CELEX: 62000CJ0445
Sistema de ecopuntos para los camiones de mercancías que transiten por Austria
Modificación en virtud del Reglamento (CE) n. 2012/2000
Ilegalidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 2000, la República de Austria solicitó, conforme al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación del Reglamento (CE) nº 2012/2000 del Consejo, de 21 de septiembre de 2000, por el que se modifica el anexo 4 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de 1994 y el Reglamento (CE) nº 3298/94, con respecto al sistema de ecopuntos para los camiones que transiten por Austria (DO L 241, p. 18; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Hechos y marco jurídico
2 El Protocolo nº 9, sobre el transporte por carretera, por ferrocarril y combinado en Austria (en lo sucesivo, «Protocolo»), del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), establece, en su parte III, relativa al transporte por carretera, un régimen especial para el tránsito de mercancías por carretera a través de Austria.
3 Dicho régimen tiene su origen en el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de Austria en el ámbito del tráfico de tránsito de mercancías por carretera y ferrocarril, firmado en Oporto el 2 de mayo de 1992, aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 92/577/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 373, p. 4).
4 Los elementos esenciales de este régimen están contenidos en el artículo 11, apartado 2, del Protocolo, que está redactado en los siguientes términos:
«Hasta el 1 de enero de 1998 se aplicarán las siguientes disposiciones:
a) Las emisiones totales de NOx producidas por camiones que transiten por Austria se reducirán en un 60 % en el período comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 2003, de conformidad con el cuadro que figura en el Anexo 4.
b) La reducción de las emisiones totales de NOx de estos camiones se gestionará con arreglo a un sistema de ecopuntos. En dicho sistema, cualquier camión que transite por Austria necesitará un número de ecopuntos equivalente a sus emisiones de NOx [autorizadas de acuerdo con la "Conformity of Production" valor (COP) o valor de la licencia por tipos]. El cálculo y gestión de estos puntos se describe en el Anexo 5.
c) Si el número de desplazamientos de tránsito realizados en cualquiera de estos años superase en más de un 8 % la cifra de referencia establecida para el año 1991, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará las medidas apropiadas, de conformidad con el punto 3 del Anexo 5.
d) [...]
e) La Comisión repartirá los ecopuntos entre los Estados miembros de conformidad con las disposiciones que se establezcan con arreglo al apartado 6.»
5 El artículo 11, apartados 3 a 6, del Protocolo dispone:
«3. Antes del 1 de enero de 1998, el Consejo, sobre la base de un informe de la Comisión, revisará la aplicación de las disposiciones relativas al tránsito de mercancías por carretera a través de Austria. La revisión se llevará a cabo de conformidad con principios básicos de la legislación comunitaria, tales como el correcto funcionamiento del mercado interior, en particular, la libre circulación de mercancías y servicios, la protección del medio ambiente en interés de la Comunidad en su conjunto y la seguridad vial. Salvo que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, decida lo contrario, se ampliará, hasta el 1 de enero de 2001, el período transitorio, durante el cual serán de aplicación las disposiciones del apartado 2.
4. Antes del 1 de enero de 2001, la Comisión, en cooperación con la Agencia Europea del Medio Ambiente, efectuará un estudio científico sobre el grado de consecución del objetivo de reducción de la contaminación establecido en la letra a) del apartado 2. Si la Comisión considera que se ha conseguido este objetivo con carácter permanente, dejará de aplicarse lo dispuesto en el apartado 2 el 1 de enero de 2001. Si la Comisión considera que no se ha alcanzado dicho objetivo con carácter permanente, el Consejo, de conformidad con el artículo 75 del Tratado CE, podrá adoptar medidas en el marco comunitario que garanticen una protección equivalente del medio ambiente, en particular, una reducción de la contaminación del 60 %. En caso de que el Consejo no adoptase dichas medidas, se ampliará automáticamente el período transitorio por un período final de tres años durante el cual serán de aplicación las disposiciones del apartado 2.
5. Al final del período transitorio será aplicable la totalidad del acervo comunitario.
6. La Comisión, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará medidas pormenorizadas sobre los procedimientos referentes al sistema de ecopuntos y al reparto de ecopuntos, así como sobre las cuestiones técnicas relativas a la aplicación del presente artículo, que entrarán en vigor en la fecha de la adhesión de Austria.
[...]»
6 A tenor del artículo 16 del Protocolo:
«1. La Comisión estará asistida por un Comité integrado por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
2. Cuando se haga referencia al procedimiento establecido en el presente artículo, el representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de las medidas que deban adoptarse. El Comité emitirá su dictamen sobre el proyecto en el plazo que el Presidente determine en función de la urgencia del asunto. El dictamen se emitirá por la mayoría establecida en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado CE para las decisiones que el Consejo debe adoptar a propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros dentro del Comité se ponderarán en la forma establecida en dicho artículo. El Presidente no tomará parte en la votación.
3. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando éstas sean acordes con el dictamen del Comité.
Cuando dichas medidas no fueran acordes con el dictamen del Comité o no se hubiera emitido dicho dictamen, la Comisión presentará cuanto antes al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
4. Si el Consejo no se hubiera pronunciado en un plazo de tres meses a partir del momento en que la propuesta se haya sometido al mismo, la Comisión adoptará las medidas propuestas.»
