CELEX: 61995TJ0150
Beroep tot nietigverklaring
Staatssteun
EGKS-Verdrag
Vijfde Staalsteuncode
Nieuwe installatie
Communautaire kaderregeling inzake steun ten behoeve van milieu

Overwegingen van het arrest
Toepasselijke bepalingen
1 Artikel 4, sub c, EGKS-Verdrag bepaalt:
"Als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag:
(...)
c) door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook;
(...)"
2 Op grond van artikel 95, eerste alinea, EGKS-Verdrag heeft de Commissie met instemming van de Raad en na raadpleging van het Raadgevend comité, bij eenstemmigheid beschikking nr. 257/80/EGKS van 1 februari 1980 gegeven, tot instelling van communautaire bepalingen voor specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de ijzer- en staalindustrie (PB 1980, L 29, blz. 5), gewoonlijk "eerste staalsteuncode" genoemd. Volgens de tweede alinea van deel I van de considerans ervan, is het verbod van het verlenen van subsidies of hulp door de staten als bedoeld in het EGKS-Verdrag, uitsluitend gericht op maatregelen die de instrumenten zijn van een zuiver nationaal ijzer- en staalbeleid en geldt het niet voor steunmaatregelen die bedoeld zijn om een communautaire ijzer- en staalpolitiek in te voeren, zoals het herstructureringsbeleid van de ijzer- en staalindustrie, dat het doel was van beschikking nr. 257/80/EGKS.
3 Nadien is de eerste staalsteuncode vervangen door opeenvolgende codes die telkens de voor staatssteun ten behoeve van de ijzer- en staalindustrie geldende regeling hebben vastgesteld, en de criteria hebben bepaald inzake de verenigbaarheid van een steunmaatregel. Deze codes hebben voorts gepreciseerd, dat de steun ten behoeve van de ijzer- en staalindustrie, door een Lid-Staat gefinancierd in welke vorm ook, als communautaire steun kan worden beschouwd en bijgevolg kan worden geacht verenigbaar te zijn met de goede werking van de gemeenschappelijke markt wanneer die steun aan de bepalingen van de betrokken code voldoet.
4 In 1991 zijn bij beschikking nr. 3855/91/EGKS van de Commissie van 27 november 1991 tot invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie (PB 1991, L 362, blz. 57), nieuwe bepalingen vastgesteld met betrekking tot staatssteun aan de betrokken industrie (hierna: "vijfde staalsteuncode" of "vijfde code"). De vijfde code gold ten tijde van de vaststelling van de bestreden beschikking, en was van toepassing tot en met 31 december 1996. Hij is per 1 januari 1997 vervangen door beschikking nr. 2496/96/EGKS van de Commissie van 18 december 1996 houdende communautaire regels voor steun aan de ijzer- en staalindustrie (PB 1996, L 338, blz. 42), de zesde staalsteuncode.
5 Voor de onderhavige zaak zijn van belang de navolgende bepalingen van de vijfde code:
- de vierde alinea van deel I van de preambule, volgens welke de bij deze code vastgestelde regels:
"(...) vooral tot doel (hebben) de ijzer- en staalindustrie de mogelijkheid van steunverlening voor onderzoek en ontwikkeling en voor de aanpassing van de installaties aan de nieuwe milieubeschermingsnormen niet te onthouden (...)".
- de tweede alinea van deel II van de preambule, die luidt als volgt:
"Om, voor zover het Verdrag dit toelaat, de ijzer- en staalindustrie dezelfde mogelijkheden als de andere sectoren te bieden om steun voor onderzoek en ontwikkeling te ontvangen, zal de verenigbaarheid van de geplande steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt worden getoetst aan de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling. Daar de bepalingen welke betrekking hebben op steun voor milieubeschermende voorzieningen geheel overeenkomen met die van de kaderregeling inzake staatssteun voor milieubeschermende maatregelen, is in deze eerste geen wijziging gebracht. Indien de bij deze beide algemene kaderregelingen ingestelde regelgeving inzake overheidssteun gedurende de geldigheidsduur van deze beschikking inhoudelijk wordt gewijzigd, zal een voorstel tot aanpassing worden ingediend."
- artikel 3, dat luidt als volgt:
"1. Steun ter vergemakkelijking van de aanpassing aan nieuwe wettelijke normen van milieubescherming van installaties die ten minste twee jaar vóór de invoering van deze normen in bedrijf waren, kan verenigbaar worden geacht met de gemeenschappelijke markt.
2. Het bedrag van de uit hoofde van dit artikel toegekende steun mag niet meer bedragen dan 15 % aan nettosubsidie-equivalent van de investeringskosten die rechtstreeks verbonden zijn aan de betrokken milieubeschermingsmaatregel. Ingeval de investering gepaard gaat met een vergroting van de produktiecapaciteit van de betrokken installatie, wordt met de waarde van deze investeringen slechts naar evenredigheid van de aanvankelijke capaciteit rekening gehouden."
6 Gelet op de vooruitgang van de werkzaamheden van de Raad inzake het milieubeleid en bij gebreke van een communautaire regeling terzake in de bepalingen van het EEG-Verdrag inzake steunmaatregelen van de staten, heeft de Commissie in 1974 besloten een mededeling vast te stellen betreffende een communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. Deze mededeling had ten doel, de Lid-Staten op de hoogte te stellen van de algemene criteria volgens welke de Commissie de artikelen 92 en volgende EEG-Verdrag zou toepassen op de bestaande of voorgenomen steunmaatregelen die volgens de Lid-Staten om redenen van milieubescherming noodzakelijk zijn (hierna: "communautaire kaderregeling" of "EG-kaderregeling").
7 De EG-kaderregeling die ten tijde van de vaststelling van de vijfde staalsteuncode van toepassing was op de steunmaatregelen ten behoeve van het milieu, was vastgesteld in mededeling SG (80) D/8287 van de Commissie van 7 juli 1980 (hierna: "EG-kaderregeling van 1980") en verlengd bij mededeling SG (87) D/3795 van de Commissie van 23 maart 1987 (hierna: "EG-kaderregeling van 1987"). In laatstbedoelde mededeling werden de criteria gepreciseerd waaraan moet zijn voldaan opdat steun ten behoeve van het milieu op EG-gebied verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zou kunnen worden verklaard. Deze criteria waren neergelegd in punt 3 van de mededeling van 23 maart 1987, en luidden als volgt:
"3.2.1 De verleende steun mag ten hoogste 15 % van de investering bedragen. Het steunbedrag zal worden berekend als een netto-subsidie equivalent overeenkomstig de door de Commissie gehanteerde waarderingsmethoden als beschreven in haar Mededeling aan de Lid-Staten inzake regionale steunregelingen.
3.2.2 Alle ondernemingen wier installaties reeds tenminste twee jaar vóór het van kracht worden van de betrokken normen in bedrijf zijn gesteld, komen voor steun in aanmerking.
3.2.3 Investeringen waarmee wordt beoogd aan de normen te voldoen kunnen bestaan uit het aanbrengen van extra voorzieningen teneinde verontreiniging en hinder te verminderen of te doen verdwijnen, of uit de aanpassing van produktieprocessen met hetzelfde doel. In het laatste geval komen eventueel tot een verhoging van de bestaande produktiecapaciteit leidende investeringsgedeeltes niet in aanmerking voor steun.
3.2.4 De gebruikelijke vervangingsinvesteringen en bedrijfskosten komen geheel ten laste van de ondernemingen."
8 Op 10 maart 1994 werd een nieuwe communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (94/C 72/03) bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1994, C 72, blz. 3; hierna: "EG-kaderregeling van 1994"). Deze nieuwe kaderregeling omschrijft de criteria die gelden voor steun in alle door het EG-Verdrag bestreken sectoren, en stelt in punt 2.2 de uitgangspunten vast voor de beoordeling door de Commissie, in het licht van artikel 92 EG-Verdrag, van staatssteun ten behoeve van het milieu voor bepaalde doeleinden. Daarbij is de ten tijde van de vaststelling van de vijfde staalsteuncode bestaande EG-kaderregeling van 1987 onder meer aldus gewijzigd, dat onder bepaalde omstandigheden de ondernemingen die besluiten meer dan twee jaar oude installaties te vervangen door nieuwe die aan de nieuwe milieunormen voldoen, steun kunnen krijgen en wel voor dat gedeelte van de investeringskosten dat de aanpassingskosten van de bestaande installaties niet overschrijdt (zie punt 3.2.3.A, derde alinea, van de EG-kaderregeling van 1994).
