CELEX: 62001CJ0482
Libera circolazione delle persone
Ordine pubblico
Direttiva 64/221/CEE
Decisione di allontanamento motivata da violazioni della legge penale
Presa in considerazione della durata del soggiorno e delle condizioni personali
Diritti fondamentali
Tutela della vita familiare
Presa in considerazione delle circostanze sopravvenute tra l'ultima decisione dell'autorità amministrativa e l'esame, da parte di un giudice amministrativo, della legittimità di tale decisione
Diritto dell'interessato ad avvalersi delle valutazioni di opportunità dinanzi a un'autorità chiamata a fornire un parere

Con ordinanze 20 novembre e 4 dicembre 2001, pervenute in cancelleria rispettivamente il 13 dicembre 2001 (causa C‑482/01)
e il 19 dicembre 2001 (causa C‑493/01), il Verwaltungsgericht Stuttgart (Tribunale amministrativo di Stoccarda) ha proposto
alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, per ciascuna causa, due questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione degli
artt. 39, n. 3, CE e 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti
speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica
sicurezza e di sanità pubblica (GU 1964, n. 56, pag. 850) (causa C‑482/01), e degli artt. 39 CE e 3 della medesima direttiva
(causa C‑493/01).
Tali questioni sono state sollevate nell’ambito di due controversie, l’una tra il sig. Orfanopoulos, cittadino greco, e i
suoi figli e il Land Baden-Württemberg (causa C‑482/91) e l’altra tra il sig. Oliveri, cittadino italiano, e la medesima autorità
(causa C‑493/01), in merito a decisioni di espulsione dal territorio tedesco adottate dal Regierungspräsidium Stuttgart (Ufficio
governativo di Stoccarda; in prosieguo: il «Regierungspräsidium»).
Con ordinanza 30 aprile 2003, il presidente della Quinta Sezione della Corte ha disposto, ai sensi dell’art. 43 del regolamento
di procedura, la riunione dei due procedimenti ai fini della fase orale e della sentenza.
Ambito normativo
La normativa comunitaria
L’art. 18, n. 1, CE dispone che ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio
degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato CE e dalle disposizioni adottate in applicazione
dello stesso.
Ai sensi dell’art. 39 CE:
«1.

La libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità è assicurata.
(…)
3.

Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il
diritto:
(…)
b)
di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri,
c)
di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali,
d)
di rimanere, a condizioni che costituiranno l’oggetto di regolamenti di applicazione stabiliti dalla Commissione, sul territorio
di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego.
(...)».
L’art. 46, n. 1, CE, relativo alla libertà di stabilimento e applicabile al settore della libera prestazione dei servizi in
forza dell’art. 55 CE, dispone che «[l]e prescrizioni del presente capo e le misure adottate in virtù di queste ultime lasciano
impregiudicata l’applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare
per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».
La direttiva 64/221 riguarda, ai sensi del suo art. 1, i cittadini di uno Stato membro che soggiornano o si trasferiscono
in un altro Stato membro della Comunità allo scopo di esercitare un’attività salariata o non salariata o in qualità di destinatari
di servizi. Le disposizioni di tale direttiva trovano applicazione anche nei riguardi del coniuge e dei familiari che rispondono
alle condizioni previste dai regolamenti e dalle direttive adottati in questo settore in esecuzione del Trattato.
La direttiva 64/221 riguarda, ai sensi del suo art. 2, i provvedimenti relativi, in particolare, al rilascio o al rinnovo
del permesso di soggiorno, o all’allontanamento dal territorio, che sono adottati dagli Stati membri per motivi di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.
L’art. 3 della direttiva 64/221 dispone quanto segue:
«1.
I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento
personale dell’individuo nei riguardi del quale essi sono applicati.
2.
La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l’adozione di tali provvedimenti.
(…)».
In base all’art. 8 della medesima direttiva:
«Avverso il provvedimento di diniego di ingresso, di diniego di rilascio del permesso di soggiorno o del suo rinnovo, o contro
la decisione di allontanamento dal territorio, l’interessato deve avere assicurata la possibilità di esperire i ricorsi consentiti
ai cittadini avverso gli atti amministrativi».
Ai termini dell’art. 9 della direttiva 64/221:
«1.

Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti
impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello
di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall’autorità amministrativa, tranne in
casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l’interessato
deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione
di detto paese.
La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l’adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso
o di allontanamento dal territorio.
2.

Il provvedimento di diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno e quello di allontanamento dal territorio prima del
rilascio di tale permesso sono sottoposti, a richiesta dell’interessato, all’esame dell’autorità il cui parere preliminare
è previsto al paragrafo 1. L’interessato è allora autorizzato a presentare di persona i propri mezzi di difesa a meno che
non vi si oppongano motivi di sicurezza dello Stato».
Ai sensi dell’art. 1, n. 1, primo comma, della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di
soggiorno (GU L 180, pag.  26), gli Stati membri accordano il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che non
beneficiano di questo diritto in virtù di altre disposizioni del diritto comunitario nonché ai loro familiari quali sono definiti
all’art. 1, n. 2, di tale direttiva, a condizione che essi dispongano per sé e per i propri familiari di un’assicurazione
malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di risorse sufficienti per evitare che essi diventino, durante
il loro soggiorno, un onere per l’assistenza sociale dello Stato membro ospitante.
L’art. 2, n. 2, terzo comma, della medesima direttiva prevede che gli Stati membri possono derogare alle disposizioni della
stessa solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. In tal caso è applicabile la direttiva 64/221/CEE.
La normativa internazionale
L’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma
il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), prevede il diritto al rispetto della vita privata e familiare.
La normativa nazionale
L’art. 47, n. 1, punto 2, dell’Ausländergesetz (legge sugli stranieri, BGBl. 1990 I, pag.  1354), nella versione del 16 febbraio
2001 (BGBl. 2001 I, pag.  266), prevede che uno straniero venga espulso quando sia stato condannato, ai sensi del Betäubungsmittelgesetz
(legge sugli stupefacenti), o per turbamento dell’ordine pubblico, ad una pena detentiva per minorenni di almeno due anni
o ad una pena detentiva senza beneficio della sospensione condizionale.
L’art. 47, n. 2, punto 1, dell’Ausländergesetz contiene un elenco dei casi in cui uno straniero deve, di norma, essere espulso.
L’art. 47, n. 3, dell’Ausländergesetz prevede che, in linea di principio, uno straniero che gode di una tutela speciale contro
l’espulsione ai sensi dell’art. 48, n. 1, della detta legge sia espulso nei casi previsti dall’art. 47, n. 1, della medesima
legge.
L’art. 48, n. 1, punto 4, dell’Ausländergesetz prevede una speciale tutela contro l’espulsione per gli stranieri che convivono
con un familiare tedesco. La prima frase del medesimo numero dispone che tali stranieri possono essere allontanati dal territorio
solo per gravi motivi di sicurezza e ordine pubblico. Detti gravi motivi si configurerebbero, ai sensi della seconda frase
del medesimo numero, nei casi previsti all’art. 47, n. 1, di tale legge.
Si evince dalle osservazioni del governo tedesco che l’Aufenthaltsgesetz/EWG (legge sul soggiorno dei cittadini degli Stati
membri della Comunità europea, BGBl. 1980 I, pag.  116), come modificata il 27 dicembre 2000 (BGBl. 2000 I, pag.  2042) sarebbe
applicabile, in quanto lex specialis, ai cittadini comunitari e ai loro familiari. Di conseguenza, l’Ausländergesetz si applicherebbe
agli stranieri che beneficiano della libera circolazione in base al diritto comunitario solo nei limiti in cui il diritto
comunitario e l’Aufenthaltsgesetz/EWG non prevedono disposizioni derogatorie al riguardo.
