CELEX: 62003CJ0117
Direttiva 92/43/CEE
Conservazione degli habitat naturali
Fauna e flora selvatiche
Elenco nazionale dei siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria
Misure di conservazione

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 4, n. 5, 6, n. 3, e 21 della direttiva
del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva»).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia che oppone in particolare la Società Italiana Dragaggi SpA (in
prosieguo: la «Dragaggi») al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed alla Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia,
in merito all’annullamento, disposto dall’amministrazione aggiudicatrice, di una gara d’appalto relativa a lavori di dragaggio
e di scarico di sedimenti in una cassa di colmata nel porto di Monfalcone.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
A mente del sesto ‘considerando’ della direttiva, «per assicurare il ripristino o il mantenimento degli habitat naturali e
delle specie di interesse comunitario in uno [s]tato di conservazione soddisfacente, occorre designare zone speciali di conservazione
per realizzare una rete ecologica europea coerente secondo uno scadenzario definito».
Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva, «[è] costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione,
denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I
e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno
stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area
di ripartizione naturale».
L’art. 4 della direttiva è così formulato:
«1.

In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone
un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato
II si riscontrano in detti siti. (…)
L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente
alle informazioni su ogni sito. (…)
2.

In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle cinque regioni biogeografiche di cui all’articolo 1,
lettera c), punto iii), e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo
con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati
membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie
prioritarie.
Gli Stati membri i cui siti con tipi di habitat naturali e specie prioritari rappresentano oltre il 5% del territorio nazionale,
possono, d’accordo con la Commissione, chiedere che i criteri elencati nell’allegato III (fase 2) siano applicati in maniera
più flessibile per la selezione dell’insieme dei siti di importanza comunitaria nel loro territorio.
L’elenco dei siti selezionati come siti di importanza comunitaria in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno
o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie è fissato dalla Commissione secondo la procedura
di cui all’articolo 21.
3.

L’elenco menzionato al paragrafo 2 è elaborato entro un termine di sei anni dopo la notifica della presente direttiva.
4.

Quando un sito di importanza comunitaria è stato scelto a norma della procedura di cui al paragrafo 2, lo Stato membro interessato
designa tale sito come zona speciale di conservazione il più rapidamente possibile e entro un termine massimo di sei anni
(…).
5.

Non appena un sito è iscritto nell’elenco di cui al paragrafo 2, terzo comma, esso è soggetto alle disposizioni dell’articolo 6,
paragrafi 2, 3 e 4».
A norma dell’allegato III, fase 2, punto 1, della direttiva, «[t]utti i siti individuati dagli Stati membri nella fase 1,
che ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritari, sono considerati siti di importanza comunitaria».
L’art. 6 della direttiva dispone quanto segue:
«(…)
2.

Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali
e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale
perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3.

Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative
su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza
che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione
dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano
o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo
parere dell’opinione pubblica.
4.

Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative,
un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura
sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura
2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere
addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive
di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse
pubblico».
L’art. 21 della direttiva dispone che le misure progettate vengano adottate secondo una procedura di comitato.
Ai sensi dell’art. 23 della direttiva, la trasposizione di quest’ultima negli ordinamenti nazionali deve essere realizzata
dagli Stati membri nel termine di due anni dalla notifica della direttiva stessa. Tale notifica ha avuto luogo il 10 giugno
1992.
Normativa nazionale
La direttiva è stata trasposta nell’ordinamento giuridico italiano mediante il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre
1997, n. 357, intitolato «Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche» (GURI n. 248, supplemento ordinario n. 219/L del 23
ottobre 1997; in prosieguo: il «decreto n. 357/97»).
In particolare, l’art. 4 del decreto n. 357/97 ricollega le misure di conservazione dei siti alla predisposizione, da parte
della Commissione, dell’elenco dei siti di importanza comunitaria.
Causa principale e questione pregiudiziale
Il 14 maggio 2001 la Dragaggi ha ottenuto l’aggiudicazione di un appalto relativo a lavori di dragaggio e di scarico di sedimenti
in una cassa di colmata nel porto di Monfalcone.
Quattro mesi più tardi, l’amministrazione aggiudicatrice ha annullato l’intera procedura di gara per il fatto che la cassa
di colmata destinata a raccogliere i materiali di scavo risultanti dai detti lavori era qualificata come sito di interesse
comunitario, obbligatoriamente assoggettato a valutazione di incidenza in forza della pertinente normativa nazionale. Orbene,
secondo l’autorità competente, tale valutazione non avrebbe potuto avere un esito positivo.
La Dragaggi ha contestato, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia, la legittimità della decisione
di annullamento dell’aggiudicazione. Essa ha sostenuto, in particolare, che il procedimento per la classificazione fra i siti
di importanza comunitaria del sito «Foce del Timavo», dove si trova la cassa di colmata interessata dai progetti di dragaggio,
non era ancora concluso. Infatti, pur avendo le autorità italiane proposto alla Commissione un elenco dei siti, tra i quali
quello della foce del Timavo, la detta istituzione non avrebbe ancora adottato l’elenco comunitario, in conformità dell’art. 4,
n. 2, terzo comma, della direttiva. Pertanto, l’obbligo di procedere ad una valutazione preventiva dei progetti aventi un’incidenza
significativa sul sito non sarebbe stato ancora applicabile.
Nella sua sentenza, il detto giudice ha respinto l’argomento relativo all’inapplicabilità al progetto in questione della procedura
di valutazione dell’incidenza. Secondo il Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia, nel caso in cui uno
Stato membro abbia, come nel caso di specie, individuato un sito che ospita un habitat prioritario e lo abbia inserito nell’elenco
proposto alla Commissione, tale sito deve essere considerato di importanza comunitaria, ai sensi dell’allegato III, fase 2,
punto 1, della direttiva. Esso sarebbe dunque assoggettato, a norma dell’art. 4, n. 5, della direttiva, alle misure di salvaguardia
contemplate dall’art. 6, nn. 2-4, della medesima, ed in particolare alla valutazione di incidenza prevista al n. 3.
Secondo il detto giudice, tale interpretazione è l’unica idonea a dare un significato logico alla direttiva, la quale, mirando
a tutelare habitat o specie in pericolo di scomparsa e di estinzione, deve poter essere direttamente applicabile, quanto meno
a titolo di misura di salvaguardia. Inoltre, gli atti che propongono la classificazione della foce del Timavo tra i siti prioritari,
e segnatamente il decreto del Ministro dell’Ambiente del 3 aprile 2000, non sarebbero stati impugnati.
Ritenendo che una valutazione di incidenza fosse necessaria, il Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia
ha accolto le altre censure della Dragaggi relative alla mancata consultazione dei soggetti interessati dalla realizzazione
del progetto, per il fatto che prima di procedere all’annullamento degli atti di gara non erano state prese in considerazione
soluzioni alternative a quelle definite nel progetto stesso, e che l’autorità competente non aveva esaminato la possibilità
di esprimere una valutazione positiva accompagnata da condizioni.
La Dragaggi ha interposto appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia dinanzi
al Consiglio di Stato. In particolare, essa ha riproposto dinanzi a tale giudice la tesi secondo cui l’art. 4, n. 5, della
direttiva impone l’applicazione delle misure di salvaguardia di cui all’art. 6 della direttiva medesima soltanto a partire
dall'elaborazione dell’elenco comunitario. Tale tesi sarebbe confermata dall’art. 4 del decreto n. 357/1997, il quale dispone
che le misure di salvaguardia debbono essere adottate nei tre mesi successivi all’inclusione del sito nell’elenco definito
dalla Commissione.
Il Consiglio di Stato rileva come l’interpretazione dell’art. 4, n. 5, della direttiva, adottata dal Tribunale amministrativo
regionale del Friuli Venezia Giulia, non possa considerarsi manifestamente infondata, posto che l’iscrizione dei siti di importanza
comunitaria ospitanti habitat prioritari pare essere un atto di natura meramente dichiarativa, il quale non richiede l’esercizio
di alcun potere discrezionale da parte dell’organo comunitario.
Sulla scorta di tali premesse, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la
seguente questione pregiudiziale:
«[S]e l’art. 4 paragrafo 5 della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE debba interpretarsi nel senso che le misure di cui
all’art. 6 ed in particolare quella di cui all’art. 6 comma 3 della stessa direttiva siano obbligatorie per gli Stati membri
solo dopo la definitiva approvazione in sede comunitaria dell’elenco dei siti ai sensi dell’art. 21, o se, diversamente, al
di là dell’individuazione del momento di ordinaria decorrenza delle misure di conservazione, occorra distinguere fra iscrizioni
dichiarative e costitutive (includendo fra le prime quelle relative a siti prioritari), ed al fine di salvaguardare l’effetto
utile della direttiva mirante alla conservazione degli habitat, nel solo caso di individuazione da parte di uno Stato membro
di un sito di importanza comunitaria ospitante tipi di habitat naturali o specie prioritari, non debba ritenersi che sussista
un obbligo di sottoposizione a valutazione di piani e progetti significativamente incidenti sul sito, anche prima della formazione
da parte della Commissione del progetto di elenco dei siti o della adozione definitiva di detto elenco ai sensi dell’art. 21
della direttiva ed in sostanza a partire dalla formulazione dell’elenco nazionale».
Sulla questione pregiudiziale
Occorre rilevare che, ai sensi dell’art. 4, n. 5, della direttiva, il regime di tutela delle zone speciali di conservazione
da essa previsto all’art. 6, nn. 2-4, si applica ad un sito non appena quest’ultimo sia stato iscritto, in conformità dell’art. 4,
n. 2, terzo comma, della direttiva stessa, nell’elenco dei siti selezionati quali siti di importanza comunitaria, così come
adottato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’art. 21 del detto testo normativo.
Il fatto che, ai sensi dell’allegato III, fase 2, punto 1, della direttiva, tutti i siti ospitanti tipi di habitat naturali
e/o specie prioritari, individuati dagli Stati membri nell’ambito della fase 1 del medesimo allegato, siano considerati come
siti di importanza comunitaria, non è tale da rendere applicabile, per quanto riguarda questi ultimi, il regime di tutela
previsto dall’art. 6, nn. 2-4, della direttiva prima che essi figurino, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di quest’ultima,
nell’elenco dei siti di importanza comunitaria adottato dalla Commissione.
Non può trovare accoglimento la contraria tesi prospettata dal giudice del rinvio, secondo cui, qualora uno Stato membro abbia
– come nella fattispecie oggetto della causa principale – individuato un sito che ospita un habitat prioritario e lo abbia
incluso nell’elenco proposto alla Commissione a norma dell’art. 4, n. 1, della direttiva, tale sito dovrebbe considerarsi
– alla luce dell’allegato III, fase 2, punto 1, della direttiva stessa – come sito di importanza comunitaria e sarebbe dunque
assoggettato, a norma dell’art. 4, n. 5, della direttiva, alle misure di salvaguardia previste dall’art. 6, nn. 2‑4, della
medesima.
Infatti, da un lato, tale tesi contrasta con il tenore letterale dell’art. 4, n. 5, della direttiva, il quale ricollega espressamente
l’applicazione delle dette misure di salvaguardia al fatto che il sito in questione sia inserito, a norma dell’art. 4, n. 2,
terzo comma, della direttiva, nell’elenco dei siti di importanza comunitaria adottato dalla Commissione. D’altro lato, la
tesi suddetta presuppone che, quando uno Stato membro abbia individuato un sito ospitante tipi di habitat naturali o specie
prioritari e lo abbia incluso nell’elenco proposto alla Commissione a norma dell’art. 4, n. 1, della direttiva, la Commissione
sia obbligata ad iscriverlo nell’elenco dei siti di importanza comunitaria che essa adotta in base alla procedura prevista
dall’art. 21 della direttiva stessa e di cui si fa menzione all’art. 4, n. 2, terzo comma, della medesima. Se così fosse,
la Commissione – allorché elabora in accordo con ciascuno Stato membro un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria,
ai sensi dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva – si vedrebbe preclusa la possibilità di non includere in tale progetto
qualunque sito proposto da uno Stato membro quale sito ospitante tipi di habitat naturali o specie prioritari, anche nel caso
in cui essa reputasse che in un determinato sito non si trovino – malgrado il diverso parere dello Stato membro interessato
– tipi di habitat naturali e/o specie prioritari ai sensi dell’allegato III, fase 2, punto 1, della direttiva. Orbene, una
situazione del genere sarebbe in contrasto, in particolare, con l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva, letto in combinato
disposto con l’allegato III, fase 2, punto 1, della direttiva stessa.
Risulta dunque da quanto sopra esposto che l’art. 4, n. 5, della direttiva deve essere interpretato nel senso che le misure
di salvaguardia da questa previste all’art. 6, nn. 2‑4, si impongono soltanto in relazione ai siti che siano iscritti, in
conformità dell’art. 4, n. 2, terzo comma, della direttiva stessa, nell’elenco di quelli selezionati come siti di importanza
comunitaria, adottato dalla Commissione secondo la procedura prevista dall’art. 21 del detto testo normativo.
Ciò tuttavia non significa che gli Stati membri non siano tenuti a tutelare i siti sin dal momento in cui, a norma dell’art. 4,
n. 1, della direttiva, li propongono nell’elenco nazionale trasmesso alla Commissione in quanto atti ad essere individuati
quali siti di importanza comunitaria.
Infatti, in mancanza di una tutela adeguata di tali siti sin da tale momento, la realizzazione degli obiettivi di conservazione
degli habitat naturali nonché della fauna e della flora selvatiche, quali indicati in particolare al sesto ‘considerando’
ed all’art. 3, n. 1, della direttiva, rischierebbe di essere compromessa. Una tale situazione sarebbe tanto più grave per
il fatto che riguarderebbe tipi di habitat naturali prioritari o specie prioritarie, i quali, a motivo delle minacce gravanti
su di essi, sarebbero destinati a beneficiare, secondo quanto auspicato dal quinto ‘considerando’ della direttiva, di una
rapida attuazione di misure dirette alla loro conservazione.
Nella fattispecie occorre ricordare che negli elenchi nazionali di siti atti ad essere individuati quali siti di importanza
comunitaria debbono figurare siti aventi, a livello nazionale, un interesse ecologico pertinente con riguardo all’obiettivo
della conservazione degli habitat naturali nonché della fauna e della flora selvatiche contemplato dalla direttiva (v. sentenza
7 novembre 2000, causa C‑371/98, First Corporate Shipping, Racc. pag. I‑9235, punto 22).
Risulta pertanto che, per quanto riguarda i siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria, compresi
negli elenchi nazionali trasmessi alla Commissione, tra i quali possono figurare in particolare siti ospitanti tipi di habitat
naturali prioritari o specie prioritarie, gli Stati membri sono tenuti, in forza della direttiva, ad adottare misure di salvaguardia
idonee a salvaguardare il detto interesse ecologico.
Occorre dunque risolvere la questione pregiudiziale proposta dichiarando quanto segue:
–
l’art. 4, n. 5, della direttiva deve essere interpretato nel senso che le misure di salvaguardia da essa previste all’art. 6,
nn. 2‑4, si impongono soltanto in relazione ai siti che siano iscritti, in conformità dell’art. 4, n. 2, terzo comma, della
direttiva stessa, nell’elenco di quelli selezionati come siti di importanza comunitaria adottato dalla Commissione secondo
la procedura prevista dall’art. 21 del detto testo normativo;
–
per quanto riguarda i siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria, compresi negli elenchi nazionali
trasmessi alla Commissione, e segnatamente i siti ospitanti tipi di habitat naturali prioritari o specie prioritarie, gli
Stati membri sono tenuti, in forza della direttiva, ad adottare misure di salvaguardia idonee, con riguardo all’obiettivo
di conservazione contemplato da quest’ultima, a salvaguardare il pertinente interesse ecologico rivestito dai detti siti a
livello nazionale.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni alla Corte, diverse da quelle
delle dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
L’art. 4, n. 5, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali
e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, deve essere interpretato nel senso che le misure di salvaguardia da
questa previste all’art. 6, nn. 2‑4, si impongono soltanto in relazione ai siti che siano iscritti, in conformità dell’art. 4,
n. 2, terzo comma, della direttiva stessa, nell’elenco di quelli selezionati come siti di importanza comunitaria adottato
dalla Commissione delle Comunità europee secondo la procedura prevista dall’art. 21 del detto testo normativo.
Per quanto riguarda i siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria, compresi negli elenchi nazionali
trasmessi alla Commissione, e segnatamente i siti ospitanti tipi di habitat naturali prioritari o specie prioritarie, gli
Stati membri sono tenuti, in forza della direttiva 92/43, ad adottare misure di salvaguardia idonee, con riguardo all’obiettivo
di conservazione contemplato da quest’ultima, a salvaguardare il pertinente interesse ecologico rivestito dai detti siti a
livello nazionale.
Firme
–
Lingua processuale: l'italiano.