CELEX: 62007CJ0546
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Palvelujen tarjoamisen vapaus
EY 49 artikla
Liittymisasiakirjan liite XII
Liittymisasiakirjan 24 artiklaan sisältyvä luettelo: Puola
2 jakson 13 kohta
Saksan liittotasavallan mahdollisuus poiketa EY 49 artiklan ensimmäisestä kohdasta
Standstill-lauseke
Puolalaisten työntekijöiden lähettämisestä työhön urakkasopimusten täyttämiseksi 31.1.1990 tehty Saksan liittotasavallan hallituksen ja Puolan tasavallan hallituksen välinen sopimus
Muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset eivät voi tehdä puolalaisten yritysten kanssa urakkasopimuksia Saksassa suoritettavista töistä
Liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olevien sellaisten rajoitusten voimassaolon jatkaminen, jotka koskevat puolalaisten työntekijöiden pääsyä Saksan työmarkkinoille

Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 49 artiklan ja Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan (EUVL 2003, L 236, s. 33; jäljempänä liittymisasiakirja) liitteessä XII olevan 2 jakson 13 kohdassa olevan standstill-lausekkeen mukaisia velvoitteitaan, koska
—
Saksan liittotasavalta on hallintokäytännössään tulkinnut puolalaisten yritysten työntekijöiden lähettämisestä työhön urakkasopimusten täyttämiseksi 31.1.1990 tehdyn Saksan liittotasavallan hallituksen ja Puolan tasavallan hallituksen välisen sopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna ja (BGBl. 1993 II, s. 1126; jäljempänä Saksan ja Puolan välinen sopimus), 1 artiklan 1 kohdassa olevaa käsitettä ”toisen osapuolen yritys” siten, että sillä tarkoitetaan ”saksalaista yritystä”, ja
—
laajentanut työmarkkinoiden suojelulausekkeen, joka sisältyy Bundesagentur für Arbeitin (Saksan liittotasavallan työvoimaviranomainen) asiakirjaan 16 a, jonka otsikko on ”Euroopan unionin uusista jäsenvaltioista tulevien ulkomaalaisten työntekijöiden palkkaaminen Saksan liittotasavallassa täytettävien urakkasopimusten yhteydessä” (Merkblatt 16 a, ”Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der EU im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland”, jäljempänä asiakirja 16 a), nojalla työmarkkinoille pääsyä koskevia alueellisia rajoituksia 16.4.2003 jälkeen eli sen jälkeen, kun sopimus Puolan tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin allekirjoitettiin (
EUVL 2003, L 236, s. 17
; jäljempänä liittymissopimus).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
Liittymisasiakirja
Liittymisasiakirjan 24 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asiakirjan liitteissä V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII ja XIV lueteltuja toimenpiteitä sovelletaan uusien jäsenvaltioiden osalta kyseisissä liitteissä määrätyin edellytyksin.”
Liittymisasiakirjan liitteen XII otsikkona on ”Luettelo, jota tarkoitetaan liittymisasiakirjan 24 artiklassa: Puola”. Tämän liitteen 2 jakso, jonka otsikko on ”Henkilöiden vapaa liikkuvuus”, sisältää 13 kohdan, jossa määrätään seuraavaa:
”Itävalta ja Saksa saavat, jos ja niin kauan kuin ne edellä esitettyjen siirtymämääräysten nojalla soveltavat kansallisia toimenpiteitä tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä puolalaisten työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen, ilmoitettuaan asiasta ensin komissiolle poiketa EY:n perustamissopimuksen 49 artiklan ensimmäisestä kohdasta rajoittaakseen Puolaan sijoittautuneiden yritysten palvelujen tarjoamisen yhteydessä työntekijöiden tilapäistä liikkumista tapauksissa, joissa työntekijöiden oikeutta tehdä työtä Itävallassa ja Saksassa säädellään kansallisin toimenpitein, sellaisten työmarkkinoidensa tietyillä aroilla palvelualoilla ilmenevien vakavien häiriöiden tai niiden uhan yhteydessä, joita voi joillakin alueilla aiheutua palvelujen tarjoamisesta valtioiden välillä direktiivin 96/71/EY 1 artiklassa määritellyn mukaisesti.
– –
Tämän kohdan soveltaminen ei saa johtaa siihen, että Saksan tai Itävallan ja Puolan välisen palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvaa työntekijöiden tilapäistä liikkumista koskevista edellytyksistä tulee tiukemmat kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olevat edellytykset.”
Saksan ja Puolan välinen sopimus
Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Työluvat myönnetään puolalaisille työntekijöille, jotka on lähetetty väliaikaisesti työhön puolalaisen työnantajan ja toisen osapuolen yrityksen välisen urakkasopimuksen perusteella (urakkasopimustyöntekijät), riippumatta työmarkkinoiden tilanteesta ja kehityssuunnista.”
Tämän sopimuksen 2 artiklan 5 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Pannessaan tämän sopimuksen täytäntöön yhteistyössä Puolan tasavallan työ- ja sosiaaliministeriön kanssa Saksan liittotasavallan Bundesagentur für Arbeit varmistaa, että urakkasopimustyöntekijöitä ei keräänny liikaa tietylle alueelle tai alalle. Tätä sopimusta ei sovelleta työntekijöihin tulenkestävien rakenteiden ja savupiippujen rakentamisen alalla.”
