CELEX: 61999CJ0354
Manquement
Directive 86/609/CEE
Transposition incomplète

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 23 septembre 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour assurer une transposition correcte des articles 2, sous d), 11 et 12 de la directive 86/609/CEE du Conseil, du 24 novembre 1986, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la protection des animaux utilisés à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques (JO L 358, p. 1, ci-après la «directive»), et en ne prévoyant pas un système de sanctions adéquat en cas de non-respect des exigences de la directive 86/609, l'Irlande ne s'est pas conformée à cette directive, en particulier à son article 25, et n'a pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu du traité CE, notamment de son article 5 (devenu article 10 CE).
La législation communautaire
2 La directive vise à établir des normes minimales applicables à l'utilisation d'animaux à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques, en vue de la mise au point, de la production ou de l'essai de médicaments, de denrées alimentaires ou d'autres substances ou produits ainsi qu'en vue de la protection de l'environnement. Les espèces menacées ne peuvent être utilisées que pour des recherches destinées à la conservation de l'espèce visée ou à des fins biomédicales essentielles lorsque l'espèce visée est la seule pouvant convenir.
3 La directive établit des exigences générales et spécifiques en ce qui concerne notamment le logement des animaux, leur liberté de mouvement, leur surveillance, la prévention de leur douleur ou de leur angoisse, l'élimination d'éventuels désagréments ou souffrances. Elle impose l'obligation de sacrifier d'une manière humaine les animaux soumis à des expériences. Les expériences ne peuvent être effectuées que par des personnes compétentes autorisées et doivent être conçues et réalisées de manière à minimiser les souffrances. Les expériences susceptibles de causer des douleurs intenses doivent être notifiées à l'avance aux autorités nationales compétentes ou faire l'objet d'une autorisation. Le personnel de laboratoire doit être formé de manière adéquate. L'annexe II de la directive contient des lignes directrices pour le logement et les soins donnés aux animaux.
4 Les établissements d'élevage, les établissements fournisseurs et les établissements utilisateurs doivent être approuvés ou enregistrés et tenir un registre de tous les animaux utilisés. Les chiens, les chats et les primates non humains doivent recevoir une marque d'identification. Certains animaux énumérés à l'annexe I, notamment les souris, les rats, les chiens et les chats, doivent être des animaux d'élevage, sauf autorisation préalable. Pour éviter tout double emploi dans les expériences réalisées, les États membres doivent, dans la mesure du possible, reconnaître la validité des données résultant d'expériences réalisées dans d'autres États membres.
5 L'article 2, sous d), de la directive est ainsi libellé:
«Au sens de la présente directive, on entend par:
[...]
d) expérience: toute utilisation d'un animal à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques susceptibles de causer à cet animal des douleurs, des souffrances, de l'angoisse ou des dommages durables, y compris toute intervention visant à aboutir à la naissance d'un animal dans ces conditions ou susceptible d'aboutir à une telle naissance, mais à l'exception des méthodes les moins douloureuses acceptées par la pratique moderne (c'est-à-dire des méthodes humaines) pour le sacrifice ou le marquage des animaux; une expérience commence au moment où un animal est préparé pour la première fois aux fins d'utilisation et se termine lorsque aucune observation ne doit plus être faite; la suppression des douleurs, des souffrances, de l'angoisse ou des dommages durables du fait de l'utilisation efficace d'un anesthésique, d'un analgésique ou d'autres méthodes ne place pas l'utilisation d'un animal en dehors du champ d'application de la présente définition. Les actes vétérinaires pratiqués dans les exploitations agricoles ou en clinique à des fins non expérimentales sont exclus».
6 L'article 11 de la directive prévoit:
«Nonobstant les autres dispositions de la présente directive, lorsque les buts légitimes de l'expérience le requièrent, l'autorité peut autoriser la mise en liberté de l'animal concerné à condition qu'elle soit sûre que le maximum aura été fait pour sauvegarder le bien-être de celui-ci, pour autant que son état de santé le permette et qu'il n'existe aucun danger pour la santé publique et l'environnement.»
7 Aux termes de l'article 12, paragraphe 1, de la directive:
«Les États membres instaurent des procédures permettant de notifier préalablement à l'autorité les expériences qui seront effectuées ou les données relatives aux personnes qui les effectueront.»
8 Conformément à l'article 25 de la directive, les États membres devaient adopter les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 24 novembre 1989 et en informer immédiatement la Commission. Ils devaient également lui communiquer les dispositions législatives adoptées dans le domaine régi par la directive.