7 El anexo 5 del Protocolo, titulado «Cálculo y gestión de los ecopuntos mencionados en la letra b) del apartado 2 del artículo 11 del Protocolo», establece, en su punto 3:
«En caso de que se aplique la letra c) del apartado 2 del artículo 11, el número de ecopuntos para el año siguiente se establecerá del modo siguiente:
Sobre la base de los valores medios trimestrales del año en curso, calculados de conformidad con el anterior apartado 2, se efectuará una extrapolación para determinar el pronóstico del valor medio de NOx para el año siguiente. Este pronóstico, multiplicado por 0,0658 y por el número de ecopuntos para 1991 establecido en el Anexo 4, constituirá el número de ecopuntos para el año en cuestión.»
8 La Comisión adoptó, de conformidad con el artículo 11, apartado 6, del Protocolo, el Reglamento (CE) nº 3298/94, de 21 de diciembre de 1994, por el que se establecen medidas detalladas relativas al sistema de derechos de tránsito (Ecopuntos) para los camiones que transiten por Austria, establecido por el artículo 11 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia (DO L 341, p. 20), que fue modificado por los Reglamentos (CE) nº 1524/96 de la Comisión, de 30 de julio de 1996 (DO L 190, p. 13), y (CE) nº 609/2000 de la Comisión, de 21 de marzo de 2000 (DO L 73, p. 9) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3298/94»).
9 El artículo 6, apartado 2, de este Reglamento establece:
«Los ecopuntos impresos que deben adherirse a las ecotarjetas se asignarán a los Estados miembros todos los años en dos entregas, la primera de ellas antes del 1 de octubre del año anterior y la segunda antes del 1 de marzo del año correspondiente.
En las circunstancias previstas en la letra c) del apartado 2 del artículo 11 del Protocolo nº 9, se reducirá el número de ecopuntos para ese año según el método fijado en el punto 3 del Anexo 5 del Protocolo.»
10 El Reglamento nº 3298/94 modifica el anexo 4 del Protocolo y fija el número total de ecopuntos de la siguiente manera:
>lt>0
Dicho Reglamento fija también, en su anexo D, el coeficiente de distribución de los ecopuntos entre los Estados miembros.
11 Dado que el número de desplazamientos de tránsito por Austria para 1991 ascendió a 1.490.900, el umbral al que hace referencia el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo queda fijado en 1.610.172 desplazamientos de tránsito.
12 Las estadísticas de los ecopuntos revelaron la existencia de 1.706.436 desplazamientos en tránsito durante el año 1999, lo que supera en el 14,57 % la cifra obtenida para 1991.
13 Actuando conforme al procedimiento establecido en el artículo 16 del Protocolo, el 20 de mayo de 2000, la Comisión presentó al Comité previsto en el artículo 16 del Protocolo (en lo sucesivo, «Comité de ecopuntos») un proyecto de Reglamento de la Comisión. Alegó que, aplicando el método de cálculo que figura en el anexo 5, punto 3, del Protocolo, el número de ecopuntos para el año 2000 debía reducirse aproximadamente en un 20 % (equivalente a una reducción de 2.184.552 ecopuntos). Según la Comisión, esta reducción habría tenido como consecuencia que durante el último trimestre del año 2000 no se hubiera dispuesto prácticamente de ningún ecopunto, de forma que habría quedado prohibido todo tránsito de camiones por Austria. En consecuencia, alegando que las disposiciones del Protocolo aplicables debían ser interpretadas a la luz de las libertades fundamentales, la Comisión propuso repartir la reducción del número de ecopuntos a lo largo de los cuatro últimos años de duración del régimen transitorio, es decir, de 2000 a 2003. Un 30 % de la reducción se produciría en 2000, otro 30 % en 2001, un 30 % más en 2002 y el 10 % restante en 2003.
14 Considerando que el Protocolo no daba ninguna orientación en relación con el reparto de la reducción entre los Estados miembros, la Comisión propuso también que la carga de la reducción fuera soportada por los Estados miembros cuyos transportistas hubieran contribuido a superar el umbral de desplazamientos previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo durante el año 1999.
15 Dado que en el Comité de ecopuntos no se alcanzó la mayoría cualificada en favor del proyecto de la Comisión, ésta presentó al Consejo, el 21 de junio de 2000, una propuesta de Reglamento del Consejo COM(2000) 395 final idéntica.
16 A la luz de la evolución del expediente en el seno del Consejo, la Comisión habilitó el 20 de septiembre de 2000 al miembro de la Comisión responsable, Sra. de Palacio, para tomar la siguiente iniciativa: «modificar la propuesta de la Comisión en el caso de que el Consejo adoptara, por mayoría cualificada, una decisión en el sentido de la propuesta de compromiso presentada por el Presidente».
17 El 21 de septiembre de 2000, la Presidencia francesa presentó al Consejo una propuesta de compromiso que, aceptando la propuesta original de la Comisión de extender hasta 2003 la reducción de los ecopuntos, adoptaba al mismo tiempo un nuevo método de cálculo que llevaba a una reducción de 1.009.501 ecopuntos. La comisaria responsable modificó seguidamente su propuesta inicial en el sentido de la propuesta de compromiso francesa, permitiendo de esta forma que el Consejo adoptara por mayoría cualificada la propuesta modificada de la Comisión, que se convirtió en el Reglamento impugnado. La República de Austria votó en contra.
