CELEX: 62001CJ0114
Aproximación de las legislaciones
Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE
Concepto de residuo
Residuo de producción
Mina
Utilización
Almacenamiento
Artículo 2, apartado 1, letra b)
Concepto de otra legislación
Legislación nacional no comprendida dentro del ámbito de aplicación de las Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 5 de marzo de 2001, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de marzo siguiente, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo Administrativo) planteó, con arreglo al artículo 234 CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 1, letra a), y 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por la sociedad Outokumpu Chrome Oy, que pasó después a denominarse AvestaPolarit Chrome Oy (en lo sucesivo, «AvestaPolarit»), que explota una mina que produce principalmente cromo, contraviniendo los requisitos de autorización de explotación de esta mina que le impuso el Lapin ympäristökeskus (Centro Regional del Medio Ambiente de Laponia; en lo sucesivo, «Centro Regional»).
Normativa comunitaria
3 El artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442 define el residuo como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
4 El artículo 1, letra c), de la misma Directiva define al «poseedor» como «el productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión».
5 El artículo 1, letra d), de la citada Directiva define la «gestión» de los residuos como la «recogida, el transporte, la valorización y la eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como la vigilancia de los lugares de descarga después de su cierre».
6 El anexo I de la Directiva 75/442, titulado «Categorías de residuos» menciona, en su epígrafe Q11, «los residuos de extracción y preparación de materias primas (por ejemplo, residuos de explotación minera o petrolera, etc.)» y, en su epígrafe Q16, «toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores».
7 El artículo 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 75/442 impone a la Comisión la obligación de elaborar «una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I». En virtud de este artículo, la Comisión adoptó, mediante la Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre de 1993, por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15), un «Catálogo europeo de residuos» (en lo sucesivo, «CER») en el que figuran, en particular, los «residuos de la prospección, extracción, preparación y otros tratamientos de minerales y canteras». La introducción del anexo de la Decisión 94/3 precisa que dicha lista «se refiere a todos los residuos, independientemente de que se destinen a operaciones de eliminación o de recuperación» y que es una lista «armonizada y no exhaustiva de residuos, es decir, una lista que será revisada periódicamente», pero que, sin embargo, «la inclusión de una sustancia en el CER no implica que sea un residuo en cualquier circunstancia» y que «la inclusión sólo es pertinente cuando la sustancia se ajusta a la definición de residuo».
8 El artículo 2 de la Directiva 75/442 dispone:
«1. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva:
a) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
b) cuando ya estén cubiertos por otra legislación:
i) los residuos radiactivos;
ii) los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras;
iii) los cadáveres de animales y los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras sustancias naturales y no peligrosas utilizadas en el marco de la explotación agrícola;
iv) las aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido;
v) los explosivos desclasificados.
2. Las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva, destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos podrán establecerse mediante directivas específicas.»
9 En su versión inicial, con anterioridad a las modificaciones introducidas por la Directiva 91/156, el artículo 2 de la Directiva 75/442 disponía:
«1. Sin perjuicio de la presente Directiva, los Estados miembros podrán adoptar regulaciones específicas para categorías especiales de residuos.
2. Se excluirán del campo de aplicación de la presente Directiva:
a) los residuos radioactivos;
b) los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras;
c) los cadáveres de animales o los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras substancias utilizadas en el marco de la explotación agrícola;
d) las aguas residuales, exceptuando los residuos en estado líquido;
e) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
f) los residuos sometidos a regulaciones comunitarias específicas.»
10 El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/442 dispone que los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias. El artículo 4 de la propia Directiva aclara que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin que se utilicen procedimientos ni métodos que puedan perjudicar al medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, y sin atentar contra los paisajes.
11 Los artículos 9 y 10 de la Directiva 75/442 señalan que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación de residuos citadas en el anexo II A u operaciones que dejan una posibilidad de valorización de los residuos, citadas en el anexo II B de dicha Directiva, debe obtener una autorización de la autoridad competente. La Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32), adaptó estos anexos al progreso científico y técnico.
12 Entre las operaciones de eliminación citadas en el anexo II A de la Directiva 75/442 figuran, en el epígrafe D1, el «depósito en el suelo o en su interior (por ejemplo, descarga, etc.)», en el D12, el «almacenamiento permanente (por ejemplo, colocación de contenedores en una mina, etc.)» y, en el D15, el «almacenamiento previo a una de las operaciones del presente Anexo, con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción».
13 Entre las operaciones de valorización citadas en el anexo II B de la Directiva figura, en el epígrafe R13, el «almacenamiento de materiales para someterlos a una de las operaciones que figuran en el presente Anexo, con exclusión del almacenamiento temporal previo a la recogida en el lugar de producción».
14 No obstante, está prevista una dispensa de autorización en el artículo 11 de la Directiva 75/442, cuyo apartado 1 es el siguiente:
«Sin perjuicio de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos [(DO L 84, p. 43)], cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de España y de Portugal, se podrá dispensar de la autorización mencionada en el artículo 9 o en el artículo 10 a:
a) los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos en los lugares de producción,
y
b) los establecimientos o empresas que valoricen residuos.
Únicamente se podrá aplicar esta exención:
- si las autoridades competentes han adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización,
y
- si los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4.»