La législation nationale
9 La réglementation irlandaise consacrée au domaine régi par la directive est constituée par la Cruelty to Animals Act 1876 (loi de 1876 sur la cruauté envers les animaux, ci-après la «loi de 1876»). Selon le gouvernement irlandais, la mise en oeuvre de la directive en droit national a été réalisée, initialement, par le biais d'une révision des procédures d'autorisation et d'enregistrement prévues par la loi de 1876 et, ultérieurement, par l'adoption des European Communities (Amendment of Cruelty to Animals Act 1876) Regulations 1994 [réglementation des Communautés européennes de 1994 (modification de la loi de 1876), ci-après la «loi modificative»].
10 La loi de 1876, dans sa version résultant de la loi modificative (ci-après la «loi modifiée»), énonce entre autres dans quels cas et à quelles conditions des expérimentations animales peuvent être effectuées. Ainsi, son article 2 interdit toute expérience conçue aux fins d'infliger des douleurs à des animaux vivants, sous réserve des exceptions formulées dans cette loi.
11 L'article 12 A, première phrase, de la loi modifiée, qui résulte de la loi modificative, est libellé comme suit: «En particulier, en ce qui concerne les expériences prévues dans la présente loi, les dispositions suivantes devront être respectées».
12 L'article 12 A, paragraphe 9, de la loi modifiée prévoit:
«Nonobstant les autres dispositions de la présente réglementation, lorsque les buts légitimes de l'expérience le requièrent, l'animal concerné peut être mis en liberté, à condition que le maximum ait été fait pour sauvegarder le bien-être de celui-ci, pour autant que son état de santé le permette et qu'il n'existe aucun danger pour la santé publique et l'environnement.»
13 L'article 12 A, paragraphe 10, point 1, de la loi modifiée prévoit que «[l]e ministre [de la Santé] instaure les procédures permettant de notifier préalablement à l'autorité les expériences qui seront effectuées ou les données relatives aux personnes qui les effectueront». Il est en outre précisé que, «lorsqu'il est prévu de soumettre un animal à une expérience dans laquelle il subira ou risque de subir des douleurs intenses susceptibles de se prolonger, cette expérience doit être expressément déclarée au ministre de la Santé et justifiée ou être expressément autorisée par lui» et que «[l]e ministre prend les mesures judiciaires ou administratives appropriées s'il n'est pas convaincu que l'expérience revêt une importance suffisante pour les besoins essentiels de l'homme ou de l'animal».
14 L'article 2 de la loi modifiée prévoit que des sanctions peuvent être imposées aux personnes «réalisant ou apportant leur collaboration à une expérience destinée à causer une souffrance et enfreignant ainsi la présente loi». La sanction applicable est, pour la première infraction, une amende maximale de 50 IEP et, pour la deuxième infraction, une amende maximale de 100 IEP ou une peine d'emprisonnement pour une période maximale de trois mois.
15 En outre, aux termes de l'article 13 de la loi modifiée, une amende maximale de 5 IEP peut être infligée en cas d'obstruction à certaines investigations.
La procédure précontentieuse
16 Après avoir mis l'Irlande en mesure de présenter ses observations au sujet de la transposition dans son droit national de la directive, la Commission a, par lettres des 27 mai 1993 et 17 décembre 1998, adressé respectivement un avis motivé et un avis motivé complémentaire à cet État membre, l'invitant chaque fois à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations résultant de la directive dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'avis.
17 Les informations communiquées à la Commission par le gouvernement irlandais en réponse à l'avis motivé complémentaire ayant révélé que la directive n'était toujours pas transposée en droit irlandais, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Le recours
18 Rappelant les obligations qui incombent aux États membres en vertu des articles 5, premier alinéa, du traité, 189, troisième alinéa, du traité CE (devenu article 249, troisième alinéa, CE) et 25 de la directive, la Commission conclut que l'Irlande y a manqué en ne prenant pas les mesures nécessaires pour s'y conformer et/ou en ne les lui communiquant pas.
19 La Commission a formulé à propos de la transposition de la directive par l'Irlande quatre griefs qu'il convient d'analyser successivement:
- l'absence de définition de la notion d'«expérience» [transposition incorrecte de l'article 2, sous d), de la directive],
- l'absence de désignation de l'autorité nationale compétente pour autoriser la mise en liberté d'un animal (transposition incorrecte de l'article 11 de la directive),
- l'absence de procédures de notification préalable à l'autorité compétente des expériences ou des données relatives aux personnes les effectuant (transposition incorrecte de l'article 12, paragraphe 1, de la directive), et
- l'absence d'un système de sanctions adéquat en cas de non-respect des exigences de la directive.