18 Los considerandos quinto a séptimo del Reglamento impugnado están redactados en los siguientes términos:
«5) La aplicación del Protocolo nº 9 debe hacerse de conformidad con las libertades fundamentales establecidas por el Tratado; se impone pues aprobar las medidas que puedan garantizar la libre circulación de mercancías y el pleno funcionamiento del mercado interior.
6) La imposición de toda la reducción de ecopuntos solamente durante el año 2000 tendría el efecto desproporcionado de impedir el tránsito a través de Austria; por consiguiente la reducción del número total de ecopuntos se escalonará del año 2000 al año 2003.
7) Asimismo, para que la reducción de los ecopuntos sea proporcional, conviene que los Estados miembros que más hayan contribuido a superar el umbral del 8 % estén sujetos a una disminución de los ecopuntos asignados a fin de que pueda llevarse a cabo la reducción total prevista. Esto implica una revisión del sistema de distribución de ecopuntos entre Estados miembros.»
19 El artículo 1 del Reglamento impugnado modifica el anexo 4 del Protocolo para fijar el nuevo número de ecopuntos anuales, de esta forma:
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20 El artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado sustituye el artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94 por la disposición siguiente:
«En las circunstancias previstas en la letra c) del apartado 2 del artículo 11 del Protocolo nº 9 se reducirá el número de ecopuntos. Esta reducción se calculará con arreglo al método fijado en el punto 3 del anexo 5 del Protocolo. La reducción de ecopuntos así calculada se escalonará en varios años.»
21 Por último, el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado modifica el anexo D del Reglamento nº 3298/94, al objeto de efectuar un nuevo reparto de ecopuntos entre los Estados miembros.
22 De conformidad con el artículo 11, apartado 4, del Protocolo, la Comisión adoptó, el 21 de diciembre de 2000, el informe COM(2000) 862 final sobre los transportes de mercancías por carretera en tránsito por Austria, dirigido al Consejo.
23 Dado que, en su informe, la Comisión no llegó a la conclusión de que el objetivo relativo a la reducción de la contaminación en un 60 % se hubiera logrado con carácter permanente y como el Consejo había adoptado las medidas contempladas en el artículo 11, apartado 4, tercera frase, del Protocolo, el período transitorio se prorrogó automáticamente por un último período de tres años, comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003, durante el cual se aplica lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, del Protocolo y, en particular, su letra c).
Procedimiento
24 El recurso de la República de Austria se presentó en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 2000.
25 Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de enero y de 30 de abril de 2001, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania, de la Comisión de las Comunidades Europeas y de la República Italiana en apoyo de las pretensiones del Consejo.
26 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 2000, la República de Austria solicitó, de conformidad con los artículos 242 CE y 243 CE, que se suspendiera la aplicación del Reglamento impugnado y se adoptaran medidas provisionales.
27 Mediante auto de 23 de febrero de 2001, Austria/Consejo (C-445/00 R, Rec. p. I-1461), el Presidente del Tribunal de Justicia ordenó la suspensión de la ejecución del artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado hasta que se pronunciara la sentencia sobre el fondo, desestimó la demanda en todo lo demás y reservó la decisión sobre las costas.
28 A petición de la Comisión, el Tribunal de Justicia ordenó, mediante auto de 23 de octubre de 2002, Austria/Consejo (C-445/00, Rec. p. I-9151), que se retirara de los autos del procedimiento el dictamen del Servicio jurídico de la Comisión, de 11 de abril de 2000, que había sido adjuntado por la República de Austria como anexo de su recurso, y reservó la decisión sobre las costas.
Pretensiones de las partes
29 La República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que:
- Con carácter principal, anule el Reglamento impugnado.
- Con carácter subsidiario, anule los artículos 1 y 2, puntos 1 y 4, del Reglamento impugnado.
- Condene en costas al Consejo.
30 El Consejo, apoyado por la República Federal de Alemania, por la República Italiana y por la Comisión, solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad de todos los motivos de recurso dirigidos contra la Comisión, contra la que no actúa la parte demandante.
- Desestime el recurso por infundado.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia acogiera el recurso y anulara el Reglamento impugnado, decida que se mantengan todos sus efectos.
- Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
31 El Consejo alega que, entre los motivos invocados en apoyo del recurso, no pueden admitirse los referidos a la Comisión, por cuanto esta institución no ha sido demandada y la sentencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto no podrá oponerse a una institución que no es parte en el litigio.
32 A este respecto, debe recordarse que un recurso de anulación con arreglo al artículo 230 CE ha de interponerse contra la institución que ha adoptado el acto impugnado y no cabe admitir dicho recurso si se dirige contra otra institución (en este sentido, véase el auto de 11 de noviembre de 1987, Nashua Corporation y otros/Consejo y Comisión, 150/87, Rec. p. 4421).
33 Dado que el presente recurso tiene por objeto la anulación de un reglamento del Consejo, sólo puede interponerse contra esta institución. Sin embargo, en apoyo de tal recurso pueden invocarse las circunstancias que se refieren a la legalidad del acto impugnado, aunque se refieran a la conducta de una institución distinta de la demandada.
34 Una institución cuya conducta se censura de esa manera no puede quedar implicada como parte principal del litigio, pero puede intervenir en él en apoyo de una de las partes principales, como ha hecho la Comisión en el presente asunto.
