CELEX: 62000CJ0001
Incumplimiento de Estado
Negativa a poner fin al embargo de carne de bovino británica

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de enero de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de
la Decisión 98/256/CE del Consejo, de 16 de marzo de 1998, relativa a medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y por la que se modifica la Decisión 94/474/CE y se deroga la Decisión 96/239/CE (DO L 113, p. 32), en su versión modificada por la Decisión 98/692/CE de la Comisión, de 25 de noviembre de 1998 (DO L 328, p. 28; en lo sucesivo, «Decisión 98/256 modificada»), en particular de su artículo 6 y de su anexo III, y de
la Decisión 1999/514/CE de la Comisión, de 23 de julio de 1999, por la que se fija la fecha en la que, de conformidad con el apartado 5 del artículo 6 de la Decisión 98/256, puede iniciarse la expedición desde el Reino Unido de productos bovinos con arreglo al régimen de exportación basado en una fecha (DO L 195, p. 42), en particular de su artículo 1,
así como del Tratado CE, en particular de los artículos 10 CE y 28 CE, al haberse negado a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones citadas, y en especial al haberse negado a permitir la comercialización en su territorio, después del 1 de agosto de 1999, de los productos admisibles a dicho régimen contemplados en el artículo 6 y en el anexo III de la Decisión 98/256 modificada.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2000, se admitió la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
La normativa comunitaria
3 A raíz del descubrimiento de la existencia de un probable vínculo entre una variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob, que afecta al ser humano, y la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), a la sazón muy extendida en el Reino Unido, la Comisión adoptó la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (DO L 78, p. 47; en lo sucesivo, «Decisión de embargo»), por la que se prohibió al Reino Unido enviar desde su territorio a los restantes Estados miembros y a terceros países, en particular, bovinos vivos, carne de bovino y productos obtenidos de bovinos.
4 Esta Decisión se basó en el Tratado, en la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29), modificada en último lugar por la Directiva 92/118/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria y sanitarias aplicables a los intercambios y a las importaciones en la Comunidad de productos no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere el capítulo I del anexo A de la Directiva 89/662/CEE y, por lo que se refiere a los patógenos, de la Directiva 90/425/CEE (DO 1993, L 62, p. 49; en lo sucesivo, «Directiva 90/425»), en particular en su artículo 10, apartado 4, así como en la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), modificada en último lugar por la Directiva 92/118 (en lo sucesivo, «Directiva 89/662»), en particular en su artículo 9.
5 El artículo 3 de la Decisión de embargo establecía que el Reino Unido debía enviar cada dos semanas a la Comisión un informe sobre la aplicación de las medidas adoptadas en materia de protección contra la EEB, con arreglo a las disposiciones comunitarias y nacionales.
6 Según el artículo 4 de dicha Decisión, el Reino Unido debía presentar nuevas propuestas para el control de la EEB en su territorio.
7 En el séptimo considerando de la Decisión de embargo se indicaba que ésta debía ser revisada tras un examen de todos los aspectos mencionados en ella.
8 El 16 de marzo de 1998, el Consejo adoptó la Decisión 98/256, mediante la que procedió al levantamiento del embargo para determinadas carnes y productos de la carne de bovinos sacrificados en Irlanda del Norte, en las estrictas condiciones de un régimen basado en la certificación de rebaños («Export Certified Herds Scheme» «Régimen de exportación de ganado certificado»; en lo sucesivo, «régimen REGC»).
9 La reanudación de las exportaciones con arreglo a dicho régimen se fijó mediante la Decisión 98/351/CE de la Comisión, de 29 de mayo de 1998, por la que, de conformidad con el apartado 5 del artículo 6 de la Decisión 98/256, se fija la fecha en la que podrá iniciarse la expedición desde Irlanda del Norte de productos elaborados con carne de animales de la especie bovina en el marco del régimen de exportación de ganado certificado (DO L 157, p. 110).
10 La Decisión 98/692 adoptó el principio de autorización de la expedición de productos procedentes de bovinos en el marco de un régimen de exportación basado en una fecha («Date-Based Export Scheme»; en lo sucesivo, «régimen REBF»), mediante la modificación del artículo 6 de la Decisión 98/256.
11 El régimen REBF se halla descrito en el anexo III de la Decisión 98/256, introducido por la Decisión 98/692.
12 El anexo III, punto 3, de la Decisión 98/256 modificada describe a los animales admisibles al régimen REBF del siguiente modo:
«Un animal de la especie bovina será admisible al REBF cuando haya nacido y se haya criado en el Reino Unido, debiéndose demostrar en el momento de su sacrificio el cumplimiento de las condiciones siguientes:
a) dicho animal fue claramente identificable durante su vida, siendo posible el rastreo de su madre y de su rebaño de origen; tanto su número exclusivo de marca auricular como su fecha y explotación de nacimiento y todos sus movimientos posteriores a éste se registraron en el pasaporte oficial del animal o en un sistema oficial de identificación y rastreo informatizado; la identidad de la madre se conocía;
b) el animal tenía más de 6 meses de edad pero menos de 30, según pudo comprobarse por la fecha de nacimiento que figuraba en un registro oficial informatizado o, en el caso de los animales procedentes de Gran Bretaña, en el pasaporte oficial del animal;
c) la autoridad competente obtuvo y verificó pruebas oficiales concluyentes de que la madre del animal había seguido en vida durante al menos los seis meses siguientes al nacimiento del animal admisible;
d) la madre del animal no desarrolló la EEB ni hubo sospechas de que la hubiera contraído.»
13 El anexo III, punto 4, de la Decisión 98/256 modificada establece:
«Los animales que lleguen al matadero para su sacrificio o cualquier circunstancia que rodee [a] éste y que no cumplan todos los requisitos establecidos en la presente Decisión serán rechazados automáticamente. En caso de que sea después del sacrificio cuando se tenga conocimiento del incumplimiento de esos requisitos, la autoridad competente deberá suspender inmediatamente la expedición de certificados y anular los ya expedidos. Si el envío ya hubiere tenido lugar, dicha autoridad deberá notificar el hecho a la autoridad competente del lugar de destino, y ésta habrá de tomar cuantas medidas sean oportunas.»
14 El anexo III de la Decisión 98/256 modificada prevé, en su punto 5, que el sacrificio de los animales admisibles debe efectuarse en mataderos especializados que no se utilicen para el sacrificio de animales que no sean admisibles y, en su punto 7, que la rastreabilidad debe estar perfectamente garantizada, en el sentido de que:
«Un sistema oficial de rastreo, operativo hasta el momento del sacrificio, deberá permitir rastrear el origen de la carne hasta el animal admisible al REBF del que proceda la misma o, tras el despiece, hasta los animales que se hayan despiezado dentro de un mismo lote. Después del sacrificio y con miras a una posible retirada del envío, las etiquetas deberán permitir identificar el animal admisible del que procedan la carne fresca y los productos a los que hacen referencia las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 6. Los alimentos para carnívoros domésticos deberán permitir el rastreo mediante documentos de acompañamiento y registros.»
15 A este respecto, el decimotercer considerando de la Decisión 98/692 señala:
«Considerando que los animales que se lleven al matadero, al amparo del REGC o del REBF, deben reunir todas las condiciones pertinentes establecidas en la presente Decisión; que si, tras el sacrificio de un animal perteneciente a uno de los citados regímenes, se descubre que debería haberse considerado no admisible, la autoridad competente debe tomar las medidas necesarias para impedir la expedición de productos derivados de ese animal; que, en caso de haberse expedido cualquier producto derivado de un animal que posteriormente se haya considerado no admisible, deben aplicarse las medidas establecidas en el artículo 9 de la Directiva 89/662/CEE».
16 El artículo 6, apartado 5, de la Decisión 98/256 modificada establece que la Comisión, tras haber comprobado, mediante la realización de inspecciones comunitarias, que se aplican todas las disposiciones de dicha Decisión y después de informar a los Estados miembros, fijará la fecha en la que podrá iniciarse la expedición de los productos contemplados en su anexo III.
