CELEX: 62000CJ0228
Fördragsbrott
Artikel 7.2 och 7.4 i förordning (EEG) nr 259/93
Kvalificering av syftet med en avfallstransport (återvinning eller bortskaffande)
Förbränning av avfall
Punkt R 1 i bilaga 2 B till direktiv 75/442/EEG
Begreppet huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 7 juni 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.2 och 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43, nedan kallad förordningen), genom att göra omotiverade invändningar mot vissa transporter av avfall till andra medlemsstater där avfallet huvudsakligen skall användas som bränsle.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
Direktiv 75/442/EEG
2 Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32, nedan kallat direktivet), har till främsta syfte att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall. I fjärde skälet i ingressen till direktivet anges särskilt att återvinning av avfall och användning av återvunnet material bör främjas för att hushålla med naturresurserna.
3 I artikel 1 e i direktivet definieras bortskaffande som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A", och i artikel 1 f definieras återvinning som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B".
4 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja
a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas ...
b) för det andra
- att avfall återvinns genom återanvändning, vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror, eller
- att avfall används som energikälla."
5 Bilaga 2 A till direktivet har rubriken "Åtgärder för slutligt omhändertagande"[*] och avser i punkt D 10 "[f]örbränning på mark". [*I överensstämmelse med förordningen och direktivet används nedan begreppet bortskaffande. Övers. anm.]
6 Bilaga 2 B till direktivet har rubriken "Återvinningsåtgärder" och avser i punkt R 1 "[h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi".
Förordningen
7 Genom förordningen upprättas bland annat ett system för övervakning och kontroll av avfallstransporter mellan medlemsstater.
8 I artikel 2 i i förordningen definieras bortskaffande som "bortskaffande enligt definitionen i artikel 1 e i direktiv 75/442/EEG", och i artikel 2 k definieras återvinning som "återvinning enligt definitionen i artikel 1 f i direktiv 75/442/EEG".
9 Avdelning II i förordningen, med rubriken "Transport av avfall mellan medlemsstater", innehåller bland annat två skilda kapitel som, i artiklarna 3-5, reglerar det förfarande som skall tillämpas vid transporter av avfall för bortskaffande och som, i artiklarna 6-11, reglerar det förfarande som skall tillämpas vid transporter av avfall för återvinning. Det förfarande som föreskrivs för den sistnämnda avfallskategorin är mindre ingripande än det som skall tillämpas för den första kategorin.
10 Enligt bestämmelserna i artikel 6.1 i förordningen skall en producent eller en innehavare av avfall som avser att transportera avfall för återvinning som förtecknas i bilaga 3 till förordningen (den gula avfallslistan) från en medlemsstat till en annan eller låta det gå i transit genom en eller flera medlemsstater anmäla detta till den behöriga destinationsmyndigheten och sända kopior av anmälan till behöriga avsändar- och transitmyndigheter samt till mottagaren.
11 I artikel 7.2 i förordningen föreskrivs inom vilken frist, på vilka villkor och hur de behöriga destinations-, avsändar- och transitmyndigheterna får invända mot en anmäld planerad transport av avfall för återvinning. I bestämmelsen föreskrivs i synnerhet att en sådan invändning skall grundas på vad som sägs i punkt 4 i denna artikel.
12 I artikel 7.4 a i förordningen föreskrivs följande:
"De behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot den planerade transporten i följande fall:
- I enlighet med direktiv 75/442/EEG, särskilt artikel 7 i detta, eller
- om transporten inte sker i enlighet med nationella lagar och andra författningar om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd, eller
- om anmälaren eller mottagaren tidigare har gjort sig [skyldig] till illegal handel. I detta fall får den behöriga avsändarmyndigheten vägra godkänna alla transporter i vilka den aktuella personen är involverad i enlighet med nationell lagstiftning, eller
- om transporten strider mot förpliktelser som följer av internationella konventioner som den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna har ingått, eller
- om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar."
