CELEX: 61995TJ0230
Skadeståndstalan
Utomobligatoriskt ansvar
Statlig stöd
Meddelande till klaganden av det beslut som riktats till den berörda medlemsstaten
Dröjsmål
Materiell och ideell skada
Orsakssamband

Domskäl
Bakgrund och förfarande
1 Sökanden driver sedan flera år tillbaka under firma "Brittany Ferries" en färjelinje mellan hamnarna Plymouth i Förenade kungariket och Santander i Spanien. Sökanden riktade genom en skrivelse av den 21 september 1992 ett klagomål till kommissionen där den påtalade de omfattande subventioner som områdesförvaltningen för Biscaya och den baskiska regeringen skulle bevilja Ferries Golfo de Vizcaya SA, som är ett bolag bildat enligt spansk rätt av Vapores Surdíaz Bilbao, SA, ett bolag bildat enligt spansk rätt, och av P&O European Ferries (Portsmouth) Ltd, ett brittiskt bolag, för att från och med mars 1993 driva reguljär linjetrafik mellan hamnarna i Portsmouth och Bilbao.
2 Klaganden underrättade således kommissionen om olika uppgifter som den förfogade över beträffande det avtal som skulle komma att undertecknas mellan Ferries Golfo de Vizcaya och de baskiska myndigheterna med avseende på att under de första tre driftsåren subventionera trafikeringen av sträckan Bilbao-Portsmouth. Klaganden begärde dessutom formellt av kommissionen att den skulle inleda ett förfarande för tillämpning av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget.
3 Sökanden tillsände den 11 februari 1993 kommissionen ytterligare synpunkter avseende det stöd som beviljats Ferries Golfo de Vizcaya och framhöll att det var nödvändigt att snarast inleda det undersökningsförfarande som den hade begärt i sitt klagomål, eftersom transporttjänsterna på sträckan Bilbao-Portsmouth skulle inledas inom en snar framtid. Sökanden angav i detta avseende att, eftersom denna sträcka direkt konkurrerade med den sträcka som den drev, kunde dess etablering på de villkor som överenskommits med de spanska myndigheterna på ett allvarligt sätt skada sökandens ekonomiska intressen.
4 Kommissionen beslutade den 29 september 1993 att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget. Kommissionen ansåg på grundval av de uppgifter som den hade meddelats att det finansiella stödet till Ferries Golfo de Vizcaya utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget och inte uppfyllde villkoren för att bli förklarat förenligt med den gemensamma marknaden. Detta beslut meddelades den spanska regeringen genom skrivelse av den 13 oktober 1993. Regeringen uppmanades att bekräfta att den skulle avbryta alla betalningar på grund av stödordningen i fråga fram till dess att kommissionen fattat sitt slutgiltiga beslut samt att den skulle lägga fram sina synpunkter och inkomma med alla nödvändiga uppgifter för bedömningen av denna ordning.
5 Beslutet att inleda ett förfarande avseende det stöd som Spanien beviljat Ferries Golfo de Vizcaya var föremål för ett meddelande från kommissionen till de övriga medlemsstaterna och till de berörda parterna och offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 70, s. 5) för att dessa skulle kunna inkomma med sina yttranden.
6 Eftersom sökanden inte fick några närmare uppgifter om hur förfarandet utvecklades, anmodade den formellt kommissionen den 28 februari 1995, med stöd av artikel 175 andra stycket i fördraget, att fatta ett slutgiltigt beslut.
7 Sökanden begärde genom skrivelser av den 12 och den 16 juni 1995 att kommissionen skulle översända det beslut som fattats i förfarandet och som den ännu inte officiellt underrättats om. Sökanden oroade sig över att det i spansk massmedia hävdades att kommissionen hade fattat ett slutgiltigt beslut i detta ärende efter det att ett nytt avtal hade slutits mellan Ferries Golfo de Vizcaya och de regionala myndigheterna. Enligt de uppgifter som förekom i massmedia var detta avtal jämförbart med 1992 års avtal. De spanska myndigheterna åtog sig att hos sökandens konkurrent köpa ett stort antal kuponger över en treårsperiod, vilket skulle göra det möjligt för konkurrenten att täcka förlusterna utanför högsäsongen. Sökanden ville följaktligen få kännedom om de åtgärder som kommissionen hade för avsikt att vidta med avseende på det nya avtalet.