35 Por consiguiente, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo.
Sobre el fondo
36 El Gobierno austriaco basa su recurso en seis motivos. El primero denuncia, con carácter principal, la existencia de un vicio sustancial de forma en la adopción del Reglamento impugnado. Los motivos siguientes se invocan con carácter subsidiario. El segundo motivo se basa en la violación del Tratado o del Protocolo en la medida en que la propuesta de la Comisión se modificó después de haber sido sometida al Consejo. Con el tercer motivo se alega una falta de motivación del Reglamento impugnado. El cuarto motivo se refiere a la violación del Tratado o del Protocolo por el Reglamento impugnado. Mediante el quinto motivo se invoca la invitación de disposiciones legales y la falta de motivación en la aplicación del modo de cálculo contemplado en el artículo 5, punto 3, del Protocolo. Por último, el sexto motivo se basa en la falta de base jurídica del Reglamento impugnado.
Primer motivo: vicio sustancial de forma en la adopción del Reglamento impugnado
37 Mediante su primer motivo, el Gobierno austriaco invoca la existencia de un vicio sustancial de forma en la adopción del Reglamento impugnado. Alega, en particular, que la decisión de la Comisión de modificar su propuesta de Reglamento inicial para sumarse al compromiso presentado por la Presidencia del Consejo no se adoptó de forma colegiada. El Gobierno austriaco añade que una eventual habilitación del comisario responsable, que le autorizara, en su caso, a modificar una propuesta de la Comisión para asumir una nueva formulación que hubiera obtenido la mayoría cualificada en el Consejo, no respetaría el Reglamento interno de la Comisión, que limita las habilitaciones a la adopción de las medidas de gestión y de administración claramente definidas.
38 Consta que el 20 de septiembre de 2000, es decir, la víspera de la adopción del Reglamento impugnado, la Comisión habilitó al miembro de la Comisión responsable para modificar la propuesta de Reglamento presentada al Consejo en el caso de que éste estuviera dispuesto a adoptar, por mayoría cualificada, una decisión en el sentido de la propuesta de compromiso presentada por la Presidencia francesa, como sucedió de hecho.
39 El 21 de septiembre de 2000, la Presidencia francesa presentó al Consejo una propuesta de compromiso que, aceptando la propuesta original de la Comisión de extender hasta 2003 la reducción de los ecopuntos, adoptaba al mismo tiempo un nuevo método de cálculo que daba lugar a una reducción de 1.009.501 ecopuntos. La comisaria responsable modificó seguidamente su propuesta inicial en el sentido de la propuesta de compromiso de la Presidencia francesa, permitiendo de esta forma que el Consejo adoptara por mayoría cualificada la propuesta modificada de la Comisión.
40 Según el artículo 13 del Reglamento interno de la Comisión, en su versión vigente en el momento en que se produjeron los hechos, la Comisión puede «encargar a uno o varios de sus miembros, de acuerdo con el Presidente, la adopción del texto definitivo [...] de una propuesta que deba someterse a las otras instituciones, cuya sustancia haya definido en sus deliberaciones».
41 De los documentos presentados al Tribunal de Justicia se desprende que la habilitación de que se trata fue concedida por la Comisión de manera colegiada, después de que hubiera sido informada del contenido del compromiso que se estaba gestando. De ello se deduce que el miembro de la Comisión responsable estaba debidamente habilitado para modificar en ese sentido la propuesta de Reglamento controvertido.
42 Por consiguiente, no se incurrió en vicios sustanciales de forma al adoptar el Reglamento impugnado.
43 De ello se deduce que procede desestimar el primer motivo por infundado.
Segundo motivo: violación del Tratado o del Protocolo en la medida en que la propuesta de la Comisión fue modificada después de haber sido sometida al Consejo
44 Mediante su segundo motivo, el Gobierno austriaco afirma que, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 16 del Protocolo, la Comisión no era competente para modificar a posteriori y de forma sustancial la propuesta que había sometido al Consejo.
45 A este respecto baste recordar que, a tenor del artículo 250 CE, apartado 2, «en tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto comunitario».
46 Por consiguiente, la Comisión podía modificar su propuesta de Reglamento como lo hizo en el presente asunto.
47 Por tanto, procede desestimar el segundo motivo por infundado.
Tercer motivo: falta de motivación del Reglamento impugnado
48 Mediante su tercer motivo, el Gobierno austriaco alega que, por lo que respecta al cálculo de la reducción de los ecopuntos, al coeficiente de distribución de esta reducción entre los Estados miembros, al escalonamiento en cuatro años de la reducción de que se trata, así como a la introducción de una regla general de reparto de la reducción de los ecopuntos en varios años en caso de superarse el umbral previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, el Reglamento impugnado no cumple en modo alguno la obligación de motivación.
49 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse, en particular, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 63, y de 9 de enero de 2003, Petrotub y Republica/Consejo, C-76/00 P, Rec. p. I-79, apartado 81).
50 Pues bien, por una parte los considerandos del Reglamento impugnado muestran de manera suficientemente clara las razones esenciales de las posturas adoptadas en relación con el cálculo de la reducción de los ecopuntos, el coeficiente de distribución de esta reducción entre los Estados miembros y el escalonamiento en varios años de la reducción de que se trata. Por otra parte, consta que la República de Austria estaba perfectamente informada de las razones de la existencia del Reglamento impugnado, especialmente debido a su participación en el Comité de ecopuntos.
