CELEX: 61997CJ0359
Traktatbrud
Artikel 4, stk. 5, i sjette momsdirektiv
Veje, der stilles til rådighed mod betaling af vejafgift
Momsfritagelse
Forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 og nr. 1553/89
Egne indtægter hidrørende fra moms

Dommens præmisser
$ C3591DA (1 - 96) $$ C3591DA (1 - 96) $ 1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. oktober 1997 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EF-traktaten, idet det i strid med artikel 2 og artikel 4, stk. 1, 2 og 5, i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT L 145, s. 1, herefter »sjette direktiv«) har undladt at opkræve merværdiafgift (herefter »moms«) af afgifter for benyttelse af afgiftspligtige veje og broer i Det Forenede Kongerige, og idet det ikke har stillet de beløb, som følger af denne overtrædelse, med tillæg af morarenter til rådighed for Kommissionen som Fællesskabernes egne indtægter.
Retsforskrifter
2 Sjette direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»Merværdiafgift pålægges:
1. Levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet af en afgiftspligtig person, der optræder i denne egenskab.
2. Indførsel af goder.«
3 Det bestemmes i sjette direktivs artikel 4, stk. 1, 2 og 5:
»1. Som afgiftspligtig person anses enhver, der selvstændigt og uanset stedet udøver en af de i stk. 2 nævnte former for økonomisk virksomhed uanset formålet med eller resultatet af den pågældende virksomhed.
2. De former for økonomisk virksomhed, der er omhandlet i stk. 1, er alle former for virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder, herunder minedrift og landbrug, samt virksomhed inden for liberale og dermed sidestillede erhverv. Som økonomisk virksomhed anses blandt andet transaktioner, der omfatter udnyttelse af materielle eller immaterielle goder med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter.
...
5. Stater, regioner, amter, kommuner og andre offentligretlige organer anses ikke som afgiftspligtige personer for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed, også selv om de i forbindelse med denne virksomhed eller disse transaktioner modtager gebyrer, afgifter, bidrag eller vederlag.
Når de udøver sådanne former for virksomhed eller foretager sådanne transaktioner, skal de dog betragtes som afgiftspligtige personer for så vidt angår disse former for virksomhed eller disse transaktioner, såfremt deres fritagelse for afgiftspligten ville føre til konkurrencefordrejning af en vis betydning.
Under alle omstændigheder anses de ovennævnte organer for afgiftspligtige personer for så vidt angår de i bilag D opregnede former for virksomhed, medmindre den udøvede virksomhed er ubetydelig.
Medlemsstaterne kan anse den virksomhed, som udøves af ovennævnte organer, og som er fritaget for afgift i henhold til artikel 13 eller 28, som virksomhed udøvet i egenskab af offentlig myndighed.«
4 Det er ubestridt, at virksomheden bestående i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en afgift ikke henhører under nogen af de transaktioner, der er nævnt i bilag D til sjette direktiv.
5 Sjette direktivs artikel 13, punkt B, bestemmer:
»Med forbehold af andre fællesskabsbestemmelser fritager medlemsstaterne på betingelser, som de fastsætter for at sikre en korrekt og enkel anvendelse af nedennævnte fritagelser, og med henblik på at forhindre enhver mulig form for svig, unddragelser og misbrug:
...
b) bortforpagtning og udlejning af fast ejendom, med undtagelse af:
1. udlejning inden for hotelsektoren eller sektorer med tilsvarende opgaver, således som dette begreb er fastlagt i medlemsstaternes lovgivning, herunder udlejning i ferielejre eller i områder, der er indrettet som campingpladser
2. udlejning af pladser til parkering af køretøjer
3. udlejning af udstyr og maskiner, der installeres på brugsstedet
4. udlejning af bokse.
Medlemsstaterne kan fastsætte yderligere undtagelser inden for dette fritagelsesområde.
...«
6 Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989 om den endelige ordning for ensartet opkrævning af egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften (EFT L 155, s. 9), som fra den 1. januar 1989 har erstattet Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2892/77 af 19. december 1977 om anvendelse af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter på egne indtægter hidrørende fra merværdiafgifter (EFT L 336, s. 8), som ændret senest ved Rådets forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 3537/85 af 20. december 1985 (EFT L 356, s. 1), bestemmer i artikel 1:
»Momsindtægterne fremkommer ved, at en ensartet sats, der fastsættes i overensstemmelse med afgørelse 88/376/EØF, Euratom, anvendes på et beregningsgrundlag, som fastlægges i overensstemmelse med denne forordning.«
7 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1553/89 bestemmer:
»Grundlaget for momsindtægterne fastlægges ud fra de afgiftspligtige transaktioner, der er nævnt i artikel 2 i Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag, senest ændret ved direktiv 84/386/EØF, bortset fra transaktioner, som i henhold til artikel 13 til 16 i nævnte direktiv er fritaget for afgift.«
8 Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (EFT L 155, s. 1), som fandt anvendelse fra den 1. januar 1989, og som ophævede Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2891/77 af 19. december 1977 om gennemførelsen af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter (EFT L 336, s. 1), som senest ændret ved Rådets forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 1990/88 af 30. juni 1988 (EFT L 176, s. 1), bestemmer i artikel 9, stk. 1:
»Som nærmere fastlagt i artikel 10 fører hver enkelt medlemsstat egne indtægter til kredit for den konto, som er oprettet med henblik herpå i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansforvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ.«
9 Artikel 11 i forordning nr. 1552/89 har følgende ordlyd:
»Enhver forsinkelse af krediteringen af den i artikel 9, stk. 1, foreskrevne konto medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente, hvis sats er lig med den på forfaldsdagen på medlemsstatens pengemarked gældende rentesats for kortfristet statsfinansiering, forhøjet med 2 procentpoint. Denne sats forhøjes med 0,25 procentpoint for hver måneds forsinkelse. Den således forhøjede sats anvendes på hele forsinkelsesperioden.«
Den administrative procedure
Proceduren vedrørende sjette direktiv
10 Ved skrivelse af 27. marts 1987 meddelte Kommissionen Det Forenede Kongerige sine argumenter for, at der skulle opkræves moms af vejafgifter.