Normativa nacional
15 Las principales disposiciones de la normativa nacional aplicable en la fecha del litigio principal se exponen a continuación.
16 El Derecho finlandés se adaptó a la Directiva 75/442 mediante la Ley (1072/1993) sobre los residuos, que tiene por objeto prevenir la producción de residuos, limitar sus propiedades peligrosas y favorecer su valorización.
17 El artículo 3, párrafo primero, número 1, de dicha Ley define los residuos como «cualquier producto o sustancia del cual su poseedor se desprenda o del cual tenga la intención o la obligación de desprenderse». Esta definición se completa con una lista de sustancias o productos clasificados como residuos que figura en el anexo I del Decreto (1390/1993) sobre los residuos. Entre las 16 categorías que contiene dicha lista, la categoría Q11 se refiere a los residuos de extracción o de preparación de las materias primas como los residuos de explotación minera o petrolera y la categoría Q16 contempla «cualquier otra materia, sustancia o producto del cual se desprenda su poseedor o tenga la intención de desprenderse».
18 El artículo 3, párrafo primero, números 10 y 11, de la Ley (1072/1993) define la valorización como «toda acción que tenga por objeto recuperar y utilizar la sustancia o energía que contienen los residuos» y el tratamiento como «toda actividad que tenga por objeto neutralizar y almacenar definitivamente los residuos».
19 La Resolución (867/1996) del Ministro de Medio Ambiente, adoptada conforme a la Ley (1072/1993) y por la que se enumeran los residuos más comunes y los residuos nocivos, incluye los procedentes de la prospección de minerales, de su extracción, enriquecimiento u otro tratamiento, así como de la transformación de las piedras y de la producción de grava. Según la introducción de esta enumeración, la terminología empleada se basa en el CER y la enumeración sólo tiene un valor indicativo. Sólo se considera residuo un producto o sustancia contenida en dicha enumeración si presenta las características citadas en el artículo 3, párrafo primero, número 1, de la Ley (1072/1993).
20 A tenor del artículo 42, apartado 1, de la Ley (1072/1993), están sujetas a autorización, denominada «autorización de residuo», la valorización o la eliminación profesionales o industriales de los residuos, la recogida industrial de los residuos peligrosos así como de otras actividades de gestión de los residuos que se establezca por decreto. A tenor de las disposiciones transitorias del artículo 78, apartado 3, de la Ley (1072/1993), se exige asimismo la citada autorización para las antiguas minas y las instalaciones de enriquecimiento que hayan comenzado su actividad antes del 1 de enero de 1994, fecha de la entrada en vigor de la citada Ley, que es lo que ocurre con la mina que se cuestiona en el litigio principal.
21 Por otra parte, la actividad minera es objeto de una legislación específica, la Ley (503/1965), en su versión modificada por la Ley (208/1995) (en lo sucesivo, «Ley minera»). La explotación está sujeta a autorización. Según el artículo 23, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley minera, a la solicitud de autorización deberá acompañarse un estudio referente en particular al depósito de los productos y de los subproductos en la zona minera y su zona auxiliar, de forma que se tengan en cuenta no sólo las necesidades de la explotación minera, sino también los aspectos referentes a la seguridad de las zonas adyacentes y a los efectos nocivos.
22 Según el artículo 40, apartado 2, de la misma Ley, el titular del derecho de explotación minera podrá utilizar, además de los minerales, las rocas y otras sustancias que se encuentran en el terreno en el que se halla la mina, si ello es necesario para la buena marcha de los trabajos de extracción o de los trabajos conexos de transformación o si tales sustancias se recuperan como subproductos o residuos de la extracción de los minerales. Las masas de piedra, ganga y arena residual resultantes de la explotación minera, que estén almacenadas en el perímetro de la mina o en su zona auxiliar y que sean de alguna utilidad para la explotación o que puedan ser retransformados, se considerarán subproductos de la explotación minera.
23 El órgano jurisdiccional remitente indica que, según el artículo 1, apartado 1, párrafo segundo, del Decreto (294/1999) sobre los residuos, la eliminación o la valorización por el titular de la explotación sobre el terreno o en otro lugar, de los residuos de tierra y roca no peligrosos resultantes de la actividad minera no precisaban una autorización de residuo dado que el procedimiento de valorización o de eliminación utilizado ha sido homologado en virtud de la Ley minera.
24 Una Ley más general, la Ley (735/1991), sobre el procedimiento de autorización medioambiental, en su redacción resultante de la Ley (1712/1995), sujeta a una autorización, denominada «autorización medioambiental», a cualquier proyecto referente a determinadas actividades, en particular si constan de un aspecto sujeto a su vez a autorización de residuo. En tales casos, la autorización medioambiental estará supeditada a la expedición de la autorización de residuo.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
25 AvestaPolarit presentó al Centro Regional una solicitud de autorización medioambiental con el fin de poder continuar su actividad de extracción de minerales y de enriquecimiento del lugar que se cuestiona en el asunto principal, explotado desde hace unos treinta años, que debía convertirse progresivamente de una explotación a cielo abierto a una explotación subterránea a partir de 2002.
