CELEX: 61992CJ0431
Niet-nakoming
Niet-toepassing door overheid van nog niet omgezette richtlijn
Richtlijn 85/337/EEG van de Raad
Milieu-effectbeoordeling van projecten
Thermische centrale van Großkrotzenburg
Vergunning voor bouw van nieuw blok

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Hof op 23 december 1992, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 van het Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door zonder voorafgaande milieu-effectbeoordeling bij beschikking van 31 augustus 1989 vergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw blok voor de thermische centrale van Grosskrotzenburg, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag, in samenhang met richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40; hierna: "richtlijn") en in het bijzonder de artikelen 2, 3 en 8 van deze richtlijn.
2 De richtlijn is vastgesteld op basis van de artikelen 100 en 235 van het Verdrag. Volgens de eerste overweging van de considerans "[wordt] in de actieprogramma' s van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu (...) gesteld, dat in een zo vroeg mogelijk stadium rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van alle technische plannings- en beslissingsprocessen voor het milieu (...)". In de elfde overweging staat voorts, dat "de milieu-effecten van een project moeten worden beoordeeld ten einde rekening te houden met het streven de gezondheid van de mens te beschermen, via een beter milieu bij te dragen tot de kwaliteit van het bestaan, toe te zien op de instandhouding van de diversiteit van de soorten, en het reproduktievermogen van het ecosysteem als fundamentele grondslag van het leven in stand te houden".
3 Artikel 1 van de richtlijn bepaalt:
"1. Deze richtlijn is van toepassing op de milieu-effectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
2. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
Project:
° de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken;
(...)
Vergunning:
Het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren.
3. De bevoegde instantie (instanties) is (zijn) die welke de Lid-Staten aanwijzen om de taken die uit deze richtlijn voortvloeien uit te voeren.
(...)"
4 Artikel 2 bepaalt:
"1. De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.
Deze projecten worden omschreven in artikel 4.
2. De milieu-effectbeoordeling kan worden geïntegreerd in de bestaande procedures van de Lid-Staten voor het verlenen van vergunningen voor projecten of, bij gebreke hiervan, in andere procedures of in de procedures die moeten worden ingesteld om aan de doelstellingen van deze richtlijn te voldoen.
(...)"
5 Artikel 3 bepaalt:
"Bij de milieu-effectbeoordeling wordt op passende wijze een identificatie, beschrijving en beoordeling, op grond van elk geval afzonderlijk en overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11, gegeven van de directe en indirecte effecten van een project op de volgende factoren:
° mens, dier en plant;
° bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
° de interactie tussen de in het eerste en tweede streepje genoemde factoren;
° de materiële goederen en het culturele erfgoed."
6 Artikel 4 bepaalt:
"1. Projecten van de in bijlage I genoemde categorieën worden (...) onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2. Projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de Lid-Staten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken.
(...)"
7 Bijlage I, sub 2, noemt onder meer "thermische centrales (...) met een warmtevermogen van ten minste 300 MW". Bijlage II, sub 12, betreft onder meer "wijzigingen in projecten van bijlage I".
8 Artikel 5 betreft de maatregelen die de Lid-Staten moeten treffen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever bepaalde, in bijlage III gespecificeerde inlichtingen verstrekt. Artikel 6 heeft betrekking op de maatregelen die de Lid-Staten moeten nemen opdat de nationale instanties die met het project te maken kunnen krijgen, advies kunnen uitbrengen en het betrokken publiek wordt geïnformeerd en in de gelegenheid wordt gesteld zijn mening te geven. Artikel 8 bepaalt dat "in het kader van de vergunningsprocedure rekening wordt gehouden met de (...) ingewonnen informatie".
9 Ingevolge artikel 12, lid 1, van de richtlijn dienden de Lid-Staten de nodige maatregelen te treffen om binnen drie jaar na de kennisgeving ervan aan de richtlijn te voldoen. Op 3 juli 1985 is van de richtlijn kennis gegeven, zodat genoemde termijn op 3 juli 1988 is verstreken.
10 Blijkens het dossier werd de richtlijn in Duitsland te laat in nationaal recht omgezet, namelijk bij wet van 12 februari 1990, die in werking is getreden op 1 augustus 1990 (BGBl I, blz. 205).
