CELEX: 62004CJ0148
Državne pomoči
Odločba 2002/581/ES
Bankam dodeljene davčne ugodnosti
Obrazložitev odločbe
Kvalifikacija državne pomoči
Pogoji
Združljivost s skupnim trgom
Pogoji
Člen 87(3)(b) in (c) ES
Pomemben projekt skupnega evropskega interesa
Razvoj določenih dejavnosti
Prej dodeljene davčne ugodnosti
Vračilo pomoči
Načelo varstva legitimnih pričakovanj
Načelo pravne varnosti
Načelo sorazmernosti

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost Odločbe Komisije 2002/581/ES z dne 11. decembra 2001 o sistemu
državnih pomoči, ki ga je v korist bank izvajala Italija (UL 2002, L 184, str. 27, v nadaljevanju: sporna odločba), in na
razlago člena 87 ES in naslednjih, člena 14 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil
za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL L 83, str. 1) ter splošnih načel prava Skupnosti.
Ta predlog je bil vložen v okviru postopka med Unicredito Ita1iano SpA (v nadaljevanju: Unicredito) s sedežem v Genovi (Italija)
in Agenzio delle Entrate, Ufficio Genova 1, zaradi davčne ugodnosti, do katere je bila v finančnih letih 1998, 1999 in 2000
upravičena Unicredito.

I – Nacionalni pravni okvir
V Italiji je bila reforma bančnega sistema uvedena z zakonom št. 218 z dne 30. julija 1990, ki vsebuje določbe v zvezi s prestrukturiranjem
in s spodbujanjem finančnih dotacij javnih kreditnih ustanov (GURI št. 182 z dne 6. avgusta 1990, str. 8, v nadaljevanju:
zakon št. 218/90).
Ta zakon je omogočil preoblikovanje javnih kreditnih ustanov v delniške družbe. V ta namen je smela javna banka prenesti bančno
dejavnost na delniško družbo tako, da je pravno osebo odstopnico, ki se je v praksi imenovala „bančni sklad“ (v nadaljevanju:
bančni sklad), lastnico deležev, ločila od delniške družbe pridobiteljice, ki je edina opravljala bančno dejavnost. Bančni
sklad je upravljal z deleži v banki pridobiteljici in tako pridobljeni dohodek uporabljal za izvajanje ciljev družbe.
S členom 2 zakona št. 489 z dne 26. novembra 1993, ki se nanaša predvsem na podaljšanje roka iz člena 7(6) zakona št. 218/90
(GURI št. 284 z dne 3. decembra 1993, str. 4), so bile javne bančne ustanove zavezane, da se najkasneje do 30. junija 1994
preoblikujejo v delniške družbe.
Zakon št. 461 z dne 23. decembra 1998 o pooblastitvi vlade za reorganizacijo civilne in davčne ureditve subjektov iz člena
11(1) zakonskega dekreta št. 356 z dne 20. novembra 1990 ter davčnega sistema operacij bančnega prestrukturiranja (GURI št.
4 z dne 7. januarja 1999, str. 4, v nadaljevanju: zakon št. 461/98), je pooblastil italijansko vlado, da je lahko začela novo
reformo zakonodaje bančnega sektorja, predvsem na področju prestrukturiranja.
Zakonski dekret št. 153 z dne 17. maja 1999 o civilni in davčni ureditvi subjektov iz člena 11(1) zakonskega dekreta št. 356
z dne 20. novembra 1990 ter davčnega sistema operacij bančnega prestrukturiranja je v skladu s členom 1 zakona št. 461 z dne
23. decembra 1998 (GURI št. 125 z dne 31. maja 1999, str. 4, v nadaljevanju: dekret št. 153/99) izvedel zakonsko pooblastilo
iz zakona št. 461/98.
Zlasti v členih 22(1) in 23(1) je uvedel davčno ugodnost, ki je v znižanju stopnje davka na dohodek (IRPEG) (v nadaljevanju:
znižanje davka) v petih zaporednih davčnih obdobjih na 12,5 % za banke, ki se združujejo ali na podoben način prestrukturirajo,
če se koristi, ki jih tri leta ni mogoče razdeliti, namenijo v posebno rezervo. Določil je, da koristi, namenjene v posebno
rezervo, ne smejo presegati 1,2 % razlike med skupno vsoto terjatev in obveznosti bank, ki so sodelovale pri združitvi, ter
ustrezno vrednostjo največje banke, ki je sodelovala pri tej operaciji.

II – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari
Na podlagi parlamentarnega vprašanja je Komisija Evropskih skupnosti v okviru svojih pristojnosti v zadevah državnih pomoči
z dopisom z dne 24. marca 1999 od italijanskih organov zahtevala, naj ji dostavijo podatke za oceno pomena in učinkov zakona
št. 461/98.
Z dopisoma z dne 24. junija in 2. julija 1999 so ji italijanski organi dostavili podatke o tem zakonu in dekretu št. 153/99.
Z dopisom z dne 23. marca 2000 je Komisija obvestila italijanske organe, da bi po njenem mnenju zakon št. 461/98 in dekret
št. 153/99 lahko vsebovala elemente pomoči, in jih je pozvala, naj ne izvajajo zadevnih ukrepov. Italijanski organi so ji
12. aprila 2000 odgovorili, da so njuno izvajanje odložili, nato pa so ji 14. junija 2000 dostavili še dodatne informacije.
Italijanski organi so maksimalni teoretični znesek davčne ugodnosti, pridobljen iz naslova znižanja davka, ocenili na 5358
milijard ITL, to je 2767 milijonov eurov, za 76 operacij, ki so bile opravljene v letih 1998, 1999 in 2000.
Z dopisom z dne 25. oktobra 2000 je Komisija italijanski vladi vročila odločbo, da bo sprožila postopek iz člena 88(2) ES.
Ta odločba je bila objavljena v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
(UL 2001, C 44, str. 2).