11 Det Forenede Kongeriges myndigheder svarede den 3. juli 1987, at de ikke kunne påtage sig at ændre det britiske momssystem, før spørgsmålet havde været behandlet i det momsudvalg, der er nedsat i henhold til momsdirektiverne.
12 Ved skrivelse af 20. april 1988 meddelte Kommissionen Det Forenede Kongeriges regering, at det var dens opfattelse, at undladelsen af at opkræve moms af vejafgifter for veje, tunneler og broer i Det Forenede Kongerige var i strid med sjette direktivs artikel 2 og 4. I henhold til traktatens artikel 169 opfordrede Kommissionen Det Forenede Kongeriges regering til at fremsætte sine bemærkninger herom inden for en frist på to måneder.
13 Det Forenede Kongeriges myndigheder svarede den 21. juli 1988, at opkrævning af vejafgifter i Det Forenede Kongerige ikke faldt ind under anvendelsesområdet for sjette direktiv henset til dette direktivs artikel 4, stk. 5.
14 Da Kommissionen fandt, at Det Forenede Kongeriges myndigheders forklaringer ikke var tilfredsstillende, tilsendte den den 10. august 1989 Det Forenede Kongeriges regering en begrundet udtalelse, hvori den bl.a. konkluderede, at Det Forenede Kongerige ikke overholdt de forpligtelser, der fulgte af sjette direktiv. Som følge heraf opfordrede den medlemsstaten til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de nævnte forpligtelser.
15 Ved skrivelse af 8. december 1989 svarede Det Forenede Kongeriges myndigheder, at de fastholdt deres standpunkt, hvorefter de organer, der stillede vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling af en vejafgift, var offentligretlige organer, og at de opkrævede vejafgifterne i deres egenskab af offentlige myndigheder, hvorfor de var omfattet af afgiftsfritagelsen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5.
Proceduren vedrørende ordningen for Fællesskabernes egne indtægter
16 Ved skrivelse af 27. november 1987 henledte Kommissionen Det Forenede Kongeriges myndigheders opmærksomhed på fællesskabsbestemmelserne vedrørende Fællesskabernes egne indtægter. Det Forenede Kongerige blev opfordret til at undersøge, om størrelsen af de egne indtægter hidrørende fra moms (herefter de »egne momsindtægter«), der var indbetalt for regnskabsårene 1984, 1985 og 1986, var utilstrækkelige som følge af, at der ikke opkrævedes moms af vejafgifter, og i givet fald at stille de manglende beløb til rådighed for Kommissionen.
17 Der blev ikke fremsendt nogen beregning til besvarelse af denne skrivelse.
18 Ved åbningsskrivelse af 31. januar 1989 indledte Kommissionen den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 169. I denne skrivelse anmodede Kommissionen bl.a. Det Forenede Kongeriges myndigheder om at foretage de nødvendige beregninger til fastlæggelse af størrelsen af egne momsindtægter, som de ikke havde indbetalt for regnskabsårene 1984, 1985 og 1986, og at indbetale disse beløb med tillæg af morarenter fra den 31. marts 1988. Kommissionen anmodede ligeledes om, at der blev foretaget de fornødne beregninger for årene efter 1986 med henblik på at fastlægge størrelsen af de egne indtægter, der skulle betales for hvert år, og at disse beløb - i givet fald med tillæg af morarenter - blev stillet til Kommissionens rådighed senest den første arbejdsdag i august måned det følgende år.
19 I deres svar af 23. marts 1989 meddelte Det Forenede Kongeriges myndigheder, at det var deres opfattelse, at de pågældende transaktioner var momsfritaget i medfør af sjette direktivs artikel 4, stk. 5.
20 Da dette svar ikke blev fundet tilfredsstillende, gjorde Kommissionen ved den begrundede udtalelse af 10. august 1989, som er nævnt i denne doms præmis 14, gældende, at Det Forenede Kongerige ikke havde overholdt fællesskabsbestemmelserne vedrørende de egne indtægter.
21 Da Kommissionen ikke fandt Det Forenede Kongeriges regerings forklaringer indeholdt i skrivelsen af 8. december 1989, som er nævnt i denne doms præmis 15, tilfredsstillende - hverken hvad angår klagepunktet om overtrædelse af sjette direktiv eller hvad angår klagepunktet om manglende overholdelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende de egne indtægter - anlagde den nærværende søgsmål.
Formaliteten
22 Det Forenede Kongerige har fremhævet, at den administrative del af denne sag har varet mere end ti år, hvoraf næsten otte år udgør det tidsrum, der er forløbet mellem Det Forenede Kongeriges besvarelse af den begrundede udtalelse og indleveringen af stævningen.
23 Dette tidsrum er for langt, eftersom Kommissionen ikke blot ønsker, at Domstolen skal fastslå, at Det Forenede Kongerige havde overtrådt sjette direktiv, men også vil forpligte det til at betale egne momsindtægter fra og med regnskabsåret 1984 med tillæg af morarenter.