9 Op 14 maart 1995 diende de Commissie bij de Raad een voorstel tot aanpassing van de vijfde staalsteuncode in. Het gaat om een mededeling van de Commissie met het opschrift: "Verzoek om instemming van de Raad en raadpleging van het Comité van de EGKS, overeenkomstig de bepalingen van artikel 95 van het EGKS-Verdrag, betreffende een ontwerp-beschikking van de Commissie inzake de aanpassing van artikel 3 van beschikking nr. 3855/91/EGKS van de Commissie (vijfde steuncode voor ijzer en staal)" [doc. SEC (95) 315 def.].
10 In punt 5 van dit voorstel is uiteengezet, dat de nieuwe EG-kaderregeling van 1994, die in de plaats is gekomen van de oude kaderregeling van 1987 welke van kracht was op het ogenblik waarop beschikking 3855/91/EGKS werd vastgesteld en waarnaar in de steuncode werd verwezen, op ten minste vijf belangrijke punten verschilt van de vroegere kaderregeling en, bijgevolg, van de steuncode voor ijzer en staal. Deze vijf aspecten zijn in punt 5 van het voorstel opgesomd. In verband met een daarvan is er in punt 5, sub b, op gewezen, dat overeenkomstig het beginsel dat "de vervuiler betaalt", normaliter weliswaar geen steun mag worden verleend voor de kosten die worden gemaakt om nieuwe installaties te laten voldoen aan verplichte normen, maar dat in de nieuwe EG-kaderregeling (punt 3.2.3.A voorlaatste alinea) uitdrukkelijk is bepaald, dat "ondernemingen die er de voorkeur aan geven meer dan twee jaar oude installaties te vervangen door nieuwe die aan de nieuwe normen voldoen, in plaats van de bestaande gewoon aan te passen, voor steun in aanmerking kunnen komen en wel voor dat gedeelte van de investeringskosten dat de aanpassingskosten van de bestaande installaties niet overschrijdt".
11 Punt 6 van dit voorstel besluit als volgt:
"Daarom is het, om beter te voldoen aan de voorwaarden zoals vervat in de overwegingen van de steuncode ijzer en staal, en met name het in de preambule van deze code genoemde beginsel in acht te nemen volgens hetwelk de bedrijven in de ijzer- en staalindustrie dezelfde mogelijkheden als de andere sectoren moet worden geboden om de steun in kwestie te ontvangen, noodzakelijk en gepast dat de Commissie besluit artikel 3 van de steuncode aan te passen volgens de bepalingen zoals die in bijgaande ontwerp-beschikking zijn vervat."
12 Artikel 1 van de bij het voorstel van de Commissie gevoegde ontwerp-beschikking luidt als volgt:
"Artikel 1
De tekst van artikel 3 van beschikking 3855/91/EGKS wordt vervangen door de volgende tekst:
$Steun ten behoeve van de milieubescherming
1. Steun ten behoeve van de milieubescherming kan worden beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, mits hierbij de regels in acht worden genomen welke zijn vervat in de huidige communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu.'"
13 Dit voorstel van de Commissie heeft niet de instemming van de Raad verkregen.
Aan het beroep ten grondslag liggende feiten
14 Bij brief van 29 december 1993 stelde het Groothertogdom Luxemburg de Commissie overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de vijfde staalsteuncode in kennis van een steunvoornemen ten gunste van de onderneming ProfilArbed SA, in het kader van de bouw van een nieuwe staalfabriek te Esch-Schifflange (Luxemburg).
15 Bij brief van 5 april 1994 deelde het Groothertogdom Luxemburg in antwoord op het verzoek van de Commissie aanvullende inlichtingen mee betreffende het betrokken steunvoornemen.
16 Op 1 juni 1994 leidde de Commissie ingevolge artikel 6, lid 4, van de vijfde staalsteuncode een procedure in met betrekking tot dit steunvoornemen (mededeling 94/C 212/07 van de Commissie, PB 1994, C 212, blz. 7). Na de inleiding van deze procedure ontving de Commissie een aantal opmerkingen en deed zij de opmerkingen die zij had ontvangen van verzoekster, toen nog British Iron and Steel Producers Association (BISPA) genaamd, van British Steel plc en van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, toekomen aan de Luxemburgse regering teneinde haar in de gelegenheid te stellen haar mening kenbaar te maken.
17 Bij brief van 17 november 1994 deed het Groothertogdom Luxemburg de Commissie zijn commentaar toekomen op de opmerkingen van BISPA, British Steel en het Verenigd Koninkrijk.
18 Bij brief van 19 december 1994 deelde het Groothertogdom Luxemburg de Commissie mee, dat het bereid was de steun te beperken tot 15 % van de voor steun in aanmerking komende investering, overeenkomstig het bepaalde in de EG-kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu.
19 Op 31 december 1994 stelde de Commissie de beslissing vast die is weergegeven in bekendmaking 94/C 400/02, overeenkomstig artikel 6, lid 4, van beschikking nr. 3855/91/EGKS van 27 november 1991, meegedeeld aan de andere Lid-Staten en andere belanghebbenden betreffende de steun welke Luxemburg voornemens is te verlenen aan ProfilArbed SA (Arbed) [steunmaatregelen van de staten C 25/94 (ex N 11/94), PB 1994, C 400, blz. 10; hierna: "bestreden beschikking"]. Bij deze beschikking beëindigde de Commissie, zonder bezwaar te maken, de procedure die op 1 juni 1994 was ingeleid ten aanzien van deze steunmaatregelen in verband met de bescherming van het milieu. De Commissie verklaarde, dat de steunmaatregelen in overeenstemming zijn met artikel 3 van de vijfde staalsteuncode en bijgevolg verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
20 Op grond van de bestreden beslissing mag steun van ten hoogste 91 950 000 LFR worden betaald aan de Luxemburgse staalonderneming ProfilArbed SA (Arbed), volledige dochtermaatschappij van Arbed SA, naamloze vennootschap naar Luxemburgs recht. Die steun komt overeen met 15 % van 613 000 000 LFR die Arbed heeft besloten te investeren in de bescherming van het milieu in het kader van de bouw van een nieuwe elektrostaalfabriek te Esch-Schifflange. De nieuwe staalfabriek zal de bestaande LDAC-staalfabrieken vervangen, die niet voldoen aan de nieuwe Luxemburgse bepalingen inzake milieubescherming.
21 Verzoekster, ten tijde van de instelling van het beroep BISPA genaamd, thans UK Steel Association, is een te Londen gevestigde vereniging van Britse ondernemingen die in de Gemeenschap ijzer- en staalproducten als omschreven in bijlage I bij het EGKS-Verdrag produceren en leveren.
22 Het nummer van het Publicatieblad waarin de bestreden beschikking is bekendgemaakt, is gedagtekend 31 december 1994, maar was eerst op 27 mei 1995 in het Bureau voor Officiële Publicaties der Europese Gemeenschappen verkrijgbaar.
Procesverloop en conclusies van partijen
23 Verzoekster heeft bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 juli 1995, het onderhavige beroep ingesteld.
24 Bij op 21 december 1995 neergelegde verzoeken, hebben het Groothertogdom Luxemburg en Arbed SA, moedermaatschappij van de ontvanger van de bestreden steun, verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van verweerster.
25 Bij beschikkingen van de president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van 1 maart 1996, zijn het Groothertogdom Luxemburg en Arbed SA toegelaten tot interventie aan de zijde van verweerster.
26 De memories in interventie van interveniënten en de opmerkingen van de partijen in het hoofdgeding over deze memories zijn op respectievelijk 9 april en 3 juni 1996 neergelegd.
27 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer - uitgebreid) besloten krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang, de Commissie om een schriftelijk antwoord op een vraag te verzoeken, en voorts, de mondelinge behandeling te openen.
28 De Commissie heeft op 19 september 1996 aan het verzoek van het Gerecht voldaan en te kennen gegeven, dat de Raad nog niet met het voorstel tot aanpassing van de vijfde code had ingestemd, maar dat zij niettemin aan laatstgenoemde ter vervanging van de vijfde code een nieuw ontwerp had voorgelegd voor communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie (zesde code), waarvan een afschrift in bijlage bij haar antwoord was gevoegd. Zij merkte op, dat de tekst van artikel 3 van het ontwerp voor een zesde code in wezen overeenkwam met die van artikel 3 van het aanpassingsvoorstel. Het ontwerp voorzag in een automatische toepassing van de EG-kaderregeling van 1994 op de steun aan de ijzer- en staalindustrie.
29 De Raad heeft het voorstel niet ongewijzigd goedgekeurd. De definitieve tekst van de zesde staalsteuncode, waarmee de Raad bij eenstemmigheid zijn instemming heeft betuigd, en die is vastgesteld bij beschikking nr. 2496/96/EGKS van de Commissie van 18 december 1996 (PB 1996, L 338, blz. 42), voorziet niet in de automatische toepassing op EGKS-gebied van de bepaling in de EG-kaderregeling inzake steun aan de ijzer- en staalindustrie, doch stelt de criteria vast voor de toepassing van deze kaderregeling op EGKS-gebied.
