CELEX: 62000CJ0063
Gemensam jordbrukspolitik
Förordning (EEG) nr 3887/92
Integrerat administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödsystem
Tillämpningsföreskrifter
Ansökningar om djurstöd
Kontroll av djur
Reducering av stödbeloppet

Domskäl
1 Bundesverwaltungsgericht har, genom beslut av den 18 januari 2000 som inkom till domstolen den 28 februari 2000, ställt en fråga om tolkningen av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107).
2 Frågan har uppkommit i två tvister mellan dels Land Baden-Württemberg och Günther Schilling, jordbrukare, dels Bezirksregierung Lüneburg och Hans-Otto Nehring, en annan jordbrukare, avseende sanktionsåtgärder som de nationella myndigheterna har vidtagit mot dem med stöd av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Stödsystemet för nötkreatur
Förordning (EEG) nr 805/68
3 I artiklarna 4a-4i i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 (EGT L 215, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 193) föreskrivs att olika bidrag skall beviljas, däribland ett särskilt bidrag för handjur av nötkreatur som införts genom artikel 4b i sistnämnda förordning.
Tillämpningsföreskrifter för stödsystemen
Förordning (EEG) nr 3508/92
4 Genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78) upprättas ett integrerat administrations- och kontrollsystem (nedan kallat IAKS) för vissa av gemenskapens ordningar för stöd som beviljas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
5 Enligt artikel 1.1 b första strecksatsen i förordning nr 3508/92 skall IAKS tillämpas inom animalieproduktionen på de bidragssystem till förmån för nötköttsproducenter som upprättas genom artiklarna 4a-4h i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2066/92.
6 I artikel 6.8 i förordning nr 3508/92 föreskrivs att för att vara stödberättigad enligt ett av de gemenskapssystem eller gemenskapsordningar som anges i artikel 1.1 b, skall jordbrukaren inlämna en eller flera ansökningar om djurbidrag senast vid de tidpunkter som fastställs i de berörda systemen.
Förordning nr 3887/92
7 I förordning nr 3887/92 fastställs tillämpningsföreskrifter för IAKS som föreskrivs i förordning nr 3508/92.
8 Enligt artikel 5.1 i förordning nr 3887/92 skall ansökan om djurbidrag, utan att påverka de krav som gäller för ansökningar om stöd enligt de sektorsvisa förordningarna, innehålla alla nödvändiga uppgifter och särskilt uppgifter om jordbrukarens identitet, antalet djur av varje djurslag som stödansökan gäller för, i tillämpliga fall en förbindelse av jordbrukaren om att hålla djuren på företaget under djurhållningsperioden och uppgifter om var djuren kommer att hållas, samt en försäkran från jordbrukaren att han är medveten om villkoren för stöden i fråga.
9 I artikel 6 i förordning nr 3887/92 föreskrivs följande:
"1. Den administrativa kontrollen och kontrollen på plats skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda.
...
3. Kontrollen på plats skall minst täcka en betydande andel av ansökningarna. Denna andel skall minst omfatta
- 10 % av ansökningarna om djurbidrag eller anmälningarna om deltagande,
...
4. Myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontrollen på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna. ...
..." 10 Artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 har följande lydelse:
"Om det antal djur som anges i stödansökan överstiger det antal som konstateras vid kontrollen, skall stödet beräknas på grundval av det antal djur som konstateras. Utom vid fall av force majeure och efter tillämpning av punkt 5, skall enhetsbeloppet för stödet reduceras enligt följande:
a) Om ansökan omfattar högst 20 djur
- med den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är högst två djur,
- med två gånger den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är på fler än två men högst fyra djur.
Om det överskjutande antalet djur är på fler än fyra djur skall inget stöd beviljas.
b) I övriga fall
- med den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är på högst 5 %,
- med 20 % om det överskjutande antalet djur som konstateras är på mer än 5 % men på högst 10 %,
- med 40 % om det överskjutande antalet djur som konstateras är på mer än 10 % men på högst 20 %.