11 Naar aanleiding van een tegen het Regierungspraesidium Darmstadt gerichte klacht, dat het als bevoegde instantie op 31 augustus 1989 vergunning had verleend voor de bouw van een nieuw blok met een vermogen van 500 MW voor de thermische centrale van Grosskrotzenburg, zonder eerst de door de richtlijn voorgeschreven milieu-effectbeoordeling te hebben doen plaatsvinden, zond de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland op 15 mei 1990 een aanmaningsbrief uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag. Daarin merkte zij op, dat de vergunning betrekking had op een project voor de bouw van een thermische centrale, als bedoeld in bijlage I, sub 2, van de richtlijn, zodat ingevolge artikel 4, lid 1, van de richtlijn een milieu-effectbeoordeling verplicht was.
12 Daar het antwoord dat de Bondsrepubliek Duitsland haar bij brieven van 16 en 17 augustus 1990 deed toekomen, geen einde maakte aan haar twijfel, bracht de Commissie op 25 september 1991 een met redenen omkleed advies uit, waarop de Bondsregering bij schrijven van 27 januari 1992 antwoordde. Dat antwoord achtte de Commissie niet toereikend, waarop zij onderhavig beroep heeft ingesteld.
De ontvankelijkheid
13 De Bondsrepubliek Duitsland voert als eerste middel van niet-ontvankelijkheid tegen het beroep aan dat het petitum in het verzoekschrift te vaag is, waar wordt verzocht dat een schending van de richtlijn en "in het bijzonder" van de artikelen 2, 3 en 8 van deze richtlijn wordt vastgesteld. Alleen een schending van uitdrukkelijk genoemde bepalingen zou evenwel in aanmerking kunnen worden genomen, terwijl een algemene grief van schending van de richtlijn niet mogelijk is.
14 Dit middel faalt.
15 Doordat de artikelen 2, 3 en 8 van de richtlijn uitdrukkelijk in het petitum van het verzoekschrift waren vermeld, heeft verweerster duidelijk kunnen begrijpen dat een schending van specifiek die bepalingen werd gesteld. In deze context werd de uitdrukking "in het bijzonder" gebruikt in de betekenis van "speciaal", om aan te geven dat specifiek in strijd met die artikelen was gehandeld. De uitdrukking kon dus niet de indruk wekken dat het verzoekschrift eveneens betrekking heeft op schending van andere, niet nader gepreciseerde bepalingen van de richtlijn, en aldus onzekerheid doen ontstaan omtrent de omvang van het voorwerp van het geschil.
16 In de tweede plaats heeft de Bondsrepubliek Duitsland ter terechtzitting voor het Hof betoogd, dat de schending van artikel 2 van de richtlijn niet in de conclusie van het met redenen omkleed advies wordt genoemd, doch voor het eerst in het verzoekschrift wordt aangevoerd. Aangezien het voorwerp van het beroep volgens vaste rechtspraak in de precontentieuze fase wordt afgebakend, zou de grief betreffende schending van die bepaling dus niet-ontvankelijk zijn.
17 Dit middel moet worden verworpen.
18 Weliswaar wordt artikel 2 van de richtlijn niet uitdrukkelijk in de conclusie van het advies genoemd, maar in de tekst van dat advies komt de bepaling wel voor als een van de door de Commissie aangevoerde bepalingen.
19 In de derde plaats stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat een procedure uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag slechts gericht kan zijn tegen de niet-omzetting of een onjuiste omzetting van een richtlijn, doch niet enkel tegen de niet-toepassing, in een concreet geval, van een nog niet omgezette richtlijn. De procedure strekkende tot vaststelling van een niet-nakoming zou tot doel hebben de betrokken Lid-Staat ertoe aan te zetten bestaande inbreuken op het Verdrag te beëindigen. Daar de Bondsrepubliek Duitsland de richtlijn inmiddels heeft omgezet, zou de Commissie geen procesbelang meer hebben, te meer omdat de procedure die zij gelijktijdig heeft ingeleid om te doen vaststellen dat de Bondsrepubliek de richtlijn onjuist heeft omgezet, nog niet voor het Hof aanhangig is gemaakt.