Ob koncu postopka je Komisija ugotovila, da je Italijanska republika z nedopustnim izvajanjem zakona št. 461/98 in dekreta
št. 153/99 kršila člen 88(3) ES. Ugotovila je, da, razen ukrepa iz člena 27(2) dekreta št. 153/99, izvršeni davčni ukrepi,
med katerimi je znižanje davka, predstavljajo sistem državnih pomoči, ki je nezdružljiv s skupnim trgom. Taki ukrepi naj bi
dajali bankam prednost, ker jim omogočajo povečanje obsega in pridobitev koristi od ekonomije obsega po nižjih stroških.
Komisija je zato sprejela sporno odločbo, v kateri je natančneje navedla, da zakon št. 461/98 in dekret št. 153/99 uvajata
davčne ugodnosti tudi v korist bančnih skladov, vendar da teh ugodnosti v tej odločbi ni obravnavala.
Sporna odločba določa:
„
Člen 1
[…] je sistem državnih pomoči, ki ga je Italija izvrševala na podlagi [zakona št. 461/98] in [dekreta št. 153/99], predvsem
na podlagi […] člena 22(1), člena 23(1) […] [dekreta št. 153/99], nezdružljiv s skupnim trgom.
[…]

Člen 3
Italija odpravi sistem pomoči iz člena 1.

Člen 4
1.      Italija sprejme vse potrebne ukrepe, da od prejemnikov izterja pomoči, ki so jih na podlagi sistema iz člena 1 že nezakonito
pridobili.
2.      Izterjava se izvede nemudoma v skladu s postopki, določenimi v notranjem pravu, če ti dopuščajo takojšnjo in učinkovito izvršitev
odločbe. Pomoč, ki jo je treba izterjati, obsega tudi obresti od datuma, ko je bila pomoč prejemnikom na voljo, do dneva njenega
dejanskega vračila. Obresti se izračunajo na osnovi referenčne stopnje za izračunavanje ekvivalenta regionalne pomoči.
[…]“
Za izvršitev navedene odločbe je člen 5 dekreta zakona št. 63 z dne 15. aprila 2002, ki vsebuje nujne finančne in davčne določbe
na področju izterjave, racionalizacije sistema za izračun cene farmacevtskih izdelkov, obveznosti Skupnosti, listinjenja,
ovrednotenja državnega premoženja in financiranja infrastrukture (GURI št. 90 z dne 17. aprila 2002, str. 5), spremenjen v
zakon št. 112 z dne 15. junija 2002 (GURI št. 139 z dne 15. junija 2002, str. 3), odložil davčne ugodnosti, dodeljene bankam
na podlagi zakona št. 461/98, še zlasti znižanje davka.
Dekret zakon št. 282 z dne 24. decembra 2002, ki vsebuje nujne določbe na področju obveznosti Skupnosti in davčnih obveznosti,
izterjave in obračunskega postopka (GURI št. 301 z dne 24. decembra 2002, v nadaljevanju: dekret št. 282/02), spremenjen v
zakon št. 27 z dne 21. februarja 2003 (redna priloga h GURI št. 44 z dne 22. februarja 2003), je bankam prejemnicam pomoči
naložil plačilo zneska, ki je enak davku, ki zaradi sistema pomoči ni bil plačan, skupaj z obrestmi po letni stopnji 5,5 %,
vse najkasneje do 31. decembra 2002.

III – Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Unicredito je na podlagi dekreta št. 282/02 plačala znesek 244.712.646,05 eura, ki je enak davku in obrestim, ki jih je dolgovala
zaradi davčne ugodnosti, do katere je bila v finančnih letih 1998, 1999 in 2000 upravičena iz naslova znižanja davka.
Nato je 4. februarja 2003 vložila tri zahtevke za vračilo zneskov, ki so bili plačani iz naslova teh finančnih let. Ti zahtevki
so bili predmet zavrnitvenih odločb z molkom Agenzie delle Entrate, Ufficio Genova 1.
Unicredito je zoper navedene odločbe vložila tožbo na Commissione tributaria provinciale di Genova, v kateri je uveljavljala
predvsem nezakonitost sporne odločbe.
Predložitveno sodišče meni, da je treba sprejeti predhodno odločbo zlasti glede skladnosti dekreta št. 282/02 s načeli varstva
legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti Skupnosti.
V zvezi z načeloma varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti meni, da predstavlja znižanje davka na dohodek kontinuiteto
in nadaljevanje pravila, ki ga je v procesu lastninjenja italijanskega bančnega sistema predhodno uvedel zakon št. 218/90.
Navaja, da je zakon št. 218/90 v členu 7(3) vseboval ukrep, ki je bil v bistvu enak ukrepoma iz členov 22(1) in 23(1) dekreta
št. 153/99.
Predložitveno sodišče navaja, da je bil ta prejšnji ukrep ugodnejši od znižanja davka, ki ga obravnava sporna odločba, kolikor
so se zneski, vloženi v posebno rezervo, samo in enostavno odbili ter so bili torej oproščeni plačila davka in ne le upravičeni
do znižane davčne stopnje. Navaja tudi, da so se lahko plačila v posebno rezervo opravljala pet let, dokler v celotnem obdobju
ni bil dosežen najvišji znesek v višini 1,2 % razlike med investicijami in depoziti strank ustanov, ki so sodelovale pri združitvi
ali vlaganju kapitala, ter enakega zneska iz zadnje bilance stanja največje kreditne ustanove, ki je sodelovala pri združitvi
ali vlaganju kapitala.
Komisija naj bi izrecno presojo zakona št. 218/90 že začela v okviru Odločbe 1999/288/ES z dne 29. julija 1998 o pogojni odobritvi
pomoči, ki jo je Italija dodelila Banci di Napoli (UL 1999, L 116, str. 36), in Odločbe 2000/600/ES z dne 10. novembra 1999
o pogojni odobritvi pomoči, ki jo je Italija dodelila javnima siciljanskima bankama Banci di Sicilia in Sicilcassi (UL 2000,
L 256, str. 21). S tema odločbama naj bi jasno pokazala, da priznava splošno združljivost zakona št. 218/90 s členom 87 ES.
