CELEX: 62004CJ0273
Recours en annulation
Décision 2004/281/CE du Conseil
Politique agricole commune
Acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne
Adaptation
Violation du principe de non-discrimination

Par sa requête, la République de Pologne demande à la Cour l’annulation de l’article 1
er
, point 5, de la décision 2004/281/CE du Conseil, du 22 mars 2004, portant adaptation de l’acte relatif aux conditions d’adhésion
à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de
Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne,
de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union
européenne, à la suite de la réforme de la politique agricole commune (JO L 93, p. 1, ci-après la «décision litigieuse»).
Par ordonnance du président de la Cour du 15 mars 2005, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République
de Hongrie et la Commission des Communautés européennes ont été admises à intervenir à la présente procédure au soutien, pour
ces trois États membres, de la République de Pologne et, pour la Commission, du Conseil.

Le cadre juridique

Le règlement (CE) n° 1259/1999
Aux termes de l’article 1
er
du règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct
dans le cadre de la politique agricole commune (JO L 160, p. 113), tel que modifié par le règlement (CE) nº 1244/2001 du Conseil,
du 19 juin 2001 (JO L 173, p. 1, ci-après le «règlement nº 1259/1999»):
«Le présent règlement s’applique aux paiements octroyés directement aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien
relevant de la politique agricole commune et financés en partie ou en totalité par la section ‘garantie’ du [Fonds européen
d’orientation et de garantie agricole (FEOGA)], à l’exception de ceux qui sont prévus par le règlement (CE) n° 1257/1999 [du
Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le FEOGA et modifiant et abrogeant certains règlements
(JO L 160, p. 80)].
Ces régimes de soutien sont énumérés à l’annexe du présent règlement.»
L’article 11, paragraphe 4, deuxième tiret, du règlement n° 1259/1999 prévoit que la Commission arrête les modifications à
apporter, le cas échéant, à l’annexe de ce règlement, compte tenu des critères définis à l’article 1
er
de celui-ci.
Ladite annexe est intitulée «Liste des régimes de soutien répondant aux critères mentionnés à l’article 1
er
». Cette liste a été élargie par le règlement (CE) n° 41/2004 de la Commission, du 9 janvier 2004 (JO L 6, p. 19).

Le traité et l’acte d’adhésion
Aux termes de l’article 2, paragraphe 3, du traité entre le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République fédérale
d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, l’Irlande, la République italienne,
le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République portugaise, la République de
Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (États membres de l’Union européenne)
et la République tchèque, la République d’Estonie, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie,
la République de Hongrie, la République de Malte, la République de Pologne, la République de Slovénie, la République slovaque
relatif à l’adhésion de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de
Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne,
de la République de Slovénie et de la République slovaque à l’Union européenne, signé à Athènes le 16 avril 2003 (JO L 236,
p. 17, ci-après le «traité d’adhésion»):
«Par dérogation au paragraphe 2, les institutions de l’Union peuvent arrêter avant l’adhésion les mesures visées […] aux articles
21 et 23 […] [de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République
d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie,
de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux
adaptations aux traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO L 236, p. 33, ci-après l’‘acte d’adhésion’)] [...].
Ces mesures n’entrent en vigueur que sous réserve et à la date de l’entrée en vigueur du présent traité.»
L’article 23 de l’acte d’adhésion prévoit:
«Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut procéder
aux adaptations des dispositions du présent acte relatives à la politique agricole commune qui peuvent s’avérer nécessaires
du fait d’une modification des règles communautaires. Ces adaptations peuvent être faites avant la date d’adhésion.»
De même, l’article 20 de l’acte d’adhésion dispose que les actes énumérés dans la liste figurant à l’annexe II de celui-ci
font l’objet des adaptations définies dans cette annexe.
Ladite annexe contient un chapitre 6. A, intitulé «Législation agricole», dont le point 27, sous b), prévoit l’insertion dans
le règlement nº 1259/1999 d’un article 1
er
bis, rédigé dans les termes suivants:
«Introduction de régimes de soutien dans les nouveaux États membres
En République tchèque, en Estonie, à Chypre, en Lettonie, en Lituanie, en Hongrie, à Malte, en Pologne, en Slovénie et en
Slovaquie (ci-après dénommés ‘nouveaux États membres’), les paiements directs accordés au titre des régimes de soutien visés
à l’article 1
er
sont introduits par paliers conformément au calendrier ci-après, les chiffres correspondant au pourcentage du niveau applicable
de ces paiements dans la Communauté dans sa composition au 30 avril 2004.
25 % en 2004
30 % en 2005
35 % en 2006
40 % en 2007
50 % en 2008
60 % en 2009
70 % en 2010
80 % en 2011
90 % en 2012
100 % à compter de 2013.»

