CELEX: 62004CJ0310
Nichtigkeitsklage
Landwirtschaft
Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, eingefügt durch Artikel 1 Nummer 20 der Verordnung (EG) Nr. 864/2004
Änderung der Beihilferegelung für Baumwolle
Voraussetzung, dass die Fläche zumindest bis zur Öffnung der Samenkapseln unterhalten werden muss
Vereinbarkeit mit dem Protokoll Nr. 4 über Baumwolle im Anhang der Akte über den Beitritt der Hellenischen Republik zu den Europäischen Gemeinschaften
Begriff der Erzeugerbeihilfe
Begründungspflicht
Ermessensmissbrauch
Allgemeine Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes

1       Mit seiner Klageschrift beantragt das Königreich Spanien die Nichtigerklärung des durch Artikel 1 Nummer 20 der Verordnung
(EG) Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 (ABl. L 161, S. 48, berichtigt in ABl. 2004, L 206, S. 20) eingefügten Kapitels
10a des Titels IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen
im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und
zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94,
(EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270, S. 1, berichtigt
in ABl. 2004, L 94, S. 70) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung, in Bezug auf Kapitel 10a dieser
Verordnung auch: neue Beihilferegelung für Baumwolle).

Rechtlicher Rahmen
2       Anlässlich des Beitritts der Hellenischen Republik zu den Europäischen Gemeinschaften im Jahr 1980 wurde mit dem Protokoll
Nr. 4 über Baumwolle im Anhang der Akte über den Beitritt dieses Mitgliedstaats (ABl. 1979, L 291, S. 174, im Folgenden: Protokoll
Nr. 4) eine Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt.
3       Diese Regelung wurde erstmals auf die Ernte von 1981 angewandt und später ausgeweitet, als das Königreich Spanien und die
Portugiesische Republik 1986 den Europäischen Gemeinschaften beitraten.
4       Nach Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 bezweckt diese Regelung insbesondere die Förderung der Baumwollerzeugung in den Gebieten
der Gemeinschaft, in denen diese Erzeugung für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, die Ermöglichung eines angemessenen Einkommens
für die betreffenden Erzeuger und eine Marktstabilisierung durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur.
5       Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 bestimmt sowohl in seiner ursprünglichen Fassung als auch in der Fassung der Verordnung (EG)
Nr. 1050/2001 des Rates vom 22. Mai 2001 zur sechsten Anpassung der mit dem Protokoll Nr. 4 im Anhang zur Akte über den Beitritt
Griechenlands eingeführten Beihilferegelung für Baumwolle (ABl. L 148, S. 1), dass diese Regelung „die Gewährung einer Erzeugerbeihilfe
[umfasst]“.
6       Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 in der durch die Verordnung Nr. 1050/2001 geänderten Fassung sieht vor: „Auf Vorschlag der Kommission
und nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit die Anpassung der durch das genannte
Protokoll vorgesehenen Regelung und erlässt die Bestimmungen, die zu dessen Anwendung erforderlich sind.“
7       Auf der Grundlage dieses Absatzes 6 erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates vom 22. Mai 2001 über die Erzeugerbeihilfe
für Baumwolle (ABl. L 148, S. 3).
8       Aus den Artikeln 2, 11 und 12 dieser Verordnung ergibt sich, dass die  Erzeugerbeihilfe für nicht entkörnte Baumwolle der
Differenz zwischen dem nach dieser Verordnung für solche Baumwolle festgesetzten Zielpreis und dem Weltmarktpreis entspricht
und den Entkörnungsunternehmen für nicht entkörnte Baumwolle gezahlt wird, die sie zu einem Preis gekauft haben, der mindestens
dem in der Verordnung festgesetzten Mindestpreis entspricht.
9       Im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik erließ der Rat die Verordnung Nr. 1782/2003, die gemeinsame Regeln für Direktzahlungen
im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und bestimmte Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe aufstellt.
10     Um die Stützungsregelungen für Baumwolle, Olivenöl, Rohtabak und Hopfen an die in den anderen Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik
anzupassen, erließ der Rat die Verordnung Nr. 864/2004.
11     In der ersten, der zweiten, der fünften bis siebten, der zweiundzwanzigsten und der dreiundzwanzigsten Begründungserwägung
der Verordnung Nr. 864/2004 heißt es:
„(1)      Die Entkoppelung der Direktbeihilfe für die Erzeuger und die Einführung der Betriebsprämienregelung sind entscheidende Faktoren
bei der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik, um von der Preisstützung und der produktionsabhängigen Förderung auf eine Politik
der Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen überzugehen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sind diese Faktoren für
verschiedene landwirtschaftliche Erzeugnisse eingeführt worden.
(2)      Um die zentralen Ziele der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik zu erreichen, sollte die Stützung für Baumwolle, Olivenöl,
Rohtabak und Hopfen weitgehend entkoppelt und in die Betriebsprämienregelung einbezogen werden.
...
(5)      Die vollständige Einbeziehung der derzeitigen Stützungsregelung für Baumwolle in die Betriebsprämienregelung würde eine erhebliche
Gefahr von Produktionsstörungen in den Baumwolle erzeugenden Gebieten der Gemeinschaft mit sich bringen. Daher sollte ein
Teil der Unterstützung durch eine kulturspezifische Zahlung je beihilfefähigen Hektar weiterhin an den Baumwollanbau gebunden
sein. Die Höhe dieses Teils sollte so berechnet werden, dass wirtschaftliche Bedingungen gewährleistet werden, die in den
für diese Kultur geeigneten Regionen eine Fortsetzung des Baumwollanbaus ermöglichen, so dass Baumwolle nicht durch andere
Kulturen verdrängt wird. Um dieses Ziel zu erreichen, ist es gerechtfertigt, die gesamte verfügbare Hektarbeihilfe je Mitgliedstaat
auf 35 % des nationalen Anteils der Beihilfe festzusetzen, die den Erzeugern indirekt zugute kam.
(6)      Die restlichen 65 % des nationalen Anteils der Beihilfe, die den Erzeugern indirekt zugute kam, sollten für die Betriebsprämienregelung
zur Verfügung stehen.
(7)      Aus Gründen des Umweltschutzes sollte je Mitgliedstaat eine Grundfläche festgesetzt werden, um die Baumwollanbauflächen zu
begrenzen. Außerdem sollten die beihilfefähigen Flächen auf die von den Mitgliedstaaten genehmigten Flächen beschränkt werden.
...
(22)      Die Entkoppelung der Beihilfen für Baumwolle und Rohtabak könnte Umstrukturierungsmaßnahmen erfordern. Eine zusätzliche gemeinschaftliche
Stützung für die Erzeugerregionen der Mitgliedstaaten, in denen in den Jahren 2000, 2001 und 2002 eine Gemeinschaftsbeihilfe
für Baumwolle und Rohtabak gewährt wurde, sollte durch eine Übertragung von Mitteln von Rubrik 1(a) auf Rubrik 1(b) der Finanziellen
Vorausschau bereitgestellt werden. Diese zusätzliche Stützung sollte gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vom 17. Mai 1999
über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft
(EAGFL) verwendet werden.
(23)      Um eine gleichmäßige Verlängerung der Einkommensbeihilfe Baumwoll-, Olivenöl- und Tabakerzeugern zu gewährleisten, sollte
die Möglichkeit, die Einbeziehung dieser Beihilferegelungen in die Betriebsprämienregelung zu verschieben, nicht gegeben sein.“
12     Mit der Verordnung Nr. 864/2004 wurde in Titel IV der Verordnung Nr. 1782/2003 ein Kapitel 10a – „Kulturspezifische Zahlung
für Baumwolle“ – eingefügt, das die Artikel 110a bis 110f umfasst.
