CELEX: 61986CJ0014
Prejudicial
Actos que atentam contra o ambiente

Por despacho de 13 de Janeiro de 1986, que deu entrada no Tribunal em 21 de Janeiro seguinte, o pretore de Salò colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais referentes à interpretação da Directiva 78/659 do Conselho, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes (
JO L 222, p. 1
).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um processo penal contra desconhecidos, relativo a determinados delitos e contravenções que teriam sido cometidos em violação de várias disposições legais no domínio da protecção das águas.
Este processo teve origem numa queixa apresentada por uma associação de pescadores, na sequência da morte de numerosos peixes no rio Chiese, que seria devida essencialmente às numerosas barragens instaladas para aproveitamento hidroeléctrico e irrigação, as quais provocariam fortes e bruscas variações do caudal de água. Outras associações de pescadores já se tinham queixado pelos mesmos factos e também por descargas de substâncias nocivas no mesmo rio, mas essas queixas tinham sido arquivadas.
No âmbito da instrução criminal assim iniciada, o pretore de Salò considerou necessário colocar ao Tribunal as seguintes questões:
«1)
A actual legislação da República Italiana em matéria de protecção das águas contra a poluição está adaptada aos princípios e aos objectivos de qualidade estabelecidos pela Directiva 78/659/CEE, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes?
2)
Os objectivos de qualidade fixados pela directiva pressupõem uma gestão global das águas, ou seja, a garantia do regime de caudal e de quantidade, e, por conseguinte, a necessidade, no que se refere às bacias ou cursos de água, de disposições susceptíveis de proteger a regularidade, do fluxo, assegurando a conservação da quantidade mínima de água indispensável ao desenvolvimento das espécies de peixes?»
No que diz respeito aos elementos de facto, à tramitação do processo e às observações apresentadas pelo Governo italiano e pela Comissão, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
O Governo italiano, sem excepcionar expressamente a incompetência do Tribunal para responder às questões colocadas, chama a atenção do Tribunal para a natureza das funções exercidas no caso vertente pelo pretore, as quais abrangeriam ao mesmo tempo funções de Ministério Público e de juiz de instrução. O pretore instaura os inquéritos preliminares na qualidade de Ministério Público e, em caso de resultado negativo, profere o despacho de arquivamento, em substituição do juiz de instrução. Este despacho não seria um acto jurisdicional, visto que não é susceptível de adquirir força de caso julgado ou de criar uma situação processual irrevogável, nem tem de ser fundamentado, enquanto esta obrigação é imposta pelo artigo 111.° da Constituição italiana em relação aos actos jurisdicionais.
Deve notar-se que os «pretori» são magistrados que, num processo como o que originou o presente recurso ao Tribunal, acumulam as funções de Ministério Público e de juiz de instrução. O Tribunal tem competência para responder ao pedido prejudicial, dado que este provém de um órgão jurisdicional que agiu no âmbito geral da sua missão de julgar, com independência e nos termos legais, os processos para os quais a lei lhe atribui competência, ainda que determinadas funções que competem a este órgão jurisdicional no processo que deu origem ao reenvio prejudicial não tenham um carácter estritamente jurisdicional.
Na audiência, o Governo italiano sustentou igualmente que o reenvio prejudicial é prematuro, tendo em consideração o estado actual do processo, onde os factos não se encontram suficientemente esclarecidos e onde os eventuais responsáveis ainda não estão determinados.
A Comissão considera que o pedido de reenvio não é admissível porque, tratando-se de um processo penal contra desconhecidos, é possível que nunca haja uma decisão quanto ao fundo. Bastaria que o ou os responsáveis nunca fossem identificados. Na audiência, a Comissão invocou igualmente outro argumento em prol da incompetência do Tribunal: se, depois da decisão deste, os responsáveis se tornassem conhecidos, não poderiam alegar perante o Tribunal a interpretação do direito comunitário mais adequada aos seus interesses. Deste modo, seriam prejudicados os direitos da defesa.
Em primeiro lugar, há que salientar que, como o Tribunal decidiu no acórdão de 10 de Março de 1981 (Irish Creamery,
36 e 71/80, Recueil, p. 735
), para que a interpretação do direito comunitário possa ser útil ao juiz nacional, é necessário que seja definido o quadro jurídico em que se deve situar a interpretação solicitada. Nesta perspectiva, pode ser vantajoso, consoante as circunstâncias, que os elementos de facto do processo estejam provados e os problemas de puro direito nacional se encontrem decididos no momento do reenvio ao Tribunal, de modo a permitir-lhe conhecer todos os elementos de facto e de direito que possam ser importantes para a interpretação do direito comunitário que lhe é pedida.
No entanto, como o Tribunal já decidiu (ver o mesmo acórdão e, em último lugar, o acórdão de 20 de Julho de 1984, Campus Oil,
