CELEX: 62007CJ0042
Преюдициално запитване
Член 49 ЕО
Ограничения на свободното предоставяне на услуги
Провеждане на хазартни игри по Интернет

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 43 ЕО, 49 ЕО и 56 ЕО.
Запитването е отправено в рамките на спор между Liga Portuguesa de Futebol Profissional (наричана по-нататък „Liga“) и Bwin International Ltd (наричано по-нататък „Bwin“), по-рано Baw International Ltd, от една страна, и от друга страна, Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (наричана по-нататък „Santa Casa“) относно глобите, наложени им от ръководството на последното за нарушение на португалското законодателство, приложимо за предлагането по Интернет на някои хазартни игри.
Правна уредба
Правна уредба на хазартните игри в Португалия
Общият принцип в Португалия е, че хазартните игри са забранени, но държавата си запазва възможността да разрешава — съобразно режима, който счита за най-подходящ — прякото провеждане на една или няколко игри от държавна или пряко подчинена на държавата организация или да предоставя концесии за провеждането на такива игри на частни субекти със или без стопанска цел в рамките на процедури за предоставяне на концесии съгласно Административнопроцесуалния кодекс.
Хазартните игри като лотарии, лото игри и залагания на резултати от спортни състезания са известни в Португалия с наименованието колективни игри („jogos sociais“) и провеждането им неотменно се възлага на Santa Casa.
Всяка организирана от Santa Casa хазартна игра се създава отделно с декрет-закон, а правителството приема уредба за цялата организация, както и за провеждането на различните предлагани от последната игри, включително за размера на залозите, схемата за разпределяне на печалбите, честотата на тиражите, конкретния коефициент за всяка печалба, правилата за събиране на залозите, подбора на оторизираните дистрибутори, както и начините и сроковете за изплащане на печалбите.
Първият вид разглеждана игра е националната лотария (Lotaria Nacional), създадена с кралски указ от 18 ноември 1783 г., за която на Santa Casa е предоставена концесия, впоследствие предмет на постоянно подновяване. Днес тази лотария се провежда като ежемесечен тираж на произволна комбинация от числа.
Вследствие от редица законодателни промени Santa Casa придобива правото да организира други форми на хазартни игри въз основа на тиражи на произволни комбинации от числа или на резултати от спортни състезания. Така се създават две игри със залагания върху резултати от футболни срещи, наричани „Totobola“ и „Totogolo“, позволяващи на участниците да залагат съответно на резултата (победа, равенство или загуба) и върху броя на отбелязаните от отборите голове. Съществуват и две лото игри, а именно Totoloto, изразяваща се в избора на 6 от 49 числа, и EuroMillions, вид европейска лото игра. Участниците в Totobola или Totoloto имат възможност да участват и в игра, наречена „Joker“, която се изразява в теглене на едно произволно число. На последно място, съществува и „Lotaria Instantânea“ — моментална игра с изтриване, обичайно наричана „raspadinha“.
Предлагане на колективни игри по Интернет
През 2003 г. правната уредба относно лотариите, лото игрите и залаганията върху резултати от спортни състезания се адаптира, за да отговори на развитието на техниката, позволяващо да се предлагат игри с електронни средства, по-конкретно по Интернет. Тези мерки се съдържат в Декрет-закон № 282/2003 от 8 ноември 2003 г. (Diário da República I, серия A, бр. 259, 8 ноември 2003 г.). Целта им по същество е, от една страна, да се разреши на Santa Casa да разпространява продуктите си с електронни средства, и от друга — да се разшири обхватът на изключителното ѝ право и по отношение на провеждането на игри, предлагани с електронни средства, по-специално по Интернет, и следователно да се забрани на всички други оператори да използват тези средства.
Член 2 от Декрет-закон № 282/2003 предвижда провеждането на разглежданите игри с електронни средства, както и на всяка друга игра, чието провеждане ще се предостави на Santa Casa, да се осъществява от нея в режим на изключителни права чрез нейния Departamento de Jogos (отдел по игрите), като уточнява, че този режим се прилага за цялата територия на държавата, включително и по-специално за Интернет.