30 Ter terechtzitting van 11 maart 1997 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht.
31 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- de bestreden beschikking nietig te verklaren;
- verweerster te verwijzen in de kosten.
32 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster te verwijzen in de kosten.
33 Het Groothertogdom Luxemburg concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen de kosten van interveniënt.
34 Arbed concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verweerster (sic) te verwijzen in de kosten van haar interventie.
35 De president van de Vijfde kamer (uitgebreid) van het Gerecht heeft op 25 maart 1997 de mondelinge behandeling gesloten verklaard.
Het onderdeel "Oordeel van de Commissie" in de bestreden beschikking
36 In de eerste plaats brengt de Commissie in de eerste alinea van het onderdeel "Oordeel van de Commissie" van de bestreden beschikking de formulering van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode in herinnering. In de tweede plaats merkt zij in de tweede alinea op, dat de voorgenomen steun bestemd is voor de vervanging van oude installaties door nieuwe die voldoen aan de nieuwe Luxemburgse milieunormen. In de bestreden beschikking wordt erop gewezen, dat indien de bestaande installaties zouden worden gehandhaafd, de voor de aanpassing daarvan noodzakelijke investeringen aanzienlijk hoger zouden zijn geweest.
37 In de derde alinea neemt de Commissie als uitgangspunt, "dat in deel II van de preambule van de staalsteuncode het principe is vastgelegd dat aan de ijzer- en staalindustrie dezelfde mogelijkheden moeten worden geboden als aan andere sectoren om steun voor de bescherming van het milieu te ontvangen", wat volgens haar inhoudt, dat "dezelfde bepalingen van het gemeenschapsrecht inzake steun voor milieubescherming algemeen moeten worden toegepast, ongeacht de onderneming en ongeacht of deze al dan niet tot de staalsector behoort"; in de laatste volzin van deze alinea verbindt zij hieraan de conclusie, "dat, behalve wanneer uitdrukkelijk anders is vermeld, dezelfde interpretatie ten grondslag moet liggen aan de toepassing van steunregelingen voor de bescherming van het milieu".
38 Vervolgens herinnert de Commissie in de vierde alinea van dit onderdeel van de bestreden beslissing eraan, dat op grond van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu steun mag worden verleend aan ondernemingen die "er de voorkeur aan geven meer dan twee jaar oude installaties te vervangen door nieuwe installaties die aan de nieuwe normen voldoen (...)". In de volgende alinea wijst zij erop, dat "het (...) zeer wel mogelijk [lijkt] om dit algemene beginsel van de kaderregeling uit te breiden tot de staalsteuncode, aangezien dit niet in strijd is met het bepaalde in artikel 3 [van die code]".
39 Vervolgens gaat de Commissie in de zesde alinea na, of de voorgenomen steun voldoet aan alle in de EG-kaderregeling gestelde voorwaarden, en stelt zij vast dat dit het geval is, ook wat betreft de inachtneming van het maximum van 15 % bruto van de investeringskosten (zevende alinea).
40 De bestreden beslissing besluit in de negende en de tiende alinea met de volgende woorden: "De Commissie is van oordeel dat artikel 3, lid 1, van de staalsteuncode geen beletsel vormt om steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen wanneer deze met inachtneming van het maximum van 15 % bruto wordt verleend aan ondernemingen die, in plaats van bestaande installaties die ten minste twee jaar vóór de invoering van nieuwe milieunormen in bedrijf waren aan te passen aan deze nieuwe normen, besluiten om deze te vervangen door nieuwe installaties die aan de nieuwe bepalingen voldoen, mits deze steun niet meer bedraagt dan hetgeen zou worden toegekend voor de aanpassing van de oude installatie; op grond van het voorgaande is de Commissie van mening dat de onderhavige steunmaatregel in overeenstemming is met artikel 3 [van de vijfde staalsteuncode] en bijgevolg verenigbaar kan worden geacht met de gemeenschappelijke markt. Derhalve heeft de Commissie besloten tot beëindiging van de procedure die was ingeleid ten aanzien van steun aan de onderneming ProfilArbed voor de bescherming van het milieu, zonder bezwaar te maken."
Ten gronde
Enig middel: schending van het EGKS-Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, in het bijzonder van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode
41 Verzoekster voert tot staving van haar beroep één middel aan, namelijk schending van het EGKS-Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, in het bijzonder van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode. Verzoekster stelt in wezen, dat de toegestane steun bestemd is voor de bouw van nieuwe installaties die voldoen aan de nieuwe milieunormen, en niet voor de aanpassing van de bestaande installaties aan die normen.
42 Gelet op de verschillende argumenten van partijen, moet afzonderlijk en vooraf worden ingegaan op de vraag, of de bouw van een nieuwe elektro-oven te Esch-Schifflange ter vervanging van de oude LDAC-oven moet worden beschouwd als een aanpassing van oude installaties aan nieuwe normen, dan wel als de bouw van een nieuwe installatie.
De vraag of de bouw van een nieuwe elektro-oven ter vervanging van de oude LDAC-oven moet worden beschouwd als de aanpassing van oude installaties aan nieuwe normen, dan wel als de bouw van een nieuwe installatie
Argumenten van partijen
43 Interveniënten stellen in hun memories in interventie, dat het in casu niet gaat om de bouw van een nieuwe fabriek die voldoet aan de nieuwe milieunormen, doch wel om de aanpassing van reeds bestaande oude installaties aan die normen. Bijgevolg zou de betrokken steun voldoen aan de criteria van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode, zodat hij verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt.
44 Het Groothertogdom Luxemburg verklaart, dat de betrokken installaties de vloeibare fase van het productiecentrum Esch-Schifflange vertegenwoordigen; de vloeibare fase is een geïntegreerd productie-instrument dat bestaat uit een gietoven, een staalfabriek en twee continugieterijen, waarvan de laatste twee onderdelen niet onafhankelijk van elkaar kunnen functioneren. De bestreden steun zou bestemd zijn voor de vervanging van de staalfabriek - oorspronkelijk een LDAC-staalfabriek - door een elektrostaalfabriek. Het enige onderdeel van de vloeibare fase dat is vervangen, is de staalfabriek, een installatie die niet afzonderlijk kan worden beschouwd en die slechts één van de onderdelen is van een geïntegreerd complex voor de vervaardiging van halffabrikaten van staal. Ondanks de vervanging van de staalfabriek zou derhalve het complex als zodanig nog steeds bestaan en alleen zijn gemoderniseerd.
45 Arbed betoogt tevens, dat de bouw van een nieuwe elektro-oven in het staalindustriecomplex van Esch-Schifflange niet gelijkstaat met de bouw van een nieuwe fabriek, doch als een modernisering van dit complex moet worden beschouwd.
46 Verzoekster betwist dit argument en wijst erop, dat het door beide interveniënten maar niet door de Commissie is aangevoerd. Verzoekster betoogt in wezen, dat het Groothertogdom Luxemburg dit argument reeds voor de Commissie heeft aangevoerd na de kennisgeving van het steunvoornemen, maar dat de Commissie het in de bestreden beschikking van de hand heeft gewezen.
47 Verzoekster stelt, dat dit argument ertoe strekt, de wettigheid van de bestreden beschikking opnieuw ter discussie te stellen. Uit artikel 33 EGKS-Verdrag blijkt duidelijk, dat de grieven op grond waarvan een beschikking kan worden betwist, zich moeten beperken tot die welke voor juridische en niet voor economische toetsing vatbaar zijn (arrest Hof van 18 maart 1980, gevoegde zaken 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 30/79, 31/79, 83/79 en 85/79, Ferriera Valsabbia e.a., Jurispr. 1980, blz. 907, r.o. 11), en dat de Commissie bij de beoordeling van de feiten een discretionaire bevoegdheid heeft. Bij gebreke van argumenten volgens welke de Commissie misbruik van haar bevoegdheden zou hebben gemaakt of kennelijk zou hebben gedwaald, kan het onderzoek door het Gerecht geen betrekking hebben op een beoordeling van de toestand die voortvloeit uit economische feiten of omstandigheden.
48 Verzoekster komt tot de slotsom, dat het betoog van interveniënten niet relevant is voor de onderhavige zaak, en dus niet-ontvankelijk is.