20 Dit middel van niet-ontvankelijkheid moet eveneens worden verworpen.
21 Bij de uitoefening van haar aan de artikelen 155 en 169 van het Verdrag ontleende bevoegdheden behoeft de Commissie geen specifiek procesbelang aan te tonen. Artikel 169 beoogt immers niet, de eigen rechten van de Commissie te beschermen. Zij moet in het algemeen belang van de Gemeenschap ambtshalve erop toezien, dat de Lid-Staten het Verdrag en de ter uitvoering hiervan door de instellingen vastgestelde bepalingen toepassen en een eventuele niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen met het oog op de beëindiging ervan doen vaststellen (arresten van 4 april 1974, zaak 167/73, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1974, blz. 359, r.o. 15, en 10 mei 1995, zaak C-422/92, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1995, blz. I-0000, r.o. 16).
22 Gelet op haar rol van hoedster van het Verdrag, is de Commissie dus bij uitsluiting bevoegd te beslissen, of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden en op grond van welk aan de betrokken Lid-Staat toe te rekenen handelen of nalaten de procedure moet worden ingeleid. Zij kan het Hof derhalve verzoeken een niet-nakoming vast te stellen, hierin bestaande dat in een bepaald geval het door de richtlijn beoogde resultaat niet is bereikt.
23 Het betoog dat verweerster tot staving van de niet-ontvankelijkheid aanvoert, is in casu in wezen beperkt tot de grond, dat zij ten tijde van de feiten nog niet tot omzetting van de richtlijn was overgegaan. Een Lid-Staat kan evenwel niet met een beroep op het feit dat hij de nodige maatregelen tot omzetting van de richtlijn nog niet heeft genomen, zich ertegen verzetten dat het Hof een verzoek, strekkende tot vaststelling van de niet-nakoming van een bijzondere, uit die richtlijn voortvloeiende verplichting, behandelt.
24 Ten slotte stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat in de rechtspraak van het Hof aan bepalingen van een richtlijn slechts rechtstreekse werking wordt toegekend, voorzover daarin aan particulieren individuele rechten worden toegekend. De artikelen 2, 3 en 8 van de richtlijn zouden evenwel geen individuele rechten toekennen. Aangezien de Commissie zelf niet stelt dat de betrokken vergunningsbeschikking inbreuk maakt op een door de richtlijn beschermde rechtssituatie van particulieren, zou een rechtstreekse werking van die bepalingen uitgesloten zijn, nog daargelaten of zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. De Duitse overheid zou daarom niet verplicht zijn geweest die bepalingen vóór de omzetting van de richtlijn rechtstreeks toe te passen. Het beroep zou derhalve niet-ontvankelijk zijn.
25 Deze redenering is evenmin houdbaar.
26 In haar verzoekschrift verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland, dat zij in een concreet geval de rechtstreeks uit de richtlijn voortvloeiende verplichting niet heeft nageleefd, om het betrokken project op zijn milieu-effecten te beoordelen. De vraag die rijst is dus, of de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat zij de gestelde verplichting oplegt. Deze vraag heeft niets van doen met de mogelijkheid voor particulieren om zich tegenover de overheid rechtstreeks te beroepen op de bepalingen van een niet-omgezette richtlijn, die onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn, welk recht in de rechtspraak van het Hof is erkend.
27 Nu geen van de excepties van niet-ontvankelijkheid kan slagen, moet het beroep ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
Toepassing ratione temporis van de richtlijn
28 In het arrest van 9 augustus 1994 (zaak C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern e.a., Jurispr. 1994, blz. I-3717, r.o. 19 en 20) oordeelde het Hof dat, los van de vraag of een Lid-Staat uit hoofde van de richtlijn vrijstelling kan verlenen van de verplichte milieu-effectbeoordeling voor vergunningsprocedures die vóór de uiterste datum van omzetting, dus 3 juli 1988 zijn ingeleid en reeds aanhangig zijn, de richtlijn hoe dan ook er aan in de weg staat, dat voor na die datum ingeleide procedures een dergelijke vrijstelling wordt verleend.