26 La actividad de la mina consiste en extraer el producto bruto mediante perforación y dinamitado y en transformarlo mediante trituración, desbaste y refinado. La capacidad anual de la mina es de 300.000 toneladas de cromo desbastado enriquecido, 450.000 toneladas de cromo refinado y 500.000 toneladas de otros minerales. Para un año de actividad, los residuos de piedra representan por término medio alrededor de 8 millones de toneladas y los minerales cerca de 1,1 millones de toneladas.
27 El perímetro de la mina no está estructurado. Se halla rodeado de zonas forestales y pantanosas. Una región comprendida en un programa nacional de protección de las zonas pantanosas está incluida parcialmente en el perímetro de la mina. La vivienda más próxima se encuentra a 1,5 km de la mina. Existen varias cuencas de decantación de la arena residual resultante de las operaciones de enriquecimiento del mineral. Los terrenos colindantes forman parte de la zona auxiliar de la mina, cuya ordenación paisajística definitiva se decidirá cuando haya finalizado la explotación. En el entorno de la mina hay ya almacenados en torno a cien millones de toneladas de residuos de piedra. Está previsto que, al cabo de 70 a 100 años, se utilice una parte para rellenar la parte subterránea de la explotación, si bien, antes de ello, los depósitos serán integrados en el paisaje. Una parte de tales depósitos puede permanecer indefinidamente donde se encuentra actualmente. Tan sólo será triturada una pequeña proporción de los residuos de piedra, alrededor del 20 %. Los depósitos ya existentes no pueden servir para la trituración si bien pueden utilizarse en su caso como materiales de relleno para la construcción de diques y terraplenes.
28 Mediante resolución de 16 de junio de 1999, el Centro Regional concedió la autorización medioambiental solicitada, si bien la supeditó a determinados requisitos al considerar la ganga y la arena residual como residuos a los que se aplican los procedimientos fijados por la ley. En los fundamentos de Derecho de su resolución, el Centro Regional consideró en particular:
«Dado que los residuos y subproductos resultantes de la explotación de la mina no son directamente reutilizables ni comercializables como tales, deben considerarse residuos a efectos de la Ley sobre los residuos. En la medida en que los residuos y subproductos se valoran directamente como tales (por ejemplo, siendo reinyectados a la mina), no se consideran residuos.
Dado que los residuos anteriormente mencionados ni se eliminan ni se valoran según un proyecto aprobado en virtud de la Ley minera, les es aplicable el procedimiento de autorización de la Ley sobre los residuos.»
29 AvestaPolarit interpuso un recurso contra esta resolución ante el Korkein hallinto-oikeus con el fin de conseguir la supresión, por carecer de base jurídica, de todos los requisitos de autorización referentes a la ganga y a la arena residual basados en su calificación de residuos y en la de los lugares en los que tienen lugar los vertidos. La citada sociedad mantiene en efecto que la ganga y la arena residual no constituyen residuos a efectos del artículo 3, párrafo primero, punto 1, de la Ley (1072/1993) y formula alegaciones en este sentido.
30 En estas circunstancias, el Korkein hallinto-oikeus decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Deben considerarse residuos, tal como se definen en el artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, la ganga resultante de la extracción de mineral y/o la arena derivada del tratamiento del mineral, originadas en actividades mineras, teniendo en cuenta los criterios que se exponen en las letras a) a d) siguientes?
a) ¿Qué relevancia tiene para la anterior apreciación el hecho de que la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral se almacenen dentro del perímetro de la concesión de explotación minera o en su zona aneja? ¿Tiene importancia para la apreciación, en general, la circunstancia de que los citados subproductos de la actividad minera se almacenen dentro del perímetro de la concesión de explotación minera, en su zona aneja o en lugar más alejado, a efectos de su inclusión en el concepto de residuo?
b) ¿Qué relevancia tienen las circunstancias de que la ganga sea de la misma composición que la roca de la que se ha separado, y que dicha ganga, cualquiera que sea el tiempo y modo de su almacenamiento, no varíe en su composición? ¿Han de considerarse diferentes la ganga, por un lado, y la arena derivada del proceso de tratamiento del mineral, por otro?
c) ¿Qué relevancia tiene el hecho de que la ganga no sea peligrosa para la salud de las personas ni para el medio ambiente, mientras que, a juicio de las autoridades competentes en materia de licencias medioambientales, de la arena derivada del tratamiento del mineral se desprendan sustancias nocivas para la salud y el medio ambiente? ¿Al apreciar si la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral son residuos, qué importancia debe atribuirse, en general, a los efectos que puedan tener sobre la salud y el medio ambiente?
d) ¿Qué relevancia tiene el hecho de que no haya intención de desprenderse de la ganga y de la arena derivada del tratamiento del mineral? La ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral pueden reutilizarse sin operaciones de valorización especiales, por ejemplo, como soporte de las galerías de la mina, y la ganga, además, para la restauración del paisaje al concluir la explotación de la mina. En el futuro, con el desarrollo de la técnica, de la arena derivada del tratamiento del mineral se podrán obtener minerales aprovechables. A este respecto, ¿en qué medida hay que considerar el grado de certeza de los proyectos del titular de la explotación minera acerca de ese aprovechamiento y el grado de prontitud de su ejecución desde que se hayan depositado la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral dentro del perímetro de la concesión de explotación minera o en su zona aneja?