51 De esto se deduce que, habida cuenta tanto de su contenido como de su contexto, el Reglamento impugnado está suficientemente motivado con arreglo a Derecho.
52 Por ello procede desestimar el tercer motivo por infundado.
Primera parte del cuarto motivo y sexto motivo: escalonamiento en varios años de la reducción de los ecopuntos
53 Mediante la primera parte de su cuarto motivo, que se reproduce esencialmente en el sexto motivo, el Gobierno austriaco afirma que el Reglamento impugnado vulnera en dos aspectos el Tratado y el Protocolo.
54 En primer lugar, según el Gobierno austriaco, el tenor literal de las disposiciones del Protocolo aplicables es unívoco y claro y no requiere ningún tipo de interpretación: puesto que en 1999 se superó el umbral previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, procedía determinar la reducción del número de ecopuntos para el año 2000 conforme al método de cálculo previsto en el anexo 5, punto 3, del Protocolo. Sin embargo, el artículo 1 del Reglamento impugnado no prevé que toda la reducción de ecopuntos resultante de la superación del umbral de desplazamientos producida en 1999 se aplique en 2000, sino que la reparte en los cuatro años del régimen transitorio actual, es decir, de 2000 a 2003. Pues bien, añade, dado que el Protocolo forma parte del Derecho primario, su modificación formal por el Reglamento impugnado, que es un acto de Derecho derivado, sin que el Consejo disponga de una habilitación expresa en Derecho primario, constituye una ilegalidad manifiesta.
55 El Gobierno austriaco considera inaceptables las justificaciones alegadas por el Consejo en los considerandos del Reglamento impugnado, relativas al efecto desproporcionado de la aplicación de la reducción completa de los ecopuntos en un único año, 2000, y la afirmación de que la aplicación del Protocolo debe hacerse de conformidad con las libertades fundamentales establecidas por el Tratado, ya que el método de interpretación utilizado por el Consejo es, en su opinión, contrario al claro tenor literal del Protocolo.
56 En segundo lugar, el artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado, que modifica el artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94, implica también una modificación de los objetivos del Derecho primario en la medida en que prevé, en términos generales, que una reducción extraordinaria del número de ecopuntos «se escalonará en varios años». Afirma que la transformación del reparto de la reducción de ecopuntos por regla general para todos los casos de aplicación del artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo no encuentra base jurídica alguna en el Protocolo y es manifiestamente contraria al régimen que en él se establece.
57 Procede examinar en primer lugar el segundo de estos motivos, a saber, el relativo al establecimiento definitivo del reparto de la reducción de los ecopuntos en varios años.
58 A este respecto, la Comisión alega que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento impugnado ha modificado la norma relativa al reparto de los ecopuntos únicamente respecto al año 2000 y no contiene ninguna regla general para el futuro. Según la Comisión, si esta disposición fuera en realidad una norma general, sería, de hecho, ilegal.
59 No puede acogerse esta alegación habida cuenta del categórico tenor literal del artículo 2, apartado 1, del Reglamento impugnado. En efecto, éste no menciona ninguna limitación temporal y no se refiere, en absoluto, a las circunstancias particulares que se produjeron en el año 2000. Esta disposición debe interpretarse en el sentido de que su finalidad es llevar a cabo un cambio permanente y definitivo del régimen de los ecopuntos.
60 Sin embargo, el anexo 5, punto 3, del Protocolo prevé que, en caso de reducción, el número de ecopuntos se establecerá «para el año siguiente».
61 De ello se deduce que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento impugnado modifica el artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94 en un sentido incompatible con el del anexo 5, punto 3, del Protocolo.
62 Pues bien, los protocolos y anexos de un acta de adhesión constituyen disposiciones de Derecho primario que, a menos que el acta de adhesión disponga lo contrario, sólo pueden ser suspendidas, modificadas o derogadas conforme a los procedimientos previstos para la revisión de los Tratados originarios (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 1988, LAISA y CPC España/Consejo, asuntos acumulados 31/86 y 35/86, Rec. p. 2285, apartado 12).
63 De ello se desprende que el artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado es inválido en la medida en que tiene por objeto establecer definitivamente el reparto de la reducción de los ecopuntos escalonándolo en varios años, en contra de lo que establece el Protocolo.
64 Por consiguiente, procede anular esa disposición.
65 En cuanto al motivo relativo al escalonamiento entre los años 2000 a 2003 de la reducción de los ecopuntos por haberse superado en 1999 el umbral de desplazamientos previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, la República Italiana y el Consejo alegan esencialmente que esta superación se debió al comportamiento de la propia República de Austria, que no adoptó suficientes medidas para desarrollar las estructuras ferroviarias existentes en Austria al objeto de aligerar el tráfico de mercancías por carretera, a lo que estaba obligada en virtud del Protocolo. El Gobierno austriaco se opone a estas alegaciones señalando que, en Austria, los mecanismos del transporte combinado por ferrocarril y carretera funcionan adecuadamente.
66 A este respecto procede admitir que el Protocolo no sólo se refiere al transporte de mercancías por carretera, sino también al transporte por ferrocarril y al transporte combinado. Los artículos 6 y 7 y el anexo 3 del Protocolo imponen determinadas obligaciones, en especial a la República de Austria, destinadas a desarrollar y utilizar la capacidad ferroviaria. Si se hubiera desarrollado dicha capacidad tal como estaba previsto, se habría podido descargar las carreteras transalpinas de una parte de los transportes de mercancías por carretera.