29 Blijkens het dossier is in casu de vergunningsaanvraag voor het betrokken project door de onderneming PreussenElektra AG, de opdrachtgever, bij het Regierungspraesidium Darmstadt ingediend op 26 juli 1988, dus na 3 juli 1988. Derhalve kon de vergunningsprocedure voor het betrokken project in beginsel niet worden vrijgesteld van de in de richtlijn voorgeschreven milieu-effectbeoordeling.
30 De Duitse regering betoogt evenwel, dat aan de formele vergunningsaanvraag van 26 juli 1988, vergezeld van het volledige dossier van het project, een voorbereidende fase is voorafgegaan die een belangrijk deel van de vergunningsprocedure uitmaakte. In de loop van deze voorbereidende fase, die op 18 mei 1987 zou zijn ingeleid, diende de bevoegde instantie de opdrachtgever te adviseren omtrent de inhoud en de indiening van de vergunningsaanvraag. Er zou een reeks gesprekken hebben plaatsgevonden, waaraan ook gespecialiseerde diensten zouden hebben deelgenomen. Het project zou trouwens op 7 maart 1988 bij de bevoegde instanties zijn aangemeld overeenkomstig het Landesplanungsgesetz (wet van de deelstaat Hessen inzake de ruimtelijke ordening).
31 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
32 Informele contacten en gesprekken tussen de bevoegde instantie en de opdrachtgever, ook over de inhoud en de voorgenomen indiening van een vergunningsaanvraag voor een project, kunnen voor de toepassing van de richtlijn immers niet als een betrouwbaar criterium worden gehanteerd ter bepaling van de datum waarop de procedure is ingeleid. De datum van de formele indiening van de vergunningsaanvraag is dus het enige bruikbare criterium. Dat criterium beantwoordt aan het rechtszekerheidsbeginsel en is geschikt om het nuttig effect van de richtlijn te handhaven. In het arrest Bund Naturschutz in Bayern (reeds aangehaald, r.o. 16) koos het Hof overigens voor dezelfde benadering.
33 Aangenomen moet daarom worden, dat de vergunningsprocedure voor het betrokken project is ingeleid na de uiterste datum van 3 juli 1988 en dat overeenkomstig de richtlijn voor het project derhalve een milieu-effectbeoordeling verplicht was.
De kwalificatie van het betrokken project
34 De Bondsrepubliek Duitsland, daarin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, stelt dat het nieuwe blok van de thermische centrale van Grosskrotzenburg geen project is in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn, maar een wijziging in een project. Het zou niet een zelfstandig project zijn, maar functioneel deel uitmaken van de centrale als geheel. De betrokken vergunning betrof dus de wijziging van een reeds bestaande centrale. Het zou dus gaan om de wijziging in een project, als bedoeld in bijlage II, sub 12, van de richtlijn, een wijziging die de Lid-Staten ingevolge artikel 4, lid 2, van de richtlijn aan een milieu-effectbeoordeling kunnen onderwerpen, doch waartoe zij niet verplicht zijn.
35 Opgemerkt zij, dat projecten voor thermische centrales met een warmtevermogen van ten minste 300 MW ingevolge bijlage I, sub 2, van de richtlijn aan een systematische beoordeling moeten worden onderworpen. Volgens deze bepaling moet dit geschieden, ongeacht of zij zelfstandig worden gerealiseerd dan wel aan een reeds bestaande installatie worden aangebouwd of functioneel daarmee in nauwe verbinding zullen staan. Het verband met een reeds bestaande installatie doet het project de hoedanigheid van "thermische centrale met een warmtevermogen van ten minste 300 MW" niet verliezen, waardoor het zou vallen onder de categorie "wijzigingen in projecten van bijlage I", bedoeld in bijlage II, sub 12.
36 In casu staat vast dat de betrokken installatie een blok van een thermische centrale is, met een warmtevermogen van 500 MW. Het ging dus om een project in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn en van bijlage I daarvan. Een dergelijk project moest overeenkomstig de richtlijn op zijn milieu-effecten worden beoordeeld.
De beoordelingsverplichting krachtens de richtlijn
37 De Bondsrepubliek Duitsland stelt, dat de artikelen 2, 3 en 8 van de richtlijn, waarvan haar de niet-nakoming wordt verweten, niet zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat zij eenduidig een concrete verplichting formuleren en uit dien hoofde door de nationale overheid ambtshalve kunnen worden toegepast.
