CELEX: 62005CJ0456
Traktatbrud
artikel 43 EF
autoriserede psykoterapeuter
kvoteordning
undtagelser i henhold til overgangsbestemmelser
proportionalitet
antagelse til realitetsbehandling

1       Med sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken
Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den udelukkende anvender overgangsbestemmelserne
eller princippet om »velerhvervede rettigheder«, som gør det muligt for psykoterapeuter at opnå autorisation eller godkendelse
uafhængigt af de gældende bestemmelser om den lovpligtige sygesikring, på psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv inden
for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og idet den ikke har taget hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig
beskæftigelse, der er udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.

Retsforskrifter
2       Lov om psykoterapeuter og psykoterapeuter med speciale i børn og unge med ændring af sociallovens femte bog (herefter»SGB
V«) og andre love (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten,
zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) af 16. juni 1998 (BGBl 1998 I, s. 1311, herefter »lov
om psykoterapeuter«) regulerer adgangen til at udøve sundhedserhverv som »psykoterapeut« og »psykoterapeut specialiseret i
børn og unge« (erhvervsmæssig del, § 1, med titlen »[lov om psykoterapeuter])« samt optagelse af nye sundhedserhverv i den
lovpligtige sygesikringsordning (del vedrørende sygesikring, § 2, med titlen »ændring af [SGB V]«).
3       Lov om psykoterapeuter bestemmer, at med virkning fra den 1. januar 1999 er psykoterapeuter, som ønsker at udøve deres erhverv
inden for overenskomsten med sygesikringen, underlagt en kvoteordning efter region. En psykoterapeut, som etablerer sig i
en region, kan kun udøve sit erhverv inden for overenskomsten med sygesikringen, hvis antallet af psykoterapeuter, som udøver
dette erhverv i denne region, ikke overstiger et bestemt antal, som svarer til det antal, som regionen har behov for.
4       Lov om psykoterapeuter indeholder imidlertid bestemmelser, hvorefter de psykoterapeuter, som allerede er etableret i en region,
og som udøver deres erhverv inden for sygesikringsoverenskomsten, kan fortsætte med at udøve deres erhverv i henhold til denne
overenskomst, hvis de opfylder betingelserne i § 95, stk. 10 og 11, i SGB V (herefter »overgangsbestemmelserne«), selv om
antallet af psykoterapeuter, som den pågældende region har behov for, dermed overstiges.
5       § 95, stk. 10, om autorisation af psykoterapeuter har følgende ordlyd:
»Psykoterapeuter kan godkendes til at yde behandling inden for en aftale med sygesikringsordningen, hvis de:
1.      inden den 31. december 1998 har opfyldt betingelserne for godkendelse i henhold til § 12 i lov om psykoterapeuter […] og har
indgivet ansøgning om autorisation
2.      inden den 31. marts 1999 har fremlagt godkendelsen til at praktisere
3.      i perioden fra den 25. juni 1994 til den 24. juni 1997 har deltaget i ambulant psykoterapeutisk behandling af personer, der
er forsikret under den lovpligtige sygeforsikring.
Godkendelseskomitéen skal senest den 30. april 1999 træffe afgørelse om ansøgningerne om autorisation.«
6       Bestemmelserne i § 95, stk. 11, om autorisationer til psykoterapeuter fastsætter:
»Psykoterapeuter kan godkendes til at yde behandling inden for en aftale med sygesikringsordningen, hvis de:
1.       inden den 31. december 1998 har opfyldt betingelserne for godkendelse i henhold til § 12 i lov om psykoterapeuter […] og har
indgivet ansøgning om autorisation
2.      inden den 31. marts 1999 har fremlagt godkendelsen til at praktisere
3.      i perioden fra den 25. juni 1994 til den 24. juni 1997 har deltaget i ambulant psykoterapeutisk behandling af personer, der
er forsikret under den lovpligtige sygeforsikring.
Godkendelseskomitéen skal senest den 30. april 1999 træffe afgørelse om ansøgningerne om autorisation.«
7       Udtrykket »deltage« i perioden fra den 25. juni 1994 til den 24. juni 1997 (herefter »referenceperioden«) i ambulant psykoterapeutisk
behandling af de forsikrede under den lovpligtige sygesikringsordning, som anvendt i SGB V’s § 95, stk. 10, nr. 3, og stk. 11,
nr. 3, er blevet fortolket af Bundessozialgericht i dom af 8. november 2000 (B 6 KA 52/00 R, herefter »dom af 8.11.2000«).
En psykoterapeut anses herefter for at opfylde betingelsen i henhold til disse bestemmelser, når han i løbet af referenceperioden
har udført 250 timers behandling i løbet af en uafbrudt periode på 6-12 måneder. Desuden skal det sted, hvor dette timeantal
er præsteret, være identisk med det sted, med hensyn til hvilket anmodningen om tilladelse til at praktisere er blevet indgivet.