24 Som følge heraf bør Domstolen afvise sagen, for så vidt som der er nedlagt påstand om, at Domstolen træffer afgørelse for tiden forud for dommen.
25 Det Forenede Kongeriges regering har i denne forbindelse anført, at Domstolen tidligere har udtalt, at den omstændighed, at den administrative procedure i henhold til artikel 169 strækker sig over usædvanligt lang tid, kan indebære en tilsidesættelse af retten til kontradiktion og dermed udgøre en afvisningsgrund (dom af 16.5.1991, sag C-96/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2461, præmis 16). Såfremt Kommissionens påstand blev taget til følge, ville det tab, Det Forenede Kongerige ville lide som følge af Kommissionens adfærd, være betydeligt, og medlemsstaten ville ikke have kunnet undgå det (jf. f.eks. dom af 16.5.1991 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 17).
26 For det første ville de krævede egne indtægter være betydeligt større, end hvis søgsmålet var blevet anlagt inden for en rimelig frist. For det andet ville Det Forenede Kongerige ikke have nogen mulighed for efterfølgende at opkræve den moms, som ville være nødvendig for at udligne underskuddet, eller at opkræve den moms, der påhvilede brugerne af vejene, som burde have betalt denne moms af vejafgifterne siden 1984. Der ville derfor opstå et tab for Finansministeriet. For det tredje ville Det Forenede Kongerige blive mødt med et betydeligt morarentekrav, som det i vidt omfang havde kunnet undgå, hvis proceduren havde været afsluttet inden for en rimelig frist. For det fjerde ville retssikkerhedshensyn og Det Forenede Kongeriges berettigede forventninger henset til den lange tavshed fra Kommissionens side indebære, at det ville være udtryk for misbrug at anlægge sag for at forsøge at opnå et sådant resultat i nærværende sag. Endelig ville beregningen af de pågældende egne indtægter være baseret på upræcise oplysninger, der på ingen måde ville kunne efterprøves.
27 Det Forenede Kongerige har subsidiært gjort gældende, at såfremt Domstolen skulle forkaste dets anbringender vedrørende sagens formalitet og realitet, bør den begrænse de tidsmæssige virkninger af sin dom, således at Det Forenede Kongerige ikke skal bære ansvaret for konsekvenserne, herunder de økonomiske, af sit tidligere traktatbrud bestående i ikke at have opkrævet moms af vejafgifter.
28 Det skal indledningsvis bemærkes, at selv om traktatens artikel 169 i henhold til Domstolens praksis finder anvendelse, uden at Kommissionen behøver at iagttage en bestemt frist, fremgår det af samme retspraksis, at den omstændighed, at den administrative procedure i henhold til artikel 169 strækker sig over usædvanligt lang tid, i visse situationer kan gøre det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation, og dermed indebære en tilsidesættelse af den pågældende stats ret til kontradiktion (dom af 16.5.1991 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 15 og 16).
29 I denne sag har Det Forenede Kongeriges regering imidlertid hverken bevist eller gjort gældende, at procedurens usædvanlige varighed har haft nogen betydning for dens tilrettelæggelse af sit forsvar.
30 Som Kommissionen har anført under retsmødet uden at være blevet modsagt, havde Den Franske Republik bl.a. anmodet Kommissionen om at udsætte beslutningen om at anlægge søgsmål mod Den Franske Republik, for at der kunne foretages en undersøgelse af den momsordning, der fandt anvendelse på tunnelen under Kanalen. Ifølge de forklaringer, Kommissionen har afgivet, blev anlæggelsen af søgsmålene mod forskellige medlemsstater udsat med henblik på at sikre, at der blev indtaget en ensartet holdning over for alle. På dette grundlag har Kommissionen ikke udøvet den skønsbeføjelse, der er tillagt den i henhold til traktatens artikel 169, på en traktatstridig måde.
31 Hvad endelig angår de økonomiske skadevirkninger, som Det Forenede Kongeriges regering har henvist til, havde denne kunnet undgå disse ved at stille de krævede beløb til rådighed for Kommissionen samtidig med, at den tog forbehold vedrørende rigtigheden af Kommissionens opfattelse (jf. dom af 16.5.1991 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 17).
32 Herefter må den af Det Forenede Kongeriges regering nedlagte afvisningspåstand vedrørende tiden forud for dommen forkastes.
33 For så vidt angår Det Forenede Kongeriges regerings subsidiære påstand vedrørende en tidsmæssig begrænsning af dommens virkninger, forudsætter denne, at det fastslås, at det af Kommissionen påståede traktatbrud foreligger. Der må derfor foretages en gennemgang af sagens realitet, før der i givet fald kan tages stilling til spørgsmålet om en tidsmæssig begrænsning af dommens virkninger.
Realiteten
34 Under sagen har Kommissionen gjort gældende, at Det Forenede Kongerige med urette dels ikke har overholdt bestemmelserne i sjette direktiv, idet det har undladt at opkræve moms af afgifter for benyttelse af afgiftspligtige veje og broer, dels har tilsidesat bestemmelserne vedrørende ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, idet det ikke til Fællesskabets budget har indbetalt de egne momsindtægter, der vedrører de beløb, som burde have været opkrævet som moms af de nævnte vejafgifter.
Det første klagepunkt
35 Ifølge Kommissionen udgør den omstændighed, at der stilles vejanlæg til rådighed mod brugerens betaling af en vejafgift, økonomisk virksomhed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i sjette direktivs artikel 2 og 4. Virksomheden bør anses for at være en tjenesteydelse, der præsteres af en afgiftspligtig person i forbindelse med udnyttelse af et gode med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter, jf. sjette direktivs artikel 4, stk. 1 og 2.