Om det överskjutande antalet djur är på mer än 20 % skall inget stöd beviljas.
De procentsatser som anges i a) beräknas på grundval av det antal som anges i stödansökan och de procentsatser som anges i b) beräknas på grundval av det antal som konstateras.
Om det konstateras att det rör sig om oriktiga uppgifter som lämnats uppsåtligen eller till följd av grov oaktsamhet gäller dock att
- jordbrukaren i fråga utesluts från det berörda stödsystemet under  kalenderåret i fråga, och
- om oriktiga uppgifter lämnats uppsåtligen, skall jordbrukaren i fråga  uteslutas från samma stödsystem för påföljande kalenderår.
Om en jordbrukare på grund av force majeure inte har kunnat uppfylla förpliktelsen att kvarhålla djuren, skall han behålla rätten till bidrag för det antal djur som faktiskt var stödberättigade vid tidpunkten då force majeure-händelsen inträffade.
Under inga omständigheter får bidrag beviljas för ett större antal djur än det som anges i stödansökan.
Vid tillämpningen av denna punkt skall djur för vilka olika bidrag beviljas behandlas separat."
Tvisterna vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
11 Två tvister ligger till grund för förevarande begäran om förhandsavgörande. Den första tvisten är mellan Land Baden-Württemberg och Günther Schilling angående den ansökan som Günther Schilling inlämnade den 14 maj 1993 om det särskilda djurbidraget för handjur av nötkreatur avseende 23 djur som redan hade slaktats i januari nämnda år, och för fyra tjurar som hade exporterats till Italien den 14 april 1993. Den behöriga myndigheten avslog ansökan avseende de sistnämnda djuren, med motiveringen att stödansökan inte hade ingetts tre dagar före det att dessa borttransporterades. Den behöriga myndigheten reducerade även med stöd av artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 det totala stödbelopp som hade beviljats för övriga djur med 40 procent.
12 Efter det att jordbrukaren hade väckt talan vid Verwaltungsgericht, fann denna domstol att bidraget med rätta inte hade beviljats för de exporterade djuren, men att denna omständighet inte motiverade en ytterligare reducering av stödet avseende de övriga djuren.
13 Domen i första instans fastställdes av Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland), till vilken domen överklagats, varefter Land Baden-Württemberg överklagade domen till den hänskjutande domstolen.
14 Den andra tvisten har uppkommit till följd av att Bezirksregierung Lüneburg avslog Hans-Otto Nehrings ansökan om ett särskilt bidrag för handjur av nötkreatur avseende fyra djur på två grunder, dels att tre av djuren hade slaktats utan att invänta utgången av den tvåveckorsfrist från det att anmälan om deltagande ingetts i enlighet med de nationella bestämmelserna om bidrag för nötkretaur och getter, dels att det fjärde djuret inte uppnådde minimivikten för slaktkroppen.
15 Jordbrukaren väckte talan mot avslagsbeslutet från Bezirksregierung Lüneburg vid Verwaltungsgericht Stade (Tyskland). I dom av den 14 december 1995 godtog denna domstol avslagsgrunden endast till den del den avsåg den fjärde tjuren, eftersom jordbrukaren inte hade styrkt att minimivikten för slaktkroppen var uppnådd. Denna domstol beslutade för övrigt att nämnda beslut inte kunde få till följd att det bidrag som sökts för de övriga tre djuren reducerades enligt artikel 10.2 i förordning nr 3887/92.
16 Bezirksregierung Lüneburg överklagade domen till Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tyskland), och överklagade därefter, efter det att överklagandet ogillats genom dom av den 11 februari 1999, denna dom till den hänskjutande domstolen.
17 Bundesverwaltungsgericht ansåg att det för att lösa de tvister som den hade att avgöra var nödvändigt att göra en tolkning av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92, och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
"Skall enhetsbeloppet för stöd enligt artikel 10.2 andra meningen reduceras även när den skillnad som avses i första meningen mellan antalet angivna djur och antalet djur som konstateras vid kontrollen inte beror på att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter, utan på att myndigheterna anser att villkoren för att bidrag skall beviljas inte är uppfyllda avseende vissa djur?"
Tolkningsfrågan
18 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i om artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92 skall tolkas på så sätt att enhetsbeloppet för stöd skall reduceras även när skillnaden mellan antalet angivna djur och antalet djur som konstateras vid kontrollen inte beror på att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter, utan på att villkoren för att bidrag skall beviljas inte är uppfyllda avseende vissa djur.
19 Hans-Otto Nehring har gjort gällande att artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92 endast föreskriver sanktionsåtgärder för sådana fall då det vid en kontroll konstateras att en uppgift som jordbrukaren har lämnat är felaktig. Dessa bestämmelser föreskriver således sanktionsåtgärder när det vid en kontroll konstateras att antalet djur som anges i stödansökan överstiger det antal som faktiskt konstateras. Hans-Otto Nehring anser att detta är den enda tolkning av nämnda bestämmelse som är förenlig med proportionalitetsprincipen.
20 Land Baden-Württemberg har gjort gällande att stödbeloppet skall reduceras enligt artikel 10.2 första stycket andra meningen i förordning nr 3887/92, även om skillnaden mellan antalet angivna djur och antalet djur som konstateras vid kontrollen inte beror på att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter, utan på att den behöriga myndigheten anser att vissa djur inte är stödberättigade. Den tolkning av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i nämnda förordning som föreslås av de som har ansökt om det stöd som är i fråga vid den nationella domstolen strider mot syftet och ändamålet med denna förordning, som har till syfte att möjliggöra ett effektivt genomförande av reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och förhindra eller vidta sanktionsåtgärder på grund av oegentligheter och bedrägerier.
21 Land Baden-Württemberg har tillagt att eftersom det är fråga om ett omfattande förfarande, då det endast är möjligt att göra stickprov, är sökanden skyldig att upprätta sina ansökningar omsorgsfullt. Alla oegentligheter bör tillskrivas sökanden, och myndigheten skall endast beakta att det av de uppgifter som sökanden har lämnat följer att antalet angivna djur överstiger det antal djur som myndigheten anser är stödberättigade.
22 Enligt kommissionen skall den fråga som har ställts besvaras jakande. Förvaltningsbesluten om beviljande av gemenskapsstöd är kollektiva beslut och det är inte möjligt att behandla förteckningen över djur i stödansökningarna endast som uppgifter som sökanden ställer till de behöriga myndigheternas förfogande, vilka därefter för varje ansökan noggrant skall kontrollera de olika delarna och korrigera dem. Det system som upprättas genom förordning nr 3887/92 bygger på samarbete och medansvar för sökanden, som vid inlämnandet av ansökan skall ange att villkoren för att bidrag skall beviljas är uppfyllda. Kommissionen har gjort gällande att den tolkning av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i nämnda förordning som föreslås av jordbrukarna i målet vid den nationella domstolen kan leda till att de som ansöker om stöd lockas att lämna uppgifter som överensstämmer med verkligheten men som är felaktiga med avseende på villkoren för att stöd skall beviljas enligt stödsystemet.
23 Domstolen erinrar inledningsvis om att vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen föreskrevs i artikel 10.2 första stycket första meningen i förordning nr 3887/92 att om det antal djur som anges i stödansökan överstiger det antal som konstateras vid kontrollen, skall stödet beräknas på grundval av det antal djur som konstateras. Enhetsbeloppet för stödet skall således reduceras med en procentsats som varierar beroende på hur stor skillnaden är mellan antalet djur som nämns i ansökan och antalet djur som konstateras.