13     Die Artikel 110a bis 110c der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung  lauten:

„Artikel 110a
Anwendungsbereich
Den Betriebsinhabern, die Baumwolle des KN-Codes 5201 00 erzeugen, wird unter den in diesem Kapitel festgelegten Voraussetzungen
eine Beihilfe gewährt.

Artikel 110b
Beihilfevoraussetzungen
(1)      Die Beihilfe wird je Hektar beihilfefähige Baumwollanbaufläche gewährt. Beihilfefähig sind nur Flächen, die zu landwirtschaftlichen
Flächen gehören, auf denen der Mitgliedstaat den Baumwollanbau genehmigt hat, die mit zugelassenen Sorten eingesät sind und
auf denen zumindest bis zur Öffnung der Samenkapseln normale Wachstumsbedingungen aufrechterhalten werden.
Erreicht die Baumwolle das Stadium der Öffnung der Samenkapseln aufgrund außergewöhnlicher, vom Mitgliedstaat als solche anerkannter
Witterungsbedingungen jedoch nicht, so bleiben ganzflächig mit Baumwolle eingesäte Flächen weiterhin beihilfefähig, sofern
sie bis zu diesem Stadium nicht zu anderen Zwecken als zum Baumwollanbau genutzt wurden.
(2)       Die Mitgliedstaaten lassen die in Absatz 1 genannten Flächen und Sorten nach Maßgabe der Durchführungsbestimmungen und unter
den Voraussetzungen [zu], die nach dem in Artikel 144 Absatz 2 genannten Verfahren festzulegen sind.

Artikel 110c
Beträge und Flächen
(1)      Für folgende Länder wird eine nationale Grundfläche festgesetzt:
–       Griechenland: 370 000 ha,
–       Spanien: 70 000 ha,
–       Portugal: 360 ha.
(2)      Die Beihilfe je Hektar beihilfefähige Fläche wird wie folgt festgesetzt:
–       Griechenland: 594 EUR für 300 000 Hektar und 342,85 EUR für die verbleibenden 70 000 Hektar,
–       Spanien: 1 039 EUR,
–       Portugal: 556 EUR.
...“
14     Die Artikel 110d und 110e der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung behandeln anerkannte Branchenverbände,
denen Baumwolle erzeugende Betriebsinhaber und mindestens ein Entkörnungsbetrieb angehören und „deren Ziel insbesondere darin
besteht, den Entkörnungsbetrieb mit nicht entkörnter Baumwolle von geeigneter Qualität zu versorgen“. Diese Branchenverbände
können einen Teilbetrag von höchstens der Hälfte der Beihilfe, auf die ihre Betriebsinhaber-Mitglieder Anspruch haben, anhand
einer von ihnen festgesetzten Skala, die insbesondere die Qualität der nicht entkörnten Baumwolle berücksichtigt, staffeln.
15     Mit der Verordnung Nr. 864/2004 wurde in die Verordnung Nr. 1782/2003 ferner ein Titel IVb – „Mittelumschichtungen“ – eingefügt,
der u. a. einen Artikel 143d umfasst. Dieser ist mit „Mittelumschichtung für die Umstrukturierung in den Baumwollregionen“
überschrieben und lautet wie folgt:
„Ab dem Haushaltsjahr 2007 steht ein Betrag von 22 Mio. EUR je Kalenderjahr, der sich aus den durchschnittlichen Ausgaben
für Baumwolle in den Jahren 2000, 2001 und 2002 ergibt, als zusätzliche Gemeinschaftshilfe für Maßnahmen in Baumwolle erzeugenden
Gebieten im Rahmen der Programmplanung für die Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung, die gemäß der Verordnung (EG)
Nr. 1257/1999 aus dem EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert wird.“
16     Schließlich wurde mit der Verordnung Nr. 864/2004 in Artikel 153 der Verordnung Nr. 1782/2003 u. a. ein Absatz 4a eingefügt,
mit dem die Verordnung Nr. 1051/2001 aufgehoben wird, wonach diese jedoch für das Wirtschaftsjahr 2005/06 weiterhin gültig
bleibt. Nach Artikel 156 Absatz 2 Buchstabe g der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung findet die neue Beihilferegelung
für Baumwolle ab dem 1. Januar 2006 auf ab diesem Zeitpunkt gesäte Baumwolle Anwendung.

Anträge der Parteien
17     Die spanische Regierung beantragt,
–       Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung für nichtig zu erklären;
–       dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
18     Der Rat beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen und dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
19     Die Kommission, die mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 21. September 2004 als Streithelferin zur Unterstützung
der Anträge des Rates zugelassen worden ist, beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen.

Zu dem Antrag des Rates, die Rechtssache dem Gerichtshof vorzulegen, damit sie der Großen Kammer zugewiesen wird
20     Mit am 5. April 2006 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangenem Schreiben hat der Rat beantragt, die Rechtssache dem
Gerichtshof vorzulegen, damit sie der Großen Kammer zugewiesen wird.
21     Dieser Antrag ist nach Artikel 16 Absatz 3 der Satzung des Gerichtshofes, wonach der Gerichtshof u. a. dann als Große Kammer
tagt, wenn ein am Verfahren beteiligtes Gemeinschaftsorgan dies beantragt, und nach Artikel 44 § 4 der Verfahrensordnung des
Gerichtshofes gestellt worden, wonach der Spruchkörper, dem eine Rechtssache zugewiesen worden ist, diese in jedem Stadium
des Verfahrens dem Gerichtshof vorlegen kann, damit sie einem größeren Spruchkörper zugewiesen wird.
22     Dazu ist festzustellen, dass der Gerichtshof nach Artikel 16 Absatz 3 seiner Satzung verpflichtet ist, als Große Kammer zu
tagen, wenn ein entsprechender Antrag u. a. von einem am Verfahren beteiligten Gemeinschaftsorgan gestellt wird, während eine
Vorlage nach Artikel 44 § 4 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes eine Maßnahme darstellt, über die der Spruchkörper, dem
die Rechtssache zugewiesen worden ist, grundsätzlich von Amts wegen und frei entscheidet.
23     Ließe man es jedoch zu, dass ein Antrag nach Artikel 16 Absatz 3 in einem weit fortgeschrittenen Verfahrensstadium gestellt
wird – im vorliegenden Fall nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung und damit im Stadium der Beratung –, so würde man
eine erhebliche Verzögerung im Verfahrensablauf und damit Folgen riskieren, die offensichtlich im Widerspruch zum Gebot einer
geordneten Rechtspflege stünden, das impliziert, dass der Gerichtshof in jeder bei ihm anhängig gemachten Rechtssache gewährleisten
kann, dass eine Entscheidung nach einem Verfahren ergeht, das von Effizienz geprägt ist und eine angemessene Frist nicht überschreitet.
24     Im Übrigen ist der Gerichtshof hier der Auffassung, dass er über alle für seine Entscheidung erforderlichen Angaben verfügt.
25     Folglich ist der Antrag des Rates zurückzuweisen.

Zur Klage
26     Die spanische Regierung stützt ihre Klage auf vier Klagegründe: Verstoß gegen das Protokoll Nr. 4, Verletzung der Begründungspflicht,
Ermessensmissbrauch und Verstoß gegen die allgemeinen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes.

Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen das Protokoll Nr. 4
Vorbringen der Parteien
27     Mit ihrem ersten Klagegrund trägt die spanische Regierung vor, dass Artikel 110b in Titel IV Kapitel 10a der Verordnung Nr. 1782/2003
in ihrer geänderten Fassung dadurch gegen Absatz 3 des Protokolls Nr. 4, eine Bestimmung des Gemeinschaftsprimärrechts, und
insbesondere gegen das damit aufgestellte Erfordernis einer Erzeugerbeihilferegelung verstoße, dass er als einzige Voraussetzung
für die kulturspezifische Zahlung für Baumwolle vorschreibe, dass die Fläche mindestens bis zum Zeitpunkt der Öffnung der
Samenkapseln unterhalten werde.
28     Denn der Begriff „Erzeugerbeihilfe“ in Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 sei dahin zu verstehen, dass damit als Voraussetzung
für die Gewährung einer Beihilfe für Baumwolle vorgegeben werde, dass diese geerntet worden sei.
29     Der in der dritten Begründungserwägung des genannten Protokolls enthaltene Hinweis auf die Bedeutung der Baumwolle als Grundstoff
sei als Verweisung auf geerntete Baumwolle zu verstehen, da nur diese industriell verarbeitet werden könne.
30     Außerdem sei die mit Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4006/87 der Kommission vom 23. Dezember 1987 zur Änderung des Protokolls
Nr. 4 über Baumwolle (ABl. L 377, S. 49) vorgenommene Präzisierung „Dieses Protokoll betrifft Baumwolle, weder gekrempelt
noch gekämmt, der Nummer 5201 00 der Kombinierten Nomenklatur“, nur dann sinnvoll, wenn der Begriff „Baumwolle“ zur Verweisung
auf geerntete Baumwolle verwendet werde, da Baumwolle im Stadium der Öffnung der Samenkapseln begriffsnotwendig weder gekrempelt
noch gekämmt sei.
31     Schließlich könne eine natürliche Frucht wie Baumwolle nach einem allgemeinen, den Mitgliedstaaten gemeinsamen Rechtsgrundsatz,
der insbesondere in den Zivilgesetzbüchern mehrerer Mitgliedstaaten niedergelegt sei, vor der Ernte nicht als Erzeugnis angesehen
werden,  da eine Frucht vor diesem Vorgang keine gesonderte rechtliche Existenz habe und daher als Bestandteil der Pflanze
selbst angesehen werde.
32     Die Verpflichtung zur Unterhaltung der Fläche zumindest bis zum Zeitpunkt der Öffnung der Samenkapseln, die die Verordnung
Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung als einzige Voraussetzung dafür aufstelle, in den Genuss der neuen Beihilferegelung
für Baumwolle zu kommen, impliziere im Gegensatz zu den früheren Beihilferegelungen jedoch nicht mehr, dass die Baumwolle
geerntet worden sei.
33     Der Wortlaut der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 wie auch der des Titels IV Kapitel 10a der Verordnung
Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung bestätigten, dass die neue Beihilfe für Baumwolle eine Beihilfe für den Anbau und
nicht für die Erzeugung von Baumwolle sei.
34     Studien zeigten im Übrigen, dass prognostiziert werden könne, dass es sich infolge des Inkrafttretens der neuen Beihilferegelung
für Baumwolle für die Landwirte nicht mehr lohne, sicherzustellen, dass die Baumwolle eine Mindestqualität erreiche, und dass
sie die Baumwolle deshalb nicht mehr ernteten.
35     Nach der Klassifizierung der Beihilfen für Zwecke des Übereinkommens über die Landwirtschaft, das in Anhang 1a des Übereinkommens
zur Errichtung der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation) enthalten sei, das durch Artikel 1 Absatz 1 erster Gedankenstrich
des Beschlusses 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen
Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986–1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeiten
fallenden Bereiche (ABl. L 336, S. 1) genehmigt worden sei (im Folgenden: WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft), falle
die neue Beihilferegelung überdies nicht mehr in die „Amber Box“ (Gelbe Box – Erzeugerbeihilfen nach Artikel 6 dieses Übereinkommens),
sondern nunmehr in die „Blue Box“ (Blaue Box – auf bestimmte Flächen und Erträge bezogene Direktzahlungen im Rahmen von Erzeugungsbeschränkungsprogrammen
im Sinne von Artikel 6 Absatz 5 desselben Übereinkommens).
36     Dies bestätige, dass der Erzeugung von Baumwolle nach der neuen Regelung keine Bedeutung zugemessen werde.
37     Folglich könne diese Regelung nicht als Erzeugerbeihilferegelung im Sinne von Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 eingestuft werden.
38     Der Rat führt aus, dass die neue Beihilferegelung für Baumwolle völlig im Einklang mit dem Protokoll Nr. 4, insbesondere seinem
Absatz 3, stehe, da es sich durchaus um eine Erzeugerbeihilferegelung handele, auch wenn die Zahlung der Beihilfe nunmehr
daran anknüpfe, dass die Kultur bis zum Stadium der Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten werde.
Würdigung durch den Gerichtshof
39     Mit ihrem ersten Klagegrund macht die spanische Regierung geltend, dass die in der neuen Beihilferegelung für Baumwolle enthaltene
neue Voraussetzung für die kulturspezifische Zahlung für Baumwolle, dass die Fläche zumindest bis zum Zeitpunkt der Öffnung
der Samenkapseln unterhalten werde, nicht mit Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 vereinbar sei.
40     Es steht fest, dass mit dieser neuen Beihilfevoraussetzung nicht verlangt wird, dass die Baumwolle geerntet wird. Folglich
wird mit diesem Klagegrund im Wesentlichen die Frage aufgeworfen, ob das in Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 aufgestellte Erfordernis,
eine Erzeugerbeihilferegelung vorzusehen, dahin zu verstehen ist, dass damit impliziert wird, dass eine solche Regelung die
Gewährung der Beihilfe zwingend davon abhängig machen muss, dass die Ernte vorgenommen worden ist.
41     Wie der Rat ausgeführt hat, bezieht sich der Begriff der Erzeugung in seiner üblichen Bedeutung auf einen Prozess, der mehrere
Phasen umfasst.
42     Mangels einer Definition dieses Begriffes im Protokoll Nr. 4 deutet kein Umstand, der sich dem Text oder dem Kontext dieses
Rechtsakts entnehmen ließe, darauf hin, dass der Begriff der Erzeugung einen anderen Gehalt hätte als den, der sich aus seiner
üblichen Bedeutung ergibt.
43     Dass in der Begründung des Protokolls Nr. 4 die Bedeutung der Baumwolle als Grundstoff erwähnt wird, impliziert insoweit nicht,
dass sich dieses Protokoll nur auf geerntete Baumwolle bezieht.
44     Wenn man diese Erwähnung in den Kontext der Begründung, deren Bestandteil sie ist, einordnet, so ist sie dahin zu verstehen,
dass damit schlicht hervorgehoben wird, dass die Beihilferegelung für Baumwolle aufgrund der Bedeutung der Baumwolle als Grundstoff
keine negativen Auswirkungen auf den Handel mit dritten Ländern haben darf.
45     Was sodann die mit Artikel 1 der Verordnung Nr. 4006/87 vorgenommene Präzisierung anbelangt, dass das Protokoll Nr. 4 Baumwolle,
weder gekrempelt noch gekämmt, der Nummer 5201 00 der Kombinierten Nomenklatur betrifft, so ist festzustellen, dass damit
Baumwolle im Zustand bei der Öffnung der Samenkapseln in keiner Weise ausgeschlossen wird. Denn in diesem Stadium ist die
Baumwolle ebenso wie im Übrigen im späteren Stadium der Ernte begriffsnotwendig weder gekrempelt noch gekämmt.
46     Im Übrigen sind die Bedeutungen, die sich für die Begriffe der Erzeugung, des Erzeugnisses oder der Frucht nach den Ausführungen
der spanischen Regierung aus Definitionen, die dem Zivilrecht mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsam sein sollen, oder sogar aus
der Klassifizierung von Beihilfen zum Zweck des WTO-Übereinkommens über die Landwirtschaft ergeben könnten, insoweit unerheblich.