Den tyska regleringen
13 Cirkulär utfärdades den 19 juni och den 8 december 1995 av miljöministeriet i delstaten Nordrhein-Westfalen och den 24 mars 1995 av miljöministeriet i delstaten Baden-Württemberg, angående transport till andra medlemsstater av avfall för förbränning i ugnar inom cementindustrin.
14 I cirkulären fastställs särskiljningskriterier för att avgöra huruvida en avfallstransport skall anses utgöra en återvinningsåtgärd eller en åtgärd för bortskaffande.
15 Dessa kriterier har fastställts med utgångspunkt i de allmänna kriterier som föreskrivs i Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (lag om återvinning och avfall) av den 27 september 1994 (BGBl. 1994 I, s. 2705) för att i fråga om enbart nationella åtgärder skilja mellan energiåtervinning och värmebehandling, det vill säga bortskaffande.
16 Med tillämpning av de ovan i punkt 13 i denna dom nämnda cirkulären kan således endast avfall som uppfyller följande krav anses utgöra en sådan åtgärd som avses i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet:
- Avfallet skall huvudsakligen användas som bränsle.
- Avfallets lägsta värmevärde skall uppgå till 11 000 kJ/kg.
- Vid förbränning skall avfallet uppnå en upphettningsandel på minst 75 procent.
- Föroreningar i avfallet kan återvinnas utan att skada uppstår.
- Avfallet får inte överstiga vissa tröskelvärden vad gäller halten av skadliga ämnen.
- Avfallet skall uppfylla de ovannämnda villkoren utan att det behöver blandas med eller förpackas tillsammans med mycket lättantändligt avfall.
17 Den tyska regeringen har dessutom uppgett att även delstaterna Niedersachsen och Rheinland-Pfalz har utgått från Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz för att fastställa kriterier för att skilja mellan återvinning och bortskaffande vid förbränning av avfall.
Det administrativa förfarandet
18 Till följd av ett klagomål som hade ingetts till den, sände kommissionen den 3 juli 1997 en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland och anmodade denna stat att inkomma med ett yttrande inom två månader angående anmärkningen att de behöriga tyska myndigheterna skulle ha åsidosatt bestämmelserna i artikel 7.2 och 7.4 i förordningen genom att invända mot avfallstransporter till Belgien på grund av att det rörde sig om avfall för bortskaffande och inte, såsom anmälaren hade uppgett, avfall för återvinning. Enligt kommissionen skulle avfallet i fråga huvudsakligen användas som bränsle i ugnar inom cementindustrin i Belgien och det var således avsett att återvinnas, varför de tyska myndigheterna endast kunde invända mot transporten med stöd av artikel 7.4 i förordningen.
19 I svaret på den formella underrättelsen, vilket sändes den 30 december 1997 efter det att svarsfristen hade förlängts, hävdade den tyska regeringen att det huvudsakliga syftet med förbränningen av avfallet i fråga, mot bakgrund av olika kriterier, inte kunde anses vara att generera energi och att avfallet i fråga därför inte kunde anses vara föremål för en sådan återvinningsåtgärd som avses i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet, utan endast en sådan åtgärd för bortskaffande som avses i punkt D 10 i bilaga 2 A till direktivet.
20 Kommissionen ansåg att detta svar inte var tillfredsställande och riktade därför genom skrivelse av den 19 februari 1999 ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland. I det motiverade yttrandet omnämndes även ett annat klagomål som hade ingetts till kommissionen beträffande transport av avfall till Belgien, och kommissionen upprepade på nytt sin ståndpunkt att transporterna av avfallet i fråga utgjorde återvinningsåtgärder och att de kriterier som de behöriga tyska myndigheterna tillämpade för att kvalificera en åtgärd för avfallsbehandling inte var förenliga med gemenskapsrätten. Sammanfattningsvis angav kommissionen att den ansåg att Förbundsrepubliken Tyskland hade åsidosatt bestämmelserna i artikel 7.2 och 7.4 i förordningen och uppmanade denna medlemsstat att följa det motiverade yttrandet inom två månader från delgivningen av detta.