Le règlement (CE) n° 1782/2003
Le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien
direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs
et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE)
n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1, et rectificatif,
JO 2004, L 94, p. 70), a abrogé le règlement n° 1259/1999 à compter du 1
er
mai 2004.
Selon son article 1
er
:
«Le présent règlement établit:
–        des règles communes en matière de paiements directs au titre des régimes de soutien des revenus relevant de la politique agricole
commune et financés par le [FEOGA], section ‘Garantie’, énumérés à l’annexe I, à l’exception de ceux qui sont prévus par le
règlement (CE) n° 1257/1999,
–        une aide au revenu des agriculteurs (ci-après dénommée ‘le régime de paiement unique’),
–        des régimes de soutien pour les agriculteurs produisant […] des fruits à coque, des cultures énergétiques, […] du lait […]»
Ces derniers régimes de soutien étant des paiements directs d’après l’article 2 de ce même règlement, ils sont financés par
le FEOGA, section «Garantie».
L’annexe I du règlement n° 1782/2003 est intitulée «Liste des régimes de soutien répondant aux critères visés à l’article
er
» de ce règlement. Cette liste comprend notamment l’aide pour les fruits à coque, l’aide aux cultures énergétiques ainsi que
la prime et les paiements supplémentaires dans le secteur laitier prévus, respectivement, aux chapitres 4 (articles 83 à 87),
5 (articles 88 à 92) et 7 (articles 95 à 97) dudit règlement.

La décision litigieuse
La décision litigieuse a été adoptée en vertu des articles 2, paragraphe 3, du traité d’adhésion et 23 de l’acte d’adhésion.
Elle prévoit notamment, à son article 1
er
, point 5, le remplacement du point 27 du chapitre 6. A de l’annexe II de l’acte d’adhésion, dont les dispositions modifiaient
le règlement n° 1259/1999, par des dispositions qui modifient le règlement nº 1782/2003, afin de tenir compte des aménagements
introduits dans la législation relative à la politique agricole commune (PAC) par l’adoption de ce dernier règlement, intervenue
après la signature des instruments d’adhésion.
À son article 1
er
, point 5, sous c), ladite décision prévoit notamment l’insertion dans le règlement n° 1782/2003 d’un article 143 bis, rédigé
comme suit:
«Introduction des régimes de soutien
Dans les nouveaux États membres, les paiements directs sont introduits par paliers conformément au calendrier ci-après, les
chiffres correspondant au pourcentage du niveau applicable de ces paiements dans la Communauté dans sa composition au 30 avril
2004:
–        25 % en 2004,
–        30 % en 2005,
–        35 % en 2006,
–        40 % en 2007,
–        50 % en 2008,
–        60 % en 2009,
–        70 % en 2010,
–        80 % en 2011,
–        90 % en 2012,
–        100 % à compter de 2013.»
Aux termes de l’article 8 de la décision litigieuse:
«La présente décision est établie en langues espagnole, tchèque, danoise, allemande, estonienne, grecque, anglaise, française,
irlandaise, italienne, lettone, lituanienne, hongroise, maltaise, néerlandaise, polonaise, portugaise, slovaque, slovène,
finnoise et suédoise, chacun de ces vingtetun textes faisant également foi.»

Les faits
Les faits à la base du présent recours en annulation trouvent leur point de départ dans les négociations d’adhésion de la
République de Pologne à l’Union.
Ainsi qu’il ressort d’un document sur la position de la République de Pologne en vue des négociations dans le domaine de l’agriculture,
adopté par le Conseil des ministres le 9 décembre 1999, et de la réponse de la République de Pologne à la position commune
de l’Union européenne du 20 juin 2002 dans le domaine de l’agriculture, adoptée par le Conseil des ministres le 8 octobre
2002, la République de Pologne a, lors de ces négociations, manifesté à maintes reprises son intention d’«adopter, à compter
du jour de l’adhésion, l’intégralité du dispositif légal relatif à l’organisation commune des marchés agricoles, à condition
qu’il soit garanti à l’agriculture polonaise l’accès à tout le dispositif de la [PAC], y compris [celui] aux paiements directs».
La position de l’Union a été définie à cette époque sur la base d’un document de réflexion établi par la Commission le 30
janvier 2002, qui était essentiellement fondé sur la nécessité de poursuivre la restructuration en cours dans le secteur agricole
des nouveaux États membres, sur la situation du revenu des agriculteurs de ces États membres ainsi que sur l’exigence d’éviter
d’y créer des déséquilibres par rapport à d’autres secteurs économiques ou des situations de rente spéculative. Eu égard à
ces considérations, ledit document concluait qu’il ne devrait pas être accédé aux demandes des nouveaux États membres de bénéficier,
dès l’adhésion, des paiements directs au même niveau que celui applicable aux quinze États membres à l’époque de l’Union (ci-après
les «anciens États membres»), de sorte que «[l]es paiements directs devraient être introduits progressivement dans les nouveaux
États membres au cours d’une période transitoire».
En outre, la position de négociation des anciens États membres par rapport à la République de Pologne a été fixée dans la
position commune de l’Union européenne du 31 octobre 2002, qui mentionnait que cette dernière «prend note de la demande de
la Pologne visant à ce que les paiements directs soient accordés à ses agriculteurs après l’adhésion dans la même mesure qu’ils
le sont aux agriculteurs de [l’Union. Celle-ci] estime qu’il ne devrait pas être accédé à cette demande, mais que les paiements
directs devraient être introduits progressivement en Pologne au cours d’une période transitoire».
Faute d’un accord entre les parties, les négociations sur ce point se sont poursuivies jusqu’au Conseil européen de Copenhague
des 12 et 13 décembre 2002, et à la conférence d’adhésion qui a eu lieu en marge de celui-ci, dont les conclusions indiquent
que la question de l’introduction progressive des paiements directs dans les nouveaux États membres a été résolue selon les
termes de la position commune de l’Union européenne du 31 octobre 2002.
Le 16 avril 2003, au sommet du Conseil européen d’Athènes, la République de Pologne a signé le traité d’adhésion.
Par ailleurs, le 29 septembre 2003, le règlement n° 1782/2003 a été adopté.
Eu égard à la nécessité d’adapter l’acte d’adhésion à la réforme de la PAC opérée notamment par ce règlement, la Commission
a présenté, le 27 octobre 2003, une proposition de décision prévoyant l’application du mécanisme d’introduction par paliers
à tous les paiements directs. Dès qu’il a eu connaissance de ce projet, le gouvernement polonais s’est opposé, à toutes les
étapes du processus législatif et par le biais de nombreuses communications écrites, à ce qu’il présentait comme une extension
du système d’introduction par paliers des paiements directs, faisant valoir en particulier que l’adoption de la mesure projetée
entraînerait une modification des conditions d’adhésion et ne serait pas conforme à l’article 23 de l’acte d’adhésion.
La décision litigieuse a été adoptée le 22 mars 2004.
Considérant que cette décision constitue non une adaptation de l’acte d’adhésion, mais une modification substantielle des
conditions d’adhésion fixées dans cet acte, la République de Pologne a formé le présent recours en annulation.