Den administrative procedure
8       Kommissionen indledte traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 226 EF ved den 30. oktober 2000 at sende en åbningsskrivelse
til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den anførte, at overgangsbestemmelserne var i strid med artikel 43 EF. Ifølge Kommissionen
har denne medlemsstat tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne bestemmelse, idet den udelukkende anser tidligere
erhvervsmæssig beskæftigelse, som er udført for den lovpligtige tyske sygesikringsordnings regning, for beskyttelsesværdig,
hvorimod der ikke tages hensyn til enhver anden tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udført i en
anden medlemsstat.
9       Forbundsrepublikken Tyskland fremsatte sine bemærkninger som svar på denne åbningsskrivelse i en skrivelse af 12. januar 2001.
10     Kommissionen, som ikke var tilfreds med dette svar, fremsendte den 21. december 2001 en begrundet udtalelse, hvori den anmodede
denne medlemsstat om at træffe de nødvendige foranstaltninger for at opfylde udtalelsen inden for en frist på to måneder at
regne fra modtagelsen af den begrundede udtalelse.
11     Forbundsrepublikken Tyskland besvarede ved skrivelse af 20. marts 2002 denne begrundede udtalelse, idet den igen erklærede
sig uenig i Kommissionens opfattelse.
12     Kommissionen, som ikke var tilfreds med dette svar, besluttede at anlægge nærværende søgsmål.

Om søgsmålet

Om formaliteten
13     Forbundsrepublikken Tyskland har påstået sagen afvist af fire grunde, nemlig:
–       Manglende aktuel tilsidesættelse af EF-traktaten.
–       Det påståede traktatbrud er marginalt.
–       Manglende søgsmålsinteresse.
–       Udvidelse af sagens genstand.
Manglende aktuel tilsidesættelse af traktaten
14     Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at søgsmålet ikke vedrører en aktuel tilsidesættelse af traktatens bestemmelser,
men at det udelukkende vedrører fortidige forhold, der ligger i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998.
Den har anført, at det i næsten syv år ikke længere har været muligt at træffe en beslutning om godkendelse eller autorisation
til at udøve det pågældende erhverv på grundlag af overgangsbestemmelserne. Der foreligger derfor ikke længere noget traktatbrud,
som kan gøres til genstand for et søgsmål i medfør af artikel 226 EF.
15     Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes
på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af
27.10.2005, sag C-525/03, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9405, præmis 14).
16     Det må derfor undersøges, om den omtvistede lovgivning på dette tidspunkt fortsat havde retsvirkninger (jf. i denne retning
dom af 10.4.2003, forenede sager C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3609, præmis 34 og 37, og af 9.9.2004,
sag C-125/03, Kommissionen mod Tyskland, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 12 og 13, samt dommen i sagen Kommissionen
mod Italien, præmis 16).
17     Det bemærkes herom, at Kommissionens søgsmål er rettet mod overgangsbestemmelserne eller »velerhvervede rettigheder«, idet
disse forbeholder muligheden for at udøve erhverv inden for overenskomsten med sygesikringen for psykoterapeuter, som har
udøvet deres erhverv i en region i Tyskland inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning i løbet af referenceperioden,
mens denne mulighed ikke er åben for psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv i løbet af den samme periode uden for Tyskland
inden for sygesikringsordningen i en anden medlemsstat.
18     Det må imidlertid konstateres, at den omstændighed, at det ikke er muligt for de sidstnævnte at benytte sig af overgangsbestemmelserne,
ikke er tidsbegrænset. Den er tværtimod af permanent karakter og vedblev med at bestå også efter udløbet af fristen fastsat
i den begrundede udtalelse.
19     Denne situation adskiller sig fra den situation, som gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Italien. Som det således
fremgår af præmis 16 i nævnte dom, vedrørte traktatbrudssøgsmålet kun en enkelt bekendtgørelse, som ikke længere fandt anvendelse
efter udløbet af fristen fastsat i den begrundede udtalelse, men ikke de kontrakter, som måtte være blevet indgået på grundlag
af denne bekendtgørelse. Det foreliggende søgsmål er derimod rettet mod det forhold, at overgangsbestemmelserne er forbeholdt
alene de psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv i en region i Tyskland inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning,
og at der ikke tages hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse udøvet af psykoterapeuter i andre
medlemsstater.
20     Det følger heraf, at de i den foreliggende sag omtvistede overgangsbestemmelser fortsat havde retsvirkninger på den dato,
der er relevant for at vurdere, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, og at den første formalitetsindsigelse derfor
må forkastes.