Bundesagentur für Arbeitin ohjeet
Saksan liittotasavallan liittovaltion työvoimaviraston vahvistamiin ohjeisiin kuuluu asiakirja 16 a, joka koskee unionin uusista jäsenvaltioista tulevien ulkomaalaisten työntekijöiden palkkaamista Saksan liittotasavallassa täytettävien urakkasopimusten yhteydessä ja johon sisältyy työmarkkinoiden suojelulauseke. Lausekkeen mukaan urakkasopimukset, joihin sisältyy ulkomaalaisten työntekijöiden käyttöä, ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä, jos työ tehdään mainitun työvoimaviranomaisen sellaisissa piireissä, joissa keskimääräinen työttömyysaste on ollut kuuden viime kuukauden aikana vähintään 30 prosenttia korkeampi kuin koko Saksan liittotasavallan työttömyysaste. Niiden työvoimapiirien luettelo, joihin tätä kieltoa sovelletaan, saatetaan ajan tasalle neljännesvuosittain.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Komissio kiinnitti 3.4.1996 päivätyllä virallisella huomautuksella Saksan liittotasavallan huomion siihen, että Saksan ja Puolan välisen sopimuksen soveltamista koskeva Saksan hallintokäytäntö ei ole yhteensopiva EY 49 artiklan kanssa, koska Saksan toimivaltaiset viranomaiset tulkitsevat tämän sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa olevaa käsitettä ”toisen osapuolen yritys” siten, että sillä tarkoitetaan vain saksalaisia yrityksiä. Mainitun käytännön vuoksi viimeksi mainituista yrityksistä poiketen muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan yrityksiä, jotka tarjoavat rakennusalan palveluja kyseisessä jäsenvaltiossa, estetään tekemästä urakkasopimuksia puolalaisten yritysten kanssa.
Saksan liittotasavalta ilmoitti 28.6.1996 päivätyllä kirjeellä komissiolle, ettei se yhdy tämän päivätyssä kirjeessä esittämään kantaan.
Komissio osoitti 12.11.1997 Saksan liittotasavallalle perustellun lausunnon, jossa se toisti kantansa ja kehotti Saksan liittotasavaltaa toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet.
Komission edustajien ja kyseisen jäsenvaltion kesken 5.5.1998 pidetyn kokouksen jälkeen Saksan liittotasavalta totesi päivätyssä kirjeessään, että Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Puolan tasavallan välisestä assosioinnista tehdyn Eurooppa-sopimuksen, joka allekirjoitettiin Brysselissä , puitteissa pyrittiin löytämään poliittinen ratkaisu. Yritykset olivat kuitenkin tuloksettomia.
Vastauksena komission 15.6.2004 sille osoittamaan tiedusteluun Saksan liittotasavalta totesi päivätyssä kirjeessä, että se pitää voimassa Saksan ja Puolan välisen sopimuksen tulkintaa koskevan käytäntönsä ja että, kun otetaan huomioon se, ettei komissio ole lähes seitsemään vuoteen ryhtynyt toimenpiteisiin, se on voinut oikeutetusti olettaa, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä jatketa.
Komissio kiinnitti 10.4.2006 päivätyssä täydentävässä virallisessa huomautuksessa Saksan liittotasavallan huomion siihen, että sen väite EY 49 artiklan rikkomisesta pysytetään. Lisäksi se esitti, että tämä jäsenvaltio rikkoo myös liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 jakson 13 kohdan mukaista standstill-lauseketta (jäljempänä standstill-lauseke) siltä osin kuin alueellisten rajoitusten laajentaminen, joka on tehty Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohtaan perustuvan ja asiakirjaan 16 a sisältyvän työmarkkinoiden suojelulausekkeen nojalla, on liittymisasiakirjan allekirjoittamispäivänä olemassa olevien rajoitusten laajentamista koskevan kiellon vastaista.
Saksan liittotasavalta vastasi 8.6.2006 päivätyllä kirjeellä komission ensimmäiseen väitteeseen toteamalla, että Saksan ja Puolan välisen sopimuksen soveltamisen laajentaminen kaikkiin jäsenvaltioihin ja niiden yrityksiin on asiatonta. Se viittasi muun muassa EY 46 artiklaan sisältyvään yleistä järjestystä koskevaan varaumaan ja väitti, että on turvattava tämän sopimuksen asianmukainen soveltaminen sekä voimassa olevien säännösten noudattamisen tarpeellinen valvonta ja tehokkaat toimenpiteet rikkomisten selvittämiseksi ja niistä rankaisemiseksi. On mahdotonta menetellä nopeasti ja luotettavasti sosiaaliturvamaksujen perimiseksi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneilta yrityksiltä. Toisen väitteen osalta Saksan liittotasavalta väitti, että työmarkkinoiden suojelulausekkeeseen perustuvien alueellisten rajoitusten laajentamisella alueisiin, joihin niitä ei sovellettu huhtikuussa 2003, ei rikota standstill-lauseketta, koska alueellisten rajoitusten luettelon ajan tasalle saattaminen mainitun sopimuksen 2 artiklan 5 kohtaa soveltamalla ei sellaisenaan tarkoita sääntelyn muutosta vaan se on pelkästään tulos alueellisilla työmarkkinoilla todetusta kehityksestä.
Komissio toisti väitteensä 15.12.2006 päivätyssä täydentävässä perustellussa huomautuksessa, kun taas Saksan hallitus pysyi antamassaan vastauksessa aikaisemmassa kannassaan.
Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Saksan liittotasavalta väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta ainakin EY 49 artiklan rikkomista koskevan väitteen osalta.
Kyseinen jäsenvaltio esittää tältä osin, että se on voinut laillisesti katsoa, että komission toimimattomuus marraskuun 1997 ja kesäkuun 2004 välisenä aikana, eli lähes seitsemän vuoden aikana, tarkoitti tämän väitteen peruuttamista. Saksan viranomaisten perusteltu luottamus väitteen peruuttamiseen on ollut vielä oikeutetumpi, kun otetaan huomioon se, että komission jäsenen Montin näille viranomaisille heinäkuussa 1998 osoittaman kirjeen mukaan tämä toimielin ei suhtautuisi myönteisesti Saksan ja Puolan välisen sopimuksen irtisanomiseen ja se odottaisi marraskuuhun 1998 saakka mahdollista muuta ratkaisua. Koska komissio ei ollut tehnyt mitään määräajan päättymisen jälkeen, Saksan viranomaisilla oli oikeus katsoa, että mainittu toimielin oli peruuttanut EY 49 artiklan rikkomiseen liittyvän väitteen.
Komissio ryhtyi Saksan liittotasavallan mukaan muihin toimenpiteisiin virheellisesti vasta liittymissopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, eli ajanjaksona, jolloin Saksan liittotasavalta ei voinut enää irtisanoa Saksan ja Puolan välistä sopimusta jättämättä noudattamatta standstill-velvoitetta, vaikka tämä jäsenvaltio oli nimenomaan komission pyynnöstä luopunut sopimuksen irtisanomisesta.
Komissio väittää, että vaikka eräissä tilanteissa EY 226 artiklassa tarkoitetun oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn liian pitkä kesto voi vaikeuttaa kyseisen valtion mahdollisuuksia osoittaa vääriksi komission väitteet ja siten loukata sen puolustautumisoikeuksia, näin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa. Myöskään se seikka, ettei välittömästi tai pian perustellun lausunnon jälkeen nosteta kannetta, ei voi synnyttää kyseiselle jäsenvaltiolle perusteltua luottamusta siihen, että menettely olisi päätetty.
Komissio lisää, että tämän tuomion 17 kohdassa mainitussa Montin kirjeessä todettiin nimenomaisesti, ettei menettelyä voitu sisämarkkinoita koskevat säännökset huomioon ottaen todennäköisesti vielä päättää ja ettei tämä toimielin ole millään hetkellä antanut ymmärtää, että se peruuttaisi ensimmäisen väitteen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission asiana on valita ajankohta, jolloin se nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva merkitys valinnassa, ole vaikutusta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin (ks. mm. asia C-317/92, komissio v. Saksa, tuomio 1.6.1994, Kok., s. I-2039, 4 kohta).
EY 226 artiklan oikeussääntöjä sovellettaessa komissio ei ole sidottu tietyn määräajan noudattamiseen; poikkeuksen muodostavat tilanteet, joissa kyseisessä perustamissopimuksen määräyksessä tarkoitetun oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn liian pitkä kesto on omiaan vaikeuttamaan kyseisen jäsenvaltion mahdollisuuksia osoittaa vääriksi komission väitteet ja siten loukkaamaan puolustautumisoikeuksia. Asianomaisen jäsenvaltion on näytettävä, että asianlaita on tällainen (ks. mm. asia C-490/04, komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, Kok., s. I-6095, 26 kohta).
Saksan liittotasavalta ei ole käsiteltävässä asiassa osoittanut, että menettelyn poikkeuksellinen kesto olisi vaikuttanut siihen, miten se on järjestänyt puolustuksensa.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 21 kohdassa esittänyt, oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana tapahtunut standstill-lausekkeen voimaantulo, joka Saksan liittotasavallan mukaan esti sitä irtisanomasta Saksan ja Puolan välistä sopimusta, ei sellaisenaan ole voinut vaikeuttaa tämän jäsenvaltion mahdollisuuksiin osoittaa vääriksi komission EY 49 artiklan rikkomista koskevan väitteen yhteydessä esittämiä perusteluja. Tähän on lisättävä, kuten komissio huomauttaa, että sen 10.4.2006 päivätyn täydentävän virallisen huomautuksen ja päivätyn täydentävän perustellun lausunnon, joissa muun muassa toistettiin mainittu väite, lähettäminen antoi Saksan liittotasavallalle mahdollisuuden esittää kaikki asiaan liittyvät seikat tuntien ne perusteet, joilla se kiistää tämän väitteen.
Lisäksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion todetaan objektiivisesti jättäneen noudattamatta yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, eikä jäsenvaltio voi nyt käsiteltävän kaltaisessa asiassa vedota luottamuksensuojan periaatteeseen estääkseen tällaisen toteamuksen, sillä tällaisen perusteen hyväksyminen olisi EY 226 artiklaan perustuvan menettelyn tarkoituksen vastaista (ks. mm. asia C-523/04, komissio v. Alankomaat, tuomio 24.4.2007, Kok., s. I-3267, 28 kohta).
Oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, ettei se seikka, ettei komissio välittömästi tai pian perustellun lausunnon jälkeen nosta kannetta, voi synnyttää kyseessä olevalle jäsenvaltiolle perusteltua luottamusta siihen, että menettely olisi päätetty (ks. mm. em. asia komissio v. Saksa, tuomio 1.6.1994, 4 kohta). Tämä pitää paikkansa etenkin, kun on selvää – kuten esillä olevassa asiassa – että toimenpiteisiin on ryhdytty väitetyn toimimattomuuden aikana muun muassa tämän tuomion 10 kohdassa mainitun assosiaatiosopimuksen puitteissa, jotta löydettäisiin ratkaisu väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen lopettamiseksi.
Lopuksi on todettava, että koska komissio ei ole lainkaan ottanut kantaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn päättämiseen tämän tuomion 17 ja 20 kohdassa mainitussa Montin kirjeessä tai menettelyn missään muussa vaiheessa, mitä Saksan liittotasavalta ei kiistä, tämä jäsenvaltio ei voi tehokkaasti väittää, että mainittu toimielin on loukannut luottamuksensuojan periaatetta, kun se ei ole päättänyt menettelyä.
Näin ollen Saksan liittotasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä ja komission kanne on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
Ensimmäinen kanneperuste
– Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Komissio katsoo, että tulkitessaan Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa olevaa ilmaisua ”toisen osapuolen yritys” siten, että sillä tarkoitetaan ainoastaan saksalaisia yrityksiä, Saksan viranomaiset estävät muiden jäsenvaltioiden yrityksiä, jotka tahtovat suorittaa urakoita Saksassa, tekemästä sopimuksia puolalaisten yritysten kanssa, jos näiden muiden jäsenvaltioiden yritykset eivät perusta tytäryhtiötä Saksaan. Tällaisen tulkinnan, joka ei ole välttämätön, seurauksena olisi se, että näitä viimeksi mainittuja yrityksiä estetään käyttämästä EY 49 artiklassa taattua palvelujen tarjoamisen vapautta siten, että ne tekisivät Saksan ja Puolan välisen sopimuksen mukaisesti urakkasopimuksia työn suorittamisesta Saksassa käyttämällä tässä sopimuksessa säädettyä puolalaisten työntekijöiden kiintiötä.
Komission mielestä tällainen Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdan tulkinta tarkoittaa välittömästi yrityksen kansallisuuteen tai sen kotipaikkaan perustuvaa syrjintää, joka ei voi olla oikeutettua muutoin kuin yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvista syistä. Tällaisiin syihin vetoaminen edellyttää, että on tarpeellista pitää voimassa syrjivä toimenpide, jotta estetään yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaava todellinen ja riittävän vakava vaara. Näin ei kuitenkaan ole käsiteltävässä asiassa.
Ainoastaan se seikka, että yritykset, jotka tahtovat tehdä urakkasopimuksen puolalaisen yrittäjän kanssa, eivät ole sijoittautuneet Saksaan, ei komission mukaan estä Saksan ja Puolan välisen sopimuksen asianmukaisen soveltamisen valvontaa. Komissio huomauttaa siitä perustelusta, jonka mukaan on tarpeellista varmistaa yrityksen vastuun tehokas toteuttaminen, jos sosiaaliturvamaksut laiminlyödään, etteivät puhtaasti hallinnolliset syyt tarkoita yleistä etua koskevaa pakottavaa vaatimusta eivätkä ne näin ollen oikeuta rajoittamaan perustamissopimuksessa taattua perusvapautta. Vastoin Saksan liittotasavallan esitystä ei ole lisäksi mitään syytä pelätä, että Saksan ja Puolan välisen sopimuksen laajentaminen muiden jäsenvaltioiden yrityksiin aiheuttaisi tai edistäisi liittymissopimuksen siirtymäsäännösten asiatonta soveltamista tai kiertämistä, eikä tällainen pelko tarkoita missään tapauksessa sellaista riittävän vakavaa ja todellista vaaraa yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle, joka oikeuttaisi palvelujen tarjoamisen vapauden syrjivän rajoittamisen.
Lopuksi komissio korostaa, että kun jäsenvaltio tekee kolmannen valtion kanssa kahdenvälisen sopimuksen, yhdenvertaisen kohtelun perusperiaate edellyttää, että tämä jäsenvaltio myöntää muiden jäsenvaltioiden kansalaisille samat edut kuin sen omat kansalaiset saavat tämän sopimuksen perusteella, jollei se esitä objektiivista perustetta kieltäytymiselleen toimia näin, ja viittaa tässä muun muassa asiassa C-55/00, Gottardo, 15.1.2002 annettuun tuomioon (Kok., s. I-413, 34 kohta). Tällaista perustetta ei ole nyt käsiteltävässä asiassa esitetty.
Puolan tasavalta, joka tukee väliintulijana komission vaatimuksia, väittää muun muassa, että saksalaisen hallintokäytännön mukaisen Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdan tulkinnan vuoksi puolalaiset yritykset eivät voi toteuttaa Saksan alueella muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan yritysten kanssa tekemiään sopimuksia eivätkä muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset, jotka tarjoavat palveluja Saksassa, voi käyttää puolalaisia yrityksiä aliurakoitsijoina. Komission tapaan Puolan tasavalta katsoo, että tämä käytäntö tarkoittaa kansallisen kohtelun periaatteen loukkaamista, jota mikään EY 46 artiklassa mainituista perusteista ei voi oikeuttaa, ja ettei ole mitään estettä mainittuun sopimukseen perustuvien etujen laajentamiselle muihin jäsenvaltioihin kuin Saksan liittotasavaltaan sijoittautuneisiin yrityksiin.
Saksan liittotasavalta esittää, että riidanalainen tulkinta on Saksan ja Puolan välisen sopimuksen sanamuodon mukainen. Se seikka, että tässä sopimuksessa annetaan oikeuksia vain saksalaisille yrityksille, ei tarkoita EY 49 artiklassa tarkoitettua kiellettyä rajoitusta. Muiden jäsenvaltioiden yrityksillä on lähtökohtaisesti oikeus tarjota palveluja Saksassa, mutta ne eivät vain voi vedota mainitun sopimuksen 1 artiklan 1 kohtaan käyttääkseen puolalaisia yrityksiä tilausten toimeenpanossa.
Lisäksi saksalaisiksi yrityksiksi, jotka voivat vedota Saksan ja Puolan väliseen sopimukseen, katsotaan kaikki yritykset, jotka ovat sijoittautuneet Saksaan, mukaan luettuna muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten sivuliikkeet.
Saksan liittotasavallan mukaan saksalaiset yritykset ja ulkomaalaiset yritykset eivät lisäksi ole toisiinsa verrannollisessa tilanteessa, mikä sulkee suoralta kädeltä pois kielletyn syrjinnän olemassaolon. Lisäksi Saksan ja Puolan välinen sopimus on tasapainotilan luova sopimus, joka perustuu vastavuoroisuuteen ja josta ei voida erottaa pelkkiä yksittäisiä oikeuksia, jotta niistä hyötyisivät sellaisen jäsenvaltion, joka ei ole tämän sopimuksen osapuoli, kansalaiset. Saksan liittotasavalta viittaa näiden kahden argumentin osalta muun muassa asiassa C-376/03, D, 5.7.2005 annettuun tuomioon (Kok., s. I-5821, 61 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
Lisäksi EY 49 artiklan laajentava tulkinta johtaisi siihen, että poistettaisiin merkitys liittymisasiakirjaan sisältyviltä siirtymäsäännöksiltä, joiden asiayhteys ja tarkoitus on ollut hillitä seurauksia, joita kilpailuolosuhteissa ilmenevät erot aiheuttavat tyypillisillä palvelualoilla, ja estää häiriöitä työmarkkinoilla.
Jos Saksan hallintokäytännön mukaisen Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdan tulkinnan katsotaan muodostavan EY 49 artiklassa tarkoitetun rajoituksen, se on oikeutettu EY 55 ja EY 46 artiklan, luettuina yhdessä, nojalla sillä perusteella, että tämän sopimuksen etujen laajentaminen yrityksiin, jotka eivät ole sijoittautuneet Saksaan, johtaisi siihen, että mainitun sopimuksen oikeanlaisen täytäntöönpanon asianmukainen valvonta aiheuttaisi suhteettomia hallinnollisia kuluja ja yrityksen, joka palkkaa puolalaisen aliurakoitsijan suorittamaan urakan, vastuuta ei voitaisi toteuttaa tehokkaasti, jos se laiminlöisi sosiaaliturvamaksut.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että palvelujen tarjoamisen vapaus merkitsee erityisesti kaiken sellaisen syrjinnän poistamista, jonka kohteeksi palvelujen tarjoaja joutuu hänen kansalaisuutensa perusteella tai sen vuoksi, että hän on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jossa palvelu on tarkoitus suorittaa (ks. mm. em. asia komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Edellytys, jonka mukaan yrityksen on luotava kiinteä toimipaikka tai tytäryhtiö jäsenvaltiossa, jossa palvelu suoritetaan, on suoraan vastoin palvelujen tarjoamisen vapautta, koska muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten on mahdotonta tarjota kyseessä olevia palveluja tässä jäsenvaltiossa (ks. vastaavasti mm. asia 205/84, komissio v. Saksa, tuomio , Kok., s. 3755, 52 kohta; asia C-279/00, komissio v. Italia, , Kok., s. I-1425, 17 kohta ja asia C-496/01, komissio v. Ranska, tuomio , Kok., s. I-2351, 65 kohta).
Tästä on todettava, että Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin sitä tulkitaan saksalaisessa hallintokäytännössä, luodaan EY 49 artiklan vastaista suoraa syrjintää suhteessa sellaisiin muihin jäsenvaltioihin kuin Saksan liittotasavaltaan sijoittautuneisiin palvelun tarjoajiin, jotka tahtovat tehdä puolalaisen yrityksen kanssa urakkasopimuksen palvelujen suorittamisesta Saksassa.
Kyseisen artiklan saksalaisessa hallintokäytännössä hyväksytyn tulkinnan mukaan vain yritykset, joiden kotipaikka on Saksassa tai joilla on kiinteä toimipaikka siellä, voivat tehdä urakkasopimuksia puolalaisen yrityksen kanssa ja hyötyä tällä tavoin palveluja Saksassa suorittaessaan Saksan ja Puolan välisen sopimuksen nojalla taatusta puolalaisten työntekijöiden kiintiöstä liittymisasiakirjan siirtymäsäännöksistä riippumatta.
