CELEX: 62009CJ0464
Recurso de casación
Ayudas de Estado
Directrices sobre ayudas en el sector agrario
Punto 4.2.5
Mercado de la malta
Inexistencia de salidas normales en el mercado
Medida de ayuda declarada incompatible con el mercado común

Mediante su recurso de casación, Holland Malt BV (en lo sucesivo, «Holland Malt») solicita la anulación de la sentencia del
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, de 9 de septiembre de 2009, Holland Malt/Comisión (T‑369/06, Rec.
p. I‑3313; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que este desestimó su recurso dirigido a la anulación de la
Decisión 2007/59/CE de la Comisión, de 26 de septiembre de 2006, relativa a la ayuda estatal concedida por los Países Bajos
a Holland Malt BV (DO 2007, L 32, p. 76; en lo sucesivo «Decisión controvertida»).

Marco jurídico
El punto 3.2 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (DO 2000, C 28, p. 2; en lo sucesivo,
«Directrices»), que figura en la parte que enuncia los «Principios generales», dispone:
«Aunque los artículos 87 [CE] a 89 [CE] son íntegramente aplicables a los sectores regulados por las organizaciones comunes
de mercado, su aplicación sigue estando condicionada a lo dispuesto en los distintos reglamentos. Es decir, que el recurso
por parte de un Estado miembro a lo dispuesto en los artículos 87 [CE] a 89 [CE] no puede tener prioridad sobre lo dispuesto
en el reglamento por el que se organiza un determinado sector del mercado [...]. De ello se desprende que la Comisión no puede
en ningún caso aprobar ayudas incompatibles con lo dispuesto en una organización común de mercado, ni ayudas que entorpezcan
el correcto funcionamiento de la misma.»
El punto 4.2.5 de las Directrices, que figura en la parte relativa a las «Ayudas a la inversión», establece:
«No podrán concederse ayudas [a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas]
a no ser que se demuestre suficientemente la existencia de salidas normales para los productos en el mercado. Esta condición
será evaluada al nivel más adecuado según los productos de que se trate, los tipos de inversión y la capacidad de producción
existente y previsible. Se tendrán en cuenta las restricciones de producción o las limitaciones de apoyo comunitario que existieran
con arreglo a organizaciones comunes de mercado. En particular, no se concederán ayudas que contravengan prohibiciones o restricciones
impuestas por las organizaciones comunes de mercado [...]
[...]»
Por último, el punto 4.2.6 de la misma parte de las Directrices dispone:
«Las ayudas a la inversión cuyos gastos subvencionables superen los 25 millones de euros, o cuyo volumen efectivo supere los
12 millones de euros, deberán ser específicamente notificadas a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del
artículo 88 del Tratado.»

Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
Holland Malt es una unión temporal de empresas entre la cervecera Bavaria NV, que produce cerveza y bebidas no alcohólicas,
y Agrifirm, una cooperativa de productores de cereales de Alemania y del norte de los Países Bajos. La recurrente es titular
de una patente para producir y vender malta HTST («High Temperature, Short Time»).
El Reino de los Países Bajos adoptó un régimen de inversiones de carácter regional denominado «Regionale investeringsprojecten
2000». La Comisión, mediante decisión de 17 de agosto de 2000, aprobó dicho régimen y, mediante decisión de 18 de febrero
de 2002, aprobó también su modificación que extendía su ámbito de aplicación a los sectores de la transformación y de la comercialización
de los productos agrícolas mencionados en el anexo I del Tratado CE.
El Reino de los Países Bajos concedió a Holland Malt una ayuda a la inversión por un importe de 7.425.000 euros en el marco
de dicho régimen de inversiones de carácter regional. Esta subvención estaba destinada a la construcción de una maltería en
Eemshaven (Países Bajos). Su pago estaba supeditado a la realización de la inversión antes del 1 de julio de 2005. Sin embargo,
el pago efectivo de la ayuda fue suspendido hasta que lo aprobara la Comisión.