Sur la recevabilité du recours

Position des parties
Au cours de la procédure écrite, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité tirée de l’introduction tardive du recours.
Selon le Conseil, la décision aurait été publiée au
Journal officiel de l’Union européenne
le 30 mars 2004 (JO L 93). La requête ayant été enregistrée au greffe de la Cour le 28 juin 2004, le recours aurait donc
été introduit hors délai, en vertu des dispositions des articles 230, cinquième alinéa, CE et 81 du règlement de procédure
de la Cour.
La République de Pologne conteste le bien-fondé de cette exception d’irrecevabilité.
La République de Pologne, soutenue par les États membres intervenants, estime, en premier lieu, que le délai dont dispose
un nouvel État membre pour introduire un recours en annulation d’un acte arrêté en vertu de l’article 23 de l’acte d’adhésion
ne commence à courir qu’à compter de la date de l’adhésion de cet État membre, afin d’éviter, d’une part, que ledit État membre
ne jouisse que d’un délai de recours tronqué et, d’autre part, que l’institution communautaire dont émane un tel acte puisse
se soustraire à un contrôle juridictionnel de la Cour à l’initiative des États adhérents en adoptant et en faisant publier
cet acte au moins deux mois avant que ces États accèdent à la qualité d’État membre.
En deuxième lieu, lesdits États membres soutiennent que, le 30 mars 2004, la publication de la décision litigieuse n’avait
pas été accomplie dans toutes les langues officielles des nouveaux États membres, ce qu’exigeait cependant l’article 8 de
cette décision. Dans le cadre de son mémoire en réplique, la République de Pologne suggère en outre que le Journal officiel
publiant ladite décision en langue polonaise pourrait avoir été antidaté, en violation du principe de sécurité juridique.
À cet égard, la Cour a, par ordonnance du 15 novembre 2006, ordonné une mesure d’instruction en vertu de laquelle il était
demandé au directeur général de l’Office des publications officielles des Communautés européennes de répondre par écrit à
la question de savoir quelle était la date réelle de la publication de la décision litigieuse, date à laquelle cette décision
était disponible pour le public.
En troisième lieu, la République de Pologne et les États membres intervenants font valoir le principe de protection juridictionnelle
effective, considérant que les institutions communautaires ne peuvent, par le seul choix de la date de publication de la mesure
adoptée, priver les nouveaux États membres de la possibilité de former un recours juridictionnel à l’encontre de cette mesure.

Appréciation de la Cour
Dans la présente affaire, la Cour estime nécessaire de se prononcer d’emblée sur le fond de l’affaire.

Sur le fond
La République de Pologne soulève trois griefs à l’encontre de la décision litigieuse, tirés, respectivement, de l’incompétence
du Conseil, celui-ci ayant outrepassé les pouvoirs qui lui ont été attribués à l’article 23 de l’acte d’adhésion, qui constitue
le fondement de cette décision, de la violation du principe d’égalité par l’instauration d’une discrimination non prévue par
cet acte et de la méconnaissance du principe de bonne foi, le compromis issu des négociations d’adhésion ayant été remis en
cause de façon unilatérale.