Съгласно член 11, параграф 1 от Декрет-закон № 282/2003 представляват административни нарушения следните деяния:
„a)
Разработването, организирането или провеждането по електронен път на игри [чието провеждане е предоставено на Santa Casa] в нарушение на режима на изключителни права, предвиден в член 2 [от посочения Декрет-закон], както и издаването, разпространението и продажбата на електронни билети и оповестяването на свързаните с тях тиражи, независимо дали се провеждат на територията на държавата или в чужбина;
b)
Разработването, организирането или провеждането по електронен път на лотарии или други тиражи, аналогични на тези от Lotaria Nacional или Lotaria Instantânea, в нарушение на режима на изключителни права, предвиден в член 2, както и издаването, разпространението или продажбата на електронни билети и оповестяването на свързаните с тях тиражи, независимо дали се провеждат на територията на държавата или в чужбина;
[…]“
В член 12, параграф 1 от Декрет-закон № 282/2003 се определят максималните и минималните размери на глобите, с които се санкционират административните нарушения, предвидени по-специално в член 11, параграф 1, букви a) и b) от същия декрет-закон. Посочва се, че глобата за юридически лица не трябва да бъде по-ниска от 2000 EUR или по-висока от тройния размер на общата сума, която се предполага, че е събрана при организиране на съответната игра, при условие че този троен размер е по-висок от 2000 EUR, без да превишава горната граница от 44890 EUR.
Организация и дейност на Santa Casa
Към момента на настъпване на фактите, предмет на главното производство, дейността на Santa Casa се определя с Декрет-закон № 322/91 за приемането на правилник за организацията и дейността на Santa Casa da Misericórdia de Lisboa от 26 август 1991 г. (Diário da República I, серия A, бр. 195, 26 август 1991 г.), изменен с Декрет-закон № 469/99 от 6 ноември 1999 г. (Diário da República I, серия A, бр. 259, 6 ноември 1999 г., наричан по-нататък „Декрет-закон № 322/91“).
Изложението на мотивите на Декрет-закон № 322/91 откроява многостранното значение на Santa Casa — историческо, социално, имуществено и икономическо — и стига до извода, че правителството трябва да обръща „особено и постоянно внимание, за да предотвратява пропуските и нередностите […], като същевременно ѝ предоставя възможно най-голяма самостоятелност в областта на управлението и провеждането на колективните игри“.
Съгласно член 1, параграф 1 от правилника за организацията и дейността ѝ Santa Casa е „юридическо лице за осъществяване на общественополезна административна дейност“. Съгласно член 12, параграф 1 от правилника за организацията и дейността на Santa Casa управителните ѝ органи са директор и управителен съвет. В приложение на член 13 от същия правилник директорът се назначава със заповед на министър-председателя, а останалите членове на управителния съвет на Santa Casa — със заповед на членовете на правителството, които контролират Santa Casa.
По силата на член 20, параграф 1 от правилника за организацията и дейността ѝ Santa Casa е натоварена с изпълнение на специфични задачи в областта на закрилата на семейството, майчинството и децата, подпомагането на беззащитни и намиращи се в опасност малолетни, на възрастните хора, лицата, намиращи се в голяма бедност, както и в областта на предоставянето на първична и специализирана медицинска помощ.
Постъпленията от хазартни игри се разпределят между Santa Casa и други организации за общественополезна или социална дейност. Сред другите разглеждани организации за общественополезна дейност са сдруженията на пожарникарите доброволци, особените организации за социална солидарност, заведенията за профилактика и рехабилитация на хора с увреждания, както и фондът за културно развитие.
За провеждането на хазартни игри отговаря отделът по игрите на Santa Casa. Дейността на този отдел се урежда с правилник, приет, както и правилникът за организацията и дейността на Santa Casa, с Декрет-закон № 322/91; отделът разполага със собствени управителни и контролни органи.
Съгласно член 5 от правилника на отдела по игрите управителният орган на този отдел се състои от директора на Santa Casa, който задължително е негов председател, както и от двама делегирани ръководители, назначени със съвместна заповед на министъра на труда и солидарността и министъра на здравеопазването. Съгласно членове 8, 12 и 16 от правилника на отдела по игрите мнозинството от членовете на комисиите по конкурсите, тиражите и жалбите са представители на държавната администрация, а именно на Генералния финансов инспекторат и на областната управа на Лисабон. Така председателят на комисията по жалбите, който има засилено право на глас, е съдия, назначен със заповед на министъра на правосъдието. Двама от общо тримата членове на тази комисия се назначават съответно със заповед на генералния финансов инспектор и на областния управител (префект) на Лисабон, а третият член на комисията се назначава от директора на Santa Casa.
