CELEX: 61984CJ0242
Fælles handelspolitik
beskyttelsesforanstaltninger

(Sagsfremstillingen udelades)
Præmisser
Ved dom af 2. oktober 1984, indgået til Domstolen den 4. oktober s. å., har College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederlandene) i medfør af EØF-traktatens artikel 177 stillet en række præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikler 113 og 115.
Spørgsmålene er blevet rejst under en sag mellem Tezi BV (herefter benævnt Tezi) og det nederlandske økonomiministerium vedrørende dette ministeriums afslag på at give Tezi tilladelser til import til Nederlandene af nogle partier tekstilvarer henhørende under den fælles toldtarifs pos. 61.01 B V d 3, 61.01 B V e 3 og 61.01 B II e 6, som har oprindelse i Macao og er bragt i fri omsætning i Italien.
Herved bemærkes, at samhandelen med tekstilvarer mellem Macao og Fællesskabet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder var omfattet af det andet multifiberarrangement indgået inden for rammerne af GATT. Skønt denne aftale endnu ikke officielt er godkendt af Fællesskabet, finder den foreløbig anvendelse, bl.a i forholdet mellem Fællesskabet og Macao i henhold til Rådets forordning nr! 3059/78 af 21. december 1978 (
EFT L 365, s. 1
), senere erstattet af Rådets forordning nr. 3589/82 af 23. december 1982 om den fælles ordning for indførsel af visse tekstilvarer med oprindelse i tredjelande (
EFT L 374, s. 106
).
Ifølge forordning nr. 3589/82, som finder anvendelse på de foreliggende faktiske omstændigheder, gælder der for indførsel i Fællesskabet af tekstilvarer, som er omfattet af de i bilag I nævnte kategorier, de i bilag III nævnte kvantitative lofter. For varer henhørende under kategori 6 med oprindelse i Macao var det kvantitative loft for 1983 fastsat til 10114000 styk. Denne mængde blev i henhold til artikel 3, stk. 2, og bilag IV fordelt mellem de forskellige medlemsstater, hvorved Benelux-landene blev betragtet som en enhed.
For handelen med disse varer mellem Benelux-landene og de øvrige medlemsstater havde Kommissionen i henhold til EØF-traktatens artikel 115 og sin beslutning 80/47/EØF af 20. december 1979 (
EFT L 16, s. 14
) ved beslutning 82/205 af 22. december 1981 (
EFT L 97, s. 2
) bemyndiget Benelux-landene til at føre tilsyn inden for Fællesskabet med indførslerne, således at disse blev gjort betinget af en bevilling for perioden indtil 30. juli 1983. Der blev givet en ny bemyndigelse ved Kommissionens beslutning 83/326 af 28. juni 1983 (
EFT L 175, s. 1
) for perioden indtil 30. juni 1985. På tidspunktet for de relevante faktiske omstændigheder gjaldt ordningen med tilsyn inden for Fællesskabet.
Den 29. april 1983 ansøgte Tezi de kompetente nederlandske myndigheder om tilladelse til indførsel af de ovenfor nævnte varer.
Disse tilladelser blev imidlertid nægtet på grundlag af Kommissionens beslutning af 12. april 1983 (
EFT C 102, s. 3
), hvorved Kommissionen efter en anmodning fra den nederlandske regering, som blev fremsat med de øvrige Benelux-landes samtykke, i henhold til EØF-traktatens artikel 115 havde bemyndiget disse lande til i perioden fra den 2. april til den 30. november 1983 fra fællesskabsbehandling at undtage varer henhørende under pos. ex 61.01 B V og ex 61.02 B II i den fælles toldtarif, som havde oprindelse i Macao, og var bragt i fri omsætning i de øvrige medlemsstater, og for hvilke der var ansøgt om tilladelse til indførsel efter den 1. april 1983.
Tezi indbragte afslaget på ansøgningen om disse importtilladelser for College van Beroep voor het Bedrijfsleven og påberåbte sig, at Kommissionens beslutning af 12. april 1983 var ugyldig.
College van Beroep besluttede derefter at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende spørgsmål.
»1)
Skal traktatens artikel 115 sammenholdt med artikel 113 fortolkes således, at Kommissionen fortsat kan anvende artikel 115 på den internationale handel med tekstilvarer efter vedtagelsen af arrangementet vedrørende den internationale handel med tekstilvarer (multifiberarrangementet) og efter udstedelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 3589/82?