49 Voorts wijst zij erop, dat uit de in bijlage bij haar opmerkingen inzake de memories in interventie verstrekte preciseringen blijkt, dat de door Arbed voorgenomen investeringen tot doel hadden het huidige productieproces, dat gebaseerd is op de traditionele methode van "vloeibaar staal", waarbij gebruik wordt gemaakt van de oxystaal- of LDAC-fabriek, te vervangen door een elektrisch productieproces, waardoor Arbed schroot als voornaamste grondstof kan gebruiken in plaats van afhankelijk te zijn van ijzererts en tot cokes verwerkbare steenkool, die van oudsher in de buurt van het staalindustriecomplex van Esch-Schifflange werden gedolven en waarvan de voorraden binnenkort zullen zijn uitgeput. Indien deze vervanging niet plaatsvond, zouden als gevolg van de geografische ligging van Luxemburg de productiekosten van Arbed stijgen, omdat deze ook de transportkosten van de grondstoffen omvatten. De vervanging van de oude LDAC-staalfabriek door de nieuwe elektrostaalfabriek, die het belangrijkste onderdeel van het nieuwe productieproces vormt, kan niet worden beschouwd als de aanpassing van een bestaand productieproces maar is een vervanging daarvan. Ten slotte merkt verzoekster op, dat de bestaande LDAC-installaties eind 1997 definitief zullen worden gesloten, zodra het productieproces volledig is vervangen, zoals blijkt uit de verklaringen van Arbed in haar informatiebulletins, die verzoekster als bijlage bij haar opmerkingen inzake de memories in interventie heeft gevoegd.
Beoordeling door het Gerecht
50 Gelet op de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak en het nauwe verband tussen het betoog van interveniënten over de vraag, of de in geding zijnde steun al dan niet de aanpassing van bestaande installaties tot doel had, en het enig middel dat verzoekster tot staving van haar beroep heeft aangevoerd, namelijk schending van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode, is het Gerecht van oordeel, dat het betoog van interveniënten moet worden onderzocht, zonder dat op de ontvankelijkheid ervan behoeft te worden beslist.
51 Volgens de bestreden beslissing heeft de in geding zijnde steun betrekking op de vervanging van een oude installatie door een nieuwe, die voldoet aan de nieuwe Luxemburgse milieunormen.
52 In de voorlaatste alinea van het onderdeel "De onderhavige steunmaatregelen" van de bestreden beslissing, stelt de Commissie immers vast: "Aangezien er aanzienlijke investeringen moesten worden gedaan om de bestaande LDAC-staalfabrieken in overeenstemming te brengen met de milieuvereisten en teneinde te voorkomen dat een groot gedeelte van deze investeringen bij de vervanging van de bestaande staalfabrieken verloren gaat, heeft Arbed besloten het programma betreffende vervanging van haar staalbedrijven door nieuwe installaties die beantwoorden aan de milieuvereisten, te versnellen. Met de investeringen van Arbed in de nieuwe staalfabriek die verband houden met de bescherming van het milieu, was namelijk een bedrag van 613 miljoen LFR gemoeid."
53 Verderop, in de tweede alinea van het onderdeel "Oordeel van de Commissie", merkt de Commissie op: "Uit het dossier blijkt dat Arbed heeft verkozen om de oude installaties niet aan te passen aan de nieuwe bepalingen maar in plaats daarvan over te gaan tot versnelde uitvoering van zijn programma tot vervanging van de oude installaties door nieuwe die aan de nieuwe normen voldoen. De elektrostaalfabriek, die aan de nieuwe normen voldoet, komt neer op vervanging van de oude LDAC-staalfabriek die in de loop van de jaren zestig en zeventig werd gebouwd. Indien de bestaande installaties zouden worden gehandhaafd, zou Arbed investeringen hebben moeten doen voor een bedrag van naar schatting 1,5 miljard LFR, waarvan 750 miljoen LFR voor primaire ontstoffing met een nieuwe reinigingstoren voor de rookgassen van de converter in het stadium vóór het droge elektrofilter (150 miljoen LFR) en met een nieuwe rookgasketel (600 miljoen LFR), en 750 miljoen LFR voor secundaire ontstoffing van de staalfabriek. Er blijkt dat de investeringskosten die bij de bouw van de nieuwe installatie worden gemaakt in verband met de bescherming van het milieu, niet hoger zijn dan die welke gemaakt hadden moeten worden bij aanpassing van de oude installaties."
54 Bovendien blijkt uit de stukken, dat het Groothertogdom Luxemburg het steunvoornemen in het kader van een investering ter versnelling van het programma betreffende de vervanging van de bestaande staalfabrieken had meegedeeld. Zo had het Luxemburgse Ministerie van Economische zaken op 29 december 1993 aan de Commissie een nota gericht, die bij schrijven van de Permanente Vertegenwoordiging van het Groothertogdom Luxemburg van 30 december 1993 is doorgezonden en die het opschrift draagt "Nota betreffende de investeringen ten behoeve van de milieubescherming die ProfilArbed in het kader van de installatie van een elektrostaalfabriek te Esch-Schifflange heeft gedaan", waarin in de eerste alinea gesproken wordt van de "bouw van een nieuwe elektrostaalfabriek te Esch-Schifflange".
55 Deze voorstelling van zaken vindt bevestiging in een brief van het Luxemburgse Ministerie van Economische zaken van 31 maart 1994, die bij schrijven van de Permanente Vertegenwoordiging van het Groothertogdom Luxemburg van 5 april 1994 aan de Commissie is doorgezonden, en waarin het volgende is gepreciseerd (laatste alinea van bladzijde 2): "Gezien de aanzienlijke investeringsuitgaven in verband met het in overeenstemming brengen van de bestaande LDAC-staalfabrieken met de milieunormen en teneinde te voorkomen dat een groot gedeelte van deze investeringen bij de vervanging van de bestaande staalfabrieken in de komende jaren verloren gaat, heeft de onderneming ProfilArbed tot een versnelde uitvoering besloten van het programma betreffende de vervanging van haar staalbedrijven door installaties die beantwoorden aan de huidige stand van de technologie, zowel inzake staalverwerking als inzake milieubescherming."
56 Bovendien heeft Arbed ter terechtzitting verklaard, dat de nieuwe elektro-oven weliswaar niet het gehele complex vormde maar wel het belangrijkste onderdeel daarvan was.
57 In antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting heeft het Groothertogdom Luxemburg eveneens bevestigd, dat in het productieproces dat met de bestaande oxystaal- of LDAC-installaties is ingevoerd, als grondstof 30 % à 40 % schroot kan worden gebruikt, maar dat bij het elektrische productieproces dat het resultaat is van de investeringen waarop de steun betrekking heeft, de grondstof voor 100 % uit schroot kan bestaan. Vastgesteld moet dus worden, dat na de investeringen waarop de steun betrekking heeft, een ander productieproces én andere grondstoffen worden gebruikt.
58 Voorts zij eraan herinnerd, dat verzoekster heeft verklaard, zonder door interveniënten of door de Commissie te worden weersproken, dat de bestaande LDAC-installaties eind 1997 definitief zullen worden gesloten. Derhalve zal vanaf die datum een einde zijn gekomen aan de vervanging van de bestaande installaties waarvoor de investeringen waarop de steun betrekking heeft, zijn gedaan.
59 Gelet op het voorgaande is het Gerecht van oordeel, dat het belang van de vervangen onderdelen, de omvang van de in het productieproces waargenomen wijziging alsmede de fundamentele wijziging in de samenstelling van de grondstoffen als gevolg van de gedane investeringen waarop de steun betrekking heeft, verder gaan dan een aanpassing van een bestaande installatie. Bijgevolg kon de Commissie in de bestreden beschikking op goede gronden concluderen, dat de investeringen waarop de steun betrekking heeft, geen aanpassing van oude installaties aan nieuwe bepalingen waren, maar wel de vervanging van oude installaties door nieuwe die voldoen aan de nieuwe milieunormen.
60 Mitsdien is dit argument van de interveniënten ongegrond. Schending van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode
Argumenten van partijen
61 Verzoekster verklaart, dat de stelling in de bestreden beschikking, dat op grond van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode als steun ten behoeve van de milieubescherming kan worden aangemerkt, steun die wordt gebruikt voor de bouw van een nieuwe installatie, in strijd is met de duidelijke en ondubbelzinnige formulering van dit artikel, dat uitsluitend ziet op de steun ter vergemakkelijking van de aanpassing aan nieuwe wettelijke milieunormen van installaties die ten minste twee jaar vóór de invoering van deze normen in bedrijf waren.
62 Volgens verzoekster heeft de Commissie uit de tweede alinea van deel II van de preambule van de vijfde code afgeleid, dat de bepalingen van de kaderregeling die krachtens het EG-Verdrag op het gebied van staatssteun zijn vastgesteld, automatisch op EGKS-gebied kunnen worden toegepast. Deze automatische toepassing zou een schending van de vijfde code opleveren, omdat zij in strijd is met artikel 3 en met de tekst van genoemde tweede alinea, waarin uitdrukkelijk de indiening van een voorstel tot aanpassing wordt verlangd voor het geval dat de EG-kaderregeling afwijkt van de vijfde code, zoals in casu het geval is. Zij herinnert eraan, dat een dergelijk voorstel tot aanpassing van de vijfde code na de vaststelling van de bestreden beslissing door de Commissie is ingediend, en verklaart, dat de Commissie met de indiening van dit voorstel tot aanpassing heeft erkend, dat aan de ruime uitlegging die zij aan artikel 3, lid 1, van de vijfde code heeft gegeven, rechtens onjuist was.
63 Verzoekster voert voorts aan, dat de ruime uitlegging die de Commissie aan artikel 3, lid 1, van de vijfde code heeft gegeven, in strijd is met de bepalingen die gelden voor staatssteun op EGKS-gebied, en met de beginselen die daaraan ten grondslag liggen.
64 Verzoekster herinnert eraan, dat de bepalingen inzake staatssteun van het EGKS-Verdrag verschillen van de regels van het EG-Verdrag. Waar artikel 4, sub c, EGKS-Verdrag bepaalt, dat alle door de staten verleende subsidies of hulp, in welke vorm ook, verboden zijn, mag op grond van artikel 92 EG-Verdrag onder de daarin vastgestelde voorwaarden overheidssteun worden verleend.
65 Gezien de ernstige problemen waarmee de EGKS-ondernemingen te kampen hadden, heeft de Commissie volgens verzoekster volgens de zeer strikte procedure van artikel 95 EGKS-Verdrag een uitzondering gemaakt op het algemene verbod van steunmaatregelen op dit gebied in de vorm van de eerste staalsteuncode, die later verschillende malen door een nieuwe versie is vervangen.
66 Verzoekster verbindt daaraan de conclusie, dat de staalsteuncode strikt en uitsluitend onder verwijzing naar de tekst ervan moet worden uitgelegd, omdat het een fundamenteel rechtsbeginsel is, dat de uitzonderingen op een in een verdrag vervat beginsel strikt moeten worden uitgelegd.
67 De Commissie wijst om te beginnen erop, dat verzoekster niet betwist, dat de steun in overeenstemming was met de EG-kaderregeling van 1994, en ook niet, dat de kosten voor aanpassing van de installaties aan de nieuwe milieunormen veel hoger zouden zijn geweest dan de uitgaven die nodig waren om de nieuwe installaties aan deze normen te laten voldoen, zodat de maximale steun die op basis van artikel 3, lid 1, van de vijfde code had kunnen worden goedgekeurd, aanmerkelijk hoger zou zijn geweest dan de in de bestreden beslissing goedgekeurde steun.
68 Met betrekking tot verzoeksters argument inzake de ruime uitlegging die de Commissie aan artikel 3 van de vijfde staalsteuncode zou hebben gegeven, antwoordt laatstgenoemde, dat zij geen te ruime uitlegging heeft gegeven, maar integendeel rekening heeft gehouden met de ratio legis van de vijfde code en met haar verplichtingen krachtens het EGKS-Verdrag.
69 De bestreden beslissing strookt volkomen met de letter en de geest van artikel 3, lid 1, van de vijfde code en met deze code in zijn geheel beschouwd, daar zij de meest efficiënte oplossing biedt om de productie van de steunontvanger aan te passen aan de nieuwe milieunormen. Voor een goed begrip van de bepalingen van artikel 3, lid 1, van de vijfde code moet volgens de Commissie het doel van de code in een ruimer verband worden onderzocht, en moet het toenemend belang van de milieuoverwegingen in de toepassing van het communautair beleid juist worden ingeschat. Bij de vaststelling van de bestreden beschikking heeft zij gehandeld overeenkomstig artikel 3, sub d, EGKS-Verdrag, bepalende dat zij in het gemeenschappelijk belang moet waken voor het handhaven van omstandigheden, welke de ondernemingen aansporen tot het vergroten en verbeteren van hun productiemogelijkheden en tot het bevorderen van een rationeel beleid bij het ontginnen van de natuurlijke hulpbronnen, waardoor een niet verantwoorde uitputting daarvan wordt voorkomen. De Commissie verbindt daaraan de conclusie, dat het EGKS-Verdrag zelf haar ertoe verplicht, in het gemeenschappelijk belang maatregelen ter bescherming van het milieu te nemen.
70 De Europese Akte heeft de bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de milieubescherming versterkt. Zo bepaalt artikel 130 R, lid 2, eerste alinea, laatste volzin, EG-Verdrag: "De eisen ter zake van milieubescherming moeten in het bepalen en uitvoeren van Gemeenschapsbeleid op andere gebieden worden geïntegreerd."
71 De ratio legis van artikel 3, lid 1, van de vijfde code loopt gelijk met de overeenkomstige bepaling van de EG-kaderregeling van 1994. De verwijzing in de preambule van de vijfde code naar de bepalingen die betrekking hebben op steun voor milieubeschermende voorzieningen in de twee algemene kaderregelingen inzake staatssteun [de EG- en de EGKS-kaderregeling, waarvan laatstgenoemde is vastgesteld bij de vijfde code] bevestigt, dat de ijzer- en staalindustrie en de andere sectoren op het gebied van steun ten behoeve van het milieu gelijk moeten worden behandeld.
72 De beginselen waarop de regels van de vijfde code inzake steun ten behoeve van het milieu gebaseerd zijn, en die ongewijzigd zijn gebleven, worden nog beter uiteengezet in afdeling II van de preambule van de vierde code, dat luidt als volgt: "Het zou niet billijk zijn de communautaire ijzer- en staalindustrie (...) de steun om [haar] installaties aan te passen aan de nieuwe milieubeschermingsnormen te onthouden. Voor deze doeleinden bestemde steun die het algemeen belang dient en voldoet aan de in deze beschikking gestelde voorwaarden, dient aan de ijzer- en staalindustrie verleend te kunnen worden op dezelfde wijze als analoge steun op grond van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag aan andere bedrijfstakken."
73 Volgens de Commissie kan steun worden verleend aan ondernemingen die er de voorkeur aan geven meer dan twee jaar oude installaties te vervangen door nieuwe installaties die aan de nieuwe normen voldoen, in plaats van de bestaande installaties gewoon aan te passen, en wordt deze interpretatie bevestigd door artikel 3, lid 2, van de vijfde code. Deze bepaling voorziet immers in een maximum van 15 % aan nettosubsidie-equivalent van de investeringskosten die rechtstreeks verbonden zijn aan de betrokken milieubeschermingsmaatregel, en preciseert uitdrukkelijk, dat ingeval de investering gepaard gaat met een vergroting van de productiecapaciteit van de betrokken installatie, met de waarde van deze investeringen slechts naar evenredigheid van de aanvankelijke capaciteit rekening wordt gehouden.
74 Verzoeksters argument, dat het door de Commissie bij de Raad ingediende voorstel zou bevestigen, dat aan de aan artikel 3, lid 1, gegeven uitlegging een gebrek kleeft, vindt volgens de Commissie geen steun in de feiten. Dat zij in het verzoek om instemming heeft gewezen op de verschillen in formulering tussen de vijfde code en de EG-kaderregeling, komt omdat haars inziens de voorgestelde aanpassing een bevestiging is, die bijdraagt tot de transparantie van de vijfde code, doch de inhoud noch de betekenis ervan wijzigt.
75 De Commissie heeft ook rekening gehouden met de specifieke voordelen die de voorgenomen investeringen inhielden voor de milieubescherming, gezien de strenge Luxemburgse normen, en met het feit dat het steunbedrag lager was dan het geval zou zijn geweest bij aanpassing van de installaties. Het zou in strijd zijn geweest met de geest van de vijfde code, een Lid-Staat te straffen die strengere normen oplegt dan andere Lid-Staten.
76 Daar "schending van het Verdrag" een van de middelen tot nietigverklaring is waarin artikel 33 EGKS-Verdrag voorziet, kan volgens de Commissie de beoordeling van dit middel niet een onderzoek ten gronde inhouden van de economische analyse waarop de bestreden beschikking berust, daar de middelen waarmee een beschikking kan worden betwist, door artikel 33 uitdrukkelijk worden beperkt tot die welke juridisch kunnen worden getoetst, en elke beoordeling van economische aard uitgesloten is. De wettigheidstoetsing van de beschikkingen op grond van artikel 95 en van de vijfde code dient zich te beperken tot het onderzoek, of de Commissie heeft gedwaald bij de beoordeling van de noodzaak van de toegestane steun voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag.
77 Het Groothertogdom Luxemburg betoogt, dat artikel 3 van de vijfde code drie voorwaarden stelt om steun verenigbaar te kunnen verklaren met de goede werking van de gemeenschappelijke markt, te weten, dat de steun bedoeld is ter vergemakkelijking van de aanpassing van bestaande installaties aan de nieuwe milieunormen; dat de betrokken installaties ten minste twee jaar in bedrijf zijn; dat de steun maximum 15 % netto bedraagt van het investeringsbedrag. Volgens het Groothertogdom Luxemburg is in casu aan de drie voorwaarden voldaan.