8 Kommissionens generaldirektorat (motsvarande) översände genom telefax av den 19 juni 1995 pressmeddelande IP/95/579 av den 7 juni 1995 till sökanden och åtog sig att så snart som möjligt skicka beslutet till denne. I pressmeddelandet angavs att kommissionen den dagen hade beslutat att avsluta förfarandet avseende stöd till förmån för Ferries Golfo de Vizcaya. Pressmeddelandet innehöll en sammanfattning av motiveringen av beslutet, varav det bland annat framgick att avtalet mellan myndigheterna och den spanska transportören hade ändrats på så sätt att kommissionens invändningar hade beaktats. Kommissionen förklarade följaktligen att den var övertygad om att Ferries Golfo de Vizcaya inte fick något statligt stöd. Det beslut som detta pressmeddelande hänför sig till delgavs den spanska regeringen genom skrivelse av den 11 juli 1995.
9 Sökanden bekräftade den 21 juni 1995 mottagandet av pressmeddelandet och att den väntade på att få det beslut som pressmeddelandet hänvisade till. Kommissionens generaldirektorat (motsvarande) svarade på nytt, efter att ha påpekat att beslutet skulle offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning inom de närmaste veckorna, att de skulle översända en kopia av beslutet så snart som möjligt.
10 Det var mot den bakgrunden som sökanden den 28 november 1995, då innehållet i beslutet fortfarande varken hade sänts till den eller offentliggjorts, per post sände den ansökan genom vilken förevarande talan anhängiggjorts. Till följd av strejker som vid den tiden påverkade posttransporterna i Frankrike inkom nämnda talan till förstainstansrättens kansli emellertid först den 18 december 1995.
11 Kommissionens beslut av den 7 juni 1995 offentliggjordes under tiden i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 1 december 1995 (EGT C 321, s. 4). Kommissionens generaldirektorat (motsvarande) översände genom telefax av den 8 december 1995 den således offentliggjorda texten till sökanden.
12 Sökanden väckte då genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 1 februari 1996 en andra talan som registrerades under nummer T-14/96 och som avsåg ogiltigförklaring av kommissionens beslut att avsluta förfarandet rörande stöd till Ferries Golfo de Vizcaya.
13 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (första avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid sammanträde den 16 juni 1998.
Parternas yrkanden
14 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- förplikta kommissionen att ersätta den skada som sökanden har lidit till följd av kommissionens dröjsmål med att meddela sökanden beslutet av den 7 juni 1995,
- fastställa den frist inom vilken parterna till förstainstansrätten skall lämna överenskommelsen om ersättningsbeloppet eller, om en överenskommelse inte kommer till stånd, den frist inom vilken de skall till förstainstansrätten lämna uppgift om de belopp som yrkas, samt
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla sökandens skadeståndstalan, samt
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
I sak
Parternas argument
16 Sökanden har i huvudsak hävdat att kommissionen, genom att underlåta att omedelbart underrätta den om innehållet i det beslut som fattats till följd av ett klagomål som den inlämnat, trots att den flera gånger begärde det och skickade en formell anmodan, begick ett fel som ger upphov till gemenskapens utomobligatoriska ansvar i den mening som avses i artikel 215 andra stycket i fördraget.