L’art. 12, nn. 1 e 3, dell’Aufenthaltsgesetz/EWG prevede quanto segue:
«(1)
Nella misura in cui la presente legge concede la libera circolazione e salvo misure restrittive già previste nelle disposizioni
precedenti, il diniego del permesso di ingresso, del rilascio del permesso di soggiorno CE o del suo rinnovo costituiscono
misure restrittive ai sensi degli artt. 3, n. 5, 12, n. 1, seconda frase, e 14 della legge sugli stranieri, e l’espulsione
o l’allontanamento delle persone di cui all’art. 1 possono essere adottati solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza
o sanità pubblica (artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, del Trattato che istituisce la Comunità economica europea). Gli stranieri in
possesso di un permesso di soggiorno CE illimitato possono essere espulsi solo per gravi motivi di pubblica sicurezza o di
ordine pubblico.
(…)
(3)
Le decisioni o i provvedimenti di cui al n. 1 possono essere adottati solo se il comportamento personale di uno straniero
vi dà adito, ad eccezione di decisioni o provvedimenti adottati per motivi di tutela della sanità pubblica».
Ai sensi dell’art. 7, n. 1, prima frase, dell’Ausländer- und Asylverfahrenzuständigkeitsverordnung (decreto sulla competenza
dei giudici in materia di controversie riguardanti gli stranieri e il diritto di asilo), i Regierungspräsidien sono competenti
per l’espulsione di stranieri con precedenti penali, laddove questi ultimi, su provvedimento del giudice, siano detenuti o
sottoposti da più di una settimana a carcerazione preventiva.
Controversie nelle cause principali e questioni pregiudiziali
Causa C‑482/01
Il sig. Orfanopoulos, cittadino greco, nato nel 1959, trascorreva i primi tredici anni della sua vita in Grecia. Nel 1972
egli entrava nel territorio tedesco nell’ambito di un ricongiungimento familiare. Vi rimaneva da allora, eccettuato un periodo
di due anni durante il quale assolveva gli obblighi di leva in Grecia. Nell’agosto 1981 contraeva matrimonio con una cittadina
tedesca. Da tale matrimonio nascevano tre figli, anch’essi ricorrenti nella causa principale.
Durante i suoi soggiorni in Germania, il sig. Orfanopoulos era titolare di permessi di soggiorno temporanei, l’ultimo con
validità sino al 12 ottobre 1999. Nel novembre 1999 egli chiedeva il rinnovo del suo permesso di soggiorno.
Il sig. Orfanopoulos non ha una formazione professionale completa. Dal 1981 egli ha svolto lavori subordinati di vario tipo.
Tali periodi di lavoro sono stati interrotti da periodi di disoccupazione di lunga durata.
Dall’ordinanza di rinvio risulta che il sig. Orfanopoulos è tossicodipendente. Egli è stato condannato nove volte per violazioni
della legge sugli stupefacenti e per aver commesso atti di violenza. Nel 1999 è stato in carcere per sei mesi. Nel gennaio
2000, è stato ricoverato in ospedale per una cura di disintossicazione e ha poi tentato due volte di sottoporsi a terapie
in un centro specializzato. In entrambi i casi, è stato dimesso dal suddetto centro per motivi disciplinari. Dal settembre
2000 sconta una pena detentiva inflittagli con sentenze pronunciate a suo carico.
Tra il 1992 e il 1998, il sig. Orfanopoulos veniva più volte ammonito sulle conseguenze che la sua condotta poteva avere ai
sensi della legge sugli stranieri. Nel febbraio 2001, il Regierungspräsidium disponeva la sua espulsione e respingeva la sua
domanda di rinnovo del permesso di soggiorno. Gli veniva comunicato che sarebbe stato espulso al momento della sua scarcerazione.
La decisione di espulsione era motivata dal numero e dalla gravità delle violazioni commesse dal sig. Orfanopoulos nonché
dal rischio concreto di recidiva futura, data la sua dipendenza dalla droga e dall’alcol. Secondo il Regierungspräsidium,
ricorrevano gli estremi legali per un’espulsione obbligatoria, ai sensi dell’art. 47, n. 1, punto 2, dell’Ausländergesetz.
Sebbene, secondo la detta autorità, il sig. Orfanopoulos beneficiasse di una speciale tutela contro l’espulsione, prevista
all’art. 48, n. 1, punto 4, dell’Ausländergesetz, la seconda frase dello stesso numero prevedrebbe che, in generale, nei casi
in cui si applica l’art. 47, n. 1, punto 2, di tale legge, sussistono gravi motivi di sicurezza e di ordine pubblico. L’art. 47,
n. 3, dell’Ausländergesetz avrebbe, tuttavia, l’effetto di attenuare l’espulsione obbligatoria convertendola in un’espulsione
di principio.
Il Regierungspräsidium considerava che, tenuto conto della situazione personale del sig. Orfanopoulos, non occorresse applicare
le disposizioni derogatorie e che, anche ritenendo che sussistessero le condizioni a favore di una deroga, bisognava espellerlo.
Il sig. Orfanopoulos avrebbe qualche conoscenza della lingua greca. L’interesse generale della sicurezza e dell’ordine pubblico
sarebbe più importante del suo interesse privato a continuare a soggiornare in Germania. La sua espulsione sarebbe, quindi,
un mezzo adeguato per conseguire lo scopo prefisso.
Ritenendo che il provvedimento di espulsione adottato dal Regierungspräsidium si fondasse su disposizioni dell’Ausländergesetz
incompatibili con il diritto comunitario, il 21 marzo 2001 il sig. Orfanopoulos e i suoi tre figli proponevano ricorso contro
tale provvedimento dinanzi al giudice del rinvio.
Date tali circostanze il Verwaltungsgericht Stuttgart decideva di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1)
Se la limitazione della libertà di circolazione, imposta a causa di un reato commesso in violazione del Betäubungsmittelgesetz,
di uno straniero cittadino dell’Unione soggiornante da molti anni nel territorio del paese ospitante ai sensi dell’art. 39,
n. 3, CE, per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica sia conforme al diritto comunitario qualora,
a causa del suo comportamento personale, sia lecito ritenere che egli commetterà altri reati in futuro e qualora non si possa
pretendere che il coniuge del medesimo ed i suoi figli tornino nello Stato di origine.
2)
Se l’art. 9, n. 1, della direttiva (…) 64/221 osti ad una normativa nazionale che non prevede più un procedimento di opposizione
– in cui abbia luogo anche un esame di opportunità – ad una decisione di un’autorità amministrativa sull’allontanamento del
titolare di un permesso di soggiorno dal territorio nazionale, qualora non venga istituita un’apposita autorità indipendente
dall’autorità amministrativa che decide».
Con lettera 10 aprile 2002, l’avvocato del sig. e delle sig.re Orfanopoulos comunicava alla cancelleria della Corte che, con
ordinanza 28 marzo 2002, il Landesgericht Heilbronn (Tribunale di Heilbronn, Germania) aveva rimesso in libertà il sig. Orfanopoulos
a condizione che non ripeta il reato.
Causa C‑493/01
Il sig. Oliveri, cittadino italiano, è nato in Germania nel 1977. Dalla nascita egli vi soggiorna ininterrottamente. Egli
non è in possesso di alcun diploma di scuola secondaria.
Risulta dall’ordinanza di rinvio che il sig. Oliveri è tossicodipendente da molti anni. A causa di tale tossicodipendenza,
egli è stato contagiato dal virus HIV e ha contratto un’epatite C cronica. Il sig. Oliveri non si è presentato per un trattamento
di disintossicazione che avrebbe dovuto cominciare nel maggio 1999.