Mediante escrito de 31 de marzo de 2004, el Reino de los Países Bajos notificó dicha medida de ayuda a la Comisión de conformidad
con el artículo 88 CE, apartado 3 y con el punto 4.2.6 de las Directrices. El 5 de mayo de 2005, la Comisión incoó un procedimiento
con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2. Dado que el citado procedimiento retrasó el pago de la subvención más allá del
plazo de realización inicial fijado por el Reino de los Países Bajos, la demandante solicitó una ampliación de dicho plazo
hasta que la Comisión adoptara la decisión sobre la citada subvención.
El 26 de septiembre de 2006, la Comisión adoptó la Decisión controvertida en la que concluyó que la citada medida, que se
refería a una inversión que pretendía mejorar la calidad de los productos de Holland Malt y aumentar su capacidad de producción,
constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Posteriormente examinó si, no obstante, esta podía
ser declarada compatible con el mercado común en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
En este contexto, la Comisión observó que no existía un mercado separado para la malta HTST o para la malta premium en relación
con la malta ordinaria. Asimismo, habida cuenta del exceso de capacidad en los mercados mundial y comunitario de la malta,
la Comisión señaló que no había elementos para demostrar que existiesen salidas normales en el mercado de dicho producto,
en el sentido del punto 4.2.5 de las Directrices. Así, aún cuando reconoció, en el punto 93 de los motivos de la Decisión
controvertida, la importancia de la ayuda en el marco del desarrollo regional, la Comisión declaró, en el punto 94 de los
motivos de la misma Decisión, que esta no cumplía una condición importante establecida por las Directrices.
Basándose en estos motivos, la Comisión declaró, en el artículo 1 de la Decisión controvertida, que la ayuda estatal en cuestión
era incompatible con el mercado común. En virtud del artículo 2 de esta decisión, el Reino de los Países Bajos tiene que revocar
dicha ayuda y con arreglo al artículo 3 de la citada Decisión debe recuperar del beneficiario la ayuda ya ilegal. Según el
artículo 4 de la misma Decisión, el Reino de los Países Bajos debe informar a la Comisión de las medidas adoptadas para dar
cumplimiento a esta Decisión.

Procedimiento ante el Tribunal y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 7 de diciembre de 2006, Holland Malt interpuso un recurso de
anulación de la Decisión controvertida.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de abril de 2007, el Reino de los Países Bajos solicitó intervenir
en el procedimiento en apoyo de la recurrente. Mediante auto de 12 de junio de 2007, el Presidente de la Sala Tercera del
Tribunal admitió dicha intervención.
En apoyo de su recurso, Holland Malt invocó cuatro motivos, basados respectivamente en la infracción del artículo 87 CE, apartados
1 y 3, letra c), en la vulneración del principio de buena administración así como en el incumplimiento de la obligación de
motivación establecida en el artículo 253 CE.
La segunda parte del segundo motivo sobre la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), estaba basada en la inexistencia
de ponderación adecuada de los efectos beneficiosos de la ayuda y del impacto de esta sobre las condiciones de los intercambios
intracomunitarios.
Mediante esta segunda parte, la recurrente reprochaba, en esencia, a la Comisión que se hubiera basado, en la Decisión controvertida,
únicamente en el punto 4.2.5 de las Directrices sin haber ponderado, por una parte, los efectos beneficiosos de la subvención
en cuestión y, por otra parte, su eventual impacto negativo sobre las condiciones de los intercambios en la Comunidad Europea
y haber infringido así el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
La recurrente señalaba que el hecho de que las Directrices se basen en el artículo 87 CE, apartado 3, implica necesariamente
que la Comisión no puede limitar su facultad de apreciación exclusivamente a los criterios previstos por estas. En particular,
debería interpretar el punto 4.2.5 de las Directrices a la luz del criterio general previsto en el Tratado, de modo que considerase
incompatibles con el mercado común únicamente las ayudas que afecten a las condiciones de los intercambios de forma contraria
al interés común.