17 Sökanden anser att kommissionens dröjsmål med att översända den sitt beslut av den 7 juni 1995, vilket delgavs den spanska regeringen den 11 juli 1995, inte är normalt. Att beslutet inte var tillgängligt på alla gemenskapsspråk kan inte utgöra en giltig grund för ett sådant dröjsmål. Sökanden har för det första gjort gällande att argument som rör uppenbar passivitet inom en institutions interna verksamhet inte godtas i rättspraxis (domstolens dom av den 22 maj 1985 i mål 13/83, parlamentet mot rådet, REG 1985, s. 1513; svensk specialutgåva, volym 8) och för det andra att beslutet naturligtvis var tillgängligt på spanska, eftersom det hade delgetts den berörda medlemsstaten. Sökanden anser för övrigt att beslutet borde ha varit tillgängligt på franska som var det språk på vilket förfarandet inletts. Sökanden anser att avsaknaden av en seriös motivering visar att kommissionen avsiktligen underlät att meddela den sitt slutgiltiga beslut trots att det inte fanns något faktiskt hinder för det och trots att kommissionen meddelade beslutet till de övriga parterna i förfarandet.
18 Sökanden har anfört att kommissionens oriktiga handlande hindrade den från att så snart som möjligt bestrida giltigheten av beslutet i fråga, eftersom den inte kände till dess motivering (domstolens dom av den 6 juli 1988 i mål 236/86, Dillinger Hüttenwerke mot kommissionen, REG 1988, s. 3761, punkt 14). För detta ändamål hade den oundgängligen behov av kommissionens beslut i dess helhet och inte endast ett pressmeddelande där beslutet sammanfattades. Sökanden har påpekat att den för att kunna konstatera att meddelandet innehöll de väsentliga delarna av nämnda beslut, såsom kommissionen har angett i sitt svaromål, hade behövt ha tillgång till den motsvarande texten, vilket just inte var fallet. För att föra talan mot beslutet var det emellertid nödvändigt att känna till dess motivering och särskilt få veta varför kommissionen ansåg att det nya avtalet mellan de spanska myndigheterna och Ferries Golfo de Vizcaya inte innehöll någon aspekt som utgjorde statligt stöd.
19 Sökanden har i detta avseende i sin replik framhållit att kommissionen fortfarande inte har efterkommit dess skrivelse av den 21 december 1995 i vilken sökanden begärde att det nya avtalet skulle översändas till den, och sökanden anser att räckvidden av kommissionens beslut varken kunde uppfattas eller bedömas utan tillgång till innehållet i detta avtal.
20 Sökanden har angett att kommissionens handlande har förorsakat den en säker och allvarlig skada som består i att dess nya och enda konkurrent, Ferries Golfo de Vizcaya, har kunnat fortsätta att rättsstridigt motta stöd som gör det möjligt för den att säkerställa sin etablering på marknaden. Eftersom endast de första tre driftsåren har beräknats vara förlustbringande och även om det antas att Ferries Golfo de Vizcaya en dag kommer att tvingas återbetala de subventioner som beviljats företaget rättsstridigt, har det kunnat dra fördel av de långa handläggningstiderna för att etablera sig på marknaden och skaffa sig en kundkrets. Kommissionens dröjsmål på flera månader med att ge sökanden kännedom om sitt slutgiltiga beslut senarelade i samma utsträckning dennes möjlighet att få slut på den snedvridna konkurrens som den utsatts för.
21 Vad beträffar frågan om den påstådda skadan faktiskt inträffat anser sökanden att kommissionen saknar fog för att hävda att de två linjerna inte direkt konkurrerar med varandra och att sökanden följaktligen inte har lidit någon skada. Den skada som sökanden har påtalat utgör under alla omständigheter inte den skada som följer av snedvriden konkurrens utan den skada som följer av kommissionens fel. Genom att inte omedelbart och på eget initiativ meddela innehållet i sitt beslut till sökanden behandlade institutionen sökanden orättvist. Även om den således orsakade skadan endast var ideell, skulle den icke desto mindre vara säker och berättiga till ersättning i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaterna.