47     Folglich ist nicht auf die von der spanischen Regierung vertretene klar restriktive Definition des Begriffes der Erzeugung
abzustellen, wonach sich dieser Begriff nur auf die letzte Phase der Erzeugung, die Ernte, bezieht.
48     Außerdem ist die übliche Bedeutung des Begriffes der Erzeugung, der den Erzeugungsprozess insgesamt umfasst, in Beziehung
zu dem weiten Ermessen zu setzen, über das der Rat nach Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 für die Entscheidung über Anpassungen
der mit diesem Protokoll geschaffenen Regelung und den Erlass der zu seiner Anwendung erforderlichen Bestimmungen verfügt.
49     Im Rahmen dieses weiten Ermessens kann der Rat die Gewährung einer Beihilfe für Baumwolle davon abhängig machen, dass der
Baumwollanbau eine bestimmte Phase erreicht hat.
50     Die gewählte Maßnahme muss allerdings im Hinblick auf die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 festgelegten Ziele verhältnismäßig
sein. Auf die Frage, ob diese Grenze im vorliegenden Fall beachtet worden ist, bezieht sich der zweite Teil des vierten Klagegrundes
der spanischen Regierung.
51     Dem Gemeinschaftsgesetzgeber stand es somit grundsätzlich frei, als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe für Baumwolle
eine bestimmte Phase des Anbaus festzulegen, hier die der Öffnung der Samenkapseln und nicht die spätere Phase der Ernte,
die nach den früheren Beihilferegelungen abgeschlossen sein musste.
52     Dass die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 und der Titel des Kapitels 10a des Titels IV der Verordnung
Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung die neue Beihilferegelung für Baumwolle als kulturspezifische Zahlung bezeichnen,
impliziert somit in keiner Weise, dass es sich bei dieser Beihilfe nicht um eine Erzeugerbeihilfe im Sinne von Absatz 3 des
Protokolls Nr. 4 handelt.
53     Daraus ist der Schluss zu ziehen, dass der Begriff der Erzeugerbeihilfe, so wie er in Absatz 3 des Protokolls Nr. 4 verwendet
wird, nicht der in der neuen Beihilferegelung für Baumwolle vorgesehenen Voraussetzung für die Gewährung der kulturspezifischen
Beihilfe entgegensteht, dass die Fläche zumindest bis zum Zeitpunkt der Öffnung der Samenkapseln unterhalten wird.
54     Demnach ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.

Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen das Begründungserfordernis
Vorbringen der Parteien
55     Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die spanische Regierung geltend, dass beim Erlass der neuen Beihilferegelung für Baumwolle
die Begründungspflicht nach Artikel 253 EG nicht beachtet worden sei, da die Verordnung Nr. 864/2004, mit der diese Regelung
eingeführt worden sei, an keiner Stelle die Gründe nenne, die den Gemeinschaftsgesetzgeber dazu veranlasst hätten, die alte
Regelung über indirekte Beihilfen, die den Erzeugern durch die Entkörnungsunternehmen für geerntete Baumwolle gezahlt worden
seien, durch eine Regelung zu ersetzen, mit der direkte Beihilfen für die Erzeuger eingeführt würden, deren Gewährung nunmehr
allein davon abhängig sei, dass die Baumwollkultur bis zur Phase der Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten werde.
56     Der Rat meint, dass die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Bereich der Begründung von allgemein geltenden Rechtsakten
aufgestellten Grenzen beachtet worden seien. Insoweit genüge die Feststellung, dass in der Verordnung Nr. 864/2004 die allgemeinen
Gründe angegeben würden, die den Gemeinschaftsgesetzgeber veranlasst hätten, im Rahmen seines weiten Ermessens die von der
vorliegenden Klage erfassten Bestimmungen zu erlassen. Darüber hinaus habe der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht speziell zu
erläutern brauchen, warum die Zahlung der gekoppelten Beihilfe nach der neuen Regelung nicht mehr an die Menge der geernteten
Baumwolle oder deren Qualität, sondern an den Anbau von Baumwolle auf einer bestimmten Fläche gebunden sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
57     Nach ständiger Rechtsprechung muss die in Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung dem Wesen des betreffenden Rechtsakts
angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck
bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und die Gemeinschaftsgerichte ihre
Kontrollaufgabe wahrnehmen können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte
genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand des Wortlauts
des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden
Gebiet (vgl. u. a. Urteil vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C‑26/00, Niederlande/Kommission, Slg. 2005, I‑6527, Randnr.
113 und die dort zitierte Rechtsprechung).
58     Handelt es sich wie im vorliegenden Fall um einen Rechtsakt, der allgemein gelten soll, so kann sich die Begründung darauf
beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu seinem Erlass geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit
ihm erreicht werden sollen (vgl. u. a. Urteil vom 10. März 2005 in der Rechtssache C‑342/03, Spanien/Rat, Slg. 2005, I‑1975,
Randnr. 55).
59     Überdies hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass es, wenn aus einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung das von dem
Organ verfolgte Ziel in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, übertrieben wäre, eine besondere Begründung für die verschiedenen
technischen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen (vgl. u. a. Urteil vom 19. November 1998 in der Rechtssache
C‑284/94, Spanien/Rat, Slg. 1998, I‑7309, Randnr. 30).
60     In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass in der Begründung der Verordnung Nr. 864/2004 die Gesamtlage, die den Gemeinschaftsgesetzgeber
zum Erlass dieses Rechtsakts veranlasst hat, und die angestrebten allgemeinen Ziele transparent und klar zusammengefasst sind.
61     Aus den ersten beiden Begründungserwägungen dieser Verordnung geht nämlich hervor, dass mit den Änderungen, die dieser Rechtsakt
mit sich bringt, das Ziel verfolgt wird, die Beihilferegelungen für bestimmte Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik, darunter
den Sektor Baumwolle, an die Ziele der mit der Verordnung Nr. 1782/2003 für die anderen Sektoren dieser Politik eingeführten
Reform anzupassen.
62     In der zweiten Begründungserwägung heißt es, dass diese Ziele für die entsprechenden Sektoren den Übergang von einer Politik
der Preisstützung und der produktionsabhängigen Förderung auf eine Politik der Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen
und damit eine weitgehende Entkopplung der Stützung und ihre Einbeziehung in die Betriebsprämienregelung bedeuten.
63     Ferner ist in der fünften und der sechsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 angegeben, warum die Stützung für
Baumwolle nicht vollständig zu entkoppeln ist. Auch wird dort dargelegt, auf welchen Grundlagen der Betrag der Beihilfe, der
gekoppelt zu bleiben hat, festzulegen ist, dass dieser Betrag 35 % der Summe der bestehenden indirekten Beihilfen entspricht
und dass die verbleibenden 65 % dieser Summe für die Betriebsprämienregelung bestimmt sind.
64     Demnach geht aus diesen Begründungserwägungen insgesamt das Ziel, das das Organ mit dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004,
soweit damit die neue Beihilferegelung für Baumwolle eingeführt wird, verfolgt hat, in seinen wesentlichen Zügen hervor.
65     Daher war der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht darüber hinaus verpflichtet, die einzelnen technischen Entscheidungen wie die,
die Gewährung der kulturspezifischen Beihilfe für Baumwolle davon abhängig zu machen, dass die Baumwollkultur bis zur Phase
der Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten worden ist, besonders zu begründen.