21 Förbundsrepubliken Tyskland begärde en förlängning av tidsfristen och översände därefter den 23 juli 1999 sitt svar till kommissionen. I sitt svar upprepade de tyska myndigheterna i huvudsak de argument som de hade åberopat tidigare, och de framhöll att de nationella myndigheterna måste kunna fastställa kriterier för att skilja mellan åtgärder för bortskaffande och åtgärder för återvinning vid förbränning av avfall, eftersom det i det avseendet saknas klara kriterier på gemenskapsnivå.
22 Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
Upptagande till sakprövning
23 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort en invändning om rättegångshinder, och har till stöd härför gjort gällande att kommissionen varken under det administrativa förfarandet eller i ansökan har angett tvistens exakta föremål på ett så klart sätt att Förbundsrepubliken Tyskland har kunnat bemöta de anmärkningar som riktats mot den.
24 Den tyska regeringen har i det avseendet hävdat att kommissionen inte klart har identifierat de enskilda förvaltningsbeslut som är i fråga. De tre cirkulären i delstaterna Nordrhein-Westfalen och Baden-Württemberg som omnämns i punkt 13 i denna dom utgör, enligt den tyska regeringen, inte invändningar mot vissa bestämda avfallstransporter, eftersom cirkulären endast allmänt anger vissa kriterier som gör det möjligt att särskilja mellan bortskaffande genom förbränning och energiåtervinning.
25 Domstolen erinrar om att enligt fast rättspraxis är det administrativa förfarandets syfte att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen (se bland annat dom av den 10 maj 2001 i mål C-152/98, kommissionen mot Nederländerna, REG 2001, s. I-3463, punkt 23, och av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 10).
26 Av detta följer, för det första, att föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 226 EG avgränsas genom det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 23). Talan måste alltså grundas på samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 18 juni 1998 i mål C-35/96, kommissionen mot Italien, REG 1998, s. I-3851, punkt 28).
27 Det motiverade yttrandet skall, för det andra, innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt EG-fördraget (se bland annat dom av den 4 december 1997 i mål C-207/96, kommissionen mot Italien, REG 1997, s. I-6869, punkt 18).
28 Domstolen konstaterar att dessa krav har iakttagits i detta fall.
29 Både under det administrativa förfarandet och i ansökan angav nämligen kommissionen klart att den gjorde gällande att Förbundsrepubliken Tyskland hade åsidosatt bestämmelserna i artikel 7.2 och 7.4 i förordningen genom att göra omotiverade invändningar mot vissa transporter av avfall till en annan medlemsstat där avfallet huvudsakligen skall användas som bränsle. Kommissionen har uppgett att den i det avseendet hänvisade till förvaltningspraxis i vissa delstater och den omnämnde datumen för vissa enskilda förvaltningsbeslut som fattats av de behöriga tyska myndigheterna liksom de datum som dessa myndigheter upprättade cirkulären som låg till grund för denna förvaltningspraxis.
30 Under det administrativa förfarandet har den tyska regeringen inte förnekat att en sådan förvaltningspraxis förekommit, utan har tvärtom framfört argument för att visa att denna praxis var förenlig med förordningens bestämmelser.
31 Även om kommissionen varken har ingett eller genom detaljerade hänvisningar har identifierat de enskilda förvaltningsbeslut som den hänvisade till, skall det under dessa omständigheter anses att kommissionen har gett Förbundsrepubliken Tyskland möjlighet att göra invändningar mot de klagomål som framställts av kommissionen.