22 Sökanden har dessutom gjort gällande att den nya linjen inte skulle ha inrättats utan det avtal varigenom de spanska myndigheterna åtog sig att ersätta denna linjes förluster under minst tre år, eftersom efterfrågan inte var tillräcklig. Även om beslutet att inleda ett undersökningsförfarande teoretiskt sett satte stopp för utbetalningen av stöd, har sökanden framhållit att dess konkurrent, såsom framgår av beslutet av den 7 juni 1995, endast har föranstaltat att de första delarna av stödet blir återbetalade, men att dessa pengar faktiskt inte har återbetalats. Av det nya avtalet som föreskriver betalningar till Ferries Golfo de Vizcaya från och med år 1995 framgår att tillämpningen av stödordningen endast varit avbruten från september 1993 till december 1994, det vill säga under ett år och tre månader.
23 Sökanden har för övrigt anfört att det ännu inte är möjligt att ange exakt vilket skadeståndsbelopp som yrkas. Sökanden har i sin replik framfört att detta belopp till stor del är beroende av utgången av sökandens talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att avsluta det förfarande som inleddes till följd av dess klagomål. Eftersom skadan likväl är säker, anser sökanden att förstainstansrätten kan döma i saken (domstolens dom av den 2 mars 1977 i mål 44/76, Eier-Kontor mot rådet och kommissionen, REG 1977, s. 393, av den 6 december 1984 i mål 59/83, Biovilac mot EEG, REG 1984, s. 4057, svensk specialutgåva, volym 7, s. 701, och av den 14 januari 1987 i mål 281/84, Zuckerfabrik Bedburg m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1987, s. 49). Det ankommer på parterna att inom den föreskrivna fristen till förstainstansrätten lämna antingen uppgift om vilket ersättningsbelopp de har enats om eller uppgift om sina i siffror angivna yrkanden (domstolens dom av den 27 mars 1990 i mål C-308/87, Grifoni mot Euratom, REG 1990, s. I-1203).
24 Kommissionen har för sin del hävdat att pressmeddelandet och den franska versionen av beslutet av den 7 juni 1995 översändes till sökanden utan dröjsmål med beaktande av när de berörda handlingarna fanns tillgängliga. Kommissionen anser att sökanden saknar fog för att påstå att kommissionens handlande gentemot den var rättsstridigt så att gemenskapen ådrar sig ansvar.
25 Kommissionen har dessutom gjort gällande att sökanden inte har lagt fram någon konkret bevisning av vilken det med tillräcklig sannolikhet framgår att den åberopade skadan faktiskt föreligger, eller är omedelbart förestående och förutsebar. Sökanden kan således inte åberopa den fasta rättspraxis enligt vilken talan kan väckas vid domstolen för att få fastställt gemenskapens ansvar för en omedelbart förestående skada som kan förutses med tillräcklig säkerhet, även om skadans storlek ännu inte kan bedömas exakt (domstolens dom av den 2 juni 1976 i de förenade målen 56/74, 57/74, 58/74, 59/74 och 60/74, Kampffmeyer m.fl. mot kommissionen och rådet, REG 1976, s. 711, svensk specialutgåva, volym 3, s. 103, och domen i det ovannämnda målet Grifoni mot Euratom).
26 Kommissionen har understrukit att sökanden inte klart och precist har kunnat definiera i vad den materiella skadan skulle bestå eller utpeka den ideella skada som har åberopats subsidiärt och accessoriskt. Kommissionen har i vart fall bestridit att sökanden lidit någon skada.
27 Kommissionen har tillagt att sökanden inte heller har visat att den åberopade skadan berodde på kommissionens påstådda fel. Ferries Golfo de Vizcayas etablering på marknaden genom stöd som erhållits rättsstridigt kan endast ha sitt ursprung i beslutet av den 7 juni 1995, förutsatt att det konstateras att detta beslut är rättsstridigt, och inte i kommissionens påstådda dröjsmål med att meddela sökanden beslutet. Sökanden har nämligen, genom att uppge att den påstådda skadans storlek är beroende av huruvida talan om ogiltigförklaring vinner bifall eller ogillas, själv bekräftat att det inte finns något direkt orsakssamband mellan det dröjsmål som kommissionen förebrås för och denna skada vars art med nödvändighet hänger samman med själva innehållet i beslutet i fråga.