Sur le premier grief, tiré de l’incompétence du Conseil du fait de la violation de l’article 23 de l’acte d’adhésion
Position des parties
Par ce premier grief, la République de Pologne, soutenue par les États membres intervenants, considère que l’article 23 de
l’acte d’adhésion ne saurait servir de base légale pour l’adoption des mesures prévues à l’article 1
er
, point 5, de la décision litigieuse, qui consistent à étendre aux nouveaux paiements directs le système d’introduction par
paliers. En effet, ces mesures ne constitueraient pas une «adaptation nécessaire» de l’acte d’adhésion à la réforme de la
PAC, au sens dudit article 23, car, d’une part, elles correspondraient à une modification substantielle des conditions d’adhésion
fixées dans cet acte et, d’autre part, la condition de nécessité en raison d’une modification des règles communautaires n’aurait
pas été démontrée ni justifiée dans le préambule de la décision.
Ainsi, l’article 143 bis du règlement nº 1782/2003, introduit par l’article 1
er
, point 5, de la décision litigieuse, constituerait une véritable modification de l’acte d’adhésion, dans la mesure où il
établit des pourcentages et un calendrier applicables de manière générale à tous les paiements directs à octroyer dans les
nouveaux États membres, alors que, auparavant, les articles 1
er
et 1
er
bis du règlement n° 1259/1999 auraient limité ce mécanisme d’introduction par paliers exclusivement aux paiements directs
accordés au titre des régimes de soutien limitativement énumérés à l’annexe de ce dernier règlement.
Selon la République de Pologne, un tel élargissement du nombre d’aides soumises à ce mécanisme d’introduction par paliers
déborde la notion d’«adaptations nécessaires» au sens de l’article 23 de l’acte d’adhésion, qui a un caractère exclusivement
technique et ne saurait aboutir à une modification des résultats des négociations d’adhésion. Or, une modification de la liste
des paiements soumis audit mécanisme telle qu’opérée par la décision litigieuse n’aurait pu être effectuée qu’à partir de
la date d’adhésion, sur le fondement de l’article 9 de l’acte d’adhésion.
Enfin, dans sa réplique, la République de Pologne conteste la thèse du Conseil selon laquelle l’annexe du règlement n° 1259/1999
aurait un caractère exclusivement déclaratif. À cet égard, il ressortirait tant d’une interprétation littérale que d’une interprétation
téléologique de l’article 1
er
de ce règlement que le mécanisme d’introduction par paliers s’applique exclusivement aux paiements directs accordés au titre
des régimes de soutien limitativement énumérés à l’annexe dudit règlement, de sorte que le champ d’application de ce mécanisme
ne pourrait être plus large que le champ d’application du règlement n° 1259/1999 lui-même. La requérante invoque aussi l’existence
de la procédure de modification de cette annexe prévue à l’article 11 dudit règlement, qui militerait en faveur de la nature
constitutive, et non déclaratif, de ladite annexe.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste la prémisse sur laquelle repose toute l’argumentation de la République de
Pologne, selon laquelle le mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs, ou mécanisme dit de «phasing-in», ne
s’appliquerait qu’aux paiements directs énumérés de façon exhaustive à l’annexe du règlement n° 1259/1999.
En effet, conformément à ses termes, l’article 1
er
bis de ce règlement s’appliquerait à tous les «paiements directs accordés au titre des régimes de soutien visés à l’article
er
» dudit règlement. Or, cet article 1
er
contiendrait une définition générale de la notion de paiements directs qui viserait toutes formes d’aides, existantes ou
futures, versées directement aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien relevant de la PAC et financées en tout
ou en partie par le FEOGA, section «Garantie». Cette définition générale de la notion de paiements directs attesterait que
le règlement n° 1259/1999 a vocation à s’appliquer à tous les paiements directs établis dans le cadre de la PAC. Dans cette
perspective, l’annexe dudit règlement n’aurait qu’une nature déclarative, ce qui serait confirmé par le pouvoir de modification
de cette annexe conféré à la Commission à l’article 11, paragraphe 4, deuxième tiret, du même règlement.
La prémisse sur laquelle repose la thèse de la République de Pologne s’avérant erronée, le premier grief serait dénué de fondement.
Partant, le Conseil n’aurait pas outrepassé les limites de la compétence qui lui a été conférée à l’article 23 de l’acte d’adhésion
en adoptant la décision litigieuse, dès lors que celle-ci correspond parfaitement à la notion de simple «adaptation», au sens
dudit article. De l’avis du Conseil, le principe de l’application du mécanisme dit de «phasing-in» à toutes les aides directes
avait d’ailleurs été arrêté pendant les négociations d’adhésion et est prévu expressément par l’acte d’adhésion, qui a introduit
l’article 1
er
bis dans le règlement nº 1259/1999. Le fait de prévoir l’application de ce mécanisme pour toutes les aides directes dans
le règlement nº 1782/2003 ne représenterait donc pas une nouveauté ou une modification substantielle au regard de l’approche
adoptée lors desdites négociations.
Appréciation de la Cour
Le premier grief concerne, en substance, l’étendue des pouvoirs conférés au Conseil à l’article 23 de l’acte d’adhésion.
Afin de déterminer le bien-fondé de ce grief, il y a lieu, tout d’abord, d’analyser la notion d’«adaptations nécessaires»
au sens de cet article et, ensuite, de déterminer quelle était la portée du mécanisme d’introduction par paliers des paiements
directs initialement instauré à l’article 1
er
bis du règlement n°1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion, afin de vérifier ultérieurement si, en adoptant la décision
litigieuse, le Conseil a outrepassé lesdits pouvoirs.
–       Sur la notion d’«adaptations nécessaires» au sens de l’article 23 de l’acte d’adhésion
Il y lieu, tout d’abord, de relever que la finalité de l’article 23 de l’acte d’adhésion était de permettre au Conseil d’adopter
les dispositions nécessaires pour assurer la concordance de cet acte avec les changements législatifs résultant de l’activité
normative des institutions dans le cadre de la PAC entre la signature dudit acte et l’adhésion effective des nouveaux États
membres.
Cependant, cette attribution de pouvoir ne saurait être interprétée d’une manière extensive, sous peine de méconnaître les
résultats des négociations des conditions d’adhésion desdits États.
À cet égard, il convient de souligner que la Cour s’est déjà prononcée sur la notion d’«adaptations nécessaires» dans le cadre
d’actes d’adhésion, indiquant que les mesures d’adaptation prévues par de tels actes n’autorisent, en principe, que les adaptations
destinées à rendre des actes communautaires antérieurs applicables dans les nouveaux États membres, à l’exclusion de toute
autre modification [voir, en ce sens, s’agissant de l’article 169 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume de
Norvège, de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur
lesquels est fondée l’Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21), arrêt du 2 octobre 1997, Parlement/Conseil, C‑259/95, Rec.
p. I‑5303, points 14 et 19; s’agissant de l’article 57 de l’acte d’adhésion, arrêts du 28 novembre 2006, Parlement/Conseil,
