CELEX: 61997CJ0384
Incumprimento de Estado
Poluição do meio aquático
Obrigação de adoptar programas com vista a reduzir a poluição causada por determinadas substâncias perigosas
Não transposição da Directiva 76/464/CEE

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Novembro de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar programas prevendo objectivos de qualidade e fixando prazos para a sua execução, a fim de reduzir a poluição das águas pelas 99 substâncias perigosas constantes da lista II, primeiro travessão, do anexo da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), e, por conseguinte, ao não submeter as descargas efectuadas nas águas e susceptíveis de conter uma das referidas substâncias a uma autorização prévia emitida pela autoridade competente e fixando as normas de emissão das descargas em função dos objectivos de qualidade definidos nesses programas, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e do artigo 7._ da directiva.
Enquadramento regulamentar
2 A directiva visa a eliminação da poluição do meio aquático causada por determinadas substâncias particularmente perigosas, que figuram numa lista, designada «lista I», e a redução da poluição do meio aquático por outras substâncias perigosas, enumeradas noutra lista, designada «lista II», constituindo ambas as listas um anexo da directiva. A fim de alcançar este objectivo, os Estados-Membros devem, nos termos do artigo 2._ da directiva, tomar as medidas adequadas.
3 No que se refere às substâncias da lista I, os Estados-Membros devem, nos termos dos artigos 3._ e 5._ da directiva, sujeitar as descargas no meio aquático a uma autorização prévia das autoridades competentes e fixar normas de emissão que não devem ultrapassar os valores-limite, sendo estes últimos aprovados pelo Conselho em função dos efeitos das substâncias sobre o meio aquático.
4 Quanto às substâncias que figuram na lista II, o artigo 7._, n._ 1, da directiva obriga os Estados-Membros a estabelecerem programas de redução da poluição do meio aquático (a seguir «programas»), que incluam objectivos de qualidade para as águas definidos em função dos efeitos das substâncias sobre os organismos que vivem nas águas. Nos termos do artigo 7._, n._ 2, da directiva, as descargas susceptíveis de conter uma das substâncias constantes da lista II devem ser submetidas a uma autorização prévia da autoridade nacional competente, que fixará as respectivas normas de emissão. Além disso, nos termos do artigo 7._, n._ 6, da directiva, os programas e os resultados da sua aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.
5 A lista II prevê que as substâncias constantes da lista I, para as quais o Conselho ainda não fixou valores-limite, se incluem na lista II.
6 Como a maior parte das substâncias da lista I aparece enumerada por grupos, foi necessário, em primeiro lugar, para se determinarem os valores-limite, definir as substâncias individuais que integram esses grupos. A fim de desempenhar tal tarefa, a Comissão, em colaboração com os Estados-Membros, elaborou uma lista de 129 substâncias individuais, qualificada pelo Conselho, na sua resolução de 7 de Fevereiro de 1983, relativa à luta contra a poluição das águas (JO C 46, p. 17), de «base para a prossecução dos trabalhos sobre a aplicação da directiva». A esta lista foram posteriormente aditadas três substâncias suplementares. Entre essas 132 substâncias que fazem parte da lista I, 18 deram lugar à fixação pelo Conselho de valores-limite e de objectivos de qualidade, enquanto outras 15 figuram numa proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 76/464, apresentada pela Comissão em 14 de Fevereiro de 1990 (JO C 55, p. 7). Restam, portanto, 99 substâncias incluídas na lista I e que fazem parte, devido à não determinação de valores-limite, da lista II, para as quais os Estados-Membros devem aprovar programas, em conformidade com o artigo 7._, n._ 1, da directiva.
7 Aquando das reuniões de peritos nacionais de 31 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 1989, foi elaborada uma lista de substâncias prioritárias incluídas na lista II.
8 A directiva não contém qualquer prazo de transposição. Não obstante, o seu artigo 12._, n._ 2, estabelece que a Comissão transmitirá ao Conselho, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da referida directiva, as primeiras propostas feitas com base na análise comparada dos programas fixados pelos Estados-Membros. A Comissão, considerando que os Estados-Membros não estavam em condições de lhe fornecer elementos pertinentes dentro desse prazo, propôs-lhes, por carta de 3 de Novembro de 1976, que fosse escolhida a data de 15 de Setembro de 1981 para a aprovação dos programas e a de 15 de Setembro de 1986 para a sua execução.