28 Kommissionen anser avslutningsvis att sökandens eget handlande har lett till att varje eventuellt orsakssamband har brutits. Sökanden har sedan den 19 juni 1995 haft tillräcklig kännedom om beslutet för att kunna göra gällande sin rätt att väcka talan.
Förstainstansrättens bedömning
29 Gemenskapens utomobligatoriska ansvar enligt artikel 215 andra stycket i fördraget och de allmänna principer som det hänvisas till i den bestämmelsen förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det agerande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den åberopade skadan (domstolens dom av den 17 december 1981 i de förenade målen 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 och 247/80, Ludwigshafener Walzmühle m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1981, s. 3211, punkt 18, och förstainstansrättens dom av den 16 juli 1998 i mål T-199/96, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 48).
30 Förevarande talan syftar till ersättning för en skada som förorsakats sökanden av kommissionens dröjsmål med att underrätta sökanden om sitt beslut av den 7 juni 1995. Det ankommer således på sökanden att visa att det finns ett orsakssamband mellan det fel som påstås ha begåtts av en institution och den åberopade skadan (domstolens dom av den 30 januari 1992 i de förenade målen C-363/88 och C-364/88, Finsider m.fl. mot kommissionen, REG 1992, s. I-359, punkt 25, och av den 16 september 1997 i mål C-362/95 P, Blackspur DIY m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1997, s. I-4775, punkt 31, samt förstainstansrättens dom av den 22 oktober 1997 i de förenade målen T-213/95 och T-18/96, SCK och FNK mot kommissionen, REG 1997, s. II-1739, punkt 98).
31 Sökanden har i första hand åberopat en materiell skada som den anser säker och allvarlig, även om den ännu inte kan bedöma dess storlek exakt. Sökanden har subsidiärt och accessoriskt åberopat en ideell skada.
32 Sökanden har förklarat att den materiella skadan består i att den förhindrades att så snart som möjligt väcka talan mot kommissionens beslut med avseende på det stöd som beviljats Ferries Golfo de Vizcaya, vilket gjorde det möjligt för dess konkurrent att säkerställa sin etablering på marknaden genom stöd som erhållits rättsstridigt. Resultatet av dröjsmålet med att översända detta beslut till sökanden var att sökanden inte kunde väcka talan om ogiltigförklaring tidigare och således få den snedvridna konkurrens som den utsattes för att upphöra.
33 Enligt sökanden beror fastställelsen av skadeståndsbeloppet på utgången av prövningen av den talan som den väckte den 1 februari 1996 mot beslutet av den 7 juni 1995, eftersom förekomsten av materiell skada skulle bekräftas om förstainstansrätten ogiltigförklarar beslutet. Kommissionens handlande ledde till att talan vid förstainstansrätten väcktes sent och Ferries Golfo de Vizcaya drog av den anledningen fördel av en rättsstridig stödordning under ytterligare sex månader. Om förstainstansrätten ogillar talan om ogiltigförklaring, måste sökanden begränsa sig till att yrka ersättning för en ideell skada.