C‑413/04, Rec. p. I‑11221, points 31 à 38, et du 28 novembre 2006, Parlement/Conseil, C‑414/04, Rec. p. I‑11279, points 29
à 36].
S’il est vrai que ces arrêts avaient trait à des dispositions prévoyant l’adaptation des actes des institutions qui n’avaient
pas été adaptés par l’acte d’adhésion concerné lui-même, il n’en demeure pas moins que, ainsi que M. l’avocat général l’a
souligné au point 64 de ses conclusions, l’acception très restreinte de la notion d’adaptation découlant desdits arrêts est
énoncée de manière générale, quelle que soit la disposition de l’acte d’adhésion concerné qui constitue la base de la mesure
adoptée, et doit donc, à plus forte raison, être retenue lorsque, comme en l’espèce, il s’agit d’adapter des dispositions
de l’acte d’adhésion lui-même pour tenir compte d’une modification des règles communautaires auxquelles ces dispositions étaient
relatives.
Dans cette perspective, la notion d’adaptation doit être circonscrite aux mesures qui ne sauraient en aucun cas influer sur
le champ d’application d’une des dispositions de l’acte d’adhésion relatives à la PAC ni en modifier substantiellement le
contenu, mais qui constituent uniquement des ajustements visant à assurer la cohérence dudit acte et des nouvelles dispositions
adoptées par les institutions communautaires dans l’intervalle compris entre la signature de l’acte d’adhésion et cette adhésion
elle-même.
Quant à l’exigence de nécessité requise pour l’adoption d’une telle mesure d’adaptation, il suffit d’indiquer qu’une telle
exigence découlerait de façon directe de toute modification des règles communautaires intervenue à la suite d’une innovation
normative de la part des institutions communautaires touchant à la PAC et ayant pour conséquence de créer une discordance
entre les dispositions de l’acte d’adhésion et le nouveau régime résultant de cette modification.
Sur la base de ces considérations, il y a lieu de vérifier si la décision litigieuse peut être qualifiée d’«adaptation nécessaire».
À cet égard, il s’impose, au préalable, d’analyser le contenu et la portée des modifications de l’acte d’adhésion résultant
de l’article 1
er
, point 5, de ladite décision et de replacer cette mesure dans le contexte général de la PAC dans lequel elle s’inscrit.
–       Sur la portée du mécanisme d’introduction par paliers des paiements directes
La thèse de la République de Pologne selon laquelle le système d’introduction par paliers des paiements directs instauré à
l’article 1
er
bis du règlement n° 1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion n’est applicable qu’à un numerus clausus d’aides directes
énumérées à l’annexe dudit règlement, et non à tous les paiements directs, est incompatible avec une interprétation tant littérale
que systématique ou téléologique des dispositions en cause.
Il convient, tout d’abord, de relever que ledit article 1
er
bis disposait que, dans les nouveaux États membres, «les paiements directs accordés au titre des régimes de soutien visés
à l’article 1
er
sont introduits par paliers», conformément au calendrier repris dans ce même article. Il en ressort donc expressément que
le système d’introduction par paliers avait vocation à s’appliquer à tous les paiements directs accordés au titre des régimes
de soutien visés à l’article 1
er
du règlement n° 1259/1999.
Ledit article 1
er
contenait, à son premier alinéa, une définition générale de la notion de paiements directs aux fins de l’application dudit
règlement, s’agissant des «paiements octroyés directement aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien relevant de
la [PAC] et financés en partie ou en totalité par la section ‘garantie’ du FEOGA, à l’exception de ceux qui sont prévus par
le règlement (CE) n° 1257/1999».
Ce libellé indique que, à la seule exception, consignée expressément, des régimes d’aides instaurés par le règlement n° 1257/1999,
le règlement n° 1259/1999 était destiné à s’appliquer à toute aide répondant à cette définition, c’est-à-dire octroyée directement
aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien relevant de la PAC et financés en partie ou en totalité par le FEOGA,
section «Garantie».
Cette vocation du règlement n° 1259/1999 à s’appliquer à tout régime, existant ou futur, prévoyant des paiements directs,
telle qu’elle se dégage d’une interprétation littérale des dispositions concernées, est confortée par le premier considérant
de ce règlement, aux termes duquel l’un des objectifs dudit règlement est de «définir certaines conditions communes pour les
paiements directs dans le cadre des divers régimes de soutien relevant de la [PAC]».
De surcroît, cette interprétation littérale est confirmée par la finalité ayant présidé à l’adoption du texte de l’article
er
bis du règlement n° 1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion. En effet, il ressort des travaux préparatoires de la
conférence d’adhésion que l’intention de celle-ci était d’imposer le mécanisme dit de «phasing-in» dans les nouveaux États
membres pour l’ensemble des paiements directs.
Ainsi, dans le document de réflexion du 30 janvier 2002, la Commission a préconisé l’introduction progressive des paiements
directs, sans les soumettre à des conditions qui seraient de nature à en restreindre la portée. Cette approche a été adoptée
dans la position commune de l’Union européenne du 31 octobre 2002, par laquelle les anciens États membres ont exprimé la volonté
d’introduire progressivement les paiements directs au cours d’une période transitoire, sans que cette formulation générale
ne soit assortie de précisions de nature à en réduire la portée. Enfin, les conclusions du Conseil européen de Copenhague
des 12 et 13 décembre 2002, reflétant le résultat des négociations d’adhésion, indiquent que la question de l’introduction
progressive des paiements directs dans les nouveaux États membres a été résolue selon les termes de la position commune du
31 octobre 2002, de sorte que cette question n’a pas donné lieu à un compromis qui aurait consisté à limiter la portée du
mécanisme dit de «phasing-in».
Par ailleurs, cette interprétation littérale n’est nullement remise en cause par les termes de l’article 1
er
, second alinéa, du règlement n° 1259/1999.
En faisant référence aux paiements directs, ce second alinéa de l’article 1
er
énonce que «ces régimes de soutien sont énumérés à l’annexe du présent règlement».
Contrairement à ce que soutient la République de Pologne, cette disposition ne peut pas être interprétée en ce sens que l’article
er
ne viserait que les régimes de soutien énumérés limitativement à l’annexe du règlement n° 1259/1999.
Une telle thèse n’est pas conciliable avec une interprétation systématique de l’article 1
er
, second alinéa, dudit règlement, qui concerne l’annexe de ce dernier.
En effet, la lecture combinée des articles 1
er
, second alinéa, et 11, paragraphe 4, deuxième tiret, du règlement n° 1259/1999 révèle que le champ d’application de ce règlement
résulte de la définition générale figurant à son article 1
er
, premier alinéa, et non de l’énumération contenue à l’annexe dudit règlement.
L’article 11, paragraphe 4, deuxième tiret, dudit règlement autorise la Commission à arrêter, dans le respect de la procédure
dite «du comité de gestion», «les modifications à apporter, le cas échéant, à l’annexe, compte tenu des critères définis à
