CELEX: 62008CJ0127
Direktiv 2004/38/EG
Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom en medlemsstats territorium
Familjemedlemmar som är medborgare i tredjeland
Medborgare i tredjeland som reser in i den mottagande medlemsstaten innan de gifter sig med en unionsmedborgare

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (
EUT L 158, s. 77
, och – rättelser –
EUT L 229, 2004, s. 35
,
EUT L 197, 2005, s. 34
, och
EUT L 204, 2007, s. 28
).
Förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts med avseende på fyra mål angående rättsprövning (judicial review) vid High Court. I samtliga mål har klagandena yrkat att High Court ska upphäva beslut som Minister for Justice, Equality and Law Reform (justitieministern med ansvar för jämställdhet och lagreformer, nedan kallad Minister for Justice) fattat angående avslag på ansökan om uppehållskort för tredjelandsmedborgare gifta med unionsmedborgare bosatta i Irland.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
Direktiv 2004/38 har antagits med stöd av artiklarna 12 EG, 18 EG, 40 EG, 44 EG och 52 EG.
Skälen 1–5, 11, 14 och 31 i direktivet har följande lydelse:
”(1)
Unionsmedborgarskapet ger varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och genom de åtgärder som antas för att genomföra detta.
(2)
Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden, som omfattar ett område utan inre gränser, där denna frihet säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget.
(3)
Unionsmedborgarskap bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva personer för att förenkla och stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.
(4)
För att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig och för att göra det lättare att utöva denna rätt krävs en gemensam rättsakt …
(5)
För att varje unionsmedborgare skall kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på villkor som säkerställer de objektiva villkoren frihet och värdighet bör även familjemedlemmar beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap. …
…
(11)
Unionsmedborgarnas grundläggande och personliga rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat följer direkt av fördraget och är inte beroende av att ett uppehållstillstånd utfärdas.
…
(14)
De bevishandlingar som de behöriga myndigheterna begär för att utfärda ett bevis om registrering eller ett uppehållskort bör specificeras uttömmande för att undvika olikheter i administrativ praxis eller skilda tolkningar som blir till ett alltför stort hinder när unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar skall utöva sin uppehållsrätt.
…
(31)
Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna och friheterna och med de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. I enlighet med stadgans förbud mot diskriminering bör medlemsstaterna genomföra bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering mellan förmånstagarna till detta direktiv, på sådana grunder såsom kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.”
Enligt artikel 1 a i direktiv 2004/38 fastställs i direktivet bland annat ”villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium”.
Enligt artikel 2.2 a i direktiv 2004/38 används i direktivet beteckningen familjemedlem bland annat i betydelsen make eller maka.
I artikel 3 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Förmånstagare”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.”
I artikel 5 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Rätt till inresa”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall medlemsstaterna tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium med ett giltigt identitetskort eller pass och tillåta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in på deras territorium med ett giltigt pass.
…
2.   Familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall endast åläggas skyldighet att ha visering i enlighet med förordning (EG) nr 539/2001 eller i förekommande fall med nationell lag. Enligt detta direktiv skall innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på visering.
…
5.   Medlemsstaten får begära att den berörda personen rapporterar sin närvaro inom dess territorium inom rimlig och icke-diskriminerande tid. Om den berörda personen underlåter att uppfylla detta krav får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.”
I artikel 7 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Uppehållsrätt för längre tid än tre månader”, föreskrivs följande:
”1.   Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen
a)
är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller
b)
för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller
c)
—
är inskriven vid en privat eller statlig institution, som är erkänd eller finansierad av den mottagande medlemsstaten på grundval av dess lagstiftning eller administrativa praxis, med huvudsyftet att bedriva studier eller genomgå en yrkesutbildning
—
samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten, i form av en förklaring eller på något annat valfritt likvärdigt sätt, om att han har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod,…
…
2.   Uppehållsrätten enligt punkt 1 skall även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, förutsatt att unionsmedborgaren uppfyller villkoren i punkt 1 a, 1 b eller 1 c.
…”
Artikel 9 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Administrativa formaliteter för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall utfärda ett uppehållskort till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, om det planerade uppehållet överstiger tre månader.
2.   Fristen för att ansöka om uppehållskort får inte understiga tre månader räknat från ankomstdagen.
3.   Om den berörde personen underlåter att ansöka om uppehållskort får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.”
Artikel 10 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Utfärdande av uppehållskort”, har följande lydelse:
”1.   Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genom att en handling som kallas ’uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem’ utfärdas senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort skall utfärdas omedelbart.
2.   För utfärdande av ett uppehållskort skall medlemsstaterna begära att följande handlingar visas upp.
a)
Ett giltigt pass.
b)
En handling som styrker familjeanknytning eller ett registrerat partnerskap.
c)
Beviset om registrering eller i avsaknad av ett registreringssystem, ett annat bevis på att den unionsmedborgare som de följer med eller ansluter sig till har hemvist i den mottagande medlemsstaten.
d)
I de fall som avses i artikel 2.2 c och d, handlingar som styrker att villkoren i de bestämmelserna är uppfyllda.
…”
I artikel 27.1 och 27.2 i direktiv 2004/38, som återfinns i kapitel VI, med rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa”, föreskrivs följande:
”1.   Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.
2.   Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.
Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.”
Artikel 35 i direktivet, med rubriken ”Missbruk av rättigheter”, har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap. En sådan åtgärd skall vara proportionerlig och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31.”
Enligt artikel 38 i direktiv 2004/38 ska artiklarna 10 och 11 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (
EGT L 257, s. 2
; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (
EGT L 245, s. 1
; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 160) (nedan kallad förordning nr 1612/68), upphöra att gälla.
De nationella bestämmelserna
Vid tidpunkten för de omständigheter som är aktuella i målen vid den nationella domstolen hade direktiv 2004/38 införlivats med irländsk rätt genom 2006 års förordning om fri rörlighet för personer inom Europeiska gemenskaperna (European Communities (Free Movement of Persons) (n
o
2) Regulations 2006), vilken antogs den 18 december 2006 och trädde i kraft den 1 januari 2007 (nedan kallad 2006 års förordning).
Artikel 3.1 och 3.2 i 2006 års förordning har följande lydelse:
”1.   Denna förordning ska tillämpas på
a)
unionsmedborgare,
b)
unionsmedborgares berättigade familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare, med förbehåll för punkt 2, och
c)
unionsmedborgares tillåtna familjemedlemmar, med förbehåll för punkt 2.
2.   Denna förordning ska enbart tillämpas på familjemedlemmar som uppehåller sig lagligen i en annan medlemsstat och
a)
önskar resa in i Irland i sällskap med en unionsmedborgare, i förhållande till vilken vederbörande är familjemedlem, eller
b)
ämnar ansluta sig till en unionsmedborgare som uppehåller sig lagligen i Irland, i förhållande till vilken vederbörande är familjemedlem.”
Definitionen av ”unionsmedborgares berättigade familjemedlemmar” i artikel 3 i 2006 års förordning inkluderar unionsmedborgares make.
Tvisterna i målen vid den nationella domstolen
Målet Metock
Blaise Baheten Metock är kamerunsk medborgare. Han anlände till Irland den 23 juni 2006 och ansökte om politisk asyl. Den 28 februari 2007 meddelades slutligt avslag på ansökan.
Hanette Eugenie Ngo Ikeng föddes med kamerunskt medborgarskap och blev senare medborgare i Förenade kungariket. Hon är bosatt och arbetar i Irland sedan slutet av år 2006.
Blaise Baheten Metock och Hanette Eugenie Ngo Ikeng träffades i Kamerun år 1994 och har haft ett förhållande sedan dess. De har två barn, födda år 1998 respektive år 2006. Den 12 oktober 2006 gifte de sig i Irland.
Den 6 november 2006 ansökte Blaise Baheten Metock om uppehållskort i egenskap av make till en unionsmedborgare som arbetar och uppehåller sig i Irland. Hans ansökan avslogs genom beslut av Minister for Justice den 28 juni 2007. Skälet till avslaget var att Blaise Baheten Metock inte ansågs uppfylla kravet i artikel 3.2 i 2006 års förordning på föregående lagligt uppehåll i en annan medlemsstat.
Blaise Baheten Metock, Hanette Eugenie Ngo Ikeng och deras barn väckte talan mot nämnda beslut.
Målet Ikogho
Hencheal Ikogho, medborgare i ett tredjeland, anlände till Irland i november 2004 och ansökte om politisk asyl. Asylansökan avslogs slutligt, och Minister for Justice beslutade den 15 september 2005 om utvisning av Hencheal Ikogho. Genom beslut av den 19 juni 2007 ogillade High Court överklagandet av utvisningsbeslutet.
Donna Ikogho är medborgare i Förenade kungariket och unionsmedborgare. Hon är bosatt och arbetar i Irland sedan 1996.
Hencheal Ikogho och Donna Ikogho träffades i Irland i december 2004 och gifte sig där den 7 juni 2006.
Den 6 juli 2006 ansökte Hencheal Ikogho om uppehållskort i egenskap av make till en unionsmedborgare som är bosatt och arbetar i Irland. Minister for Justice avslog ansökan genom beslut av den 12 januari 2007. Som skäl för avslaget angavs att Hencheal Ikogho, med hänsyn till utvisningsbeslutet av den 15 september 2005, uppehöll sig olagligen i Irland när han gifte sig.
Hencheal Ikogho och Donna Ikogho väckte talan mot nämnda beslut.
Målet Chinedu
Roland Chinedu är nigeriansk medborgare. Han anlände till Irland i december 2005 och ansökte om politisk asyl. Asylansökan avslogs slutligt den 8 augusti 2006. Marlene Babucke är tysk medborgare och bosatt i Irland.
Roland Chinedu och Marlene Babucke gifte sig i Irland den 3 juli 2006.
Minister for Justice mottog den 1 augusti 2006 Roland Chinedus ansökan om uppehållskort i egenskap av make till en unionsmedborgare. Minister for Justice avslog ansökan genom beslut av den 17 april 2007, med hänvisning till att Roland Chinedu inte uppfyllde kravet i artikel 3.2 i 2006 års förordning på föregående lagligt uppehåll i en annan medlemsstat.
Roland Chinedu och Marlene Babucke väckte talan mot nämnda beslut.
Målet Igboanusi
Henry Igboanusi är nigeriansk medborgare. Han anlände till Irland den 2 april 2004 och ansökte om politisk asyl. Ansökan avslogs den 31 maj 2005, och den 15 september 2005 fattade Minister for Justice beslut om att Henry Igboanusi skulle utvisas.
Roksana Batkowska är polsk medborgare. Hon bor och arbetar i Irland sedan april 2006.
Henry Igboanusi och Roksana Batkowska träffades i Irland och gifte sig där den 24 november 2006.
Den 27 februari 2007 ansökte Henry Igboanusi om uppehållskort i egenskap av make till en unionsmedborgare. Minister for Justice avslog ansökan genom beslut av den 27 augusti 2007 med hänvisning till att Henry Igboanusi inte uppfyllde kravet i artikel 3.2 i 2006 års förordning på föregående lagligt uppehåll i en annan medlemsstat.
Henry Igboanusi och Roksana Batkowska väckte talan mot nämnda beslut.
Den 16 november 2007 greps Henry Igboanusi och placerades i häkte i avvaktan på att beslutet om utvisning skulle verkställas. Han utvisades till Nigeria i december 2007.
Förfarandet i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den nationella domstolen beslutade om gemensam handläggning av de fyra målen.
Samtliga klagande i målet vid den nationella domstolen har i huvudsak gjort gällande att artikel 3.2 i 2006 års förordning strider mot direktiv 2004/38.
De har anfört att tredjelandsmedborgare som är makar till unionsmedborgare har en rätt som är avledd från och beroende av unionsmedborgarens rätt att röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där denne själv är medborgare och som följer direkt av familjeanknytningen.
I direktiv 2004/38 anges på ett uttömmande sätt de villkor som unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och deras familjemedlemmar ska uppfylla för att ha rätt att resa in i och uppehålla sig i en medlemsstat, och medlemsstaterna har enligt klagandena följaktligen inte rätt att uppställa ytterligare villkor. Den irländska lagstiftningen strider mot gemenskapsrätten, eftersom det i direktivet inte uppställs något villkor som motsvarar villkoret i den irländska lagstiftningen om föregående lagligt uppehåll i en annan medlemsstat.
Klagandena i målet vid den nationella domstolen gjorde även gällande att tredjelandsmedborgare som blir familjemedlemmar till unionsmedborgare som uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare ska anses följa med unionsmedborgaren i den mening som avses i artiklarna 3.1 och 7.2 i direktiv 2004/38.
Minister for Justice gjorde å sin sida i huvudsak gällande att direktiv 2004/38 inte utgör hinder för kravet i artikel 3.2 i 2006 års förordning på föregående lagligt uppehåll i en annan medlemsstat.
Det följer av kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen att medlemsstaterna är behöriga att besluta i frågor som rör tredjelandsmedborgares inresa i en medlemsstat från tredjeland, medan gemenskapen är behörig i frågor som rör unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rörlighet inom unionen.
Direktiv 2004/38 ger således medlemsstaterna befogenhet att företa en skönsmässig bedömning när de beslutar huruvida de ska uppställa krav på att tredjelandsmedborgare som är makar till unionsmedborgare redan ska ha uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat. Att ett sådant krav är förenligt med gemenskapsrätten framgår dessutom av dom av den 23 september 2003 i mål
C-109/01, Akrich (REG 2003, s. I-9607)
, och av den 9 januari 2007 i mål
C-1/05, Jia (REG 2007, s. I-1)
.
Den hänskjutande domstolen betonade att äktenskapen i det aktuella målet inte är skenäktenskap.
Med hänsyn till att det är nödvändigt att tolka direktiv 2004/38 för att avgöra tvisten i målet vid den nationella domstolen, beslutade High Court att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Får en medlemsstat enligt direktiv 2004/38 uppställa ett allmänt krav på att en unionsmedborgares make, som inte är unionsmedborgare, ska ha uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat före ankomsten till den mottagande medlemsstaten för att vederbörande ska ha rätt att utnyttja bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG?
2)
Ska artikel 3.1 i direktiv 2004/38 tillämpas på en tredjelandsmedborgare
—
som är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten och som uppfyller ett av kraven i artikel 7.1 a, b eller c i nämnda direktiv, och
—
som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten tillsammans med unionsmedborgaren såsom dennes make,
oberoende av när och var giftermålet ägde rum, och oberoende av när och på vilket sätt tredjelandsmedborgaren reste in i den mottagande medlemsstaten?
3)
Om den föregående frågan besvaras nekande, ska då artikel 3.1 i direktiv 2004/38 tillämpas på en unionsmedborgares make, som inte är unionsmedborgare, när maken
—
är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten och som uppfyller ett av kraven i artikel 7.1 a, b eller c, i nämnda direktiv
—
uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten och bor där tillsammans med unionsmedborgaren såsom dennes make,
—
reste in i den mottagande medlemsstaten oberoende av unionsmedborgaren, samt
—
senare gifte sig med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten?”
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2004/38 utgör hinder för nationell lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken det krävs att en tredjelandsmedborgare, som är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i nämnda medlemsstat utan att vara medborgare där, för att kunna utnyttja bestämmelserna i direktivet redan ska ha uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat före ankomsten till den mottagande medlemsstaten.
För det första konstaterar domstolen att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2004/38 enligt vilken direktivet ska tillämpas på en unionsmedborgares familjemedlemmar enbart om de redan har uppehållit sig lagligen i en medlemsstat.
Enligt artikel 3.1 i direktiv 2004/38 ska direktivet tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare samt på deras familjemedlemmar, i den mening som avses i artikel 2.2 i direktivet, som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i nämnda medlemsstat. Med avseende på definitionen av familjemedlem i artikel 2.2. i direktiv 2004/38, har det ingen betydelse om personen i fråga redan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat eller inte.
Det ska även betonas att artiklarna 5, 6.2 och 7.2 i direktiv 2004/38 medger rätt till inresa, rätt till uppehåll i högst tre månader och rätt till uppehåll för längre tid än tre månader i den mottagande medlemsstaten för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som följer med eller ansluter sig till denne i nämnda medlemsstat, utan att det därvid anges något om var eller under vilka omständigheter de uppehöll sig innan de anlände till den mottagande medlemsstaten.
I artikel 5.2 första stycket i direktiv 2004/38 föreskrivs det närmare bestämt att unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ska åläggas skyldighet att ha visering, såvida de inte innehar ett giltigt uppehållskort enligt artikel 10 i samma direktiv. Såsom framgår av artiklarna 9.1 och 10.1 i direktiv 2004/38 är uppehållskortet den handling som intygar uppehållsrätt för längre tid än tre månader för en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat. Den omständigheten att det i artikel 5.2 i direktivet föreskrivs att unionsmedborgares familjemedlemmar som inte innehar något uppehållskort har rätt till inresa i den mottagande medlemsstaten visar således att direktiv 2004/38 även kan tillämpas på familjemedlemmar som inte redan uppehåller sig lagligen i en annan medlemsstat.
På samma sätt föreskrivs inte någon möjlighet i artikel 10.2 i direktiv 2004/38 för den mottagande medlemsstaten att begära handlingar som styrker att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare redan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat. Nämnda artikel innehåller nämligen en uttömmande uppräkning av vilka handlingar som den mottagande medlemsstaten kan begära att nämnda medborgare ska visa upp för att den ska utfärda ett uppehållskort.
Direktiv 2004/38 ska av ovan angivna skäl tolkas på så sätt att det ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar, i den mening som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv, till en unionsmedborgare och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i en annan medlemsstat än den där denne själv är medborgare. Direktivet ger sådana tredjelandsmedborgare rätt att resa in och uppehålla sig i denna medlemsstat oberoende av huruvida de dessförinnan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat.
Denna tolkning stöds av domstolens rättspraxis avseende de sekundärrättsakter på området för fri rörlighet för personer som antogs före direktiv 2004/38.
Redan innan direktiv 2004/38 antogs ansåg gemenskapslagstiftaren att det är viktigt att säkerställa skyddet för medlemsstaternas medborgares familjeliv för att avlägsna hindren för utövandet av de genom EG-fördraget garanterade grundläggande friheterna (dom av den 11 juli 2002 i mål
C-60/00, Carpenter, REG 2002, s. I-6279
, punkt 38, av den 25 juli 2002 i mål
C-459/99, MRAX, REG 2002, s. I-6591
, punkt 53, av den 14 april 2005 i mål
C-157/03, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I-2911
, punkt 26, av den 31 januari 2006 i mål
C-503/03, kommissionen mot Spanien, REG 2006, s. I-1097
, punkt 41, av den 27 april 2006 i mål
C-441/02, kommissionen mot Tyskland, REG 2006, s. I-3449
, punkt 109, och av den 11 december 2007 i mål
C-291/05, Eind, REG 2007, s. I-10719
, punkt 44).
Med detta ändamål i sikte utökade gemenskapslagstiftaren, i förordning nr 1612/68 och i de direktiv avseende fri rörlighet för personer som antogs före direktiv 2004/38, i väsentlig mån tillämpningsområdet för gemenskapsrätten på området för inresa i och vistelse på medlemsstaternas territorium till att omfatta tredjelandsmedborgare som är makar till medborgare i en medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, domen av den 31 januari 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 41).
Domstolen har visserligen slagit fast, i punkterna 50 och 51 i domen i det ovannämnda målet Akrich, att det, för att kunna komma i åtnjutande av de rättigheter som föreskrivs i artikel 10 i förordning nr 1612/68, krävs att en tredjelandsmedborgare som är make till en unionsmedborgare uppehåller sig lagligen i en medlemsstat när han flyttar till en annan medlemsstat dit unionsmedborgaren flyttar eller har flyttat. Denna slutsats bör emellertid omprövas. Möjligheten att komma i åtnjutande av nämnda rättigheter kan nämligen inte vara villkorad av att en sådan make redan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet MRAX, punkt 59, och domen av den 14 april 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 28).
Samma tolkning måste
a fortiori
göras med avseende på direktiv 2004/38, genom vilket förordning nr 1612/68 har ändrats och de tidigare direktiven angående fri rörlighet för personer har upphävts. Såsom framgår av skäl 3 i direktiv 2004/38 är syftet med direktivet nämligen bland annat att ”stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare”. Unionsmedborgarnas rättigheter enligt direktiv 2004/38 kan därför inte vara sämre än de som följde av de sekundärrättsakter som ändrats eller upphävts genom direktivet.
För det andra är den nyss angivna tolkningen av direktiv 2004/38 förenlig med kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen.
Gemenskapen är nämligen enligt artiklarna 18.2 EG, 40 EG, 44 EG och 52 EG behörig att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra fri rörlighet för unionsmedborgare. Direktiv 2004/38 antogs med stöd av bland annat dessa artiklar.
Såsom redan har betonats i punkt 56 ovan, skulle unionsmedborgarna allvarligt hindras i utövandet av de friheter som garanteras dem genom fördraget om de inte fick rätt till ett normalt familjeliv i den mottagande medlemsstaten.
Gemenskapslagstiftaren kan därför, inom ramen för den behörighet som den tillerkänts genom ovannämnda artiklar i fördraget, fastställa villkoren för unionsmedborgares familjemedlemmars rätt att resa in och uppehålla sig i medlemsstaterna, när den omständigheten att unionsmedborgarens familj inte kan följa med eller ansluta sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten skulle undergräva unionsmedborgarens fria rörlighet genom att avskräcka denne från att utöva sin rätt till inresa och uppehåll i nämnda medlemsstat.
Domstolen konstaterar att den omständigheten att den mottagande medlemsstaten nekar en unionsmedborgares familjemedlemmar rätt till inresa och uppehåll ska anses avskräcka unionsmedborgaren från att flytta till eller stanna kvar i nämnda medlemsstat, även om familjemedlemmarna inte redan uppehåller sig lagligen i en annan medlemsstat.
Härav följer att gemenskapslagstiftaren är behörig att lagstifta, såsom redan har skett genom direktiv 2004/38, om rätten för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare att resa in och uppehålla sig i den medlemsstat där denne har utövat sin rätt till fri rörlighet. Detta gäller även om familjemedlemmarna inte redan uppehöll sig lagligen i en annan medlemsstat.
Domstolen kan följaktligen inte godta den ståndpunkt som Minister for Justice och flera av de regeringar som har yttrat sig i det nu aktuella målet har intagit, enligt vilken medlemsstaterna, med förbehåll för avdelning IV i tredje delen av EG-fördraget, har exklusiv behörighet att lagstifta avseende den första gången som tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare ges tillträde till gemenskapens territorium.
Om medlemsstaterna medgavs exklusiv behörighet att bevilja eller neka rätt till inresa och uppehåll på deras territorium för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare och som inte redan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat, skulle unionsmedborgarnas fria rörlighet i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare dessutom komma att skilja sig åt mellan medlemsstaterna beroende på den nationella utlänningslagstiftningen. Vissa medlemsstater skulle därmed bevilja en unionsmedborgares familjemedlemmar rätt till inresa och uppehåll, medan andra skulle neka nämnda familjemedlemmar samma rätt.
Ett sådant resultat vore oförenligt med det i artikel 3.1 c EG uttalade målet att upprätta en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för personer avskaffas mellan medlemsstaterna. Upprättandet av en inre marknad förutsätter att villkoren för unionsmedborgare att resa in och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare är desamma i samtliga medlemsstater. Rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare ska därför tolkas som rätten att lämna en medlemsstat, särskilt den där unionsmedborgaren själv är medborgare, i syfte att, på samma villkor, etablera sig i en annan medlemsstat än den där unionsmedborgaren själv är medborgare.
Den ovan i punkt 66 nämnda ståndpunkten skulle dessutom ge upphov till det paradoxala resultatet att en medlemsstat skulle vara tvungen, enligt rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (
EUT L 251, s. 12
), att bevilja en tredjelandsmedborgares make som lagligen uppehåller sig i medlemsstaten rätt att resa in och uppehålla sig där, när den maken inte redan uppehåller sig lagligen i en annan medlemsstat, samtidigt som det skulle stå samma medlemsstat fritt att under samma omständigheter neka maken till en unionsmedborgare rätt att resa in och uppehålla sig där.
Direktiv 2004/38 innebär följaktligen att alla tredjelandsmedborgare som, i den mening som avses i artikel 2.2 i direktivet, är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i en annan medlemsstat än den där denne själv är medborgare har rätt att resa in och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, oberoende av om nämnda tredjelandsmedborgare redan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat.
Minister for Justice och flera av de regeringar som har yttrat sig i det nu aktuella målet har emellertid gjort gällande att det i ett sammanhang med kraftig invandring är nödvändigt att kontrollera invandringen vid gemenskapens yttre gränser, vilket förutsätter att det görs en individuell bedömning av samtliga omständigheter i samband med en första inresa i gemenskapen. En tolkning av direktiv 2004/38 som innebär ett förbud för en medlemsstat att uppställa krav på föregående lagligt uppehåll i en annan medlemsstat skulle undergräva medlemsstaternas möjligheter att kontrollera invandringen vid de yttre gränserna.
Minister for Justice har särskilt gjort gällande att en sådan tolkning skulle medföra allvarliga konsekvenser för medlemsstaterna genom en enorm ökning av antalet personer som därigenom skulle kunna få rätt att uppehålla sig i gemenskapen.
Domstolen påpekar härvid för det första att direktiv 2004/38 inte ger alla tredjelandsmedborgare rätt att resa in och uppehålla sig i en medlemsstat, utan bara dem som är familjemedlemmar, i den mening som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv, till unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att bosätta sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare.
För det andra innebär inte direktiv 2004/38 att medlemsstaterna fråntas alla möjligheter att kontrollera unionsmedborgares familjemedlemmars inresa på sitt territorium. Enligt kapitel VI i direktivet kan medlemsstaterna nämligen, när det är berättigat, neka rätt till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Ett sådant beslut får emellertid bara grundas på en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.
Medlemsstaterna får dessutom, enligt artikel 35 i direktiv 2004/38, vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt direktivet i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap, under förutsättning att sådana åtgärder är proportionerliga och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i direktivet.
Samma regeringar har vidare gjort gällande att ovannämnda tolkning av direktivet medför en oberättigad omvänd diskriminering, eftersom medborgare i den mottagande medlemsstaten som aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet inte kan dra nytta av den rätt till inresa och uppehåll för familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare som annars skulle ha följt av gemenskapsrätten.
I detta hänseende framgår det av fast rättspraxis att fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer, och de rättsakter som har antagits för att genomföra dessa bestämmelser, inte kan tillämpas på verksamheter som inte har någon anknytning till de förhållanden som avses i gemenskapsrätten, och där samtliga relevanta omständigheter begränsas till en medlemsstats inre förhållanden (dom av den 1 april 2008 i mål
C-212/06, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon, REG 2008, s. I-1683
, punkt 33).
Härav följer att en eventuell skillnad i behandling mellan unionsmedborgare av ovannämnt slag och unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet inte, såvitt avser inresa och uppehåll för deras familjemedlemmar, omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde.
Dessutom är alla medlemsstater parter till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, i vars artikel 8 fastställs rätten till skydd för privat- och familjeliv.
Den första tolkningsfrågan ska således besvaras enligt följande. Direktiv 2004/38 utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat, enligt vilken det krävs att en tredjelandsmedborgare, som är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i nämnda medlemsstat utan att vara medborgare där, redan har uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat före ankomsten till den mottagande medlemsstaten för att kunna utnyttja bestämmelserna i direktivet.
Den andra frågan
Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den omständigheten att en make till en unionsmedborgare, som har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att etablera sig i en annan medlemsstat utan att vara medborgare där, följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38 innebär att maken kan utnyttja bestämmelserna i detta direktiv oberoende av när och var giftermålet ägde rum och oberoende av när och under vilka omständigheter maken reste in i den mottagande medlemsstaten.
Domstolen påpekar inledningsvis att syftet med direktiv 2004/38, såsom framgår av skälen 1, 4 och 11 i direktivet, är att underlätta utövandet av unionsmedborgarnas primära, individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, vilken följer direkt av fördraget.
Såsom betonas i skäl 5 i direktiv 2004/38 bör dessutom, för att varje unionsmedborgare ska kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium på villkor som säkerställer objektiva villkor om värdighet, även unionsmedborgarnas familjemedlemmar beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap.
Mot bakgrund av sammanhanget och målen med direktiv 2004/38 kan bestämmelserna i detta direktiv inte tolkas restriktivt och får under alla förhållanden inte fråntas sin ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Eind, punkt 43).
I artikel 3.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs att direktivet ska tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare samt på de familjemedlemmar, i den mening som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv, som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.
Även enligt artiklarna 6 och 7 i direktiv 2004/38, angående uppehållsrätt i högst tre månader respektive uppehållsrätt för längre tid än tre månader, krävs det att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ”följer med” eller ”ansluter sig till” unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten för att de ska kunna åtnjuta uppehållsrätt där.
För det första föreskrivs det inte i någon av dessa bestämmelser att unionsmedborgaren måste ha bildat familj redan vid flytten till den mottagande medlemsstaten för att dennes familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare ska kunna komma i åtnjutande av de rättigheter som införts genom direktivet.
Tvärtom har gemenskapslagstiftaren, genom att föreskriva att unionsmedborgarens familjemedlemmar kan ansluta sig till denne i den mottagande medlemsstaten, medgett möjligheten att unionsmedborgaren bildar familj först efter att ha utövat sin rätt till fri rörlighet.
En sådan tolkning är förenlig med målet med direktiv 2004/38, vilket är att underlätta utövandet av unionsmedborgarnas grundläggande rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare. Om den mottagande medlemsstaten nekar familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare att ansluta sig till en unionsmedborgare som har bildat familj först efter att ha flyttat till den medlemsstaten, avskräcks unionsmedborgaren nämligen från att uppehålla sig där i fortsättningen och ges ett incitament att lämna medlemsstaten för att kunna leva ett familjeliv i en annan medlemsstat eller i ett tredjeland.
Direktiv 2004/38 innebär således att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare har rätt att ansluta sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, oavsett om denne bosatte sig där före eller efter att ha bildat familj.
För det andra ska det fastställas huruvida en tredjelandsmedborgare som reser in i en medlemsstat innan denne blivit familjemedlem till en unionsmedborgare som uppehåller sig i den medlemsstaten ska anses följa med eller ansluta sig till unionsmedborgaren i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38.
Domstolen konstaterar härvid att det saknar betydelse huruvida tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare reser in i den mottagande medlemsstaten före eller efter det att de blir familjemedlemmar till unionsmedborgaren, eftersom ett negativt besked i fråga om uppehållsrätt för familjemedlemmarna i båda fallen och i lika hög grad medför att unionsmedborgaren avskräcks från att fortsätta uppehålla sig i den medlemsstaten.
Mot bakgrund av att bestämmelserna i direktiv 2004/38 inte får tolkas restriktivt eller fråntas sin ändamålsenliga verkan, ska begreppet ”familjemedlemmar [till en unionsmedborgare] som följer med [denne]” i artikel 3.1 i nämnda direktiv följaktligen tolkas på så sätt att det omfattar både familjemedlemmar till en unionsmedborgare vilka har rest in tillsammans med denne i den mottagande medlemsstaten och familjemedlemmar som uppehåller sig tillsammans med unionsmedborgaren i nämnda medlemsstat. Det har i det sistnämnda fallet ingen betydelse om tredjelandsmedborgarna har rest in i nämnda medlemsstat före eller efter unionsmedborgaren och inte heller om inresan ägt rum före eller efter det att de blev familjemedlemmar till unionsmedborgaren.
Eftersom direktiv 2004/38 enbart är tillämpligt på familjemedlemmar till en unionsmedborgare som ”följer med” eller ”ansluter sig till” denne, avser unionsmedborgarens familjemedlemmars rätt till inresa och uppehåll sålunda enbart den medlemsstat i vilken unionsmedborgaren uppehåller sig.
Från och med det ögonblick då direktiv 2004/38 ger upphov till en rätt för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare att resa in och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, kan denna stat endast begränsa nämnda rätt med iakttagande av artiklarna 27 och 35 i samma direktiv.
Nämnda artikel 27 måste iakttas bland annat då medlemsstaten vill bestraffa tredjelandsmedborgaren för att ha rest in och/eller uppehållit sig på medlemsstatens territorium i strid med nationell utlänningslagstiftning innan denne blev familjemedlem till en unionsmedborgare.
Även om den berördes personliga beteende inte skulle berättiga åtgärder med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet i den mening som avses i artikel 27 i direktiv 2004/38, har medlemsstaten emellertid rätt att vidta andra bestraffande åtgärder mot denne som inte innebär någon begränsning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, såsom böter, under förutsättning att åtgärderna är proportionerliga (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet MRAX, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
För det tredje innehåller varken artikel 3.1 eller någon annan bestämmelse i direktiv 2004/38 några krav på var giftermålet mellan unionsmedborgaren och tredjelandsmedborgaren ska ha ägt rum.
Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 3.1 i direktiv 2004/38 ska tolkas på så sätt att en tredjelandsmedborgare, som är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i en medlemsstat utan att vara medborgare där och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren, kan utnyttja bestämmelserna i nämnda direktiv. Det saknar härvid betydelse var och när deras giftermål ägde rum samt på vilket sätt tredjelandsmedborgaren reste in i den mottagande medlemsstaten.
Den tredje frågan
Mot bakgrund av svaret på den andra tolkningsfrågan saknas anledning att besvara den tredje frågan.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat, enligt vilken det krävs att en tredjelandsmedborgare, som är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i nämnda medlemsstat utan att vara medborgare där, för att kunna utnyttja bestämmelserna i direktivet redan ska ha uppehållit sig lagligen i en annan medlemsstat före ankomsten till den mottagande medlemsstaten.

2)
Artikel 3.1 i direktiv 2004/38 ska tolkas på så sätt att en tredjelandsmedborgare, som är make till en unionsmedborgare som uppehåller sig i en medlemsstat utan att vara medborgare där och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren, kan utnyttja bestämmelserna i nämnda direktiv. Det saknar härvid betydelse var och när deras giftermål ägde rum samt på vilket sätt tredjelandsmedborgaren reste in i den mottagande medlemsstaten.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.