На отдела по игрите са предоставени правомощия на административен орган за образуване и провеждане на производства и за разследване на нарушения, свързани с незаконно провеждане на хазартните игри, за които на Santa Casa са предоставени изключителни права. Декрет-закон № 282/2003 предоставя по-специално на ръководството на посочения отдел необходимите административни правомощия за налагане на глобите, предвидени в член 12, параграф 1 от него.
Споровете по главното производство и преюдициалният въпрос
Bwin е предприятие за онлайн игри със седалище в Гибралтар. То предлага хазартни игри в уебсайт.
Bwin не разполага с място на стопанска дейност в Португалия. Сървърите му за онлайн предлагане се намират в Гибралтар и в Австрия. Всички залагания се правят в уебсайта на Bwin или с друго средство за пряка комуникация от самия потребител. Паричните залози на този сайт се плащат най-вече с банкови карти, но и с други електронни разплащателни средства. Стойността на евентуалните печалби постъпва по залог-сметка, открита на участника от Bwin. Последният може да използва парите, за да играе или да поиска прехвърлянето им по банковата си сметка.
Bwin предлага широка гама хазартни онлайн игри, които включват залагания на резултати от спортни състезания, казино игри като рулетка или покер, както и игри на основата на тиражи на произволни числа, аналогични на провежданата от Santa Casa игра Totoloto.
Предлаганите залагания на резултати от спортни състезания включват както резултати от футболни срещи, така и от други спортни състезания. Различните възможности за игра включват залагания на резултата (победа, равенство или загуба) от футболни срещи от португалското първенство, еквивалентни на игрите Totobola и Totogolo, чието провеждане е предоставено на Santa Casa. Bwin предлага и онлайн залагания на резултати от спортни състезания в реално време, като коефициентите са променливи и варират по време на спортното събитие, за което се отнасят залаганията. Информация — например за резултата от мача, изтеклото време, показаните жълти и червени картони и т.н., се публикува в реално време на уебсайта на Bwin, като по този начин участниците могат да правят интерактивни залагания по време на спортното събитие.
Според акта за преюдициално запитване Liga е юридическо лице на частното право, учредено като сдружение с нестопанска цел, което включва всички клубове, участващи в професионални футболни първенства в Португалия. По-конкретно то организира футболното първенство на първа национална дивизия и осъществява търговската дейност във връзка с него.
В становищата, които представят пред Съда, Liga и Bwin уточняват, че по силата на договор за спонсорство, сключен от тях на 18 август 2005 г. за четири спортни сезона, считано от спортния сезон 2005—2006 г., Bwin става основен спонсор на първа футболна дивизия в Португалия. Съгласно условията по договора наименованието на първа дивизия, наричана по-рано „Super Liga“, се изменя, като първоначално става Liga betandwin.com, а впоследствие Bwin Liga. Освен това графичните знаци на Bwin се поставят върху използваната от играчите екипировка и по стадионите на клубовете от първа дивизия. Също така уебсайтът на Liga препраща към уебсайта на Bwin и съдържа връзка към него, която позволява на потребителите от Португалия и от други държави да ползват предлаганите по този начин услуги във връзка с хазартни игри.
Впоследствие, като упражнява предоставените му с Декрет-закон № 282/2003 правомощия, ръководството на отдела по игрите на Santa Casa приема решения, с които налага на Liga глоба в размер на 75000 EUR, а на Bwin — в размер на 74500 EUR за административните нарушения, предвидени в член 11, параграф 1, букви a) и b) от същия декрет-закон. Тези суми представляват кумулиране от правна гледна точка на две наложени на Liga и Bwin глоби, от една страна, за разработването, организирането и провеждането по Интернет на предоставени с концесия на Santa Casa колективни или аналогични на тях игри, и от друга страна, за рекламирането на тези игри.
Liga и Bwin подават пред запитващата юрисдикция жалби за отмяна на посочените решения, като се позовават по-конкретно на общностните норми и съдебна практика в тази област.