2) En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea que la ganga y/o la arena derivada del tratamiento del mineral deben considerarse residuos con arreglo al artículo 1, letra a), de la Directiva sobre los residuos del Consejo, es necesario además obtener respuesta acerca de las siguientes cuestiones adicionales:
a) La expresión "otra legislación" que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva relativa a los residuos (en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE), ¿se refiere únicamente a la propia legislación comunitaria, respecto a los residuos a los que según esa norma no es aplicable la Directiva relativa a los residuos, y que conforme al punto ii) son, inter alia, los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de los recursos mineros? ¿O bien es posible que una legislación nacional, en este caso las disposiciones de la Ley minera y del Decreto finlandés sobre los residuos, constituyan también "otra legislación" en el sentido de la Directiva relativa a los residuos?
b) Si la expresión "otra legislación" alude también a una legislación nacional, ¿se refiere exclusivamente a la legislación nacional vigente en la fecha de entrada en vigor de la Directiva 91/156/CEE, relativa a los residuos, o también a una legislación nacional promulgada con posterioridad a ésta?
c) Si la expresión "otra legislación" se refiere también a una legislación nacional, ¿establecen las normas fundamentales de la Comunidad Europea sobre protección del medio ambiente, o los principios generales de la Directiva relativa a los residuos, requisitos que deben cumplir las legislaciones nacionales, respecto al nivel de protección del medio ambiente, como condición para que no se apliquen las disposiciones de la Directiva relativa a los residuos? ¿Qué requisitos serían ésos?»
Sobre la primera cuestión
31 Por lo que atañe a la primera cuestión, el Korkein hallinto-oikeus ya planteó una cuestión muy similar en el asunto que dio lugar a la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Rec. p. I-3533; en lo sucesivo, «sentencia Palin Granit»).
32 En dicha sentencia, en la cual se trataba no sólo de la ganga y la arena residual procedentes de una explotación minera, sino también de la ganga procedente de una cantera de granito, el Tribunal de Justicia declaró:
- El poseedor de la ganga que resulta de la explotación de una cantera y es almacenada, durante un período indefinido, en espera de una posible utilización, se desprende o tiene la intención de desprenderse de ella y, en consecuencia, la ganga ha de ser calificada como residuo a efectos de la Directiva 75/442.
- El lugar de almacenamiento de la ganga, su composición y el hecho de que, suponiendo que quedara probado, no suponga un peligro real para la salud de las personas ni para el medio ambiente no son criterios pertinentes para calificarla o no como residuo.
33 Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia se fundó principalmente en las consideraciones siguientes:
«22. [...] el alcance del concepto de residuo depende del significado del término "desprenderse" (sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p. I-7411, apartado 26).
[...]
27. [...] la ejecución de una operación mencionada en el anexo II A o II B de la Directiva 75/442 tampoco permite, por sí sola [...] calificar una sustancia como residuo.
[...]
29. [...] en su sentencia de 28 de marzo de 1990, Vessoso y Zanetti (asuntos acumulados C-206/88 y C-207/88, Rec. p. I-1461), apartado 9, el Tribunal de Justicia definió el concepto de residuo sin excluir las sustancias y objetos que pudieran ser objeto de reutilización económica. En su sentencia de 25 de junio de 1997, Tombesi y otros (asuntos acumulados C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95, Rec. p. I-3561), apartado 52, el Tribunal de Justicia precisó, asimismo, que el sistema de vigilancia y de gestión establecido por la Directiva 75/442 comprende todos los objetos y sustancias de los que se desprenda el propietario, aunque tengan un valor comercial y se recojan con fines comerciales a efectos de reciclado, recuperación o reutilización.
30. Por tanto, ni el hecho de que la ganga sea objeto de una operación de tratamiento citada por la Directiva 75/442, ni la circunstancia de que sea reutilizable permiten determinar si dicha ganga es un residuo o no, a efectos de la Directiva 75/442.
31. En cambio, otras consideraciones son más determinantes.
32. En los apartados 83 a 87 de la sentencia [de 15 de junio de 2000], ARCO Chemie Nederland y otros [(asuntos acumulados C-418/97 y C-419/97, Rec. p. I-4475)], el Tribunal de Justicia subrayó la importancia de que la sustancia sea un residuo de producción, es decir un producto que no ha sido buscado como tal, con vistas a una posterior utilización. Como observa la Comisión, en el asunto principal, la producción de ganga no es el objeto principal de Palin Granit. Sólo se produce de forma accesoria y la empresa procura limitar su cantidad. Pues bien, según el sentido común, un residuo es lo que se desprende cuando se trabaja un material o un objeto y no es el resultado directamente perseguido por el proceso de fabricación.
33. Por consiguiente, resulta que la ganga procedente de la extracción, que no es la producción principalmente perseguida por el que explota una cantera de granito, está incluida, en principio, en la categoría de los "residuos de extracción y preparación de materias primas" que figura en el epígrafe Q11 del anexo I de la Directiva 75/442.
34. A esta interpretación podría oponerse el argumento de que un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de fabricación o de extracción que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto, del que la empresa no desee "desprenderse", a efectos del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, sino que tenga la intención de explotar o comercializar en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior, sin operación de transformación previa.
