CELEX: 62008CJ0522
Comunicazioni elettroniche
Servizi di telecomunicazione
Direttiva 2002/21/CE
Direttiva 2002/22/CE
Subordinazione della conclusione di un contratto di prestazione di servizi alla conclusione di un contratto relativo alla fornitura di altri servizi
Divieto
Internet a banda larga

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 7
marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva
quadro) (GU L 108, pag. 33; in prosieguo: la «direttiva “quadro”»), e 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti
degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51;
in prosieguo: la «direttiva “servizio universale”»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Telekomunikacja Polska SA w Warszawie (in prosieguo:
la «TP») e il Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (presidente dell’autorità per le comunicazioni elettroniche; in prosieguo:
il «presidente dell’UKE»), vertente sul divieto opposto alla TP di subordinare la conclusione di un contratto di fornitura
di servizi alla conclusione, da parte dell’utente finale, di un contratto relativo alla fornitura di altri servizi.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione
Le direttive «quadro» e «servizio universale»
Conformemente all’art. 1, n. 1, della direttiva «quadro»:
«La presente direttiva istituisce un quadro normativo armonizzato per la disciplina dei servizi di comunicazione elettronica,
delle reti di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati, definisce le funzioni delle autorità nazionali
di regolamentazione [(in prosieguo: le “ARN”)] ed istituisce le procedure atte a garantire l’applicazione armonizzata del
quadro normativo [nell’Unione]».
Ai sensi dell’art. 2, lett. g), della direttiva «quadro», un’ARN è «l’organismo o gli organismi incaricati da uno Stato membro
di svolgere le funzioni di regolamentazione fissate dalla presente direttiva e dalle direttive particolari».
L’art. 8 della direttiva «quadro» prevede quanto segue:
«1.      Gli Stati membri provvedono affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella presente direttiva e nelle
direttive particolari, le [ARN] adottino tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi di cui ai paragrafi
2, 3 e 4. Le misure sono proporzionate a tali obiettivi».
(…)
4.      Le [ARN] promuovono gli interessi dei cittadini dell’Unione europea, tra l’altro:
(…)
b)      garantendo un livello elevato di protezione dei consumatori nei loro rapporti con i fornitori, in particolare predisponendo
procedure semplici e poco onerose di composizione delle controversie espletate da un organismo indipendente dalle parti in
causa;
(…)».
L’art. 15 della direttiva «quadro» riguarda la procedura per la definizione dei mercati. Il suo n. 3 prevede quanto segue:
«Le [ARN], tenendo nel massimo conto la raccomandazione e gli orientamenti, definiscono i mercati rilevanti corrispondenti
alla situazione nazionale, in particolare mercati geografici rilevanti nel loro territorio, conformemente ai principi del
diritto della concorrenza. Prima di definire mercati che differiscono da quelli contemplati nella raccomandazione, le [ARN]
applicano la procedura di cui agli articoli 6 e 7».
L’art. 16 della direttiva «quadro», che si riferisce alla procedura per l’analisi del mercato, stabilisce quanto segue:
«1.      Non appena possibile dopo l’adozione della raccomandazione o dopo ogni suo successivo aggiornamento, le [ARN] effettuano un’analisi
dei mercati rilevanti tenendo nel massimo conto gli orientamenti. Gli Stati membri provvedono affinché questa analisi sia
effettuata, se del caso, in collaborazione con le autorità nazionali garanti della concorrenza.
2.      Quando l’[ARN] è tenuta, ai sensi degli articoli 16, 17, 18 o 19 della direttiva [“servizio universale”] o ai sensi degli
articoli 7 e 8 della direttiva 2002/19/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle
reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (GU L 108,
pag. 7; in prosieguo: la «direttiva “accesso”»)], a decidere in merito all’imposizione, al mantenimento, alla modifica o alla
revoca di obblighi a carico delle imprese, essa determina, in base alla propria analisi di mercato di cui al paragrafo 1 del
presente articolo, se uno dei mercati rilevanti sia effettivamente concorrenziale.