66     Daraus folgt, dass auch der zweite Klagegrund zurückzuweisen ist.

Zum dritten Klagegrund: Ermessensmissbrauch
Vorbringen der Parteien
67     Die spanische Regierung trägt vor, dass die Verordnung Nr. 864/2004, soweit damit die neue Beihilferegelung für Baumwolle
eingeführt werde, ermessensmissbräuchlich sei, da sie auf der Grundlage von Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 erlassen worden
sei, aber zu einem anderem als dem dort vorgesehenen Zweck und im Wesentlichen in der Absicht, das spezielle Verfahren zu
umgehen, das der EG‑Vertrag zur Änderung der primärrechtlichen Bestimmungen dieses Protokolls vorsehe.
68     Der Rat entgegnet, dass die Einführung der neuen Beihilferegelung für Baumwolle durch die streitigen Bestimmungen der Verordnung
Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung durchaus unter den Begriff der „Anpassung“ nach Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 falle,
so dass von einem Ermessensmissbrauch keine Rede sein könne.
Würdigung durch den Gerichtshof
69     Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, ist eine Maßnahme nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver,
schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen
als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht,
um die konkrete Sachlage zu bewältigen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 10. März 2005, Spanien/Rat, Randnr. 64 und die
dort zitierte Rechtsprechung).
70     Die spanische Regierung hat keine derartigen Indizien beigebracht.
71     Was die Zwecke anbelangt, die der Rat beim Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 verfolgt hat, soweit damit die neue Beihilferegelung
für Baumwolle eingeführt wurde, so findet sich in den Akten nichts, was die Aussage erlauben würde, dass der Rat ausschließlich
oder zumindest hauptsächlich ein anderes Ziel als das in der ersten und der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung
genannte verfolgt hat, nämlich die Anpassung der Stützungsregelung im Baumwollsektor, um sie an den Zielen der für andere
Sektoren der gemeinsamen Agrarpolitik mit der Verordnung Nr. 1782/2004 bereits eingeführten Reform auszurichten.
72     Die spanische Regierung hat auch nicht nachgewiesen, dass der Rat mit dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 auf der Grundlage
von Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 ausschließlich oder zumindest hauptsächlich das Ziel verfolgt hat, das für die Änderung
von primärrechtlichen Bestimmungen vorgesehene Verfahren zu umgehen.
73     Dazu ist darauf zu verweisen, dass die von Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 gebildete Rechtsgrundlage dem Rat für die Entscheidung
über erforderliche Anpassungen der durch dieses Protokoll vorgesehenen Beihilferegelung für Baumwolle einen weiten Ermessensspielraum
einräumt.
74     Die spanische Regierung hat kein Indiz zum Nachweis dafür beigebracht, dass der Rat in Wirklichkeit ein anderes Ziel als das
verfolgt hätte, derartige Anpassungen vorzunehmen, und somit das Verfahren nach Absatz 6 des Protokolls Nr. 4 für den Erlass
solcher Änderungen ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu dem Zweck angewandt hätte, das für die Änderung von primärrechtlichen
Bestimmungen vorgesehene Verfahren zu umgehen.
75     Schließlich ist festzustellen, dass aus der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 hervorgeht, dass der Rat
beim Erlass dieses Rechtsakts, soweit er die Beihilferegelung für Baumwolle ändert, beabsichtigte, die in Absatz 2 des Protokolls
Nr. 4 niedergelegten Ziele zu wahren, d. h. die Förderung der Baumwollerzeugung in den Gebieten der Gemeinschaft, in denen
diese Erzeugung für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, die Ermöglichung eines angemessenen Einkommens für die betreffenden
Erzeuger und eine Marktstabilisierung durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur.
76     Auf die Frage, ob dieses Ziel erreicht worden ist, bezieht sich der zweite Teil des vierten Klagegrundes, mit dem ein Verstoß
gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt wird. Sie ist daher im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes nicht zu prüfen.
77     Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist auch der dritte Klagegrund zurückzuweisen.

Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen die allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des
Vertrauensschutzes
78     Zunächst ist der zweite Teil des vorliegenden Klagegrundes zu prüfen, der sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes bezieht,
und anschließend sein erster Teil, der den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
–       Vorbringen der Parteien
79     Die spanische Regierung macht geltend, dass mit dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004, mit der die neue Beihilferegelung
für Baumwolle eingeführt worden sei, das berechtigte Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer des Baumwollsektors verletzt worden
sei, die weiterhin mit einer Beihilferegelung hätten rechnen können, die jedenfalls die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 genannten
Ziele, insbesondere die Aufrechterhaltung der Baumwollerzeugung in bestimmten Regionen der Gemeinschaft, und das Erfordernis
beachte, dass es eine Erzeugerbeihilferegelung geben müsse, wie sie in Absatz 3 dieses Protokolls vorgesehen sei.
80     Der Rat trägt vor, dass die Wirtschaftsteilnehmer des Baumwollsektors durch den Erlass der genannten Verordnung nicht in ihrem
berechtigten Vertrauen auf die Aufrechterhaltung einer mit dem Protokoll Nr. 4 vereinbaren Beihilferegelung verletzt worden
seien, da die neue Beihilferegelung für Baumwolle in vollem Umfang mit den Zielen dieses Protokolls in Einklang stehe und
den genannten Wirtschaftsteilnehmern nicht die von der spanischen Regierung behaupteten erheblichen Nachteile bringe, da ihre
Einkünfte stabil blieben.
–       Würdigung durch den Gerichtshof
81     Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes steht die Möglichkeit, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen,
jedem Wirtschaftsteilnehmer offen, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Ist jedoch ein umsichtiger
und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann,
vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes
zählt zwar zu den tragenden Grundsätzen der Gemeinschaft, doch sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung
einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, und zwar insbesondere
auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der
wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (Urteil vom 15. Juli 2004 in den Rechtssachen C‑37/02 und C‑38/02, Di Lenardo und Dilexport,
Slg. 2004, I‑6911, Randnr. 70 und die dort zitierte Rechtsprechung).
82     Im vorliegenden Fall bringt die spanische Regierung kein Indiz dafür bei, dass die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer irgendeine
von den Gemeinschaftsorganen geweckte berechtigte Erwartung dahin hätten hegen können, dass die für Beihilfen im Baumwollsektor
vor ihrer Änderung durch die Verordnung Nr. 864/2004 geltende Regelung beibehalten werde.
83     Außerdem kann der Grundsatz des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall deshalb nicht geltend gemacht werden, weil ein umsichtiger
und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage war, den Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 und die damit vorgenommene Reform
der Stützungsregelung für Baumwolle vorherzusehen.
84     Wie nämlich die Generalanwältin in Nummer 70 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, erfolgte diese Reform im Rahmen einer umfassenderen
grundlegenden Reform, die seit 1992 auf politischer Ebene diskutiert und im Übrigen speziell in Nummer 2 der Mitteilung KOM(2003) 698 endg.
der Kommission vom 20. November 2003 in Aussicht genommen wurde, die einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1782/2003
enthielt, auf den im Amtsblatt hingewiesen wurde (ABl. 2004, C 96, S. 5). Überdies war die Beihilferegelung im Baumwollsektor
in der Vergangenheit bereits Gegenstand mehrerer wichtiger Reformen gewesen.
85     Soweit schließlich die spanische Regierung geltend macht, dass gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen worden
sei, weil die neue Beihilferegelung für Baumwolle nicht den Zielen des Protokolls Nr. 4 entspreche, so fällt diese Argumentation
mit der zur Begründung des ersten Teils des vierten Klagegrundes vorgebrachten zusammen, so dass sie im Rahmen des vorliegenden
Teils nicht zu prüfen ist.