Poleg tega naj bi bila možnost prodobitve davčnih ugodnosti, ki jih določata zakon št. 461/98 in dekret št. 153/99, ena od
predpostavk, na podlagi katerih naj bi razne banke določale ekonomsko izvedljivost svojih operacij združevanja. Retroaktivna
odprava teh ugodnosti naj bi glede na zahtevani znesek ogrožala njihovo finančno stabilnost in
a posteriori
povzročila nepravično spremembo meril za presojo že sprejetih poslovnih odločitev. Načelo varstva legitimnih pričakovanj naj
bi torej izključevalo retroaktivnost sporne odločbe.
V zvezi z načelom sorazmernosti predložitveno sodišče poudarja, da bi banke pri drugače strukturiranih operacijah lahko uporabljale
davčne določbe splošnega prava za to, da bi prihranile pri davkih. Za namene odredbe o vračilu pomoči, naj bi načelo sorazmernosti
torej zahtevalo, naj se opravi primerjava med prednostmi splošnega prava ter prednostmi zakona št. 461/98 in dekreta št. 153/99.
V teh okoliščinah je Commissione tributaria provinciale di Genova prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo
ta vprašanja:
„1.      Ali je [sporna odločba] neveljavna in nezdružljiva s pravom Skupnosti, kolikor so določbe zakona [št. 461/98 in dekreta št.
153/99], ki se nanašajo na banke, v nasprotju s tem, kar je ugotovila Komisija, združljive s skupnim trgom, ali zanje v vsakem
primeru veljata izjemi iz člena 87(3)(b) in c) ES?
2.      In posebej, ali je člen 4 [sporne odločbe] neveljaven in nezdružljiv s pravom Skupnosti, ker je Komisija
a)      kršila dolžnost, da poda ustrezno obrazložitev v skladu s členom 253 ES, in /ali
b)      kršila načelo legitimnih pričakovanj in/ali
c)      kršila načelo sorazmernosti?
3.      Podredno, ali pomeni natančna razlaga člena 87 in naslednjih členov ES, člena 14 [Uredbe št. 659/1999] in splošnih načel prava
Skupnosti ter zlasti načel [varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti] oviro za uporabo člena 1 [dekreta
št. 282/02]?“

IV – Preostali postopki pred sodiščem Skupnosti
Z vlogo, vloženo pri sodnem tajništvu Sodišča 21. februarja 2002 (zadeva C‑66/02), je Italijanska republika proti Komisiji
vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe, o kateri Sodišče danes odloča z ločeno sodbo.
Z vlogami, ki so bile vložene pri sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti 21. februarja 2002 in 11. aprila
2002, so Associazione bancaria italiana (ABI) (T-36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (T-37/02), Banca Intesa Banca Commerciale
italiana SpA (T-39/02), Banca di Roma SpA (T-40/02), Mediocredito Centrale SpA (T-41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena
SpA (T‑42/02) in Compagnia di San Paolo Srl (T-121/02) proti Komisiji prav tako vložile tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijane
odločbe v tej zadevi. Komisija je pred Sodiščem prve stopnje zaradi pomanjkanja posamičnega interesa tožečih strank podala
ugovor o nedopustnosti tožb, ker zadevne pomoči po njenem mnenju ne predstavljajo posamičnih pomoči, temveč izhajajo iz sistema
pomoči. S sklepi z dne 9. julija 2003 je Sodišče prve stopnje prekinilo sedem postopkov do odločitve Sodišča v zadevi C-66/02.
Tožeče stranke so vložile pritožbe zoper sklepe o prekinitvi postopkov v zadevah T-36/02, T-37/02, T-39/02, T-40/02, T‑41/02
in T-42/02. S sklepom Sodišča z dne 26. novembra 2003 v zadevi ABI in drugi proti Komisiji (od C-366/03 P do C-368/03 P, C-390/03
P, C-391/03 P in C‑394/03 P, neobjavljen v Recueil) so bile navedene pritožbe zavržene kot očitno nedopustne.

V – Vprašanja za predhodno odločanje
Na začetku je treba ugotoviti, da čeprav Komisija v pisnih stališčih uveljavlja nedopustnost predloga za sprejetje predhodne
odločbe – vloženega na predlog Unicredito, ki je bila upravičena do enega izmed ukrepov, obravnavanega v sporni odločbi, in
ki jo v postopku T-36/02 pred Sodišče prve stopnje zastopa ABI –, hkrati priznava, da je ta predlog za sprejetje predhodne
odločbe glede položaja udeležene banke dopusten. Po drugi strani pa se sklicuje na nedopustnost prvega vprašanja (glej točko
42 te sodbe).
Nato je treba poudariti, da je tožba v postopku v glavni stvari vložena proti trem zavrnitvenim odločbam z molkom zahtevkov
za povrnitev zneskov v zvezi z davčno ugodnostjo, do katere je bila iz naslova znižanja davka upravičena Unicredito v finančnih
letih 1998, 1999 in 2000.
Kot poudarja Komisija, se tožba ne nanaša na druge ukrepe, določene v dekretu št. 153/99, ki so bili v sporni odločbi prav
tako obravnavani in glede katerih je bilo ugotovljeno, da so nezdružljivi s skupnim trgom.
Prvi dve vprašanji je treba glede na to, da se nanašata na samo znižanje davka, razumeti tako, da merita na presojo veljavnosti
členov 1 oziroma 4 sporne odločbe. Tretje vprašanje pa je treba razumeti tako, da meri na to, da se opredeli, ali je treba
člen 87 ES in naslednje, člen 14 Uredbe št. 659/1999 ter splošna načela varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in
sorazmernosti, razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu ukrepu, kot je dekret št. 282/02.

A – Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, ki v nasportju z drugim vprašanjem ne nanaša na člen 253 ES, dejansko sprašuje,
ali je člen 1 sporne odločbe glede na člen 87 ES neveljaven, ker Komisija ugotavlja, da je znižanje davka nezdružljivo s skupnim
trgom.
1. Sodišču predložena stališča
Unicredito navaja, da zakon št. 461/98 in dekret št. 153/99 predstavljata zgodovinsko kontinuiteto ter dosežek procesa prestrukturiranja
in lastninjenja bančnega sistema, ki se je začel leta 1990 z zakonom št. 218/90.
Navaja, da je s sporno odločbo kršen člen 87(1) ter (3)(b) in (c) ES, ker:
–        znižanje davka ni selektivni ukrep, temveč splošni ukrep, in kolikor diferenciacijo, ki jo izvaja, v vsakem primeru upravičujeta
narava in namen davčnega sistema;
–        znižanje davka ne vpliva na trgovino med državami članicami in ne izkrivlja konkurence niti je ne more izkrivljati;
–        bi bilo treba znižanje davka konkretno obravnavati pri vsaki od izvedenih operacij;
–        bi bilo treba znižanje davka obravnavati z vidika pojma „pomoč
de minimis
“, kar je Komisija takoj, brez kakršnekoli preiskave, zavrnila;
–        je znižanje davka združljivo s skupnim trgom, ker ga je mogoče šteti za pomoč za pospeševanje pomembnega projekta skupnega
evropskega interesa, saj je del lastninjenja italijanskega bančnega sistema, ali za pomoč za pospeševanje razvoja določenih
dejavnosti.
Italijanska vlada tudi meni, da je sporna odločba neveljavna. Po njenem mnenju dodeljena davčna ugodnost ne predstavlja prepovedane
državne pomoči.
Predstavlja namreč kontinuiteto in nadaljevanje zgodovinskega precedensa, uvedenega z zakonom št. 218/90, ki je določil pomembnejše
ugodnosti s podobnimi določbami. Njegov namen naj bi bil zaključek procesa lastninjenja javnih bank z zajezitvijo pretirane
segmentacije italijanskega bančnega sistema, ki naj bi bila neposredna posledica statusa prvotnih bank kot javnih ustanov
in ki naj bi bil na podlagi zakona št. 218/90 le delno odpravljen.
Italijanska vlada poudarja, da velja znižanje davka tudi za operacije, ki vključujejo italijanske podružnice bank Skupnosti.
Komisija meni, da je prvo vprašanje nedopustno, ker predložitveno sodišče od Sodišča zahteva, naj presojo Komisije nadomesti
s svojo presojo. Vendar pa je v skladu z ustaljeno sodno prakso ugotavljanje združljivosti ukrepov pomoči ali sistema pomoči
s skupnim trgom v izključni pristojnosti Komisije, ki deluje pod nadzorom sodišča Skupnosti. Posledično naj nacionalno sodišče
v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES ne bi moglo Sodišča spraševati o združljivosti državnih
pomoči ali sistema pomoči s skupnim trgom (sklep z dne 24. julija 2003 v zadevi Sicilcassa in drugi, C‑297/01, Recueil, str.
I-7849, točka 47).
2. Presoja Sodišča
Predložitveno sodišče v nasprotju s tem, kar zatrjuje Komisija, ne zahteva od Sodišča, naj namesto Komisije presodi o združljivosti
znižanja davka s skupnim trgom. Vprašanje se nanaša samo na to, naj se preveri veljavnost odločbe, ki jo je o tej združljivosti
dejansko izdala Komisija. Je torej dopustno.
–       a) Selektivnost znižanja davka
Člen 87(1) ES prepoveduje pomoči „z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“, to so selektivne
pomoči.
Pomoč je lahko selektivna v smislu te določbe tudi takrat, kadar zadeva celoten gospodarski sektor (glej zlasti sodbo z dne
17. junija 1999 v zadevi Belgija proti Komisiji, C-75/97, Recueil, str. I-3671, točka 33).
V obravnavani zadevi velja znižanje davka za bančni sektor. Podjetja iz drugih gospodarskih sektorjev od tega znižanja nimajo
koristi.
Poleg tega to znižanje v bančnem sektorju koristi samo podjetjem, ki izvedejo navedene operacije.
Ne da bi bilo treba presoditi, ali kot to zatrjuje Komisija v točki 33 obrazložitve izpodbijane odločbe, davčno znižanje,
ki velja v primeru združitve ali podobnega prestrukturiranja, bolj koristi večjim podjetjem, je torej treba ugotoviti, da
so sporni ukrepi selektivni v razmerju do drugih gospodarskih sektorjev in v samem bančnem sektorju.
Ker ne velja za vse gospodarske subjekte, ga ni mogoče šteti za splošni ukrep davčne ali gospodarske politike.
Dejansko odstopa od davčne ureditve splošnega prava. Upravičena podjetja uživajo davčne olajšave, do katerih ne bi imela pravice
v okviru pravilne uporabe te ureditve in ki jih ne morejo zahtevati podjetja drugih sektorjev, ki opravljajo enake operacije,
ali podjetja bančnega sektorja, ki ne opravljajo navedenih operacij.
Znižanja davka ne upravičujeta narava in namen zadevnega davčnega sistema (glej po analogiji sodbo z dne 2. julija 1974 v
zadevi Italija proti Komisiji, 173/73, Recueil, str. 709, točka 33). To znižanje ne pomeni prilagoditve splošnega sistema
posebnim značilnostim bančnih podjetij. Iz spisa izhaja, da so ga nacionalni organi izrecno predstavili kot sredstvo za povečanje
konkurenčnosti določenih podjetij v danem trenutku razvoja sektorja.
Očitek v zvezi z neselektivnostjo znižanja davka torej ni utemeljen.
–       b) Vpliv na trgovino med državami članicami in izkrivljanje konkurence
Člen 87(1) ES prepoveduje pomoči, ki prizadenejo trgovino med državami članicami in izkrivljajo ali bi lahko izkrivljale konkurenco.
V okviru presoje teh dveh pogojev Komisija ni dolžna ugotavljati stvarnega vpliva pomoči na trgovino med državami članicami
niti dejanskega izkrivljanja konkurence, ampak je dolžna le preučiti, ali lahko te pomoči vplivajo na to trgovino in na izkrivljanje
konkurence (sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, C-372/97, Recueil, str. I-3679, točka 44).
Nezdružljivost pomoči s skupnim trgom je torej treba ugotoviti, kadar pomoč vpliva ali bi lahko vplivala na trgovino znotraj
Skupnosti oziroma izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco, ki obstaja med njimi.
Zlasti kadar pomoč države članice okrepi položaj enega podjetja v razmerju do drugih konkurenčnih podjetij v trgovini znotraj
Skupnosti, se šteje, da pomoč na ta podjetja vpliva (glej zlasti sodbi z dne 17. septembra 1980 v zadevi Philip Morris proti
Komisiji, 730/79, Recueil, str. 2671, točka 11; z dne 22. novembra 2001 v zadevi Ferring, C-53/00, Recueil, str. I-9067, točka
21, in zgoraj navedeno sodbo z dne 29. aprila 2004, Italija proti Komisiji, točka 52).
V zvezi s tem okoliščina, da se je gospodarski sektor liberaliziral na ravni Skupnosti, lahko poveča dejanski ali potencialni
učinek pomoči na konkurenco in njihov učinek na trgovino med državami članicami (glej sodbo z dne 13. februarja 2003 v zadevi
Španija proti Komisiji, C 409/00, Recueil, str. I‑1487, točka 75).
Sicer pa ni treba, da je samo upravičeno podjetje del trgovine znotraj Skupnosti. Kadar namreč država članica odobri pomoč
podjetju, lahko s tem ohrani ali poveča njegovo notranjo dejavnost s tem, da zmanjša možnosti podjetij s sedežem v drugih
državah članicah, da vstopijo na trg te države članice (glej v tem smislu zlasti zgoraj navedeno sodbo z dne 7. marca 2002,
Italija proti Komisiji, točka 84). Dalje lahko okrepitev podjetja, ki doslej ni bilo del trgovine znotraj Skupnosti, temu
omogoči, da se lahko vključi na trg druge države članice.
V tem primeru je treba ugotoviti, da znižanje davka krepi položaj upravičenih podjetij v razmerju do podjetij, ki so dejavna
v trgovini znotraj Skupnosti.
Ugotoviti je treba tudi, da se je v sektorju finančnih storitev odvil pomemben proces liberalizacije na ravni Skupnosti, ki
je zaostril konkurenco, ki je že izhajala iz prostega pretoka kapitala, določenega s Pogodbo.
Iz spisa tako izhaja, da je bilo znižanje davka, ko je bilo sprejeto, v obrazložitvi osnutka prvotnega zakona št. 461/98 opisano
kot sredstvo, ki preprečuje, da bi uresničitev monetarne unije zaradi velike zamude italijanskega bančnega sistema glede na
evropske konkurente dejansko pripeljala do razpada italijanskega sistema v korist najstabilnejših evropskih bank.
Konkurenčna prednost, ki je v tem, da so bili subjekti s sedežem v Italiji upravičeni do znižanja davka, subjektom iz drugih
držav članic otežuje vstop na italijanski trg, subjektom s sedežem v Italiji pa olajšuje vstop na druge trge.
Okoliščina, na katero se sklicuje italijanska vlada, da je znižanje davka v Italiji enako dostopno tudi podružnicam bank iz
drugih držav članic, ne preprečuje takih učinkov.
Zato je treba skleniti, da očitki v zvezi s tem, da ni bilo vpliva na trgovino med državami članicami in da konkurenca ni
bila izkrivljena, niso utemeljeni.
c) Komisija ni opravila konkretne preučitve vsake od opravljenih operacij
Nesporno je, da Italijanska republika Komisije ni uradno obvestila o:
–        posamičnih pomočeh v zvezi z določenimi bankami,
–        zakonu št. 461/98 in dekretu št. 153/99 kot o sistemu pomoči.
Komisija je v zvezi z zakonom št. 461/98 in dekretom št. 153/99, ki ju je obravnavnavala kot sistem pomoči, po uradni dolžnosti
začela postopek iz člena 88(2) ES.
V primeru sistema pomoči lahko Komisija za to, da preveri, ali ta sistem vsebuje elemente pomoči, preuči le splošne značilnosti
obravnavanega sistema in ni dolžna obravnavati vsakega posameznega primera uporabe (glej zlasti sodbi z dne 19. oktobra 2000
v zadevi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, C-15/98 in C-105/99, Recueil, str. I-8855, točka 51, in z dne 29. aprila
2004 v zadevi Grčija proti Komisiji, C-278/00, Recueil, str. I-3997, točka 24).
Očitek v zvezi s tem, da ni obravnavala vsake operacije, ki vsebuje znižanje davka, torej ni utemeljen.
d) Preučitev znižanja davka z vidika pojma „pomoč
de minimis
“
Ker je Komisija obravnavala sistem pomoči in ne posamezne pomoči, ni bila dolžna preučiti vsakega primera posamezne uporabe
sistema, ki naj ne bi povzročil prekoračitve najvišjega zneska pomoči
de minimis
, določenega v njenem Sporočilu 96/C 68/06 o pomočeh
de minimis
(UL 1996, C 68, str. 9).
Očitek v zvezi s tem, da ni preučila znižanja davka z vidika pojma „pomoč
de minimis
“, torej ni utemeljen.
e) Uporaba člena 87(3)(b) in (c) ES
Najprej je treba opozoriti, da ima Komisija pri uporabi člena 87(3) ES široko diskrecijsko pravico, ki vsebuje gospodarsko
in družbeno oceno, ki jo je treba izvesti v okviru Skupnosti. Sodišče pri nadzoru zakonitosti izvajanja take pravice presoje
pristojnega organa ne sme nadomestiti s svojo presojo zadeve, ampak se mora omejiti na preizkus, ali vsebuje presoja pristojnega
organa kakšno očitno napako ali zlorabo pooblastil (glej sodbo z dne 12. decembra 2002 v zadevi Francija proti Komisiji, C-456/00,
Recueil, str. I-11949, točka 41, in navedeno sodno prakso).
i) Pojem „pomoč za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa“
Člen 87(3)(b) ES Komisiji omogoča, da šteje, da je pomoč za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa
združljiva s skupnim trgom.
V točki 45 obrazložitve sporne odločbe Komisija navaja, da je namen zadevnih ukrepov okrepitev italijanskega bančnega sistema
z dajanjem prednosti predvsem gospodarskim subjektom ene države članice in ne Skupnosti kot celote.
Glede tega zadošča ugotovitev, da iz obrazložitve osnutka prvotnega zakona št. 461/98 izhaja, da je namen znižanja davka v
bistvu ta, da se z izboljšanjem samega konkurenčnega položaja subjektov s sedežem v Italiji poveča njihova konkurenčnost na
notranjem trgu.
Komisija zato ni kršila pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ko ni sprejela kvalifikacije „projekt skupnega evropskega
interesa“.
Unicredito in italijanska vlada se ne moreta uspešno sklicevati na to, da sodijo sporni ukrepi v okvir zaključevanja procesa
lastninjenja, ki bi bil lahko projekt skupnega evropskega interesa.
Procesa lastninjenja, ki ga izpelje država članica, samega po sebi tako ni mogoče šteti za projekt skupnega evropskega interesa.
Glede na navedeno očitek v zvezi s kršitvijo člena 87(3)(b) ES ni utemeljen.
ii) Pojem „pomoč za pospeševanje razvoja določenih dejavnosti“
Člen 87(3)(c) ES omogoča Komisiji, da šteje, da je pomoč za pospeševanje razvoja določenih dejavnosti, združljiva s skupnim
trgom.
Komisija v točki 47 obrazložitve sporne odločbe poudarja, da obravnavani sistem pomoči nima nobene take značilnosti, da bi
se lahko štelo, da je v skladu s členom 87(3)(c) ES združljiv s skupnim trgom.
Komisija tudi poudarja, da po njenem mnenju ni izpolnjeno merilo iz te določbe, da zadevne pomoči ne smejo spreminjati trgovinskih
pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
Z navedbo o tej zadnji točki, da je bil učinek spornih ukrepov izboljšanje konkurenčnosti upravičencev v sektorju, ki ga zaznamuje
močna mednarodna konkurenca, in po tem, ko je prej poudarila, da so ukrepi dejansko namenjeni okrepitvi položaja prejemnikov
pomoči glede na konkurente, ki je niso prejeli, Komisija posredno izključuje, da se obravnavane pomoči nanašajo na „razvoj“
bančne dejavnosti v splošnem.
Ob upoštevanju razlogov, navedenih v okviru predhodnih očitkov v zvezi z značilnostmi znižanja davka, je treba ugotoviti,
da Komisija pri tej analizi ni kršila pooblastila za odločanje po prostem preudarku.
Glede na navedeno očitek v zvezi s kršitvijo člena 87(3)(c) ni utemeljen.

B – Drugo vprašanje
Z drugim vprašanjem, branim v smislu obrazložitve predložitvenega sklepa, nacionalno sodišče v bistvu sprašuje, ali je člen
4 sporne odločbe neveljaven, ker naj odredba o vračilu pomoči, ki jo vsebuje, ne bi bila obrazložena v skladu s členom 253
ES in ker naj bi kršil načela varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti.
1. Sodišču predložena stališča
Unicredito meni, da Komisija ni zadostno obrazložila svoje odločitve, da ne bo uporabila možnosti, ki jo ima na podlagi člena
14(1) Uredbe št. 659/1999, da ne zahteva izterjave pomoči, če bi bilo to v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj,
ki je splošno načelo prava Skupnosti.
Navaja, da je Komisija štela, da je zakon št. 218/90 zakonit in da je njegova vsebina povsem v skladu z zakonom št. 461/98.
Zato bi za Italijansko republiko glede zakona št. 461/98 morala veljati domneva o njegovi zakonitosti.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari se sklicuje na potek roka od sprejetja zakona št. 218/90.
Ravnanje Komisije v zvezi s tem zakonom naj bi bilo „izjemen“ primer legitimnih pričakovanj, ki bi upravičence oprostil vračila
pomoči.
Legitimna pričakovanja naj bi izhajala iz ukrepa iz člena 7(3) zakona št. 218/90, ki naj bi vseboval izvedbeni mehanizem,
ki je v bistvu enak kot mehanizem za izvedbo znižanja davka.
Legitimna pričakovanja bi med drugim lahko podkrepila okoliščina, da je v zvezi z bankami vse opravljene operacije, ki so
bile deležne v sporni odločbi obravnavanih davčnih ukrepov, dovolila Banca d’Italia, ki je zadolžena posebej za nadzor nad
spoštovanjem pravil konkurence v bančnem sektorju.
V okoliščinah tega primera naj bi Komisija tudi kršila načelo pravne varnosti, ker ni upoštevala obstoja konkretne nevarnosti,
da bi prišlo do pomembnega notranjega spora.
Unicredito zatrjuje, da bi Komisija v fazi odredbe o vračilu pomoči glede na člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 morala zagotoviti
spoštovanje načela sorazmernosti.
S tem, ko je odredila popolno in ne postopno ter brezpogojno in takojšnje vračilo pomoči, naj Komisija ne bi ravnala v skladu
s tem načelom.
Komisija bi morala primerjati znižanje davka z ugodnostmi, ki bi jih bile banke z opravljanjem drugače strukturiranih operacij
lahko deležne na podlagi davčne ureditve prava Skupnosti.
Italijanska vlada navaja, da pred znižanjem davka v zvezi s členom 87 ES nihče ni izpodbijal zakonitosti podobnih določb v
zakonu št. 218/90, to je njegovega člena 7(3).
Komisija meni, da je v sporni odločbi temeljito obravnavala vprašanje vračila pomoči. Dodaja, da v skladu s sodno prakso vsekakor
ni dolžna podati posebne obrazložitve za upravičevanje izvrševanja svoje pristojnosti, da nacionalnim organom odredi izterjavo
pomoči.
Komisija meni, da očitki v zvezi s kršitvami načel varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti niso utemeljeni.
2. Presoja Sodišča
a) Obrazložitev odredbe o vračilu
Zahtevo po obrazložitvi, ki jo določa člen 253 ES, je načeloma treba presojati glede na okoliščine primera, predvsem glede
na vsebino akta, naravo navedenih razlogov in interes za pojasnila, ki bi ga lahko imeli njegovi naslovniki. V zadevah državnih
pomoči ima Komisija takrat, ko je bila pomoč v nasprotju z določbami člena 88(3) ES že dodeljena, pravico, da nacionalnim
organom odredi, naj zahtevajo njeno vračilo, in svoje odredbe ni dolžna posebej obrazložiti (zgoraj navedene sodbe Belgija
proti Komisiji, točki 81 in 82; z dne 7. marca 2002, Italija proti Komisiji, točka 106, in z dne 29. aprila 2004, Italija
proti Komisiji, točka 129).
Nesporno je, da Italijanska republika pred uveljavitvijo ureditve, ki določa znižanje davka, o njej Komisije ni uradno obvestila.
Komisija torej svoje odredbe o vračilu ni bila dolžna posebej obrazložiti.
Vsekakor se zdi, da sporna odločba v točkah od 49 do 57 in 62 obrazložitve, v nasprotju s trditvami tožeče stranke v postopku
v glavni stvari, v zvezi s členom 14 Uredbe št. 659/1999 in načelom varstva legitimnih pričakovanj vsebuje temeljito obrazložitev
odločitve Komisije, da zahteva vračilo zadevnih pomoči.
Očitka v zvezi s pomanjkljivostjo obrazložitve odredbe o vračilu torej ni mogoče sprejeti.
b) Očitek v zvezi s kršitvami načela varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti
Načeloma imajo zaradi nujnosti nadzora nad državnimi pomočmi, ki ga na podlagi člena 88 ES izvaja Komisija, podjetja, ki prejemajo
pomoč, lahko legitimna pričakovanja glede pravilnosti pomoči samo, če je bila pomoč dodeljena na podlagi postopka, ki je določen
v navedenem členu; običajno mora biti skrben gospodarski subjekt sposoben prepričati se, da se ta postopek spoštuje. Predvsem
takrat, ko je bila pomoč odobrena brez uradne obvestitve Komisije, in je torej na podlagi člena 88(3) ES nezakonita, prejemnik
pomoči ne more imeti legitimnih pričakovanj glede pravilnosti dodelitve pomoči (sodba z dne 11. novembra 2004 v zadevi Demesa
in Territorio Histórico de Álava proti Komisiji, C-183/02 P in C‑187/02 P, Recueil, str. I-10609, točki 44 in 45, ter navedena
sodna praksa). Niti zadevna država članica niti zadevni subjekt se, da bi preprečila vračanje pomoči, ne moreta več sklicevati
na načelo pravne varnosti, in sicer zato, ker je bil obstoj nevarnosti, da pride do notranjega spora, na kar se sklicuje Unicredito,
lahko predvidljiv vse od takrat, ko je bila pomoč dana.
Nesporno je, da o ukrepih, ki jih vsebuje zakon št. 218/90, Komisija ni bila nikdar uradno obveščena. Zato v zvezi s trditvijo,
da naj bi ukrep iz člena 7(3) tega zakona predstavljal široko analogijo z znižanjem davka, zadošča ugotovitev, da Komisija
uveljavljanega ukrepa ni obravnavala. V tem kontekstu potek roka od sprejetja navedenega zakona, na katerega se sklicuje Unicredito,
ni upošteven. Celo ob predpostavki, da, kot navaja predložitveno sodišče, dva zaporedna ukrepa predstavljata kontinuiteto
in nadaljevanje drug drugega, vendarle okoliščina, da Komisija ni obravnavala prvega ukrepa, ni pomembna, in sicer zato, ker
daje ureditev, ki se v tej zadevi obravnava neodvisno od prejšnje ureditve, prednost nekaterim podjetjem (v tem smislu glej
sodbo z dne 7. junija 1988 v zadevi Grčija proti Komisiji, 57/86, Recueil, str. 2855, točka 10).
Glede Odločb 1999/288 in 2000/600, ki ju navaja predložitveno sodišče (glej točko 26 te sodbe), je treba opozoriti, da se
nanašata na pomoči, dodeljene poimensko navedenim bankam upravičenkam, in na ukrepe, ki so drugačni od ukrepov, ki se obravnavajo
v tej zadevi, to je na povečanje osnovnega kapitala družbe, predplačila, ki jih je dodelila Banca d’Italia, na vlaganje državnega
kapitala v banke in na davčne olajšave za dejanja, ki se prvenstveno nanašajo na operacije prenosa podjetij, delov podjetja
in premoženja. Dejstvo, da Komisija, kjer je bilo to potrebno, nekaterih ukrepov iz zakona št. 218/90 ni štela za nezdružljive
s skupnim trgom, z njene strani ne pomeni pozitivne odločbe glede vseh ukrepov, ki jih določa ta zakon.
V zvezi z dovoljenji, ki naj bi jih, kot navaja tožeča stranka, izdala Banca d’Italia za vsako operacijo, ki je bila v korist
bank upravičena do znižanja davka, zadošča opozorilo, da je za presojo o združljivosti pomoči s skupnim trgom pristojna izključno
Komisija, tako da skrben gospodarski subjekt ne more imeti legitimnih pričakovanj na podlagi odločbe, ki je ni izdala ta institucija.
In končno ni mogoče uspešno trditi, da se zato, ker so zadevne banke pri presoji izvedljivosti operacij, ki so jih opravljale,
upoštevale pomoč, ki so jo prejele v obliki znižanja davka, z vračilom te pomoči posega v načelo varstva legitimnih pričakovanj.
Vračilo pomoči, ki je bila dodeljena brez spoštovanja postopka iz člena 88(3) ES, pomeni za subjekt, ki jo prejme, predvidljivo
tveganje.
Poleg tega, kot poudarja Komisija, podjetja, ki prejemajo nezakonito pomoč, ponavadi upoštevajo znesek pomoči pri poslovnih
odločitvah, zato ima poznejše vračilo te pomoči praviloma neugoden učinek na njihovo finančno stanje. Če bi bil tak primer
lahko ovira za vračilo, bi v skoraj vseh primerih na koncu ostale pomoči v rokah prejemnikov in bi bil nadzor Skupnosti nad
državnimi pomočmi povsem neučinkovit.
Glede na zgoraj navedene elemente Unicredito torej ne more zahtevati, naj bi imel prejemnik nezakonite pomoči možnost, da
se sklicuje na izjemne okoliščine, na katere je legitimno oprl svoja pričakovanja glede pravilnosti te pomoči (glej zgoraj
navedeno sodbo Demesa in Territorio Histórico de Álava proti Komisiji, točka 51).
Končno je treba ugotoviti, da očitek v zvezi s kršitvami načela varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti ni utemeljen.
c) Očitek v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti
Odprava nezakonite pomoči z izterjavo je logična posledica ugotovitve njene nezakonitosti. Te izterjave zaradi vzpostavitve
prejšnjega stanja načeloma ni mogoče obravnavati kot ukrep, ki ni sorazmeren glede na cilje določb Pogodbe, ki urejajo državne
pomoči. Z vračilom prejemnik izgubi ugodnost, ki je je bil v razmerju do svojih konkurentov deležen na trgu, in vzpostavi
se stanje pred dodelitvijo pomoči (glej zgoraj navedeno sodbo z dne 29. aprila 2004, Italija proti Komisiji, točki 103 in
104, ter navedeno sodno prakso).
Zneskov, ki jih je treba vrniti, ni mogoče določati ob upoštevanju različnih operacij, ki bi jih podjetja lahko opravila,
če se ne bi odločila za obliko operacije, ki je deležna pomoči.
Ta odločitev je bila sprejeta ob poznavanju tveganja, da lahko nastopi obveznost vračila tistih pomoči, ki niso bile dodeljene
na podlagi postopka iz člena 88(3) ES.
Navedena podjetja bi se temu tveganju lahko izognila, če bi se takoj odločila za drugače strukturirane operacije.
V takih okoliščinah, kot so v postopku v glavni stvari, vzpostavitev prejšnjega stanja tudi pomeni, da se, kolikor je mogoče,
vrne v tak položaj, kakršen bi bil, če bi bile zadevne operacije izvedene brez znižanja davka.
Ta vzpostavitev ne pomeni drugačne rekonstrukcije preteklosti glede na take hipotetične elemente, kot so pogosto številne
odločitve, ki bi jih udeleženi subjekti lahko sprejeli, ker bi se dejansko izvedene odločitve zaradi koristi od pomoči lahko
izkazale za nedopustne.
V fazi izterjave pomoči, ki jo sprožijo nacionalni organi, že sama davčna obravnava, ki je ugodnejša od obravnave na podlagi
splošnega prava, do katere bi bili brez nezakonite pomoči in na podlagi notranjih s pravom Skupnosti združljivih določb upravičeni
pri dejansko opravljenih operacijah, omogoča vzpostavitev prejšnjega stanja.
Očitek v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti torej ni utemeljen.
Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da preizkus prvih dveh vprašanj ni pokazal takih elementov, ki bi lahko vplivali
na veljavnost sporne odločbe.

C –Tretje vprašanje
S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 87 ES in naslednji, člen 14 Uredbe št. 659/1999 ter
načela varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti nasprotujejo nacionalnemu ukrepu, ki odreja vračilo
pomoči zaradi izvršitve odločbe Komisije, s katero je bila ta pomoč kvalificirana kot nezdružljiva s skupnim trgom in katere
preizkus v zvezi z istimi določbami in splošnimi načeli ni pokazal takih elementov, ki bi lahko vplivali na veljavnost.
V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da nacionalni ukrep, ki nalaga vračilo pomoči zaradi izvršitve odločbe Komisije, ni zakonit
takrat, ko je ta odločba v nasprotju s pravilom prava Skupnosti.
Iz navedenega nasprotno izhaja, da navedena pravila ne morejo nasprotovati nacionalnemu ukrepu, ki je bil sprejet zaradi izvršitve
zadevne odločbe Komisije, če preizkus negativne odločbe Komisije v zvezi s pravili prava Skupnosti ni pokazal takih elementov,
ki bi vplivali na njeno veljavnost.
Na tretje vprašanje je treba torej odgovoriti, da člen 87 ES in naslednji, člen 14 Uredbe št. 659/1999 ter načela varstva
legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti ne morejo nasprotovati nacionalnemu ukrepu, ki odreja vračilo pomoči
zaradi izvršitve odločbe Komisije, ki je to pomoč kvalificirala kot nezdružljivo s skupnim trgom in katere preizkus v zvezi
z istimi določbami in splošnimi načeli ni pokazal takih elementov, ki bi vplivali na njegovo veljavnost.

Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1)
Preizkus vprašanj ni pokazal takih elementov, ki bi vplivali na veljavnost Odločbe Komisije 2002/581/ES z dne 11. decembra
2001 o sistemu državnih pomoči, ki ga je v korist bank izvajala Italija.
2)
Člen 87 ES in naslednji, člen 14 Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena
93 Pogodbe ES ter načela varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in sorazmernosti ne morejo nasprotovati nacionalnemu
ukrepu, ki odreja vračilo pomoči zaradi izvršitve odločbe Komisije, ki je to pomoč kvalificirala kot nezdružljivo s skupnim
trgom in katere preizkus v zvezi z istimi določbami in splošnimi načeli ni pokazal takih elementov, ki bi vplivali na njegovo
veljavnost.
Podpisi
*
Jezik postopka: italijanščina.