(…)
4.      Qualora accerti che un mercato rilevante non è effettivamente concorrenziale l’[ARN] individua le imprese che dispongono di
un significativo potere di mercato conformemente all’articolo [14] e impone a tali imprese gli appropriati specifici obblighi
di regolamentazione di cui al paragrafo 2 del presente articolo ovvero mantiene in vigore o modifica tali obblighi laddove
già esistano.
(…)».
Ai sensi dell’art. 10, n. 1, della direttiva «servizio universale»:
«Gli Stati membri provvedono affinché le imprese designate, nel fornire le prestazioni e i servizi aggiuntivi rispetto a quelli
di cui agli articoli 4, 5, 6 e 7 e all’articolo 9, paragrafo 2, definiscano le condizioni e modalità in modo tale che l’abbonato
non sia costretto a pagare prestazioni o servizi che non sono necessari o che non sono indispensabili per il servizio richiesto».
L’art. 17 della direttiva «servizio universale», intitolato «Controlli normativi sui servizi al dettaglio», dispone, ai suoi
nn. 1 e 2, quanto segue:
«1.      Gli Stati membri provvedono affinché le [ARN]:
a)      qualora in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16, paragrafo 3, accertino che un determinato mercato
al dettaglio identificato conformemente all’articolo 15 della direttiva [“quadro”] non è effettivamente concorrenziale e
b)      qualora giungano alla conclusione che gli obblighi previsti dalla direttiva [“accesso”] o dall’articolo 19 della presente
direttiva non portino al conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 8 della direttiva [“quadro”],
impongano i necessari obblighi normativi alle imprese identificate come imprese che detengono un rilevante potere di mercato
su un dato mercato al dettaglio ai sensi dell’articolo 14 della direttiva [“quadro”].
2.      Gli obblighi di cui al paragrafo 1 si basano sulla natura del problema accertato e sono proporzionati e giustificati alla
luce degli obiettivi di cui all’articolo 8 della direttiva [“quadro”]. Tali obblighi possono includere prescrizioni affinché
le imprese identificate non applichino prezzi eccessivi, non impediscano l’ingresso sul mercato né limitino la concorrenza
fissando prezzi predatori, non privilegino ingiustamente determinati utenti finali e non accorpino in modo indebito i servizi
offerti. Le [ARN] possono prescrivere a tali imprese di rispettare determinati massimali per quanto riguarda i prezzi al dettaglio,
di controllare le singole tariffe o di orientare le proprie tariffe ai costi o ai prezzi su mercati comparabili al fine di
tutelare gli interessi degli utenti finali e promuovere nel contempo un’effettiva concorrenza».
L’art. 20, n. 1, della direttiva «servizio universale» precisa che, in materia di contratti, essa si applica lasciando impregiudicata
l’applicazione delle norme comunitarie in materia di tutela dei consumatori e delle relative norme nazionali in conformità
del diritto dell’Unione.
La direttiva 2005/29/CE
L’art. 2 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 11 maggio 2005, 2005/29/CE, relativa alle pratiche commerciali
sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio
e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali») (GU L 149, pag. 22), prevede quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
d)      “pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori” (...): qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione,
comunicazione commerciale ivi compresi la pubblicità e il marketing, posta in essere da un professionista, direttamente connessa
alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori;
(...)».
Ai sensi dell’art. 4 di tale direttiva:
«Gli Stati membri non limitano la libertà di prestazione dei servizi né la libera circolazione delle merci per ragioni afferenti
al settore armonizzato dalla presente direttiva».

La normativa nazionale
L’art. 46, n. 2, della legge sulle telecomunicazioni (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) 16 luglio 2004 (Dz. U. n. 171, pos.
1800), nella sua versione applicabile ai fatti della causa principale (in prosieguo: la «legge sulle telecomunicazioni»),
stabilisce quanto segue:
«2.      Il presidente dell’[UKE] può imporre mediante decisione ad un’impresa di telecomunicazioni che dispone di un significativo
potere di mercato per i servizi al dettaglio, al fine di tutelare l’utente finale, i seguenti obblighi:
(…)
5)      non obbligare l’utente finale a fruire di servizi che per esso sono superflui.
(…)».