24 Eftersom ordalydelsen av artikel 10.2 första stycket första meningen i förordning nr 3887/92 ger upphov till tolkningssvårigheter vad avser frågan om orden "djur som konstateras vid kontrollen" avser djur som räknas vid kontrollen eller djur som de behöriga myndigheterna vid nämnda kontroll har konstaterat är stödberättigade enligt gemenskapens stödsystem, skall denna bestämmelse undersökas mot bakgrund av syftet med nämnda förordning och - eftersom den kan tolkas på flera sätt - företräde ges för den tolkning som är ägnad att säkerställa dess ändamålsenliga verkan (se särskilt dom av den 24 februari 2000 i mål C-434/97, kommissionen mot Frankrike, REG 2000, s. I-1129, punkt 21, och av den 4 oktober 2001 i mål C-403/99, Italien mot kommissionen, REG 2001, s. I-6883, punkt 28).
25 Förordning nr 3887/92 syftar enligt första, sjunde och nionde skälet i denna förordning till att göra det möjligt att genomföra reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken på ett effektivt sätt, att på ett effektivt sätt kontrollera att bestämmelserna för gemenskapsstöd uppfylls, och att anta bestämmelser som effektivt förhindrar och som föreskriver sanktionsåtgärder vid oegentligheter och bedrägeri.
26 Med beaktande av det som skiljer de olika stödsystemen åt, har gemenskapsinstitutionerna föreskrivit sanktionsåtgärder som är anpassade efter hur allvarliga oegentligheterna är. Vad avser sanktionsåtgärder avseende ansökningar om djurstöd föreskrivs i artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 sanktionsåtgärder som sträcker sig från att enhetsbeloppet för stöd reduceras till att jordbrukaren totalt utesluts från stödsystemet under det berörda kalenderåret och påföljande kalenderår.
27 Artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 syftar således till att effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder inte endast skall vidtas till följd av medvetet oriktiga uppgifter eller uppgifter som har lämnats till följd av grov oaktsamhet, utan alla oegentligheter som begås av en jordbrukare när han ansöker om stöd.
28 Hans-Otto Nehring har gjort gällande att det stödbelopp som han är berättigad till endast kan reduceras enligt artikel 10.2 första stycket andra meningen i förordning nr 3887/92 om det antal djur som han har angett i sin ansökan skiljer sig från det antal djur som konstateras, det vill säga räknas, av de behöriga myndigheterna vid kontrollen.
29 Domstolen anger i detta avseende att denna tolkning skulle stå i strid med både ordalydelsen i bestämmelserna i förordning nr 3887/92 om jordbrukarnas inlämnande av stödansökningar och syftet med gemenskapsförordningarna avseende IAKS, nämligen förordning nr 3508/92 och nr 3887/92.
30 Av artikel 5.1 i förordning nr 3887/92 framgår nämligen att bland de uppgifter som ansökan om djurstöd skall innehålla ingår en försäkran från jordbrukaren att han är medveten om villkoren för stöden i fråga.
31 Dessutom föreskrivs i artikel 6.1 i förordning nr 3887/92 att de två typerna av kontroll som avses i denna förordning, nämligen administrativa kontroller och kontroller på plats, skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda.
32 Av detta följer att "det antal djur som konstateras vid kontrollen" i den mening som avses i artikel 10.2 första stycket första meningen i förordning nr 3887/92 skall förstås som det antal djur som av de behöriga myndigheterna konstateras vara stödberättigade enligt stödsystemet, i den meningen att de uppfyller de villkor som skall vara uppfyllda för att de skall ges detta stöd.
33 En jordbrukare som inger en ansökan om djurstöd är skyldig att ange de djur som uppfyller de olika villkoren enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna i fråga för att nämnda stöd skall beviljas.
34 Det IAKS som har inrättats genom förordning nr 3508/92 och nr 3887/92 syftar till att effektivisera administrationen och kontrollen. En förutsättning för ett effektivt förfarande är att de uppgifter som skall lämnas av sökanden redan från början är kompletta och riktiga så att han kan inge en korrekt ansökan om kompensationsbetalning och så att han kan undvika att sanktionsåtgärder vidtas mot honom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2000 i mål C-369/98, Fisher, REG 2000, s. I-6751, punkterna 27 och 28).
35 Domstolen konstaterar även att den tolkning som de som ansöker om det stöd som är i fråga i målet vid den nationella domstolen vill göra av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92 direkt skulle stå i strid med syftet med denna förordning och med det sanktionsystem som upprättats av gemenskapsinstitutionerna inom ramen för IAKS.
36 Såsom kommissionen med rätta har påpekat skulle en sådan tolkning leda till att den som ansöker om stöd kan lockas att inge uppgifter som överensstämmer med verkligheten vad avser det antal djur som angetts, men som är felaktiga med avseende på villkoren för stöd enligt stödsystemet, eftersom det endast är stöd för de djur som i praktiken faktiskt inte är stödberättigade som vägras. En sådan tolkning skulle omöjliggöra en effektiv förvaltning av gemenskapens stödsystem.
37 Av bestämmelserna i förordning nr 3508/92 och nr 3887/92 framgår för övrigt att de nationella myndigheterna inte är förpliktade att, och särskilt inte kan, utföra kontroller för att kontrollera att samtliga uppgifter i ansökningarna om stöd som inlämnas till dem är korrekta. Vad avser särskilt de kontroller på plats som föreskrivs i artikel 6.3 i förordning nr 3887/92, skall dessa omfatta en betydande andel av ansökningarna, men denna andel kan motsvara endast 10 procent av de ansökningar om djurstöd som jordbrukarna har ingett. Härav följer nödvändigtvis att det inom IAKS åligger de jordbrukare som i enlighet med artikel 5.1 i nämnda förordning försäkrar att de är medvetna om villkoren för stödet i fråga att inlämna stödansökningar för djur som uppfyller nämnda villkor. Artikel 10.2 första stycket andra meningen i samma förordning syftar till att vidta sanktionsåtgärder mot de sökande som inte iakttar denna skyldighet, även när de inte har handlat oaktsamt eller uppsåtligen.
38 Hans-Otto Nehrings argument, enligt vilket en sådan tolkning av artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92 inte är förenlig med proportionalitetsprincipen, kan inte godtas.
39 Domstolen påpekar dels att gemenskapsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på jordbruksområdet, dels att förordning nr 3887/92 föreskriver sanktionsåtgärder som är anpassade efter hur allvarlig oegentligheten är (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 1997 i mål C-354/95, National Farmers' Union m.fl., REG 1997, s. I-4559, punkterna 53 och 54).
40 Under dessa omständigheter kan det inte anses oberättigat eller oproportionerligt att mot en jordbrukare som har gjort ett fel, även om han varit i god tro och inte haft någon avsikt till bedrägeri, vidta en sådan avskräckande och effektiv sanktionsåtgärd som den som föreskrivs i nämnda bestämmelse (se domen i det ovannämnda målet National Farmers' Union m.fl., punkterna 53 och 55).
41 Domstolen konstaterar vidare att även om förordning nr 3887/92 kan medföra tolkningssvårigheter, är det om man läser nämnda förordning noggrant möjligt att förstå innebörden och följderna av tillämpningen av dessa bestämmelser, som är avsedda för yrkeskunniga personer på området.
42 Av vad anförts följer att den fråga som ställts skall besvaras på så sätt att artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i förordning nr 3887/92 skall tolkas på så sätt att engångsbeloppet för stöd skall reduceras även när skillnaden mellan antalet angivna djur och antalet djur som konstateras vid kontrollen inte beror på att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter, utan på att villkoren för att bidrag skall beviljas inte är uppfyllda avseende vissa djur.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
43 De kostnader som har förorsakats kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
- angående den fråga som genom beslut av den 18 januari 2000 har ställts av Bundesverwaltungsgericht - följande dom:
Artikel 10.2 första stycket första och andra meningen i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem skall tolkas på så sätt att enhetsbeloppet för stöd skall reduceras även när skillnaden mellan antalet angivna djur och antalet djur som konstateras vid kontrollen inte beror på att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter, utan på att villkoren för att bidrag skall beviljas inte är uppfyllda avseende vissa djur.