32 Talan kan följaktligen tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
33 Domstolen erinrar inledningsvis om att enligt det system som infördes genom förordningen skall alla behöriga myndigheter som mottar en anmälan om en planerad avfallstransport kontrollera att anmälarens klassificering överensstämmer med förordningens bestämmelser och invända mot transporten för det fall klassificeringen är felaktig (dom av den 27 februari 2002 i mål C-6/00, ASA, REG 2002, s. I-1961, punkt 40).
34 Om den behöriga avsändarmyndigheten finner att syftet med transporten har klassificerats felaktigt i anmälan, skall myndigheten grunda sin invändning mot transporten på denna felaktiga klassificering utan att åberopa någon av de särskilda bestämmelser i förordningen varigenom de invändningar mot avfallstransporter som medlemsstaterna kan göra definieras (domen i det ovannämnda målet ASA, punkt 47).
35 Av artikel 7.2 i förordningen framgår att medlemsstaternas behöriga myndigheter endast kan invända mot en transport av avfall för återvinning i de fall som uttömmande anges i artikel 7.4. Artikel 7.2 utgör således i princip inte något hinder för att dessa myndigheter invänder mot en viss transport på grund av att transporten i själva verket avser avfall för bortskaffande, och den utgör inte heller något hinder för att medlemsstaterna i rättsakter med allmän giltighet definierar kriterierna för att skilja mellan en återvinningsåtgärd och en åtgärd för bortskaffande.
36 Denna förvaltningspraxis är dock förenlig med bestämmelserna i artikel 7.2 och 7.4 i förordningen endast på villkor att de kriterier som införs för att skilja mellan bortskaffande och återvinning av avfall överensstämmer med de kriterier som uppställs i direktivets bestämmelser, till vilka det hänvisas i artikel 2 i och k i förordningen för att definiera dessa begrepp.
37 För att fastställa huruvida Förbundsrepubliken Tyskland, genom denna förvaltningspraxis, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.2 och 7.4 i förordningen skall domstolen följaktligen undersöka huruvida de invändningar som de behöriga tyska myndigheterna gjorde mot vissa avfallstransporter till en annan medlemsstat, liksom de cirkulär vari de allmänna kriterier definieras som låg till grund för dessa invändningar, överensstämmer med den åtskillnad som görs i direktivets bilagor 2 A och 2 B mellan åtgärder för bortskaffande och åtgärder för återvinning.
38 Kommissionen har hävdat att användningen av en blandning av avfall som bränsle i cementugnar skall anses utgöra en sådan återvinningsåtgärd som avses i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet.
39 Enligt den tyska regeringen avser de aktuella avfallstransporterna avfall för förbränning på mark, en åtgärd som omnämns i punkt D 10 i bilaga 2 A till direktivet, och avser således åtgärder för bortskaffande i den mening som avses i direktivet.
40 Domstolen erinrar i det avseendet om att enligt punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet utgör avfallets "[h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi" en åtgärd för att återvinna avfall.
41 Denna bestämmelse skall tolkas så att den omfattar användning av avfall som bränsle i cementugnar, såvida åtgärden i fråga, för det första, huvudsakligen syftar till att möjliggöra användningen av avfall som en metod för att generera energi. Uttrycket användning i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet innebär nämligen att det huvudsakliga syftet med den åtgärd som bestämmelsen avser är att avfallet skall kunna användas på ett ändamålsenligt sätt, nämligen för att generera energi.
42 För det andra skall användning av avfall som bränsle i cementugnar anses utgöra en sådan åtgärd som avses i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet, när villkoren för vidtagandet av denna åtgärd gör att det kan anses att sådan användning faktiskt utgör "en metod att generera energi". Detta förutsätter dels att den energi som genereras vid förbränning av avfall och som återvinns överstiger den energi som förbrukas under förbränningsprocessen, dels att en del av det energiöverskott som frigörs vid förbränningen faktiskt används, antingen direkt i form av den värme som uppstår vid förbränningen eller efter transformering i form av elektricitet.