Según Holland Malt, en la Decisión controvertida, la Comisión no apreció si, en consideración a las ventajas que conllevó
la subvención en cuestión, su impacto era realmente contrario al interés común en el sentido del artículo 87 CE, apartado
3, sino que se limitó a excluir la compatibilidad de esta subvención basándose en la supuesta inexistencia de salidas normales
del producto de que se trata en el mercado. Por el contrario, la Comisión debería haber considerado, por una parte, que la
inversión de que se trata había tenido un impacto beneficioso considerable en la consecución de los objetivos de la política
agrícola común y, en particular, en la política de desarrollo rural de la región afectada por la citada subvención y, por
otra parte, que fue a consecuencia de la concesión de esta por lo que la recurrente había decidido soportar los costes de
la apertura de su fábrica en Eemshaven, en una zona que debía desarrollarse económicamente, en vez de en un lugar económicamente
más conveniente situado en otra región de los Países Bajos.
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal desestimó el recurso y condenó a la recurrente a cargar con sus propias costas
y con las de la Comisión.
Por lo que respecta a la segunda parte del segundo motivo, el Tribunal declaró, en los apartados 166 a 180 de la sentencia
recurrida, que la Decisión controvertida había sido adoptada con arreglo tanto a las disposiciones del artículo 87 CE, apartados
1 y 3, como a las Directrices, en particular, a su sección 4.2.
El Tribunal recordó que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando la Comisión ha adoptado directrices, estas
la vinculan y el juez de la Unión debe comprobar que dicha institución ha respetado las reglas que ella misma se ha impuesto.
El Tribunal señaló que, en el presente caso, del punto 3.7 de las Directrices resulta que todo aspecto positivo de la ayuda
en cuestión sólo puede considerarse en el contexto de la aplicación de los criterios de las Directrices.
A este respecto, el Tribunal consideró que, de conformidad con el punto 4.2.5 de las Directrices, la Comisión, tras haber
observado que la ayuda en cuestión estaba comprendida en el ámbito de aplicación de estas, estaba obligada a examinar, con
carácter preliminar, si se había demostrado suficientemente la existencia de salidas normales en el mercado para los productos
de que se trata. Según el Tribunal, en la medida en que, en el caso de autos, no se cumplía este requisito previo, la Comisión
no habría podido aprobar la ayuda en cuestión sin infringir sus propias Directrices, de modo que el examen de los objetivos
y de los efectos beneficiosos de dicha ayuda era superfluo.
Asimismo, el Tribunal declaró que la recurrente no podía mantener que no aplicar las Directrices y haber aplicado directamente
el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), habría implicado que se tuviesen en cuenta objetivos y efectos beneficiosos de la
ayuda en cuestión para declarar la compatibilidad de esta con el mercado común. A este respecto, recordó que, según la sentencia
de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901, apartado 18), el artículo 87 CE, apartado 3, confiere a la
Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio implica consideraciones de orden económico y social que deben efectuarse
en un contexto comunitario y que la Comisión no sobrepasa los límites de dicha facultad al estimar que la concesión de una
ayuda a una inversión que aumenta la capacidad de producción de un sector que es ya ampliamente excedentario afecta a los
intercambios comerciales de forma contraria al interés común y que una ayuda de este tipo no está destinada a favorecer el
desarrollo económico de la región de que se trata.
El Tribunal añadió que esta conclusión no se desvirtúa por la alegación de la recurrente según la cual la ayuda controvertida
únicamente compensó las desventajas económicas resultantes de su elección de abrir la fábrica en una zona económicamente menos
desarrollada.

Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
Holland Malt solicita al Tribunal de Justicia que:
–      Anule los apartados 168 a 180 de la sentencia recurrida;
–        Devuelva el asunto al Tribunal General o anule la Decisión controvertida, y
–        Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–      Desestime el recurso de casación, y
–        Condene en costas a Holland Malt.
El Reino de los Países Bajos solicita al igual que la recurrente que se anule la sentencia recurrida y se condene en costas
a la Comisión.

Sobre el recurso de casación
Para fundamentar su recurso de casación, Holland Malt formula dos motivos en relación con la apreciación del Tribunal acerca
de la segunda parte del segundo motivo de la demanda de primera instancia.
El primer motivo se basa en el error de Derecho así como en la contradicción y la insuficiente motivación relativa a la interpretación
y aplicación tanto del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), como de las Directrices. El segundo motivo se basa en la irregularidad
de procedimiento debido a una interpretación errónea y una presentación incorrecta de las alegaciones invocadas por la recurrente.

Sobre el primer motivo, basado en el error de Derecho así como en la contradicción y en la insuficiente motivación de la interpretación
y aplicación tanto del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), como de las Directrices
Alegaciones de las partes
Para fundamentar su primer motivo, Holland Malt invoca tres partes basadas respectivamente en el error de Derecho en la interpretación
y aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en el error de Derecho en la interpretación y aplicación de las Directrices
así como en la contradicción y la insuficiente motivación en la interpretación y aplicación de estas.
–       Sobre la primera parte del primer motivo
La recurrente alega que el Tribunal incurrió en un error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 87 CE,
apartado 3, letra c), al deducir de la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, que la Comisión no debía tomar en consideración
los efectos beneficiosos de una subvención al apreciar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, cuando dicha subvención
provoca un aumento de la capacidad de producción en un sector ya excedentario en el mercado.
A este respecto, la recurrente manifiesta que el presente asunto se refiere a una medida diferente de la controvertida en
el asunto que dio lugar a la sentencia Deufil/Comisión, antes citada. En efecto, en aquel, la subvención concedida no era
de interés general, mientras que, en la Decisión controvertida, la Comisión reconoció la importancia del proyecto de Holland
Malt para el desarrollo de la región. Además, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el sector ya era ampliamente excedentario
en el mercado, dado que la tasa de utilización de las capacidades de producción era del 72 % y del 64 %, mientras que, en
el caso de autos, la tasa de utilización de la capacidad de producción supera el 90 %.
El Reino de los Países Bajos comparte el punto de vista de la recurrente de que el Tribunal consideró erróneamente que la
Comisión, al no tener en cuenta los efectos beneficiosos de la ayuda en cuestión, no infringió el artículo 87 CE, apartado
3, letra c). Asimismo, hace suyas las críticas en relación con la interpretación del Tribunal sobre la sentencia Deufil/Comisión,
antes citada. Dicho Estado miembro estima que la Comisión, para velar por una aplicación correcta de la citada disposición
y también para garantizar la plena eficacia de esta, debía ponderar los efectos beneficiosos y negativos de la ayuda en cuestión,
puesto que no podía limitarse a la mera comprobación de que no hay prueba de la existencia de salidas normales en el mercado
de la malta.
La Comisión replica que el punto de partida de todo análisis de las normas aplicables en materia de ayudas es que el artículo
87 CE, apartado 3, prevé excepciones a la regla general de prohibición establecida en el artículo 87 CE, apartado 1, que deben
interpretarse de forma restrictiva. Pues bien, las Directrices sólo fijan normas mínimas absolutas que deben respetarse para
que la ayuda en el sector agrario se considere compatible con el mercado común. Asimismo, la Comisión observa que, teniendo
en cuenta su amplio margen de apreciación para la evaluación de las ayudas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c),
tiene la facultad de limitar este margen adoptando directrices sobre la manera en que piensa aplicar esta disposición a un
sector o a un tipo de ayuda específico, siempre que dichas directrices no se aparten de las normas del Tratado. Por tanto,
según la Comisión, una vez que ha adoptado tales orientaciones para un sector o un tipo de ayuda, ya no puede apartarse de
estas. Ello se debe a que, con la adopción de estas, limita su propia facultad discrecional, que consiste, por consiguiente,
únicamente en evaluar las condiciones definidas en las directrices.
En el presente caso, la Comisión considera que debía aplicar el punto 4.2.5 de las Directrices, dado que no estaba suficientemente
demostrada la existencia de salidas normales en el mercado de la malta.