Il sig. Oliveri ha commesso vari reati e ha già subito condanne penali per furti e spaccio illecito di stupefacenti. Nel novembre
1999, è stato incarcerato. La condanna penale è stata successivamente sospesa per la durata di un trattamento in un centro
ospedaliero. Il sig. Oliveri ha tuttavia interrotto tale trattamento ed è stato posto fine alla sospensione condizionale.
Nell’aprile 2000, è stato nuovamente arrestato e da allora si trova in carcere.
Nel maggio 1999, il sig. Oliveri è stato ammonito sulle conseguenze che la sua condotta poteva avere ai sensi della legge
tedesca sugli stranieri. Nell’agosto 2000, il Regierungspräsidium ha disposto la sua espulsione e ha minacciato di rimpatriarlo
in Italia senza la concessione di un termine per il rimpatrio volontario. La decisione di espulsione era giustificata dalla
frequenza e dalla gravità delle infrazioni commesse dal sig. Oliveri, nonché dal concreto rischio di recidiva futura a causa
della sua dipendenza dalla droga. Il fatto che egli non abbia sfruttato due occasioni di seguire una cura di disintossicazione
dimostrerebbe che non vuole oppure non è in grado di intraprendere una tale terapia e di concluderla con successo. Il sig.
Oliveri soddisferebbe i presupposti elencati all’art. 47, n. 1, punto 2, dell’Ausländergesetz che comportano l’espulsione
obbligatoria. Per contro, egli non soddisferebbe i presupposti che conferiscono il diritto a una tutela speciale quale quella
prevista all’art. 48, n. 1, della medesima legge.
Stando alle affermazioni del Regierungspräsidium, il sig. Oliveri ha vissuto con i genitori fino al momento dell’arresto,
tuttavia il suo comportamento criminoso dimostrerebbe che i suoi legami con loro si erano già allentati. Il fatto che sia
stato contaminato dal virus HIV non significa che egli dipenda necessariamente dall’aiuto dei genitori. Si presume che abbia
conoscenze di base della lingua italiana. L’espulsione non sarebbe sproporzionata rispetto allo scopo prefisso.
Il 25 settembre 2000, il sig. Oliveri ha proposto ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Stuttgart contro la decisione del
Regierungspräsidium. Il rischio di recidiva non sussisterebbe perché nel frattempo egli ha acquistato maturità a seguito della
vita difficile che ha condotto in prigione. Egli desidererebbe sottoporsi a una cura di disintossicazione.
Si evince dal fascicolo che il servizio medico dell’ospedale del carcere di Hohenasperg (Germania) ha comunicato, con lettera
20 giugno 2001, che il sig. Oliveri è gravemente malato e che dovrebbe presto soccombere alla malattia. Si teme che in Italia
non riceverebbe le cure mediche adeguate e necessarie.
Date tali circostanze, il Verwaltungsgericht Stuttgart ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1)
Se gli artt. 39 CE e 3 della direttiva (…) 64/221 contrastino con una normativa nazionale che prescrive in maniera obbligatoria
che le autorità espellano i cittadini di altri Stati membri i quali, per aver commesso un reato doloso previsto dal Betäubungsmittelgesetz,
siano stati condannati con sentenza passata in giudicato ad una pena detentiva per minorenni di almeno due anni o ad una pena
restrittiva della libertà personale e purché all’esecuzione della pena non sia stata applicata la sospensione condizionale.
2)
Se l’art. 3 della direttiva (…) 64/221 sia da interpretare nel senso che, nell’esaminare la legittimità dell’espulsione del
cittadino dell’Unione, il giudice nazionale debba tener conto anche di un’esposizione di fatti e di una nuova situazione di
fatto dell’interessato intervenute successivamente all’ultimo provvedimento dell’autorità».
Osservazioni preliminari
Per i due procedimenti occorre effettuare tre osservazioni preliminari comuni in merito alla descrizione della normativa nazionale
in cui si collocano le questioni pregiudiziali, alla normativa comunitaria applicabile e all’ordine in cui si devono esaminare
i due procedimenti.
Anzitutto, per quanto concerne la normativa nazionale, occorre rilevare che il governo tedesco ha contestato la descrizione
di tale normativa operata dal Verwaltungsgericht Stuttgart nelle due ordinanze di rinvio.
A tal proposito, occorre rammentare che non spetta alla Corte pronunciarsi, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, sull’interpretazione
delle disposizioni nazionali né giudicare se l’interpretazione fornita dal giudice del rinvio è corretta (v., in tal senso,
sentenza 3 ottobre 2000, causa C‑58/98, Corsten, Racc. pag. I‑7919, punto 24). La Corte è infatti tenuta a prendere in considerazione,
nell’ambito della ripartizione delle competenze tra i giudici comunitari e i giudici nazionali, il contesto fattuale e normativo
nel quale si inseriscono le questioni pregiudiziali, come definito dal provvedimento di rinvio (v. sentenze 25 ottobre 2001,
causa C‑475/99, Ambulanz Glöckner, Racc. pag. I‑8089, punto 10, e 13 novembre 2003, causa C‑153/02, Neri, Racc. pag. I‑13555,
punti 34 e 35).
Occorre quindi esaminare le questioni pregiudiziali nell’ambito normativo come definito dal Verwaltungsgericht Stuttgart.
Peraltro, anche supponendo esatta la descrizione dell’ambito normativo nazionale da parte del governo tedesco, le questioni
pregiudiziali presentate dal Verwaltungsgericht Stuttgart restano pertinenti, tenuto conto delle indicazioni risultanti dall’ordinanza
di rinvio, relative alla pratica amministrativa seguita, secondo tale giudice, dall’autorità competente.
Spetta comunque al giudice del rinvio, che è investito della controversia principale e che è tenuto ad assumersi la responsabilità
dell’emananda decisione giurisdizionale, verificare la fondatezza della propria interpretazione dell’ambito normativo nazionale
e l’esattezza delle indicazioni relative alla detta pratica amministrativa.
Inoltre, per quanto concerne la normativa comunitaria, va constatato che il giudice del rinvio parte dal presupposto secondo
il quale l’art. 18 CE, relativo alla cittadinanza europea, l’art. 39 CE, che sancisce il principio della libera circolazione
dei lavoratori, nonché la direttiva 64/221 si applicano alle fattispecie delle due cause principali. Il diritto alla libera
circolazione dei sigg. Orfanopoulos e Oliveri deriverebbe direttamente dall’art. 18 CE. Ad essi si applicherebbe anche la
direttiva 64/221, dato che soggiornerebbero in Germania con l’intenzione di esercitarvi un’attività subordinata.
A tal proposito, occorre ricordare che, allo stato attuale del diritto comunitario, il diritto dei cittadini di uno Stato
membro di circolare e di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro non è incondizionato. Ciò discende, da un lato,
dalle disposizioni in tema di libera circolazione delle persone e dei servizi contenute nel titolo III della terza parte del
Trattato, ossia gli artt. 39 CE, 43 CE, 46 CE, 49 CE e 55 CE, nonché dalle disposizioni di diritto derivato adottate per la
loro attuazione e, dall’altro, dalle disposizioni della seconda parte del Trattato, in particolare dall’art. 18 CE, il quale,
pur conferendo ai cittadini dell’Unione il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri,
rinvia espressamente alle limitazioni e alle condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni adottate per la sua attuazione
(v., in tal senso, sentenze 11 aprile 2000, causa C‑356/98, Kaba I, Racc. pag. I‑2623, punto 30, e 6 marzo 2003, causa C‑466/00,
Kaba II, Racc. pag. I‑2219, punto 46).