72/83, Recueil, p. 2727
), estas considerações em nada limitam o poder de apreciação do juiz nacional, que é o único a ter um conhecimento directo dos elementos de facto do processo e dos argumentos das partes, que deve assumir a responsabilidade da decisão judicial a proferir e que, assim, é quem está melhor colocado para apreciar em que estádio do processo tem necessidade de uma decisão prejudicial do Tribunal. Por conseguinte, a escolha do momento em que convém apresentar o pedido prejudicial nos termos do artigo 177.°, no caso concreto, obedece a considerações de economia e de utilidade processuais cuja apreciação não compete ao Tribunal, mas apenas ao órgão jurisdicional nacional.
Há também que assinalar que, de acordo com uma jurisprudência constante, o carácter obrigatório de que se revestem os acórdãos prejudiciais em relação aos órgãos jurisdicionais nacionais não impede que o juiz nacional, destinatário do acórdão, recorra novamente ao Tribunal, se o considerar necessário para a decisão do litigio no processo principal. Esse reenvio pode ser justificado quando o juiz nacional depara com dificuldades de compreensão ou de aplicação do acórdão, quando coloca ao Tribunal uma nova questão de direito ou, ainda, quando lhe submete novos elementos de apreciação susceptíveis de conduzir o Tribunal a responder diferentemente a uma questão já decidida (ver em último lugar despacho de 5 de Março de 1986, Wünsche,
69/85, Colect., p. 947 e seguintes
).
Conclui-se que, caso os arguidos sejam identificados posteriormente ao pedido prejudicial, e se se verificar uma das condições mencionadas, o juiz nacional poderá interrogar de novo o Tribunal, assegurando deste modo o respeito devido aos direitos da defesa.
Nestas condições, há que afastar, no caso vertente, as objecções da Comissão e do Governo italiano a respeito da competência do Tribunal.
Quanto à primeira questão
De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, este, no âmbito de aplicação do artigo 177.° do Tratado CEE, não é competente para decidir sobre a compatibilidade de uma disposição nacional com o direito comunitário (ver em último lugar acórdão de 9 de Outubro de 1984, Heineken,
91 e 127/83, Recueil, p. 3435
).
O Tribunal pode, no entanto, extrair das questões formuladas pelo juiz nacional, tendo em consideração os dados expostos por este, os elementos que interessam para a interpretação do direito comunitário, a fim de permitir a esse juiz a resolução do problema jurídico que lhe é submetido. No caso vertente, todavia, tendo em consideração a generalidade da questão e na ausência de elementos concretos que permitam identificar as dúvidas do juiz reenviante, o Tribunal encontra-se na impossibilidade de responder à questão colocada.
Quanto à segunda questão
De acordo com o despacho de reenvio do juiz nacional, a regulamentação comunitária diz respeito às questões penais perante ele suscitadas, «quer devido à sua natureza de condição prévia essencial relativamente aos elementos de base do inquérito, quer à sua importância determinante para os critérios de aplicação da legislação penal em vigor e às inegáveis perspectivas de alargamento da esfera de protecção penal que podiam derivar da directiva».
O órgão jurisdicional nacional pretende saber, essencialmente, se a Directiva 78/659 pode ter, por si própria e independentemente da lei interna de cada Estado, o efeito de determinar ou agravar a responsabilidade penal daqueles que infringem as suas disposições.
A este respeito, o Tribunal já decidiu, no acórdão de 26 de Fevereiro de 1986 (Marshall,
152/84, Recueil, p. 723, 737
), «que uma directiva não pode, por si, criar obrigações na esfera jurídica de um particular e que uma disposição de uma directiva não pode ser, portanto, invocada, enquanto tal, contra tal pessoa». De urna directiva não transposta para a ordem jurídica interna de um Estado-membro não podem, portanto, resultar obrigações para os particulares, nem em relação a outros particulares nem, por maioria de razão, em relação ao próprio Estado.
Consequentemente, convém responder à segunda questão que a Directiva 78/659 do Conselho, de 18 de Julho de 1978, não pode ter como efeito, por si própria e independentemente de uma lei interna de um Estado-membro adoptada para a sua aplicação, determinar ou agravar a responsabilidade penal daqueles que infringem as suas disposições.
Quanto às despesas
As despesas em que incorreram o Governo italiano e a Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Revestindo o processo, em relação às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo pretore de Salò, por despacho de 13 de Janeiro de 1986, declara:

A Directiva 78/659 do Conselho, de 18 de Julho de 1978 (
JO L 222, p. 1
), não pode ter como efeito, por si pròpria e independentemente de urna lei interna de um Estado-membro adoptada para a sua aplicação, determinar ou agravar a responsabilidade penal daqueles que infringem as suas disposições.

Galmot
Bosco
Everling
Joliét
Moitinho de Almeida
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 11 de Junho de 1987.
O secretário
P. Heim
O presidente da Quinta Secção
Y. Galmot
(
*1
)	Língua do processo: italiano.