En lo que concierne a la alegación basada en la mala interpretación de la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, la Comisión
subraya que, en dicha sentencia, la compatibilidad de la medida de ayuda fue evaluada directamente al amparo del artículo
87 CE, apartado 3, letra c), porque, en la época de la Decisión controvertida, no existía ningún otro texto aplicable al producto
al que estaba destinada la ayuda. Además, por lo que respecta a las diferencias fácticas invocadas por la recurrente en relación
con el asunto que dio lugar a la citada sentencia, la Comisión alega que estas carecen de pertinencia ya que, en el presente
caso, las Directrices mencionan no la necesidad de acreditar que el sector es ampliamente excedentario, sino únicamente la
de acreditar que hay salidas normales en el mercado.
–       Sobre la segunda parte del primer motivo
Según Holland Malt, la interpretación de las Directrices hecha por el Tribunal no es correcta en tanto introduce un requisito
previo a la apreciación de la Comisión sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado común. En efecto, el Tribunal consideró
que una ayuda que entra en el ámbito de aplicación de las Directrices no puede ser aprobada sobre la base del criterio de
la ponderación de sus desventajas y de sus efectos beneficiosos, tal como prevé el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), cuando
no se cumple la condición establecida en el punto 4.2.5 de estas. En cambio, el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no incluye
la condición de que deba haber salidas normales en el mercado que la Comisión pueda tener en cuenta los efectos positivos
de una ayuda.
El Reino de los Países Bajos comparte el punto de vista de la recurrente. Afirma que el Tribunal, aunque si ha considerado
que las Directrices no pueden entenderse solamente a la luz de su tenor, sino que deben interpretarse a la luz del artículo
87 CE y del objetivo pretendido por esta disposición, en realidad, las analizó, haciendo referencia únicamente a su tenor.
La interpretación que el Tribunal ha dado a las Directrices restringe la apreciación prevista en el artículo 87 CE a la única
cuestión de si existían o no salidas normales. Una interpretación tan limitada, basada en la sola interpretación literal de
las Directrices, es errónea y contraria a una aplicación correcta del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y a su plena eficacia.
La Comisión estima que las conclusiones del Tribunal no adolecen de ningún error de Derecho. En efecto, la ponderación prevista
en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), está englobada en las Directrices y, por tanto, no es necesario tener en cuenta
otros criterios cuando la ayuda de que se trata está sometida a las normas dictadas por las Directrices. La Comisión no podía
proceder a la toma en consideración de otros objetivos distintos a los previstos por las Directrices, si van más allá de lo
que dicha institución ha establecido en estas. En el presente caso, el punto 4.2.5 de las Directrices establece sin ambigüedad
que no puede concederse ninguna ayuda para inversiones ligadas a la transformación de productos agrícolas si no se demuestra
suficientemente que se pueden encontrar salidas normales en el mercado para los productos de que se trata. Por tanto, según
la Comisión, si no se cumple esta condición, no hay posibilidad de ponderar los supuestos efectos beneficiosos de la ayuda
de que se trata y su impacto en las condiciones de los intercambios.
–       Sobre la tercera parte del primer motivo
Según la recurrente, la motivación de la sentencia recurrida es contradictoria e insuficiente por lo que respecta a la interpretación
de las Directrices. En efecto, en los apartados 132 y 133 de dicha sentencia, el Tribunal afirmó que las Directrices no pueden
entenderse únicamente a la luz de su tenor literal ni interpretarse en un sentido que reduzca el alcance de los artículos
87 CE y 88 CE o que contravenga los objetivos pretendidos por dichas disposiciones. Al contrario, en los apartados 170 a 172
de la sentencia recurrida, el Tribunal afirmó que la Comisión estaba obligada a tener en cuenta los criterios establecidos
en el punto 4.2.5 de las Directrices sin interpretarlos a la luz del artículo 87 CE, apartado 3, letra c) y, por tanto, sin
apreciar si las condiciones de los intercambios se alteraban por la ayuda en cuestión de forma contraria al interés común.
El Reino de los Países Bajos comparte el punto de vista de la recurrente y afirma que la sentencia recurrida se basa en una
motivación insuficiente por lo que respecta a la interpretación y aplicación de las Directrices.