Sur l'absence de définition de la notion d'«expérience»
20 Par son premier grief, la Commission fait valoir que la notion d'«expérience», telle que définie à l'article 2, sous d), de la directive, circonscrit le champ d'application de celle-ci, tandis que les dispositions irlandaises de transposition utilisent ce terme sans en définir la teneur. En effet, comme cela ressortirait de l'article 12 A, première phrase, de la loi modifiée, celle-ci s'appliquerait uniquement aux expériences sur les animaux relevant déjà de la loi de 1876, à savoir celles qui sont susceptibles de causer des douleurs. Le type d'expériences couvert serait donc expressément restreint aux situations dans lesquelles il existe une intention subjective («conçues») liée à un seul résultat («la douleur»).
21 En revanche, selon la Commission, la directive s'applique aux expériences pour lesquelles il existe une possibilité objective («susceptibles») qu'elles causent des douleurs, des souffrances, de l'angoisse ou des dommages durables, soit un éventail de résultats plus large que celui envisagé par la loi modifiée, dans la mesure où ces expériences sont pratiquées à l'une des fins mentionnées à son article 3. Ainsi, il serait concevable qu'un animal utilisé à des fins expérimentales subisse des «dommages durables», tels qu'un raccourcissement de son espérance de vie à cause de modifications génétiques, mais ne ressente aucune douleur.
22 En outre, selon la Commission, l'absence d'une définition claire de l'«expérience» dans la législation nationale en cause entraîne une insécurité juridique, dans la mesure où l'on ignore jusqu'à quel point d'autres aspects de la définition de la directive, tels que la durée d'une intervention ou les moments initial et final d'une expérience, ont été repris dans l'ordre juridique irlandais.
23 La Commission rappelle que, aux termes de la directive, la notion d'«expérience» couvre également «toute intervention visant à aboutir à la naissance d'un animal dans ces conditions», c'est-à-dire toute intervention ayant des effets sur des animaux non encore nés. Dès lors, la directive couvrirait notamment les modifications génétiques ou les expériences de clonage entraînant la naissance d'animaux qui subiront ultérieurement des dommages durables, tels que des malformations physiques, des déficiences mentales et l'apparition de cancers ou d'autres maladies dues à des gènes étrangers. Cela ne serait pas le cas de la loi modifiée, qui viserait uniquement les animaux vivants.
24 Le gouvernement irlandais fait valoir que la préoccupation de la Commission au sujet de la définition de la notion d'«expérience» est, pour une large part, de nature sémantique. En effet, comme toutes les expériences sur les animaux leur infligeraient des souffrances ou de l'inconfort, elles relèveraient toutes, en principe, de la définition de l'«expérience» donnée par la directive.
25 Le gouvernement irlandais fait valoir, à cet égard, que les personnes qui souhaitent faire de la recherche en utilisant des animaux vivants doivent détenir une autorisation du ministre de la Santé et effectuer leurs travaux dans des établissements agréés. Par ailleurs, le ministre pourrait non seulement refuser d'accorder une autorisation s'il considère que la santé et le bien-être des animaux ne sont pas pris en considération, mais aussi retirer une autorisation si les conditions de son octroi ne sont pas respectées et refuser la délivrance de toute nouvelle autorisation.
26 Tout en admettant l'opportunité d'amender la définition de la notion d'«expérience» telle qu'elle résulte de la législation actuellement en vigueur, le gouvernement irlandais fait valoir que, en pratique, les critères relatifs à la détresse et aux souffrances durables infligées aux animaux relèvent bien de la définition de cette notion qui résulte de la loi modifiée.
27 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, chaque État membre est tenu de donner aux directives une exécution qui répond pleinement aux exigences de clarté et de certitude des situations juridiques imposées par le législateur communautaire, dans l'intérêt des personnes concernées établies dans les États membres. À cette fin, les dispositions d'une directive doivent être mises en oeuvre avec une force contraignante incontestable, ainsi qu'avec la spécificité, la précision et la clarté requises (voir arrêt du 4 décembre 1997, Commission/Italie, C-207/96, Rec. p. I-6869, point 26).
28 Dès lors, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l'obligation de transposition qui incombe aux États membres destinataires des directives (voir, notamment, arrêt du 6 mai 1980, Commission/Belgique, 102/79, Rec. p. 1473, point 11).
29 En l'occurrence, il est établi que la définition de la notion d'«expérience», telle que prévue à l'article 2, sous d), de la directive, n'a pas été transposée en droit irlandais. Dans ces conditions, même en admettant que, en pratique, les critères relatifs à la détresse et aux dommages durables infligés aux animaux relèvent bien de la définition de la notion d'«expérience» qui résulte de la loi modifiée, comme le prétend le gouvernement irlandais, les personnes concernées se trouvent dans un état d'incertitude quant à leur situation juridique.
30 Il convient dès lors de constater que l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 2, sous d), de la directive.
Sur l'absence de désignation de l'autorité nationale compétente pour autoriser la mise en liberté d'un animal
31 Par son deuxième grief, la Commission fait valoir que, à la différence de l'article 11 de la directive, l'article 12 A, paragraphe 9, de la loi modifiée, qui est la disposition irlandaise pertinente, ne subordonne pas la mise en liberté d'un animal à l'autorisation d'une autorité compétente pour l'octroyer, qui a pour tâche de vérifier préalablement si les conditions applicables sont remplies.
32 Le gouvernement irlandais soutient que le sort réservé aux animaux utilisés à des fins expérimentales doit être précisé dans la demande visant à obtenir l'autorisation nécessaire à la réalisation d'expériences. En outre, toute autorisation spécifierait les conditions dans lesquelles doivent s'effectuer les expériences. Parmi ces conditions, figurerait l'exigence que le titulaire de l'autorisation veille à ce que l'origine, l'utilisation et le sort final des animaux présents dans l'établissement à des fins scientifiques soient consignés dans des dossiers détaillés, tenus à la disposition du ministre de la Santé ou de son délégué pour inspection.
33 À cet égard, il y a lieu de constater que l'article 11 de la directive n'a pas été transposé de façon complète puisque les dispositions nationales pertinentes ne prévoient aucune forme de contrôle, par une autorité compétente, de la mise en liberté d'un animal.
34 Par ailleurs, s'agissant de l'argument du gouvernement irlandais, selon lequel la grande majorité des animaux utilisés à des fins expérimentales en Irlande sont élevés à cet effet dans des établissements agréés et sont euthanasiés à l'issue de l'expérience, il convient de rappeler que, le non-respect d'une obligation imposée par une règle de droit communautaire étant en lui-même constitutif d'un manquement, la considération que ce non-respect n'a pas engendré de conséquences négatives est dépourvue de pertinence (voir arrêt du 1er février 2001, Commission/France, C-333/99, Rec. p. I-1025, point 37).
35 Il convient dès lors de constater que l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11 de la directive.
Sur l'absence de procédures de notification préalable à une autorité compétente des expériences ou des données relatives aux personnes les effectuant
36 Par son troisième grief, la Commission fait valoir que, alors même que l'article 12 A, paragraphe 10, point 1, de la loi modifiée impose au ministre de la Santé la tâche d'instaurer les procédures permettant de notifier préalablement à l'autorité compétente les expériences qui seront effectuées ou les données relatives aux personnes qui les effectueront, elle n'a reçu aucune information concernant l'établissement de telles procédures. En outre, la loi modifiée ne désignerait pas la personne ou l'organisme qui constitue l'autorité compétente à laquelle ces expériences et ces données doivent être notifiées au préalable conformément aux termes de l'article 12, paragraphe 1, de la directive.
37 Le gouvernement irlandais fait valoir que, aux termes des dispositions nationales pertinentes, le demandeur est tenu de notifier à l'avance au ministre de la Santé les détails des expériences qu'il a l'intention d'effectuer et des procédures qu'il entend appliquer. Ces informations porteraient sur la nature, le lieu et les objectifs des expériences, les qualifications détenues par le demandeur, ainsi que le poste occupé dans l'établissement de recherche ou l'agence pour le compte duquel il entreprend les expériences. En outre, conformément à la réglementation irlandaise applicable, la procédure expérimentale au titre de laquelle une autorisation est sollicitée devrait être certifiée comme étant essentielle et il devrait être prouvé qu'aucune méthode scientifique de remplacement n'est raisonnablement ou pratiquement disponible.
38 À cet égard, il y a lieu de constater que l'article 12, paragraphe 1, de la directive n'a pas été transposé de façon complète puisque, nonobstant les dispositions de l'article 12 A, paragraphe 10, point 1, de la loi modifiée, le ministre de la Santé a omis d'instaurer des procédures permettant de notifier préalablement à une autorité compétente nominativement désignée les expériences qui seront effectuées ou les données relatives aux personnes qui les effectueront.
39 Il convient dès lors de constater que l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 12, paragraphe 1, de la directive.