A norma dell’art. 57, n. 1, della legge sulle telecomunicazioni prevede quanto segue:
«1.      Un fornitore di servizi non può subordinare la conclusione di un contratto per la fornitura di servizi di telecomunicazioni
accessibili al pubblico, inclusa la predisposizione dell’allacciamento alla rete pubblica di telecomunicazioni,
1)      alla conclusione da parte dell’utente finale di un contratto per la fornitura di altri servizi o per l’acquisto di un’installazione
presso un determinato fornitore.
(...)».

Causa principale e questioni pregiudiziali
Con decisione 28 dicembre 2006, il presidente dell’UKE ingiungeva alla TP di porre fine alle infrazioni accertate, consistenti
nel subordinare la conclusione del contratto di fornitura di servizi di accesso ad Internet a banda larga «neostrada tp» alla
conclusione di un contratto di servizi telefonici. A seguito della domanda di riesame proposta dalla TP, il presidente dell’UKE,
con decisione 14 marzo 2007, confermava la decisione 28 dicembre 2006.
Con ricorso proposto il 13 aprile 2007 dinanzi al Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunale amministrativo del
voivodato di Varsavia), la TP chiedeva l’annullamento delle due decisioni del presidente dell’UKE facendo valere che l’art. 57,
n. 1, punto 1, della legge sulle telecomunicazioni era stata erroneamente applicata, nonostante la sua incompatibilità con
la direttiva «servizio universale». Il Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ha respinto il ricorso e ha dichiarato che
il presidente dell’UKE aveva correttamente applicato tale articolo.
L’8 gennaio 2008 la TP proponeva ricorso in cassazione avverso quest’ultima decisione dinanzi al Naczelny Sąd Administracyjny,
che decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)       Se il diritto comunitario permetta agli Stati membri l’introduzione del divieto indirizzato a tutte le imprese che forniscono
servizi di telecomunicazione di subordinare la conclusione di un contratto per la fornitura di servizi all’acquisto di un
altro servizio (vendita collegata), in particolare se una misura siffatta non vada oltre quanto necessario al raggiungimento
degli obiettivi delle direttive del pacchetto telecomunicazioni [direttiva “accesso”, direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 7 marzo 2002, 2002/20/CE, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva
“autorizzazione”) (GU L 108, pag. 21), direttiva “quadro” e direttiva “servizio universale”].
2)       In caso di soluzione positiva della prima questione, se alla luce del diritto comunitario l’[ARN] sia competente a controllare
l’osservanza del divieto stabilito all’art. 57, n. 1, punto 1, della [legge sulle telecomunicazioni]».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le direttive integranti la disciplina comune sulle
comunicazioni elettroniche debbano essere interpretate nel senso che esse ostano ad una normativa nazionale, come quella controversa
nella causa principale, che vieta di subordinare la conclusione di un contratto di fornitura di servizi alla conclusione,
da parte dell’utente finale, di un contratto relativo alla fornitura di altri servizi.
Risulta dalla decisione di rinvio che la controversia di cui alla causa principale trova la sua origine nelle asserzioni della
TP secondo le quali l’art. 57, n. 1, punto 1, della legge sulle telecomunicazioni è in particolare incompatibile con gli artt. 15
e 16 della direttiva «quadro», nonché con gli artt. 10 e 17 della direttiva «servizio universale». Infatti la ricorrente nella
causa principale fa valere che queste ultime disposizioni ostano ad una normativa nazionale che impone a tutti gli operatori
di non collegare le loro prestazioni di servizi, senza valutazione del livello di concorrenza sul mercato e indipendentemente
dalla loro posizione su quest’ultimo.
Ne consegue che, per poter rispondere alla questione sollevata, si devono interpretare le disposizioni pertinenti delle direttive
«quadro» e «servizio universale».
Ai sensi dell’art. 1, n. 1, della direttiva «quadro», l’obiettivo di tale direttiva è quello di istituire un quadro normativo
armonizzato per la disciplina dei servizi di comunicazione elettronica, delle reti di comunicazione elettronica e delle risorse
e servizi correlati. Essa definisce le funzioni delle ARN ed istituisce le procedure atte a garantire l’applicazione armonizzata
del quadro normativo nell’Unione. La direttiva «quadro» attribuisce pertanto alle ARN specifici compiti di regolamentazione
dei mercati delle comunicazioni elettroniche.
