CELEX: 62009CJ0367
Vorabentscheidungsersuchen
Beeinträchtigungen der finanziellen Interessen der Europäischen Union
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
Art. 1, Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3, Art. 5 und 7
Verordnung (EWG) Nr. 3665/87
Art. 11 und Art. 18 Abs. 2 Buchst. c
Begriff ‚Wirtschaftsteilnehmer‘
Personen, die an der Begehung der Unregelmäßigkeit mitgewirkt haben
Personen, die für die Unregelmäßigkeit zu haften haben oder dafür zu sorgen haben, dass sie nicht begangen wird
Verwaltungsrechtliche Sanktion
Unmittelbare Wirkung
Verfolgungsverjährung
Unterbrechung

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 sowie der Art. 5 und 7 der Verordnung
(EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften
(ABl. L 312, S. 1).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (Belgische Interventions‑ und
Erstattungsstelle, im Folgenden: BIRB) einerseits und der SGS Belgium NV (im Folgenden: SGS Belgium), einer Kontroll‑ und
Überwachungsgesellschaft, der Firme Derwa NV (im Folgenden: Firme Derwa), einem Ausfuhrunternehmen, und der Centraal Beheer
Achmea NV, einer Versicherungsgesellschaft, andererseits über eine Sanktion, die gegen SGS Belgium verhängt wurde, weil diese
es der Firme Derwa ermöglicht hat, unberechtigt eine Ausfuhrerstattung zu erhalten.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht
Verordnung Nr. 2988/95
Die Erwägungsgründe 2 bis 5 sowie 7, 8, 10 und 13 der Verordnung Nr. 2988/95 lauten:
„Über die Hälfte der Gemeinschaftsausgaben werden den Empfängern über die Mitgliedstaaten gezahlt.
Die Einzelheiten dieser dezentralen Verwaltung und der Kontrollsysteme werden in ausführlichen Vorschriften geregelt, die
sich je nach Bereich der Gemeinschaftspolitik unterscheiden. Es ist jedoch wichtig, in allen Bereichen Handlungen zum Nachteil
der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu bekämpfen.
Um die Bekämpfung des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften wirksam zu gestalten, muss ein allen
Bereichen der Gemeinschaftspolitik gemeinsamer rechtlicher Rahmen festgelegt werden.
Die Verhaltensweisen, die Unregelmäßigkeiten darstellen, sowie die verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und die entsprechenden
Sanktionen sind im Einklang mit dieser Verordnung in sektorbezogenen Regelungen vorgesehen.
…
Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen der Gemeinschaft müssen einen angemessenen Schutz der genannten Interessen gewährleisten.
Es sind allgemeine Regeln für diese Sanktionen aufzustellen.
Das Gemeinschaftsrecht sieht verwaltungsrechtliche Sanktionen der Gemeinschaft im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik vor.
Derartige Sanktionen sind auch in anderen Bereichen einzuführen.
…
Gemäß dem allgemeinen Erfordernis der Billigkeit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie unter Berücksichtigung des Grundsatzes
ne bis in idem
sind unter Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands und unter Beachtung der Vorschriften der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens
dieser Verordnung geltenden spezifischen Gemeinschaftsregelungen geeignete Bestimmungen vorzusehen, um eine Kumulierung finanzieller
Sanktionen der Gemeinschaft und einzelstaatlicher strafrechtlicher Sanktionen bei ein und derselben Person für dieselbe Tat
zu verhindern.
…
Nach dem Gemeinschaftsrecht sind die Kommission und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die zweckentsprechende Verwendung der
Haushaltsmittel der Gemeinschaften zu überprüfen. Es sind gemeinsame Vorschriften zur Ergänzung der geltenden Regelungen vorzusehen.“
Art. 1 dieser Verordnung sieht vor:
„(1)      Zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften wird eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen
sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht getroffen.