Sur l'absence d'un système de sanctions adéquat en cas de non-respect des exigences de la directive
40 Par son quatrième grief, la Commission fait valoir, premièrement, que les articles 2 et 13 de la loi modifiée, qui portent sur les sanctions applicables en cas de non-respect des exigences de la directive, ne concernent pas les infractions relatives au logement et aux soins donnés aux animaux ainsi que celles relatives au fonctionnement des établissements d'élevage, des établissements fournisseurs ou des établissements utilisateurs, puisque le libellé de cet article 2 se réfère uniquement à des personnes effectuant des expériences ou y apportant leur collaboration et que ledit article 13 sanctionne seulement l'obstruction à des investigations.
41 La Commission considère que l'absence de sanctions applicables aux infractions relatives au logement et aux soins donnés aux animaux ainsi qu'à celles relatives au fonctionnement des établissements d'élevage, des établissements fournisseurs ou des établissements utilisateurs met en cause l'efficacité du système global de protection offert par la loi modifiée et viole l'article 5 du traité. En effet, même dans les cas où aucune sanction ou amende spécifique n'est prévue dans une directive en cas de non-exécution des obligations spécifiques qu'elle impose, il n'en demeurerait pas moins que les États membres ont l'obligation générale, au titre de l'article 5 du traité, de prendre toutes les mesures propres à assurer l'exécution du droit communautaire.
42 Deuxièmement, selon la Commission, en raison de la dépréciation monétaire intervenue depuis l'instauration des amendes en question, les sanctions prévues aux articles 2 et 13 de la loi modifiée ne sont ni efficaces, ni proportionnées, ni dissuasives. Par ailleurs, l'Irlande ne sanctionnerait pas les violations des règles prévues par la directive de la même manière que les violations des dispositions de droit national d'une nature et d'une importance similaires. À cet égard, la Commission relève, à titre d'exemple, que, pour certaines infractions nationales analogues en matière de cruauté envers les animaux, l'amende applicable s'élève à 1 000 IEP.
43 Le gouvernement irlandais estime que les nombreuses conditions dont est assortie la délivrance des autorisations de pratiquer des expériences et le pouvoir du ministre de la Santé de retirer les autorisations accordées dissuadent beaucoup plus efficacement de violer les règles applicables en la matière que ne le ferait l'imposition d'amendes, lesquelles ne pourraient être infligées qu'à l'issue de poursuites couronnées de succès.
44 Toutefois, ce gouvernement admet le bien-fondé de l'argumentation de la Commission au sujet de l'inadéquation du montant actuel des sanctions financières applicables. Il indique dans ses mémoires qu'il a l'intention d'augmenter ce montant et qu'un projet de loi à cet effet est en cours d'élaboration.
45 En premier lieu, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 21 juin 2001, Commission/Luxembourg, C-119/00, non encore publié au Recueil, point 14).
46 En second lieu, il y a lieu de rappeler que, lorsqu'une réglementation communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction pour sa violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, l'article 5 du traité impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire. À cet effet, tout en conservant le choix des sanctions, les États membres doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif (voir, notamment, arrêts du 21 septembre 1989, Commission/Grèce, 68/88, Rec. p. 2965, points 23 et 24, et du 7 décembre 2000, de Andrade, C-213/99, Rec. p. I-11083, point 19).
47 Or, il y a lieu de constater que les sanctions prévues dans la législation irlandaise en cas de non-respect des exigences de la directive ne remplissent pas les conditions énoncées par la jurisprudence rappelée au point précédent.
48 Par ailleurs, l'argument du gouvernement irlandais, selon lequel les contrôles effectués dans le contexte des procédures de délivrance des autorisations permettent d'imposer, s'il y a lieu, une sanction suffisante, est fondé sur la prémisse erronée que toutes les violations des exigences de la directive peuvent être sanctionnées dans le cadre de ces procédures. Ainsi que la Commission l'a relevé à juste titre, le refus de délivrance ou le retrait d'une autorisation ne peuvent pas, en tout état de cause, être considérés comme une sanction efficace et dissuasive lorsqu'une expérience visée par la directive est effectuée en totale méconnaissance des dispositions nationales relatives aux autorisations.
49 Dans ces conditions, il convient d'accueillir également le quatrième grief de la Commission.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
505152 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de l'Irlande et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour assurer une transposition correcte des articles 2, sous d), 11 et 12 de la directive 86/609/CEE du Conseil, du 24 novembre 1986, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la protection des animaux utilisés à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques, et en ne prévoyant pas un système de sanctions adéquat en cas de non-respect des exigences de la directive 86/609, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, en particulier de son article 25, et en vertu du traité CE, notamment de son article 5 (devenu article 10 CE).
2) L'Irlande est condamnée aux dépens.