36 Den omstændighed, at denne virksomhed - som det er tilfældet i Det Forenede Kongerige - udøves af offentlige eller private erhvervsdrivende i henhold til en særlig ordning, kan ifølge Kommissionen ikke medføre, at disse transaktioner falder uden for sjette direktivs anvendelsesområde.
37 I denne forbindelse har Kommissionen fremhævet, at i medfør af sjette direktivs artikel 4, stk. 5, første afsnit, er det udelukkende for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed, at offentligretlige organer ikke anses for afgiftspligtige personer. Dette er imidlertid ikke tilfældet med den omtvistede virksomhed, der ikke indebærer ansvar, som er karakteristisk for den offentlige myndighed, og som ikke under nogen omstændigheder kan delegeres til private organer, når samtidig henses til, at bestemmelsen om at afgiftsfritage offentligretlige organer nødvendigvis må fortolkes snævert.
38 Den undtagelse, der er fastsat i den bestemmelse, som er nævnt i foregående præmis, kan under alle omstændigheder kun påberåbes i det tilfælde, hvor den omtvistede virksomhed udøves af et offentligretligt organ.
39 Det skal indledningsvis bemærkes, at sjette direktiv har fastlagt et meget vidt anvendelsesområde for moms, da det i artikel 2 vedrørende afgiftspligtige transaktioner ved siden af indførsel af goder nævner levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet, og da det i artikel 4, stk. 1, som afgiftspligtig person definerer enhver, der selvstændigt udøver økonomisk virksomhed uanset formålet med eller resultatet af den pågældende virksomhed (dom af 26.3.1987, sag 235/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1471, præmis 6).
40 Begrebet økonomisk virksomhed er defineret i sjette direktivs artikel 4, stk. 2, som omfattende alle former for virksomhed som producent, handlende eller tjenesteyder. Bl.a. anses transaktioner, der omfatter udnyttelse af materielle eller immaterielle goder med henblik på opnåelse af indtægter af en vis varig karakter for økonomisk virksomhed.
41 En gennemgang af disse definitioner viser dels det vide omfang af det anvendelsesområde, der dækkes af begrebet økonomisk virksomhed, dels dets objektive karakter i den forstand, at virksomheden betragtes i sig selv, uafhængigt af sit formål eller sine resultater (dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 8).
42 Henset til anvendelsesområdets omfang som fastlagt ved begrebet økonomisk virksomhed må det konstateres, at de erhvervsdrivende i Det Forenede Kongerige, for så vidt som de stiller vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling, udøver en økonomisk virksomhed i sjette direktivs forstand.
43 I betragtning af den objektive karakter af begrebet økonomisk virksomhed er det uden betydning, at den virksomhed, der er omtalt i foregående præmis, består i at udøve funktioner, som af almene hensyn er tillagt og reguleret ved lov. Sjette direktiv bestemmer i artikel 6 udtrykkeligt, at visse former for virksomhed, som udføres ifølge lov, er omfattet af momsordningen (dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 10).
44 Det bemærkes, at i henhold til Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 8.3.1988, sag 102/86, Apple and Pear Development Council, Sml. s. 1443, præmis 12, og af 16.10.1997, sag C-258/95, Fillibeck, Sml. I, s. 5577, præmis 12) forudsætter begrebet levering af tjenesteydelser mod vederlag som omhandlet i artikel 2, nr. 1, i sjette direktiv, at der består direkte sammenhæng mellem tjenesteydelsen og den modtagne modværdi.
45 Som Kommissionen med rette har anført, opfylder det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, denne definition. Benyttelsen af vejanlægget er betinget af betaling af en vejafgift, som bl.a. er fastsat på grundlag af det benyttede køretøj og den tilbagelagte strækning. Der består således en direkte og nødvendig sammenhæng mellem den leverede tjenesteydelse og den modtagne modværdi erlagt i penge.
46 Under disse omstændigheder udgør det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, levering af en tjenesteydelse mod vederlag, jf. sjette direktivs artikel 2, nr. 1.
47 Det skal herefter undersøges, om de pågældende erhvervsdrivende - som Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende - er omfattet af den afgiftsfritagelse, der er omhandlet i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, for så vidt angår den virksomhed, som består i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en vejafgift.
48 I henhold til denne bestemmelses første afsnit anses offentligretlige organer ikke for afgiftspligtige personer for så vidt angår virksomhed eller transaktioner, som de udøver eller foretager i deres egenskab af offentlig myndighed.
49 Som Domstolen gentagne gange har fastslået, fremgår det af en gennemgang af denne bestemmelse i lyset af direktivets formål, at to kumulative betingelser skal være opfyldt, for at reglen om afgiftsfritagelse finder anvendelse, nemlig et offentligretligt organs udøvelse af virksomhed og udøvelse af virksomhed, der varetages i egenskab af offentlig myndighed (jf. bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla, Sml. I, s. 4247, præmis 18).
50 Hvad angår den sidste betingelse fremgår det af Domstolens faste praksis (dom af 17.10.1989, forenede sager 231/87 og 129/88, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. s. 3233, præmis 16, af 15.5.1990, sag C-4/89, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. I, s. 1869, præmis 8, og af 6.2.1997, sag C-247/95, Marktgemeinde Welden, Sml. I, s. 779, præmis 17), at den virksomhed, der udøves i egenskab af offentlig myndighed i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, første afsnits forstand, er den, som varetages af offentligretlige organer på grundlag af deres særlige retlige status, hvilket dog ikke omfatter den virksomhed, som de pågældende organer udøver på samme retlige vilkår som private erhvervsdrivende.