(2)      Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit ist bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder
Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die
Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den
Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte
Ausgabe.“
Art. 2 der Verordnung bestimmt:
„(1)      Kontrollen und verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen werden eingeführt, soweit sie erforderlich sind, um die ordnungsgemäße
Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten.
(2)      Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt
der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über
verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend.
(3)      In den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts werden Art und Tragweite der verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen in
dem für die ordnungsgemäße Anwendung der betreffenden Regelung erforderlichen Maß und entsprechend der Art und Schwere der
Unregelmäßigkeit, dem gewährten oder erlangten Vorteil und dem Grad des Verschuldens festgelegt.
(4)      Vorbehaltlich des anwendbaren Gemeinschaftsrechts unterliegen die Verfahren für die Anwendung der gemeinschaftlichen Kontrollen,
Maßnahmen und Sanktionen dem Recht der Mitgliedstaaten.“
In Art. 3 Abs. 1 der Verordnung heißt es:
„Die Verjährungsfrist für die Verfolgung beträgt vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit nach Artikel 1 Absatz 1. Jedoch
kann in den sektorbezogenen Regelungen eine kürzere Frist vorgesehen werden, die nicht weniger als drei Jahre betragen darf.
…
Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung
der zuständigen Behörde unterbrochen. Nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung beginnt die Verjährungsfrist von
neuem.
…“
Art. 4 der Verordnung Nr. 2988/95, der in Titel II („Verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen“) enthalten ist, sieht
vor:
„(1)      Jede Unregelmäßigkeit bewirkt in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils
–        durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags;
–        durch vollständigen oder teilweisen Verlust der Sicherheit, die für einen Antrag auf Gewährung eines Vorteils oder bei Zahlung
eines Vorschusses geleistet wurde.
(2)      Die Anwendung der Maßnahmen nach Absatz 1 beschränkt sich auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich – falls dies vorgesehen
ist – der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können.
(3)      Handlungen, die nachgewiesenermaßen die Erlangung eines Vorteils, der den Zielsetzungen der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften
zuwiderläuft, zum Ziel haben, indem künstlich die Voraussetzungen für die Erlangung dieses Vorteils geschaffen werden, haben
zur Folge, dass der betreffende Vorteil nicht gewährt bzw. entzogen wird.
(4)      Die in diesem Artikel vorgesehenen Maßnahmen stellen keine Sanktionen dar.“
Art. 5 Abs. 1 und 2 der Verordnung bestimmt:
„(1)      Unregelmäßigkeiten, die vorsätzlich begangen oder durch Fahrlässigkeit verursacht werden, können zu folgenden verwaltungsrechtlichen
Sanktionen führen:
a)      Zahlung einer Geldbuße;
b)      Zahlung eines Betrags, der den rechtswidrig erhaltenen oder hinterzogenen Betrag, gegebenenfalls zuzüglich der Zinsen, übersteigt;
dieser zusätzliche Betrag, der nach einem in den Einzelregelungen festzulegenden Prozentsatz zu bestimmen ist, darf die zur
Abschreckung unbedingt erforderliche Höhe nicht übersteigen;
c)      vollständiger oder teilweiser Entzug eines nach Gemeinschaftsrecht gewährten Vorteils auch dann, wenn der Wirtschaftsteilnehmer
nur einen Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt hat;
…
g)      weitere ausschließlich wirtschaftliche Sanktionen gleichwertiger Art und Tragweite, wie sie in der vom Rat nach Maßgabe der
sektorrelevanten Erfordernisse erlassenen sektorbezogenen Regelungen vorgesehen sind, unter Einhaltung der der Kommission
vom Rat übertragenen Durchführungsbefugnisse.