67 No obstante, es preciso señalar que el Protocolo no establece ningún mecanismo que permita dejar de aplicar sus disposiciones en materia de ecopuntos en el caso de que la República de Austria incumpla sus obligaciones de desarrollar la capacidad ferroviaria. A falta de disposiciones del Protocolo que contengan tales mecanismos, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse, en el marco del presente recurso de anulación, sobre la observancia de dichas obligaciones por parte de la República de Austria.
68 Respecto a la superación del umbral de desplazamientos por carretera autorizados para 1999, de las informaciones proporcionadas al Tribunal de Justicia se desprende que, aunque las autoridades austriacas comunicaron determinadas estadísticas a las instancias comunitarias en marzo de 2000, presentaban errores y no se dispuso de estadísticas definitivas hasta septiembre de 2000.
69 Habida cuenta de los plazos inherentes al procedimiento legislativo que rigen, en particular, en el procedimiento del Comité de ecopuntos contemplado en el artículo 16 del Protocolo, sólo quedaba el último trimestre del año 2000 para aplicar las reducciones por la superación del umbral constatada en 1999.
70 Pues bien, el Protocolo, especialmente el artículo 11, apartado 2, letra c), y su anexo 5, no contiene ninguna disposición que regule específicamente la situación creada por el retraso en que incurrieron las autoridades austriacas al comunicar datos estadísticos fiables.
71 En cambio, los artículos 11, apartado 2, letra c), y 16 del Protocolo, facultan a la Comisión y, en su caso, al Consejo, para adoptar «las medidas apropiadas», de conformidad con el anexo 5, punto 3, del Protocolo. Estas disposiciones dejan cierto margen de apreciación a las instituciones comunitarias para adoptar medidas apropiadas frente a una situación caracterizada por el retraso de las autoridades nacionales responsables en comunicar datos estadísticos fiables.
72En este marco, el Consejo pudo tener en cuenta que el régimen de ecopuntos constituye una excepción a las normas generales de Derecho comunitario, válido únicamente durante un período transitorio.
73 En efecto, por una parte, del artículo 11, apartados 3 a 5, del Protocolo se desprende que el régimen especial para el tránsito de mercancías por carretera a través de Austria debe realizarse de conformidad con principios básicos de la legislación comunitaria, tales como el correcto funcionamiento del mercado interior y la libre circulación de mercancías y servicios. Por otra parte, este régimen se había previsto inicialmente hasta el 1 de enero de 1998 y, de cumplirse determinados requisitos relativos a la revisión del sistema, podría prorrogarse por dos períodos suplementarios que debían concluir, a más tardar, el 31 de diciembre de 2003. El Protocolo establece que, al finalizar este período transitorio, debe aplicarse la totalidad del acervo comunitario.
74 Pues bien, las partes, incluida la República de Austria, están de acuerdo en que aplicar únicamente en los meses restantes del año 2000 la reducción de los ecopuntos a consecuencia de la superación comprobada en 1999 habría producido el efecto desproporcionado de paralizar prácticamente todo el tránsito de mercancías por carretera a través de Austria. Tal efecto habría sido contrario a los principios fundamentales del Derecho comunitario, especialmente a la libre circulación de mercancías y a la realización del mercado interior.
75 En estas circunstancias, el Consejo estaba facultado para escalonar la reducción de los ecopuntos más allá del final del año 2000.
76 Sin embargo, como ha puesto de manifiesto el Gobierno austriaco, el escalonamiento en cuatro años, de 2000 a 2003, era incompatible con el Protocolo. En efecto, ninguna disposición del Protocolo prevé el escalonamiento en varios años. En cambio, al referirse al «año siguiente», el artículo 5, punto 3, del Protocolo indica claramente una escala temporal de un año de duración. Según indica el Gobierno austriaco, el Consejo podría haber aplicado la reducción de los ecopuntos en un período de un año que hubiera empezado a contarse en una fecha posterior para tener en cuenta los retrasos en la comunicación de datos estadísticos fiables. En el presente asunto, habría podido admitirse un escalonamiento entre los meses restantes de 2000 y todo el año 2001.
77 De ello se deduce que el artículo 1 del Reglamento impugnado es contrario al Protocolo al escalonar entre los años 2000 a 2003 la reducción de los ecopuntos por haberse superado el umbral de desplazamientos en 1999.
Segunda parte del cuarto motivo: reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros
78 Mediante la segunda parte de su cuarto motivo, el Gobierno austriaco alega que el nuevo reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros, establecido en el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado, es incompatible con el Derecho comunitario. En su opinión, al no contener el Protocolo indicaciones sobre el método de reparto, éste debía aplicarse en el marco de los principios generales del Derecho, en particular el principio de solidaridad, completado por los principios de quien contamina paga y de proporcionalidad.
79 Procede recordar que el reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros no se encuentra en el Protocolo, sino en un acto de Derecho derivado, el Reglamento nº 3298/94 y, más concretamente, en el anexo D, que ha sido modificado por el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado.
80 En efecto, la distribución de los ecopuntos entre los Estados miembros es competencia de la Comisión y, en su caso, del Consejo, con arreglo a los artículos 11, apartado 6, y 16 del Protocolo.
81 Sin embargo, el Protocolo no indica qué método debe seguirse para determinar el modo de repartir la reducción de los ecopuntos entre los Estados miembros.
82 Por tanto, las instituciones comunitarias disponen de un amplio margen de apreciación a este respecto.
83 En concreto, del séptimo considerando del Reglamento impugnado se deduce que el Consejo hizo uso de su facultad de apreciación cuando decidió repartir la reducción de los ecopuntos de manera proporcional entre los Estados miembros en función de su contribución a superar el umbral de desplazamientos.
84 Al aplicar este criterio, el Consejo no ha sobrepasado el margen de apreciación de que dispone.
85 Por el contrario, el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado, en la medida en que tiene por objetivo repartir entre los Estados miembros una reducción de los ecopuntos escalonada en cuatro años, tal como está prevista en el artículo 1 del mismo Reglamento, adolece de la misma ilegalidad que éste.
Quinto motivo: infracción de disposiciones legales y falta de motivación en la aplicación del modo de cálculo contemplado en el artículo 5, punto 3, del Protocolo
86 Según el Gobierno austriaco, el método de cálculo de la reducción de los ecopuntos adoptado por el Reglamento impugnado es incompatible con los objetivos generales del Protocolo y constituye así una vulneración de éste y una aplicación errónea de la forma de cálculo establecida en su anexo 5, punto 3. Este método de cálculo tiene como resultado una reducción inferior a la prevista por el Protocolo. El Gobierno austriaco precisa que las estadísticas de ecopuntos que presentó para 1999 no sólo comprenden los desplazamientos a través de Austria que dieron efectivamente lugar a un descuento de ecopuntos, sino también los desplazamientos de tránsito «ilegales», que se efectuaron sin que se descontaran ecopuntos y para los cuales se tuvo en cuenta un valor de emisión de NOx igual a cero. Pues bien, para calcular la reducción de los ecopuntos el Consejo se basó únicamente en el nivel efectivo medio de emisión de NOx por camión, sin tomar en consideración los desplazamientos «ilegales».
87 El Gobierno austriaco afirma que el Reglamento impugnado adolece de falta de motivación, puesto que no contiene indicaciones concretas sobre el método de cálculo en el que se basa la reducción de los ecopuntos prevista en su artículo 1.
88 A este respecto, procede señalar que, en caso de superar el umbral de desplazamientos previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, la reducción del número de ecopuntos para el año siguiente se efectúa según el método de cálculo definido en el artículo 5, punto 3, del Protocolo, a cuyo tenor:
«Sobre la base de los valores medios trimestrales del año en curso, calculados de conformidad con el anterior apartado 2, se efectuará una extrapolación para determinar el pronóstico del valor medio de NOx para el año siguiente. Este pronóstico, multiplicado por 0,0658 y por el número de ecopuntos para 1991 establecido en el Anexo 4, constituirá el número de ecopuntos para el año en cuestión.»
89 En este método de cálculo, la única variable es la emisión media de NOx prevista para el año siguiente al año en curso. Esta variable tiene importancia decisiva para determinar la reducción del número de ecopuntos. Consiste en una media extrapolada a partir de los valores medios trimestrales de emisión de NOx comprobados en el año en curso, que, en el caso de autos, era 1999.
90 Respecto al cálculo de los valores medios trimestrales de emisión de NOx durante el año en curso, el anexo 5, punto 2, del Protocolo establece:
«Cada tres meses, la Comisión calculará, para cada nacionalidad y de conformidad con los procedimientos establecidos en el artículo 16, el número de desplazamientos y el valor medio de NOx de los camiones.»
91 Según informaciones proporcionadas por la Comisión y que las demás partes no discuten, el cálculo de los valores medios de emisiones de NOx se realiza basándose en la presunción de que el número de ecopuntos empleado en cada desplazamiento en tránsito equivale a las emisiones de NOx del camión que efectúe este desplazamiento, lo que da lugar a que el nivel medio de emisiones de NOx se sustituya, en el cálculo, por el empleo medio de ecopuntos. Por tanto, resulta que, en la práctica, el cálculo del nivel medio de emisiones de NOx de los camiones previsto en el anexo 5, punto 2, del Protocolo consiste simplemente en dividir el número total de ecopuntos utilizados por el número total de desplazamientos registrados.
92 Pues bien, en el presente asunto consta que, por lo que se refiere a 1999, la República de Austria proporcionó a la Comisión estadísticas que se referían a todos los desplazamientos efectuados en su territorio, incluidos aquellos para los que el transportista debía haber utilizado ecopuntos pero no lo hizo (desplazamientos llamados «ilegales»). De ello se deduce que, en dichas estadísticas, el número total de ecopuntos utilizados no se dividió por el número de desplazamientos realizados utilizando ecopuntos, sino por un número equivalente a la suma de estos desplazamientos y de los efectuados sin haber descontado ecopuntos a pesar de que debían haberse descontado.
93 En ese cálculo, el número total de ecopuntos utilizados no tiene en cuenta los desplazamientos «ilegales» puesto que, por definición, a cada desplazamiento «ilegal» le corresponde una utilización de ecopuntos igual a cero. Por el contrario, en ese mismo cálculo los desplazamientos «ilegales» se incluyeron en el número total de desplazamientos realizados. El hecho de incluir los desplazamientos ilegales en el divisor (esto es, el número total de desplazamientos efectuados) sin incluirlos en el dividendo (esto es, el número total de ecopuntos utilizados) dio forzosamente como resultado reconducir a la baja el resultado del cálculo. Las estadísticas de 1999 calculadas de esta forma y extrapoladas al año siguiente con arreglo al artículo 5, punto 3, del Protocolo dieron como resultado un valor medio de emisión de NOx previsto para 2000 de 6,159.