Spørgsmålet om, hvorvidt den påståede tilsidesættelse er marginal
21     Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at dersom det fastslås, at der er tale om en tilsidesættelse af traktatens
bestemmelser, er denne tilsidesættelse under alle omstændigheder marginal og kan ikke begrunde en traktatbrudsprocedure.
22     Det bemærkes herved, at det følger af proceduren fastsat i artikel 226 EF, at Kommissionen kan indbringe en sag for Domstolen,
når den finder, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten. Denne bestemmelse
indeholder ingen betingelser med hensyn til grovheden af traktatbruddet. Det følger af fast retspraksis, at det tilkommer
Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser
den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende
for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet (jf. dom af 8.12.2005, sag C-33/04, Kommissionen mod Luxembourg,
Sml. I, s. 10629, præmis 66). Det følger heraf, at enhver tilsidesættelse af traktaten, uanset dens grovhed, kan være genstand
for et søgsmål i medfør af denne bestemmelse.
23     Formalitetsindsigelsen baseret på traktatbruddets marginale karakter må derfor forkastes.
Den manglende søgsmålsinteresse
24     Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland har Kommissionen ingen søgsmålsinteresse i den foreliggende sag. Med søgsmålet tilsigter
Kommissionen i virkeligheden en interessevaretagelse for to østrigske psykoterapeuter, hvis situation den redegør for, som
er uenige med de nationale myndigheder, og som har anlagt sager, der stadig verserer for de nationale domstole. Kommissionen
varetager således enkeltpersoners interesser over for en medlemsstat. Disse psykoterapeuter har imidlertid mulighed for at
iværksætte deres egne retlige skridt ved de nationale domstole.
25     Det er herom tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen inden for rammerne af de kompetencer, som den har i medfør af artikel
226 EF, ikke skal føre bevis for, at der foreligger en søgsmålsinteresse. Kommissionen har således som opgave at kontrollere
ex officio og i almenhedens interesse, at medlemsstaterne anvender fællesskabsretten, og at fastslå en eventuel manglende
overholdelse af de forpligtelser, som følger heraf, med henblik på deres ophør (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg,
præmis 65). Desuden bemærkes, at som det fremgår af denne doms præmis 22, tilkommer det Kommissionen at vurdere, hvorvidt
det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat.
26     Formalitetsindsigelsen baseret på manglende søgsmålsinteresse må derfor forkastes.
Udvidelse af sagens genstand
27     Forbundsrepublikken Tyskland har ligeledes anført, at Kommissionen for første gang i stævningen har gjort gældende, at overgangsbestemmelserne
er egnede til at udgøre en hindring for etableringsfriheden for psykoterapeuter etableret i Tyskland, idet de synes at have
udgjort en hindring for sidstnævntes flytning til en anden medlemsstat i løbet af referenceperioden. Kommissionens argument
udgør en udvidelse af sagens genstand, som den var fastlagt i forbindelse med den administrative procedure, og der må derfor
ske afvisning.
28     Det bemærkes, at Kommissionens kompetente tjenestegrene i en skrivelse af 10. november 1999 til Forbundsrepublikken Tyskland,
hvortil der henvises i åbningsskrivelsen, allerede havde oplyst denne medlemsstat om deres tvivl med hensyn til, om overgangsbestemmelserne
var forenelige med traktatens bestemmelser om etableringsfriheden, for så vidt som de ikke fastsatte, at de tyske myndigheder
skulle tage hensyn til beskæftigelse udført af psykoterapeuter inden for de lovpligtige sikringsordninger i andre medlemsstater.
Ligeledes er der i åbningsskrivelsen en generel henvisning til undladelsen af at tage hensyn til beskæftigelse udført uden
for den lovpligtige sikringsordning i Tyskland. Det må derfor fastslås, at et sådant klagepunkt er egnet til at vedrøre såvel
psykoterapeuter fra andre medlemsstater som psykoterapeuter fra Tyskland, som har etableret sig i andre medlemsstater.
29     Det følger heraf, at selv om de argumenter, som Kommissionen fremførte under den administrative procedure, kun vedrørte begrænsningen
af etableringsfriheden for psykoterapeuter fra andre medlemsstater, bevirker den omstændighed, at en hindring af etableringsfriheden
for visse psykoterapeuter fra Tyskland udtrykkeligt nævnes i stævningen, ikke, at der er tale om et nyt klagepunkt, der kan
adskilles fra det klagepunkt, som oprindeligt blev fremført, men at der alene er tale om en videreudvikling af dette.
30     Formalitetsindsigelsen baseret på en udvidelse af sagens genstand må derfor forkastes.
31     Idet samtlige anbringender vedrørende sagens formalitet er blevet forkastet, er det herefter nødvendigt at behandle sagens
realitet.

Om realiteten
Parternes argumentation
32     Kommissionen har anført, at ordlyden af overgangsbestemmelserne viser, at der foreligger en begrænsning af etableringsfriheden.
33     Disse bestemmelser fastsætter i forhold til kvoteordningen en undtagelse, som kun psykoterapeuter, som i løbet af referenceperioden
har behandlet patienter inden for den lovpligtige tyske sygesikringsordning, kan få fordel af. Til gengæld kan psykoterapeuter,
som har udført behandling inden for den lovpligtige sygesikringsordning i en anden medlemsstat i løbet af denne periode, ikke
komme ind under denne undtagelse.
34     Alle de psykoterapeuter, som har etableret sig i Tyskland i perioden fra den 1. januar 1997 og indtil udløbet af overgangsperioden,
dvs. den 31. december 1998, var dermed fra den 1. januar 1997 udelukket fra at komme ind under overgangsbestemmelserne, eftersom
disse psykoterapeuter ikke længere kunne opfylde betingelsen vedrørende gennemførelse af 250 timers arbejde under den lovpligtige
tyske sygesikringsordning inden for en uafbrudt periode på mindst seks måneder i løbet af referenceperioden. Kommissionen
har understreget, at der den 1. januar 1997 således tilbagestod en periode på under seks måneder indtil udløbet af referenceperioden
fastsat til den 24. juni 1997.
35     Denne udelukkelse berører hovedsageligt psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater, som har gjort brug af deres etableringsfrihed
ved at etablere sig i Tyskland i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998. Den berører også psykoterapeuter
etableret i Tyskland, som har gjort brug af deres etableringsfrihed ved at etablere sig i en anden medlemsstat i løbet af
referenceperioden, og som er vendt tilbage til Tyskland før den 1. januar 1999.
36     Kommissionen har illustreret denne udelukkelse ved at henvise til situationen for to østrigske psykoterapeuter, som har etableret
sig i Tyskland, henholdsvis den 1. januar og den 1. oktober 1998, i regioner, hvor tilbuddet om behandling efterfølgende er
blevet anset for at være for stort i medfør af lov om psykoterapeuter. De pågældende har med virkning fra disse datoer arbejdet
for den lovpligtige tyske sygesikringsordning, men har ikke kunnet få tilladelse til at praktisere i regioner efter eget valg
som psykoterapeuter, der er omfattet af overenskomsten med sygesikringen i henhold til SGB V’s § 95, stk. 10. Kommissionen
har understreget, at de tyske myndigheder ikke har taget hensyn til disse psykoterapeuters erhvervsmæssige erfaring, som er
opnået inden for rammerne af den østrigske lovpligtige sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, en erfaring, som
imidlertid med hensyn til antal af behandlingstimer svarede til det antal, som der efter tysk retspraksis stilles krav om.
37     Ifølge Kommissionen fremgår det af Domstolens retspraksis, og særligt af dom af 7. maj 1991, Vlassopoulou (sag C-340/89, Sml.
I, s. 2357), at beskæftigelse udført af disse psykoterapeuter i andre medlemsstater inden for disse medlemsstaters sociale
sikringsordninger skal tages i betragtning med henblik på at undersøge, om de kan benytte overgangsbestemmelserne.
38     Det forhold, at de af dette traktatbrudssøgsmål omhandlede bestemmelser udgør overgangsbestemmelser, som tilsigter at beskytte
velerhvervede rettigheder, fritager ikke Forbundsrepublikken Tyskland for forpligtelsen til at overholde traktatens bestemmelser
om etableringsfriheden. I det foreliggende tilfælde bringer anvendelsen af overgangsbestemmelserne på visse psykoterapeuter
etableret i andre medlemsstater ikke formålet med disse bestemmelser i fare. Begrænsningen af disse bestemmelser til alene
at finde anvendelse på psykoterapeuter, som er etableret i Tyskland, er derfor uforholdsmæssig.
39     Kommissionen har for fuldstændighedens skyld tilføjet, at overgangsbestemmelsernes diskriminerende karakter over for psykoterapeuter,
der er etableret i andre medlemsstater, er særligt åbenbar, for så vidt som en psykoterapeut etableret i Tyskland ikke i praksis
er forpligtet til allerede at have arbejdet i den region, hvor han ønsker at etablere sig. Med andre ord kan en psykoterapeut
etableret i Tyskland, så snart han har arbejdet inden for den tyske sociale sikringsordning i løbet af de pågældende år, og
han har gennemført det krævede antal timer, anmode om at kunne arbejde på basis af overenskomsten med sygesikringen, selv
om han etablerer sig i en anden region.
40     Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at overgangsbestemmelserne ikke er diskriminerende. De tilsigter at beskytte forhold,
som anses for berettigede til beskyttelse, nemlig situationen for psykoterapeuter, der er etableret i en region i Tyskland,
hvor de har arbejdet i et bestemt tidsrum på basis af overenskomsten med sygesikringen. Lovgiveren har således sørget for,
at disse personer ikke er tvunget til at flytte og miste deres kundekreds. Det følger af selve de pågældende forholds karakter,
at de kun kan være opstået i Tyskland.
41     Denne medlemsstat har understreget, at Bundessozialgericht i sin dom af 8. november 2000 har fortolket overgangsbestemmelserne
således, at de udelukkende finder anvendelse på personer, som ønsker fortsat at kunne arbejde inden for sygesikringsoverenskomstens
rammer i den region i Tyskland, hvor de allerede er etableret, men ikke på personer, som ønsker at flytte region. Kommissionen
har således fejlagtigt gjort gældende, at disse bestemmelser finder anvendelse, uanset i hvilken region den tyske psykoterapeut
ønsker at etablere sig, og har fejlagtigt udledt heraf, at stedet, og navnlig den medlemsstat, hvor arbejdet i henhold til
overenskomsten med sygesikringen er blevet udført, ikke bør være afgørende.
42     Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland er Vlassopoulou-dommen ikke relevant. Denne dom vedrørte manglende hensyntagen til advokaters
erhvervserfaring i andre medlemsstater. I den foreliggende sag tages der fuldt ud hensyn til erhvervserfaring, der er opnået
i en anden medlemsstat, med henblik på udøvelse af erhvervet som psykoterapeut i Tyskland, og den retspraksis, der følger
af Vlassopoulou-dommen, respekteres således fuldt ud. Spørgsmålet er, hvorvidt en psykoterapeut inden for rammerne af lov
om psykoterapeuter har eller ikke har velerhvervede rettigheder, som er beskyttelsesværdige, eller med andre ord, om han har
udøvet eller ikke har udøvet sit erhverv på et nærmere afgrænset sted i løbet af en given periode. Vlassopoulou-dommen behandler
ikke denne situation.
43     Denne medlemsstat har anført, at det på tidspunktet for udarbejdelsen af overgangsbestemmelserne ikke var nødvendigt at tage
hensyn til erhvervserfaring opnået af psykoterapeuter i en anden medlemsstat, eftersom tidligere beskæftigelse, udført uden
for Tyskland, netop ikke var relevant med henblik på beskyttelse af velerhvervede rettigheder. Bedømmelsen af overgangsbestemmelsernes
forholdsmæssighed bør derfor ikke afhænge af, at der blev taget hensyn til disse psykoterapeuter.
44     Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at dersom man skulle udstrække undtagelsesordningen til at gælde for psykoterapeuter
fra andre medlemsstater, idet man tog hensyn til det antal timer, som de har arbejdet inden for rammerne af sygesikringen
i deres oprindelsesmedlemsstat, hvilket Kommissionen mener, at man bør, ville disse i sidste ende være bedre stillet end psykoterapeuter
etableret i Tyskland, som ikke kan påberåbe sig de arbejdstimer, som de har udført inden for overenskomsten med sygesikringen
uden for den region, hvor de ansøger om autorisation.
Domstolens bemærkninger
–       Indledende bemærkninger
45     For at undersøge, hvorvidt overgangsbestemmelserne er forenelige med artikel 43 EF, må disse analyseres under hensyntagen
til den af Bundessozialgericht anlagte fortolkning af dem i dens dom af 8. november 2000.
46     At disse bestemmelser muligvis ikke er blevet anvendt korrekt af de tyske myndigheder inden afsigelsen af denne dom, er ikke
relevant for bedømmelsen af gyldigheden af disse bestemmelser.
47     Det må derfor tages udgangspunkt i Bundessozialgerichts fortolkning af overgangsbestemmelserne, hvorefter sammenfaldet mellem
det sted, hvor psykoterapeuten har arbejdet i løbet af referenceperioden, og det sted, hvor han ønsker at udøve sit erhverv
med virkning fra den 1. januar 1999, er en nødvendig betingelse for at kunne påberåbe sig disse bestemmelser.
Om det påståede traktatbrud
48     I mangel af harmonisering af psykoterapeuterhvervet har medlemsstaterne i princippet fortsat kompetence til at fastsætte betingelserne
for adgangen til dette erhverv. De er dog forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de
grundlæggende friheder og særligt etableringsfriheden som sikret ved artikel 43 EF (jf. i denne retning dom af 3.10.200, sag
C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 31, og Vlassopoulou-dommen, præmis 9).
49     Det følger af fast retspraksis, at denne bestemmelse er til hinder for enhver national foranstaltning, som ganske vist finder
anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt
for fællesskabsborgerne, herunder statsborgerne i den medlemsstat, der har udstedt reglerne, at udøve de i traktaten sikrede
grundlæggende friheder. Det modsatte vil kun være tilfældet, såfremt en sådan foranstaltning er begrundet i tvingende almene
hensyn, forudsat at den er egnet til at virkeliggøre dette mål og ikke går videre end nødvendigt for at virkeliggøre dette
mål (jf. navnlig dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 32, af 17.10.2002, sag C-79/01, Payroll m.fl.,
Sml. I, s. 8923, præmis 26 og 28, og af 21.4.2005, sag C-140/03, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3177, præmis 27 og
34).
50     Det må derfor undersøges, om overgangsbestemmelserne udgør en begrænsning af etableringsfriheden, og i så fald om denne begrænsning
kan begrundes.
–       Om tilstedeværelsen af en begrænsning af etableringsfriheden
51     Kommissionen har navnlig under henvisning til Vlassopoulou-dommen anført, at overgangsbestemmelserne udgør en hindring for
etableringsfriheden, for så vidt som de ikke tager hensyn til den erhvervserfaring, der er opnået i løbet af referenceperioden
af psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater, som har arbejdet i henhold til overenskomsten med sygesikringen i disse
stater.
52     Der er i denne forbindelse ubestridt, at psykoterapeuter etableret uden for det tyske område, som har udøvet deres erhverv
inden for andre sygesikringsordninger end den tyske sygesikringsordning, og som har flyttet deres praksis til Tyskland i perioden
fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998, ikke kan blive omfattet af den undtagelse, som er fastsat i overgangsbestemmelserne.
Desuden er psykoterapeuter, som er etableret i Tyskland, og som har udøvet deres erhverv inden for sygesikringsordningen i
en anden medlemsstat, inden de mellem disse to datoer vendte tilbage til Tyskland, også udelukket fra undtagelsesordningen.
I begge disse tilfælde tages der ikke hensyn til den erfaring, som er opnået inden for rammerne af overenskomsten med sygesikringen
i en anden medlemsstat.
53     Hvis disse psykoterapeuter, på samme vis som de to psykoterapeuter, som Kommissionen har nævnt, har valgt at etablere sig
i en region i Tyskland, hvor maksimumskvoterne, som følger af lov om psykoterapeuter, er nået, kan de ikke fortsætte med at
udøve deres erhverv og tilbyde dækning inden for sygesikringen. Uden tilbud om en sådan dækning kan de imidlertid kun basere
sig på private patienter og tilbyde en behandling, som ikke betales af den lovpligtige sygesikringsordning, hvilket kan lægge
væsentlige hindringer i vejen for deres erhverv, og endog tvinge dem til at ophøre med dette.
54     Overgangsbestemmelserne finder ganske vist anvendelse på alle psykoterapeuter, uanset deres nationalitet, således at psykoterapeuter
etableret i Tyskland berøres af disse bestemmelser på samme måde som psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater, hvis
de i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998 har skiftet region og oprettet praksis i en anden region i
Tyskland, hvor kvoterne er overskredet. Det må imidlertid fastslås, at det dobbelte krav, som består i, at de berørte for
det første skal have udøvet deres erhverv i en region i Tyskland inden for rammerne af overenskomsten med den tyske sygesikring
i løbet af referenceperioden og for det andet skal indgive en anmodning om autorisation for denne samme region, efter selve
sin natur er egnet til i højere grad at tilgodese psykoterapeuter, som var etableret i Tyskland, end psykoterapeuter, som
var etableret i andre medlemsstater i løbet af denne periode.
55     Således bevirker kravet i overgangsbestemmelserne, at personer, som har gjort brug af deres etableringsfrihed, stilles ringere,
hvorimod personer, som ikke har flyttet deres praksis, eller som har flyttet deres praksis inden for den samme region i Tyskland,
stilles bedre. Det følger heraf, at dette krav for det første har negative virkninger for psykoterapeuter etableret i andre
medlemsstater end Forbundsrepublikken Tyskland, og hvis erfaring opnået inden for rammerne af sygesikringsordningen i deres
oprindelsesmedlemsstat svarer til det antal timer og den varighed, som er fastsat i overgangsbestemmelserne, har etableret
sig i Tyskland i perioden mellem den 1. januar 1997 og den 31. december 1998, og for det andet til skade for psykoterapeuter
etableret i Tyskland, som har udøvet deres erhverv i en anden medlemsstat i løbet af referenceperioden, og som på ny har etableret
sig i Tyskland mellem disse to datoer.
56     Det bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at en lov, selv om den fandt ens anvendelse, som betingede tildelingen
af en rettighed af opfyldelsen af et bopælskrav i en region i en medlemsstat, og dermed stillede indenlandske statsborgere
bedre end statsborgere fra andre medlemsstater, var i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 12 EF (jf. i denne
retning, angående retten til at forlange, at en retssag finder sted på ens modersmål, dom af 24.11.1998, sag C-274/96, Bickel
og Franz,Sml. I, s. 7637, præmis 26).
57     I lyset af denne dom må det fastslås, at betingelsen om, at erhvervet som psykoterapeut skal være praktiseret i en region
i Tyskland inden for rammerne af overenskomsten med den tyske sygesikring, og hvorefter det kræves, at psykoterapeuten skal
have været etableret i en region i Tyskland, udgør en begrænsning af etableringsfriheden for psykoterapeuter etableret i en
anden medlemsstat.
58     Hvad særligt angår den anden kategori af personer, som er nævnt i denne doms præmis 55, nemlig psykoterapeuter etableret i
Tyskland, som har benyttet sig af deres etableringsfrihed i løbet af referenceperioden, idet de har etableret sig i en anden
medlemsstat, bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at det ville være uforeneligt med retten til fri bevægelighed,
hvis en unionsstatsborger i den medlemsstat, hvori han er statsborger, får en behandling, der er mindre gunstig end den han
ville få, hvis han ikke havde gjort brug af sine beføjelser efter traktaten for så vidt angår bevægelighed (dom af 11.7.2002,
sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 30, og af 29.4.2004, sag C-224/02, Pusa, Sml. I, s. 5763, præmis 20).
59     Dette ræsonnement finder analog anvendelse på personer, som har gjort brug af deres etableringsfrihed. For så vidt som overgangsbestemmelserne
har som konsekvens, at psykoterapeuter, som er etableret i Tyskland, og som har bosat sig uden for denne medlemsstat i løbet
af referenceperioden, og som er vendt tilbage til denne medlemsstat før den 1. januar 1999, stilles ringere end dem, som er
forblevet i den nævnte medlemsstat i løbet af den samme periode, må det fastslås, at disse bestemmelser er uforenelige med
traktatens bestemmelser om etableringsfrihed, medmindre de kan begrundes.
60     Kommissionen har derfor med rette vurderet, at overgangsbestemmelserne udgør en begrænsning af etableringsfriheden for psykoterapeuter
i Fællesskabet, herunder tyske psykoterapeuter.
61     Det må derfor undersøges, om disse bestemmelser ikke desto mindre kan begrundes.
–       Spørgsmålet, om restriktionen er begrundet
62     Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland fortjener psykoterapeuter, som var etableret i en region i Tyskland i løbet af referenceperioden,
og som har opbygget en kundekreds af patienter, hvis behandling betales af den lovpligtige tyske sygesikring, en særlig beskyttelse.
Denne kundekreds udgør en velerhvervet rettighed. Det er derfor af betydning, at disse psykoterapeuter ikke bliver tvunget
til at lukke deres praksis med virkning fra den 1. januar 1999 og dermed mister deres kundekreds.
63     Det bemærkes, at beskyttelse af en velerhvervet rettighed, nemlig bevarelsen af en kundekreds af patienter, som bunder i flere
års beskæftigelse, må anses for et tvingende alment hensyn. En medlemsstat kan således i et sådant tilfælde vurdere, at det
er nødvendigt at beskytte kundekredsen og dermed også de pågældende personers erhverv ved vedtagelse af passende foranstaltninger.
64     Overgangsbestemmelserne, som indfører en undtagelse fra lov om psykoterapeuter med henblik på at beskytte personer, som var
etableret i Tyskland i løbet af referenceperioden, og som har praktiseret inden for rammerne af den tyske sygesikringsordning,
må anses for at være egnede til at bevare disse personers velerhvervede rettigheder, mens antallet af psykoterapeuter, der
yder sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet, begrænses.
65     Det er imidlertid af betydning, at disse bestemmelser ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål (dom af 30.11.1995,
sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37).
66     For at bedømme, hvorvidt overgangsbestemmelserne er forholdsmæssige, må det undersøges, hvorvidt det med henblik på at nå
det pågældende mål er nødvendigt udelukkende at lade disse bestemmelser finde anvendelse på psykoterapeuter, som har udøvet
deres erhverv inden for rammerne af den tyske sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, og ikke at tage hensyn til
lignende beskæftigelse, som er udført af psykoterapeuter i henhold til overenskomsten med sygesikringen i andre medlemsstater.
67     Det er med andre ord nødvendigt at undersøge, hvorvidt det vil skade målet med undtagelsesbestemmelserne, at der tages hensyn
til sidstnævntes beskæftigelse.
68     Det må først og fremmest fastslås, at en sådan hensyntagen ikke har nogen betydning for beskyttelsen af de velerhvervede rettigheder
for de psykoterapeuter, der var etableret i Tyskland i løbet af referenceperioden. En sådan hensyntagen ville således have
resulteret i en beskyttelse af andre psykoterapeuter og ville ikke have haft nogen betydning for de førstnævntes situation.
69     Spørgsmålet er dernæst, om denne beskyttelse ville have bragt målet bestående i at begrænse antallet af psykoterapeuter, der
yder sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet, i fare.
70     Det er i denne forbindelse ubestridt, at den nævnte beskyttelse ville have kunnet forøge antallet af psykoterapeuter, der
yder sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet. Eftersom en undtagelse fra lov om psykoterapeuter imidlertid blev
godkendt med henblik på at beskytte psykoterapeuter etableret i Tyskland inden lovens ikrafttræden, burde Forbundsrepublikken
Tyskland have taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det var nødvendigt kun at lade denne undtagelse gælde for personer
etableret på medlemsstatens område i løbet af referenceperioden, mens alle de, som var etableret i en anden medlemsstat i
løbet af denne periode, var udelukket fra undtagelsen. I det omfang de sidstnævnte ikke havde gjort andet end at benytte deres
ret til en grundlæggende frihed, havde de i princippet ligeledes krav på, at der i Tyskland ydes beskyttelse for deres beskæftigelse
inden for rammerne af overenskomsten med en sygesikringsordning. Noget andet kunne kun antages, hvis denne beskyttelse var
til hinder for formålet med overgangsbestemmelserne, nemlig kun at tillade et mindre antal psykoterapeuter at yde sygesikringsdækket
behandling uafhængig af behovet.
71     Som Kommissionen imidlertid har gjort gældende, og i modsætning til hvad Forbundsrepublikken Tyskland har påstået, var antallet
af berørte psykoterapeuter begrænset. Det omfattede således psykoterapeuter, som har etableret sig i Tyskland mellem den 1.
januar 1997 og den 31. december 1998, herunder dem, som inden for sygesikringsordningen i en anden medlemsstat har udført
beskæftigelse, som kan sammenlignes med den, der kræves i medfør af SGB V’s § 95.
72     Det må ligeledes fastslås, at den tyske lovgivers definition af overgangsbestemmelserne ikke omfatter noget tal som øverste
grænse. Ved at opstille et krav om, at psykoterapeuter, som ønsker at benytte sig af overgangsbestemmelserne, har udøvet deres
erhverv inden for den tyske sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, dvs. en periode på tre år, har denne lovgiver
udelukkende fastlagt nogle rammer, som kan omfatte et mere eller mindre stort antal psykoterapeuter. Forbundsrepublikken Tyskland
er imidlertid ikke fremkommet med nogen oplysninger, som er egnet til at indicere, at hensyntagen til psykoterapeuter, som
har udøvet deres erhverv i løbet af samme periode inden for de lovpligtige sikringsordninger i andre medlemsstater, ville
have resulteret i så stort antal personer, at det havde været til skade for formålet med overgangsbestemmelserne.
73     Det må derfor fastslås, at undladelsen af at tage hensyn til samtlige psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv uden at
være omfattet af overenskomsten med den tyske sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, er uforholdsmæssig.
74     Forbundsrepublikken Tyskland har desuden gjort gældende, at en anvendelse af overgangsbestemmelserne på disse psykoterapeuter
har som konsekvens, at psykoterapeuter, som er etableret i andre medlemsstater, stilles bedre end dem, som er etableret i
andre regioner i Tyskland.
75     Dette argument er imidlertid ikke afgørende. Anvendelsen af andre betingelser på personer bosiddende i andre medlemsstater,
og som påberåber sig etableringsfriheden, kan være nødvendig med henblik på overholdelse af reglerne om etableringsfrihed.
Selv om psykoterapeuter etableret uden for det tyske område i løbet af referenceperioden ville have været bedre stillet end
psykoterapeuter etableret i en region i Tyskland i løbet af samme periode, og som siden har skiftet region, er denne omstændighed
således ikke tilstrækkelig til at ændre konklusionen om, at overgangsbestemmelserne er uforholdsmæssige.
76     Det fremgår af det anførte, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF,
idet den udelukkende anvender overgangsbestemmelserne eller princippet om »velerhvervede rettigheder«, som gør det muligt
for psykoterapeuter at opnå autorisation eller godkendelse uafhængigt af de gældende bestemmelser om den lovpligtige sygesikring,
på psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og idet den ikke har
taget hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.

Sagens omkostninger
77     I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens
omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1)
Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den udelukkende anvender
overgangsbestemmelserne eller princippet om »velerhvervede rettigheder«, som gør det muligt for psykoterapeuter at opnå autorisation
eller godkendelse uafhængigt af de gældende bestemmelser om den lovpligtige sygesikring, på psykoterapeuter, som har udøvet
deres erhverv inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og idet den ikke har taget hensyn til tilsvarende eller
lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.
2)
Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
*
Processprog: tysk.