2)
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, skal traktatens artikel 115 da fortolkes således, at »de handelspolitiske foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet i overensstemmelse med denne traktat«, ligeledes omfatter en fordeling mellem medlemsstaterne af de kvantitative fællesskabslofter, jfr. bilag IV til Rådets forordning (EØF) nr. 3589/82?«
Tezi, Den franske Republiks regering, Den italienske Republiks regering, Det forenede Kongeriges regering og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen indgivet skriftlige indlæg vedrørende disse spørgsmål.
Med de to spørgsmål, som den har stillet Domstolen, og som skal behandles samlet, ønsker den nationale ret i det væsentlige oplyst, om Kommissionen stadig har kompetence til at træffe beslutninger i henhold til traktatens artikel 115 vedrørende de tekstilvarer, der er omfattet af forordning nr. 3589/82 og bragt i fri omsætning i andre medlemsstater.
Tezi har hertil først bemærket, at traktaten med hensyn til handelspolitikken fuldstændigt og uigenkaldeligt har overført kompetencen til Fællesskabet, men at Domstolen på grund af forsinkelsen i gennemførelsen af denne politik i sin praksis har anerkendt den mulighed, at Kommissionen i henhold til artikel 115, selv efter overgangsperiodens udløb, bemyndiger medlemsstaterne til at opretholde, dvs. fortsat at anvende, nationale handelspolitiske foranstaltninger.
Efter Tézis opfattelse foreligger denne mulighed ikke længere fra det øjeblik, da Fællesskabet i overensstemmelse med artikel 113 udøver sin kompetence på den fælles handelspolitiks område. Den måde, hvorpå denne kompetence udøves, er efter Tezis opfattelse uden betydning i den forstand, at det ikke er nødvendigt, for at man kan tale om en fælles handelspolitik, at alle de handelspolitiske foranstaltninger er ensartede, og at de ikke tager hensyn til forskellene mellem medlemsstaterne. Selv når der er tale om foranstaltninger, der er tilpasset nationale behov, men som udgår fra Fællesskabet, kan man ifølge Tezi tale om en fælles handelspolitik, og det er derfor udelukket at anvende artikel 115.
Dette resultat bekræftes ifølge Tezi af ordlyden af artikel 115, som i stykke 1 omtaler »de handelspolitiske foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet i overensstemmelse med denne traktat«. Det kan udledes af denne sætning, at kun nationale handelspolitiske foranstaltninger kan beskyttes ved en bemyndigelse fra Kommissionen i henhold til artikel 115. Derimod er de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe til gennemførelse af fællesskabsforordninger, ikke omfattet af artikel 115, stk. 1.
Tezi mener, at den ordning, der er indført ved forordning nr. 3589/82, i det foreliggende tilfælde udgør en fællesskabsforanstaltning, som er udtryk for Fællesskabets fulde udøvelse af sin kompetence inden for den fælles handelspolitik. Den omstændighed, at denne ordning bestemmer, at der skal ske en opdeling af fællesskabskontingentet i nationale delkvoter, har ingen betydning. Navnlig kan ordningen ikke anses for en fortsættelse af en tidligere handelspolitik af national karakter, så meget mindre, som der med hensyn til de tekstilvarer hidrørende fra Macao, som den nationale ret sigter til, ikke fandtes nogen indførselsrestriktion i Nederlandene før overgangsperiodens udløb.
Tezi har endvidere bemærket, at forordning nr. 3589/82 selv indeholder bestemmelser, som skal afhjælpe de alvorlige vanskeligheder, som kan opstå på grund af en ændring af handelsstrømmene til en eller flere medlemsstater.
Tezi har herved citeret artikel 7, stk. 2, som fastsætter en procedure til tilpasning af de nationale delkvoter, »navnlig på grund af udviklingen i handelsmønstrene«. Ifølge Tezi kan denne procedure ikke blot anvendes på direkte indførsler, men også på tilfælde, hvor der opstår vanskeligheder på grund af handelsstrømmene inden for Fællesskabet.
Tezi har endelig henvist til, at hvis den i artikel 7, stk. 2, fastsatte procedure ikke viser sig tilstrækkelig, er det stadig muligt at ændre fællesskabskontingentet i henhold til artikel 5 i forordning nr. 3589/82.
Herefter har Tezi foreslået, at begge den nationale rets spørgsmål besvares benægtende.
Alle de regeringer, der har afgivet skriftlige indlæg i sagen, samt Kommissionen har derimod anført, at artikel 115 stadig finder anvendelse for tekstilvaresektoren, der er omfattet af ordningen i forordning nr. 3589/82.