La Comisión considera que la motivación de la sentencia recurrida no es en absoluto insuficiente ni contradictoria. Señala,
en particular, que el Tribunal recordó acertadamente, en el apartado 132 de la sentencia recurrida, que las Directrices deben
interpretarse siempre a la luz del objetivo de una competencia no falseada en el mercado común y explicó claramente, en los
apartados 173 a 177 de dicha sentencia, por qué la aplicación directa del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no implica
la toma en consideración de los objetivos y de los efectos beneficiosos de la ayuda solicitada por la recurrente. A este respecto,
en el apartado 176 de la sentencia recurrida, indicó que el criterio que figura en el punto 4.2.5 de las Directrices refleja
el requisito que resulta del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), según el cual ninguna ayuda que altere las condiciones
de los intercambios de forma contraria al interés común puede ser compatible con el mercado común.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Las tres partes del primer motivo se refieren al alcance e interpretación de las Directrices y tienen por objeto la apreciación
del Tribunal sobre la segunda parte del segundo motivo de la demanda de primera instancia. Por tanto, procede examinarlas
conjuntamente.
A este respecto, debe recordarse que, en la Decisión controvertida, la Comisión, aplicando el punto 4.2.5 de las Directrices,
consideró que la ayuda destinada a Holland Malt no era compatible con el mercado común en la medida en que el mercado de que
se trata se caracteriza por la inexistencia de salidas normales. En la sentencia recurrida, el Tribunal declaró, por una parte,
que, en la medida en que no se cumplía el requisito previsto en el punto 4.2.5 de las Directrices, la Comisión no habría podido
aprobar la ayuda controvertida. Por otra parte, evocando la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, afirmó que la no aplicación
de las Directrices y la aplicación únicamente del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no habrían implicado, en el caso de
autos, contrariamente a lo que alega la recurrente, la obligación para la Comisión de tener en cuenta los efectos beneficiosos
de la ayuda en cuestión en la región considerada.
Estas dos consideraciones no adolecen de ningún error de Derecho.
En efecto, como resulta de reiterada jurisprudencia, para aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, la Comisión goza de una amplia
facultad de apreciación cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en
un contexto comunitario (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2008, Alemania y otros/Kronofrance, C‑75/05 P y C‑80/05 P,
Rec. p. I‑6619, apartado 59 así como jurisprudencia citada). Al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación
que las aplicará a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación
y ya no puede apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales
del Derecho, tales como los de igualdad de trato o de protección de la confianza legítima (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance,
antes citada, apartado 60 y jurisprudencia citada).
Por ello, según esta jurisprudencia, en el ámbito específico de las ayudas de Estado, la Comisión está vinculada por las directrices
y las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado (véanse las sentencias de 5 de
octubre de 2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, apartado 62, y Alemania y otros/Kronofrance, antes citada, apartado 61).
A este respecto, procede recordar que, como resulta de la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, el artículo 87 CE, apartado
3, letra c), debe interpretarse en el sentido de que, en principio, una ayuda, cuando se concede en un mercado caracterizado
por un exceso de capacidad, puede alterar las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.
Posteriormente, el hecho de que una ayuda tenga también efectos beneficiosos para la región o el sector económico de que se
trate no implica necesariamente que deba considerarse compatible con el mercado común. En efecto, del artículo 87 CE, apartado
3, letra c), resulta que, cuando la medida de ayuda altere las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés
común, no puede ser declarada compatible con el mercado común, con independencia de los eventuales efectos beneficiosos que
produzca. No obstante, para apreciar los efectos sobre los intercambios, la Comisión debe tomar en consideración todas las
características de la medida y del mercado de que se trate (véase la sentencia de 25 de junio de 1970, Francia/Comisión, 47/69,
Rec. p. 487, apartados 7 a 9).
Nada permite considerar que esta interpretación del Derecho primario no sea válida también para las ayudas en el sector agrario.
En efecto, del artículo 36 CE, párrafo primero, que reconoce la primacía de la política agrícola sobre los objetivos del Tratado
en materia de competencia, resulta que la posible aplicación de las disposiciones del Tratado en este ámbito está sometida
a que se tengan en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 33 CE, esto es, los objetivos de la política agrícola común
(véase la sentencia de 15 de octubre de 1996, IJssel-Vliet, C‑311/94, Rec. p. I‑5023, apartado 31).
Por tanto, para apreciar la compatibilidad de las ayudas de Estado concedidas en este sector, la Comisión debe tener en cuenta
las exigencias de dicha política que coinciden con las del mercado común en su conjunto (véase, en este sentido, la sentencia
IJssel-Vliet, antes citada, apartado 33). Entre estas exigencias figura el control de la producción. Así, en particular, en
el ámbito de la ayuda financiera comunitaria, el Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la
ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican
y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80), prohíbe, en su artículo 6, la concesión de una ayuda por las inversiones
que estén destinadas a aumentar una producción para la que no puedan encontrarse salidas normales al mercado.
En el presente caso, en el punto 4.2.5 de las Directrices, la Comisión expuso que considera incompatible con el mercado común
una ayuda ligada a la transformación y a la comercialización de productos agrícolas concedida a falta de salidas normales.
De este punto resulta que, según la Comisión, tal medida se considera contraria al interés común, habida cuenta de las características
del sector en el que produce estos efectos. Asimismo, dicha institución previó, también en el citado punto 4.2.5, que en la
evaluación de tal medida de ayudas deberá tomar en consideración el nivel de la oferta en el mercado del producto de que se
trate y también las restricciones de producción o las limitaciones de apoyo comunitario que existieran con arreglo a las organizaciones
comunes de mercado. Asimismo, deberá realizar un análisis detallado de dicho mercado.
Tales normas de conducta son conformes a lo dispuesto en el Derecho primario y, en particular, en el artículo 87 CE, apartado
3, letra c), aplicado respetando los objetivos de la política agrícola común. En efecto, una ayuda concedida en un mercado
caracterizado por un exceso de capacidad puede efectivamente alterar las condiciones de los intercambios de forma contraria
al interés común. Por ello, la Comisión puede considerar incompatible con el mercado común una medida destinada al desarrollo
de una región o de una actividad cuando se concede en un sector, como el de la transformación de productos agrícolas, en el
que cualquier aumento de la producción a falta de salidas normales puede alterar los intercambios intracomunitarios de forma
contraria al interés común, con independencia de los efectos beneficiosos de la actividad de que se trate para la región.
De ello se deduce que el Tribunal declaró acertadamente, en la Decisión controvertida, que la Comisión aplicó correctamente
tanto el punto 4.2.5 de las Directrices como el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En efecto, habiendo comprobado la inexistencia
de salidas normales en el mercado de la malta basándose en un análisis muy detallado de este, la Comisión estaba obligada
a considerar que la medida en cuestión era incompatible con el mercado común.
Además, las diferencias de carácter fáctico entre las ayudas en cuestión en el asunto que dio lugar a la sentencia Deufil/Comisión,
antes citada, y las controvertidas en el presente asunto, tal como las evocó la recurrente, no son pertinentes para la interpretación
de las normas relativas a los requisitos de compatibilidad de las ayudas previstas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
En particular, el hecho invocado por Holland Malt de que el mercado de la malta no sea ampliamente excedentario como el de
referencia en el asunto que dio lugar a la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, no implica que la Comisión debería haber
excluido la aplicación del punto 4.2.5 de las Directrices. En efecto, de dicho punto resulta que, para el sector de la transformación
de los productos agrícolas, una medida de ayuda que conlleva un aumento, incluso pequeño, de la producción se considera incompatible
con el mercado común, en virtud de las características de dicho sector económico y de las exigencias de la política agrícola,
incompatible con el mercado común. En consecuencia, la sentencia recurrida no se basa en una apreciación errónea de las normas
aplicables tal como las interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Deufil/Comisión, antes citada.
Por último, respecto a la supuesta contradicción en la motivación de la sentencia recurrida, invocada en la tercera parte
del primer motivo del recurso de casación, procede señalar que, contrariamente a lo que afirma la recurrente, el Tribunal,
tras haber evocado, en los apartados 170 a 172 de la sentencia recurrida, la obligación de la Comisión de atenerse a lo dispuesto
en las Directrices, apreció la decisión controvertida a la luz de las disposiciones del Derecho primario.
En efecto, el Tribunal estimó que la Decisión controvertida, adoptada basándose en el punto 4.2.5 de las Directrices, no era
contraria a las normas pertinentes del Tratado. Por ello, el Tribunal, sin incurrir en contradicción en la motivación, que
dicha Decisión, declaró que es conforme a las Directrices, no se aparta de una buena aplicación de las normas del Tratado.
Dado que la motivación de la sentencia recurrida no es contradictoria, la tercera parte del primer motivo tampoco es fundada.
De lo anterior resulta que procede desestimar en su totalidad el primer motivo invocado por la recurrente en apoyo de su recurso
de casación.

Sobre el segundo motivo, basado en la irregularidad de procedimiento debido a una interpretación errónea y a una presentación
incorrecta de las alegaciones invocadas por la recurrente
Alegaciones de las partes
La recurrente alega que el Tribunal, en el apartado 168 de la sentencia recurrida, afirmó incorrectamente que la recurrente,
en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención, no cuestionó el carácter vinculante de las Directrices
ni su compatibilidad con las disposiciones del Tratado. Por el contrario, en dicho escrito, la recurrente sostuvo que las
Directrices no cumplían la exigencia del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), si se interpretaban en el sentido de que la
Comisión no estaba obligada a proceder a la ponderación de los efectos de una ayuda. A este respecto, afirmó que, «al aplicar
las disposiciones de sus propias Directrices de forma rígida y cuadriculada, la Comisión excedió claramente los límites de
la facultad discrecional que le confiere el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en la interpretación que recibe en la jurisprudencia
de los tribunales comunitarios».
La recurrente deduce de ello que tal irregularidad de procedimiento comprometió sus intereses, ya que el Tribunal debería
haber examinado sus alegaciones para llegar a la conclusión de que la Comisión habría debido aplicar directamente el artículo
87 CE, apartado 3, letra c).
La Comisión observa, con carácter preliminar, que el segundo motivo, aun cuando fuera fundado, no puede tener incidencia en
la apreciación del razonamiento del Tribunal o en las conclusiones formuladas por este. En efecto, el Tribunal examinó la
cuestión de si la aplicación directa del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), habría obligado a la Comisión a proceder a
un análisis diferente del realizado en la decisión controvertida basándose en el punto 4.2.5 de las Directrices.
Sobre el fondo, la Comisión señala que la recurrente había declarado expresamente, como resulta de la sentencia recurrida,
que no discutía que, al elaborar sus Directrices, la Comisión había limitado su facultad discrecional.
Apreciación del Tribunal de Justicia
A este respecto, es preciso señalar que, en el apartado 168 de la sentencia recurrida, el Tribunal declaró efectivamente que,
en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención, la recurrente no cuestionó el carácter vinculante
de las Directrices ni su compatibilidad con las disposiciones del Tratado.
No obstante, en los apartados 169 a 177 de la sentencia recurrida, el Tribunal examinó si la Decisión controvertida era conforme
a las Directrices y si infringía el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En otros términos, examinó si la Decisión controvertida
que excluía la compatibilidad con el mercado común de la ayuda concedida a Holland Malt únicamente basándose en las características
del mercado de referencia era contraria tanto a las Directrices como a dicha disposición del Tratado.
La recurrente, por tanto, no puede sostener eficazmente que el Tribunal no respondió a su alegación de que la Comisión, basándose
en las Directrices, no hizo una aplicación correcta de la citada disposición del Tratado.
De ello se deduce que debe desestimarse por infundado el segundo motivo.
De lo anterior resulta que no procede estimar ninguno de los motivos invocados por la recurrente para fundamentar su recurso
de casación y, por tanto, este debe desestimarse en su totalidad.

Costas
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del
artículo 118 del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la
otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a Holland Malt y haber sido desestimados los motivos
formulados por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar en costas a Holland Malt BV.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: inglés.