In forza dell’art. 15 della direttiva «quadro» e in particolare del suo n. 3, le ARN sono tenute, in stretta collaborazione
con la Commissione europea, a definire i mercati rilevanti nel settore delle comunicazioni elettroniche. Conformemente all’art. 16
di tale direttiva, le ARN procedono all’analisi dei mercati così definiti e valutano se tali mercati siano effettivamente
concorrenziali. Se un mercato non è effettivamente concorrenziale, l’ARN interessata impone obblighi normativi ex ante alle
imprese detentrici di un rilevante potere in tale mercato.
Con riferimento alla direttiva «servizio universale», si deve rilevare che il suo art. 1, n. 1, prevede che, nell’ambito della
direttiva «quadro», la direttiva «servizio universale» disciplini la fornitura di reti e di servizi di comunicazione elettronica
agli utenti finali. Essa mira a garantire la disponibilità in tutta l’Unione di servizi di buona qualità accessibili al pubblico
attraverso una concorrenza e un’opportunità di scelta effettive, nonché a disciplinare le circostanze in cui le esigenze degli
utenti finali non sono adeguatamente soddisfatte dal mercato. La direttiva «servizio universale» stabilisce i diritti degli
utenti finali e i corrispondenti obblighi delle imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica accessibili
al pubblico.
Ai sensi dell’art. 10, n. 1, della direttiva «servizio universale», gli Stati membri provvedono affinché le imprese designate,
nel fornire le prestazioni e i servizi aggiuntivi rispetto a quelli di cui agli artt. 4, 5, 6 e 7 e all’art. 9, n. 2, di tale
direttiva, definiscano le condizioni e modalità in modo tale che l’abbonato non sia costretto a pagare prestazioni o servizi
che non sono necessari o che non sono indispensabili per il servizio richiesto.
L’art. 17 della suddetta direttiva si riferisce ai controlli normativi sui servizi al dettaglio. In conformità del n. 1 di
tale articolo, le ARN impongono i necessari obblighi normativi alle imprese identificate come imprese che detengono un rilevante
potere di mercato, qualora, in esito all’analisi di tale mercato, accertino che quest’ultimo non è effettivamente concorrenziale
e giungano alla conclusione che gli obblighi previsti dalla direttiva «accesso» o dall’art. 19 della direttiva «servizio universale»
non portino al conseguimento degli obiettivi di cui all’art. 8 della direttiva «quadro».
Al riguardo, l’art. 17, n. 2, della direttiva «servizio universale» prevede in particolare che gli obblighi di cui al n. 1
di tale articolo possono includere prescrizioni affinché le imprese identificate non accorpino in modo indebito i servizi
offerti. Una tale disposizione permette quindi alle ARN, dopo aver accertato che un mercato non è concorrenziale, di imporre
alle imprese che detengono un rilevante potere su tale mercato l’obbligo normativo di non accorpare in modo indebito le loro
prestazioni di servizi.
Occorre quindi esaminare se una normativa nazionale, quale quella controversa nella causa principale, incida sulle competenze
attribuite all’ARN interessata dalle summenzionate disposizioni delle direttive «quadro» e «servizio universale».
Al riguardo occorre constatare, in primo luogo, che una siffatta normativa, che vieta in generale e in modo non discriminatorio
le vendite collegate, non incide sulle competenze dell’ARN interessata di procedere alla definizione e all’analisi dei diversi
mercati di comunicazione elettronica, conformemente alle rispettive disposizioni degli artt. 15 e 16 della direttiva «quadro».
Essa neppure incide sulla competenza della suddetta ARN di imporre, dopo avere effettuato l’analisi di un mercato, obblighi
normativi ex ante alle imprese detentrici di un rilevante potere su tale mercato ai sensi dell’art. 16 della direttiva «quadro»
e dell’art. 17 della direttiva «servizio universale».