51 Henset til denne retspraksis må Kommissionens standpunkt, som er anført i denne doms præmis 37, og hvorefter et organ alene handler »i ... egenskab af offentlig myndighed« for så vidt angår virksomhed, som henhører under begrebet offentlige myndigheder i dette udtryks snævre forstand, der ikke omfatter virksomhed bestående i at stille vejanlæg til rådighed mod betaling af en vejafgift, forkastes.
52 Kommissionen, hvis retlige standpunkt således ikke er lagt til grund af Domstolen, har hverken godtgjort eller forsøgt at godtgøre, at de pågældende erhvervsdrivende i det foreliggende tilfælde handler på de samme betingelser som en privat erhvervsdrivende i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis. Det Forenede Kongerige har derimod forsøgt at godtgøre, at den pågældende virksomhed blev udført af erhvervsdrivende på grundlag af deres særlige retlige status i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne praksis.
53 Det må derfor konstateres, at Kommissionen ikke har fremlagt oplysninger for Domstolen, der gør det muligt for denne at fastslå, om det påståede traktatbrud med hensyn til betingelsen om udøvelse af virksomhed i egenskab af offentlig myndighed foreligger.
54 Som det ligeledes er bemærket i denne doms præmis 49, forudsætter reglen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, om afgiftsfritagelse - ud over at virksomheden skal varetages i egenskab af offentlig myndighed - at virksomheden udøves af et offentligretligt organ.
55 Domstolen har i denne forbindelse udtalt, at en virksomhed, der udøves af en privatperson, ikke er fritaget for moms, blot fordi den består i at foretage handlinger, som henhører under den offentlige myndigheds prærogativer (dom af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 21, og Ayuntamiento de Sevilla-dommen, præmis 19). Domstolen har i Ayuntamiento de Sevilla-dommens præmis 20 udledt heraf, at når en kommune overlader afgiftsopkrævningen til en selvstændig tredjemand, finder undtagelsen i henhold til sjette direktivs artikel 4, stk. 5, ikke anvendelse. På samme måde har Domstolen i præmis 22 i dom af 26. marts 1987 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, udtalt, at selv om notarer, fogeder og stævningsmænd ved varetagelsen af deres offentlige funktioner eventuelt udøver myndighedsprærogativer i henhold til offentlig bemyndigelse, følger det derfor ikke heraf, at de er omfattet af fritagelsen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, eftersom de ikke udøver denne virksomhed som offentligretligt organ, da de ikke er integreret i det offentliges forvaltningsapparat, men i form af en selvstændig økonomisk virksomhed, som udøves inden for rammerne af et liberalt erhverv.
56 Det er imidlertid i denne sag ubestridt, at den virksomhed, der består i at stille vejanlæg til rådighed for brugerne mod betaling af en vejafgift, i Det Forenede Kongerige i visse tilfælde ikke udøves af et offentligretligt organ, men af private erhvervsdrivende. Når dette er tilfældet, kan afgiftsfritagelsen i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, ikke finde anvendelse.
57 For så vidt som Kommissionens første klagepunkt vedrører det tilfælde, hvor den virksomhed, der består i at stille vejanlæg til rådighed for brugerne, i Det Forenede Kongerige udøves af et offentligretligt organ, må klagepunktet som følge heraf forkastes.
58 Det Forenede Kongeriges regering er endvidere af den opfattelse, at det forhold, at vejanlæg stilles til rådighed mod betaling af en vejafgift, udgør »udlejning af fast ejendom«, jf. sjette direktivs artikel 13, punkt B, litra b), hvorfor denne ydelse under alle omstændigheder er momsfritaget i medfør af denne bestemmelse.
59 En vid fortolkning af begrebet udlejning i henhold til sjette direktivs artikel 13, punkt B, litra b), kan så meget desto mere begrundes, som man af den opregning af undtagelser fra afgiftsfritagelsens anvendelsesområde, der er indeholdt i denne bestemmelse, kan udlede, at transaktioner så kortvarige som anvendelsen af et hotelværelse for en enkelt nat eller leje af plads til parkering af køretøjer, umiddelbart henhører under begrebet udlejning eller bortforpagtning.
60 For så vidt som moms er en afgift på levering af goder og tjenesteydelser, må det ifølge Det Forenede Kongeriges regering undersøges, hvad der hovedsageligt opnås som modydelse for betalingen. Når retten til at benytte et område er accessorisk i forhold til den præsterede tjenesteydelse, vil der være tale om en afgiftspligtig transaktion. Hvad angår betaling af en vejafgift, er retten til at benytte den afgiftspligtige vej imidlertid den væsentligste fordel, der overdrages, hvorfor transaktionen henhører under den i artikel 13, punkt B, litra b), fastsatte afgiftsfritagelse.
61 I modsætning til det standpunkt, som Kommissionen har argumenteret for, forudsætter begreberne bortforpagtning og udlejning i henhold til sjette direktivs artikel 13, punkt B, litra b), hverken at der består en eneret til benyttelse eller en bestemt varighed for udøvelsen af retten til at benytte et gode. Enhver anden fortolkning vil være uforenelig med sjette direktivs artikel 13, punkt B, litra b), nr. 2, hvoraf det fremgår, at udlejning af pladser til parkering af køretøjer umiddelbart henhører under bortforpagtning eller udlejning i denne bestemmelses forstand. En aftale af denne art indebærer ikke nogen eneret til parkering og heller ikke til en særlig plads inden for parkeringsområdet.