l’article 1
er
».
Il apparaît clairement à la lecture de cette disposition que le législateur communautaire a simplement entendu donner à la
Commission une compétence d’exécution en vue d’assurer l’actualisation constante de l’annexe du règlement n° 1259/1999 en
cas d’instauration de nouvelles aides répondant aux critères définis à l’article 1
er
, premier alinéa, de ce règlement. Ainsi, la Commission est uniquement habilitée à modifier cette annexe pour y faire figurer
les paiements directs instaurés ou modifiés par le législateur communautaire qui correspondent à ces critères.
Il est également indéniable que l’inclusion d’un régime d’aides dans cette annexe ne peut intervenir que lorsque ce régime
remplit les conditions définies à l’article 1
er
, premier alinéa, du règlement n° 1259/1999, ladite annexe n’étant qu’une concrétisation de cette disposition .
Il s’ensuit que le critère essentiel définissant le champ d’application du règlement n° 1259/1999 réside dans les conditions
énoncées à l’article 1
er
, premier alinéa, de ce règlement, et non dans l’inclusion d’une aide déterminée à l’annexe dudit règlement.
Enfin, ainsi que M. l’avocat général l’a souligné au point 72 de ses conclusions, une interprétation téléologique des articles
er
et 1
er
bis du règlement n° 1259/1999 aboutit à une conclusion identique, dès lors que le but qui justifiait la mise en place du
système d’introduction par paliers des paiements directs dans les nouveaux États membres plaide pour qu’une portée générale
soit reconnue à ce système.
En effet, le souci de ne pas ralentir la nécessaire restructuration du secteur agricole de ces États membres et celui de ne
pas créer des disparités de revenus considérables et des distorsions sociales par l’octroi d’aides disproportionnées par rapport
au niveau des revenus des agriculteurs et de la population en général valaient pour l’ensemble du secteur agricole, et donc
pour toutes les aides directes existantes ou futures. En outre, si le mécanisme d’introduction par paliers des paiements directs
n’avait été destiné à s’appliquer qu’à certaines cultures, soit celles pour lesquelles des paiements directs avaient déjà
été institués avant l’adoption de l’acte d’adhésion, un risque aurait existé que les agriculteurs desdits États membres ne
s’en soient détournés pour se consacrer aux cultures pour lesquelles ils auraient pu obtenir d’emblée des paiements directs
intégraux.
Il résulte de tout ce qui précède que l’interprétation de l’article 1
er
bis du règlement n° 1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion qui est préconisée par la requérante, selon laquelle
le système d’introduction par paliers des paiements directs prévu à cette disposition ne serait applicable qu’à un numerus
clausus d’aides directes énumérées à l’annexe de ce règlement, et non à tous les paiements directs répondant aux critères
définis à l’article 1
er
, premier alinéa, de ce même règlement, n’est conciliable ni avec le libellé ni avec l’esprit dudit règlement.
Compte tenu de cette conclusion, et eu égard à la notion d’«adaptations nécessaires» au sens de l’article 23 de l’acte d’adhésion,
telle que précisée aux points  44 à 48 du présent arrêt, il convient de vérifier si, en adoptant la décision litigieuse, le
Conseil a outrepassé les attributions qui lui ont été conférées à l’article 23 de l’acte d’adhésion.
–       Sur la conformité de la décision litigieuse à la notion d’« adaptations nécessaires» au sens de l’article 23 de l’acte d’adhésion
Ainsi qu’il a été exposé aux points  53 à 70 du présent arrêt, l’article 1
er
bis du règlement nº 1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion, lu en combinaison avec l’article 1
er
de ce règlement, a établi un système général d’introduction par paliers des paiements en ce qui concerne toutes les aides
directes répondant aux critères définis au premier alinéa dudit article 1
er
accordées pour les nouveaux États membres.
Ledit article 1
er
bis a été introduit dans le règlement nº 1259/1999 par le chapitre 6. A, point 27, de l’annexe II de l’acte d’adhésion, qui,
ainsi, s’aligne sur le mécanisme d’introduction par paliers des aides directes instauré par ledit règlement.
Ensuite, le règlement n° 1259/1999 tel qu’ainsi modifié par l’acte d’adhésion a été abrogé par le règlement n° 1782/2003 à
compter du 1
er
mai 2004. Il résulte de l’article 1
er
et de l’annexe I de ce dernier règlement que celui-ci ajoute à ceux déjà existants des régimes de soutien direct aux agriculteurs
produisant des fruits à coque et des cultures énergétiques, et prévoit des paiements supplémentaires dans le cadre du régime
de soutien direct au secteur laitier.
Enfin, par la décision litigieuse, le Conseil a remplacé les dispositions du point 27 du chapitre 6. A de l’annexe II de l’acte
d’adhésion, qui modifiaient le règlement n° 1259/1999, par des dispositions modifiant le règlement n° 1782/2003, afin de tenir
compte des aménagements introduits dans la PAC par l’adoption de ce dernier règlement. Ainsi, la décision litigieuse insère
un article 143 bis dans le règlement n° 1782/2003, article qui reprend, pour les paiements directs dans les nouveaux États
membres, le calendrier et les pourcentages antérieurement fixés à l’article 1
er
bis du règlement nº 1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion.
Ainsi qu’il a été exposé aux points  57 et 58 du présent arrêt, le principe de l’application générale du mécanisme dit de
«phasing-in» à toutes les aides directes a été convenu lors des négociations d’adhésion et prévu expressément par l’acte d’adhésion
qui a introduit l’article 1
er
bis dans le règlement n° 1259/1999.
Cet article a fixé un calendrier indiquant, pour chaque année concernée, un pourcentage pour l’introduction dans les nouveaux
États membres des aides directes visées à l’article 1
er
dudit règlement.
Or, il est constant que l’article 1
er
, point 5, de la décision litigieuse se limite à prévoir l’introduction par paliers des paiements directs dans les nouveaux
États membres selon le même calendrier et les mêmes pourcentages que ceux fixés au préalable à l’article 1
er
bis du règlement nº 1259/1999 tel que modifié par l’acte d’adhésion.
Partant, il ne saurait être considéré que la décision litigieuse a apporté une modification substantielle soit au champ d’application
du mécanisme dit de «phasing-in», soit au contenu essentiel des obligations et des droits en découlant, dès lors que ni le
calendrier, ni les pourcentages, ni les aides concernés n’ont été affectés. Dans ces conditions, la décision litigieuse doit
être considérée comme une adaptation nécessaire de l’acte d’adhésion par suite de la réforme de la PAC.
Par conséquent, en adoptant ladite décision, le Conseil n’a pas outrepassé les compétences qui lui ont été attribuées à l’article
23 de l’acte d’adhésion en vue de procéder aux adaptations des dispositions de cet acte relatives à la PAC pouvant s’avérer
nécessaires du fait d’une modification des règles communautaires.
Il ressort de tout ce qui précède que le premier grief soulevé par la République de Pologne, selon lequel le Conseil, en adoptant
la décision litigieuse, aurait outrepassé les compétences qui lui ont été attribuées à l’article 23 de l’acte d’adhésion,
doit être rejeté comme non fondé.