43 För det tredje följer det av uttrycket huvudanvändning i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet att avfallet skall användas huvudsakligen som bränsle eller för att på annat sätt generera energi. Detta innebär att huvuddelen av avfallet skall förbrukas i samband med åtgärden och att huvuddelen av den frigjorda energin skall återvinnas och användas.
44 En sådan tolkning överensstämmer med själva begreppet återvinning som följer av direktivet.
45 Det följer nämligen av artikel 3.1 b i direktivet och av fjärde skälet i direktivet att det som framför allt utmärker en återvinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett ändamålsenligt sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål (domen i det ovannämnda målet ASA, punkt 69).
46 Förbränning av avfall utgör således en återvinningsåtgärd när åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett ändamålsenligt sätt som en metod för att generera energi genom att ersätta en primär energikälla som annars skulle ha behövts för detta ändamål.
47 Eftersom användningen av avfall som bränsle uppfyller de villkor som omnämns i punkterna 41-43 i denna dom skall den anses utgöra en sådan återvinningsåtgärd som nämns i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet, utan att hänsyn kan tas till sådana kriterier som avfallets värmevärde, halten av skadliga ämnen i avfallet efter förbränning eller huruvida avfallet har blandats eller ej.
48 Det skall i det avseendet erinras om att även om en viss åtgärd för användning av avfall som bränsle kan kvalificeras som en återvinningsåtgärd får de behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna framföra invändningar mot en transport av avfall som sker i syfte att återvinning skall ske i de fall som anges i artikel 7.4 a i förordningen.
49 Femte strecksatsen i artikel 7.4 a ger särskilt berörda behöriga myndigheter möjlighet att invända mot en transport av avfall för återvinning om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar.
50 Dessa myndigheter kan bland annat beakta sådana kriterier som anges i punkt 47 i denna dom för att i varje enskilt fall visa att de villkor som föreskrivs i artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordningen för att kunna framföra invändningar mot en viss avfallstransport är uppfyllda.
51 I förevarande mål konstaterar domstolen att de behöriga tyska myndigheternas förvaltningspraxis inte uppfyller förordningens krav, såsom dessa angetts ovan.
52 Genom denna förvaltningspraxis har nämligen de behöriga tyska myndigheterna invänt mot transporter av avfall som var avsett att användas som bränsle i Belgien i ugnar inom cementindustrin, på grund av att transporterna skedde i syfte att vidta en åtgärd för bortskaffande och inte en återvinningsåtgärd, utan att invändningen var motiverad av att något av de villkor som anges i punkterna 41-43 i denna dom inte var uppfyllt.
53 Trots att avfallet i fråga var avsett att användas som bränsle i Belgien för att ersätta primära energikällor vid uppvärmning av cementugnar, vägrade de behöriga tyska myndigheterna att betrakta transporterna i fråga som en sådan återvinningsåtgärd som omnämns i punkt R 1 i bilaga 2 B till direktivet, enbart på grund av den omständigheten att åtgärderna i fråga inte uppfyllde vissa allmänna kriterier som angavs i de cirkulär som utfärdats av dessa myndigheter, såsom kriteriet om avfallets lägsta värmevärde.
54 Som följer av punkt 47 i denna dom är dessa kriterier emellertid inte relevanta för att fastställa huruvida användning av avfall som bränsle i en cementugn utgör en åtgärd för bortskaffande eller en återvinningsåtgärd i den mening som avses i direktivet och i förordningen.
55 Under dessa förhållanden har Förbundsrepubliken Tyskland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.2 och 7.4 i förordningen genom att göra omotiverade invändningar mot vissa transporter av avfall till andra medlemsstater där avfallet huvudsakligen skall användas som bränsle.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
56 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.2 och 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, genom att göra omotiverade invändningar mot vissa transporter av avfall till andra medlemsstater där avfallet huvudsakligen skall användas som bränsle.
2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.