17 En aplicación de dicha disposición, la Decisión 1999/514 fijó la fecha del 1 de agosto de 1999.
Hechos y procedimiento
18 En el Derecho francés, la prohibición de importar carne de bovino procedente del Reino Unido resulta del Decreto de 28 de octubre de 1998 por el que se establecen medidas particulares aplicables a determinados productos de origen bovino expedidos desde el Reino Unido (JORF de 2 de diciembre de 1998, p. 18169; en lo sucesivo, «Decreto de 28 de octubre de 1998»). Este Decreto fue modificado por otro Decreto de 11 de octubre de 1999 (JORF de 12 de octubre de 1999, p. 15220), con el fin de autorizar el tránsito de la carne de bovino de origen británico.
19 El 10 de septiembre de 1999, la Comisión envió un escrito a la República Francesa en el que se mostraba sorprendida de que se consultara a la Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Agencia francesa para la seguridad sanitaria de los alimentos; en lo sucesivo, «AFSSA») en el marco de la aplicación, en el ordenamiento jurídico francés, de las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514. La Comisión insistía en que la República Francesa se atuviese rápidamente a dichas Decisiones para no verse obligada a recurrir al procedimiento previsto en el artículo 226 CE.
20 Mediante escrito de 1 de octubre de 1999, la República Francesa transmitió a la Comisión el dictamen emitido por la AFSSA el 30 de septiembre de 1999, y solicitó que dicho dictamen y los datos en que se basaba fueran examinados por el Comité Director Científico (en lo sucesivo, «CDC») creado por la Decisión 97/404/CE de la Comisión, de 10 de junio de 1997 (DO L 169, p. 85).
21 Según este dictamen, los recientes avances científicos, así como el contexto fáctico, seguían suscitando dudas sobre la seguridad de los productos sometidos al régimen REBF. En particular, los expertos sostenían que el riesgo de contagio de la EEB a los bovinos podía provenir de una tercera vía, y no sólo de las dos vías ya conocidas, a saber, la alimentación y la transmisión materna. Consideraban que, habida cuenta del período de incubación de la enfermedad, ningún dato científico permitía verificar la idoneidad de los criterios de admisibilidad de los animales al régimen REBF, y que únicamente se podría reforzar el control del riesgo mediante instrumentos de diagnóstico. Los expertos añadían que la fiabilidad del programa establecido se basaba en la del sistema de identificación y rastreo de los animales, pero que, según la normativa en vigor, la rastreabilidad de determinados productos no quedaba garantizada.
22 La Comisión transmitió dicho dictamen al CDC, pidiéndole que respondiera a las siguientes cuestiones:
1) Los dictámenes y documentos aportados por las autoridades francesas, ¿contienen informaciones científicas, datos epidemiológicos u otras pruebas no tomadas en consideración por el CDC?
2) En caso de que dichos documentos contengan informaciones, datos o pruebas nuevas, o de que el CDC disponga de nueva información de este tipo, ¿es preciso revisar alguno de los cuatro dictámenes del CDC que tienen directamente por objeto la justificación científica del régimen REBF?
3) A la luz de las respuestas que se den a las cuestiones anteriores, ¿confirma o no el CDC su postura de que los requisitos del régimen REBF, si se cumplen de manera apropiada, son satisfactorios por lo que respecta a la seguridad de la carne o de los productos a base de carne?
23 Estas cuestiones fueron examinadas inicialmente por el grupo de trabajo especializado en las encefalopatías espongiformes transmisibles, a saber, el grupo de trabajo ad hoc EET/EEB. En sus reuniones de los días 14 y 25 de octubre de 1999, este grupo de trabajo examinó el dictamen de la AFSSA y no llegó a conclusiones unánimes por lo que respecta a las preguntas que había planteado la Comisión.
24 En sus reuniones de los días 28 y 29 de octubre de 1999, el CDC examinó también dicho dictamen y las preguntas de la Comisión. Señaló que continuamente se tenía acceso a nuevos datos y que éstos eran examinados por el propio CDC y por el grupo de trabajo ad hoc EET/EEB en sus reuniones mensuales. Hizo constar que la utilidad de las pruebas rápidas de diagnóstico no era nueva, pero que las pruebas desarrolladas recientemente todavía no habían sido objeto de una evaluación. Esta evaluación sería compleja, pero debía dársele prioridad. Tras haber examinado los datos epidemiológicos correspondientes a la EEB en el Reino Unido hasta mediados de octubre de 1999, el CDC señaló que la incidencia de la enfermedad seguía disminuyendo y que, en consecuencia, no había razones para suponer que existiese una nueva vía de infección. El CDC concluyó que no había ninguna razón para revisar sus conclusiones sobre la justificación del régimen REBF. Insistió en el hecho de que su evaluación del riesgo dependía de la actuación de la Comisión y de los Estados miembros con vistas a hacer respetar meticulosamente las medidas propuestas para excluir o reducir el riesgo. Señaló que la garantía que ofrecía el régimen REBF británico dependía directamente del mantenimiento de la prohibición de la alimentación a base de harinas animales, de la norma de los treinta meses y de la prueba inequívoca de que el riesgo de transmisión materna se había reducido al mínimo. En conclusión, el CDC consideró que las medidas adoptadas por el Reino Unido hacían que el riesgo del régimen REBF británico para la salud de los seres humanos fuera cuando menos comparable al existente en los restantes Estados miembros.
25 Dado que la República Francesa no levantó su embargo, los días 2, 5, 12 y 15 de noviembre de 1999 se celebraron diversas reuniones entre representantes de las autoridades francesas y británicas y de la Comisión.
26 El 17 de noviembre de 1999, la Comisión envió a la República Francesa un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 226 CE. En él, la Comisión señalaba, en particular, que, mediante su negativa a permitir que la carne de bovino británica conforme con las exigencias comunitarias fuera comercializada en su territorio a partir del 1 de agosto de 1999, dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Mediante dicho escrito, la Comisión instaba al Gobierno francés a presentar sus observaciones en un plazo de quince días, y se reservaba el derecho, tras haberlas examinado, de emitir un dictamen motivado con arreglo al artículo 226 CE.
27 El 24 de noviembre de 1999, las autoridades francesas y británicas, así como la Comisión, aprobaron un memorándum de acuerdo (en lo sucesivo, «memorándum de acuerdo»). Según este memorándum, las autoridades francesas consideraban satisfactorias las aclaraciones aportadas por las autoridades británicas y por la Comisión sobre la rastreabilidad de los productos en el Reino Unido y los controles in situ en dicho Estado miembro. El memorándum de acuerdo preveía la puesta en marcha de un proyecto de vigilancia epidemiológica sobre las cohortes de animales procedentes de explotaciones en las que algún bovino nacido después del 1 de enero de 1996 se hubiera visto afectado por la EEB, así como la realización de nuevas pruebas de diagnóstico post mortem.
28 Por lo que se refiere a la rastreabilidad de los productos fuera del Reino Unido, el memorándum de acuerdo prevé, en su apartado 5:
«Los envíos directos de carne REBF a Francia podrán someterse a una identificación específica definida con arreglo a la normativa francesa, que permita una rastreabilidad transparente que haga posible, en caso de necesidad, su retirada en un plazo breve.
El marco normativo comunitario actual garantiza ya una rastreabilidad, pero de manera poco transparente y poco rápida. La mejora del funcionamiento del sistema para incluir, en particular, los intercambios "triangulares" se realizará mediante una declaración interpretativa de la Comisión y, en su caso, mediante un acuerdo basado en la "asistencia mutua entre Estados miembros".»
29 El anexo II del memorándum de acuerdo contiene la declaración interpretativa de la Comisión, redactada en los siguientes términos:
«La Comisión declara que, de conformidad con sus obligaciones en materia de rastreabilidad y retirada, con arreglo a la Decisión 98/256/CE, en su versión modificada por la Decisión 98/692/CE, cada Estado miembro adoptará, para garantizar la eficacia de esta medida basada en el principio de cautela, medidas obligatorias para mantener la máxima rastreabilidad que garanticen que cualquier carne o producto expedido desde el Reino Unido de conformidad con los anexos II y III de dicha Decisión:
esté marcado o etiquetado a la llegada a su territorio con una marca distintiva que no pueda confundirse con el sello comunitario de inspección veterinaria;
permanezca marcada o etiquetada de esta manera cuando se proceda al despiece, transformación o acondicionamiento de la carne o del producto en su territorio.
Cada Estado miembro notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros la marca distintiva que haya elegido. A la luz de la experiencia adquirida, la Comisión tratará de precisar y de completar, en su caso, el marco normativo existente, recurriendo, por ejemplo, al sistema de asistencia mutua y/o mediante una decisión adoptada sobre la base del artículo 6, apartado 1, letra f), de la Directiva 64/433/CEE, del artículo 17 de la Directiva 77/99/CEE y/o del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 94/65.