(2)      Unbeschadet der Bestimmungen der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bestehenden sektorbezogenen Regelungen
können bei sonstigen Unregelmäßigkeiten nur die in Absatz 1 aufgeführten Sanktionen, die nicht einer strafrechtlichen Sanktion
gleichgestellt werden können, verhängt werden, sofern derartige Sanktionen für die korrekte Anwendung der Regelung unerlässlich
sind.“
Art. 7 der Verordnung lautet:
„Verwaltungsrechtliche Maßnahmen oder Sanktionen der Gemeinschaft können gegen die in Artikel 1 genannten Wirtschaftsteilnehmer
verhängt werden, d. h. gegen natürliche oder juristische Personen sowie sonstige nach dem einzelstaatlichen Recht anerkannte
Rechtssubjekte, die eine Unregelmäßigkeit begangen haben. Sie können auch gegenüber Personen verhängt werden, die an der Begehung
einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt haben, die für eine Unregelmäßigkeit zu haften haben oder die dafür zu sorgen haben, dass
sie nicht begangen wird.“
Verordnung (EWG) Nr. 3665/87
Art. 11 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften
für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 351, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 495/97
der Kommission vom 18. März 1997 (ABl. L 77, S. 12) (im Folgenden: Verordnung Nr. 3665/87) sieht vor:
„(1)      Wird festgestellt, dass ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, so entspricht die für die
betreffende Ausfuhr geschuldete Erstattung der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung, vermindert um einen Betrag
in Höhe
a)      des halben Unterschieds zwischen der beantragten Erstattung und der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung,
b)      des doppelten Unterschieds zwischen der beantragten und der geltenden Erstattung, wenn der Ausführer vorsätzlich falsche Angaben
gemacht hat.
…
Die Sanktionen finden unbeschadet zusätzlicher Sanktionen Anwendung, die nach dem nationalen Recht gelten.
…
(3)      Unbeschadet der Verpflichtung, gemäß Absatz 1 vierter Unterabsatz einen negativen Betrag zu berücksichtigen, wenn eine Erstattung
unrechtmäßig gewährt wird, zahlt der Begünstigte den unrechtmäßig erhaltenen Betrag – einschließlich aller nach Absatz 1 erster
Unterabsatz fälligen Sanktionen – … zurück. …“
Art. 18 der Verordnung Nr. 3665 bestimmt:
„(1)      Der Nachweis der Erfüllung der Zollförmlichkeiten für die Abfertigung zum freien Verkehr erfolgt nach Wahl des Ausführers
durch Vorlage eines der folgenden Dokumente:
a)      [d]as jeweilige Zolldokument …;
b)      eine Bescheinigung über die Entladung und Überführung in den freien Verkehr, ausgestellt von einer internationalen Kontroll-
und Überwachungsgesellschaft, die von einem Mitgliedstaat zugelassen wurde. Datum und Nummer des Zollpapiers über die Überführung
in den freien Verkehr sind auf der Bescheinigung zu vermerken.
(2)      Falls der Ausführer trotz geeigneter Schritte das gemäß Absatz 1 Buchstabe a) oder b) gewählte Dokument nicht erhalten kann
oder falls Zweifel an der Echtheit des vorgelegten Dokuments bestehen, kann der Nachweis der Erfüllung der Zollförmlichkeiten
über die Abfertigung zum freien Verkehr auch als erbracht gelten, wenn eines oder mehrere der nachstehenden Dokumente vorliegen:
…
c)      die Entladungsbescheinigung, ausgestellt von einer internationalen Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaft, die von einem Mitgliedstaat
zugelassen wurde. Aus der Bescheinigung muss ferner hervor gehen, dass das Erzeugnis das Hafengebiet verlassen hat oder es
zumindest ihres Wissens nicht Gegenstand einer späteren Verladung im Hinblick auf eine Wiederausfuhr war;