При тези обстоятелства Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„[…] режимът на изключителни права в полза на Santa Casa, който се противопоставя на [Bwin], тоест на доставчик на услуги, установен в друга държава членка, в която законно предоставя аналогични услуги, без физически да има място на стопанска дейност в Португалия, представлява [ли] пречка за свободното предоставяне на услуги, която нарушава принципите на свободно предоставяне на услуги, на свобода на установяване и на свобода на плащанията, утвърдени съответно в членове 49, 43 и 56 от Договора за ЕО[?]
[…] общностното право, и по-специално посочените принципи, препятстват [ли] установяването на национален правен режим като разглеждания в главното производство, който, от една страна, утвърждава режим на изключителни права в полза на един-единствен субект по отношение на провеждането на лотарии и залагания с разпределяне на печалбата между участниците, и от друга страна, разпростира действието на този режим на изключителни права върху „цялата територия на държавата, включително […] Интернет“[?]“
По молбата за възобновяване на устната фаза на производството
С молба, подадена в секретариата на Съда на 30 октомври 2008 г., Bwin иска от Съда да разпореди възобновяване на устната фаза на производството съгласно член 61 от Процедурния правилник.
В приложение на посочената разпоредба е изслушано становище на генералния адвокат по тази молба.
Съдът може служебно или по предложение на генералния адвокат, както и по искане на страните, да разпореди възобновяване на устната фаза на производството в съответствие с член 61 от своя процедурен правилник, ако смята, че делото не е достатъчно изяснено или че трябва да бъде решено въз основа на довод, който страните не са разисквали (вж. по-специално Решение от 26 юни 2008 г. по дело Burda, C-284/06, Сборник, стр. I-4571, точка 37 и цитираната съдебна практика).
За сметка на това Статутът на Съда и Процедурният правилник на последния не предвиждат възможност страните да представят становища в отговор на заключението на генералния адвокат.
В молбата си обаче Bwin по същество коментира само заключението на генералния адвокат, като по-конкретно изтъква обстоятелството, че във връзка с някои факти генералният адвокат се основава на становищата, представени от Santa Casa и от португалското правителство, а не обсъжда доводите, които Bwin и Liga излагат, за да оспорят тези факти, нито отбелязва, че последните са били оспорени.
Съдът смята, че в конкретния случай разполага с всички необходими сведения, за да отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, и че по делото не трябва да се разглежда довод, който не е обсъден пред него.
Ето защо няма основание за възобновяване на устната фаза на производството.
По допустимостта на преюдициалното запитване
В становището си, представено пред Съда, италианското правителство оспорва допустимостта на преюдициалното запитване, поради това че с поставения въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по съвместимостта с общностното право на разпоредба от националното право.
В това отношение следва да се припомни, че системата за сътрудничество, установена от член 234 ЕО, е основана на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда. В рамките на производство, образувано по силата на този член, националните разпоредби се тълкуват от юрисдикциите на държавите членки, а не от Съда, като последният не следва да се произнася относно съвместимостта на норми на вътрешното право с разпоредбите на общностното право. За сметка на това Съдът е компетентен да предостави на националната юрисдикция всички тълкувателни елементи, свързани с общностното право, които ще ѝ позволят да прецени съвместимостта на нормите на вътрешното право с общностната уредба (Решение от 6 март 2007 г. по дело Placanica и др., C-338/04, C-359/04 и C-360/04, Сборник, стр. I-1891, точка 36).
Следва да се заключи, че с въпроса си запитващата юрисдикция не приканва Съда да се произнесе по съвместимостта с общностното право на конкретната правна уредба на хазартните игри в Португалия, а само по определени аспекти от нея, описани общо, т.е. по-специално във връзка със забраната за доставчици на услуги, различни от Santa Casa, включително установени в други държави членки, да предлагат по Интернет на територията на Португалия хазартни игри, за които е предоставена концесия на този оператор, и аналогични на тях игри. Подобно искане е допустимо.
Освен това италианското, нидерландското и норвежкото правителство, както и Комисията на Европейските общности, поставят под съмнение допустимостта на преюдициалното запитване, поради това че не съдържало достатъчно сведения относно съдържанието и целите на приложимата към спора по главното производство португалска правна уредба.