35. Esta interpretación no es contraria a los objetivos de la Directiva 75/442. En efecto, no hay nada que justifique la aplicación de las disposiciones de esta Directiva, cuya finalidad consiste en regular la eliminación o valorización de los residuos, a bienes, materiales o materias primas que tienen económicamente el valor de productos, con independencia de cualquier transformación, y que, como tales, están sometidos a la legislación aplicable a dichos productos.
36. No obstante, habida cuenta de la obligación [...] de interpretar de forma amplia el concepto de residuos, para limitar los inconvenientes o molestias inherentes a su condición, hay que limitar la aplicación de este argumento relativo a los subproductos a las situaciones en las que la reutilización de un bien, material o materia prima no es sólo posible, sino segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción.
37. Por consiguiente, además del criterio basado en si una sustancia posee o no la condición de residuo de producción, el grado de probabilidad de la reutilización de dicha sustancia, sin operación de transformación previa, constituye un segundo criterio pertinente para apreciar si es o no un residuo a efectos de la Directiva 75/442. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar la sustancia, existe un interés económico para el poseedor en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, la sustancia de que se trata ya no puede ser considerada como una carga de la que el poseedor procura "desprenderse", sino como un auténtico producto.
38. Ahora bien, en el litigio principal, el Gobierno finlandés subraya acertadamente que las únicas reutilizaciones factibles de la ganga en la forma existente, por ejemplo, con motivo de obras de terraplenado y de construcción de puertos y rompeolas, necesitan, en la mayoría de casos, operaciones de almacenamiento que pueden ser duraderas, que constituyen una carga para el titular de la explotación y que pueden dar origen a molestias medioambientales que la Directiva 75/442 pretende precisamente limitar. Por consiguiente, la reutilización no es segura y sólo puede preverse a plazo más o menos largo, de manera que la ganga solamente puede ser considerada como "residuos de extracción", de los que el titular de la explotación tiene "la intención o la obligación de desprenderse", a efectos de la Directiva 75/442, y pertenecen, por lo tanto, a la categoría citada en el epígrafe Q11 del anexo I de la referida Directiva.»
34 Habida cuenta de estas consideraciones, ha de señalarse, en primer lugar, que la ganga y la arena residual resultantes de las operaciones de enriquecimiento del mineral, como los procedentes de la mina explotada por AvestaPolarit, constituyen «residuos de extracción y preparación de materias primas» contemplados en el epígrafe Q11 del anexo I de la Directiva 75/442 (véanse los apartados 32 y 33 de la sentencia Palin Granit).
35 Queda por examinar si los mencionados desechos deben calificarse de residuos, por desprenderse su poseedor de los mismos o tener la intención o la obligación de hacerlo, en el sentido del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442. En otro caso, tales desechos podrán calificarse de subproductos que no están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la citada Directiva, como afirma AvestaPolarit.
36 A este respecto, deben distinguirse, de un lado, los residuos que se utilizan sin previa transformación en el proceso de producción para el relleno de las galerías y, de otro lado, los demás residuos.
37 En efecto, los primeros se utilizan entonces como material en el proceso industrial minero propiamente dicho y no pueden considerarse sustancias de las que el poseedor se desprenda o tenga la intención de desprenderse ya que, por el contrario, las necesita para su actividad principal.
38 Únicamente en el supuesto de que estuviera prohibida tal utilización de los citados residuos, en particular por razones de seguridad o de protección del medio ambiente y las galerías debieran cerrarse y sostenerse mediante otro procedimiento, habría que considerar que el poseedor tiene la obligación de desprenderse de tales desechos y que éstos constituyen residuos.
39 Al margen de este supuesto, si el titular de una explotación minera puede identificar físicamente los desechos que se utilizarán efectivamente en las galerías y da a la autoridad competente garantías suficientes de dicha utilización, tales desechos no deberán considerarse residuos. Sobre este particular, corresponde a la autoridad competente apreciar si la duración del almacenamiento de los residuos con anterioridad a su reinyección en la mina no es tan prolongada que no puedan realmente prestarse las citadas garantías.
40 Por lo que atañe a los desechos cuya utilización no sea necesaria en el proceso de producción para el relleno de las galerías, deben considerarse, en su conjunto, en cualquier caso, residuos.
41 No sólo es así en lo que respecta a la ganga y la arena residuales cuya utilización, en las actividades de construcción o en otros usos sea incierta (véanse los apartados 37 y 38 de la sentencia Palin Granit, antes citada), sino también en lo que respecta a la ganga que haya de ser triturada puesto que, aun cuando sea probable una utilización de esta índole, requerirá precisamente una operación de valorización de una sustancia que, como tal, no se utiliza ni en el proceso de producción minera, ni para el uso final programado (véase el apartado 36 de la sentencia Palin Granit).
42 Así sucede asimismo con la ganga acumulada en forma de depósitos y que permanecerá indefinidamente sobre el terreno o para la arena residual que permanezca en los antiguos cauces de decantación. En efecto, dichos residuos no habrán de servir en el proceso de producción, y no pueden explotarse ni comercializarse de otra forma sin una operación previa de transformación. Por consiguiente, se trata de residuos de los que el poseedor se desprende. Su posible
ordenación paisajística no constituye más que una forma de tratarlos respetuosa del medio ambiente, pero no una etapa del proceso de producción.
43 Procede, pues, responder a la primera cuestión prejudicial que, en una situación como la del asunto principal, el poseedor de ganga y de arena residual de operaciones de enriquecimiento del mineral procedentes de la explotación de una mina se desprende o tiene la intención de desprenderse de tales sustancias, las cuales deben, por consiguiente, calificarse de residuos, con arreglo a la Directiva 75/442, salvo si el poseedor las utiliza legalmente para el relleno necesario de las galerías de la mina y da garantías suficientes sobre la identificación y la utilización efectivas de las sustancias empleadas para tal fin.
Sobre la segunda cuestión
44 Mediante su segunda cuestión, letra a), el órgano jurisdiccional remitente pide en sustancia que se dilucide si la expresión «otra legislación», que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, se refiere tan sólo a las normativas comunitarias o bien las legislaciones nacionales, como determinadas disposiciones de la Ley minera y del Decreto (294/1997) sobre los residuos.
45 A este respecto, habida cuenta del Derecho nacional aplicable y de los hechos del asunto principal, la cuestión puede parecer puramente teórica. Según se ha señalado en el apartado 21 de la presente sentencia, la Ley minera supedita la explotación minera a la autorización y la solicitud de autorización consta en particular de un estudio sobre depósito de los productos y de los subproductos en la zona minera y su zona auxiliar, de forma que la citada solicitud pueda ser tramitada teniendo en cuenta no sólo las necesidades de la explotación minera, sino también los aspectos relativos a la seguridad de las zonas adyacentes y a los aspectos nocivos. Por otra parte, según se ha expuesto en los apartados 20 y 23 de la presente sentencia, el tratamiento de los residuos procedentes de la explotación minera está sujeto específicamente a una autorización de residuo, conforme a lo que prevén los artículos 9 y 10 de la Directiva 75/442, salvo en lo que respecta a la ganga y la roca no peligrosas si su tratamiento se efectúa por el titular de la explotación y se ajusta a un procedimiento que haya sido homologado en virtud de la Ley minera. Ahora bien, un procedimiento semejante de dispensa de autorización se halla previsto en el artículo 11 de la Directiva 75/442, en los casos y con los requisitos recordados en el apartado 14 de la presente sentencia. Por consiguiente, si se aplican los procedimientos homologados en virtud de la Ley minera en todos estos casos y con estos requisitos, las disposiciones aplicables de la Ley minera y del Decreto (294/1997) sobre los residuos no pueden considerarse «otra legislación» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, sino como medidas de aplicación de dicha Directiva.
46 Parece posible que esto sea lo que ocurre en el asunto principal. Sin embargo, en el supuesto de que la dispensa de autorización de residuo se produjera en un contexto distinto, el Tribunal de Justicia examina a continuación la cuestión prejudicial.
47 El artículo 2, apartado 2, de la Directiva 75/442 prevé expresamente que la gestión de determinadas categorías de residuos podrá regularse mediante directivas específicas. Dicho precepto aclara que tales directivas podrán contener disposiciones concretas particulares o complementarias de las de la Directiva 75/442. Esto significa que la Comunidad se ha reservado expresamente la posibilidad de dictar normas adaptadas o más completas que las establecidas por la Directiva 75/442 para determinadas categorías de residuos no determinadas por anticipado. Sobre esta base se adoptaron, por ejemplo, la Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas (DO L 78, p. 38), y la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20).
48 Sin embargo, contrariamente a lo que se establece expresamente para las categorías de residuos contempladas en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 75/442, las categorías de residuos que son objeto de directivas específicas con arreglo al apartado 2 de dicho artículo siguen estando sujetas globalmente a la Directiva 75/442, aun cuando en determinados aspectos pueden aceptarse normas especiales que deroguen lo dispuesto en éstas y pueden adoptarse normas complementarias para una mayor armonización de la gestión de los referidos residuos. Por consiguiente, es distinto el alcance de las legislaciones o normativas contempladas en el apartado 1, letra b), y en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 75/442: la intervención de las primeras sustrae enteramente las categorías de residuos de que se trata, que están determinadas de antemano, al ámbito de aplicación de la Directiva 75/442, mientras que la intervención de las segundas deja en principio sujetas a la citada Directiva las categorías de residuos en cuestión. Por consiguiente, carece de fundamento el argumento de los Gobiernos alemán, austriaco y del Reino Unido, según el cual los apartados 1, letra b), y 2 del artículo 2 de la Directiva 75/442 serían redundantes si se considerara que el primero puede referirse a las normativas comunitarias. Por otra parte, debe destacarse que, ya antes de adoptarse la Directiva 91/156, existían varias normativas comunitarias, mencionadas por el Abogado General en el punto 66 de sus conclusiones, que regulan la gestión de las categorías de residuos contempladas en dicho apartado 1, letra b).
49 Sin embargo, esta afirmación no excluye que los términos «otra legislación», que utiliza el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 se refieran también, con determinados requisitos (véanse, a continuación, los apartados 52 y 58 a 60 de la presente sentencia), a las legislaciones nacionales. Debe observarse a este respecto que, cuando el legislador comunitario ha pretendido en este ámbito referirse a un tipo particular de legislación, comunitaria o nacional, lo ha hecho en términos precisos. De esta forma el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 75/442 se refiere precisamente a las directivas, y el artículo 2, apartado 1, de la misma Directiva, en su versión inicial, anterior a las modificaciones introducidas por el Directiva 91/156, mencionaba las regulaciones específicas dictadas por los Estados miembros y el artículo 2, apartado 2, letra f), en la misma versión se refería a las normativas comunitarias específicas.
50 Una interpretación de esta índole no es contraria en modo alguno a la finalidad de la Directiva 75/442. En la versión inicial de ésta, las categorías esenciales de residuos contempladas en el artículo 2, apartado 1, letra b), están pura y simplemente excluidas de su ámbito de aplicación. Esto es lo que ocurría asimismo con las propuestas de la Comisión que condujeron finalmente a la Directiva 91/156 presentadas por la Comisión el 16 de agosto de 1988 y el 23 de noviembre de 1989 respectivamente (DO 1988, C 295, p. 3 y DO 1989, C 326, p. 6). Habida cuenta de las especiales características de los residuos de que se trata, el legislador comunitario pudo preferir, en el momento de adoptar la Directiva 91/156 y a la espera de que se adoptaran nuevas normativas comunitarias adaptadas a las peculiares características de la gestión de tales residuos, permitir que se aplicaran las legislaciones nacionales adaptadas a tales peculiaridades, en vez de someter los referidos residuos al marco general de la Directiva 75/442. Sin embargo, para evitar que en algunas situaciones la gestión de los citados residuos no quedara sometida a ninguna legislación, como anteriormente, estableció una normativa a tenor de la cual, de no existir una normativa comunitaria concreta y, subsidiariamente, una legislación nacional específica, se aplica la Directiva 75/442.
51 No pueden aceptarse las alegaciones expuestas por los Gobiernos finlandés y neerlandés así como por la Comisión. Aun cuando el quinto considerando de la Directiva 91/156 señala que «una disparidad entre las legislaciones de los Estados miembros en lo relativo a la eliminación y la valorización de los residuos puede afectar a la calidad del medio ambiente y al buen funcionamiento del mercado interior», esta afirmación no impide que el legislador comunitario haya podido considerar que, si bien era necesaria una armonización de la gestión de la mayoría de las categorías de residuos, para algunas categorías especiales (pura y simplemente excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442, en la versión inicial de ésta), las autoridades nacionales, a la espera de que se adoptara una normativa comunitaria específica, podían conservar la facultad de regular su gestión al margen del sistema establecido por la citada Directiva, si bien a falta de una iniciativa semejante por un Estado miembro, éste debía organizar la gestión en dicho marco.
52 Sin embargo, debe aclararse que, para ser considerada como «otra legislación», a efectos del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, que cubra una categoría de residuos enumerada en dicha disposición, una legislación nacional no debe simplemente regular las sustancias u objetos de que se trata, por ejemplo, desde un punto de vista industrial, sino que debe contener disposiciones precisas que rijan su gestión como residuos, en el sentido del artículo 1, letra d), de la citada Directiva. En caso contrario, la gestión de tales residuos no estaría regulada ni por la Directiva 75/442 ni por una legislación nacional independiente de ésta, lo cual sería contrario tanto al tenor literal del artículo 2, apartado 1, letra b), de la citada Directiva, que exige que la legislación nacional de que se trata «cubra» los residuos como tales, como el cuarto considerando de la Directiva 91/156 según el cual, «para alcanzar un alto nivel de protección del medio ambiente, es necesario que los Estados miembros, además de garantizar la eliminación y la valorización responsables de los residuos, adopten medidas encaminadas a limitar la producción de residuos, en particular promoviendo las tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables, tomando en consideración las oportunidades de comercialización actuales o potenciales de los residuos valorizados».
53 De esta forma, en el asunto principal, corresponderá, en su caso, al órgano jurisdiccional remitente, si pretende excluir las disposiciones nacionales adoptadas para la aplicación de la Directiva 75/442, cerciorarse de que las disposiciones alternativas de la Ley minera invocadas a este efecto afectan a la gestión de los residuos mineros y se aplican a los residuos procedentes de la mina explotada por AvestaPolarit. Vistos los autos, el Tribunal de Justicia considera que éste puede ser el caso, por lo que atañe a los residuos de tierra y roca no peligrosos, si AvestaPolarit utiliza un procedimiento homologado en virtud de dicha Ley.
54 Mediante su segunda cuestión, letra b), el órgano jurisdiccional remitente pide en esencia que se dilucide si el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 debe interpretarse en el sentido de que «otra legislación», en el sentido de esta disposición, debe necesariamente haber entrado en vigor antes del 1 de abril de 1993, fecha de la entrada en vigor de la Directiva 91/156, o si puede también haber entrado en vigor con posterioridad a esta fecha.
55 A este respecto, debe destacarse que del tenor literal de la referida disposición no se deduce expresamente que se refiera únicamente a las legislaciones nacionales existentes en la fecha en que entró en vigor la Directiva 91/156. En efecto, los términos «ya cubiertos por otra legislación» que se utilizan en la misma pueden tener una significación tanto material como temporal. Por lo demás, el término «ya» no se emplea en todas las versiones lingüísticas de la Directiva 75/442.
56 Pues bien, conforme al artículo 5 CE, por un lado, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comisión intervendrá, conforme al principio de subsidiaridad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario y, por otro lado, la acción de la Comunidad no debe exceder de lo que sea necesario para alcanzar los objetivos del Tratado.
57 Por consiguiente, dado que, al adoptar la Directiva 91/156, el legislador comunitario consideró oportuno que las autoridades de los Estados miembros conservaran la facultad de garantizar la gestión de algunas categorías particulares de residuos al margen del marco establecido por la Directiva 75/442 a la espera de que se adoptaran normativas comunitarias específicas referentes a dicha gestión, y que no excluyó expresamente que esta facultad pueda ejercerse en virtud de legislaciones nacionales posteriores a la entrada en vigor de la Directiva 91/156 ni tampoco expuso consideraciones que permitan distinguir entre tales legislaciones nacionales y las anteriores a dicha entrada en vigor, procede interpretar el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 en el sentido de que «otra legislación», en el sentido de esta disposición, puede haber entrado en vigor indiferentemente antes o después del 1 de abril de 1993, fecha de la entrada en vigor de la Directiva 91/156.
58 Mediante su segunda cuestión, letra c), el órgano jurisdiccional remitente pide en sustancia que se dilucide si el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 debe interpretarse en el sentido de que «otra legislación» en el sentido de esta disposición, debe responder a exigencias particulares por lo que atañe al nivel de protección del medio ambiente.
59 Según se ha indicado en el apartado 52 de la presente sentencia, para que una legislación nacional pueda considerarse «otra legislación», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, debe contener disposiciones precisas que regulen la gestión de los residuos de que se trata, con arreglo al artículo 1, letra d), de la citada Directiva. Por otra parte, el artículo 10 CE, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. Pues bien, por lo que atañe a la gestión de residuos de la misma naturaleza, un nivel de protección del medio ambiente sensiblemente distinto según que algunos sean gestionados en el marco de la Directiva 75/442 y otros al margen del citado marco podría ser contrario a los objetivos de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, tal como se definen en el artículo 174 CE, y más especialmente a los objetivos que contempla la propia Directiva 75/442. Por lo tanto, una legislación nacional de esta índole debe perseguir los mismos objetivos que dicha Directiva y conducir a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente al resultante de las medidas de aplicación de ésta, aun cuando las modalidades elegidas por la referida legislación nacional sean distintas de las previstas por la Directiva 75/442.
60 De esta forma, en el asunto principal corresponderá, en su caso, al órgano jurisdiccional remitente cerciorarse de que las disposiciones alternativas de la Ley minera invocadas a este efecto lleven, en materia de gestión de los residuos mineros, a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente, si pretende excluir las disposiciones nacionales adoptadas para la aplicación de la Directiva 75/442. A este efecto, debe tenerse en cuenta el cuarto considerando de la Directiva 91/156 según el cual, «para alcanzar un alto nivel de protección del medio ambiente, es necesario que los Estados miembros, además de garantizar la eliminación y la valorización responsables de los residuos, adopten medidas encaminadas a limitar la producción de residuos, en particular promoviendo las tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables, tomando en consideración las oportunidades de comercialización actuales o potenciales de los residuos valorizados», así como, más en particular, los objetivos definidos en los artículos 3, apartado 1, y 4 de la Directiva 75/442.
61 Procede, pues, responder a la segunda cuestión prejudicial que, en la medida en que no constituya una medida de aplicación de la Directiva 75/442 y, en particular, de su artículo 11, una legislación nacional debe considerarse «otra legislación» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de esta Directiva, que cubre una categoría de residuos mencionada en la referida disposición, si regula la gestión de los citados residuos como tales, a efectos del artículo 1, letra d), de la propia Directiva 75/442, y si conduce a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente al que persigue la citada Directiva y ello con independencia de su fecha de entrada en vigor.
Decisión sobre las costas
Costas
62 Los gastos efectuados por los Gobiernos finlandés, alemán, neerlandés, austriaco y del Reino Unido, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Korkein hallinto-oikeus mediante resolución de 5 de marzo de 2001, declara:
1) En una situación como la del asunto principal, el poseedor de ganga y de arena residual de operaciones de enriquecimiento del mineral procedentes de la explotación de una mina se desprende o tiene intención de desprenderse de tales sustancias, las cuales deben, por consiguiente, calificarse de residuos en el sentido de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, salvo si el poseedor las utiliza legalmente para rellenar las galerías de la mina y da garantías suficientes sobre la identificación y la utilización efectivas de las sustancias empleadas para tal fin.
2) En la medida en que no constituya una medida de aplicación de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, y, en particular, de su artículo 11, una legislación nacional debe considerarse «otra legislación» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de esta Directiva, que cubre una categoría de residuos mencionada en la referida disposición, si regula la gestión de los citados residuos como tales, a efectos del artículo 1, letra d), de la propia Directiva 75/442, y si conduce a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente al que persigue la citada Directiva y ello con independencia de su fecha de entrada en vigor.