Por otra parte, la Comisión confirma que cuando no exista esta rastreabilidad, un Estado miembro podrá rehusar, con arreglo al Derecho comunitario y en particular al artículo 7 de la Directiva 89/662/CEE, la carne o cualquier producto a base de carne que no cumpla claramente esta obligación.
La Comisión enviará la presente declaración a todos los Estados miembros.»
30 El Gobierno francés solicitó, mediante escrito de 1 de diciembre de 1999, un plazo suplementario de una semana para responder al escrito de requerimiento, con el fin de poder trasladar el memorándum de acuerdo a la AFSSA.
31 La AFSSA emitió su dictamen el 6 de diciembre de 1999. Según el apartado 2 de este dictamen:
«A la espera de datos de carácter científico o epidemiológico que permitan confirmar o desvirtuar formalmente las hipótesis en las que se basa el REBF, las precisiones y disposiciones complementarias relativas a los controles, la rastreabilidad y el etiquetado pueden contribuir eficazmente, en el caso de que las autoridades francesas decidieran levantar el embargo, a controlar mejor aquellos riesgos que se deban a una aplicación imperfecta del REBF o a deducir más eficazmente las consecuencias de los nuevos datos que aparezcan y en particular de eventuales señales de alerta.»
32 El apartado 4 de este dictamen presenta el siguiente tenor:
«Cualquier decisión debe tener en cuenta:
los elementos de riesgo, plausibles pero no cuantificables en la actualidad, debidos a la incertidumbre sobre la distribución de la infecciosidad de la EEB en el organismo de los bovinos a lo largo del tiempo, por una parte, y sobre el conjunto de los modos de transmisión del agente infeccioso entre los animales, por otra;
que las medidas de reforzamiento de los controles y del seguimiento del dispositivo, que contribuyen a garantizar el respeto efectivo de las disposiciones adoptadas, no tienen, sin embargo, un impacto directo e inmediato sobre estos elementos de riesgo;
la necesidad de prever la reversibilidad de las medidas adoptadas, con el fin de hacer desaparecer inmediatamente una eventual exposición de los consumidores a un riesgo que pudiese confirmarse posteriormente.»
33 El 8 de diciembre de 1999, el gabinete de prensa del Primer Ministro francés publicó un comunicado en el que se anunciaba que «hoy por hoy, Francia no puede levantar el embargo sobre la carne de bovino británica». Tras recordar las conclusiones de la AFSSA, el comunicado precisaba que la República Francesa no podía levantar el embargo «debido a la falta de garantías suficientes sobre los siguientes puntos:
la definición y aplicación de los programas de pruebas de diagnóstico, que deben ser mejorados y ampliados. A este respecto, es necesario que la Comisión organice reuniones de trabajo entre expertos científicos, en particular británicos y franceses;
la adopción de una base normativa comunitaria que garantice la rastreabilidad y el etiquetado obligatorio en Europa de la carne de bovino y de los productos derivados británicos».
34 El Gobierno francés respondió al escrito de requerimiento de la Comisión mediante escrito de 9 de diciembre de 1999, que reproduce, en esencia, el texto del comunicado de prensa de 8 de diciembre de 1999.
35 El 14 de diciembre de 1999, la Comisión envió a la República Francesa un dictamen motivado en el que mencionaba el comunicado de prensa de 8 de diciembre de 1999 e instaba a la República Francesa a adoptar, en un plazo de cinco días laborables, las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones comunitarias.
36 Este dictamen motivado fue sustituido por un segundo dictamen, de 16 de diciembre de 1999, que imponía también un plazo de cinco días laborables para atenerse a lo dispuesto en él. A petición de la República Francesa, este plazo se prorrogó hasta el 30 de diciembre de 1999.
37 Mediante escrito de 29 de diciembre de 1999, el Gobierno francés respondió al dictamen motivado recordando que, con arreglo a la legislación francesa, era necesario consultar a la AFSSA antes de cualquier modificación del Decreto de 28 de octubre de 1998. Añadía que, según los dictámenes emitidos por la AFSSA, subsistían serias dudas sobre los riesgos que presentaban los productos sometidos al régimen REBF.
38 El Gobierno francés también sostuvo que la Comisión no había tenido en cuenta ni las opiniones minoritarias en el seno del grupo de trabajo ad hoc EET/EEB, violando así el principio de cautela, ni el hecho de que la República Francesa se había opuesto a la fecha fijada para el levantamiento del embargo, que consideraba prematura.
39 Por lo que se refiere a las garantías introducidas por el memorándum de acuerdo, el Gobierno francés manifestó que eran inoperantes, ya que presuponían la rastreabilidad de los productos de origen británico en los territorios de los Estados miembros, cuando esta rastreabilidad no existía. En efecto, las discusiones que tuvieron lugar durante las reuniones del Comité veterinario permanente de los días 23 y 24 de noviembre y 6 de diciembre de 1999 mostraron que la mayoría de los Estados miembros no estaba dispuesta a asumir espontáneamente la interpretación de la Comisión y, por tanto, a garantizar la rastreabilidad de los productos. El Gobierno francés considera que, ante esta situación, la Comisión debería haber impuesto su aplicación y, al menos, haber propuesto una modificación del Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117, p. 1); por el contrario, propuso el aplazamiento al 31 de diciembre de 2000 de la puesta en marcha del etiquetado obligatorio de la carne de bovino.
40 El Gobierno francés recordó, por otra parte, la importancia que otorgaba al rápido establecimiento de un programa de pruebas de detección, preocupación a la que no se había respondido hasta ese momento.
41 A la vista de estos elementos, el Gobierno francés sostenía que los datos científicos recogidos en el dictamen de la AFSSA deberían haber conducido a la Comisión a revisar su decisión sobre el levantamiento del embargo o, en cualquier caso, a suspender su aplicación. Al no hacerlo, la Comisión había violado el principio de cautela.
42 El Gobierno francés destacaba también los brevísimos plazos que se le habían señalado para responder al escrito de requerimiento y al dictamen motivado, plazos que, en su opinión, reflejaban la voluntad de la Comisión de obligar a la República Francesa a ejecutar una decisión que no ofrecía todas las garantías necesarias desde el punto de vista de la protección de la salud humana.
43 Además, el Gobierno francés comunicaba su intención de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso contra la negativa a modificar la Decisión 1999/514.
44 El 29 de diciembre de 1999, la República Francesa interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación de la decisión mediante la cual la Comisión se negó a modificar o a derogar la Decisión 1999/514. Según el Gobierno francés, esta decisión se había puesto de manifiesto mediante una declaración del Comisario Sr. Byrne y mediante la decisión tomada el 17 de noviembre de 1999 por la Comisión de enviar un escrito de requerimiento a la República Francesa para que se atuviera a la Decisión 1999/514.
45 No obstante, a raíz de una excepción propuesta por la Comisión, el Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad manifiesta de dicho recurso mediante auto de 21 de junio de 2000, Francia/Comisión (C-514/99, Rec. p. I-4705). En el apartado 47 de este auto, el Tribunal de Justicia señaló que la Comisión no había recibido ninguna solicitud expresa de modificación de la Decisión 1999/514, sino tan sólo la comunicación de elementos supuestamente nuevos y capaces de modificar los elementos de hecho y de Derecho tomados en consideración. En el apartado 48 de dicho auto, el Tribunal de Justicia consideró que «si la demandante estimaba que dicha comunicación entrañaba la obligación de la Comisión de adoptar una nueva decisión, habría debido seguir el procedimiento del recurso por omisión establecido en el Tratado».
46 A la luz de la respuesta de la República Francesa al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la excepción de inadmisibilidad
47 La República Francesa propuso, mediante escrito separado, una excepción de inadmisibilidad del recurso, de conformidad con el artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
48 De conformidad con el artículo 91, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia, mediante resolución de 23 de mayo de 2000, acordó unir el examen de la excepción al del fondo, y se fijaron nuevos plazos para la continuación del procedimiento.
49 Esta excepción se funda en dos motivos. El primero de ellos se basa en la irregularidad del procedimiento administrativo previo y el segundo en la violación del principio de colegialidad.