86     Folglich ist der einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes betreffende zweite Teil des vierten Klagegrundes
zurückzuweisen.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
–       Vorbringen der Parteien
87     Die spanische Regierung trägt im Wesentlichen vor, dass die im Rahmen der neuen Beihilferegelung für Baumwolle erlassenen
Maßnahmen, insbesondere die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf 35 % des Betrages der
nach der vorangegangenen Beihilferegelung zur Verfügung stehenden Beihilfen und der Umstand, dass die Beihilfefähigkeit allein
davon abhängig gemacht werde, dass die Kultur bis zur Öffnung der Samenkapseln aufrechterhalten werde, offensichtlich den
in der fünften Begründungserwägung der fraglichen Verordnung vom Rat dargelegten Zielen zuwiderliefen, die die in Absatz 2
des Protokolls Nr. 4 vorgegebenen Ziele widerspiegelten. Folglich sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen
worden.
88     Zwei von der spanischen Regierung vorgelegte Studien belegten nämlich, dass diese Maßnahmen die vorhersehbare Folge hätten,
dass sich die Rentabilität der Baumwollerzeugung in den betroffenen spanischen Regionen nicht gewährleisten lasse.
89     Dies werde voraussichtlich dazu führen, dass ein beträchtlicher Teil der spanischen Rohbaumwollerzeugung aufgegeben oder gar
durch andere Kulturen verdrängt werde und dass der Grad der Auslastung der Verarbeitungskapazität der Entkörnungsfabriken
in den Erzeugungsregionen deutlich sinke, was die wirtschaftliche Lebensfähigkeit dieser Fabriken bedrohe und sogar zu ihrer
endgültigen Schließung führen könne.
90     Die letztgenannte Entwicklung berge die Gefahr, einen zusätzlichen Rückgang der Baumwollerzeugung nach sich zu ziehen, da
diese ohne die Existenz und die wirtschaftliche Lebensfähigkeit derartiger Fabriken in der Nähe der betroffenen Erzeugungsregionen
nicht möglich sei, weil Baumwolle vor ihrer Verarbeitung fast keinen Marktwert habe und nicht über weite Strecken transportiert
werden könne.
91     Der Rat und die Kommission machen geltend, die streitigen Maßnahmen seien zur Verwirklichung der damit verfolgten Ziele, wie
sie in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 und der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 angegeben seien, nicht
offensichtlich ungeeignet.
92     Die Einkünfte der Erzeuger unter der neuen Beihilferegelung für Baumwolle, d. h. die Summe von Betriebsprämie, kulturspezifischer
Zahlung pro Hektar und Verkaufspreis der Ernte, blieben gegenüber der vorangegangenen Regelung im Wesentlichen unverändert,
so dass die Rentabilität der Baumwollerzeugung von der Einführung dieser neuen Regelung nicht berührt werde.
93     Außerdem belege eine Untersuchung der voraussichtlichen Rentabilität des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung im
Vergleich zu der anderer Kulturen, dass der Betrag der kulturspezifischen Zahlung pro Hektar so hoch festgesetzt worden sei,
dass die Erzeuger mit Baumwolle eine Bruttogewinnspanne – ohne Betriebsprämie – erzielen könnten, die mit der bei anderen
Kulturen, etwa Hartweizen oder Mais, vergleichbar sei.
94     Da der Baumwollanbau nach den Prognosen rentabel bleibe, sei es unwahrscheinlich, dass er durch andere Kulturen verdrängt
werde.
–       Würdigung durch den Gerichtshof
95     Einleitend ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu verweisen, wie er
insbesondere im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik gilt.
96     Der Gemeinschaftsgesetzgeber verfügt im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik über ein weites Ermessen, das seiner politischen
Verantwortung, die ihm die Artikel 34 EG bis 37 EG übertragen, entspricht. Folglich hat sich die Kontrolle durch den Gemeinschaftsrichter
auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmissbrauch
behaftet ist oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat (Urteil vom
12. Juli 2001 in der Rechtssache C‑189/01, Jippes u. a., Slg. 2001, I‑5689, Randnr. 80 und die dort zitierte Rechtsprechung).
97     Was die Kontrolle der Verhältnismäßigkeit anbelangt, so ist darauf zu verweisen, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,
der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen
dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet
und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist
und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (Urteil Jippes u. a., Randnr.
81 und die dort zitierte Rechtsprechung).
98     Was die gerichtliche Kontrolle der Beachtung dieses Grundsatzes betrifft, so kann aufgrund des weiten Ermessens, über das
der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen
Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Zieles, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich
ungeeignet ist (Urteil Jippes u. a., Randnr. 82 und die dort zitierte Rechtsprechung).
99     Es geht somit nicht darum, ob die vom Gesetzgeber erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche Maßnahme war,
sondern darum, ob sie offensichtlich ungeeignet war (vgl. in diesem Sinne Urteil Jippes u. a., Randnr. 83).
100   Was die mit der Verordnung Nr. 864/2004 eingeführte neue Beihilferegelung für Baumwolle betrifft, so geht aus der fünften
Begründungserwägung dieser Verordnung hervor, dass der Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle so festgesetzt
worden ist, dass wirtschaftliche Bedingungen gewährleistet werden sollen, die in den für diese Kultur geeigneten Regionen
eine Fortsetzung der Tätigkeit in diesem Sektor der Landwirtschaft ermöglichen, so dass diese Kultur nicht durch andere verdrängt
wird.
101   Dieses Ziel spiegelt, wobei es sie noch genauer fasst, die Ziele wider, die in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 genannt werden,
wonach die Erzeugerbeihilferegelung im Baumwollsektor insbesondere die Förderung der Baumwollerzeugung in den Gebieten der
Gemeinschaft, in denen diese Erzeugung für die Landwirtschaft von Bedeutung ist, die Ermöglichung eines angemessenen Einkommens
für die betreffenden Erzeuger und eine Marktstabilisierung durch Verbesserung der Angebots- und Vermarktungsstruktur bezweckt.
102   Wie sich aus der in den Randnummern 98 und 99 dieses Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt, wirft der von der spanischen
Regierung geltend gemachte Klagegrund in diesem Teil die Frage auf, ob die streitigen Maßnahmen der neuen Beihilferegelung
für Baumwolle offensichtlich nicht dazu geeignet sind, das genannte Ziel zu erreichen, das im Wesentlichen darin besteht,
den Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle so hoch festzusetzen, dass er eine hinreichende Rentabilität und damit
eine Fortsetzung der Baumwollerzeugung in den für diese Kultur geeigneten Regionen gewährleistet, so dass diese nicht durch
andere Kulturen verdrängt wird.
103   Insoweit steht fest, dass dem Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 keine Studie der Kommission zur Beurteilung der voraussichtlichen
sozioökonomischen Auswirkungen der vorgeschlagenen Reform im Baumwollsektor vorausging, obwohl derartige Studien im Rahmen
der Reform der Beihilferegelungen in anderen Sektoren, etwa im Tabaksektor, durchgeführt worden waren.
104   Somit stellt sich die Frage, auf welcher Grundlage der Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle festgesetzt worden
ist, und damit die Frage, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dieser Grundlage – ohne sein weites Ermessen zu überschreiten
– zu dem Schluss kommen konnte, dass dieser Betrag bei einer Festsetzung auf 35 % des Gesamtbetrags der unter der vorangegangenen
Beihilferegelung bestehenden Beihilfen ausreicht, um das verfolgte Ziel, die Rentabilität und damit die Fortsetzung des Baumwollanbaus
zu sichern, zu erreichen.
105   Der Rat verweist dazu auf eine von der Kommission erstellte Übersicht mit einer Untersuchung der voraussichtlichen Rentabilität
des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung im Vergleich zu der anderer Kulturen. Die entsprechenden Zahlen seien
ihm vorgelegt worden, damit er sie beim Erlass der Verordnung Nr. 864/2004 berücksichtigen könne.