38 Dat argument is niet houdbaar.
39 Artikel 2 van de richtlijn stelt voor de instantie die in elke Lid-Staat bevoegd is om projecten goed te keuren, een niet dubbelzinnige verplichting vast om bepaalde projecten op hun milieu-effecten te beoordelen. Artikel 3 omschrijft de inhoud van de beoordeling, somt de daarbij in aanmerking te nemen factoren op en laat de bevoegde instantie een zekere mate van beoordelingsbevoegdheid omtrent de wijze waarop de beoordeling in elk concreet geval het best kan geschieden. Artikel 8 verplicht de betrokken nationale instantie overigens om in het kader van de vergunningsprocedure rekening te houden met de in de beoordelingsprocedure ingewonnen informatie.
40 De details van de betrokken bepalingen buiten beschouwing latend, leggen zij deze bepalingen de nationale, ter zake van vergunningen bevoegde instanties dus eenduidig de verplichting op om bepaalde projecten op hun milieu-effecten te beoordelen.
Beoordeling of de beoordelingsverplichting al dan niet is nagekomen
41 Ten slotte betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de bevoegde instantie een milieu-effectbeoordeling voor het betrokken project heeft uitgevoerd op basis van de destijds geldende nationale wetgeving, namelijk het Bundesimmissionsschutzgesetz van 15 maart 1974 (Duitse wet inzake de milieubescherming). Ofschoon die beoordeling formeel niet op de richtlijn was gebaseerd, zou zij in feite aan alle vereisten daarvan hebben beantwoord.
42 De Commissie ontkent niet dat een zekere milieu-effectbeoordeling van het betrokken project heeft plaatsgevonden. Die beoordeling zou echter niet beantwoorden aan de nieuwe eisen van de richtlijn, die strenger zijn dan die van de destijds geldende nationale regeling. In het bijzonder zou niet zijn voldaan aan de verplichting, rekening te houden met de interactie tussen de in artikel 3, eerste en tweede streepje, van de richtlijn genoemde factoren (mens, dier, plant, bodem, water, lucht, klimaat en landschap), welke verplichting een algemene beoordeling van die factoren noodzakelijk zou hebben gemaakt.
43 Uit het dossier blijkt dat in de loop van de procedure voor een door het Regierungspraesidium Darmstadt te verlenen vergunning voor het betrokken project een milieu-effectbeoordeling heeft plaatsgevonden. De opdrachtgever heeft in het bijzonder een reeks inlichtingen over de milieu-effecten van het project verstrekt, die door de Commissie zelf werden geacht te voldoen aan de vereisten van artikel 5 en bijlage III van de richtlijn. Die inlichtingen hadden ook betrekking op de interactie tussen de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde factoren. Ten slotte staat vast dat die informatie ter beschikking is gesteld van het betrokken publiek, dat in de gelegenheid is gesteld zijn mening te geven. In die omstandigheden is het doel, het publiek van de milieugevolgen van een project bewust te maken door middel van door de opdrachtgever verstrekte informatie, bereikt.
44 Uit de desbetreffende beschikking van het Regierungspraesidium Darmstadt van 31 augustus 1989, alsook uit zijn in antwoord op het met redenen omkleed advies opgestelde rapport, blijkt eveneens, dat de betrokken instantie de ingewonnen informatie en de reacties uit de betrokken kringen in de vergunningsprocedure heeft betrokken, en daarmee in haar beschikking tot goedkeuring van het betrokken project rekening heeft gehouden.
45 Gelet op een en ander had de Commissie moeten specificeren, op welke concrete punten de eisen van de richtlijn tijdens de vergunningsprocedure voor het betrokken project niet zijn nageleefd, en de desbetreffende bewijzen moeten overleggen. Daar haar verzoekschrift niet dergelijke op duidelijke bewijzen gebaseerde preciseringen bevat, moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
46 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft gevorderd dat de Commissie in de kosten wordt verwezen, moet worden beslist dat elk der partijen haar eigen kosten zal dragen. Het Verenigd Koninkrijk, interveniënt, zal ingevolge artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering eveneens zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verstaat dat elk der partijen, interveniënt daaronder begrepen, haar eigen kosten zal dragen.