Per quanto riguarda le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni adottate per la sua attuazione,
si devono richiamare, in particolare, le disposizioni della direttiva 90/364 e le disposizioni del diritto derivato che si
riferiscono ai lavoratori migranti.
Per quanto riguarda i lavoratori migranti cittadini di uno Stato membro, si deve rilevare che il loro diritto di soggiorno
è subordinato alla conservazione dello status di lavoratore o, se del caso, di persona in cerca di occupazione (v., in tal
senso, sentenza 26 febbraio 1991, causa C‑292/89, Antonissen, Racc. pag. I‑745, punto 22), a meno che non spetti loro in forza
di altre norme del diritto comunitario (v. sentenza Kaba II, cit., punto 47).
Bisogna aggiungere che, per quanto riguarda specificamente i detenuti che hanno occupato un impiego prima della loro detenzione,
il fatto che il soggetto interessato non sia stato presente sul mercato del lavoro durante la detta detenzione non implica,
in linea di principio, che non abbia continuato a far parte del mercato regolare del lavoro dello Stato membro ospitante durante
tale periodo, a condizione che trovi un nuovo impiego entro un termine ragionevole dopo la sua scarcerazione (v, in tal senso,
sentenza 10 febbraio 2000, causa C‑340/97, Nazli, Racc. pag. I‑957, punto 40).
Risulta che il sig. Orfanopoulos ha esercitato il diritto alla libera circolazione dei lavoratori e ha svolto varie attività
subordinate in territorio tedesco. Ciò premesso, occorre dichiarare che l’art. 39 CE e la direttiva 64/221 si applicano a
fattispecie quali quella della controversia principale nella causa C‑482/01.
Quanto alla causa C‑493/01, le informazioni di cui la Corte dispone non le consentono di stabilire con certezza se il sig.
Oliveri può avvalersi delle disposizioni dell’art. 39 CE o di altre disposizioni del Trattato e del diritto derivato relative
alla libera circolazione delle persone o alla libera prestazione dei servizi.
Per contro, è pacifico che, essendo cittadino dell’Unione, il sig. Oliveri ha il diritto, ai sensi dell’art. 18 CE, di circolare
e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato
e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso.
Date queste premesse, spetta al giudice del rinvio accertare di quali disposizioni del diritto comunitario, oltre all’art. 18,
n. 1, CE, un cittadino di uno Stato membro, come il sig. Oliveri, può avvalersi, ove occorra, alla luce delle circostanze
della controversia che ha dato luogo alla causa C‑493/01. A tale proposito, spetta in particolare a tale giudice verificare
se l’interessato rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 39 CE, come lavoratore o come altra persona che può beneficiare,
in forza delle disposizioni del diritto derivato adottate per l’attuazione di tale articolo, della libera circolazione, oppure
se può avvalersi di altre disposizioni del diritto comunitario, quali la direttiva 90/364 o l’art. 49 CE, che si applica in
particolare ai destinatari di servizi.
Occorre rilevare che la direttiva 64/221 si applica a tutti i casi considerati al precedente punto della presente sentenza.
Per quanto riguarda, in particolare, la direttiva 90/364, si devono richiamare le disposizioni del suo art. 2, n. 2.
Infine, quanto all’ordine dell’esame dei due procedimenti, occorre rilevare che il giudice del rinvio chiede alla Corte di
pronunciarsi, nell’ambito della causa C‑493/01, sulla conformità al diritto comunitario di una disposizione nazionale che
prescrive alle autorità competenti di espellere cittadini di altri Stati membri che sono stati condannati a determinate pene
per specifici reati. Orbene, diversi interessati, che hanno presentato osservazioni scritte nella causa C‑482/01, ritengono
che tale questione o, comunque, una questione analoga si ponga anche nell’ambito di quest’ultima causa.
Date tali circostanze, occorre esaminare innanzi tutto la causa C‑493/01 e, successivamente, la causa C‑482/01.
Sulle questioni pregiudiziali
Causa C‑493/01
Sulla prima questione
– Portata della questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se gli artt. 39, n. 3, CE e 3 della direttiva 64/221 contrastino con
una normativa nazionale che prescrive alle autorità competenti di espellere i cittadini di altri Stati membri i quali, per
aver commesso un reato doloso previsto dalla legge sugli stupefacenti, siano stati condannati ad una pena restrittiva della
libertà personale per minorenni di almeno due anni, purché all’esecuzione della pena non sia stata applicata la sospensione
condizionale.
Dal fascicolo risulta che il giudice del rinvio, con la sua questione, si riferisce all’art. 47, n. 1, dell’Ausländergesetz
(obbligo di espulsione), che costituisce il fondamento normativo dell’espulsione ordinata nei confronti del sig. Oliveri.
– Osservazioni presentate alla Corte
Il governo italiano e la Commissione ritengono che l’art. 39, n. 3, CE e la direttiva 64/221 ostino a un’espulsione obbligatoria,
nei limiti in cui un provvedimento del genere non consenta margini di discrezionalità.
Secondo il governo tedesco, non esistono, ai sensi del diritto nazionale in vigore, procedimenti di espulsione automatica
o d’urgenza. La verifica della proporzionalità di una decisione di espulsione sarebbe garantita dal combinato disposto degli
artt. 47, n. 1, punto 2, e 48, n. 1, punto 4, dell’Ausländergesetz, nonché dell’art. 12 dell’Aufenthaltsgesetz/EWG.
– Risposta della Corte
Occorre ricordare che il principio della libera circolazione dei lavoratori, stabilito dall’art. 39 CE, fa parte dei fondamenti
della Comunità (v., tra le altre, sentenza 3 giugno1986, causa 139/85, Kempf, Racc. pag. 1741, punto 13). È pacifico che un
provvedimento di espulsione dal territorio, applicabile a cittadini di altri Stati membri, costituisce un ostacolo all’esercizio
di tale libertà. Tuttavia, un siffatto ostacolo può essere giustificato, a norma del n. 3 di tale articolo e della direttiva
64/221, da motivi di ordine pubblico (v., in tal senso, sentenza 17 giugno 1997, cause riunite C‑65/95 e C‑111/95, Shingara
e Radiom, Racc. pag. I‑3343, punto 28).
Nella fattispecie occorre esaminare se l’obbligo di disporre l’espulsione di cittadini di altri Stati membri che sono stati
condannati a determinate pene per specifici reati possa essere giustificato da motivi di ordine pubblico.
A tale proposito occorre ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il principio della libera circolazione
dei lavoratori deve essere interpretato estensivamente (v., in tal senso, sentenze Antonissen, cit., punto 11, e 20 febbraio
1997, causa C‑344/95, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑1035, punto 14), mentre le deroghe a tale principio devono essere,
al contrario, interpretate restrittivamente (v., in tal senso, sentenze 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn, Racc. pag. 1337,
punto 18; 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore, Racc. pag. 297, punto 6; Kempf, cit., punto 13, e 9 novembre 2000, causa
C‑357/98, Yiadom, Racc. pag. I‑9265, punto 24).
Occorre aggiungere che lo status di cittadino dell’Unione impone un’interpretazione particolarmente restrittiva delle deroghe
a tale libertà. Come dichiarato dalla Corte, tale status è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli
Stati membri (v., in particolare sentenze 20 settembre 2001, causa C‑184/99, Grzelczyk, Racc. pag. I‑6193, punto 31, e 23
marzo 2004, causa C‑138/02, Collins, Racc. pag. I‑2703, punto 61).