Sur le deuxième grief, tiré de la violation du principe de non-discrimination
Position des parties
La République de Pologne, soutenue par les États membres intervenants, considère que l’extension du mécanisme d’introduction
par paliers à tous les paiements directs comporte une discrimination entre les producteurs agricoles des anciens États membres
et ceux des nouveaux États membres, alors que l’ensemble de ces agriculteurs auraient dû être traités sur la base de principes
identiques dès l’adhésion des nouveaux États membres.
La position adoptée à cet égard par le Conseil et la Commission est fondée sur la constatation opérée dans le cadre de l’examen
du premier grief selon laquelle l’article 1
er
du règlement n° 1259/1999 contenait une définition générale visant tout paiement direct octroyé dans le cadre de la PAC et
remplissant les conditions y énumérées.
Dans cette perspective, la décision litigieuse ne donnerait pas une portée plus large au mécanisme dit de «phasing-in» que
celle qui avait été prévue par l’acte d’adhésion dans sa rédaction initiale, de sorte que la discrimination alléguée aurait
été créée par le droit primaire, et non par cette décision. Par ailleurs, le Conseil relève que la situation de l’agriculture
dans les nouveaux États membres est radicalement différente de celle prévalant dans les anciens États membres et qu’elle demande
une adaptation progressive aux règles communautaires.
Appréciation de la Cour
Dans le cadre du deuxième grief, la requérante fait valoir, en substance, que, du fait de la décision litigieuse, la dérogation
au principe d’égalité de traitement qu’implique l’application du mécanisme dit de «phasing-in» aurait été étendue au-delà
des limites tracées par l’acte d’adhésion, cette décision comportant ainsi une extension arbitraire d’un mécanisme discriminatoire
qui accentuerait la différence de traitement entre les anciens et les nouveaux États membres.
À cet égard il suffit de rappeler que le principe de non-discrimination requiert que des situations comparables ne soient
pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un
tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt du 30 mars 2006, Espagne/Conseil, C‑87/03 et C‑100/03, Rec. p. I‑2915,
point 48 et jurisprudence citée).
Or, sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’argumentation du Conseil selon laquelle la décision litigieuse ne peut pas être
discriminatoire dès lors qu’elle dérive directement de l’acte d’adhésion, il est constant, en l’espèce, que la situation de
l’agriculture dans les nouveaux États membres était radicalement différente de celle existant dans les anciens États membres,
ce qui a justifié une application progressive des aides communautaires, en particulier de celles relatives aux régimes de
soutien direct, afin de ne pas perturber la nécessaire restructuration en cours dans le secteur agricole des ces nouveaux
États membres.
Il résulte de ces considérations que la requérante se trouve dans une situation qui n’est pas comparable à celle des anciens
États membres bénéficiant sans limitation des régimes de soutien direct, ce qui empêche d’établir une comparaison valable
(voir, par analogie, arrêt du 13 octobre 1992, Espagne/Conseil, C‑73/90, Rec. p. I‑5191, point 34).
Le deuxième grief doit donc être rejeté comme non fondé.