Що се отнася до сведенията, които трябва да се предоставят на Съда в рамките на акт за преюдициално запитване, е важно да се напомни, че те не само позволяват на Съда да даде полезни отговори на запитващата юрисдикция, но също трябва да осигуряват на правителствата на държавите членки, както и на останалите заинтересувани страни възможност да представят становища съгласно член 23 от Статута на Съда на Европейските общности. От трайната съдебна практика произтича, че за тази цел е необходимо, от една страна, националният съд да определи фактическата обстановка и правната уредба, в която се вписват задаваните от него въпроси, или най-малкото да разясни фактическите хипотези, на които се основават тези въпроси. От друга страна, актът за преюдициално запитване трябва да посочва конкретните причини, които са подтикнали националния съд да си зададе въпроси относно тълкуването на общностното право и да приеме за необходимо да отправи преюдициални въпроси към Съда. При тези обстоятелства е необходимо националният съд да предостави минимални разяснения относно причините, поради които се е спрял на общностните разпоредби, чието тълкуване иска, и относно връзката, която установява между тях и националното законодателство, приложимо към спора по главното производство (вж. Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 34 и цитираната съдебна практика).
В това отношение е вярно, че прецизността както на становищата, представени от правителствата на държавите членки и другите заинтересовани страни, така и на отговора на Съда, а също и ползата от тях могат да зависят от достатъчно подробните сведения относно съдържанието и целите на приложимото към спора по главното производство национално законодателство. Въпреки това с оглед на разделението на правомощията между националните юрисдикции и Съда не би могло да се изисква от запитващата юрисдикция, преди да сезира Съда, да направи всички фактически констатации и правни преценки, които налага правораздавателната ѝ функция. Всъщност е достатъчно от акта за преюдициално запитване да са видни предметът на спора по главното производство, както и основните последици от него, свързани с общностния правов ред, за да се позволи на държавите членки да представят становищата си съгласно член 23 от Статута на Съда и да участват ефективно в производството пред него.
Актът за преюдициално запитване по главното производство отговаря на тези изисквания. Запитващата юрисдикция е определила фактическата обстановка и правната уредба, в които се вписва поставеният на Съда въпрос. Доколкото целите на португалското законодателство в областта на хазартните игри не са определени в посочения акт, Съдът ще трябва да отговори на поставения въпрос, като вземе предвид по-специално целите, изложени пред него от страните по главното производството и от португалското правителство. Ето защо Съдът смята, че при тези обстоятелства той разполага с всички необходими сведения, за да отговори на този въпрос.
С оглед на всички посочени съображения преюдициалното запитване трябва да се приеме за допустимо.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на членове 43 ЕО, 49 ЕО и 56 ЕО.
По приложимостта на членове 43 ЕО и 56 ЕО
Доколкото поставеният от запитващата юрисдикция въпрос се отнася не само до член 49 ЕО, но и до членове 43 ЕО и 56 ЕО, в самото начало следва да се отбележи, че с оглед на съдържащите се в преписката сведения не личи последните два члена да намират приложение към спора по главното производство.
Що се отнася до приложимостта на член 43 ЕО, е безспорно, че Bwin осъществява дейността си в Португалия изключително по Интернет, без да използва посредници на територията на Португалия, и следователно без там да е създадено постоянно или допълнително място на стопанска дейност. Също така от преписката не произтича, че Bwin е възнамерявало да се установи в Португалия. Следователно нищо не указва, че разпоредбите на Договора относно свободата на установяване могат да намерят приложение към спора по главното производство.
Що се отнася до приложимостта на член 56 ЕО, следва да се заключи, че евентуалните произтичащи от разглежданата в главното производство национална правна уредба ограничения на свободното движение на капитали и на свободата на плащанията са само неизбежна последица от евентуалните наложени на свободното предоставяне на услуги ограничения. Когато обаче национална мярка е свързана едновременно с няколко основни свободи, по принцип Съдът я разглежда с оглед само на една от тях, ако предвид обстоятелствата в конкретния случай се окаже, че другите свободи са напълно второстепенни по отношение на първата и могат да се свържат с нея (вж. в този смисъл Решение от 3 октомври 2006 г. по дело Fidium Finanz,
C-452/04, Recueil, стр. I-9521
, точка 34 и цитираната съдебна практика).