…“

Nationales Recht
Art. 1 des Königlichen Erlasses vom 4. Januar 1985 über die Festlegung der Bedingungen für die Zulassung der Gesellschaften,
die mit der Ausstellung von Bescheinigungen über die Entladung von im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik ausgeführten Waren
im Bestimmungsland betraut sind (arrêté royal du 4 janvier 1985 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de
la délivrance d’une attestation de déchargement dans le pays de destination de marchandises exportées dans le cadre de la
politique agricole commune) (
Moniteur belge
vom 21. Februar 1985, S. 1937) lautet:
„Die Bescheinigungen, mit denen nachgewiesen wird, dass die ausgeführten Waren im Bestimmungsland entladen wurden, können
für die Zwecke der gemeinsamen Agrarpolitik von den zuständigen Stellen nur akzeptiert werden, wenn sie von internationalen
Kontroll- und Überwachungsgesellschaften ausgestellt werden, die durch Erlass der für Wirtschafts‑ und Landwirtschaftsangelegenheiten
zuständigen Minister für die Kontrolle und Überwachung zugelassen worden sind.“
Art. 2 Abs. 2 dieses Königlichen Erlasses sieht vor:
„Die Gesellschaft verpflichtet sich,
1.      gesamtschuldnerisch mit den anderen Beteiligten, die an den Ausfuhrgeschäften mitwirken oder sonst in diese Geschäfte einbezogen
sind, für die finanziellen Folgen der von ihr ausgestellten Bescheinigungen zu haften;
2.      den Beamten … jederzeit Zugang zu ihren Gebäuden zu gewähren und ihnen zu gestatten, in sämtliche Dokumente Einsicht zu nehmen,
die die ausgestellten Bescheinigungen betreffen;
…“
Der genannte Königliche Erlass wurde mit dem Königlichen Erlass vom 28. Februar 1999 über die Festlegung der Bedingungen für
die Zulassung der Gesellschaften, die für die Ausstellung von Bescheinigungen über die Entladung von im Rahmen der gemeinsamen
Agrarpolitik ausgeführten Waren und deren Überführung in den freien Verkehr oder über deren Entladung im Bestimmungsland zuständig
sind (arrêté royal du 28 février 1999 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation
de déchargement et de mise à la consommation ou d’une attestation de déchargement dans le pays de destination, de marchandises
exportées dans le cadre de la politique agricole commune) (
Moniteur belge
vom 22. Juni 1999, S. 23534) aufgehoben.
In Art. 2 § 1 Nr. 2 Buchst. a dieses Königlichen Erlasses heißt es: „Die Gesellschaft verpflichtet sich, a) gesamtschuldnerisch
mit den anderen Beteiligten, die an den Ausfuhrgeschäften mitwirken oder sonst in diese Geschäfte einbezogen sind, für die
finanziellen Folgen der von ihr ausgestellten Bescheinigungen zu haften“.

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Am 6. Juni 1997 verkaufte Firme Derwa einen Posten von 741 144 kg Rindfleisch zur Ausfuhr nach Ägypten und beantragte hierfür
beim BIRB Ausfuhrerstattungen. Gegen Sicherheitsleistung erhielt sie daraufhin einen Betrag von 1 407 268,90 Euro im Rahmen
der Vorfinanzierungsregelung.
Um den gesamten Erstattungsbetrag endgültig vereinnahmen zu können, musste Firme Derwa die Einfuhr des fraglichen Postens
Fleisch nach Ägypten nachweisen. Das Schiff, das die Ladung Fleisch transportierte, erreichte seinen Bestimmungsort am 19. Juni
1997. Am 10. Februar 1998 übermittelte Firme Derwa dem BIRB eine von SGS Belgium am 4. November 1997 ausgestellte Bescheinigung,
in der bestätigt wurde, dass die ägyptischen Zollbehörden die Waren zum freien Verkehr abgefertigt hätten.
Am 5. Juni 1998 gab das BIRB die von Firme Derwa geleistete Sicherheit frei, und Firme Derwa konnte die fraglichen Ausfuhrerstattungen
endgültig vereinnahmen.