Til støtte for deres opfattelse har regeringerne og Kommissionen anført dommen af 15. december 1976, (Donckerwolke, sag
41/76, Sml. s. 1921
), hvori Domstolen har statueret, at »den fælles handelspolitiks ufuldkomne tilstand ved udløbet af overgangsperioden har bl.a. til følge at opretholde handelspolitiske forskelle mellem medlemsstaterne, som kan fremkalde omlægninger i samhandelen eller medføre økonomiske vanskeligheder i visse medlemsstater«. I samme dom har Domstolen erkendt, at »artikel 115 gør det muligt at afhjælpe vanskeligheder af denne art, idet den hjemler Kommissionen beføjelse til at bemyndige medlemsstaterne til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, bl.a. i form af en undtagelse fra princippet om fri bevægelighed inden for Fællesskabet for sådanne varer med oprindelse i tredjelande, som befinder sig i fri omsætning i en af medlemsstaterne«.
Såvel de regeringer, der har afgivet indlæg i sagen, som Kommissionen har herved gjort gældende, at den ved forordning nr. 3589/82 indførte ordning ikke indebærer, at de betingelser, der gælder for indførsel af de pågældende varer i de forskellige medlemsstater, gøres ensartede, da disse indførsler i hver medlemsstat kun kan finde sted inden for grænserne af de respektive nationale delkvoter.
De har endvidere bestridt, at opdelingen af den samlede fællesskabskvote i nationale delkvoter kun sker af rent administrative hensyn.
Den italienske regering har i denne henseende anført, at denne fordeling, som det fremgår af den 10. betragtning til forordning nr. 3589/82, er blevet indført under hensyn til de forskellige medlemsstaters økonomiske behov samt fællesskabstekstilindustriens særlige følsomhed.
Det forenede Kongeriges regering har givet udtryk for den opfattelse, at fastsættelsen af nationale delkvoter ikke er sket af hensyn til fællesskabsmarkedets behov som et hele, men under hensyntagen til de forskellige nationale markeder, som stadig består i tekstilvaresektoren, og som i givet fald skal kunne beskyttes, ved at Kommissionen anvender artikel 115.
Hvad angår artikel 7, stk. 2, har Det forenede Kongeriges regering gjort gældende, at der er tale om en tidskrævende procedure, som er uegnet til at bekæmpe fordrejninger af handelsstrømmene.
Heller ikke ifølge Kommissionen ville anvendelsen af artikel 7, stk. 2, have været hensigtsmæssig i det foreliggende tilfælde, da der er tale om en bestemmelse, som har til formål ved en ændring af de nationale delkvoter at påvirke de direkte indførsler, og som ikke kan iværksættes, når samtlige nationale kvoter som i det foreliggende tilfælde udnyttes tilstrækkeligt.
Med hensyn til den i artikel 5 fastsatte mulighed for at ændre det kvantitative fællesskabsloft har Det forenede Kongeriges regering anført, at denne artikel heller ikke kan anvendes i tilfælde som det foreliggende, da tredjelande, som rammes af virkningerne af en nedsættelse af dette loft, ikke er ansvarlige for eventuelle omlægninger af handelsstrømmene, som opstår, efter at en vare er bragt i fri omsætning inden for Fællesskabets område, og ikke har nogen mulighed for at undgå dem.
Hvad nærmere angår den nationale rets andet spørgsmål, har Kommissionen og Det forenede Kongeriges regering gjort gældende, at det punktum i artikel 115, hvor der tales om »handelspolitiske foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet i overensstemmelse med denne traktat«, gælder såvel de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer af rent nationale grunde, som de foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører for at opfylde fællesskabsforpligtelser, idet der i de to tilfælde er tale om materielt identiske foranstaltninger.
Sammenfattende har alle de regeringer, der har afgivet indlæg, samt Kommissionen foreslået, at begge den nationale rets spørgsmål besvares bekræftende.
Indledningsvis bemærkes, at som Domstolen har udtalt i den ovennævnte dom af 15. december 1976, finder de foranstaltninger, som er fastsat med henblik på liberaliseringen af samhandelen inden for Fællesskabet, ifølge traktatens artikel 9, stk. 2, tilsvarende anvendelse på varer med oprindelse i medlemsstaterne og på de varer hidrørende fra tredjeland, som frit kan omsættes i Fællesskabet i overensstemmelse med de i artikel 10 fastsatte krav. Domstolen har herved præciseret, at for så vidt angår de frie varebevægelser inden for Fællesskabet, er de varer, som frit kan omsættes, endeligt og fuldstændigt ligestillet med varer med oprindelse i medlemsstaterne.