При тези условия на поставения от запитващата юрисдикция въпрос следва да се отговори само с оглед на член 49 ЕО.
По обхвата на преюдициалния въпрос
Спорът по главното производство се отнася до търговското разпространение в Португалия на някои хазартни игри, които се правят с електронни средства, а именно по Интернет. Bwin — частен оператор, установен в друга държава членка — предлага хазартни игри в Португалия изключително по Интернет и административните нарушения, посочени в член 11, параграф 1, букви a) и b) от Декрет-закон № 282/2003, в чието извършване са обвинени Liga и Bwin в рамките на главното производство, се отнасят само до деяния, свързани с организирани по електронен път игри.
Ето защо трябва да се приеме, че с поставения въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 49 ЕО допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, с която се забранява на оператори като Bwin — установени в други държави членки, в които законно предоставят аналогични услуги — да предлагат хазартни игри по Интернет на територията на посочената държава членка.
По наличието на ограничения на свободното предоставяне на услуги
Член 49 ЕО изисква премахването на всяко ограничение на свободното предоставяне на услуги, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги (вж. в този смисъл Решение от 25 юли 1991 г. по дело Säger,
C-76/90, Recueil, стр. I-4221
, точка 12 и Решение от 3 октомври 2000 г. по дело Corsten,
C-58/98, Recueil, стр. I-7919
, точка 33). Впрочем свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчика, така и на получателя на услугите (вж. в този смисъл Решение от 31 януари 1984 г. по дело Luisi и Carbone, 286/82 и
26/83, Recueil, стр. 377
, точка 16).
Безспорно е, че правна уредба на държава членка, която забранява на доставчиците като Bwin, установени в друга държава членка, да предлагат услуги на територията на посочената държава по Интернет, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 49 ЕО (вж. в този смисъл Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Gambelli и др.,
C-243/01, Recueil, стр. I-13031
, точка 54).
Освен това с подобна правна уредба се налага ограничение на свободата на местните за съответната държава членка лица да се ползват посредством Интернет от предлаганите в други държави членки услуги.
Ето защо следва да се заключи, както впрочем изрично признава португалското правителство, че разглежданата в главното производство правна уредба води до ограничаване на свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 49 ЕО.
По обосноваността на ограничението на свободното предоставяне на услуги
Следва да се провери в каква степен разглежданото в главното производство ограничение може да се счита за допустимо — като част от дерогиращите мерки, изрично предвидени в членове 45 ЕО и 46 ЕО и приложими в тази област по силата на член 55 ЕО — или в съответствие с практиката на Съда да се счита за обосновано предвид императивни съображения от обществен интерес.
В член 46, параграф 1 ЕО се допускат ограничения, обосновани по съображения за обществен ред, обществена сигурност или обществено здраве. Освен това в съдебната практика се посочват известен брой императивни съображения от обществен интерес като задачите за защита на потребителите, за предотвратяване на измамите и на подтикването на гражданите към прекалено харчене във връзка с игрите, както и най-общо за предотвратяването на нарушенията на обществения ред (вж. Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 46 и цитираната съдебна практика).
Предвид очертаните обстоятелства следва да се отбележи, че както припомнят мнозинството държави членки, представили становища пред Съда, правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси (вж. по-специално Решение от 14 декември 1979 г. по дело Henn и Darby,
34/79, Recueil, стр. 3795
, точка 15, Решение от 24 март 1994 г. по дело Schindler,
C-275/92, Recueil, стр. I-1039
, точка 32, Решение от 20 ноември 2001 г. по дело Jany и др.,
C-268/99, Recueil, стр. I-8615
, точки 56 и 60, както и Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 47).
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят (Решение от 21 септември 1999 г. по дело Läärä и др.,
C-124/97, Recueil, стр. I-6067
, точка 36 и Решение от 21 октомври 1999 г. по дело Zenatti,
C-67/98, Recueil, стр. I-7289
, точка 34).
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
Ето защо в конкретния случай следва да се разгледа по-специално дали ограничението при предлагането на хазартни игри по Интернет, наложено с разглежданото в главното производство национално законодателство, е в състояние да гарантира осъществяването на една или няколко от целите, изтъкнати от съответната държава членка, и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Във всички случаи посочените ограничения следва да се прилагат по недискриминационен начин (вж. в този смисъл Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 49).
Във връзка с това следва да се припомни, че национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел единствено ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане (Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, C-169/07, Сборник, стр. I-1721, точка 55).
Според португалското правителство и Santa Casa основната цел, преследвана от националната правна уредба, е борбата с престъпността, по-специално защитата на потребителите на хазартни игри срещу измами от страна на операторите.
В това отношение следва да се отбележи, че борбата с престъпността може да представлява императивно съображение от обществен интерес, обосноваващо ограничения спрямо операторите, на които е предоставено разрешение да предлагат услуги в сектора на хазартните игри. Всъщност предвид значителния размер на сумите, които могат да се събират чрез тях, и на печалбите, които могат да осигурят на участниците, тези игри са свързани с висок риск от извършване на нарушения и измами.
Освен това Съдът приема, че предимството при ограниченото разрешаване на игри в режим на изключителни права е, че ги насочва в подлежаща на контрол схема и предотвратява рисковете от провеждането им с измамлива или престъпна цел (вж. Решение по дело Läärä и др., посочено по-горе, точка 37 и Решение по дело Zenatti, посочено по-горе, точка 35).
Португалското правителство твърди, че с предоставените на Santa Casa изключителни права за организиране на хазартни игри може да се гарантира функционирането на контролирана и сигурна система. От една страна, продължителното съществуване на Santa Casa, простиращо се над пет века, свидетелствало за надеждността на тази организация. От друга страна, правителството подчертава, че при осъществяване на дейността си Santa Casa е строго зависима от него. Правната уредба на хазартните игри, правилникът за организацията и дейността на Santa Casa и участието на правителството в назначаването на членовете на управителните ѝ органи позволявали на държавата ефективно да упражнява правомощията си за контрол спрямо Santa Casa. Този правен режим, установен в законодателството и в правилника за организацията и дейността на Santa Casa, в достатъчна степен гарантирал на държавата, че правилата за запазване на почтеността на организираните от Santa Casa игри се спазват.
В това отношение от възпроизведената в точки 12—19 от настоящото решение национална правна уредба е видно, че организацията и функционирането на Santa Casa се ръководят от съображения и изисквания, преследващи цели от обществен интерес. На отдела по игрите на Santa Casa са предоставени правомощия на административен орган, за да образува и провежда производства и да разследва нарушения, свързани с незаконното провеждане на хазартни игри, за които Santa Casa разполага с изключителни права.
В това отношение следва да се приеме, че предоставянето на изключителни права за провеждане на хазартни игри по Интернет на един-единствен оператор — какъвто е Santa Casa — спрямо който държавните органи упражняват строг контрол, може в обстоятелства като тези по главното производство да позволи провеждането на тези игри да се насочи в подлежаща на контрол схема, както и да се приеме, че то може да защити потребителите срещу извършваните от операторите измами.
Що се отнася до проверката на необходимостта от разглеждания в главното производство режим, португалското правителство твърди, че властите на дадена държава членка нямат същите възможности за контрол по отношение на операторите със седалище извън територията на държавата, които използват Интернет, за да предлагат услугите си, като тези, с които разполагат по отношение на оператор като Santa Casa.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор като Bwin на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат изправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.
В допълнение, не може да се изключи възможността определен оператор, който спонсорира някои спортни състезания, за които организира залагания, както и някои участващи в тези състезания отбори, да се окаже в положение, позволяващо му пряко или непряко да въздейства върху резултата от състезанията и по този начин да увеличи печалбите си.
От тези съображения следва, че с оглед на особеностите, свързани с предлагането на хазартни игри по Интернет, разглежданото в главното производство ограничение може да се приеме за обосновано с цел борба с измамите и престъпните прояви.
Ето защо на поставения въпрос следва да се отговори, че член 49 ЕО допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, с която се забранява на оператори като Bwin, установени в други държави членки, в които законно предоставят аналогични услуги, да предлагат хазартни игри по Интернет на територията на посочената държава членка.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Член 49 ЕО допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, с която се забранява на оператори като Bwin International Ltd, установени в други държави членки, в които законно предоставят аналогични услуги, да предлагат хазартни игри по Интернет на територията на посочената държава членка.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.