Eine von der Wirtschaftsinspektion des belgischen Wirtschaftsministeriums durchgeführte Untersuchung ergab, dass die SGS Egypt
Ltd der SGS Belgium mit Fax vom 24. September 1997 mitgeteilt hatte, dass die betreffenden Waren wegen des von Ägypten erlassenen
Verbots der Einfuhr von Rindfleisch aus Belgien nicht nach Ägypten hätten eingeführt werden können.
Das BIRB übersandte SGS Belgium in Mitteilungen vom 13. August sowie vom 9. und 14. Oktober 1998 Berichte über diese Untersuchung.
Mit Schreiben vom 21. April 1999 forderte es SGS Belgium zudem auf, ihm die Zollpapiere vorzulegen, auf deren Grundlage sie
die Bescheinigung vom 4. November 1997 ausgestellt hatte.
Nach der Feststellung, dass SGS Belgium seiner Aufforderung nicht nachgekommen war, zog das BIRB in einem Schreiben vom 5. Februar
2002 an dieses Unternehmen den Schluss, dass die Waren nicht zur Überführung in den freien Verkehr nach Ägypten eingeführt
worden seien, und entschied daher, gegen SGS Belgium eine verwaltungsrechtliche Sanktion gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 3665/87
in Höhe von 200 % des Betrags von 1 407 268,90 Euro, den Firme Derwa aufgrund der von SGS Belgium ausgestellten Bescheinigung
zu Unrecht erhalten hatte, zu verhängen. Außerdem wurde SGS Belgium aufgefordert, einen Betrag in Höhe dieser Erstattung und
eine Erhöhung zu zahlen, so dass von SGS Belgium die Zahlung von insgesamt 4 503 260,74 Euro verlangt wurde.
Mit Schreiben vom 29. April 2002 teilte SGS Belgium dem BIRB mit, eine interne Untersuchung habe ergeben, dass die Waren nur
vorläufig nach Ägypten eingeführt und schließlich nach Südafrika ausgeführt worden seien. In einem Schreiben vom 27. Mai 2002
betonte sie jedoch, dass sie unabsichtlich unrichtige Angaben übermittelt habe.
Mit am 16. September 2003 zugestellter Ladungsschrift erhob das BIRB vor der Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Gericht
erster Instanz von Antwerpen) eine Klage auf Verurteilung von SGS Belgium zu der genannten verwaltungsrechtlichen Sanktion.
SGS Belgium verkündete daraufhin Firme Derwa und der Centraal Beheer Achmea NV den Streit zwecks Schadloshaltung.
Mit Urteil vom 13. Januar 2006 wies die Rechtbank die Klage des BIRB sowie den von SGS Belgium im Rahmen der Streitverkündung
gestellten Antrag auf Schadloshaltung als unbegründet ab. Zunächst stellte die Rechtbank fest, dass die in Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1
der Verordnung Nr. 2988/95 vorgesehene Verjährungsfrist von vier Jahren nicht abgelaufen sei, da sie durch das Schreiben des
BIRB vom 5. Februar 2002, mit dem dieses die Geldbuße gegen SGS Belgium verhängt habe, im Sinne des Unterabs. 3 der Vorschrift
unterbrochen worden sei.
Allerdings war die Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen der Auffassung, dass die Art. 5 und 7 der Verordnung Nr. 2988/95
keine hinreichende Rechtsgrundlage darstellten, um eine verwaltungsrechtliche Sanktion gegen eine Gesellschaft wie SGS Belgium
verhängen zu können. Anders als Art. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 beließen diese Bestimmungen den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum
und enthielten keine Verpflichtung zur Verhängung von Sanktionen. Es sei daher Aufgabe des Unionsgesetzgebers oder der nationalen
Gesetzgeber, in sektorbezogenen Regelungen vorzusehen, dass andere Wirtschaftsteilnehmer als der Ausführer, der Ausfuhrerstattungen
erhalten habe, Geldbußen zu zahlen hätten. Sie müssten solche Sanktionen auch definieren. Darüber hinaus enthalte die Verordnung
Nr. 3665/87 keine Bestimmung, die es erlaube, gegen Beteiligte an einem Ausfuhrgeschäft Sanktionen wegen Unregelmäßigkeiten
zu verhängen, die der Ausführer begangen habe.