In secondo luogo, come hanno sottolineato il presidente dell’UKE e il governo polacco, il divieto previsto all’art. 57, n. 1,
punto 1, della legge sulle telecomunicazioni mira ad una maggiore protezione dei consumatori nei loro rapporti con gli operatori
di servizi di telecomunicazioni. Se è vero che, nell’esercizio dei loro compiti, le ARN sono tenute, in conformità dell’art. 8,
n. 4, lett. b), della direttiva «quadro», a sostenere gli interessi dei cittadini dell’Unione garantendo un livello elevato
di protezione dei consumatori, nondimeno le direttive «quadro» e «servizio universale» non prevedono una completa armonizzazione
degli aspetti relativi alla protezione dei consumatori. Infatti l’art. 20 della direttiva «servizio universale», relativo
ai contratti conclusi tra i consumatori e i fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche, enuncia che esso lascia impregiudicata
l’applicazione delle norme dell’Unione in materia di tutela dei consumatori e delle relative norme nazionali in conformità
del diritto dell’Unione.
Ne consegue che una normativa nazionale, quale quella controversa nella causa principale, che, al fine di tutelare gli utenti
finali, vieta ad un’impresa di subordinare la conclusione di un contratto di fornitura di servizi di telecomunicazioni alla
conclusione, da parte dell’utente finale, di un contratto di fornitura di altri servizi, non può essere vietata dalle direttive
«quadro» e «servizio universale».
Riguardo alla conformità di una normativa nazionale, quale quella controversa nella causa principale, con la normativa dell’Unione
in materia di tutela dei consumatori, si deve ricordare che la Corte ha già dichiarato che la direttiva 2005/29 dev’essere
interpretata nel senso che essa osta ad una normativa nazionale che, salvo talune eccezioni e senza tener conto delle circostanze
specifiche del caso di specie, vieta qualsiasi offerta congiunta del venditore al consumatore (sentenza 23 aprile 2009, cause
riunite C‑261/07 e C‑299/07, VTB‑VAB e Galatea, Racc. pag. I‑2949, punto 68).
Nella fattispecie si deve precisare che, tenuto conto del fatto che le decisioni controverse di cui alla causa principale
sono state emesse prima della data di scadenza del termine di trasposizione della direttiva 2005/29, quest’ultima si applica
nella controversia di cui alla causa principale solamente a partire da tale data, cioè a partire dal 12 dicembre 2007.
Da tali considerazioni risulta che la prima questione dev’essere risolta dichiarando che le direttive «quadro» e «servizio
universale» devono essere interpretate nel senso che esse non ostano ad una normativa nazionale, quale l’art. 57, n. 1, punto
1, della legge sulle telecomunicazioni, che vieta di subordinare la conclusione di un contratto di fornitura di servizi alla
conclusione, da parte dell’utente finale, di un contratto relativo alla fornitura di altri servizi. Tuttavia la direttiva
2005/29 dev’essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa nazionale che, salvo talune eccezioni e senza tener
conto delle circostanze specifiche del caso di specie, vieti qualsiasi offerta congiunta del venditore al consumatore.

Sulla seconda questione
Alla luce della soluzione fornita alla prima questione pregiudiziale, non è necessario risolvere la seconda.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
Le direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per
le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «quadro»), e 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai
diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva «servizio universale») devono
essere interpretate nel senso che esse non ostano ad una normativa nazionale, quale l’art. 57, n. 1, punto 1, della legge
sulle telecomunicazioni (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) 16 luglio 2004, nella sua versione applicabile ai fatti della causa
principale, che vieta di subordinare la conclusione di un contratto di fornitura di servizi alla conclusione, da parte dell’utente
finale, di un contratto relativo alla fornitura di altri servizi.
Tuttavia la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 11 maggio 2005, 2005/29/CE, relativa alle pratiche commerciali
sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio
e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), dev’essere interpretata nel senso che
essa osta ad una normativa nazionale che, salvo talune eccezioni e senza tener conto delle circostanze specifiche del caso
di specie, vieti qualsiasi offerta congiunta del venditore al consumatore.
Firme
*
Lingua processuale: il polacco.