62 Det Forenede Kongeriges regering har præciseret, at private vejafgifter i Det Forenede Kongerige altid er blevet anset for modydelsen for meddelelse af en tilladelse (»licence«) til at passere gennem et område, hvilken ydelse er fritaget for moms i medfør af artikel 13, punkt B, litra b), eftersom den person, der meddeler tilladelsen, samtykker i, at hans rettigheder over et område påvirkes på en bestemt og aftalt måde. Den retlige kvalifikation af en tilladelse til at passere gennem et område kan ikke med hensyn til moms være forskellig fra den, der anvendes for en tilladelse til at benytte et hotelværelse eller leje af et hus til beboelse.
63 Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at fritagelserne i sjette direktivs artikel 13 er selvstændige fællesskabsretlige begreber (jf. dom af 15.6.1989, sag 348/87, Stichting Uitvoering Financiële Acties, Sml. s. 1737, præmis 11, af 11.8.1995, sag C-453/93, Bulthuis-Griffioen, Sml. I, s. 2341, præmis 18, og af 5.6.1997, sag C-2/95, SDC, Sml. I, s. 3017, præmis 21). De må derfor underlægges en fællesskabsdefinition.
64 Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at de udtryk, der anvendes til at betegne de fritagelser, som er fastsat i sjette direktivs artikel 13, skal fortolkes indskrænkende, da de er undtagelser fra det almindelige princip, hvorefter moms opkræves af enhver tjenesteydelse, der udføres mod vederlag af en afgiftspligtig person (jf. bl.a. Stichting Uitvoering Financiële Acties-dommen, præmis 13, Bulthuis-Griffioen-dommen, præmis 19, SDC-dommen, præmis 20, og dom af 7.9.1999, sag C-216/97, Gregg, Sml. I, s. 4947, præmis 12).
65 Det bemærkes, at ordlyden af sjette direktivs artikel 13, punkt B, litra b), ikke giver nogen afklaring af rækkevidden af begreberne »bortforpagtning« og »udlejning af fast ejendom«.
66 Begrebet »udlejning af fast ejendom« i denne bestemmelses forstand er i visse henseender bredere end det, der er fastsat i de forskellige nationale retssystemer. Bestemmelsen omhandler således bl.a., for så vidt angår udelukkelse af afgiftsfritagelse, aftaler om hotelovernatning (»udlejning inden for hotelsektoren«), som i visse nationale retssystemer ikke anses for at være lejeaftaler henset til den fremtrædende stilling af de ydelser, hotelejeren leverer, og af den kontrol, hotelejeren udøver over gæsternes benyttelse af den faste ejendom.
67 Ud over de særlige tilfælde, der udtrykkeligt er omhandlet i sjette direktivs artikel 13, punkt B, litra b), skal begrebet »udlejning af fast ejendom« fortolkes indskrænkende. Som bemærket i denne doms præmis 64, udgør det en undtagelse fra den almindelige momsordning, som er fastsat i dette direktiv.
68 Aftaler som i denne sag, der er karakteriseret ved, at der ikke er taget hensyn til varigheden af benyttelsen af den faste ejendom, som er et afgørende forhold i en lejeaftale, kan som følge heraf ikke være omfattet af dette begreb.
69 I tilfælde af, at der stilles et vejanlæg til rådighed, er det interessante for brugeren den mulighed, der gives ham for at tilbagelægge en bestemt strækning hurtigt og sikrest muligt. Varigheden af benyttelsen af vejanlægget tages ikke i betragtning af parterne, f.eks. i forbindelse med fastsættelsen af prisen.
70 Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til sjette direktivs artikel 2 og 4, idet det har undladt at opkræve moms af afgifter for benyttelse af afgiftspligtige veje og broer som modydelse for en over for brugerne præsteret tjenesteydelse, når denne ikke leveres af et offentligretligt organ i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i sjette direktivs artikel 4, stk. 5.
Det andet klagepunkt
71 Kommissionen har bemærket, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende opkrævning af egne momsindtægter er indeholdt i forordning nr. 1553/89, som fra den 1. januar 1989 har erstattet forordning nr. 2892/77 med senere ændringer.
72 Kommissionen har i denne forbindelse fremhævet, at når en afgiftspligtig person udøver en virksomhed, som henhører under sjette direktivs artikel 2 og 4, er den endelige forbruger af denne levering eller af denne tjenesteydelse pligtig at erlægge momsen, og at bestemmelserne vedrørende betaling af egne momsindtægter tilsvarende finder anvendelse på den medlemsstat, i hvilken momsen opkræves.
73 Det er Kommissionens opfattelse, at når der foreligger en overtrædelse af sjette direktiv, og når beregningsgrundlaget for de egne momsindtægter som følge heraf er nedsat, skal den krediteres beløbet for egne indtægter i forbindelse med den afgift, der burde have været opkrævet, idet der ellers ville blive lidt et økonomisk tab, der skulle erstattes ved hjælp af bidraget på grundlag af bruttonationalproduktet. Denne overtrædelse ville således medføre et økonomisk tab for de øvrige medlemsstater og ville dermed tilsidesætte lighedsprincippet.
74 Hvad angår betaling af morarenter har Kommissionen bemærket, at ifølge Domstolen skal de ved artikel 11 i forordning nr. 1552/89 hjemlede morarenter betales ved »enhver forsinkelse« og er forfaldne, uanset grunden til den forsinkede kreditering af Kommissionens konto (jf. f.eks. dom af 22.2.1989, sag 54/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 385, præmis 12).