Das BIRB legte gegen dieses Urteil Berufung beim vorlegenden Gericht ein und machte u. a. geltend, dass SGS Belgium gemäß
dem Königlichen Erlass vom 4. Januar 1985 gesamtschuldnerisch mit dem Ausführer für die finanziellen Folgen der von ihr ausgestellten
Bescheinigungen hafte. Da SGS Belgium künstlich die Voraussetzungen dafür geschaffen habe, dass die Ausführerin unberechtigt
in den Genuss einer Ausfuhrerstattung habe kommen können, und da die Fehlerhaftigkeit der ausgestellten Bescheinigung der
Ausführerin, Firme Derwa, nicht bekannt gewesen sei und diese nicht fahrlässig gehandelt habe, sei es weder angezeigt gewesen,
die Erstattung von Firme Derwa zurückzuverlangen, noch, gegen sie eine verwaltungsrechtliche Sanktion zu verhängen. Zwar gelte
die in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehene Sanktion grundsätzlich nur für den Ausführer,
wegen der im nationalen Recht vorgesehenen Mithaftung der Kontroll- und Überwachungsgesellschaft sei es aber möglich, gegen
diese als Person, die im Sinne des Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 für eine Unregelmäßigkeit zu haften habe, gemäß dieser
Bestimmung eine Sanktion zu verhängen. Jedenfalls sei SGS Belgium, sollte keine betrügerische Absicht festgestellt werden,
zumindest zur Zahlung der in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 3665/87 als Sanktion vorgesehenen Beträge
zu verurteilen.
SGS Belgium machte u. a. geltend, dass sie, soweit sie zu haften habe, nur gesamtschuldnerisch mit der Ausführerin und dem
Versicherer hafte, da die geltend gemachten Beträge von der Ausführerin geschuldet würden und Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95
und Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 des Königlichen Erlasses vom 4. Januar 1985 ein Gesamtschuldverhältnis zwischen den an einem Ausfuhrgeschäft
Beteiligten begründeten.
Unter diesen Umständen hat der Hof van beroep te Antwerpen beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende
Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Haben die Bestimmungen der Art. 5 und 7 der Verordnung Nr. 2988/95 unmittelbare Wirkung in den innerstaatlichen Rechtsordnungen
der Mitgliedstaaten, ohne dass diese Mitgliedstaaten irgendeinen Beurteilungsspielraum haben und ohne dass die nationalen
Behörden Durchführungsmaßnahmen erlassen müssen?
2.      Kann eine von dem Mitgliedstaat, in dem die Ausfuhranmeldung angenommen wurde (hier: Königreich Belgien), zugelassene internationale
Kontroll- und Überwachungsgesellschaft, die eine unrichtige Entladungsbescheinigung im Sinne von Art. 18 Abs. 2 Buchst. c
der Verordnung Nr. 3665/87 ausgestellt hat, als ein Wirtschaftsteilnehmer im Sinne von Art. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 oder
als Person, die an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt hat, die für eine Unregelmäßigkeit zu haften hat oder die
dafür zu sorgen hatte, dass sie nicht begangen wird, im Sinne von Art. 7 dieser Verordnung angesehen werden?
3.      Kann eine Mitteilung eines Untersuchungsberichts der Wirtschaftsinspektion oder ein Schreiben mit der Aufforderung zur Vorlage
ergänzender Unterlagen zum Nachweis der Abfertigung zum freien Verkehr oder ein Einschreiben, mit dem eine Sanktion verhängt
wird, als Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 angesehen
werden?

Zu den Vorlagefragen

Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht in Wirklichkeit wissen, ob die Art. 5 und 7 der Verordnung Nr. 2988/95
in der Weise Anwendung finden, dass die verwaltungsrechtlichen Sanktionen im Sinne dieser Verordnung bereits allein auf der
Grundlage dieser Bestimmungen verhängt werden können.