En ordning som den i forordning nr. 3589/82 fastsatte for tekstilvarer med oprindelse i tredjelande, der deltager i multifiberarrangementet, kan ikke formindske rækkevidden af det ovenfor beskrevne princip, fordi denne forordning bestemmer, at det kvantitative fællesskabsloft skal fordeles i nationale delkvoter.
Som Domstolen har præciseret i dommen af 13. december 1983 (Kommissionen mod Rådet,
218/82, Sml. s. 4063
), kan et samlet fællesskabskontingent opdeles i nationale kvoter, men en sådan fordeling må ikke medføre hindringer for den frie bevægelighed af de varer, der er omfattet af kontingentet, efter at disse er blevet bragt i fri omsætning på en medlemsstats område.
Det følger heraf, at varer med oprindelse i de lande, der deltager i multifiberarrangementet, når de én gang er indført og bragt i fri omsætning i en medlemsstat, skal kunne omsættes frit i enhver medlemsstat.
Domstolen har imidlertid i den nævnte dom af 15. december 1976 anerkendt, at det følger af traktatens ordning, at anvendelsen af princippet om frie varebevægelser for varer, der frit kan omsættes, er betinget af gennemførelsen af en fælles handelspolitik.
Domstolen har herved bemærket, at ligestillingen af varer, som hidrører fra tredjelande, men som er bragt i fri omsætning i en af medlemsstaterne, med produkter, som har oprindelse i medlemsstaterne, kun kan have fuld virkning, hvis det antages, at de nævnte varer er underkastet de samme told- og handelsmæssige indførselsbetingelser, uden hensyn til i hvilken stat de er overgået til fri omsætning.
Stadig i den nævnte dom har Domstolen, efter at have konstateret at en fælles handelspolitik baseret på ensartede principer i henhold til traktatens artikel 113, stk. 1, trods overgangsperiodens udløb endnu ikke fuldt ud var virkeliggjort, fastslået, at den fælles handelspolitiks ufuldkomne tilstand bl.a. har til følge at opretholde handelspolitiske forskelle mellem medlemsstaterne, som kan fremkalde omlægninger i samhandelen eller medføre økonomiske vanskeligheder i visse medlemsstater.
Domstolen præciserede, at artikel 15 gør det muligt at afhjælpe vanskeligheder af denne art, idet den hjemler Kommissionen beføjelse til at bemyndige medlemsstaterne til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, bl.a. i form af en undtagelse fra princippet om fri bevægelighed inden for Fællesskabet for sådanne varer med oprindelse i tredjelande, som befinder sig i fri omsætning i en af medlemsstaterne.
Der opstår derfor det spørgsmål, om der ved forordning nr. 3589/82 for varer med oprindelse i tredjelande, der deltager i multifiberarrangementet, er indført en egentlig fælles handelspolitik i artikel 113's forstand, således at Kommissionen på denne forordnings anvendelsesområde ikke længere har kompetence til at give medlemsstaterne bemyndigelser i henhold til artikel 115.
Dette spørgsmål kan kun besvares bekræftende, som foreslået af Tezi, såfremt det kan påvises, at den ved forordning nr. 3589/82 indførte ordning har medført, at der er skabt ensartede indførselsbetingelser for tekstilvarer, uden hensyn til i hvilken stat de er overgået til fri omsætning.
Herved bemærkes først, at forordning nr. 3589/82 på sit anvendelsesområde er et klart fremskridt hen imod indførelsen af en fælles handelspolitik, som i overensstemmelse med traktatens artikel 113, stk. 1, er baseret på ensartede principper.
Det fremgår imidlertid ikke af den ved denne forordning indførte ordning, at der herved er gennemført fuldstændig ensartethed i indførselssbetingelserne. I den tiende betragtning til denne forordning præciseres det i 2. led, at »på grund af de betydelige forskelle, der endnu eksisterer mellem importvilkårene i de enkelte medlemsstater for de pågældende varer samt på grund af, at tekstilindustrien i Fællesskabet er særlig følsom, kan disse importvilkår dog kun gradvis gøres ensartede«.
Heraf følger, i modsætning til hvad Tezi har hævdet, at de pågældende forskelle ikke kan siges udelukkende at have deres oprindelse i forordning nr. 3589/82. Sådanne forskelle er derimod en følge af initiativer, som de forskellige medlemsstater har truffet selvstændigt, men i overensstemmelse med de krav, som fællesskabsretten stiller på dette område. I denne sammenhæng begrænser forordning nr. 3589/82 sig til, som det fremgår af den ovenfor citerede passus fra den tiende betragtning, i et vist omfang at opretholde de allerede eksisterende forskelle, dog med den hensigt gradvis at formindske eller eliminere dem.