Matéria de facto
9 Por carta de 26 de Abril de 1989, a Comissão solicitou à República Helénica informações sobre a aplicação dos programas relativos a determinadas substâncias incluídas na lista II da directiva. As autoridades helénicas responderam informando a Comissão do quadro legislativo em vigor na Grécia no que se refere à redução das substâncias incluídas na lista II, dos trabalhos previstos para controlar as descargas de substâncias com vista a melhorar a situação nas zonas urbanas de Tessalónica e de Atenas, bem como dos estudos em curso para a redução da poluição. No entanto, esta resposta não continha qualquer informação no que toca aos prazos estabelecidos para a execução dos programas concretos de redução da poluição das águas pelas substâncias incluídas na lista II da directiva.
10 Em 4 de Abril de 1990, a Comissão enviou uma segunda carta à República Helénica, com o objectivo de lhe chamar a atenção para a aplicação do artigo 7._ da directiva. Nessa carta, a Comissão recordava que tinha estabelecido, de forma progressiva, uma lista de 132 substâncias prioritárias incluídas na lista I, das quais 33 já tinham sido objecto de directivas ditas «derivadas» ou de propostas de directiva.
11 Nessa mesma carta, a Comissão insistia no facto de que as 99 substâncias restantes, uma vez que não eram objecto de regulamentação comunitária, estavam sujeitas às obrigações constantes do artigo 7._ Por conseguinte, a Comissão convidava a República Helénica a enviar-lhe:
-  uma lista actualizada indicando quais das 99 substâncias eram descarregadas no meio aquático grego,
-  os objectivos de qualidade aplicáveis no momento da concessão das autorizações de descarga (para uma ou várias das substâncias acima referidas) no que respeita às diversas zonas afectadas por essas descargas e
-  as razões por que, eventualmente, não foram fixados objectivos, bem como um calendário indicando a data em que seriam fixados os referidos objectivos de qualidade.
12 As autoridades helénicas não responderam a esta carta.
13 Nestas condições, a Comissão decidiu iniciar o procedimento previsto no artigo 169._ do Tratado. Por interpelação de 27 de Dezembro de 1990, a Comissão informou a República Helénica de que considerava que esta não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da directiva, designadamente do seu artigo 7._, e do Tratado, pelo que lhe solicitava que apresentasse as suas observações no prazo de dois meses.
14 Por carta complementar de 5 de Outubro de 1993, a Comissão juntou a lista completa das 99 substâncias que faltava na interpelação e reiterou o seu pedido.
15 As autoridades helénicas responderam, em 12 de Agosto de 1994, indicando que o único elemento novo em relação à situação em 1990 era a assinatura de um contrato com a Universidade do Egeu para a realização de um estudo específico. Além disso, forneceram algumas informações sobre a eventual presença, no meio aquático, das substâncias incluídas na lista II.
16 Em especial, referiram que 32 substâncias, que entram na composição de pesticidas ou que são utilizadas no acondicionamento de pesticidas, sofrem, devido à sua presença em pequenas quantidades, uma degradação fotoquímica ou microbiana e não são directamente descarregadas no meio aquático, e que 9 substâncias não são comercializadas na Grécia. Além disso, as autoridades helénicas reconheceram a presença potencial de 17 substâncias nas águas usadas, não sendo uma delas descarregada nas águas superficiais. Quanto às outras 10 substâncias e às que não foram objecto de qualquer informação da sua parte, as autoridades esclareceram que ia ser pedido um estudo sobre elas, a fim de obter elementos sobre as concentrações dessas substâncias nos resíduos das instalações de produção bem como sobre a eventual presença, no meio aquático, das outras substâncias incluídas na lista II.
17 A Comissão concluiu que, para 72 das 99 substâncias que fazem parte da lista II, as autoridades helénicas não tinham adoptado as medidas necessárias para reduzir a poluição das águas por essas substâncias. Trata-se de 59 substâncias relativamente às quais não foi fornecida qualquer informação, de 10 substâncias cuja presença potencial no meio aquático foi reconhecida e de 3 substâncias relativamente às quais não foi fornecida qualquer informação precisa.
18 Em 23 de Dezembro de 1996, a Comissão enviou à República Helénica um parecer fundamentado no qual considerava que, ao não adoptar programas prevendo objectivos de qualidade e fixando prazos para a sua execução, a fim de reduzir a poluição das águas por substâncias perigosas constantes da lista II, e ao não submeter as descargas efectuadas nas águas e susceptíveis de conter uma das referidas substâncias a uma autorização prévia emitida pela autoridade competente e fixando normas de emissão das descargas em função dos objectivos de qualidade definidos nesses programas, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 7._ da directiva e 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE).
19 Por carta de 20 de Março de 1997, a República Helénica informou a Comissão das acções levadas a cabo pelo Ministério do Ordenamento Territorial, do Ambiente e das Obras Públicas, a propósito das substâncias constantes da lista II, em especial quanto à iniciativa de confiar à Universidade do Egeu um estudo sobre a situação da Grécia no que se refere às referidas substâncias.
Quanto ao mérito
20 A Comissão alega que, em conformidade com o disposto no artigo 7._ da directiva, a República Helénica devia ter aprovado programas para reduzir a poluição das suas águas pelas substâncias incluídas na lista II, isto é, pelas 99 substâncias comunicadas bem como pelas famílias e grupos de substâncias enumerados no segundo travessão desta lista.
21 À data da propositura da acção, a República Helénica ainda não tinha comunicado qualquer programa integrado de redução da poluição existente das águas interiores e das águas do litoral pelas substâncias incluídas na lista II da directiva. Por conseguinte, as descargas efectuadas nas águas e susceptíveis de conter uma das substâncias incluídas na lista II não estavam sujeitas a uma autorização prévia que fixasse as novas normas de emissão em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos programas de redução da poluição, autorização exigida pela directiva.
22 Em especial, a Comissão salienta que, na medida em que, de acordo com as autoridades helénicas, existe um quadro legislativo preciso no que respeita à protecção do conjunto das águas de recepção e que, para o efeito, foram adoptadas, em determinadas circunscrições, objectivos de qualidade e, noutras circunscrições, limites de emissão nas águas de recepção, se trata de disposições de diferentes teor, natureza e validade, tais como
- decretos ministeriais conjuntos respeitantes à transposição para a ordem jurídica helénica da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 91), da Directiva 76/403/CEE do Conselho, de 6 de Abril de 1976, relativa à eliminação dos policlorobifenilos e policlorotrifenilos (JO L 108, p. 41; EE 15 F1 p. 161), e da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98);
-  um decreto ministerial relativo à protecção das águas utilizadas para o abastecimento de água da região de Atenas contra as poluições e as contaminações;
-  decretos da prefeitura ou decretos ministeriais que determinam as águas de recepção onde serão descarregados os resíduos das diferentes regiões, tais como Komotini, Alexandroupolis, o lago Vistonis, o golfo de Salónica, Florina, Kavalla, contendo a maioria destes decretos os limites de emissão para as diferentes substâncias, das quais apenas algumas das 99 substâncias perigosas são objecto da acção; e
-  outros decretos que definem o uso das águas superficiais nas diferentes regiões (a definição do uso das águas superficiais e subterrâneas diz respeito, designadamente, à região de Florina, à utilização das águas dos rios Aliakmon e Pinion) e que determinam os objectivos de qualidade que permitem a utilização dessas águas.
23 De acordo com a Comissão, tais disposições não podem ser qualificadas como programas na acepção do artigo 7._ da directiva, pois o seu objecto e a sua finalidade são diferentes dos desta última e porque foram adoptadas para responder a outras necessidades.
24 Embora reconhecendo que as medidas adoptadas contribuem para assegurar uma certa qualidade às águas interiores, a Comissão considera que não podem substituir as medidas previstas na directiva, ou seja, a adopção e a comunicação à Comissão de programas como os que resultarão do estudo que foi confiado à Universidade do Egeu, com o objectivo preciso de se conseguir uma redução da poluição existente das águas pelas substâncias perigosas contidas em famílias e grupos de substâncias que fazem parte da lista II do anexo da directiva.
25 Para se conseguir esta redução, era no entanto necessário proceder a uma cartografia prévia das fontes de poluição no conjunto do território nacional, localizar as substâncias incluídas na lista II da directiva, em seguida, determinar as medidas necessárias para se conseguir reduzir a poluição existente, entre as quais figurava o desenvolvimento de uma rede de fiscalização. Todavia, estes programas ainda não foram comunicados à Comissão.
26 A Comissão salienta além disso que, no que se refere aos objectivos de qualidade, é manifesto que apenas foram fixados para um número limitado de regiões e para determinadas substâncias constantes da lista II. Esses objectivos de qualidade não eram o resultado de um estudo concreto que indicava a poluição existente e descrevia o método a seguir para se alcançar a redução dessa poluição. Assim, era impossível avaliar a sua importância por referência à directiva. Além disso, esses objectivos de qualidade não estão ligados à redução de uma poluição observada, como exige a directiva.
27 Por fim, a Comissão sustenta que o argumento segundo o qual não é necessário estabelecer programas prevendo objectivos de qualidade nas circunscrições onde não há qualquer actividade industrial não tem qualquer fundamento. Na medida em que, de acordo com as autoridades helénicas, em 24 das 52 prefeituras, não há qualquer instalação industrial que contenha as substâncias constantes da lista II e que, por isso, as águas existentes nessas prefeituras devem ser excluídas da obrigação de estabelecer um programa em conformidade com o artigo 7._ da directiva, a Comissão entende que é bem possível que nessas regiões existam outras fontes de poluição provenientes de produtos fitossanitários, de instalações de piscicultura ou da utilização de substâncias químicas, em pequena escala, por diferentes instalações comerciais modestas. Do mesmo modo, essas águas podiam ser poluídas pelas regiões vizinhas. Aliás, as próprias autoridades helénicas tinham definido parâmetros de qualidade para determinadas substâncias incluídas na lista II, em regiões que parecem não ter instalações industriais, como as de Florina e Kastoria.
28 O Governo helénico alega que foram adoptadas todas as medidas indispensáveis para dar cumprimento à directiva.
29 A este propósito, indica, em primeiro lugar, que, por decisão de 4 de Junho de 1997, encarregou a Universidade do Egeu de elaborar um estudo sobre a situação da Grécia no que respeita às substâncias em causa.
30 De acordo com esse Governo, a primeira fase desse estudo (inventário das fontes de poluição, das substâncias tóxicas incluídas na lista II, avaliação dos dados, estabelecimento de uma lista de substâncias susceptíveis de se encontrarem nos meios aquáticos e desenvolvimento de uma rede de fiscalização das águas superficiais no que respeita às substâncias em causa) ficou concluída em Março de 1998.
31 Na audiência, o Governo helénico especificou terem sido assim detectadas, nas águas superficiais na Grécia, 35 substâncias, embora fossem provenientes de outros países, designadamente, através dos rios transfronteiriços. Segundo ele, elaborou-se posteriormente um projecto de quadro legislativo, que determina objectivos de qualidade para as águas superficiais relativamente às descargas de substâncias que figuram no anexo da directiva. Este projecto será aplicado na Grécia para os valores-limite destas substâncias nas águas superficiais e serão adaptadas as medidas existentes relativamente a este projecto.
32 De acordo com o Governo helénico, a segunda fase do estudo (recolhas de amostras e análises das águas de recepção superficiais, relatórios técnicos provisórios com os resultados das recolhas de amostras e relatório integral acompanhado de propostas de programas de diminuição das descargas, nas águas de recepção, das substâncias referidas no anexo da directiva) iniciou-se em Julho de 1998 e estará concluída dentro em breve.
33 Este Governo sustenta, em segundo lugar, que já foram fixados objectivos de qualidade para as águas de recepção que estão particularmente sujeitas a descargas de substâncias perigosas incluídas na lista II da directiva, a fim de se obter uma diminuição desta poluição.
34 A este propósito, cita um determinado número de medidas adoptadas a nível legislativo e administrativo, tais como decretos interministeriais, interdepartamentais e departamentais, e que, em seu entender, são determinantes no quadro da concessão das autorizações necessárias para a descarga de resíduos poluentes.
35 Importa recordar, a título preliminar, que, de acordo com uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (acórdão de 25 de Novembro de 1998, Comissão/Espanha, C-214/96, Colect., p. I-7661, n._ 25).
36 No caso vertente, o parecer fundamentado que convidava a República Helénica a dar-lhe cumprimento num prazo de dois meses foi enviado em 23 de Dezembro de 1996.
37 Importa em seguida salientar que foi apenas por decisão de 4 de Junho de 1997 que o Governo helénico encarregou a Universidade do Egeu de elaborar um estudo sobre a situação no que respeita às substâncias em causa.
38 O Governo helénico reconheceu que a primeira fase deste estudo, que comportava, designadamente, a elaboração de um inventário das fontes de poluição e de uma lista de substâncias susceptíveis de se encontrar nos meios aquáticos, apenas ficou concluída em Março de 1998. Ora, na data exigida, o Governo encontrava-se na impossibilidade de fornecer elementos completos a propósito da situação das águas superficiais na perspectiva da sua poluição pelas substâncias a que se refere o estudo.
39 Importa recordar, além disso, que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, os programas a estabelecer em aplicação do artigo 7._ da directiva devem ser específicos e que o objectivo de redução da poluição prosseguido por programas gerais de saneamento não corresponde necessariamente àquele mais específico da directiva (acórdãos de 12 de Dezembro de 1996, Comissão/Alemanha, C-298/95, Colect., p. I-6747, n.os 22 e 26; de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia, C-232/95 e C-233/95, Colect., p. I-3343, n._ 35, e de 21 de Janeiro de 1999, Comissão/Bélgica, C-207/97, Colect., p. I-275, n._ 39).
40 De acordo com uma jurisprudência constante, o carácter específico dos programas em questão consiste no facto de os mesmos deverem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias constantes da lista II que são relevantes no contexto nacional de cada Estado-Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas. Distinguem-se assim tanto de um programa geral de saneamento como de um conjunto de medidas pontuais destinadas a reduzir a poluição das águas (acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n._ 40).
41 Cabe acrescentar que é em função dos objectivos de qualidade fixados nos programas em questão, com base na análise das águas receptoras, que devem ser calculadas as normas de emissão fixadas nas autorizações prévias. Por outro lado, os referidos programas devem ser comunicados à Comissão de uma forma que permita o seu exame fácil para efeitos da sua confrontação e da sua execução harmonizada em todos os Estados-Membros (acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n._ 41).
42 Mesmo admitindo que determinadas medidas mencionadas pelo Governo helénico sejam susceptíveis de contribuir para a redução da poluição do meio aquático, apenas constituem medidas pontuais e não a materialização de uma programação global e coerente de redução da poluição, alicerçada num estudo da situação das águas receptoras e fixando objectivos de qualidade a atingir (v. acórdão Comissão/Bélgica, n._ 45).
43 Por conseguinte, importa declarar que, ao não adoptar programas de redução da poluição prevendo objectivos de qualidade no que respeita às substâncias perigosas constantes da lista II, primeiro travessão, do anexo da directiva, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7._, n._ 1, da referida directiva.
44 Relativamente ao pedido de declaração de que, ao não submeter as descargas efectuadas nas águas e susceptíveis de conter uma das referidas substâncias a uma autorização prévia emitida pela autoridade competente e fixando as normas de emissão das descargas em função dos objectivos de qualidade definidos nesses programas, a República Helénica não cumpriu igualmente as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7._ da directiva, basta recordar que, visto que os programas na acepção do artigo 7._, n._ 1, da directiva não foram aprovados, as autorizações também não podiam ser concedidas nos termos do artigo 7._, n._ 2 (v. acórdão Comissão/Grécia, já referido, n.os 27 a 29). Este pedido perde assim o seu objecto específico e já não deve, portanto, ser examinado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da República Helénica e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
1) Ao não adoptar programas de redução da poluição prevendo objectivos de qualidade no que respeita às substâncias perigosas constantes da lista II, primeiro travessão, do anexo da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7._, n._ 1, da referida directiva.
2) A República Helénica é condenada nas despesas.