78 Aan de eerste voorwaarde - dat de steun dient ter vergemakkelijking van de aanpassing van bestaande installaties aan de nieuwe milieunormen - is in casu voldaan met de vaststelling van twee ministeriële besluiten waarin de aan ProfilArbed opgelegde exploitatievoorwaarden zijn omschreven, en die betrekking hebben op onder meer de uitstoot van stof en geluidsemissies.
79 Volgens het Groothertogdom Luxemburg is ook aan de tweede voorwaarde - dat de betrokken installaties ten minste twee jaar in bedrijf zijn - voldaan. De betrokken installaties zijn die van de vloeibare fase van het productiecentrum van Esch-Schifflange dat, behalve de vloeibare fase, een schachtoven en twee walsgroepen omvat, en voorts staat buiten kijf, dat het productiecentrum bij de inwerkingtreding van de in geding zijnde nieuwe normen meer dan twee jaar bestond.
80 Met betrekking tot de derde voorwaarde - de beperking van de steun tot een maximum van 15 % netto van de investering - voert de Luxemburgse regering aan, dat het steunbedrag, zoals door de Commissie goedgekeurd, ver onder het in artikel 3, lid 2, van de vijfde code vermelde maximum ligt, daar het 15 % bruto van de investeringen van ProfilArbed bedraagt, terwijl artikel 3 voorziet in een maximum van 15 % netto, wat overeenkomt met 25 à 30 % bruto.
81 Volgens het Groothertogdom Luxemburg is de tekst van artikel 3 van de vijfde code identiek aan die van de EG-kaderregeling van 1987, die op het tijdstip van de vaststelling van de vijfde staalsteuncode van toepassing was. Deze kaderregeling verwijst niet uitsluitend naar het begrip installaties, zoals in de vijfde code wel het geval is, maar vermeldt eveneens het aanbrengen van extra voorzieningen en de aanpassing van productieprocessen. De bepalingen van de vijfde code moeten worden uitgelegd in het licht van de EG-kaderregeling, daar de vijfde code gebaseerd is op het beginsel dat dezelfde mogelijkheden moeten worden geboden om steun voor de bescherming van het milieu te ontvangen, ongeacht de economische sectoren waartoe de betrokken ondernemingen behoren. Hieruit zou volgen, dat ook een aanpassing van het productieproces voor steun in aanmerking kan komen. In casu hebben de investeringen van ProfilArbed juist geleid tot een aanpassing van het productieproces.
82 Volgens Arbed is de enige vraag die rijst met betrekking tot de uitlegging van artikel 3, lid 1, van de vijfde code, of er een beperking geldt inzake de omvang van de modernisering van de installaties, die nodig is om te voldoen aan de nieuwe normen van milieubescherming. Zolang de steun bijdraagt tot de verwezenlijking van het door artikel 3 van de vijfde code nagestreefde doel, verplicht volgens haar niets in deze bepaling de Commissie ertoe, rekening te houden met de aard en de omvang van de modernisering.
83 Derhalve stelt Arbed, dat zelfs al wordt de vervanging van LDAC-staalovens door elektro-ovens gezien als een vervanging van een bestaande installatie in plaats van een aanpassing daarvan, de Commissie de vijfde code correct heeft toegepast, waar zij zich op het standpunt plaatste, dat die vervanging onder artikel 3, lid 1, van die code valt.
84 Arbed betwist ook de gestelde noodzaak voor een formele aanpassing van de vijfde code om hem in overeenstemming te brengen met de ontwikkeling van de regeling in het EG-Verdrag inzake steun ten behoeve van het milieu, daar ten tijde van de vaststelling van de vijfde code, op grond van de communautaire regels (EG) inzake milieubescherming reeds steun mocht worden verleend aan ondernemingen om hun bestaande activiteiten aan te passen aan de nieuwe milieunormen, en daarbij als enige voorwaarde werd gesteld, dat er reeds ten minste twee jaar vóór de inwerkingtreding van de betrokken bepalingen een verontreinigende activiteit plaatsvond, zoals reeds blijkt uit de EG-kaderregeling van 1974 en door de EG-kaderregeling van 1987 is bevestigd.
85 Verzoeksters argument, dat artikel 3, lid 1, van de vijfde code strikt zou moeten worden uitgelegd, houdt volgens Arbed geen rekening met de specifieke aard van het EGKS-Verdrag en de beperkte strekking ervan. Wanneer artikel 4, sub c, EGKS-Verdrag door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook, verbiedt, moet dit verbod, gelet op de beperkte strekking van het Verdrag, aldus worden opgevat, dat het verwijst naar steun voor productie en/of distributie en geen betrekking kan hebben op steun ten behoeve van het milieu, aangezien het milieubeleid niet onder het EGKS-Verdrag valt. Juist omdat het milieubeleid niet onder het EGKS-Verdrag valt, kon de Commissie volgens Arbed op goede gronden op artikel 95, eerste alinea, EGKS-Verdrag een beroep doen om artikel 3 van de vijfde staalsteuncode vast te stellen, aangezien artikel 95, eerste alinea, uitsluitend geldt voor "de gevallen, niet in dit Verdrag voorzien". Indien de door de staalsteuncodes vastgestelde regelgeving een uitzondering vormde op artikel 4 EGKS-Verdrag, zoals verzoekster stelt, had de Commissie zich op artikel 95, derde alinea, moeten beroepen.
86 Verzoekster wijst dit argument van Arbed van de hand. Dat de Commissie zich op artikel 95, eerste alinea, EGKS-Verdrag heeft gebaseerd om een beslissing voor te stellen waarbij wordt toegestaan aan ijzer- en staalondernemingen steun voor milieudoeleinden uit te keren, komt omdat nergens in het EGKS-Verdrag staatssteun aan staalproducerende ondernemingen is voorzien. Verzoekster verbindt daaraan de conclusie, dat artikel 3, lid 1, van de vijfde code een uitzondering vormt op artikel 4 EGKS-Verdrag en dus strikt moet worden uitgelegd.
Beoordeling door het Gerecht
87 Onderzocht moet worden, of de aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende stelling, dat op grond van artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode steun kan worden verleend voor de vervanging van bestaande installaties door nieuwe die aan de milieunormen voldoen, correct is in het licht van de tekst van dit artikel, van de context waarvan het deel uitmaakt, en van het doel ervan.
88 Wat in de eerste plaats de formulering van artikel 3, lid 1, betreft, moet worden vastgesteld, dat zij slechts verwijst naar "de aanpassing aan nieuwe wettelijke normen (...) van installaties die ten minste twee jaar vóór de invoering van deze normen in bedrijf waren". Een zuiver letterlijke uitlegging van artikel 3, lid 1, sluit derhalve alle investeringen uit, die niet zijn gedaan voor aanpassing van in bedrijf zijnde installaties, zoals de vervanging daarvan door nieuwe installaties, zelfs indien zij aan de milieunormen voldoen.
89 De Commissie heeft in de bestreden beslissing erkend, dat het in casu niet ging om een aanpassing van bestaande installaties, doch om vervanging daarvan door nieuwe installaties. De Commissie heeft niettemin gesteld, dat een uitlegging van artikel 3, lid 1, in de context waarin deze bepaling moet worden gezien, en in het licht van het doel ervan, tot de conclusie leidt, dat die mogelijkheid in overeenstemming is met artikel 3, lid 1.
90 Derhalve moet worden nagegaan, of deze redenering gegrond is.
91 Uitgaande van het in deel II van de preambule van de vijfde code vastgelegde beginsel, dat aan de ijzer- en staalindustrie dezelfde mogelijkheden moeten worden geboden als aan andere sectoren om steun voor de bescherming van het milieu te ontvangen, verklaart de bestreden beschikking in de derde alinea van het onderdeel "Oordeel van de Commissie", dat dezelfde bepalingen van het gemeenschapsrecht inzake steun voor milieubescherming algemeen moeten worden toegepast, ongeacht de onderneming en ongeacht of deze al dan niet tot de staalsector behoort.
92 De bestreden beslissing brengt vervolgens in de vierde alinea van het onderdeel "Oordeel van de Commissie" in herinnering, dat in de EG-kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, die is gepubliceerd in Publicatieblad nr. C 72 van 10 maart 1994, uitdrukkelijk is bepaald, dat ondernemingen die er de voorkeur aan geven meer dan twee jaar oude installaties te vervangen door nieuwe installaties die aan de nieuwe normen voldoen, in aanmerking kunnen komen voor steun voor het gedeelte van de investeringskosten dat de aanpassingskosten van de bestaande installaties niet overschrijdt.
93 In de vijfde alinea van het onderdeel "Oordeel van de Commissie" van de bestreden beslissing heet het ten slotte, dat het zeer wel mogelijk lijkt om dit algemene beginsel van de kaderregeling uit te breiden tot de staalsteuncode, aangezien dit niet in strijd is met het bepaalde in artikel 3 van de vijfde staalsteuncode, en in de negende alinea wordt daaraan de conclusie verbonden dat de betrokken steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
94 Deze redenering kan niet worden aanvaard.
95 In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd, dat de vijfde code regels heeft ingevoerd op grond waarvan in limitatief opgesomde gevallen steunverlening aan de ijzer- en staalindustrie is toegestaan, en in artikel 1, lid 1, als beginsel heeft gesteld, dat deze steun alleen als communautaire steun en derhalve als verenigbaar met de goede werking van de gemeenschappelijke markt kan worden aangemerkt, indien hij voldoet aan het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 5. Derhalve moet de verenigbaarheid van deze steun tegen de achtergrond van deze bepalingen worden beoordeeld.
96 In de tweede plaats merkt het Gerecht op, dat de vijfde staalsteuncode niet voorziet in de automatische toepassing van de EG-kaderregeling op de ijzer- en staalindustrie. Deze automatische toepassing kan niet worden afgeleid uit het in de preambule van de vijfde code neergelegde beginsel, dat de ijzer- en staalindustrie dezelfde mogelijkheden als de andere sectoren moet worden geboden om steun voor de bescherming van het milieu te ontvangen. Immers, de preambule van de vijfde staalsteuncode beperkt zich met betrekking tot de voor steun ten behoeve van de milieubescherming geldende regeling tot de vaststelling, dat de bij de twee kaderregelingen ingestelde regels ten tijde van de vaststelling van de vijfde code identiek waren. De tweede alinea van deel II van de preambule van de vijfde code bepaalt evenwel dat een voorstel tot aanpassing daarvan aan de EG-kaderregeling moet worden ingediend, indien de bij de twee algemene kaderregelingen ingestelde regelgeving gedurende de geldigheidsduur van de vijfde staalsteuncode inhoudelijk wordt gewijzigd. De EG-kaderregeling is dus niet automatisch van toepassing op de ijzer- en staalindustrie.
97 In de derde plaats zij eraan herinnerd, dat de ten tijde van de vaststelling van de vijfde staalsteuncode geldende EG-kaderregeling - de EG-kaderregeling is vastgesteld in 1980 en verlengd in 1987 - in 1994 immers is gewijzigd. Deze nieuwe kaderregeling bepaalt in de voorlaatste alinea van punt 3.2.3.A, dat steun kan worden verleend voor investeringen ter vervanging van de bestaande installaties door nieuwe. Deze mogelijkheid was niet uitdrukkelijk voorzien in de EG-kaderregeling van 1987, die van kracht was toen de vijfde code werd vastgesteld.
98 Het in de tweede alinea van deel II van de preambule van de vijfde code bedoelde geval is dus werkelijkheid geworden, daar de bij de EG-kaderregeling van 1987 ingestelde regelgeving gedurende de geldigheidsduur van de vijfde code door de EG-kaderregeling van 1994 op wezenlijke punten is gewijzigd. Derhalve kon voor de toepassing van het in de nieuwe EG-kaderregeling van 1994 neergelegde beginsel op het EGKS-gebied enkel een voorstel tot aanpassing van de vijfde code aan deze nieuwe kaderregeling worden ingediend.
99 Een dergelijk voorstel tot aanpassing is inderdaad door de Commissie ingediend op 14 maart 1995, na de vaststelling van de bestreden beschikking. Het voorstel tot aanpassing was juist bestemd om artikel 3 van de vijfde code te wijzigen. De Commissie gaf in punt 5 van dit voorstel aan, dat de nieuwe EG-kaderregeling van 1994 inzake staatssteun ten behoeve van het milieu op ten minste vijf belangrijke punten verschilde van de vroegere kaderregeling en, bijgevolg, van de vijfde staalsteuncode voor ijzer en staal. Onder deze vijf belangrijke punten vermeldde zij met zoveel woorden de mogelijkheid als bedoeld in de nieuwe EG-kaderregeling van 1994 (voorlaatste alinea van punt 3.2.3.A) om onder bepaalde voorwaarden steun te verlenen aan ondernemingen die er de voorkeur aan geven meer dan twee jaar oude installaties te vervangen door nieuwe die aan de nieuwe normen voldoen, in plaats van de bestaande gewoon aan te passen. De indiening van het voorstel bevestigt, zoals verzoekster terecht stelt, dat volgens de Commissie artikel 3 van de vijfde code moest worden aangepast om het in de EG-kaderregeling vervatte beginsel te kunnen toepassen op EGKS-gebied, wat dus in tegenspraak is met de uitlegging die de Commissie in de bestreden beslissing aan artikel 3, lid 1, van de vijfde code heeft gegeven. Derhalve kan de Commissie niet stellen, dat het voorstel tot aanpassing enkel tot doel had bij te dragen tot de transparantie van de vijfde code, zonder echter de inhoud of de betekenis ervan te wijzigen.
100 Ten overvloede zij eraan herinnerd, dat de zesde staalsteuncode, die is vastgesteld bij beschikking nr. 2496/96/EGKS van de Commissie van 18 december 1996, evenmin voorziet in de automatische toepassing op EGKS-gebied van de bepaling van de EG-kaderregeling van 1994 inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, doch criteria heeft vastgesteld voor de toepassing van deze kaderregeling op EGKS-gebied.
101 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat artikel 3 van de vijfde code niet de mogelijkheid biedt voor steunverlening aan ondernemingen die besluiten bestaande installaties te vervangen door nieuwe die aan de nieuwe milieunormen voldoen, in plaats van deze aan te passen. Onder die omstandigheden moet de stelling in de bestreden beslissing, dat het mogelijk is deze bepaling van de EG-kaderregeling uit te breiden tot de staalsteuncode voor zover zij niet in strijd is met het bepaalde in artikel 3 van de vijfde code, worden afgewezen, omdat zij in strijd is met de duidelijke tekst van dit artikel.
102 Hieraan doet niet af, dat de betrokken nationale milieunormen strenger zijn dan die in andere Lid-Staten, dat het bedrag van de toegestane steun ten minste een derde lager is dan het bedrag dat eventueel had kunnen worden toegestaan, en ook niet dat de steun niet meer bedraagt dan het maximum van 15 % van de investeringskosten die rechtstreeks verband houden met de betrokken milieubeschermingsmaatregel, daar deze overwegingen geen grond kunnen opleveren voor steunverlening aan de ijzer- en staalindustrie buiten het kader van de voorwaarden van artikel 3, lid 1, van de vijfde code.
103 Bijgevolg kan het argument van het Groothertogdom Luxemburg, dat de bestreden steun voldoet aan de drie voorwaarden van artikel 3 van de vijfde staalsteuncode, niet worden aanvaard, aangezien in casu niet is voldaan aan de eerste voorwaarde, dat de steun moet dienen ter vergemakkelijking van de aanpassing van bestaande installaties aan nieuwe milieunormen. In die omstandigheden behoeven de argumenten van het Groothertogdom Luxemburg met betrekking tot de twee andere voorwaarden niet meer te worden onderzocht.
104 Met betrekking tot het argument van interveniënten, dat een formele aanpassing van de vijfde staalsteuncode niet noodzakelijk was, daar op grond van de EG-kaderregeling van 1987, en zelfs die van 1974, steun kon worden toegestaan voor vervanging van oude installaties door nieuwe die aan de nieuwe milieunormen voldoen, zij om te beginnen opgemerkt, dat de verwijzing naar de EG-kaderregeling van 1974 voor de onderhavige zaak niet relevant is, daar de ten tijde van de vaststelling van de vijfde code geldende kaderregeling, waar in de vijfde code naar wordt verwezen, de EG-kaderregeling van 1980 is, die in 1987 is verlengd. De vraag, of steun ter vervanging van bestaande installaties door nieuwe die aan de nieuwe milieunormen voldoen, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard, moet dus worden onderzocht in het licht van de vijfde code en de EG-kaderregeling van 1987.
105 Volgens de in 1980 vastgestelde en in 1987 verlengde EG-kaderregeling kunnen "investeringen waarmee wordt beoogd aan de normen te voldoen, (...) bestaan uit het aanbrengen van extra voorzieningen ten einde verontreiniging en hinder te verminderen of te doen verdwijnen, of uit de aanpassing van produktieprocessen met hetzelfde doel. In het laatste geval komen eventueel tot een verhoging van de bestaande produktiecapaciteit leidende investeringsgedeeltes niet in aanmerking voor steun. (...) De gebruikelijke vervangingsinvesteringen en bedrijfskosten komen geheel ten laste van de ondernemingen" (punten 3.2.3 en 3.2.4).
106 Zoals blijkt uit zowel de bestreden beslissing als de brieven van de Luxemburgse regering aan de Commissie, maken de investeringen waarop de steun betrekking heeft, deel uit van een programma ter vervanging van de bestaande installaties, waarvan de elektro-oven het belangrijkste element vormt. In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de investeringen waarop de steun betrekking heeft, niet kunnen worden aangemerkt als een extra voorziening teneinde verontreiniging en hinder te verminderen of te doen verdwijnen.
107 Wat betreft de aanpassing van het productieproces met hetzelfde doel, zij eraan herinnerd dat, zoals in rechtsoverweging 59, supra, is geoordeeld, de investeringen waarop de steun betrekking heeft, passen in het kader van de vervanging van de bestaande LDAC-installaties door een nieuwe elektrostaalfabriek en dat, hoewel in het met de oude installaties ontwikkelde productieproces de grondstof tussen 30 % en 40 % uit schroot kon bestaan, bij het elektrische productieproces, dat het resultaat is van de investeringen waarop de steun betrekking heeft, de grondstof voor 100 % uit schroot kan bestaan. Bovendien zullen de LDAC-installaties eind 1997 definitief worden gesloten. Derhalve is het oxystaal- of LDAC-productieproces feitelijk vervangen door een elektrisch productieproces. Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de investeringen van Arbed niet zijn gedaan voor de aanpassing van een productieproces maar voor de vervanging van dit proces door een ander.
108 In ieder geval moet eraan worden herinnerd, dat volgens de EG-kaderregeling van 1987 (punt 3.2.4), die ten tijde van de vaststelling van de vijfde staalsteuncode van kracht was, de vervangingsinvesteringen geheel ten laste van de ondernemingen komen.
109 Dit argument van interveniënten kan dus niet slagen.
110 Met betrekking tot de vraag of artikel 3, lid 1, van de vijfde code strikt moet worden uitgelegd, is geoordeeld (r.o. 101, supra), dat ingevolge de duidelijke tekst van dit artikel 3 geen steun kan worden verleend aan ondernemingen die besluiten bestaande installaties niet aan te passen maar te vervangen door nieuwe installaties die aan de nieuwe milieunormen voldoen. Het Gerecht is derhalve van oordeel, dat de argumenten van verweerster en interveniënten niet tot een andere uitlegging kunnen leiden.
111 Wat betreft het argument van Arbed inzake de rechtsgrondslag van de vijfde staalsteuncode, moet in dit verband worden gepreciseerd, dat in artikel 95, eerste alinea, EGKS-Verdrag weliswaar wordt verwezen naar de "gevallen, niet in dit Verdrag voorzien", doch dat daarin ook wordt bepaald, dat de in dergelijke gevallen te treffen maatregelen in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag moeten zijn en noodzakelijk voor het verwerkelijken van een der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4 van het Verdrag. Derhalve kunnen op grond van artikel 95, eerste alinea, geen maatregelen worden vastgesteld, die voorbijgaan aan de in die artikelen beoogde doelstellingen. In deel I van de preambule van de vijfde staalsteuncode wordt eveneens verduidelijkt, dat een beroep moet worden gedaan op artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag, teneinde de Gemeenschap de mogelijkheid te bieden de in de artikelen 2, 3 en 4 van dit Verdrag genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Derhalve moeten de vijfde code en de zorg voor het milieu, als een van de doelstellingen waarvoor in de vijfde code een plaats is ingeruimd, in het licht van de in deze artikelen omschreven doelstellingen en beginselen worden uitgelegd.
112 Ook al kon, zoals Arbed stelt, de Commissie zich terecht baseren op artikel 95, eerste alinea, EGKS-Verdrag, aangezien het milieubeleid niet onder het EGKS-Verdrag valt, toch mag daaruit niet worden afgeleid, dat de vijfde code geen uitzondering vormt op artikel 4 EGKS-Verdrag en dat hij niet strikt behoeft te worden uitgelegd.
113 Bovendien wordt dit argument weersproken door de Commissie zelf met de opmerking, dat het EGKS-Verdrag, inzonderheid artikel 3, sub d, haar verplicht, maatregelen te treffen ter bescherming van het milieu in het algemeen belang.
114 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat de regels die op EGKS-gebied moeten worden toegepast ter verwezenlijking van dit doel, in de vijfde staalsteuncode zijn vastgesteld met inachtneming van de in het Verdrag genoemde doelstellingen en onder meer met het in artikel 4, sub c, van het Verdrag neergelegde verbod om staatssteun, in welke vorm ook, te verlenen. De vijfde code is een uitzondering op artikel 4 EGKS-Verdrag en moet dus strikt worden uitgelegd.
115 Deze noodzaak van een strikte uitlegging wordt bevestigd door de formulering van de preambule van de vierde en de vijfde code, waarin de Raad en de Commissie duidelijk blijk hebben gegeven van hun voornemen, de staalsteuncodes strikt en uitsluitend met verwijzing naar hun uitdrukkelijke tekst uit te leggen. Zo bepaalde de vijfde alinea van deel I van de preambule van de vierde staalsteuncode:
"Er zij op gewezen dat zowel specifieke als niet specifieke steun, die de Lid-Staten in welke vorm dan ook aan hun ijzer- en staalindustrie verlenen, indien deze afwijken van de uitdrukkelijk genoemde steunnormen waarvoor overeenkomstig deze beschikking formeel toestemming is verleend, op grond van artikel 4, onder c), van het Verdrag verboden zijn."
116 Het argument dat de Commissie heeft ontleend aan deel II van de preambule van de vierde staalsteuncode ten betoge, dat de ijzer- en staalindustrie en de andere sectoren op het gebied van steun ten behoeve van het milieu gelijk moeten worden behandeld, moet derhalve worden afgewezen, daar uit dit deel van de preambule voortvloeit, dat in het kader van de vierde code het beginsel van gelijke behandeling van de ijzer- en staalindustrie en de andere sectoren op het gebied van steun in elk geval verlangt, dat de steun "het algemeen belang dient en aan de in deze [code] gestelde voorwaarden voldoet".
117 De tweede alinea van deel I van de preambule van de vijfde code is even duidelijk geformuleerd en bevestigt de noodzaak van een strikte uitlegging: "Met ingang van 1 januari 1986 heeft de Commissie bij beschikking nr. 3484/85/EGKS (...) regels ingevoerd op grond waarvan in limitatief opgesomde gevallen steunverlening aan de ijzer- en staalindustrie is toegestaan."
118 De gegrondheid van deze uitlegging vindt ook nog steun in de vijfde alinea van deel I van de preambule van de vijfde code, volgens welke "deze stringente regelgeving (...) de laatste jaren billijke mededingingsvoorwaarden in deze sector mogelijk [heeft] gemaakt".
119 Gelet op de context en het doel van de vijfde staalsteuncode waarvan artikel 3, lid 1, deel uitmaakt (zie arrest Hof van 28 maart 1996, zaak C-99/94, Birkenbeul, Jurispr. 1996, blz. I-1791, r.o. 12), is het Gerecht derhalve van oordeel, dat bij de uitlegging ervan zijn bewoordingen zeer nauwlettend in acht moet worden genomen.
120 Mitsdien kunnen de argumenten van de Commissie en de interveniënten niet afdoen aan de conclusie van het Gerecht, dat artikel 3 van de vijfde code niet de mogelijkheid biedt, steun te verlenen aan ondernemingen die besluiten bestaande installaties niet aan te passen maar ze te vervangen door nieuwe die aan de nieuwe milieunormen voldoen.
121 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat de bestreden beschikking in strijd is met artikel 3, lid 1, van de vijfde staalsteuncode en nietig moet worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
122 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, en verzoekster heeft gevorderd dat de Commissie in de kosten wordt verwezen, dient laatstgenoemde in de kosten te worden verwezen.
123 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, dragen de Lid-Staten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Volgens artikel 87, lid 4, derde alinea, kan het Gerecht bepalen, dat een andere interveniënt dan de staten die partij zijn bij de EER-Overeenkomst, de Lid-Staten, de instellingen, alsmede de Toezichthoudende Autoriteit EVA hun eigen kosten dragen. Het Gerecht is van oordeel, dat in de onderhavige omstandigheden Arbed, interveniënte, haar eigen kosten moet dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer - uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de beslissing vervat in bekendmaking 94/C 400/02 van de Commissie, overeenkomstig artikel 6, lid 4, van beschikking nr. 3855/91/EGKS, aan de andere Lid-Staten en andere belanghebbenden betreffende de steun welke Luxemburg voornemens is te verlenen aan ProfilArbed SA (Arbed) [steunmaatregelen van de staten C 25/94 (ex N 11/94)].
2) Verwijst de Commissie in de kosten.
3) Verstaat dat het Groothertogdom Luxemburg en Arbed SA hun eigen kosten zullen dragen.