Der er så meget mere grund til at afvise Tezis opfattelse, hvorefter fordelingen af kvantitative fællesskabslofter på nationale underkvoter har rent administrative formål.
Ganske vist begrundes denne fordeling i den niende betragtning til forordning nr. 3589/82 med, at det er nødvendigt at indføre »en særlig forvaltningsprocedure« for de kvantitative fællesskabslofter baseret på princippet om decentralisering. Den niende betragtning skal imidlertid læses i sammenhæng med 1. led i den tiende betragtning, hvori det hedder, at »med henblik på at sikre den bedste udnyttelse af de kvantitative fællesskabslofter bør fordelingen ske i henhold til de forsyningsbehov, der gør sig gældende i medlemsstaterne, og i henhold til de af Rådet fastsatte kvantitative mål«.
Det kan ikke af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 3589/82 udledes, at fællesskabslovgiver har indført et instrument, som kan gøre anvendelse af traktatens artikel 115 overflødig.
Den omstændighed, at fordelingen af de kvantitative fællesskabslofter kan tilpasses, »når det viser sig nødvendigt, navnlig på grund af udviklingen i handelsmønstrene, med henblik på den bedste anvendelse af disse lofter«, kan, hvis en medlemsstats nationale delkvote nedsættes, bevirke en begrænsning af de direkte indførsler af tekstilvarer til denne stat, dvs. indførsler hidrørende fra tredjelande, der er producenter, men kan ikke have nogen indflydelse på muligheden for til samme stat at indføre varer, der er bragt i fri omsætning i en anden medlemsstat.
Med hensyn til artikel 5, som Tezi ligeledes har påberåbt sig til støtte for, at den ved forordning nr. 3589/82 indførte ordning ikke længere gør det muligt at anvende artikel 115, bemærkes, at en nedsættelse af det samlede kvantitative fællesskabsloft for de tredjelande, der er producenter, ville have langt alvorligere virkninger end de virkninger, der ville følge af en beslutning truffet af Kommissionen i henhold til artikel 115.
Mens en sådan beslutning begrænser sig til en bemyndigelse til at udelukke visse varer, som hidrører fra et tredjeland og allerede er bragt i fri omsætning i en medlemsstat, fra fællesskabsbehandling i en anden medlemsstat, bevirker anvendelse af de muligheder, som artikel 5 i forordning nr. 3589/82 giver, at de mængder, der tillades indført i Fædllesskabet i sin helhed, nedsættes, mens det overses, at producentlandene ikke har nogen mulighed for at øve indflydelse på varernes bestemmelsessted, når de én gang er bragt i fri omsætning.
Herefter må det konkluderes, at Kommissionen fortsat har kompetence til i henhold til artikel 115 at bemyndige en medlemsstat til, når omstændighederne berettiger det, at træffe beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til tekstilvarer, der er omfattet af forordning nr. 3589/82 og bragt i fri omsætning i andre medlemsstater.
Når desuden henses til, at den ved forordning nr. 3589/82 indførte ordning, som det er blevet fremhævet ovenfor, på sit anvendelsesområde er et skridt mod etableringen af en fælles handelspolitik, der, som bestemt i artikel 13, stk. 1, hviler på ensartede principper, skal Kommissionen udvise særlig forsigtighed og tilbageholdenhed ved udøvelsen af den kompetence, som den endnu har i henhold til artikel 115 med hensyn til varer omfattet af den nævnte forordning nr. 3589/82.
Følgelig skal den nationale rets spørgsmål besvares således, at traktatens artikel 115 sammenholdt med artikel 113 skal fortolkes således, at Kommissionen efter vedtagelsen af arrangementet vedrørende den internationale handel med tekstilvarer og efter udstedelsen af Rådets forordning nr. 3589/82 af 23. december 1982 fortsat kan anvende artikel 115 på den internationale handel med tekstilvarer, som er omfattet af denne forordning.
Sagens omkostninger
De udgifter, der er afholdt af den franske og den italienske regering, af Det forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til parterne i hovedsagen udgør et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, som College van Beroep voor het Bedrijfsleven har forelagt ved dom af 2. oktober 1984, for ret:

Traktatens artikel 115 sammenholdt med artikel 113 skal fortolkes således, at Kommissionen efter vedtagelsen af arrangementet vedrørende den internationale handel med tekstilvarer og efter udstedelsen af Rådets forordning nr. 3589/82 af 23. december 1982 fortsat kan anvende artikel 115 på den internationale handel med tekstilvarer, som er omfattet af denne forordning.

Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Bosco
Galmot
Kakouris
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. februar 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie Stuart
Præsident
(
*1
) – Processprog: Nederlandsk.