94 Sin embargo, no es correcto afirmar que, porque un camión no haya utilizado ningún punto al desplazarse por Austria, no ha producido ninguna emisión de NOx en ese trayecto.
95 Los cálculos previstos en el anexo 5, puntos 2 y 3, del Protocolo se basan en la emisión de NOx y no en la utilización de los ecopuntos. Emplear la utilización de ecopuntos en lugar de las emisiones de NOx para realizar los cálculos se debe únicamente a una ficción.
96 De ello se deduce que el modo de cálculo descrito en los apartados 92 y 93 de esta sentencia y preconizado por las autoridades austriacas no es conforme con las disposiciones vigentes y produce resultados falsos. Según las informaciones proporcionadas al Tribunal de Justicia, este error fue descubierto en agosto de 2000 y, después de una reunión técnica en Viena, la Comisión revisó las estadísticas relativas a los valores medios trimestrales de emisiones de NOx de 1999 y su extrapolación al año siguiente con arreglo al artículo 5, punto 3, del Protocolo. Esta revisión dio como resultado un valor medio de emisiones de NOx previsto para 2000 de 6,9975. El empleo de esta cifra en el cálculo a que se refiere el anexo 5, punto 3, del Protocolo produjo una reducción de los ecopuntos menor que la inicialmente prevista, que fue la empleada por el Consejo en el Reglamento impugnado.
97 Es preciso señalar que, al obrar de esta forma, el Consejo actuó de conformidad tanto con la letra como con el espíritu del Protocolo. En efecto, el anexo 5, puntos 2 y 3, se refiere al nivel medio de emisiones de NOx de los camiones, y no a un cálculo ficticio del número de ecopuntos.
98 Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones de la República de Austria respecto a la aplicación del modo de cálculo contemplado en el artículo 5, punto 3, del Protocolo.
99 Respecto al motivo relativo a la falta de motivación, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Esto sucede con mayor razón aún cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, pues, las razones que motivan este acto (véase la sentencia de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, C-301/97, Rec. p. I-8853, apartado 188, y la jurisprudencia citada).
100 Pues bien, en el presente asunto consta que fue la República de Austria la que proporcionó las estadísticas en las que se basaron los cálculos controvertidos, que dichas estadísticas fueron objeto de una discusión en una reunión especial mantenida en Viena con las autoridades austriacas y que, tanto en el seno del Comité de ecopuntos como en el seno del Consejo, el Gobierno austriaco fue informado, en todas las fases, de las modificaciones que dieron lugar a la adopción de las cifras que él impugna.
101 Por tanto, las alegaciones del Gobierno austriaco relativas a la falta de motivación son infundadas. Consiguientemente, procede desestimar el quinto motivo en su totalidad.
Sobre el mantenimiento de los efectos del Reglamento impugnado
102 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que, en caso de que se anule el Reglamento impugnado, mantenga la totalidad de sus efectos hasta la adopción de un nuevo acto, en particular por razones de seguridad jurídica. En la vista, el Gobierno austriaco y la Comisión se adhirieron a esta pretensión.
103 Del apartado 77 de esta sentencia se desprende que el artículo 1 del Reglamento impugnado es contrario al Protocolo en la medida en que escalona entre los años 2000 a 2003 la reducción de los ecopuntos por haberse superado el umbral de desplazamientos en 1999.
104 Sin embargo, conforme al artículo 231 CE, párrafo segundo, procede declarar definitivos los efectos del artículo 1 del Reglamento impugnado.
105 Del apartado 85 de esta sentencia se desprende que el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado adolece de la misma ilegalidad que el artículo 1 del mismo Reglamento, en la medida en que tiene por objetivo repartir entre los Estados miembros una reducción de ecopuntos escalonada en cuatro años, tal como está prevista en dicho artículo 1.
106 Al igual que para el artículo 1 del Reglamento impugnado, procede declarar definitivos los efectos del artículo 2, punto 4, de dicho Reglamento.
Decisión sobre las costas
Costas
107 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber sido estimados parcialmente los motivos formulados por cada una de las partes, procede resolver que cada parte soporte sus propias costas, incluidas las del procedimiento sobre medidas provisionales y las del procedimiento relativo a la retirada de un documento de los autos.
108 Conforme al artículo 69, apartado 4, párrafo segundo, del mismo Reglamento, la República Federal de Alemania, la República Italiana y la Comisión, que han intervenido como coadyuvantes en el litigio, soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular el artículo 2, punto 1, del Reglamento (CE) nº 2012/2000 del Consejo, de 21 de septiembre de 2000, por el que se modifica el anexo 4 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de 1994 y el Reglamento (CE) nº 3298/94, con respecto al sistema de ecopuntos para los camiones que transiten por Austria.
2) Anular los artículos 1 y 2, punto 4, del mismo Reglamento, pero considerando definitivos sus efectos.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) Cada parte cargará con sus propias costas, incluidas las del procedimiento sobre medidas provisionales y las del procedimiento relativo a la retirada de un documento de los autos.
5) La República Federal de Alemania, la República Italiana y la Comisión de las Comunidades Europeas soportarán sus propias costas.