75 Det er Kommissionens opfattelse, at den har givet Det Forenede Kongeriges regering de nødvendige frister til at bringe overtrædelsen til ophør og har gjort den opmærksom på det forhold, at der er påløbet morarenter for de beløb, der udgør egne momsindtægter, og som Det Forenede Kongerige ikke har betalt som følge af undladelsen af at pålægge moms på vejafgift.
76 Det bemærkes, at i henhold til artikel 1 i forordning nr. 1553/89 fremkommer de egne momsindtægter ved, at en ensartet sats anvendes på et beregningsgrundlag, som fastlægges i overensstemmelse med denne forordning, og at i henhold til samme forordning artikel 2, stk. 1, fastlægges grundlaget for momsindtægterne ud fra de afgiftspligtige transaktioner, der er nævnt i sjette direktivs artikel 2.
77 I det omfang, de vejafgifter, der opkræves som modydelse for benyttelse af visse vejanlæg i Det Forenede Kongerige, ikke er pålagt moms, er der ikke blevet taget hensyn til de tilsvarende beløb ved fastlæggelsen af grundlaget for de egne momsindtægter, hvorfor Det Forenede Kongerige ligeledes, og på samme måde, har overtrådt bestemmelserne vedrørende ordningen for Fællesskabernes egne indtægter.
78 Endvidere har de morarenter, som Kommissionen har krævet, hjemmel i artikel 11 i forordning nr. 1552/89. Som Kommissionen med rette har bemærket, er morarenterne forfaldne, uanset grunden til den forsinkede kreditering af kontoen (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 12).
79 Det må dog undersøges, om den omstændighed, at der er forløbet mere end syv år mellem meddelelsen af den begrundede udtalelse og anlæggelsen af nærværende søgsmål, har nogen betydning for omfanget af Det Forenede Kongeriges forpligtelse til i givet fald efterfølgende at betale beløb i henhold til bestemmelserne vedrørende Fællesskabernes egne indtægter.
80 På trods af, at der hverken er foreskrevet en forældelsesfrist for momskrav i sjette direktiv (dom af 19.11.1998, sag C-85/97, SFI, Sml. I, s. 7447, præmis 25) eller i bestemmelserne vedrørende Fællesskabernes egne indtægter, kan grundlæggende retssikkerhedskrav imidlertid være til hinder for, at Kommissionen i forbindelse med en traktatbrudssag om efterfølgende betaling af egne indtægter på ubestemt tid kan udskyde afgørelsen om at anlægge søgsmål i forbindelse hermed (jf. mutatis mutandis dom af 14.7.1972, sag 57/69, ACNA mod Kommissionen, Sml. s. 245; org. ref.: Rec. s. 933, præmis 32).
81 Det bemærkes i denne forbindelse, at i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1553/89 skal medlemsstaterne tilsende Kommissionen en oversigt over det samlede grundlag for de egne momsindtægter for det foregående kalenderår, på hvilket den i samme forordnings artikel 1 omhandlede sats skal anvendes med henblik på opgørelsen af de egne momsindtægter.
82 Ifølge artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1553/89 kan berigtigelser til de i artikel 7, stk. 1, omhandlede oversigter vedrørende de foregående regnskabsår, uanset årsagen til en berigtigelse, kun foretages efter aftale mellem Kommissionen og medlemsstaten. Er der ikke opnået enighed med medlemsstaten, træffer Kommissionen efter fornyet undersøgelse de foranstaltninger, den skønner nødvendige for en korrekt anvendelse af denne forordning.
83 Artikel 9, stk. 2, i samme forordning bestemmer:
»Efter 31. juli i det fjerde år efter et givet regnskabsår berigtiges den i artikel 7, stk. 1, nævnte årsoversigt ikke længere, undtagen på punkter, som enten Kommissionen eller den pågældende medlemsstat har givet meddelelse om inden udløbet af denne frist.«
84 Denne bestemmelse, som ganske vist ikke omhandler den situation, hvor der er blevet anlagt et traktatbrudssøgsmål i medfør af traktatens artikel 169, vidner dog om retssikkerhedskrav på budgetområdet, for så vidt som den udelukker enhver berigtigelse efter fire regnskabsår.
85 Det må anerkendes, at de samme retssikkerhedskrav begrunder en analog anvendelse af den regel, der er indeholdt i den nævnte bestemmelse, når Kommissionen beslutter at anlægge et traktatbrudssøgsmål med henblik på at opnå efterfølgende betaling af egne momsindtægter.
86 Som følge heraf er Kommissionen, som først besluttede at anlægge det foreliggende søgsmål den 21. oktober 1997, kun berettiget til at kræve efterfølgende betaling af egne momsindtægter med tillæg af morarenter fra regnskabsåret 1994.
87 Henset til ovenstående betragtninger bør det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til forordning nr. 1553/89 og forordning nr. 1552/89, idet det ikke har stillet de beløb, der svarer til den moms, som burde have været opkrævet af vejafgifterne for benyttelse af afgiftspligtige veje og broer, med tillæg af morarenter til rådighed for Kommissionen som egne momsindtægter.
Begrænsning af dommens virkninger
88 Det er Det Forenede Kongeriges regerings opfattelse, at såfremt Domstolen skulle tage det af Kommissionen anførte standpunkt til følge, bør enhver konstatering af et traktatbrud kun erklæres at have virkninger for fremtiden.
89 For det første er der intet til hinder for, at Domstolen kan indføre en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af en dom om traktatbrud, idet muligheden for at fastlægge en doms rækkevidde, som udtrykkeligt er fastsat i EF-traktatens artikel 174 (nu artikel 231 EF) for så vidt angår annullationssøgsmål, allerede er anerkendt med hensyn til domme afsagt i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF).
90 Dernæst er betingelserne for en sådan begrænsning opfyldt. En dom om traktatbrud, som havde virkning for tiden forud for afsigelsen, ville forpligte Det Forenede Kongerige til at betale Kommissionen en betragteligt beløb med tillæg af morarenter, som det måtte betale ud af sine generelle midler, for så vidt som disse beløb ikke kunne opkræves hos personer, som havde benyttet de pågældende afgiftspligtige veje og broer i den pågældende periode. Disse økonomiske konsekvenser ville endvidere være blevet gjort betydelig alvorligere som følge af det lange tidsrum, hvor Kommissionen forholdt sig passiv efter Det Forenede Kongeriges besvarelse af den begrundede udtalelse, af hvilken passivitet Det Forenede Kongerige i øvrigt var berettiget til at udlede, at de argumenter, det havde fremsat vedrørende den begrundede udtalelse, var blevet accepteret som værende lovmedholdelige eller, i det mindste, at Kommissionen ikke ville anlægge søgsmål mod Det Forenede Kongerige vedrørende den påståede overtrædelse. Det er således i god tro og på grundlag af en oprigtig og fuldkommen rimelig fortolkning af de relevante bestemmelser, som Det Forenede Kongerige havde gjort Kommissionen bekendt med under den administrative procedure, at der ikke blev opkrævet moms af vejafgifter i Det Forenede Kongerige. Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse påberåbt sig retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Endelig ville beregningen af de pågældende egne indtægter være baseret på upræcise oplysninger, der på ingen måde ville kunne efterprøves.
91 Det bemærkes, at virkningen af en dom vedrørende en anmodning om en fortolkning kun begrænses tidsmæssigt, såfremt der foreligger helt ekstraordinære omstændigheder. Domstolen har kun truffet en sådan bestemmelse under ganske bestemte forhold, hvor der ellers var risiko for alvorlige økonomiske følger, navnlig fordi der var stiftet mange retsforhold i god tro i henhold til de pågældende retsforskrifter, som blev anset for at være lovligt i kraft, og fordi det fremgik, at borgerne og de nationale myndigheder var blevet forledt til at følge en adfærd, som ikke var i overensstemmelse med Fællesskabets retsforskrifter, på grund af en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende fællesskabsforskrifternes rækkevidde, en usikkerhed, som de øvrige medlemsstater eller Kommissionen eventuelt selv havde bidraget til med den af dem fulgte adfærd (dom af 11.8.1995, forenede sager C-367/93-C-377/93, Roders m.fl., Sml. I, s. 2229, præmis 43).
92 Selv hvis det antoges, at sådanne omstændigheder kunne føre til en tidsmæssig begrænsning af en dom afsagt i medfør af traktatens artikel 169, er det tilstrækkeligt at fastslå, at Det Forenede Kongeriges myndigheder ikke i det foreliggende tilfælde med rette kan gøre gældende, at de er blevet forledt til at følge en adfærd, som ikke var i overensstemmelse med Fællesskabets retsforskrifter, på grund af en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende fællesskabsforskrifternes rækkevidde.
93 For det første har størstedelen af de medlemsstater, der har afgiftspligtige vejanlæg, opkrævet moms af vejafgifter for benyttelse af disse. For det andet burde Det Forenede Kongerige have truffet de nødvendige foranstaltninger for at undgå de påståede tab og vanskeligheder, senest da der blev iværksat en traktatbrudsprocedure over for Det Forenede Kongerige, hvorunder det præcist blev gjort gældende, at det var uforeneligt med fællesskabsretten at momsfritage vejafgifter.
94 Selv om tidsrummet mellem Det Forenede Kongeriges besvarelse af den begrundede udtalelse og anlæggelsen af dette søgsmål i det mindste umiddelbart fremstår som værende usædvanlig langt, gælder det ikke desto mindre, at det ikke kan gøres gældende, at Kommissionen i denne periode har givet udtryk for en hensigt om at opgive den nævnte traktatbrudsprocedure. Som Kommissionen har anført under retsmødet for Domstolen uden at blive modsagt, har institutionen hvert år opkrævet de pågældende egne indtægter hos de medlemsstater, der ikke afkrævede moms af vejafgifter, som blev opkrævet for benyttelse af afgiftspligtige vejanlæg.
95 Hvad angår konsekvenserne af den forsinkelse, der kan bebrejdes Kommissionen, havde Det Forenede Kongerige kunnet undgå disse ved at beregne og stille de krævede beløb til rådighed for Kommissionen (jf. i denne retning dommen af 16.5.1991 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 39).
96 Det Forenede Kongeriges påstand om at begrænse virkningerne af denne dom kan derfor ikke tages til følge.
$ C3591DA $
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
97 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den part, der taber sagen at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da det har tabt sagen, bør det pålægges Det Forenede Kongerige at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 2 og 4 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag, Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989 om den endelige ordning for ensartet opkrævning af egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften og Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, idet Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har undladt at opkræve merværdiafgift af afgifter for benyttelse af afgiftspligtige veje og broer som modydelse for en over for brugerne præsteret tjenesteydelse, når denne ikke leveres af et offentligretligt organ i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i sjette direktivs artikel 4, stk. 5, og idet Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ikke har stillet de beløb, der svarer til den afgift, som burde have været opkrævet af vejafgifterne, med tillæg af morarenter til rådighed for Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber som egne indtægter hidrørende fra merværdiafgiften.
2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.