Per quanto riguarda i provvedimenti di ordine pubblico, si evince dall’art. 3 della direttiva 64/221 che, per poter essere
giustificati, devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell’individuo nei riguardi del
quale essi sono applicati. Nella stessa disposizione si precisa che la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente
giustificare l’adozione di tali provvedimenti. Come dichiarato dalla Corte, in particolare nella sentenza 27 ottobre 1977,
causa 30/77, Bouchereau (Racc. pag. 1999, punto 35), la nozione di ordine pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione
dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave
per uno degli interessi fondamentali della collettività.
Sebbene uno Stato membro possa considerare che l’uso di stupefacenti costituisce un pericolo per la collettività idoneo a
giustificare provvedimenti speciali nei confronti degli stranieri che violino la normativa sugli stupefacenti, la deroga dell’ordine
pubblico deve tuttavia essere interpretata restrittivamente, cosicché l’esistenza di una condanna penale può giustificare
un’espulsione solo nei limiti in cui le circostanze che hanno portato a tale condanna provino un comportamento personale costituente
una minaccia attuale per l’ordine pubblico (v., in particolare, sentenza 19 gennaio 1999, causa C‑348/96, Calfa, Racc. pag. I‑11,
punti 22‑24).
La Corte ne ha concluso che il diritto comunitario osta all’espulsione di un cittadino di uno Stato membro fondata su motivi
di prevenzione generale, ovvero che sia stata adottata nell’intento di dissuadere altri stranieri (v, in particolare, sentenza
Bonsignore, cit., punto 7), segnatamente quando tale provvedimento è stato pronunciato in modo automatico a seguito di una
condanna penale, senza tener conto del comportamento personale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce
per l’ordine pubblico (v. citate sentenze Calfa, punto 27, e Nazli, punto 59).
Orbene, occorre ricordare che la questione presentata dal giudice del rinvio si riferisce a una normativa nazionale che impone
l’espulsione dal territorio dei cittadini di altri Stati membri che sono stati condannati a determinate pene per specifici
reati.
Ciò premesso, è giocoforza dichiarare che l’espulsione dal territorio è pronunciata in modo automatico a seguito di una condanna
penale, senza tener conto del comportamento personale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce per l’ordine
pubblico.
Alla luce di quanto precede, si deve rispondere alla prima questione nel senso che, qualora si accerti che il ricorrente nella
causa principale rientra effettivamente nell’ambito di applicazione di una delle disposizioni di diritto comunitario previste
al punto 54 della presente sentenza che portano ad applicare la direttiva 64/221, la qual cosa spetta al giudice nazionale
accertare, tali disposizioni e in particolare l’art. 3 della detta direttiva, contrastano con una normativa nazionale che
impone alle autorità nazionali di espellere dal territorio i cittadini di altri Stati membri i quali, per aver commesso un
reato doloso previsto dalla legge sugli stupefacenti, siano stati condannati a una pena per minorenni di almeno due anni o
a una pena restrittiva della libertà personale, purché all’esecuzione della pena non sia stata applicata la sospensione condizionale.
Sulla seconda questione
– Portata della questione
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, di accertare se l’art. 3 della direttiva 64/221 osti a
una pratica nazionale secondo la quale, nell’esaminare la legittimità dell’espulsione del cittadino di un altro Stato membro,
il giudice di uno Stato membro non deve prendere in considerazione elementi di fatto nonché sviluppi positivi della situazione
di tale cittadino, successivi all’ultimo provvedimento dell’autorità competente.
Il giudice del rinvio osserva che, secondo la costante giurisprudenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale
tedesca), i tribunali nazionali possono e devono tener conto degli elementi di prova intervenuti dopo l’ultima decisione dell’amministrazione
solo quando tali elementi concordano con la decisione dell’autorità competente. Tale principio implicherebbe, alla luce delle
circostanze della causa principale, che non possa essere preso in considerazione l’argomento sostenuto dal sig. Oliveri nel
corso del procedimento, ovvero che ormai era allo stadio di AIDS conclamato e che si poteva ritenere che sarebbe presto deceduto.
Il sig. Oliveri ha altresì sostenuto dinanzi alle autorità nazionali che non vi erano più rischi di recidiva perché nel frattempo
aveva acquistato maturità a seguito della vita difficile che ha condotto in prigione.
– Osservazioni della Corte
Il governo italiano e la Commissione propongono di risolvere la questione in senso affermativo. La Commissione richiama in
particolare la sentenza 22 maggio 1980, causa 131/79, Santillo (Racc. pag. 1585), dalla quale si evincerebbe che il tribunale
o l’autorità interessata dovrebbero quantomeno tener conto di sviluppi positivi e, quindi, della sospensione della minaccia
reale qualora sia trascorso molto tempo tra la data della decisione di espulsione, da un lato, e quella dell’esame di tale
decisone da parte del giudice competente, dall’altro.
Il governo tedesco sostiene la tesi contraria. Esso ritiene che la legittimità di una decisione di espulsione possa essere
valutata solo tenuto conto della situazione concreta e delle norme giuridiche applicabili al momento in cui l’amministrazione
adotta l’ultima decisione, dato che quest’ultima non potrebbe tener conto, nella sua decisione, di ulteriori concreti sviluppi.
Esso tuttavia sostiene che taluni strumenti consentono di tener conto di nuovi fatti o di uno sviluppo positivo della persona
interessata dopo la data dell’ultima decisione dell’amministrazione, quale la presa in considerazione di elementi tali da
costituire un ostacolo all’espulsione al momento della sua esecuzione.
– Risposta della Corte
Si deve ricordare che le autorità nazionali, per decidere se un cittadino di un altro Stato membro possa essere espulso nell’ambito
della deroga fondata su motivi di ordine pubblico, devono accertare nel caso concreto se il provvedimento o le circostanze
che hanno portato a tale condanna provino un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l’ordine pubblico
(v., in particolare, sentenza Calfa, cit., punto 22). Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 126 delle sue conclusioni,
né dalla lettera dell’art. 3 della direttiva 64/221 né dalla giurisprudenza della Corte si possono ricavare elementi più precisi
sul momento esatto corrispondente a quello «attuale» della minaccia.
Non si può certamente escludere, in pratica, la possibilità che tra  la data della decisione di espulsione, da un lato, e
quella della relativa valutazione da parte del giudice competente, dall’altro, intervengano circostanze comportanti il venir
meno o una rilevante attenuazione della minaccia che il comportamento della persona colpita dal provvedimento di espulsione
costituirebbe per l’ordine pubblico.
Orbene, come si evince dai punti 64 e 65 della presente sentenza, le deroghe al principio della libera circolazione dei lavoratori
devono essere interpretate restrittivamente, e quindi il presupposto della minaccia attuale deve essere soddisfatto, in linea
di principio, al momento dell’espulsione.
Se è vero che spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità procedurali dei ricorsi
giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai soggetti in forza delle norme di diritto comunitario,
tuttavia le dette modalità non devono essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio
dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (v., in tal senso, sentenze 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe,
Racc. pag. 1989, punto 5, e 9 dicembre 2003, causa C‑129/00, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑14637, punto 25).
Una pratica nazionale come quella descritta nell’ordinanza di rinvio è tale da ledere il diritto alla libera circolazione
di cui godono i cittadini degli Stati membri, e in particolare il loro diritto ad essere espulsi solo nei casi estremi previsti
dalla direttiva 64/221. Ciò vale in particolare qualora tra la data del provvedimento di espulsione dell’interessato, da un
lato, e quella della sua valutazione da parte del giudice competente, dall’altro, sia trascorso molto tempo.
Tenuto conto di quanto precede, si deve risolvere la seconda questione nel senso che l’art. 3 della direttiva 64/221 osta
a una pratica nazionale secondo la quale, nell’esaminare la legittimità dell’espulsione di un cittadino di un altro Stato
membro, il giudice nazionale non deve prendere in considerazione elementi di fatto successivi all’ultimo provvedimento dell’autorità
competente comportanti il venir meno o una rilevante attenuazione della minaccia attuale che il comportamento del soggetto
interessato costituirebbe per l’ordine pubblico. Ciò avviene soprattutto qualora tra la data del provvedimento di espulsione,
da un lato, e quella della sua valutazione da parte del giudice competente, dall’altro, sia trascorso molto tempo.
Causa C‑482/01
Sulla prima questione
– Portata della questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se la limitazione della libertà di circolazione di un cittadino comunitario
soggiornante da molti anni nel territorio dello Stato membro ospitante, imposta avvalendosi della deroga di ordine pubblico
di cui all’art. 9, n. 3, CE, sia conforme al diritto comunitario qualora, a causa del suo comportamento personale, sia lecito
ritenere che egli commetterà altri reati in futuro e qualora non si possa pretendere che il coniuge del medesimo ed i suoi
figli tornino nello Stato di origine del detto cittadino.
Risulta dall’ordinanza di rinvio che il sig. Orfanopoulos integra i presupposti di un’espulsione obbligatoria, quale quella
prevista all’art. 47, n. 1, dell’Ausländergesetz. Tuttavia, in quanto convivente di una cittadina tedesca, egli beneficia
della speciale tutela di cui all’art. 48, n. 1, di tale legge. In tale contesto, l’art. 47, n. 3, dell’Ausländergesetz ha
l’effetto di convertire l’espulsione obbligatoria in un’espulsione di principio.
Il giudice del rinvio non contesta la compatibilità con il diritto comunitario del fondamento normativo del provvedimento
di espulsione del sig. Orfanopoulos. Esso sottolinea, infatti, che l’autorità amministrativa competente, dopo un esame delle
circostanze del caso di specie e in particolare della pericolosità dell’interessato per la società, è giunta alla conclusione
di non dover respingere la presunzione di cui all’art. 47, n. 1, punto 2, dell’Ausländergesetz. Il giudice del rinvio si chiede
piuttosto se, tenuto conto della prolungata permanenza del sig. Orfanopoulos in Germania, dell’importanza specifica del principio
della libera circolazione nel diritto comunitario e della tutela della vita familiare, la sua espulsione sia compatibile con
i principi generali del diritto comunitario, in particolare con il principio di proporzionalità. Numerosi interessati che
hanno presentato osservazioni scritte contestano tuttavia la compatibilità del detto fondamento giuridico con il diritto comunitario.
– Osservazioni presentate alla Corte
Il sig. e le sig.re Orfanopoulos, il governo italiano, nonché la Commissione ritengono che occorra sapere, in via preliminare,
se una disposizione nazionale che prevede un’espulsione di principio, quando si tratta di cittadini di altri Stati membri
che sono stati condannati a determinate pene per reati specifici, sia conforme al diritto comunitario. Essi ritengono che
ciò non si verifichi nella fattispecie.
Il governo tedesco rileva lacune nella descrizione della normativa nazionale contenuta nell’ordinanza di rinvio e sostiene
che la decisione pregiudiziale non è pertinente dato che, ai sensi del diritto nazionale in vigore, non esisterebbero procedimenti
di espulsione automatica o d’urgenza. Inoltre, esso rammenta che non spetta alla Corte verificare, nell’ambito di un procedimento
pregiudiziale, la legittimità e la proporzionalità di un provvedimento nazionale. Il Land Baden‑Württemberg si allinea a quest’ultima
posizione.
Per quanto riguarda la questione presentata dal giudice del rinvio, il sig. e le sig.re Orfanopoulos, il governo italiano,
nonché la Commissione, ritengono che le deroghe al principio della libera circolazione previste dal diritto comunitario debbano
essere valutate nel rispetto del diritto alla tutela della vita familiare. La normativa nazionale di cui trattasi potrebbe
beneficiare dell’eccezione fondata su motivi di ordine pubblico, prevista all’art. 39, n. 3, CE, e precisata dalla direttiva
64/221, solo se tale normativa è conforme ai diritti fondamentali di cui la Corte garantisce l’osservanza.
Tali principi non sono contestati dal governo tedesco. Esso sostiene che, tuttavia, il diritto nazionale applicabile ha sufficientemente
tenuto conto degli obblighi derivanti dal principio di proporzionalità e dell’importanza specifica della libera circolazione
delle persone in diritto comunitario, nonché dei diritti fondamentali ivi afferenti, quale il rispetto della vita familiare.
– Risposta della Corte
Sebbene la questione presentata si basi sul presupposto secondo il quale, nella causa principale, sia stato tenuto conto del
comportamento personale del soggetto colpito da un provvedimento di espulsione, occorre esaminare, in via preliminare, come
proposto da vari interessati che hanno presentato osservazioni, se l’art. 39 CE e la direttiva 64/221 ostino a una normativa
nazionale che prevede un’espulsione di principio quando si tratta di cittadini di altri Stati membri, condannati a determinate
pene per reati specifici, che beneficiano di una speciale tutela in quanto convivono con un cittadino tedesco.
A tal proposito occorre rilevare che, come si evince dal punto 71 della presente sentenza, gli artt. 39 CE e 3 della direttiva
64/221 contrastano con una normativa nazionale che impone alle autorità nazionali di espellere dal territorio i cittadini
di altri Stati membri i quali, per aver commesso un reato doloso previsto dalla legge sugli stupefacenti, siano stati condannati
ad una pena restrittiva della libertà personale per minorenni di almeno due anni, purché all’esecuzione della pena non sia
stata applicata la sospensione condizionale.
Nella fattispecie, risulta a prima vista che, nonostante la presa in considerazione delle circostanze familiari, esiste, nel
sistema di espulsione descritto nell’ordinanza di rinvio, un certo automatismo o, comunque, una presunzione che il cittadino
interessato debba essere espulso. Come si evince dall’art. 48, n. 1, prima frase, dell’Ausländergesetz, i beneficiari di una
speciale tutela possono essere allontanati dal territorio solo per gravi motivi di sicurezza e di ordine pubblico. Detti gravi
motivi tuttavia si configurerebbero, ai sensi della seconda frase del medesimo numero, nei casi elencati all’art. 47, n. 1,
di tale legge.
Qualora si accerti che il sistema di cui trattasi ha effettivamente tale portata, occorre dichiarare che esso implica che
un cittadino di un altro Stato membro condannato ad una determinata pena per reati specifici sia espulso dal territorio, nonostante
la presa in considerazione delle circostanze di carattere familiare, basandosi sulla presunzione che costui debba essere espulso,
senza tener adeguatamente conto del suo comportamento personale né del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico.
Ne consegue che un tale sistema è contrario agli artt. 39 CE e 3 della direttiva 64/221.
Per quanto riguarda la questione sollevata dal giudice del rinvio, bisogna ricordare che l’esame effettuato caso per caso
dall’autorità nazionale circa l’eventuale sussistenza di un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l’ordine
pubblico e, eventualmente, per sapere dove sia il giusto equilibrio tra gli interessi legittimi presenti deve essere svolto
nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario.
Si deve rilevare che spetta all’autorità nazionale competente tener conto, nel valutare dove si situi il giusto equilibrio
tra gli interessi legittimi presenti, della speciale situazione giuridica delle persone cui si applica il diritto comunitario,
nonché dell’importanza fondamentale del principio della libera circolazione delle persone (v, in tal senso, sentenza Bouchereau,
cit., punto 30).
Dev’essere inoltre tenuto conto dei diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto. Si possono, infatti, addurre
motivi d’interesse generale al fine di giustificare una misura nazionale idonea ad ostacolare l’esercizio della libera prestazione
dei servizi solo qualora la detta misura sia conforme a tali diritti (v., in tal senso, sentenze 18 giugno 1991, causa C‑260/89,
ERT, Racc. pag. I‑2925, punto 43; 26 giugno 1997, causa C‑368/95, Familiapress, Racc. pag. I‑3689, punto 24, e 11 luglio 2002,
causa C‑60/00, Carpenter, Racc. pag. I‑6279, punto 40).
In tale contesto, occorre rammentare che, nell’ambito del diritto comunitario, è stata riconosciuta l’importanza di assicurare
la tutela della vita familiare dei cittadini comunitari al fine di eliminare gli ostacoli all’esercizio delle libertà fondamentali
garantite dal Trattato. È pacifico che l’esclusione di una persona da un paese in cui vivono i suoi congiunti può rappresentare
un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita familiare come tutelato dall’art. 8 della CEDU, il quale fa parte dei diritti
fondamentali che, secondo la giurisprudenza costante della Corte, sono tutelati nell’ordinamento giuridico comunitario (v.
citata sentenza Carpenter, punto 41).
Infine, è necessario sottolineare la necessità di rispettare il principio di proporzionalità. Per valutare se l’ingerenza
considerata è proporzionata allo scopo legittimamente perseguito, nel caso di specie la tutela dell’ordine pubblico, occorre
considerare in particolare la natura e la gravità dell’infrazione commessa dall’interessato, la durata del suo soggiorno nello
Stato membro ospitante, il periodo trascorso da quando l’infrazione è stata commessa, la situazione familiare dell’interessato
e la gravità delle difficoltà che rischiano di incontrare il congiunto e i loro eventuali figli nel paese d’origine dell’interessato
(v, per quanto riguarda l’art. 8 della CEDU, Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 2 agosto 2001, Boultif/Suisse,
Recueil des arrêts et décisions
, § 48).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la prima questione e la questione preliminare sollevata nell’ambito
di quest’ultima nel senso che:
–
gli artt. 39 CE e 3 della direttiva 64/221 ostano a una legislazione nazionale o a una pratica nazionale secondo la quale
un cittadino di un altro Stato membro che è stato condannato a una determinata pena per reati specifici viene espulso dal
territorio, nonostante la presa in considerazione delle circostanze di carattere familiare, in base alla presunzione che costui
debba essere espulso, senza che si tenga adeguatamente conto del suo comportamento personale né del pericolo che esso costituisce
per l’ordine pubblico;
–
per contro, l’art. 39 CE e la direttiva 64/221 non ostano all’espulsione di un cittadino di uno Stato membro che è stato condannato
a una determinata pena per reati specifici e che, da un lato, costituisce una minaccia attuale per l’ordine pubblico e, dall’altro,
ha soggiornato per molti anni nello Stato membro ospitante e può far valere circostanze di carattere familiare contro la detta
espulsione, purché la valutazione effettuata dall’autorità nazionale caso per caso di dove si situi il giusto equilibrio tra
gli interessi legittimi presenti avvenga nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario e, in particolare, tenendo
debitamente conto del rispetto dei diritti fondamentali, come la tutela della vita familiare.
Sulla seconda questione
– Portata della questione
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 osti a una
normativa, quale quella in vigore nel Land Baden-Württemberg, la quale non prevede, per quanto riguarda una decisione di allontanamento
dal territorio adottata da un Regierungspräsidium, procedimenti di opposizione, in cui abbia luogo anche un esame dei motivi
di opportunità su cui si fonda tale decisione, qualora non venga istituita un’apposita autorità indipendente da tale amministrazione.
Risulta dall’ordinanza di rinvio e dalle osservazioni del governo tedesco che la legittimità e l’opportunità di un atto amministrativo
lesivo sono verificati in Germania, in linea di principio, dall’amministrazione nel corso di un procedimento precontenzioso,
prima della proposizione di un’azione di annullamento. Tuttavia, ai sensi dell’art. 68, n. 1, prima frase, della Verwaltungsgerichtsordnung
(codice del contenzioso amministrativo), un decreto, anche regionale, può derogare a tale principio. Il Land Baden-Württemberg
avrebbe sfruttato tale possibilità adottando l’art. 6 bis dell’Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung (legge relativa
all’attuazione del codice di procedura amministrativa). Ai sensi di tale disposizione, che avrebbe avuto effetto dal 1° luglio
1999, un procedimento precontenzioso è escluso quando un atto amministrativo è stato adottato da un Regierungspräsidium.
– Osservazioni presentate alla Corte
Il sig. e le sig.re Orfanopoulos, il governo italiano, nonché la Commissione, propongono di risolvere tale questione in senso
affermativo. Si evincerebbe dalla giurisprudenza della Corte che le disposizioni della direttiva 64/221 devono consentire
ai cittadini degli Stati membri di ottenere un esame completo dei fatti e delle circostanze, compresi i motivi di opportunità
su cui si fonda il provvedimento considerato, prima che il provvedimento di espulsione sia definitivamente adottato.
Il governo tedesco sostiene che l’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 non osta a una normativa, quale quella in vigore nel
Land Baden-Württemberg, dal momento che è garantito che il provvedimento dell’amministrazione è sottoposto a una verifica
approfondita del diritto sostanziale entro i termini. Esso richiama, a questo proposito, la citata sentenza Shingara e Radiom.
Una tutela contro le espulsioni sarebbe assicurata, in questo Land, nell’ambito del procedimento amministrativo, essendo quest’ultimo
garantito nell’ambito di un procedimento giurisdizionale. La verifica effettuata dai tribunali amministrativi riguarderebbe,
da un lato, l’accertamento del se le condizioni materiali di un provvedimento di allontanamento dal territorio sono soddisfatte
in diritto o in fatto, compreso l’accertamento del se l’amministrazione competente ha oltrepassato il suo potere discrezionale,
e, dall’altro, il merito.
– Risposta della Corte
Occorre ricordare che le disposizioni dell’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 hanno lo scopo di attribuire un minimo di
garanzie procedurali ai soggetti colpiti da un provvedimento di allontanamento dal territorio. Tale articolo, che si applica
in tre ipotesi, ossia se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità
del provvedimento o se essi non hanno effetto sospensivo, prevede l’intervento di un’autorità competente diversa da quella
cui spetta l’adozione del provvedimento. Tranne in casi di urgenza, l’autorità amministrativa può pronunciarsi solo dopo aver
sentito il parere dell’altra autorità competente. L’interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa dinanzi a detto
organo e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione nazionale  (v., in tal senso, sentenze
18 ottobre 1990, cause riunite C‑297/88, e C‑197/89, Dzodzi, Racc. pag. I‑3763, punto 62, e Yiadom, cit., punti 29‑31).
Dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’intervento dell’«autorità competente» di cui all’art. 9, n. 1, deve consentire
di ottenere un esame completo dei fatti e delle circostanze, compresi i motivi di opportunità su cui si fonda il provvedimento
considerato, prima che esso venga definitivamente adottato (sentenze Santillo, cit., punto 12, e 18 maggio 1982, cause riunite
115/81 e 116/81, Adoui e Cornuaille, Racc. pag. 1665, punto 15). La Corte ha altresì precisato che, tranne in casi di urgenza,
l’autorità amministrativa può pronunciarsi solo dopo aver sentito il parere dell’autorità competente (sentenze 5 marzo 1980,
causa 98/79, Pecastaing, Racc. pag. 691, punto 17, e Dzodzi, cit., punto 62).
Nella fattispecie, è pacifico che il controllo sui provvedimenti di allontanamento adottati da Regierungspräsidien è effettuato,
nel Land Baden-Württemberg, da giudici amministrativi nell’ambito di procedimenti giurisdizionali.
Il giudice del rinvio parte dal presupposto secondo il quale, in tale Land, non esistono, contro tali decisioni d’espulsione,
né procedimenti di opposizione né ricorsi giurisdizionali in cui abbia luogo anche un esame dei motivi di opportunità su cui
si fonda il provvedimento di espulsione considerato. Risulta, tuttavia, che tale giudice lascia permanere qualche dubbio per
quanto riguarda i detti ricorsi.
Occorre respinge, in primo luogo, la tesi del governo tedesco secondo la quale, al fine di rispettare le disposizioni dell’art. 9,
n. 1, della direttiva 64/221, è sufficiente che la decisione dell’autorità amministrativa sia sottoposta ad una verifica approfondita
del diritto sostanziale entro i termini.
È giocoforza constatare che un’interpretazione del genere non consente di assicurare ai soggetti colpiti da un provvedimento
di allontanamento dal territorio la garanzia di un esame completo dei motivi di opportunità su cui si fonda il provvedimento
considerato e non soddisfa le esigenze di una tutela sufficientemente efficace (v., in tal senso, sentenze 15 maggio 1986,
causa 222/84, Johnston, Racc. pag. 1651, punto 17, e 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punti 14
e 15). Essa sarebbe infatti tale da privare del suo effetto utile l’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221.
Diversamente avverrebbe, per contro, nell’ipotesi in cui la decisione dell’autorità amministrativa sia sottoposta ad una verifica
approfondita del diritto sostanziale nonché ad un esame completo dei motivi di opportunità su cui si fonda il provvedimento
considerato.
Tenuto conto del dubbio che il giudice del rinvio ha lasciato in sospeso quanto alla portata del controllo operato dai giudici
competenti, ossia i Verwaltungsgerichte, spetta ad esso verificare se questi ultimi sono in grado di esaminare l’opportunità
dei provvedimenti di espulsione.
Nei limiti in cui risultasse che, nelle circostanze della controversia principale, i ricorsi consentiti contro la decisione
di espulsione riguardano solo la legittimità della stessa, occorrerebbe verificare se ricorre il presupposto dell’intervento
di un’autorità competente diversa da quella cui spetta adottare la decisione e, eventualmente, se un siffatto intervento soddisfa
le condizioni elencate al punto106 della presente sentenza.
Bisogna rilevare che la direttiva 64/221 non precisa la nozione di «autorità indipendente». Come risulta dal punto 19 della
citata sentenza Santillo, la direttiva lascia agli Stati membri un margine discrezionale per quanto riguarda la designazione
dell’autorità. Può essere considerata tale qualsiasi autorità pubblica indipendente dall’autorità amministrativa cui spetta
l’adozione di uno dei provvedimenti contemplati dalla detta direttiva, organizzata in modo che l’interessato abbia il diritto
di farsi rappresentare e di far valere i propri mezzi di difesa dinanzi ad essa.
Nella fattispecie, l’esame del fascicolo non ha consentito di accertare se, tra l’adozione della decisione di cui trattasi
da parte del Regierungspräsidium e il sindacato giurisdizionale operato ex post dai giudici amministrativi, interviene un’autorità
indipendente ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221. Tale esame non ha permesso neanche di constatare che vi sarebbe
stata, alla luce delle circostanze che hanno dato luogo alla controversia principale, una situazione di urgenza.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, si deve risolvere la seconda questione nel senso che l’art. 9, n. 1, della
direttiva 64/221 osta a una disposizione di uno Stato membro che non prevede né procedimenti di opposizione né ricorsi – in
cui abbia luogo anche un esame di opportunità – contro una decisione d’espulsione di un cittadino di un altro Stato membro
adottata da un’autorità amministrativa, qualora non venga istituita un’apposita autorità indipendente da tale amministrazione.
Spetta al giudice nazionale verificare se i giudici come i Verwaltungsgerichte sono in grado di esaminare l’opportunità dei
provvedimenti di espulsione.
Sulle spese
Le spese sostenute dai governi tedesco e italiano, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte,
non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un
incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgericht Stuttgart con ordinanze 20 novembre e 4 dicembre 2001,
dichiara:
1)
Spetta al giudice del rinvio accertare di quali disposizioni del diritto comunitario, oltre all’art. 18, n. 1, CE, un cittadino
di un altro Stato membro come il sig. Oliveri può avvalersi, ove occorra, alla luce delle circostanze della controversia che
ha dato luogo alla causa C‑493/01. A tale proposito, spetta in particolare a tale giudice verificare se l’interessato rientra
nell’ambito di applicazione dell’art. 39 CE, come lavoratore o come altra persona che può beneficiare, in forza delle disposizioni
del diritto derivato adottate per l’attuazione di tale articolo, della libera circolazione, oppure se può avvalersi di altre
disposizioni del diritto comunitario, quali la direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di
soggiorno, o l’art. 49 CE, che si applica in particolare ai destinatari di servizi.
2)
L’art. 3 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti
il trasferimento e il soggiorno degli stranieri giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità
pubblica, contrasta con una normativa nazionale che impone alle autorità nazionali di espellere dal territorio cittadini di
altri Stati membri i quali, per aver commesso un reato doloso previsto dalla legge sugli stupefacenti, siano stati condannati
a una pena per minorenni di almeno due anni o a una pena restrittiva della libertà personale, purché all’esecuzione della
pena non sia stata applicata la sospensione condizionale.
3)
L’art. 3 della direttiva 64/221 osta a una pratica nazionale secondo la quale, nell’esaminare la legittimità dell’espulsione
di un cittadino di un altro Stato membro, il giudice nazionale non deve prendere in considerazione elementi di fatto successivi
all’ultimo provvedimento dell’autorità competente comportanti il venir meno o una rilevante attenuazione della minaccia attuale
che il comportamento del soggetto interessato costituirebbe per l’ordine pubblico. Ciò avviene soprattutto qualora tra la
data del provvedimento di espulsione, da un lato, e quella della sua valutazione da parte del giudice competente, dall’altro,
sia trascorso molto tempo.
4)
Gli artt. 39 CE e 3 della direttiva 64/221 ostano a una legislazione nazionale o a una pratica nazionale secondo la quale
un cittadino di un altro Stato membro che è stato condannato a una determinata pena per reati specifici viene espulso dal
territorio, nonostante la presa in considerazione delle circostanze di carattere familiare, basandosi sulla presunzione che
costui debba essere espulso, senza tener adeguatamente conto del suo comportamento personale né del pericolo che esso costituisce
per l’ordine pubblico.
5)
L’art. 39 CE e la direttiva 64/221 non ostano all’espulsione di un cittadino di uno Stato membro che è stato condannato a
una determinata pena per reati specifici e che, da un lato, costituisce una minaccia attuale per l’ordine pubblico e, dall’altro,
ha soggiornato per molti anni nello Stato membro ospitante e può far valere circostanze di carattere familiare contro la detta
espulsione, purché la valutazione effettuata caso per caso dall’autorità nazionale di dove si situi il giusto equilibrio tra
gli interessi legittimi presenti avvenga nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario, e in particolare tenendo
debitamente conto del rispetto dei diritti fondamentali, come la tutela della vita familiare.
6)
L’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 osta a una disposizione di uno Stato membro che non prevede né procedimenti di opposizione
né ricorsi – in cui abbia luogo anche un esame di opportunità – contro una decisione d’espulsione di un cittadino di un altro
Stato membro adottata da un’autorità amministrativa, qualora non venga istituita un’apposita autorità indipendente da tale
amministrazione. Spetta al giudice nazionale verificare se i giudici come i Verwaltungsgerichte sono in grado di esaminare
l’opportunità dei provvedimenti di espulsione.
Rosas
La  Pergola
von Bahr
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 aprile 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: il tedesco.