106   Nach dieser Studie beläuft sich die Bruttogewinnspanne je Hektar ohne die Betriebsprämie bei Baumwolle auf 744 Euro, womit
sie zwischen der für Hartweizen – 334 Euro – und der für Mais – 914 Euro – liegt. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission
ausgeführt, dass diese bezifferten Angaben belegten, dass der Baumwollanbau nach dem Zeitpunkt, ab dem die Reform anzuwenden
sei, rentabel und möglich bleibe.
107   Die entsprechende Gewinnspanne wird nach einer Formel berechnet, wonach im Wesentlichen von den Einkünften je Hektar – die
sich aus dem Verkaufspreis von Rohbaumwolle in Höhe von 750 Euro und der kulturspezifischen Zahlung in Höhe von 1 039 Euro
zusammensetzen, zusammen also 1 789 Euro – die Erzeugungskosten abgezogen werden, d. h. die Summe der spezifischen Kosten
und der Gemeinkosten, die nach Ansicht der Kommission mit 1 045 Euro je Hektar angesetzt werden müssen.
108   Der Rat macht allerdings geltend, dass zum Zweck dieser Untersuchung der zukünftigen Rentabilität des Baumwollanbaus auch
die Einkünfte aus der Betriebsprämie zu berücksichtigen seien, die sich auf 65 % der in diesem Sektor bestehenden Beihilfen
beliefen.
109   Da die Summe der gekoppelten und der entkoppelten Beihilfen unter der neuen Beihilferegelung für Baumwolle dem Gesamtbetrag
der unter der früheren Beihilferegelung gewährten indirekten Beihilfen entspreche, bestehe kein Anlass, an der zukünftigen
Rentabilität des Baumwollanbaus zu zweifeln. Die Reform der Stützung dieser Kultur beruhe nämlich auf ihrer Haushaltsneutralität.
110   Diese Sichtweise ist zurückzuweisen. Wie die spanische Regierung ausgeführt hat, ohne dass die Kommission dem widersprochen
hätte, ist die Betriebsprämie bei einer vergleichenden Untersuchung der Rentabilität verschiedener Kulturen nicht zu berücksichtigen,
da sie unabhängig von der gewählten Kultur und selbst dann gewährt wird, wenn der Landwirt sich dafür entscheiden sollte,
nichts zu erzeugen.
111   Diese Zahlung hat demnach keinerlei Einfluss auf die Entscheidung des Landwirts, eine bestimmte Kultur statt einer anderen
zu wählen. Die Haushaltsneutralität der Reform ist als solche ohne Bedeutung für die Beurteilung, ob es die Landwirte zukünftig
nicht vorziehen werden, den Baumwollanbau aufzugeben oder ihn gegebenenfalls durch andere Kulturen zu ersetzen.
112   Unter Berufung auf zwei Studien hat die spanische Regierung im Übrigen bestimmte bezifferte Angaben bestritten, die bei der
von der Kommission vorgelegten Berechnung der Rentabilität des Baumwollanbaus verwendet wurden, insbesondere die über die
Erzeugungskosten.
113   Nach diesen Studien beliefen sich die entsprechenden Kosten in Wirklichkeit auf mindestens 1 861,81 Euro je Hektar. In diesem
Betrag seien die Arbeitskosten eingeschlossen, während sie in dem entsprechenden Betrag, auf den sich die Kommission stütze,
zu Unrecht nicht enthalten seien. Rechne man die Arbeitskosten zu dem von der Kommission vorgetragenen Betrag von 1 045 Euro
je Hektar hinzu, so reduziere sich die Abweichung zwischen der von der Kommission und der von der spanischen Regierung jeweils
für die Gesamtkosten der Erzeugung geltend gemachten Zahl auf 10 %.
114   Da der Baumwollanbau einen wesentlich größeren Arbeitskräfteeinsatz erfordere als andere Kulturen, sei es unerlässlich, dass
die entsprechenden Kosten in einer Untersuchung der zukünftigen Rentabilität dieser Kultur berücksichtigt würden.
115   Wenn jedoch bei der Berechnung der Kommission die Arbeitskosten eingeschlossen würden und außerdem ein dem gegenwärtigen Marktniveau
entsprechender Verkaufspreis herangezogen werde, so ergebe sich, dass die Erzeugungskosten die Einkünfte der Erzeuger unter
der neuen Beihilferegelung überstiegen und dass damit die voraussichtliche Bruttogewinnspanne für Baumwolle gleich null oder
sogar negativ sei, so dass die Landwirte Gefahr liefen, mit Verlust zu arbeiten, wenn sie weiterhin Baumwolle erzeugten.
116   In der mündlichen Verhandlung zu diesem Punkt befragt, hat die Kommission dargelegt, dass der Betrag von 1 045 Euro je Hektar,
den sie als in die Erzeugungskosten eingehende Gemeinkosten zugrunde gelegt habe, bestimmte Arbeitskosten umfasse, darunter
die der vorübergehend oder saisonal Beschäftigten und die derjenigen Personen, die bestimmte Arbeiten ausführten.
117   Bei einer vergleichenden Untersuchung der Rentabilität von Kulturen dürften jedoch nur die spezifischen Kosten berücksichtigt
werden, d. h. die mit den betreffenden Kulturen verbundenen, und nicht die fixen Kosten, d. h. die mit dem Betrieb verbundenen.
Dementsprechend hat die Kommission die Arbeitskosten mit Fixcharakter, wie etwa die Kosten der Arbeitskraft der Landwirte
und ihrer Familien, nicht berücksichtigt.
118   Die Kommission ergänzt, dass die letztgenannten Kosten auf jeden Fall nicht in die Berechnung der Rentabilität hätten eingeschlossen
werden können. Zum einen seien nämlich große – im Übrigen nicht zu erklärende – Abweichungen zwischen den bezifferten Angaben
der verschiedenen Regionen zu diesen Kosten festgestellt worden, so dass diese Daten nicht verlässlich seien. Zum anderen
sei es sehr schwierig, diese Kosten auf die verschiedenen Kulturen und anderen Tätigkeiten, die in dem jeweiligen landwirtschaftlichen
Betrieb vorgenommen würden, aufzuteilen.
119   Angesichts dieser näheren Angaben stellt sich die Frage, ob die Gemeinschaftsorgane gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
verstoßen haben, indem sie den Betrag der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf der Grundlage der in Randnummer 105
dieses Urteils genannten vergleichenden Untersuchung festgesetzt haben.
120   Muss der Gemeinschaftsgesetzgeber wie im vorliegenden Fall künftige Auswirkungen einer zu erlassenden Regelung beurteilen,
die nicht mit Bestimmtheit vorausgesagt werden können, so kann seine Beurteilung zwar nur beanstandet werden, wenn sie sich
im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügt hat, als offensichtlich
fehlerhaft erweist (Urteil Jippes u. a., Randnr. 84 und die dort zitierte Rechtsprechung).
121   Auch bezieht sich das weite Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers, das eine begrenzte gerichtliche Kontrolle seiner Ausübung
impliziert, nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu erlassenden Bestimmungen, sondern in bestimmtem Umfang
auch auf die Feststellung der Grunddaten (vgl. insbesondere Urteil vom 25. Oktober 2001 in der Rechtssache C‑120/99, Italien/Rat,
Slg. 2001, I‑7997, Randnr. 44).
122   Für eine solche gerichtliche Kontrolle ist es jedoch, auch wenn sie begrenzt ist, erforderlich, dass die Gemeinschaftsorgane,
die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass
des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation,
die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt worden sind.
123   Daraus folgt, dass die Gemeinschaftsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen
Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar
und eindeutig darzulegen.
124   Wie in den Randnummern 116 bis 118 dieses Urteils ausgeführt worden ist, ergibt sich aus den von der Kommission in der mündlichen
Verhandlung gemachten Angaben, dass bestimmte Arbeitskosten bei ihrer vergleichenden Untersuchung der voraussichtlichen Rentabilität
des Baumwollanbaus unter der neuen Beihilferegelung, die als Grundlage für die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen
Zahlung für Baumwolle diente, nicht eingeschlossen und somit nicht berücksichtigt wurden.
125   Die spanische Regierung macht indessen unter Berufung auf bezifferte Studien geltend, dass diese Kosten berechnet werden könnten,
dass sie erheblich seien und dass ihre Berücksichtigung erhebliche Zweifel an der Rentabilität des Baumwollanbaus unter der
neuen Beihilferegelung aufkommen lasse.
126   Ohne dass es erforderlich wäre, sich dazu zu äußern, ob die von der einen oder der anderen Partei gemachten bezifferten Angaben
zutreffen, ist festzustellen, dass sich die Erheblichkeit der betreffenden Arbeitskosten für die Berechnung der Kosten der
Baumwollerzeugung und der voraussichtlichen Rentabilität des Baumwollanbaus als solche schwer bestreiten lassen dürfte. Der
von der Kommission geltend gemachte Umstand, dass die Erhebung der entsprechenden Daten mit bestimmten technischen Problemen
verbunden gewesen wäre, ändert nichts an ihrer Erheblichkeit.
127   Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass der Rat und die Kommission keine genauen Argumente vorgetragen haben, mit denen das
Vorbringen der spanischen Regierung entkräftet würde, dass die Kosten der Baumwollerzeugung bei einer Einbeziehung der genannten
Kosten so hoch ausfielen, dass eine hinreichende Rentabilität dieser Kultur unter der neuen Beihilferegelung nicht gewährleistet
sei, so dass die Gefahr bestehe, dass diese Kultur zumindest in erheblichem Umfang aufgegeben oder gegebenenfalls durch andere
Kulturen verdrängt werde.
128   Überdies steht fest, dass die potenziellen Auswirkungen der Reform der Beihilferegelung für Baumwolle auf die wirtschaftliche
Situation der Entkörnungsunternehmen nicht untersucht worden sind.
129   Das Gebot der Aufrechterhaltung der Rentabilität der Baumwollerzeugung, das sich aus Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 ergibt,
zielt zwar, wie der Rat ausführt, als solches auf die Erzeuger von Baumwolle und nicht auf die Entkörnungsunternehmen ab.
130   Eine angemessene Untersuchung der Auswirkungen der genannten Reform auf die Rentabilität der Baumwollerzeugung erfordert aber
eine Prüfung der Folgen, die diese Reform für die in den Erzeugungsgebieten gelegenen Entkörnungsunternehmen nach sich ziehen
kann.
131   Wie nämlich die spanische Regierung hervorgehoben hat, ohne dass ihr insoweit widersprochen worden wäre, ist die Baumwollerzeugung
wirtschaftlich unmöglich, wenn sich nicht in der Nähe der Erzeugungsregionen derartige Unternehmen befinden, die unter wirtschaftlich
stabilen Bedingungen tätig sind, da Baumwolle vor ihrer Verarbeitung fast keinen Marktwert hat und nicht über weite Strecken
transportiert werden kann.
132   Die Erzeugung von Baumwolle und ihre Verarbeitung durch die Entkörnungsunternehmen erweisen sich somit als untrennbar miteinander
verbunden. Folglich stellen die potenziellen Auswirkungen der Reform der Beihilferegelung für Baumwolle auf die wirtschaftliche
Lebensfähigkeit der Entkörnungsunternehmen Grunddaten dar, die zur Beurteilung der Rentabilität des Baumwollanbaus herangezogen
werden müssen.
133   Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass der Rat, der Urheber der Verordnung Nr. 864/2004, vor dem Gerichtshof nicht
belegt hat, dass er beim Erlass der mit dieser Verordnung eingeführten neuen Beihilferegelung für Baumwolle tatsächlich sein
Ermessen ausgeübt hat, was die Berücksichtigung aller erheblichen Faktoren und Umstände des Einzelfalls implizierte, darunter
die Berücksichtigung der Gesamtheit der mit dem Baumwollanbau verbundenen Arbeitskosten und der Lebensfähigkeit der Entkörnungsunternehmen,
ohne die die Rentabilität dieses Anbaus nicht beurteilt werden konnte.
134   Daraus folgt, dass der Gerichtshof auf der Grundlage der von den Gemeinschaftsorganen vorgelegten Daten nicht überprüfen kann,
ob der Gemeinschaftsgesetzgeber, ohne die Grenzen des ihm in diesem Bereich zustehenden weiten Ermessens zu überschreiten,
zu dem Schluss hat kommen können, dass die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf 35 %
des Gesamtbetrags der nach der früheren Beihilferegelung bestehenden Beihilfen ausreicht, um zu gewährleisten, dass das in
der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 niedergelegte Ziel, die Rentabilität und damit die Fortsetzung
dieser Kultur sicherzustellen, das das in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 vorgegebene Ziel widerspiegelt,  erreicht wird.
135   Folglich ist festzustellen, dass gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden ist.
136   Daraus folgt, dass der vierte Klagegrund, soweit damit ein Verstoß gegen diesen Grundsatz geltend gemacht wird, stichhaltig
ist und dass der Klage stattzugeben ist.
137   Nach alledem ist das Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung somit für nichtig
zu erklären.

Zur Begrenzung der Wirkungen der Nichtigerklärung
138   Nach Artikel 231 Absatz 2 EG kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig
erklärten Verordnung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
139   Im vorliegenden Fall ist daran zu erinnern, dass die neue Beihilferegelung für Baumwolle nach Artikel 156 Absatz 2 Buchstabe
g der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer geänderten Fassung ab dem 1. Januar 2006 auf ab diesem Zeitpunkt gesäte Baumwolle
Anwendung findet.
140   Folglich könnten die Landwirte der betroffenen Mitgliedstaaten bereits Vorbereitungen zur Anpassung an diese Regelung getroffen
haben, um weiterhin von der damit vorgesehenen Unterstützung profitieren zu können, oder müssen solche Vorbereitungen jedenfalls
binnen kurzem treffen. Außerdem haben die zuständigen Behörden der entsprechenden Mitgliedstaaten möglicherweise bereits die
zur Durchführung dieser Regelung erforderlichen Maßnahmen getroffen oder müssen derartige Maßnahmen bald treffen.
141   Angesichts dieser Umstände und insbesondere zur Vermeidung jeglicher Rechtsunsicherheit hinsichtlich der anwendbaren Regelung
für Beihilfen im Baumwollsektor nach der Nichtigerklärung des Kapitels 10a des Titels IV der Verordnung Nr. 1782/2003 in ihrer
geänderten Fassung sind die Wirkungen dieser Nichtigerklärung auszusetzen, bis innerhalb angemessener Frist eine neue Verordnung
erlassen wird.

Kosten
142   Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da
der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag des Königreichs Spanien die Kosten aufzuerlegen. Nach
Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen
Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Kapitel 10a des Titels IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen
im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und
zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94,
(EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001, das durch Artikel 1
Nummer 20 der Verordnung (EG) Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 eingefügt wurde, wird für nichtig erklärt.
2.
Die Wirkungen dieser Nichtigerklärung werden ausgesetzt, bis innerhalb angemessener Frist eine neue Verordnung erlassen wird.
3.
Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten des Verfahrens.
4.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Spanisch.