Saksan liittotasavallan väitteestä, jonka mukaan riidanalainen hallintokäytäntö on perusteltu sen seikan vuoksi, että on kyse kahdenväliseen kansainväliseen sopimukseen sisältyvästä määräyksestä, on todettava, että jäsenvaltioiden on kansainvälisissä sopimuksissa – riippumatta siitä, onko kyse jäsenvaltioiden välisestä sopimuksesta vai yhden jäsenvaltion ja yhden tai useamman kolmannen valtion välisestä sopimuksesta – antamiensa sitoumusten täytäntöönpanossa noudatettava yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, jollei EY 307 artiklan määräyksistä muuta johdu (ks. mm. em. asia Gottardo, tuomion 33 kohta).
Oikeuskäytännössä on tosin katsottu, että jäsenvaltion ja kolmannen valtion välisen kahdenvälisen kansainvälisen sopimuksen tasapainon ja vastavuoroisuuden vaarantuminen voi olla objektiivinen peruste sille, että tämän sopimuksen osapuolena oleva jäsenvaltio kieltäytyy laajentamasta muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin etuuksia, jotka sen omat kansalaiset saavat kyseisen sopimuksen perusteella (ks. mm. asia C-307/97, Saint-Gobain ZN, tuomio 21.9.1999, Kok., s. I-6161, 60 kohta ja em. asia Gottardo, tuomion 36 kohta).
Vastoin näissä asioissa kyseessä olleita tilanteita ja edellä mainitussa asiassa D kyseessä ollutta tilannetta, johon Saksan liittotasavalta vetoaa, Saksan ja Puolan välisen sopimuksen soveltaminen koskee kuitenkin Puolan tasavallan unioniin liittymisestä alkaen kahta jäsenvaltiota, joten mainitun sopimuksen määräyksiä voidaan soveltaa näiden jäsenvaltioiden keskinäisissä suhteissa vain, jos yhteisön oikeutta ja muun muassa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä noudatetaan (ks. analogisesti mm. asia 235/87, Matteucci, tuomio 27.9.1988, Kok., s. 5589, 16 ja 19–21 kohta sekä asia C-478/07, Budějovický Budvar, tuomio , Kok., s. I-7721, 97 ja 98 kohta).
Tähän on lisättävä, kuten Puolan tasavalta on perustellusti esittänyt, ettei oikeuden tehdä urakkasopimuksia puolalaisten aliurakointiyritysten kanssa laajentaminen muihin jäsenvaltioihin kuin Saksan liittotasavaltaan sijoittautuneisiin yrityksiin voi sellaisenaan vaikuttaa Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohtaa soveltamalla vahvistettuun kiintiöön.
Vastoin Saksan liittotasavallan esitystä mikään ei myöskään anna aihetta katsoa, että muuhun jäsenvaltioon sijoittautunut yritys on erilaisessa tilanteessa kuin ensimmäiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset, kun kyse on niiden mahdollisuudesta tehdä urakkasopimuksia puolalaisten yritysten kanssa palvelujen suorittamisesta Saksassa.
Lisäksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että sellaiset määräykset, jotka ovat kyseessä Saksan ja Puolan välisessä sopimuksessa, ovat yhteisön oikeuden mukaisia ainoastaan, kun ne voivat kuulua EY 46 artiklan, johon EY 55 artiklassa viitataan, kaltaisen nimenomaisen poikkeusmääräyksen alaan (ks. mm. em. asia komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, 86 kohta).
EY 46 artiklasta, jota on tulkittava suppeasti, seuraa, että syrjivät säännöt voivat olla perusteltuja yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvilla syillä (ks. mm. em. asia komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, 86 kohta).
Joka tapauksessa vetoaminen tällaiseen oikeuttamisperusteeseen edellyttää yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavan todellisen ja riittävän vakavan vaaran olemassaoloa (ks. vastaavasti mm. asia C-114/97, komissio v. Espanja, tuomio 29.10.1998, Kok., s. I-6717, 46 kohta ja asia C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, tuomio , Kok., s. I-9021, 28 kohta).
Oikeuttaakseen sen kieltämisen, että puolalaiset yritykset lähettävät puolalaisia työntekijöitä työkomennukselle sellaisten urakkasopimusten yhteydessä, jotka ne ovat tehneet yritysten kanssa, joiden kotipaikkana ei ole Saksassa tai joilla ei ole siellä kiinteää toimipaikkaa, Saksan liittotasavalta vetoaa erityisesti tarpeeseen varmistaa Saksan ja Puolan välisen sopimuksen asianmukaisen soveltamisen tehokas valvonta, jota ei sen mukaan voida varmistaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin nähden kuin aiheuttamalla liian suuria hallinnollisia lisäkustannuksia, sekä mahdollisiin ongelmiin, jotka liittyvät sosiaaliturvamaksujen perimiseen yrityksiltä, jotka ovat Saksan lainsäädännön mukaan vastuussa näitä maksuja vastaavien määrien maksamisesta, jos näillä yrityksillä ei ole kiinteää toimipaikkaa Saksassa.
Näin tehdessään Saksan liittotasavalta ei vetoa mihinkään vakuuttavaan seikkaan, joka voisi kuulua EY 46 artiklassa tarkoitettuihin perusteisiin, koska taloudelliset näkökohdat ja pelkät käytännön vaikeudet Saksan ja Puolan välisen sopimuksen täytäntöönpanossa eivät voi missään tapauksessa oikeuttaa perusvapauden rajoituksia (ks. vastaavasti mm. asia C-18/95, Terhoeve, tuomio 26.1.1999, Kok., s. I-345, 45 kohta) eivätkä sitä suuremmalla syyllä EY 46 artiklaan perustuvaa poikkeusta, joka edellyttää yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavan todellisen ja riittävän vakavan vaaran olemassaoloa.
Lopuksi väitetystä Saksan liittotasavallalle myönteisten siirtymäsäännösten, jotka on kirjattu liittymisasiakirjaan vakavien häiriöiden estämiseksi Saksan työmarkkinoilla, kiertämisvaarasta on riittävää todeta, että oikeuden tehdä urakkasopimuksia puolalaisten yritysten kanssa laajentamisella muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin, jotta nämä voisivat hyötyä Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohtaa soveltamalla vahvistetusta puolalaisten työntekijöiden kiintiöstä, ei ole tällaista vaikutusta, koska puolalaisille työntekijöille myönnettyjen työlupien määrää ei missään tapauksessa muuteta tällaisen muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten eduksi tehdyn laajennuksen vuoksi.
Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Toinen kanneperuste
– Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
Komissio väittää, että asiakirjaan 16 a sisältyvällä työmarkkinoiden suojelulausekkeella rikotaan standstill-lauseketta, minkä lisäksi on epäselvää, voiko suojelulauseke perustua Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohtaan.
Tämän standstill-lausekkeen nojalla kaikenlainen liittymissopimuksen allekirjoittamishetkellä, eli 16.4.2003, olemassa olleiden rajoitusten laajentaminen on komission mukaan kiellettyä, perustuupa se olemassa olevan säännöksen soveltamiseen tai tämän päivämäärän jälkeen annettuun säännöstöön, koska muutoin mainitulta lausekkeelta poistettaisiin sen tehokas vaikutus. Niiden työvoimapiirien luetteloon, joita koskee asiakirjaan 16 a sisältyvä työmarkkinoiden suojelulauseke, on nimittäin jälkeen lisätty uusia piirejä, joiden joukossa ovat Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresden, Köln, Oberhausen ja Recklinghausen. Jälkimmäinen lausekkeen soveltaminen on näin ollen tosiasiallisesti vaikeuttanut puolalaisten työntekijöiden pääsyä Saksan työmarkkinoille siihen tilanteeseen nähden, joka vallitsi ennen liittymissopimuksen allekirjoittamispäivää, mikä on selvästi standstill-lausekkeen vastaista.
Puolan tasavalta huomauttaa muun muassa, ettei asiakirjaan 16 a sisältyvällä työmarkkinoiden suojelulausekkeella panna täytäntöön Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohtaa, koska mainitulla lausekkeella ei ole tarkoitus tehdä työntekijöiden määrää tietyssä työvoimapiirissä riippuvaiseksi siitä, onko siellä jo urakkasopimustyöntekijöitä, vaan siinä suljetaan pois kaikenlainen urakkasopimusten tekeminen. Lisäksi piirin sisällyttäminen Bundesagentur für Arbeitin laatimaan luetteloon riippuu sen työttömyysasteesta eikä sellaisten puolalaisten työntekijöiden osuudesta, jotka ovat siellä komennuksella suorittaakseen urakoita.
Saksan liittotasavalta väittää, että vaikka tilanteen arvioimiseksi yhteisön oikeuden näkökulmasta on merkityksetöntä tietää, onko Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohta pantu asianmukaisesti täytäntöön asiakirjaan 16 a sisältyvällä työmarkkinoiden suojelulausekkeella, näin on tehty.
Lisäksi tällä työmarkkinoiden suojelulausekkeella ei Saksan liittotasavallan mukaan rikota standstill-lauseketta. Viimeksi mainitun lausekkeen noudattamiseksi on merkitystä vain sillä, että oikeudellinen tilanne tai hallintokäytäntö ei ole millään tavalla muuttunut negatiivisesti liittymissopimuksen allekirjoittamisesta lähtien, miltä osin Saksan liittotasavalta vetoaa asiassa C-37/98, Savas, 11.5.2000 annettuun tuomioon (Kok., s. I-2927, 69 kohta), asiassa C-16/05, Tum ja Dari, annettuun tuomioon (Kok., s. I-7415, 49 kohta), yhdistetyissä asioissa C-317/01 ja C-369/01, Abatay ym., annettuun tuomioon (Kok., s. I-12301, 81 kohta), asiassa C-302/97, Konle, annettuun tuomioon (Kok., s. I-3099, 52 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja asiassa C-157/05, Holböck, annettuun tuomioon (Kok., s. I-4051, 41 kohta).
Saksan liittotasavallan mukaan mainitun työmarkkinoiden suojelulausekkeen, jonka sisältö on pysynyt muuttumattomana 4.1.1993 alkaen, soveltaminen ei ole johtanut oikeudellisen tilanteen epäedulliseen muuttumiseen eikä hallintokäytännön muuttumiseen Puolan tasavaltaan nähden. Ainoa seikka, jossa on tapahtunut muutoksia standstill-lausekkeen voimaantulosta lähtien, on tilanne Saksan työmarkkinoilla. Tällaista lauseketta ei ole rikottu, koska esillä olevassa asiassa hallinto soveltaa samalla tavalla kuin aiemminkin säännöstä, jota ei ole muutettu.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Asiakirjaan 16 a sisältyvän työmarkkinoiden suojelulausekkeen, jonka osalta on selvää, ettei sen sisältöä ole muutettu vuoden 1993 jälkeen, mukaan urakkasopimukset, joihin sisältyy ulkomaalaisten työntekijöiden käyttöä, ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä, jos työ suoritetaan Saksan liittotasavallan Bundesagentur für Arbeitin sellaisissa työvoimapiireissä, joissa keskimääräinen työttömyysaste on ollut viimeisten kuuden kuukauden aikana vähintään 30 prosenttia korkeampi kuin koko Saksan työttömyysaste. Niiden piirien luettelo, joihin tätä kieltoa sovelletaan, saatetaan ajan tasalle neljännesvuosittain.
Kuten Saksan liittotasavalta on perustellusti esittänyt, tällä kanneperusteella unionin tuomioistuinta ei pyydetä arvioimaan, onko mainitulla lausekkeella ja Saksan hallintoviranomaisten sitä koskevalla soveltamiskäytännöllä pantu asianmukaisesti täytäntöön Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 2 artiklan 5 kohta, vaan tutkimaan, kuten komissio esittää, onko mainittu lauseke, sellaisena kuin Saksan hallintoviranomaiset sitä soveltavat, standstill-lausekkeen vastainen.
Liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 jakson 13 kohdassa annetaan Saksan liittotasavallalle oikeus poiketa EY 49 artiklan ensimmäisestä kohdasta rajoittaakseen Puolaan sijoittautuneiden yritysten suorittaman palvelujen tarjoamisen yhteydessä työntekijöiden tilapäistä liikkumista tapauksissa, joissa työntekijöiden oikeutta tehdä työtä Saksassa säädellään kansallisin toimenpitein. Poikkeamisen tarkoituksena on mahdollistaa se, että Saksan liittotasavalta voi estää työmarkkinoidensa tietyillä aroilla palvelualoilla ilmenevät vakavat häiriöt tai niiden uhan, joita voi joillakin alueilla aiheutua palvelujen tarjoamisesta valtioiden välillä niin kauan, kuin jäsenvaltio soveltaa puolalaisten työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen edellä mainittujen siirtymäsäännösten mukaisesti kansallisia tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä.
Mainittu 13 kohta sisältää lisäksi standstill-lausekkeen, jonka nojalla tämän määräyksen soveltaminen ei saa johtaa siihen, että Saksan ja Puolan välisen palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvaa työntekijöiden tilapäistä liikkumista koskevista edellytyksistä tulee tiukemmat kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olleet edellytykset.
Vastoin komission puoltamaa kantaa se seikka, että kyseisen päivän jälkeen on lisätty uusia työvoimapiirejä niiden piirien luetteloon, joiden osalta urakkasopimuksia ei hyväksytä Saksan ja Puolan välisen sopimuksen nojalla, ei tarkoita standstill-lausekkeen rikkomista.
Kyseisessä lausekkeessa määrätään nimittäin kiellosta asettaa työntekijöiden tilapäistä liikkumista koskevia ”tiukempia edellytyksiä” kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olleet edellytykset. Näin ei selvästikään ole tehty, koska niiden puolalaisten työntekijöiden määrä, jotka mahdollisesti ovat komennuksella suorittamassa palveluja Saksassa, on pelkästään seuraus siitä, että kyseisen päivän jälkeen sovelletaan sanamuodoltaan samana pysynyttä lauseketta muuttuneilla työmarkkinoilla vallitsevaan tosiasialliseen tilanteeseen. Kuten Saksan liittotasavalta perustellusti toteaa, neljännesvuosittain päivitettävällä luettelolla työvoimapiireistä, joita asiakirjaan 16 a sisältyvä työmarkkinoiden suojelulausekkeesta johtuva kielto koskee, on tässä yhteydessä puhtaasti toteava luonne, kun taas oikeudellinen tilanne ei ole huonontunut eikä Saksan hallintokäytäntö ole muuttunut epäedullisemmaksi.
Tämän tulkinnan vahvistaa tällaisten standstill-lausekkeiden tarkoitus eli sen estäminen, että jäsenvaltio voisi toteuttaa uusia toimenpiteitä, joilla pyritään asettamaan tai joiden vaikutuksesta asetetaan tiukempia edellytyksiä kuin ne, joita sovellettiin ennen sitä päivää, jolloin nämä lausekkeet tulivat voimaan (ks. vastaavasti mm. em. asia Savas, tuomion 69 kohta ja asia C-242/06, Sahin, tuomio 17.9.2009, Kok., s. I-8465, 63 kohta).
Näin ollen toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Kun otetaan kaikki edellä esitetty huomioon, on todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on hallintokäytännössään tulkinnut Saksan ja Puolan välisen sopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa olevaa käsitettä ”toisen osapuolen yritys” siten, että sillä tarkoitetaan ”saksalaista yritystä”.
Oikeudenkäyntikulut
Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi tai jos siihen on muutoin erityisiä syitä, unionin tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan.
Esillä olevassa asiassa on päätettävä, että komissio ja Saksan liittotasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaisesti Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on hallintokäytännössään tulkinnut puolalaisten yritysten työntekijöiden lähettämisestä työhön urakkasopimusten täyttämiseksi 31.1.1990 tehdyn Saksan liittotasavallan hallituksen ja Puolan tasavallan hallituksen välisen sopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 1.3. ja , 1 artiklan 1 kohdassa olevaa käsitettä ”toisen osapuolen yritys” siten, että sillä tarkoitetaan ”saksalaista yritystä”.

2)
Kanne hylätään muilta osin.

3)
Euroopan komissio ja Saksan liittotasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

4)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.