Sur le troisième grief, tiré de la violation du principe de bonne foi
Position des parties
Le troisième grief invoqué par la République de Pologne a trait à la prétendue violation du principe de bonne foi régissant
le droit des traités. D’après cet État membre, le traité d’adhésion, dont l’acte d’adhésion fait partie, a été négocié, signé
et ratifié de bonne foi par toutes les parties contractantes, et la Communauté n’aurait donc pas dû, par des actes posés après
la signature de cet acte, enfreindre les objectifs de ce dernier ni méconnaître les attentes légitimes desdites parties et
des personnes opérant sur leur territoire.
Dans le cadre de ce grief, le Conseil, tout en souscrivant au principe selon lequel la bonne foi a présidé aux négociations
d’adhésion, souligne que toutes les parties au traité d’adhésion, parmi lesquelles la requérante, ont librement consenti aux
dispositions octroyant au Conseil le pouvoir d’adapter les dispositions de l’annexe de l’acte d’adhésion relatives à la PAC
avant même l’adhésion. L’utilisation de cette faculté par l’adoption de la décision litigieuse ne saurait donc, en aucun cas,
être considérée comme une violation du principe de bonne foi.
Appréciation de la Cour
En ce qui concerne le troisième grief, il apparaît que, ainsi qu’il a été constaté au point 79 du présent arrêt, la décision
litigieuse reprend le principe et les modalités d’application du mécanisme dit de «phasing-in» en ce qui concerne les paiements
directs dans les nouveaux États membres tels qu’ils avaient été inscrits dans l’acte d’adhésion, sans en étendre la portée,
de telle sorte que cette décision ne saurait être considérée comme une remise en cause du compromis issu des négociations
d’adhésion, contrairement à ce que prétend la requérante.
Le troisième moyen ne pouvant pas non plus être accueilli, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.

Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne et celle-ci ayant succombé en
ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du même règlement, il convient
de délaisser aux parties intervenantes leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La République de Pologne est condamnée aux dépens.
3)
La République de Lettonie, la République de Lituanie et la République de Hongrie ainsi que la Commission des Communautés européennes
supportent leurs propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le polonais.