34 Det skall konstateras att sökanden inte har visat att det föreligger ett orsakssamband mellan kommissionens påtalade handlande och den materiella skada som sökanden påstår sig ha lidit. Av hela sökandens argumentation framgår nämligen att den materiella skada som den har påtalat har sitt ursprung i kommissionens beslut av den 7 juni 1995 varigenom de spanska myndigheterna tilläts att betala vissa belopp till Ferries Golfo de Vizcaya och inte i att sökanden fick kännedom om detta beslut sex månader senare. Sökandens dröjsmål med att väcka talan om ogiltigförklaring, vilket skulle bero på kommissionens handlande, kan inte, även om det antas att detta kan anses felaktigt, ha gett upphov till en fristående materiell skada för sökanden, vilken skiljer sig från den skada som kan följa av det omtvistade beslutet inom ramen för mål T-14/96. Detta beslut, som har fortsatt att ha samma verkan sedan den dag då det fattades, utgör den nödvändiga grunden för all materiell skada som sökanden eventuellt har lidit. Om ett sådant beslut varken hade fattats eller verkställts, skulle kommissionens dröjsmål med att meddela sitt ställningstagande med avseende på det omtvistade stödet nämligen inte ha kunnat skada sökandens ekonomiska intressen, vilket sökanden har påstått.
35 Ovanstående konstateranden påverkas inte av sökandens argumentation. Sökanden anser att om beslutet omedelbart hade översänts till den, skulle den ha kunnat väcka talan om ogiltigförklaring sex månader tidigare och således försöka begränsa omfattningen av den skada som den anser sig ha lidit. Det skall anföras att sökandens resonemang förutsätter att dess påstådda materiella skada inte helt kan ersättas genom en ogiltigförklaring av detta beslut och en eventuell återbetalning av stödet efter det att de förfaranden som föreskrivs i gemenskapsrätten och i nationell rätt avslutats. Med beaktande av den åberopade skadans fortlöpande karaktär kan sökanden under alla omständigheter inte visa att det föreligger ett orsakssamband mellan det dröjsmål som den har kritiserat kommissionen för och den del av denna skada som antas inte kunna avhjälpas. Det är tillräckligt att påpeka att alla verkningar i tiden av beslutet av den 7 juni 1995 följer av dess verkställande och inte av ett eventuellt dröjsmål innan det meddelades sökanden.
36 Förstainstansrätten konstaterar för övrigt att sökanden inte vid någon tidpunkt inom ramen för mål T-14/96 har inlämnat en ansökan om uppskov med verkställigheten av det omtvistade beslutet. Genom att begära att verkningarna av beslutet av den 7 juni 1995 tillsvidare skulle upphöra skulle sökanden ha kunnat begränsa den åberopade materiella skadan, förutsatt att den hade kunnat visa att alla de villkor var uppfyllda som förutsätts för att gemenskapsdomstolarna skall besluta om interimistiska åtgärder.
37 Förstainstansrätten har slagit fast att kommissionens ifrågasatta handlande inte ligger till grund för den materiella skada som sökanden har gjort gällande, men det skall också undersökas om detta handlande har förorsakat sökanden en ideell skada.
38 Det skall erinras om att sökanden för att få ersättning för den påstådda ideella skadan måste visa att han lidit en verklig och säker skada. Sökanden kan följaktligen i princip inte begränsa sig till att påstå att kommissionens handlande mot den har varit felaktigt (se i detta avseende förstainstansrättens dom av den 21 mars 1996 i mål T-230/94, Farrugia mot kommissionen, REG 1996, s. II-195, punkt 46).
39 Eftersom sökanden inte på något sätt har visat vare sig att en ideell skada föreligger eller hur stor den är måste den åtminstone visa att kommissionens kritiserade handlande var så allvarligt att det kunde förorsaka sökanden en sådan skada. Sökanden anser visserligen att den har behandlats orättvist, men den stöder sig på sin egen uppfattning om hur kommissionen behandlar eller borde behandla klagande i förfaranden avseende statligt stöd. Då sökanden inte har uppgett några objektiva omständigheter som kan stödja dess påstående om orättvis behandling, kan det inte anses att sökanden har visat att ideell skada föreligger.
40 Av detta följer att alla de villkor som förutsätts för att gemenskapens ansvar gentemot sökanden skall inträda inte är uppfyllda i det föreliggande fallet. Skadeståndstalan skall således ogillas, utan att förstainstansrätten behöver ta ställning till om kommissionens ifrågasatta handlande är rättsenligt.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
41 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
42 Talan ogillas.
43 Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna.