CELEX: 62002CJ0270
Μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος
Προϊόντα διατροφής για αθλητές τα οποία παρασκευάζονται και διατίθενται νομίμως στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών
Προηγούμενη χορήγηση αδείας εμπορίας

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 24 Ιουλίου 2002 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε
προσφυγή, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, ζητώντας να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ νομοθεσία εξαρτώσα
την εμπορία των τροφίμων τα οποία προορίζονται για αθλητές και τα οποία παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο νομίμως
εντός άλλων κρατών μελών από την υποχρέωση υποβολής αιτήσεως προς χορήγηση προηγούμενης αδείας και από την κίνηση της σχετικής
διαδικασίας, χωρίς να έχει αποδείξει τον αναγκαίο και σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας χαρακτήρα της εν λόγω επιταγής,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.

Το νομικό πλαίσιο

Η κοινοτική ρύθμιση
Δυνάμει του άρθρου 28 ΕΚ οι ποσοτικοί περιορισμοί επί των εισαγωγών, καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος, απαγορεύονται
μεταξύ των κρατών μελών. Εντούτοις, κατά το άρθρο 30 ΕΚ επιτρέπονται οι περιορισμοί επί των εισαγωγών που δικαιολογούνται,
μεταξύ άλλων, από λόγους προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων ή προφυλάξεως των φυτών, στον βαθμό
που δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
Μολονότι στο άρθρο 4, παράγραφος 1, καθώς και στο παράρτημα Ι, της οδηγίας 89/398/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαΐου 1989,
για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα τρόφιμα που προορίζονται για ειδική διατροφή (ΕΕ L 186, σ.
27), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 1999/41/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1999 (ΕΕ
L 172, σ. 38), ορίζεται ότι οι ειδικές διατάξεις που ισχύουν για κατηγορίες τροφίμων μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα
τρόφιμα που είναι πρόσφορα για έντονη μυϊκή δραστηριότητα, ιδίως για τους αθλητές, θεσπίζονται με ειδικές οδηγίες, καμία από
τις οδηγίες αυτές δεν έχει εκδοθεί μέχρι σήμερα για το ως άνω είδος τροφίμων.

Η εθνική νομοθετική ρύθμιση
Στην Ιταλία, το άρθρο 8 του νομοθετικού διατάγματος 111, της 27ης Ιανουαρίου 1992, σχετικά με την παραγωγή και την εισαγωγή
προς πώληση ορισμένων προϊόντων (τακτικό παράρτημα του GURI αριθ. 39, της 17ης Φεβρουαρίου 1992, στο εξής: ν.δ. 111/92), μεταξύ
των οποίων περιλαμβάνονται τα τρόφιμα που είναι πρόσφορα για έντονη μυϊκή δραστηριότητα και τα οποία προορίζονται κατά κύριο
λόγο για τους αθλητές, ορίζει ότι, προκειμένου για την παραγωγή και την εισαγωγή προς πώληση προϊόντων που προορίζονται να
χρησιμοποιηθούν για ιδιαίτερο τρόπο διατροφής, τα οποία ανήκουν στις κατηγορίες που απαριθμεί το παράρτημα Ι του ως άνω ν.δ.,
απαιτείται άδεια του Υπουργείου Υγείας, καθώς και καταβολή των εξόδων που συνδέονται με τη διοικητική διεκπεραίωση της σχετικής
αιτήσεως. Μεταξύ των κατηγοριών αυτών περιλαμβάνονται και τα τρόφιμα τα οποία είναι πρόσφορα για έντονη μυϊκή δραστηριότητα
και τα οποία προορίζονται κατά κύριο λόγο για τους αθλητές. Οι λεπτομέρειες της διαδικασίας αυτής προσδιορίζονται με κανονιστική
πράξη εκδοθείσα αργότερα, ήτοι το προεδρικό διάταγμα 131, της 19ης Ιανουαρίου 1998.

Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
Μια βρετανική επιχείρηση που παρασκευάζει τρόφιμα για αθλητές, μεταξύ άλλων τονωτικά συμπληρώματα διατροφής και ποτά προς
ενυδάτωση, υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή, εφιστώντας της την προσοχή επί ορισμένων φερόμενων δυσχερειών τις οποίες αντιμετώπιζε
ο διανομέας των προϊόντων της στην Ιταλία κατά τη διάθεσή τους στην αγορά εντός της χώρας αυτής. Για τα προϊόντα αυτά έπρεπε
να ζητηθεί προηγουμένως άδεια του ιταλικού Υπουργείου Υγείας και να καταβληθεί το ποσό των διοικητικών εξόδων που συνδέονταν
με τη σχετική αίτηση, σύμφωνα με το άρθρο 8 του ν.δ. 111/92.
Η ως άνω επιχείρηση παρασκευής τροφίμων πληροφόρησε την Επιτροπή ότι οι ιταλικές αρχές τής είχαν αναφέρει ότι, αν απάλειφε
την ένδειξη  «αθλητικό» επί της συσκευασίας, η απλή γνωστοποίηση ενός υποδείγματος της επισημάνσεως του προϊόντος θα την απάλλασσε
από την υποχρέωση να ζητήσει τη χορήγηση αδείας.
Θεωρώντας ότι η διαδικασία προηγούμενης χορηγήσεως αδείας συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό
επί των εισαγωγών, αντίθετο προς το άρθρο 28 ΕΚ, ότι η εν λόγω διαδικασία δεν δικαιολογείται για κάποιον από τους λόγους που
απαριθμεί το άρθρο 30 ΕΚ και ότι ούτε είναι απαραίτητη ούτε αποτελεί σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας μέσο προς επίτευξη
θεμιτού σκοπού, η Επιτροπή απηύθυνε στις 11 Ιουνίου 1998 έγγραφο οχλήσεως στην Ιταλική Δημοκρατία.
Επειδή δεν έλαβε απάντηση από την Ιταλική Δημοκρατία, η Επιτροπή τής κοινοποίησε στις 18 Δεκεμβρίου 1998 αιτιολογημένη γνώμη,
καλώντας τη να λάβει τα απαραίτητα μέτρα για να συμμορφωθεί προς τη γνώμη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεώς
της.
Η Ιταλική Δημοκρατία απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη, καταρχάς με έγγραφο της 4ης Φεβρουαρίου 1999, δηλώνοντας ότι η επίμαχη
ρύθμιση είχε ως σκοπό την προστασία της υγείας του καταναλωτή και ότι οι γενικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη χορήγηση
της σχετικής αδείας είχαν χαραχθεί προς τον σκοπό αυτό, στη συνέχεια δε με έγγραφο της 26ης Απριλίου 1999, στο οποίο επισύναψε
το κείμενο των προαναφερθεισών κατευθυντήριων γραμμών.
Δεδομένου ότι δεν ικανοποιήθηκε ούτε από την απάντηση των ιταλικών αρχών της 4ης Φεβρουαρίου 1999 ούτε από τις εξηγήσεις που
έδωσαν οι αρχές αυτές στο πλαίσιο συσκέψεως εφ’ όλης της ύλης στις 2 Ιουλίου 1999, η Επιτροπή απέστειλε στις 25 Ιουλίου 2001
μια συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη.
Ελλείψει απαντήσεως εντός της ταχθείσας προθεσμίας η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.

Επί της προσφυγής

Επιχειρήματα των διαδίκων
Λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, η Επιτροπή θεωρεί ότι το υποστατό της
παραβάσεως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.
Καταρχάς, ισχυρίζεται ότι μια ρύθμιση όπως η προκείμενη αποτελεί εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των σχετικών προϊόντων.
Η Ιταλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι υφίσταται κίνδυνος για τη δημόσια υγεία ή κάποια σχέση μεταξύ του σκοπού της αποτροπής
του κινδύνου αυτού και της θεσπισθείσας ρυθμίσεως αλλ’ ούτε και ότι δεν υπάρχει καμία άλλη λύση για την επίτευξη του σκοπού
αυτού η οποία να περιορίζει λιγότερο το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
Στη συνέχεια, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι γενικές κατευθυντήριες γραμμές στις οποίες στηρίχθηκε η Ιταλική Κυβέρνηση κατά
την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία απλώς και μόνον υπογραμμίζουν τις πτυχές εκείνες του προϊόντος που αφορούν την
ιδιότητά του ως προϊόντος διατροφής και την ενημέρωση του καταναλωτικού κοινού, χωρίς καμία αναφορά στον συμφυή με τη χρησιμοποίησή
του υγειονομικό κίνδυνο και χωρίς να γίνεται διάκριση των πρακτικών λεπτομερειών της χρησιμοποιήσεως αυτής, οπότε δεν αντιλαμβάνεται
τους λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας τους οποίους επικαλούνται οι ιταλικές αρχές προς δικαιολόγηση της διαδικασίας προηγούμενης
χορηγήσεως αδείας.
Τέλος, κατά την Επιτροπή, σε περίπτωση που σκοπός της ως άνω διαδικασίας είναι η εξασφάλιση της ακριβούς ενημερώσεως του καταναλωτή,
ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί εξίσου αποτελεσματικά με τη γνωστοποίηση του προϊόντος στην αρμόδια αρχή, υποβαλλομένου
ενός υποδείγματος της επισημάνσεώς του.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως η Ιταλική Δημοκρατία περιορίστηκε να εκθέσει ότι βρίσκεται σε εξέλιξη διαδικασία τροποποιήσεως
του άρθρου 8 του ν.δ. 111/92, προβλέπουσα ότι για τη διάθεση στο εμπόριο των σχετικών τροφίμων δεν θα απαιτείται προηγούμενη
χορήγηση σχετικής αδείας αλλά μόνον γνωστοποίηση των απαιτούμενων στοιχείων.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων μεταξύ των κρατών μελών αποτελεί θεμελιώδη αρχή της Συνθήκης ΕΚ και εκφράζεται με την
απαγόρευση, στο άρθρο 28 ΕΚ, των ποσοτικών περιορισμών στις εισαγωγές μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και όλων των μέτρων ισοδυνάμου
αποτελέσματος.
Η απαγόρευση μέτρων αποτελέσματος ισοδυνάμου με ποσοτικό περιορισμό, που προβλέπεται στο άρθρο 28 ΕΚ, αφορά κάθε κανονιστική
ρύθμιση εμπορικού δικαίου των κρατών μελών δυνάμενη να δημιουργήσει εμπόδια άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, στο ενδοκοινοτικό
εμπόριο (βλ. ιδίως, αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74, Dassonville, Συλλογή τόμος 1974, σ. 411, σκέψη 5, της 12ης Μαρτίου
1987, 178/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας, λεγόμενη  «Νόμος περί καθαρότητας για τον ζύθο», Συλλογή 1987, σ. 1227, σκέψη 27, και
της 16ης Ιανουαρίου 2003, C‑12/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2003, σ. Ι‑459, σκέψη 71).
Όσον αφορά την εμπορία εντός κράτους μέλους προϊόντων τα οποία παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο νομίμως εντός άλλου
κράτους μέλους και την έλλειψη εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, μια υποχρέωση όπως η επιβαλλόμενη εν προκειμένω δυνάμει
του άρθρου 8 του ν.δ. 111/92, βάσει της οποίας προβλέπεται όσον αφορά τα τρόφιμα που είναι πρόσφορα για έντονη μυϊκή δραστηριότητα
και προορίζονται ιδίως για τους αθλητές μια διαδικασία προηγούμενης χορηγήσεως σχετικής αδείας, καθώς και η καταβολή των αναλογούντων
διοικητικών εξόδων, καθιστά τη διάθεση των τροφίμων αυτών στο εμπόριο δυσχερέστερη και δαπανηρότερη (βλ. επ’ αυτού τις αποφάσεις
της 3ης Ιουνίου 1999, C‑33/97, Colim, Συλλογή 1999, σ. I-3175, σκέψη 36, και της 16ης Νοεμβρίου 2000, C‑217/99, Επιτροπή κατά
Βελγίου, Συλλογή 2000, σ. Ι‑10251, σκέψη 17). Κατά συνέπεια, περιορίζει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών και αποτελεί
μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών, υπό την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ.
Ασφαλώς, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χρήση μιας θρεπτικής ουσίας σε τρόφιμο το οποίο παρασκευάζεται
ή/και διατίθεται στο εμπόριο νομίμως εντός άλλων κρατών μελών από τη χορήγηση σχετικής αδείας δεν είναι καταρχήν αντίθετη
προς το κοινοτικό δίκαιο, αν πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις (βλ. επ’ αυτού την απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, C‑344/90,
Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1992, σ. I-4719, σκέψη 8, και την απόφαση της ίδιας ημερομηνίας με την παρούσα, C‑24/00, Επιτροπή
κατά Γαλλίας, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 22 έως 27).
Εντούτοις, μια απαγόρευση όπως αυτή της υπό κρίση υποθέσεως δεν μπορεί να δικαιολογείται παρά μόνον από κάποιον από τους λόγους
γενικού συμφέροντος που απαριθμούνται στο άρθρο 30 ΕΚ, όπως είναι, μεταξύ άλλων, η προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων,
ή η ικανοποίηση επιτακτικών αναγκών που αφορούν, μεταξύ άλλων, την προστασία των καταναλωτών (βλ. μεταξύ άλλων τις αποφάσεις
της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentral, λεγόμενη «Cassis de Dijon», Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 321, σκέψη 8, και της
19ης Ιουνίου 2003, C‑420/01, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2003, σ. Ι‑6445, σκέψη 29).
Kατά παγία νομολογία, εναπόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές να αποδείξουν, αφενός, ότι η κανονιστική τους ρύθμιση είναι
αναγκαία για την επίτευξη ενός ή περισσοτέρων σκοπών που παραθέτει το άρθρο 30 ΕΚ ή για την κάλυψη επιτακτικών αναγκών και,
ενδεχομένως, ότι η διάθεση στο εμπόριο των σχετικών προϊόντων αποτελεί σοβαρό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία και, αφετέρου,
ότι η ρύθμιση αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας (βλ. επ’ αυτού τις αποφάσεις της 30ής Νοεμβρίου 1983, Van
Bennekom, 227/82, Συλλογή 1983, σ. 3883, σκέψη 40· της 13ης Μαρτίου 1997, Morellato, C‑358/95, Συλλογή 1997, σ. Ι‑1431, σκέψη 14·
της 8ης Μαΐου 2003, C‑14/02, ATRAL, Συλλογή 2003, σ. Ι‑4431, σκέψη 67, και Επιτροπή κατά Ιταλίας, προαναφερθείσα, σκέψη 30).
Εν προκειμένω, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η διαδικασία προηγούμενης χορηγήσεως αδείας για τη διάθεση στο εμπόριο
τροφίμων για αθλητές είναι δικαιολογημένη και σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας για κάποιον από τους λόγους γενικού συμφέροντος
που απαριθμεί το άρθρο 30 ΕΚ, ιδίως για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας.
Παρά τα σχετικά αιτήματα της Επιτροπής, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απέδειξε την ύπαρξη κάποιου κινδύνου τον οποίο θα μπορούσαν
να ενέχουν για τη δημόσια υγεία τα υπό κρίση προϊόντα. Δεν διευκρίνισε τα επιστημονικά δεδομένα ή τις ιατρικές εκθέσεις που
στηρίζουν τις γενικές κατευθυντήριες γραμμές και δεν έδωσε γενικές πληροφορίες για τον κίνδυνο που επικαλέστηκε. Επιπλέον,
δεν εξέθεσε με σαφήνεια τη σχέση μεταξύ της επίμαχης διαδικασίας χορηγήσεως αδείας και τον προβαλλόμενο κίνδυνο για τη δημόσια
υγεία, αλλ’ ούτε και εξήγησε τους λόγους για τους οποίους η προστασία αυτή είναι αποτελεσματικότερη έναντι άλλων μεθόδων ελέγχου,
οπότε θα ήταν σύμφωνη προς την αρχή της αναλογικότητας σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Εξάλλου, όπως υποστήριξε η Επιτροπή, αν η επίμαχη διαδικασία αποσκοπεί στην πραγματικότητα περισσότερο στην προστασία των
καταναλωτών η Ιταλική Δημοκρατία δεν απέδειξε γιατί η εν λόγω διαδικασία είναι αναγκαία και σύμφωνη προς την αρχή της αναλογικότητας
έναντι του σκοπού αυτού. Πράγματι, υπάρχουν λιγότερο περιοριστικά μέτρα για την αποτροπή τέτοιων δευτερευόντων κινδύνων παραπλανήσεως
των καταναλωτών, όπως, μεταξύ άλλων, η εκ μέρους του παραγωγού ή του διανομέα του οικείου προϊόντος γνωστοποίηση στην αρμόδια
αρχή ότι διατέθηκε στο εμπόριο το προϊόν αυτό, με παράλληλη υποβολή υποδείγματος της επισημάνσεως, και η υποχρέωση του παραγωγού
ή του διανομέα του προϊόντος αυτού να αποδείξει, σε περίπτωση αμφιβολίας, την ουσιαστική ακρίβεια των πραγματικών στοιχείων
που αναγράφονται στην επισήμανση (βλ., επ’ αυτού, τις αποφάσεις της 28ης Ιανουαρίου 1999, C‑77/97, Unilever, Συλλογή 1999,
σ. Ι‑431, σκέψη 35, και της 23ης Ιανουαρίου 2003, C‑221/00, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2003, σ. Ι‑1007, σκέψεις 49 και 52).
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω περιστάσεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε
ισχύ νομοθεσία εξαρτώσα την εμπορία των τροφίμων τα οποία προορίζονται για αθλητές και τα οποία παρασκευάζονται και διατίθενται
στο εμπόριο νομίμως εντός άλλων κρατών μελών από την υποχρέωση υποβολής αιτήσεως προς χορήγηση προηγούμενης αδείας και από
την κίνηση της σχετικής διαδικασίας, χωρίς να έχει αποδείξει τον αναγκαίο και σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας χαρακτήρα
της εν λόγω επιταγής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.

Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον
υπάρχει σχετικό αίτημα.  Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Ιταλικής Δημοκρατίας και η τελευταία ηττήθηκε, πρέπει
να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα)
αποφασίζει:
1)
Η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ νομοθεσία εξαρτώσα την εμπορία των τροφίμων τα οποία προορίζονται για αθλητές και
τα οποία παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο νομίμως εντός άλλων κρατών μελών από την υποχρέωση υποβολής αιτήσεως
προς χορήγηση προηγούμενης αδείας και από την κίνηση της σχετικής διαδικασίας, χωρίς να έχει αποδείξει τον αναγκαίο και σύμφωνο
με την αρχή της αναλογικότητας χαρακτήρα της εν λόγω επιταγής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 28 ΕΚ και 30
ΕΚ.
2)
Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Gulmann
Puissochet
Macken
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 5 Φεβρουαρίου 2004.
Ο Γραμματέας

Ο Πρόεδρος
R. Grass

Β. Σκουρής
*
Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική