CELEX: 61989CJ0155
Anticipi sulle restituzioni all'esportazione
Svincolo erroneo della cauzione
Inosservanza dei termini per il deposito dei documenti
Concessione di termini supplementari
Decadenza
Conseguenze
Proporzionalità

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 3 febbraio 1989, pervenuta alla Corte il 2 maggio successivo, la Cour d' appel di Parigi ha proposto a questa Corte alcune questioni pregiudiziali relative all' interpretazione ed alla validità degli artt . 25 e 31 del regolamento ( CEE ) della Commissione 29 novembre 1979, n . 2730, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all' esportazione per i prodotti agricoli ( GU L 317, pag . 1 ).
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia sorta tra lo Stato belga e la società francese Philipp Brothers SA ( in prosieguo : la "Philipp Brothers ") in relazione al pagamento di una somma di importo pari a quello delle cauzioni che erano state costituite dalla Philipp Brothers per garantire l' esportazione di due partite di grano tenero destinate rispettivamente alla Norvegia ed alla Finlandia e che sono state svincolate in seguito .
3 Ai sensi dell' art . 25, n . 1, del regolamento n . 2730/79, nella versione in vigore all' epoca dei fatti controversi, l' importo della restituzione all' esportazione può essere anticipato, in tutto o in parte, dagli Stati membri, all' esportatore, a condizione che questi costituisca una cauzione per un importo uguale a quello dell' anticipo, con una maggiorazione del 15 %. Il n . 2 dello stesso articolo prevede che la cauzione rimanga acquisita proporzionalmente alle quantità di prodotto per le quali le prove richieste dal regolamento non sono state fornite entro i termini . Tuttavia, se tali prove non possono essere fornite per un caso di forza maggiore, non viene incamerata la maggiorazione del 15 %.
4 L' art . 20, n . 3, dello stesso regolamento dispone che la prova dell' avvenuta importazione nel paese terzo per il quale la restituzione è prevista venga fornita mediante la produzione del documento doganale o della sua copia o fotocopia certificata conforme o mediante la presentazione del certificato di sdoganamento . Il n . 4 menziona un certo numero di documenti sostitutivi che possono essere presentati qualora i documenti di cui al n . 3 non abbiano potuto essere presentati o vengano considerati insufficienti . Inoltre, il n . 5 obbliga l' esportatore a presentare, in ogni caso, una copia o fotocopia del documento di trasporto .
5 Bisogna ancora ricordare che l' art . 31 del regolamento n . 2730/79 stabilisce, al n . 1, un termine di sei mesi, salvo ipotesi di forza maggiore, per il deposito del fascicolo per il pagamento della restituzione . Questo termine è stato elevato a dodici mesi dall' art . 1, n . 4, del regolamento ( CEE ) della Commissione 23 giugno 1981, n . 1663, recante quinta modifica del regolamento ( CEE ) n . 2730/79, seconda modifica del regolamento ( CEE ) n . 798/80 e modifica del regolamento ( CEE ) n . 52/81 per quanto concerne il termine previsto per la presentazione della pratica relativa a taluni pagamenti da effettuarsi ( GU L 166, pag . 9 ).
6 L' art . 31 del regolamento n . 2730/79 dispone inoltre, al n . 2, che se il documento doganale, il certificato di sdoganamento, o i documenti sostitutivi ( in prosieguo : i "documenti doganali ") non hanno potuto essere presentati entro i termini, benché l' esportatore si sia fatto parte diligente per procurarseli in tempo utile, termini supplementari possono essere accordati per la loro presentazione . Tale facoltà è stata ulteriormente estesa al caso di ritardo nel deposito dei documenti di trasporto, dall' art . 1, punto 14, del regolamento ( CEE ) della Commissione, 4 marzo 1985, n . 568, recante decima modifica del regolamento ( CEE ) n . 2730/79 ( GU L 65, pag . 5 ), la cui entrata in vigore è posteriore ai fatti della controversia .
7 Nel gennaio 1981, la Philipp Brothers otteneva dall' ente belga d' intervento, l' Office central des contingents et des licences ( in prosieguo : l' "OCCL "), due certificati di esportazione di grano tenero a destinazione della Finlandia e della Norvegia . Il 18 marzo successivo, l' OCCL le versava degli anticipi corrispondenti alla totalità delle restituzioni prefissate per le due operazioni, cioè rispettivamente 4 351 899 e 8 298 816 BFR . La Philipp Brothers costituiva, tramite banca, le cauzioni richieste .
8 Il 24 aprile 1981, l' OCCL svincolava la cauzione relativa all' esportazione diretta in Norvegia; il 3 febbraio 1982, quella relativa all' esportazione diretta in Finlandia . L' OCCL in seguito sosteneva che lo svincolo delle cauzioni doveva essere attribuito ad un errore amministrativo . Ritenendo che la Philipp Brothers fosse tenuta a dimostrare che le due operazioni avevano avuto luogo, l' OCCL le domandava, il 10 agosto 1981, di presentare i documenti previsti dal regolamento . Non avendo ricevuto risposta, l' OCCL reclamava, il 27 agosto 1982, il rimborso dell' importo delle restituzioni anticipate, con la maggiorazione del 15 %.
9 Il 17 settembre 1982, la Philipp Brothers faceva pervenire all' OCCL il documento doganale relativo all' operazione norvegese, in copia conforme, e quello relativo all' operazione con la Finlandia, in copia semplice . Il 24 dicembre 1982, copie dei documenti di trasporto venivano inviate all' OCCL, con l' indicazione che gli originali erano stati spediti il 19 agosto 1981 . Il 22 marzo 1983, l' OCCL reiterava la propria richiesta di rimborso, sostenendo che i documenti erano pervenuti oltre il termine e che, per di più, il documento finlandese non era stato trasmesso in copia conforme . D' altra parte, il 15 aprile 1983, l' OCCL rifiutava di concedere alla Philipp Brothers termini supplementari per la regolarizzazione dei fascicoli . Visto che l' OCCL non aveva potuto recuperare gli importi reclamati, lo Stato belga adiva il Tribunal de grande instance di Parigi, quindi, in sede d' appello, la Cour d' appel di Parigi .
10 Quest' ultima decideva di sospendere la decisione e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :
"1 ) Se lo svincolo della cauzione di cui all' art . 25 del regolamento ( CEE ) del 29 novembre 1979, n . 2730, da parte dell' ente nazionale d' intervento dello Stato membro che abbia erogato l' anticipo di una restituzione all' esportazione, produca l' effetto di esonerare - in tutto o in parte - l' esportatore dai suoi obblighi, in particolare per quanto riguarda le forme e i termini previsti per la produzione delle prove occorrenti ai fini del beneficio della restituzione .
2 ) Se un qualunque errore da parte dell' amministrazione sia, per sua natura, in grado di inficiare l' efficacia della decisione di svincolo della cauzione 'de quo' .
3 ) Se la domanda di concessione di termini supplementari prevista all' art . 31, n . 2, del citato regolamento debba essere presentata anteriormente alla scadenza del termine ordinario di decadenza .
4 ) Se l' art . 31, n . 2, del regolamento 'de quo' subordini la concessione di termini supplementari per la produzione di documenti doganali sostitutivi all' accertamento della sussistenza di cause di forza maggiore .
5 ) Se l' art . 31, n . 2, del citato regolamento si applichi in via analogica alla produzione dei documenti di trasporto dei prodotti esportati .
6 ) Se, in caso di soluzione negativa della questione n . 5, l' art . 31, n . 2, del citato regolamento sia valido, riguardo al principio di proporzionalità, attesa la discriminazione che esso opera tra due categorie di prove .
7 ) Se gli artt . 25 e 31 del regolamento 'de quo' siano validi, riguardo al principio di proporzionalità, nella parte in cui pongono a carico dell' esportatore il rimborso dell' anticipo sulla restituzione, maggiorato del 15%, qualora, nonostante l' effettiva realizzazione dell' operazione, non siano state prodotte in tempo utile le prove in ordine all' esportazione, al trasporto ed all' immissione al consumo delle merci ".
11 Per una più ampia illustrazione dei fatti della causa principale, delle norme comunitarie in causa nonché dello svolgimento del procedimento e delle osservazioni scritte presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
Sugli effetti dello svincolo della cauzione ( prima e seconda questione )
12 Le due prime questioni formulate dal giudice nazionale mirano a sapere, in sostanza, se l' erroneo svincolo, da parte dell' ente nazionale d' intervento, della cauzione di cui all' art . 25 del regolamento n . 2730/79 liberi l' esportatore dei suoi obblighi, in special modo per quanto riguarda la forma ed i termini di presentazione delle prove richieste per la restituzione .
13 Occorre ricordare, a tale proposito, che nella sentenza 5 dicembre 1985, Direktoratet for Markedsordningerne / Corman, punto 44 della motivazione ( causa 124/83, Racc . pag . 3777 ), la Corte ha statuito che lo svincolo della cauzione non ostava all' azione nei confronti dell' aggiudicatario di una vendita di burro detenuto dagli enti di intervento per inadempimento delle sue obbligazioni . La Corte ha considerato, in effetti, che la regolamentazione comunitaria poneva una responsabilità a carico dell' aggiudicatario indipendentemente dalla cauzione il cui svincolo non poteva esonerarlo dalle proprie obbligazioni .
14 Il principio così enunciato deve ugualmente applicarsi nel caso in cui un esportatore che ha usufruito di anticipi sulla restituzione non fornisca la prova del fatto che la merce è stata effettivamente importata nel paese terzo di destinazione .
15 Bisogna considerare, ciononostante, che in determinate circostanze lo svincolo erroneo della cauzione ha potuto far credere all' esportatore che il fascicolo fosse definitivamente chiuso, avendo l' ente nazionale d' intervento ritenuto che la merce era stata immessa al consumo nel paese di destinazione . In tali circostanze, spetta all' ente nazionale d' intervento, chiamato a decidere sulla concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti richiesti, prendere in considerazione le ripercussioni che il proprio errore ha potuto avere sul comportamento dell' esportatore .
16 Bisogna pertanto risolvere le due prime questioni nel senso che lo svincolo erroneo da parte dell' ente nazionale d' intervento della cauzione di cui all' art . 25 del regolamento ( CEE ) della Commissione 29 novembre 1979, n . 2730, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all' esportazione per i prodotti agricoli, non libera l' esportatore dalle sue obbligazioni . L' ente di intervento, nella propria decisione sulla concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti richiesti dal regolamento, deve prendere in considerazione le conseguenze che il proprio errore ha potuto avere sul comportamento dell' esportatore .
Sul termine per la presentazione della domanda di termini supplementari ( terza questione )
17 Si deve osservare che il testo dell' art . 31, n . 2, del regolamento n . 2730/79 autorizza la concessione di termini supplementari "se i documenti richiesti (...) non hanno potuto essere presentati nei termini previsti, sebbene l' esportatore si sia fatto parte diligente per procurarli in tempo ". Questa formulazione indica con chiarezza che la domanda di termini supplementari può essere presentata anche dopo lo scadere del termine stabilito per la produzione dei documenti .
18 Questa interpretazione è suffragata dalla considerazione che l' esportatore potrebbe venire a conoscenza dell' impossibilità di produrre i documenti richiesti solo quando il termine di presentazione sta ormai per scadere . In tali condizioni egli potrebbe non essere più in grado di far domanda prima della scadenza del termine ( v ., nello stesso senso, la sentenza 30 gennaio 1974, Kampffmeyer / Einfuhr und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel, causa 158/73, Racc . pag . 101 ).
19 Bisogna aggiungere che il citato art . 31 esige espressamente, per concedere termini supplementari, che l' esportatore si sia fatto parte diligente per procurarsi i documenti doganali nei termini previsti dal regolamento . Spetta all' esportatore fornire la prova che questa condizione è soddisfatta .
20 D' altra parte emerge dal sistema di tale disposizione che l' esportatore ha l' obbligo di far valere le proprie pretese nella maniera più diligente possibile ( v . ugualmente la sentenza 28 maggio 1974, Einfuhr - und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel / Pfuetzenreuter, causa 3/74, Racc . pag . 589 ) e che spetta a lui giustificare ogni ritardo nella presentazione della domanda volta ad ottenere la concessione di termini supplementari .
21 Bisogna dunque risolvere la terza questione nel senso che la domanda di termini supplementari di cui all' art . 31, n . 2, del regolamento n . 2730/79, può essere presentata anche dopo la scadenza dei termini stabiliti per la presentazione dei documenti doganali, purché l' esportatore provi di essersi fatto parte diligente per procurarsi questi documenti nei termini e giustifichi ogni ritardo nella presentazione della propria domanda .
Sui requisiti per la concessione dei termini supplementari ( quarta questione )
22 Risulta chiaramente dalla formulazione dell' art . 31, n . 2, che la concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti doganali non è subordinata all' accertamento della forza maggiore, ma unicamente alla condizione che l' esportatore si sia fatto parte diligente per procurarsi tali documenti .
23 D' altra parte, la lettura congiunta dei due primi numeri dell' art . 31 esclude ogni altra interpretazione . Poiché il n . 1 prevede esso stesso l' ipotesi della forza maggiore quale eccezione all' obbligazione di depositare in fascicolo nei sei mesi successivi al giorno in cui sono state espletate le formalità doganali, il n . 2 sarebbe sprovvisto di utilità pratica se si limitasse a ripetere, per l' ipotesi particolare del documento doganale, quanto enunciato in modo generale nel numero precedente .
24 Bisogna dunque risolvere la quarta questione nel senso che l' art . 31, n . 2, del regolamento n . 2730/79 non subordina la concessione di termini supplementari all' accertamento dell' esistenza di un caso di forza maggiore, ma unicamente alla condizione che l' esportatore si sia fatto parte diligente per procurarsi i documenti doganali entro i termini ordinari .
Sulla concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti di trasporto ( quinta e sesta sezione )
25 Attraverso la quinta e la sesta questione, il giudice nazionale desidera sapere in sostanza se l' art . 31, n . 2, del regolamento n . 2730/79 permetta all' ente di intervento di concedere termini supplementari non solamente per il deposito dei documenti doganali, ma altresì per la presentazione dei documenti di trasporto . In caso di risposta negativa, il giudice di rinvio chiede ancora se tale disposizione sia valida tenuto conto del principio di proporzionalità .
26 Occorre constatare in primo luogo che il testo dell' art . 31, n . 2, menziona soltanto i documenti doganali, di modo che non è espressamente prevista alcuna possibilità di concedere termini supplementari per il deposito dei documenti di trasporto, salvo l' ipotesi di forza maggiore, richiamata al n . 1 di tale articolo .
27 Bisogna in seguito rilevare, come hanno giustamente osservato la Commissione e lo Stato belga, che la distinzione così operata tra documenti doganali e documenti di trasporto può spiegarsi con la considerazione che gli esportatori rischiano di incontrare difficoltà per ottenere i documenti doganali dalle autorità dello Stato terzo d' importazione, sulle quali essi non dispongono di alcun mezzo di pressione . Per contro non può esserci una difficoltà paragonabile quando si tratta dei documenti di trasporto, di cui gli esportatori detengono una copia in quanto mittenti del trasporto, nel caso di vendita cif, o di cui possono facilmente esigere una copia conforme dagli acquirenti, in forza dei rapporti contrattuali, che li legano a questi ultimi, nel caso di vendita fob .
28 Da parte sua, la Philipp Brothers ha fatto valere che se il documento di trasporto è il solo pezzo mancante nel fascicolo, bisogna necessariamente ammettere che la merce è stata trasportata nel paese terzo al fine della sua immissione in consumo, la cui prova è appunto fornita dal documento doganale . In tale caso, sarebbe contrario al principio di proporzionalità che la cauzione resti acquisita perché il documento di trasporto non è stato presentato in tempo utile . In cambio, se l' esportatore ha ottenuto un termine supplementare per il deposito dei documenti, sarebbe assurdo escludere questa proroga per il documento di trasporto, visto che la data di liquidazione definitiva della pratica amministrativa è in ogni caso rinviata .
29 Secondo la Philipp Brothers, la Commissione ha essa stessa riconosciuto che non era possibile escludere i documenti di trasporto dalla facoltà di concedere dei termini supplementari, quando ha modificato in tal senso, con il regolamento n . 568/85, l' art . 31 del regolamento n . 2730/79 .
30 Rispetto a quest' ultimo argomento, si deve constatare che, come è stato chiarito dalla Commissione in risposta ad una domanda postale per iscritto dalla Corte, la modifica apportata dal regolamento n . 568/85 intendeva semplificare la gestione amministrativa dei fascicoli da parte degli enti nazionali d' intervento . Pertanto, essa non implica affatto che la distinzione tra le due categorie di documenti che risulta dall' art . 31, n . 2, nella sua versione originale, sia contraria al principio di proporzionalità .
31 Bisogna in seguito osservare che questa differenza di trattamento si basa su ragioni obiettive, già menzionate ( punto 27 ), attinenti alla maggiore o minore facilità di procurarsi i documenti in questione .
32 Bisogna dunque dichiarare, con riferimento alla quinta ed alla sesta questione, che l' art . 31, n . 2, deve essere interpretato nel senso che non autorizza la concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti di trasporto . L' esame della sesta questione posta dal giudice di rinvio non ha rivelato alcun elemento atto ad invalidare questa disposizione .
Sulla validità degli artt . 25 e 31 del regolamento n . 2730/79 alla luce del principio di proporzionalità ( settima questione )
33 Emerge dalla motivazione del procedimento di rinvio che, secondo il giudice nazionale, potrebbe sembrare contrario al principio di proporzionalità il fatto di sanzionare la mancata presentazione, entro un termine imperativo, delle prove regolamentari di un' operazione effettivamente effettuata, con la perdita dell' importo della restituzione pagato in anticipo con una maggiorazione del 15 %. Infatti, l' obbligo essenziale che la cauzione deve garantire sarebbe la realizzazione effettiva della esportazione e non il deposito di tali documenti .
34 E' necessario ricordare, a tale proposito, la giurisprudenza costante della Corte ( v . ultimamente la sentenza 27 giugno 1990, Lingenfelser / Repubblica federale di Germania, causa C-118/89, Racc . pag . 0000 ), secondo la quale, per stabilire se una disposizione del diritto comunitario è conforme al principio di proporzionalità, bisogna esaminare se i mezzi che essa adopera per realizzare il proprio obiettivo si accordano con l' importanza di questo e se sono necessari per raggiungerlo .
35 Nella fattispecie, l' obiettivo perseguito dal regime del prefinanziamento delle restituzioni e dalla cauzione che vi è connessa risulta dal diciannovesimo "considerando" del regolamento, secondo il quale "per facilitare agli esportatori il finanziamento delle esportazioni, si devono autorizzare gli Stati membri ad anticipare, non appena espletate le formalità doganali di esportazione, la totalità o una parte della restituzione, sempreché venga costituita una cauzione, la quale garantisca il rimborso dell' anticipo nell' eventualità che si constati in seguito che la restituzione non doveva essere pagata ".
36 D' altra parte, l' obiettivo perseguito con la fissazione di un termine imperativo per il deposito dei documenti doganali e di trasporto è enunciato nel ventitreesimo "considerando" del regolamento n . 2730/70, secondo cui "ai fini di una buona gestione amministrativa, occorre esigere che la domanda e tutti gli altri documenti necessari al pagamento della restituzione vengano presentati entro un ragionevole termine ".
37 Va osservato, inoltre, che la circostanza che l' importo della cauzione prevista dall' art . 25, n . 1, del regolamento n . 2730/79 sia superiore del 15% all' importo dell' anticipo ricevuto dall' esportatore si spiega con la preoccupazione di evitare che l' esportatore fruisca di un vantaggio finanziario ingiustificato durante il periodo compreso tra il versamento dell' anticipo e l' incameramento eventuale della cauzione, qualora l' esportazione non si realizzi .
38 Viste le circostanze, bisogna concludere che la fissazione di un termine imperativo per il deposito dei documenti necessari a fornire la prova dell' avvenuta esportazione è una misura indispensabile per evitare che l' esportatore non goda di un vantaggio indebito .
39 La fissazione di questo termine a sei mesi non è irragionevole, se si considera che è nell' interesse stesso degli operatori economici ottenere lo svincolo della cauzione nel più breve termine possibile, che gli enti di intervento non possono mantenere indefinitamente aperte le pratiche concernenti operazioni per le quali lo Stato membro ha pagato anticipi sulle restituzioni, che la concessione di termini supplementari è ammessa per il deposito dei documenti doganali, la cui acquisizione presso le autorità dei paesi terzi può comportare difficoltà e che un' eccezione è prevista nel caso di forza maggiore .
40 Ne consegue che, nell' ipotesi in cui i documenti previsti dal regolamento non vengano depositati nel termine di sei mesi, la sanzione consistente nella perdita della cauzione o nel pagamento di un importo corrispondente qualora la cauzione sia stata svincolata, non è sproporzionata alle finalità della disciplina di cui è causa né alle esigenze inerenti alla gestione amministrativa dei fascicoli relativi alle restituzioni prefinanziate .
41 Bisogna pertanto rispondere al giudice nazionale che l' esame della settima questione non ha rivelato alcun elemento atto ad invalidare gli artt . 25 e 31 del regolamento n . 2730/79 .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
42 Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili . Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE ( Sesta Sezione ),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla Cour d' appel di Parigi, sentenza interlocutoria 3 febbraio 1989, dichiara :
1 ) Lo svincolo erroneo, da parte dell' ente nazionale d' intervento, della cauzione di cui all' art . 25 del regolamento ( CEE ) della Commissione 29 novembre 1979, n . 2730, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all' esportazione per i prodotti agricoli, non libera l' esportatore dalle sue obbligazioni . L' ente di intervento, nella sua decisione sulla concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti richiesti dal regolamento, è obbligato a prendere in considerazione le conseguenze che il proprio errore ha potuto avere sul comportamento dell' esportatore .
2 ) La domanda di termini supplementari di cui all' art . 31, n . 2, del regolamento n . 2730/79 può essere presentata anche dopo la scadenza dei termini stabiliti per la presentazione dei documenti doganali, purché l' esportatore provi di essersi fatto parte diligente per procurarsi questi documenti nei termini e giustifichi ogni ritardo nella presentazione della propria domanda .
3 ) L' art . 31, n . 2, del regolamento n . 2730/79 non subordina la concessione di termini supplementari all' accertamento dell' esistenza di un caso di forza maggiore, ma unicamente alla condizione che l' esportatore si sia fatto parte diligente per procurarsi documenti doganali entro i termini ordinari .
4 ) L' art . 31, n . 2, deve essere interpretato nel senso che non autorizza la concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti di trasporto . L' esame della sesta questione posta dal giudice di rinvio non ha rivelato alcun elemento atto ad invalidare questa disposizione .
5 ) L' esame della settima questione non ha rivelato alcun elemento atto ad invalidare gli artt . 25 e 31 del regolamento n . 2730/79 .