Sobre el motivo basado en la irregularidad del procedimiento administrativo previo
50 Este motivo se divide en cuatro alegaciones.
51 Mediante su primera alegación, el Gobierno francés sostiene que el envío del escrito de requerimiento por la Comisión antes de que la AFSSA emitiese su segundo dictamen violó el principio según el cual el objeto del litigio debe estar claramente definido. El Gobierno francés considera que, al actuar de este modo, la Comisión ignoró el objetivo del procedimiento administrativo previo, que es dar la oportunidad al Estado miembro de que se trate de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de defenderse adecuadamente.
52 La Comisión responde que esta alegación no es pertinente, ya que no tenía ninguna obligación de esperar a que se emitiese dicho dictamen. En cualquier caso, el envío del escrito de requerimiento tiene por objeto precisar las imputaciones y no impide en absoluto que continúen las conversaciones. Por otra parte, la República Francesa no ha alegado ningún perjuicio causado por el carácter supuestamente prematuro del envío del escrito de requerimiento.
53 A este respecto, debe recordarse que el objetivo del procedimiento administrativo previo contemplado en el artículo 226 CE es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. La regularidad de este procedimiento constituye una garantía esencial querida por el Tratado no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido (auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartados 16 y 17).
54 De este objetivo resulta que el escrito de requerimiento tiene como finalidad, por un lado, delimitar el objeto del litigio e indicar al Estado miembro al que se pide que presente sus observaciones los elementos necesarios para preparar su defensa y, por otro lado, darle la posibilidad de poner fin al incumplimiento antes de que se interponga el recurso ante el Tribunal de Justicia (sentencia de 15 de febrero de 2001, Comisión/Francia, C-230/99, Rec. p. I-1169, apartado 31).
55 En el presente caso, el escrito de requerimiento definía claramente el incumplimiento imputado, consistente en la negativa a adoptar las medidas necesarias para cumplir las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514 a partir del 1 de agosto de 1999.
56 La República Francesa deseaba sin duda convencer a la Comisión, mediante la transmisión del segundo dictamen de la AFSSA, del fundamento de la tesis que ya había defendido en su escrito de 1 de octubre de 1999 y en varias reuniones celebradas con la Comisión. No obstante, la Comisión tenía derecho a mantener inalterada la definición del incumplimiento que reprochaba a la República Francesa y a considerar que un nuevo dictamen de la AFSSA no tendría ninguna incidencia sobre esta definición.
57 De ello se desprende que la alegación basada en la irregularidad del escrito de requerimiento debido al momento de su envío carece de fundamento.
58 Mediante su segunda alegación, el Gobierno francés reprocha a la Comisión haber vulnerado la norma fundamental que le obliga a probar el incumplimiento, al haberse negado a tomar en consideración los argumentos jurídicos que había formulado para justificar la imposibilidad de aplicar la Decisión 1999/514.
59 La Comisión responde a esta alegación que la argumentación desarrollada por la República Francesa no era jurídica, sino política, y que, en cualquier caso, los hechos contradicen claramente esta alegación. A este respecto, la Comisión recuerda que envió el dictamen de la AFSSA al CDC y que celebró numerosas reuniones con las autoridades francesas.
60 A este respecto, basta con señalar que esta alegación hace referencia a una supuesta falta de prueba del incumplimiento, es decir, a una cuestión de fondo, y que, como tal, no puede cuestionar la admisibilidad del recurso.
61 Mediante su tercera alegación, el Gobierno francés sostiene que la Comisión le obligó a responder tanto al escrito de requerimiento como al dictamen motivado en plazos cuya brevedad no estaba justificada a la luz de los intereses económicos de los operadores ni en consideración a la protección sanitaria de los consumidores. Al actuar de este modo, la Comisión violó el principio de contradicción y utilizó un procedimiento inadecuado, ya que, con el fin de presionar al Gobierno francés, sustituyó el procedimiento sobre medidas provisionales por un procedimiento administrativo previo abreviado, sin respetar los requisitos de forma y de fondo de un procedimiento sobre medidas provisionales.
62 La Comisión responde a esta alegación que el plazo concedido a un Estado miembro para contestar a un escrito de requerimiento y a un dictamen motivado debe ser razonable, y que para determinar si lo es deben tenerse en cuenta todas las circunstancias que caracterizan la situación de que se trate (sentencia de 2 de julio de 1996, Comisión/Luxemburgo, C-473/93, Rec. p. I-3207, apartado 20). Sostiene que, en el presente caso, las autoridades francesas conocían perfectamente la actitud de la Comisión antes del envío del escrito de requerimiento, pero habían manifestado su voluntad de no aplicar las Decisiones controvertidas y, además, la habían anunciado a la prensa antes de comunicarla a la Comisión. La Comisión subraya además que, en el presente caso, no se trataba de un problema de interpretación delicada y nueva de una disposición del Tratado o del Derecho comunitario derivado, sino de la inaplicación de actos comunitarios que gozan de la presunción de legalidad y que no han sido objeto de recurso de anulación en el plazo previsto a tal efecto. También recuerda que aceptó la prórroga de plazo solicitada por el Gobierno francés.
63 La Comisión también niega la existencia de una supuesta obligación de motivar la brevedad de los plazos y rechaza la alegación según la cual, para no incurrir en utilización de procedimiento inadecuado, debería haber incoado un procedimiento sobre medidas provisionales al mismo tiempo que el procedimiento sobre el fondo.
64 A este respecto, procede señalar que la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión.
65 Este doble objetivo obliga a la Comisión a señalar un plazo razonable para que los Estados miembros puedan contestar al escrito de requerimiento y atenerse al dictamen motivado o, en su caso, preparar su defensa. Para determinar si un plazo señalado es razonable, es preciso tener en cuenta todas las circunstancias que caracterizan la situación de que se trate. Por tanto, unos plazos muy cortos pueden estar justificados en situaciones especiales, en particular cuando sea urgente remediar un incumplimiento o cuando el Estado miembro interesado tenga pleno conocimiento del punto de vista de la Comisión mucho antes del comienzo del procedimiento (sentencia de 28 de octubre de 1999, Comisión/Austria, C-328/96, Rec. p. I-7479, apartado 51).
66 Pues bien, tal como se ha expuesto en el apartado 19 de la presente sentencia, la República Francesa había sido informada desde el 10 de septiembre de 1999 de la voluntad de la Comisión de que dicho Estado miembro aplicase en un plazo breve las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514, y de que en caso contrario se interpondría un recurso por incumplimiento.
67 Por otra parte, la Comisión tomó en consideración determinadas peticiones y observaciones de la República Francesa, solicitando un nuevo dictamen al CDC y organizando negociaciones con las autoridades británicas para hallar una solución amistosa al litigio. Sin embargo, los esfuerzos que realizó a tal efecto durante tres meses fueron infructuosos.
68 Habida cuenta del carácter obligatorio de las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514, del plazo transcurrido desde la fecha en que deberían haberse reanudado las importaciones de carne de bovino británica, de los intereses económicos en presencia, de la advertencia formulada por la Comisión desde el 10 de septiembre de 1999 y de las negociaciones en curso en esa época, procede considerar que los plazos fijados por la Comisión para responder al escrito de requerimiento y al dictamen motivado eran razonables.
69 Debe recordarse, además, que la Comisión no se negó a prorrogar estos plazos de respuesta cuando se le solicitó.
70 Por lo que se refiere a la parte de la alegación basada en la utilización de un procedimiento inadecuado, debe precisarse que, al interponer un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión aplicó correctamente las normas del Tratado. En efecto, eligió el recurso previsto específicamente en él para el supuesto en que considere que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
71 Ninguna disposición del Tratado obligaba a la Comisión a incoar, además, un procedimiento sobre medidas provisionales. A este respecto, no puede reprocharse a la Comisión haber interpuesto el recurso por incumplimiento rápidamente, dado que, como se ha señalado antes, el procedimiento administrativo previo fue regular.
72 De ello se desprende que debe desestimarse la alegación basada en la irregularidad del procedimiento administrativo previo debido a la brevedad de los plazos fijados para responder al escrito de requerimiento y al dictamen motivado.
73 Mediante su cuarta alegación, el Gobierno francés se opone al recurso basándose en que la República Federal de Alemania, que tampoco aplica las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514, no es objeto de ningún procedimiento contencioso.
74 La Comisión responde que también continúa sus actuaciones respecto a este Estado miembro, que, no obstante, se encuentra en una situación diferente. Por otra parte, recuerda que un Estado miembro no puede justificar su propio incumplimiento del Derecho comunitario amparándose en el de otro Estado miembro.
75 A este respecto, la inexistencia de un recurso por incumplimiento contra un Estado miembro carece de pertinencia a efectos de apreciar la admisibilidad de un recurso por incumplimiento interpuesto contra otro Estado miembro. Por tanto, no puede cuestionarse la admisibilidad del presente recurso por el hecho de que no se haya interpuesto un recurso por incumplimiento similar contra otro Estado miembro.
76 Por consiguiente, el primer motivo, basado en la irregularidad del procedimiento administrativo previo, debe ser desestimado.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de colegialidad
77 El Gobierno francés sostiene que la decisión de la Comisión como Colegio de habilitar a su Presidente, Sr. Prodi, y al Comisario, Sr. Byrne, para someter el asunto al Tribunal de Justicia se adoptó el 22 de diciembre de 1999, es decir, en un momento en el que el Colegio de Comisarios aún no conocía la respuesta de dicho Gobierno al dictamen motivado. Dado que, por una parte, en esta respuesta se hizo referencia expresa al principio de cautela y a la voluntad del Gobierno francés de impugnar ante el Tribunal de Justicia la negativa de la Comisión a modificar las Decisiones 98/692 y 1999/514 y que, por otra parte, la Comisión no pudo tener conocimiento de estos elementos de manera colegiada antes de presentar su recurso ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno francés llega a la conclusión de que la decisión de interponer este recurso no tuvo carácter colegiado en sentido estricto.
78 La Comisión responde que el Colegio de Comisarios conocía perfectamente las imputaciones que existían contra la República Francesa, el desarrollo de los hechos, tales como reuniones, memorándum y dictamen del CDC, las bases jurídicas de la actuación que se pretendía seguir, así como el argumento de la AFSSA en que se basa el Gobierno francés para invocar el principio de cautela. No se mencionó la intención de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia pero, en cualquier caso, sólo se trataba, en ese momento, de una mera amenaza procesal. Según la Comisión, dado que el Colegio de Comisarios disponía de todos los elementos útiles para tomar una decisión, se respetó escrupulosamente el carácter colegiado de la decisión.
79 A este respecto, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el principio de colegialidad se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos los miembros del Colegio de Comisarios sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas (sentencia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, C-191/95, Rec. p. I-5449, apartado 39).
80 El Tribunal de Justicia ha precisado que el Colegio de Comisarios debe deliberar de manera colectiva sobre la decisión de la Comisión de interponer un recurso por incumplimiento, y que todos los elementos sobre los que se basa dicha decisión deben estar a disposición de los miembros del Colegio (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 48).
81 Debe señalarse que, en el presente caso, la «ficha de infracción» que se adjunta a la decisión del Colegio de Comisarios menciona las bases jurídicas del recurso previsto, el hecho imputado, así como el estado en que se encuentra el expediente. Este último recuerda, de manera sucinta, el dictamen de la AFSSA, el del CSD, las negociaciones llevadas a cabo con las autoridades francesas y británicas, así como el contenido del comunicado de prensa de 8 de diciembre de 1999 del Gobierno francés.
82 Habida cuenta de estos elementos, procede considerar que los miembros del Colegio de Comisarios disponían de toda la información pertinente para adoptar la decisión de someter el asunto al Tribunal de Justicia con pleno conocimiento de causa.
83 Por lo que se refiere a la referencia expresa al principio de cautela, que, según el Gobierno francés, sólo se hizo en la respuesta al dictamen motivado y que, por tanto, no estuvo a disposición del Colegio de Comisarios cuando se adoptó la decisión de someter el asunto al Tribunal de Justicia, debe señalarse que dicha referencia no modificaba el estado del expediente sometido al Colegio de Comisarios. En efecto, el Gobierno francés llevaba varios meses formulando alegaciones basadas en la obligación de proteger la salud pública, en la incertidumbre científica sobre esta materia y en los problemas relacionados con la gestión de los riesgos. El hecho de complementar estas alegaciones con la calificación de «principio de cautela» no añadía nada a su contenido.
84 Lo mismo ocurre con la intención del Gobierno francés de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia. En efecto, se trataba sólo de una simple amenaza de recurso de naturaleza jurídica incierta que, en cualquier caso, no habría afectado a la presunción de legalidad de las Decisiones 98/692 y 1999/514 ni a su carácter obligatorio (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C-261/99, Rec. p. I-2537, apartado 26).
85 Por otra parte, habida cuenta de la posición adoptada por el Gobierno francés en el comunicado de prensa de 8 de diciembre de 1999 y en la respuesta de 9 de diciembre de 1999 al escrito de requerimiento, la Comisión estaba legitimada para considerar que el procedimiento administrativo previo había alcanzado sus objetivos y que el expediente podía ser sometido al Colegio de Comisarios para que éste adoptase una decisión respecto a la interposición de un recurso por incumplimiento en el caso de que el Gobierno francés mantuviese su posición a pesar del envío del dictamen motivado.
86 Por tanto, el segundo motivo, basado en la violación del principio de colegialidad, carece de fundamento.
87 De las consideraciones anteriores se desprende que la excepción de inadmisibilidad debe ser desestimada.
Sobre el fondo del litigio
88 La Comisión sostiene que, en virtud del artículo 249 CE, toda decisión vincula a sus destinatarios. El artículo 1 de la Decisión 1999/514, que fija como fecha de comienzo de las expediciones de los productos sometidos al régimen REBF el 1 de agosto de 1999, no dejaba ningún margen de apreciación a los Estados miembros sobre dicha fecha ni sobre los modos de expedición. La Comisión considera que un Estado miembro no puede, invocando el dictamen científico de una agencia nacional, sustituir la apreciación de los riesgos efectuada por la Comisión con arreglo a sus competencias en el presente caso, las que resultan de los artículos 10, apartado 4, de la Directiva 90/425 y 9, apartado 4, de la Directiva 89/662 por su propia apreciación.
89 La Comisión sostiene que el principio de cautela, que guía su actuación, no la obliga a seguir cualquier opinión científica sin ninguna facultad de apreciación, ya sea una opinión emitida por la agencia de un Estado miembro o por los miembros minoritarios de un grupo de trabajo comunitario. A este respecto, destaca que el artículo 7 de la Decisión 97/404 precisa que las opiniones minoritarias se han de incluir siempre en el dictamen del CDC.
90 Según la Comisión, un Estado miembro no puede invocar razones jurídicas internas, eventuales problemas de interpretación o supuestas dudas sobre la validez de una decisión de la Comisión para justificar unilateralmente su inaplicación. Asimismo, tampoco puede condicionar la ejecución de decisiones a que se introduzcan en ellas determinadas modificaciones.
91 Por lo que se refiere a la Decisión 1999/514, la Comisión precisa que estaba obligada a fijar la fecha de comienzo de las expediciones de los productos sometidos al régimen REBF, dado que se cumplían materialmente los requisitos impuestos por el artículo 6 y el anexo III de la Decisión 98/256 modificada. Así pues, en su opinión no es pertinente el reproche que se le hace de no haber tenido en cuenta consideraciones de oportunidad.
92 La Comisión sostiene que, además de infringir las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514, la imposición de restricciones a la entrada de mercancías de otros Estados miembros vulnera el artículo 28 CE. Dado que existe, respecto de los productos considerados, una armonización comunitaria que constituye un sistema coherente y exhaustivo destinado a garantizar la protección de la salud humana y animal, la República Francesa no puede justificar el embargo sobre la base del artículo 30 CE.
93 La Comisión alega también que, al negarse a cumplir las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514 durante varios meses, la República Francesa incumplió la obligación de cooperar en la realización de las tareas de la Comunidad que le incumbe en virtud del artículo 10 CE.
94 El Gobierno francés sostiene, en esencia, que no se cumplían los requisitos para el levantamiento del embargo debido, en primer lugar, a que el régimen REBF no tenía en cuenta nuevos datos tales como la aparición de un caso sospechoso de EEB; en segundo lugar, a que la carne de bovino británica no se ajustaba a los requisitos del régimen REBF, y, en tercer lugar, a la inexistencia del sistema de rastreabilidad de los productos sometidos a este régimen, así como a la negativa de los Estados miembros a establecer tal sistema, cuando se trata de un requisito esencial del régimen REBF. Este Gobierno sostiene que la Comisión no está facultada para actuar contra él por el incumplimiento de la obligación de ejecutar una decisión ilegal cuando no controla que los demás Estados miembros respeten los elementos esenciales de la misma. Teniendo en cuenta estas circunstancias, el Gobierno francés considera que tenía derecho a invocar el artículo 30 CE para oponerse a la importación de carne de bovino británica. Además, este Gobierno niega haber incumplido su obligación de cooperación leal en el sentido del artículo 10 CE.
Sobre la crítica del régimen REBF debido a la aparición de un caso sospechoso de EEB
95 El Gobierno francés muestra su preocupación respecto de la eficacia del régimen REBF, preocupación que se ve reforzada por acontecimientos posteriores a la interposición del presente recurso por incumplimiento.
96 Así, la aparición de un caso de EEB en una vaca británica nacida después del 1 de agosto de 1996, fecha en la que debían ser plenamente eficaces todas las medidas de garantía de la aplicación del régimen REBF, es un hecho particularmente significativo. Este hecho supone la existencia de un nivel de infecciosidad latente mucho antes de la aparición de signos clínicos de la enfermedad, lo que significa que los animales sacrificados antes de los 30 meses podrían estar infectados y ser al mismo tiempo admisibles a la exportación con arreglo al régimen REBF. El hecho de que las autoridades británicas hayan sido incapaces de explicar este caso y de precisar el origen de la muerte de la madre del bovino afectado ponen seriamente en duda la eficacia de todo el sistema de vigilancia británico, que es el pilar del régimen REBF. Según el Gobierno francés, esta situación hace necesario el establecimiento de medios de control adecuados, como las pruebas de diagnóstico.
97 La Comisión sostiene que, con esta alegación, el Gobierno francés cuestiona la validez de las Decisiones cuya ejecución persigue la Comisión en el marco del presente recurso. Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en el marco de un recurso por incumplimiento, un Estado miembro no puede invocar la eventual ilegalidad de la medida cuya ejecución persigue la Comisión (sentencia de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal, C-404/97, Rec. p. I-4897, apartado 34).
98 En la medida en que la alegación del Gobierno francés hace referencia a hechos nuevos que en su opinión justifican la adopción de una nueva decisión, la Comisión recuerda el pronunciamiento del Tribunal de Justicia en el auto Francia/Comisión, antes citado.
99 Por lo que se refiere, más en particular, al caso del bovino nacido después del 1 de agosto de 1996 y afectado por la EEB, la Comisión sostiene que, de cualquier forma, este caso no pone en entredicho el régimen REBF. En primer lugar, tal como se desprende del dictamen del CDC de los días 14 y 15 de septiembre de 2000, los científicos siempre consideraron posible la aparición de algún caso ocasional de EEB en algún animal nacido después del 1 de agosto de 1996, debido a la transmisión materna, y, hasta hoy, este hecho se ha producido una sola vez. A continuación, la Comisión alega que no existió ningún riesgo de que este animal entrase en el régimen REBF, ya que no cumplía dos de los requisitos para su admisibilidad: por una parte, tenía más de 30 meses y, por otra, la madre no sobrevivió al menos 6 meses desde su nacimiento. Además, tal como se desprende del dictamen del CDC de los días 13 y 14 de abril de 2000, el número de casos de bovinos infectados con una edad inferior a los 30 meses que pueden entrar en la cadena alimentaria en su último año de incubación es extremadamente reducido. Por último, todo animal admisible al régimen REBF es despiezado de manera adecuada para extraer determinadas partes y tejidos, mientras que el riesgo de infección por consumo de carne procedente de músculos es insignificante.
100 A este respecto, la puesta en entredicho de la eficacia del régimen REBF por parte del Gobierno francés ha de interpretarse como una impugnación, a la luz del principio de cautela, de la legalidad de la Decisión por la que se estableció dicho régimen, a saber, la Decisión 98/692, que modificó la Decisión 98/256 en este punto.
101 Debe recordarse, no obstante, que el sistema de recursos que establece el Tratado distingue entre los recursos a los que se refieren los artículos 226 CE y 227 CE, que tienen por objeto que se declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben, y los recursos contemplados en los artículos 230 CE y 232 CE, cuyo fin es que se controle la conformidad a Derecho de los actos o de las omisiones de las instituciones comunitarias. Estos recursos persiguen objetivos distintos y están sujetos a procedimientos diferentes. Por consiguiente, un Estado miembro no puede, si una disposición del Tratado no lo autoriza de forma expresa, invocar eficazmente la ilegalidad de decisiones de las que es destinatario como motivo de oposición frente a un recurso por incumplimiento basado en la inobservancia de dichas decisiones (sentencias de 27 de octubre de 1992, Comisión/Alemania, C-74/91, Rec. p. I-5437, apartado 10, y de 22 de marzo de 2001, Comisión/Francia, antes citada, apartado 18).
Sobre la crítica del régimen REBF debido a la supuesta falta de conformidad de la carne de bovino británica con la normativa comunitaria
102 El Gobierno francés sostiene que, según el apartado II.5.1 del informe de la misión de inspección realizada en el Reino Unido entre el 20 y el 24 de marzo de 2000 por la Oficina alimentaria y veterinaria, más del 20 % de los «registros/animales» no cumplían los requisitos del artículo 3 del Reglamento nº 820/97. Por otra parte, según el apartado III.2 de este informe, el Reglamento (CE) nº 494/98 de la Comisión, de 27 de febrero de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 820/97 en lo relativo a las sanciones administrativas mínimas en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (DO L 60, p. 78), no se ha aplicado de manera completa en el Reino Unido. Según el informe, «ello significa en la práctica que los animales en los que no se ha detectado ninguna anomalía, pero que han permanecido en una explotación con más de un 20 % de animales que no cumplían los requisitos de tolerancia, pueden entrar en el régimen de exportación basado en una fecha, ya que no existe ninguna base jurídica que imponga una restricción a estos animales».
103 La Comisión responde que las deficiencias señaladas en dicho informe no afectan en nada al hecho de que, al estar basado el régimen REBF en la situación individual de cada animal, únicamente pueden admitirse al mismo los animales que cumplan las exigencias de identificación y registro. La única consecuencia de tales deficiencias es que éstos pueden provenir de explotaciones en las que un 20 % o más de los animales no cumplen dichas exigencias. La Comisión sostiene que, en cualquier caso, esta cuestión sólo apareció tras la adopción de las Decisiones consideradas y que no presenta una gravedad suficiente para poner en entredicho el régimen REBF.
104 A este respecto, procede señalar que el Gobierno francés formula, en esencia, el reproche de que los criterios de admisibilidad al régimen REBF no tienen en cuenta el incumplimiento de la normativa comunitaria en materia de rastreabilidad para los bovinos británicos y, más en particular, para aquellos criados en una explotación en la que se encuentran bovinos que satisfacen individualmente los requisitos del régimen REBF y otros que no los satisfacen.
105 Al actuar de este modo, el Gobierno francés vuelve a cuestionar la validez de la normativa por la que se estableció el régimen REBF, a saber, la Decisión 98/692. En efecto, a diferencia del régimen REGC previsto por la Decisión 98/256, que se basa en la certificación de rebaños, el régimen REBF se basa en el cumplimiento, por cada animal considerado individualmente, de los requisitos establecidos.
106 Procede recordar, no obstante, que, tal como se ha manifestado en el apartado 101 de la presente sentencia, un Estado miembro no puede, si una disposición del Tratado no lo autoriza de forma expresa, invocar eficazmente la ilegalidad de decisiones de las que es destinatario como motivo de oposición frente a un recurso por incumplimiento basado en la inobservancia de dichas decisiones.
107 De ello se desprende que el Gobierno francés no puede basarse en las deficiencias relativas a la identificación de los animales no admisibles al régimen REBF para poner en entredicho este régimen y negarse a cumplir las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514.
Sobre la falta de rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF
108 El Gobierno francés sostiene, fundamentalmente, que la rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF era uno de los requisitos esenciales de este régimen, pero que, en el momento de la reanudación de las exportaciones de carne británica, tal rastreabilidad no existía más allá de las salas de despiece británicas. Los demás Estados miembros comunicaron, en las reuniones del Comité veterinario permanente de los días 23 y 24 de noviembre y 6 de diciembre de 1999, su decisión de no aplicar las disposiciones de la Decisión 98/256 modificada, y la Comisión renunció a exigirles que las aplicasen. El Gobierno francés alega que sólo tuvo conocimiento de estos elementos tras la expiración del plazo para interponer recurso de anulación contra la Decisión 1999/514 por la que se fija la fecha de reanudación de las exportaciones REBF, lo cual justifica que cuestione la legalidad de esta Decisión en el marco del presente recurso.
109 Habida cuenta de la inexistencia de armonización en materia de etiquetado y de rastreabilidad, el Gobierno francés sostiene que podía invocar lícitamente el artículo 30 CE para oponerse a la importación de los productos sometidos al régimen REBF. Considera que su reacción respetó el principio de proporcionalidad, puesto que no se opuso al tránsito de estos productos por su territorio. Sostiene que la Comisión adopta una posición demasiado formalista al exigir la notificación de una medida de salvaguardia que haga referencia expresa a las cláusulas de salvaguardia de las Directivas 89/662 y 90/425. Por una parte, existían negociaciones en curso; por otra parte, de la exposición de los hechos en la sentencia de 5 de diciembre de 2000, Eurostock (C-477/98, Rec. p. I-10695), apartado 24, se desprende que la Comisión dio muestras de mayor consideración en relación con otro Estado miembro que había cometido un error de notificación. El Gobierno francés, invocando las circunstancias del presente caso y, en especial, el hecho de que fue él quien llamó la atención de la Comisión sobre los problemas planteados por la rastreabilidad, sostiene que cumplió su obligación de cooperación leal en el sentido del artículo 10 CE.
110 La Comisión reconoce, en primer lugar, que la rastreabilidad era uno de los requisitos esenciales del régimen REBF. No obstante, sostiene que la rastreabilidad estaba suficientemente garantizada por la normativa comunitaria en vigor en el momento de los hechos y que, además, fue mejorada por el Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento nº 820/97 (DO L 204, p. 1).
111 La Comisión sostiene a continuación que la República Francesa no puede cuestionar la legalidad de la Decisión 1999/514 ni invocar incumplimientos de los demás Estados miembros como motivos de oposición. En cualquier caso, los incumplimientos por parte de los demás Estados miembros de sus obligaciones en materia de rastreabilidad sólo habían afectado a los intercambios triangulares, es decir, a los casos en que los productos procedentes del Reino Unido pasan por otro Estado miembro antes de llegar a Francia. En cambio, dado que los productos estaban correctamente etiquetados al salir de las salas de despiece británicas, el Gobierno francés no podía invocar la inexistencia de rastreabilidad en su propio territorio para oponerse a las importaciones directas de dichos productos desde el Reino Unido.
112 Por último, la Comisión cuestiona el recurso al artículo 30 CE, dado que las Decisiones consideradas llevaban a cabo una armonización completa y que las Directivas 89/662 y 90/425 regulan el procedimiento de aplicación de las cláusulas de salvaguardia.
113 A este respecto, procede señalar, con carácter preliminar, que la rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF era un requisito esencial para el buen funcionamiento de este régimen en aras de la protección de la salud pública.
114 En efecto, tal como se desprende del decimotercer considerando de la Decisión 98/692 y del punto 7 del anexo III de la Decisión 98/256 modificada, era imprescindible que los productos sometidos al régimen REBF fuesen rastreables hasta el punto de venta para permitir la retirada de un lote, especialmente en el supuesto de que se pusiese de manifiesto que un determinado animal no era admisible a dicho régimen.
115 Pues bien, de los elementos presentados ante el Tribunal de Justicia se desprende que la normativa comunitaria que existía en el momento de la adopción de la Decisión 1999/514 no garantizaba por completo esta rastreabilidad, en particular por lo que se refiere a la carne y a los productos sometidos al régimen REBF despiezados, transformados o acondicionados.
116 La Comisión ha admitido la existencia de esta laguna normativa, ya que el apartado 5 del memorándum de acuerdo señalaba que la rastreabilidad que existía en el momento de la firma de este documento era poco transparente y poco rápida.
117 Para solucionar este problema, el apartado 5 del memorándum de acuerdo preveía que los envíos directos a Francia con arreglo al régimen REBF podrían someterse a una identificación específica definida con arreglo a la normativa francesa, que permitiera una rastreabilidad transparente que hiciera posible, en caso de necesidad, su retirada en un plazo breve.
118 Por lo que se refiere a los intercambios triangulares, la declaración interpretativa de la Comisión que figura en el anexo II del memorándum de acuerdo preveía que cada Estado miembro debía adoptar medidas obligatorias para garantizar que cualquier carne o producto a base de carne expedido desde el Reino Unido en el marco del régimen REGC o del régimen REBF estuviese marcado o etiquetado con una marca distintiva y que siguiese estándolo cuando se procediera al despiece, transformación o acondicionamiento de la carne o del producto a base de carne en su territorio. El apartado 5 del memorándum de acuerdo señalaba, no obstante, que, en su caso, la mejora del funcionamiento del sistema de rastreabilidad debía realizarse mediante un acuerdo basado en la «asistencia mutua entre Estados miembros».
119 A este respecto, del informe de la reunión del Comité veterinario permanente del día 6 de diciembre de 1999 se desprende que, durante dicha reunión, los representantes de la mayoría de los Estados miembros indicaron que no tenían intención de utilizar una marca distintiva para la carne británica. No obstante, estaban a favor de una armonización del etiquetado en el plano comunitario.
120 Cuando la Comisión recordó a las autoridades veterinarias de los Estados miembros, mediante escrito de 16 de octubre de 2000, que, de conformidad con el considerando decimotercero de la Decisión 98/692 y con el punto 4 del anexo III de la Decisión 98/256 modificada, podrían, en caso de necesidad, verse obligadas a adoptar medidas en el lugar de destino y que la retirada de la carne o de los productos a base de carne resultaría más fácil si los Estados miembros hubieran adoptado un marcado específico que se mantuviese aún en caso de despiece, transformación o acondicionamiento de la carne o de los productos a base de carne, ciertos Estados miembros respondieron que consideraban que la normativa comunitaria era suficiente o que no podría llevarse a cabo un marcado adicional sin modificar la normativa comunitaria.
121 El Reglamento nº 820/97, que, a pesar de su título, sólo establecía la facultad de los Estados miembros para imponer un sistema de etiquetado, debía permanecer en vigor hasta el 31 de diciembre de 1999. Dicho Reglamento preveía, en su artículo 19, apartado 1, que «se establecerá un sistema de etiquetado obligatorio de la carne de vacuno, que será obligatorio en todos los Estados miembros a partir del 1 de enero de 2000». No obstante, como señala el Tribunal de Justicia en su sentencia dictada hoy, Parlamento/Consejo (C-93/00, Rec. p. I-0000), apartados 8 y 10, hasta el 13 de octubre de 1999 la Comisión no presentó al Parlamento Europeo y al Consejo dos propuestas de reglamentos destinadas, la primera, a establecer un sistema de etiquetado obligatorio con efectos a partir del 1 de enero de 2003 y, la segunda, a prorrogar temporalmente los efectos del Reglamento nº 820/97.
122 El 21 de diciembre de 1999, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 2772/1999, por el que se aprueban las normas generales de un sistema obligatorio de etiquetado de la carne de vacuno (DO L 334, p. 1), que, aunque correspondía a la segunda propuesta de la Comisión, sólo tenía el efecto de mantener en vigor el sistema de etiquetado facultativo.
123 Hasta el 17 de julio de 2000, el Parlamento Europeo y el Consejo no establecieron, mediante el Reglamento nº 1760/2000, un sistema completo de rastreabilidad y de etiquetado obligatorio. No obstante, de conformidad con su artículo 25, párrafo segundo, este Reglamento sólo es aplicable a la carne de bovino procedente de animales sacrificados a partir del 1 de septiembre de 2000.
124 Del conjunto de estos elementos se desprende que, en el momento en que se adoptó la Decisión 1999/514, a saber, el 23 de julio de 1999, no existía ninguna normativa obligatoria que permitiera aplicar el régimen REBF cumpliendo los requisitos impuestos por éste en materia de rastreabilidad. Por tanto, incumbía a los Estados miembros adoptar, por propia iniciativa, las medidas adecuadas para establecer un sistema de marcado específico y de rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF.
125 Procede apreciar el objeto del incumplimiento y la defensa presentada por la República Francesa a la luz de estas circunstancias.
126 Debe señalarse que las alegaciones relativas a la inexistencia de rastreabilidad formuladas por el Gobierno francés en su defensa son pertinentes en la medida en que se refieren a los productos sometidos al régimen REBF que han sido despiezados, transformados o acondicionados en el territorio de otro Estado miembro y exportados ulteriormente a Francia sin haber sido identificados con una marca distintiva para permitir, en particular, la eventual retirada de los lotes.
127 No obstante, la Comisión no ha demostrado que el Gobierno francés se haya opuesto a la importación de toda carne de bovino o de todo producto a base de carne procedente de los demás Estados miembros y que no llevase la marca distintiva de los productos sometidos al régimen REBF basándose en que determinados lotes de carne o de productos despiezados, transformados o acondicionados podían contener carne de bovino o productos de origen británico que no fueran identificables como tales.
128 De ello se desprende que el recurso por incumplimiento debe desestimarse en la medida en que se refiere a esta categoría de productos.
129 Por lo que se refiere a los productos sometidos al régimen REBF correctamente marcados o etiquetados, con independencia de que procedan directamente del Reino Unido o de otro Estado miembro, el Gobierno francés no ha formulado ningún motivo de oposición que pueda justificar el incumplimiento de las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514.
130 En efecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones resultantes del Derecho comunitario (sentencia de 10 de julio de 1990, Comisión/Alemania, C-217/88, Rec. p. I-2879, apartado 26).
131 Por otra parte, un Estado miembro que halle dificultades momentáneamente insuperables que le impidan cumplir las obligaciones que resultan del Derecho comunitario sólo puede invocar una situación de fuerza mayor respecto del período necesario para remediar dichas dificultades (véase, en este sentido, sentencia de 11 de julio de 1985, Comisión/Italia, 101/84, Rec. p. 2629, apartado 16).
132 En el presente caso, el Gobierno francés no ha alegado dificultades particulares que le hayan impedido adoptar, al menos tras la expiración del plazo fijado para atenerse al dictamen motivado, la normativa necesaria para garantizar la rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF despiezados, transformados o acondicionados en su propio territorio.
133 A este respecto, debe recordarse que las exigencias de rastreabilidad de la carne y de los productos a base de carne originarios del Reino Unido no fueron establecidas por la Decisión 1999/514, sino que existían desde el 1 de junio de 1998 en el marco del régimen REGC, establecido mediante la Decisión 98/256. Por otra parte, la Decisión 98/692 precisaba la importancia de la rastreabilidad para el buen funcionamiento del régimen REBF.
134 Debe destacarse que es cierto que existían dificultades de interpretación y, por consiguiente, de aplicación de la Decisión 98/256 modificada, en la medida en que las exigencias impuestas al conjunto de los Estados miembros no eran claras ni precisas. En efecto, las exportaciones de productos sometidos al régimen REBF debían comenzar en un momento en el que no existía ningún sistema comunitario obligatorio que permitiera garantizar la rastreabilidad de estos productos. El memorándum de acuerdo parece autorizar al Gobierno francés a establecer la rastreabilidad de los productos importados directamente en Francia, mientras que la Comisión, mediante la declaración interpretativa que figura como anexo de dicho memorándum, precisa las obligaciones impuestas a los Estados miembros al tiempo que prevé la posibilidad de mejorar, en caso necesario, el funcionamiento del sistema mediante un acuerdo negociado por los Estados miembros. De los documentos relativos a la posición de las autoridades veterinarias nacionales también se desprende que determinados Estados miembros estimaban que no era necesaria una normativa nacional o que únicamente una armonización comunitaria permitiría lograr la rastreabilidad exigida.
135 No obstante, debe considerarse que, mediante el memorándum de acuerdo, celebrado el 24 de noviembre de 1999, se informó plenamente a la República Francesa del alcance de las obligaciones que le incumbían en virtud de las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514 por lo que se refiere a la rastreabilidad de la carne y de los productos a base de carne procedentes del Reino Unido e importados directamente en territorio francés. Lo mismo ocurre respecto de la carne y los productos a base de carne originarios del Reino Unido pero procedentes de otro Estado miembro y correctamente marcados o etiquetados.
136 Dado que la República Francesa debía disponer de un plazo razonable para aplicar las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514, tal como fueron interpretadas y precisadas por el memorándum de acuerdo, procede considerar que el incumplimiento consistente en la inaplicación de dichas Decisiones sólo existe a partir de la expiración del plazo fijado para atenerse al dictamen motivado, es decir, a partir del 30 de diciembre de 1999.
Sobre la vulneración del artículo 28 CE
137 Por lo que se refiere a la pretensión de la Comisión de que se declare que se ha incumplido el artículo 28 CE, procede señalar que la Comisión no ha presentado, en apoyo de esta pretensión, elementos distintos de los que constituyen el incumplimiento derivado de la inaplicación de las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514.
138 Además, la Comisión no explica las razones que justificarían la declaración de un incumplimiento diferenciado del artículo 28 CE, cuando considera que la República Francesa no está legitimada para invocar el artículo 30 CE en apoyo de su negativa a importar los productos sometidos al régimen REBF, debido a que la normativa comunitaria aplicable constituye una armonización exhaustiva y coherente de esta materia.
139 Habida cuenta de que no se han presentado elementos en apoyo de esta parte del recurso y de la aparente contradicción de éste, procede considerar que la pretensión de que se declare el incumplimiento del artículo 28 CE por parte de la República Francesa carece de fundamento.
Sobre la vulneración del artículo 10 CE
140 Por lo que se refiere a la pretensión de la Comisión de que se declare el incumplimiento de la obligación de cooperación leal en el sentido del artículo 10 CE, procede recordar que, tal como se ha señalado en el apartado 134 de la presente sentencia, existían dificultades de interpretación y de aplicación de la Decisión 98/256 modificada. Fue precisamente el Gobierno francés quien llamó la atención de la Comisión sobre los problemas planteados por la falta de claridad de esta Decisión y de la normativa comunitaria aplicable en general respecto a la rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF.
141 Teniendo en cuenta estos elementos, procede considerar que no ha quedado demostrado el incumplimiento por parte de la República Francesa de la obligación de cooperación leal en el sentido del artículo 10 CE.
Conclusión
142 De todo lo anterior se desprende que el incumplimiento sólo ha quedado acreditado en la medida en que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión 98/256 modificada, en particular de su artículo 6 y de su anexo III, y de la Decisión 1999/514, en particular de su artículo 1, al haberse negado a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones citadas, y en especial al negarse a permitir la comercialización en su territorio, después del 30 de diciembre de 1999, de los productos sometidos al régimen REBF correctamente marcados o etiquetados.
143 Procede desestimar el recurso en todo lo demás.
Decisión sobre las costas
Costas
144 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En virtud del artículo 69, apartado 3, del mismo Reglamento, el Tribunal de Justicia, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y de otra parte, podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas.
145 Procede tener en cuenta que el recurso no ha sido estimado por la totalidad del incumplimiento definido por la Comisión. Por otra parte, los autos han puesto de manifiesto que algunas de las dificultades experimentadas por la República Francesa al ejecutar las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514 tenían su origen en una falta de claridad de las obligaciones impuestas a los Estados miembros.
146 Habida cuenta de estos elementos, procede condenar a la República Francesa a cargar con dos tercios de las costas y a la Comisión con el tercio restante.
147 De conformidad con el artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino Unido cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de
la Decisión 98/256/CE del Consejo, de 16 de marzo de 1998, relativa a medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y por la que se modifica la Decisión 94/474/CE y se deroga la Decisión 96/239/CE, en su versión modificada por la Decisión 98/692/CE de la Comisión, de 25 de noviembre de 1998, en particular de su artículo 6 y de su anexo III, y de
la Decisión 1999/514/CE de la Comisión, de 23 de julio de 1999, por la que se fija la fecha en la que, de conformidad con el apartado 5 del artículo 6 de la Decisión 98/256, puede iniciarse la expedición desde el Reino Unido de productos bovinos con arreglo al régimen de exportación basado en una fecha, en particular de su artículo 1,
al haberse negado a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones citadas, y en especial al haberse negado a permitir la comercialización en su territorio, después del 30 de diciembre de 1999, de los productos sometidos a dicho régimen correctamente marcados o etiquetados.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar a la República Francesa a cargar con dos tercios de las costas y a la Comisión de las Comunidades Europeas con el tercio restante.
4) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus propias costas.