SGS Belgium, Firme Derwa und die österreichische Regierung machen im Wesentlichen geltend, dass die Art. 5 und 7 der Verordnung
Nr. 2988/95 keine unmittelbare Wirkung hätten, da verwaltungsrechtliche Sanktionen gegen die verschiedenen Kategorien von
Wirtschaftsteilnehmern, die am Verfahren der Kontrolle der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit der aus dem Unionshaushalt gewährten
Zahlungen beteiligt seien, nur verhängt werden könnten, wenn zum Zeitpunkt der Begehung der Unregelmäßigkeit sektorbezogene
Regelungen der Union in Kraft seien, durch die die Art der Sanktionen und die betreffende Kategorie von Wirtschaftsteilnehmern
bestimmt seien. Eine solche sektorbezogene Regelung habe zum Zeitpunkt der im Ausgangsverfahren fraglichen Ausfuhren in Bezug
auf die Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaften nicht bestanden.
Dagegen sind nach Ansicht der belgischen Regierung und der Europäischen Kommission, wenn für eine Kategorie von Wirtschaftsteilnehmern
noch keine sektorbezogene Unionsregelung wie die Verordnung Nr. 3665/87 in Bezug auf von Ausführern unrechtmäßig erlangte
Erstattungen bestehe, die Art. 5 und 7 der Verordnung Nr. 2988/95 gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar anwendbar, da sie
allgemein vorsähen, dass eine verwaltungsrechtliche Sanktion gegen andere Wirtschaftsteilnehmer als den Empfänger der Ausfuhrerstattungen
verhängt werden könne.
Verordnungen haben aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare
Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen, ohne dass nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich wären (vgl. Urteile vom
17. Mai 1972, Leonesio, 93/71, Slg. 1972, 287, Randnr. 5, und vom 24. Juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, Slg. 2004, I‑6171,
Randnr. 25) oder der Unionsgesetzgeber ergänzende Regelungen erlassen müsste.
Dennoch kann es vorkommen, dass manche Bestimmungen einer Verordnung zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen
bedürfen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Januar 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Slg. 2001, I‑103, Randnr. 26), entweder
durch die Mitgliedstaaten oder durch den Unionsgesetzgeber selbst.
So verhält es sich beim Schutz der finanziellen Interessen der Union hinsichtlich der verwaltungsrechtlichen Sanktionen, die
gegen die in der Verordnung Nr. 2988/95 bezeichneten verschiedenen Kategorien von Handelnden verhängt werden.
In Bezug auf die Unregelmäßigkeiten, die vorsätzlich begangen oder durch Fahrlässigkeit verursacht werden, sieht Art. 5 dieser
Verordnung nämlich lediglich vor, dass diese zu bestimmten der in diesem Artikel aufgeführten verwaltungsrechtlichen Sanktionen
führen „können“, während in Bezug auf die Kategorien von Handelnden, gegen die diese Sanktionen verhängt werden können, Art. 7
der Verordnung vorsieht, dass die Sanktionen nicht nur gegen die Wirtschaftsteilnehmer, die die Unregelmäßigkeit begangen
haben, sondern auch gegen Personen verhängt werden „können“, die an der Begehung der Unregelmäßigkeit mitgewirkt haben, die
für die Unregelmäßigkeit zu haften haben oder die dafür zu sorgen haben, dass sie nicht begangen wird.
Es ist daher festzustellen, dass diese Bestimmungen lediglich allgemeine Regeln für Kontrollen und Sanktionen zum Schutz der
finanziellen Interessen der Gemeinschaft aufstellen (vgl. Urteil vom 13. März 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale
Werkvoorziening, C‑383/06 bis C‑385/06, Slg. 2008, I‑1561, Randnr. 39). Insbesondere legen sie weder genau fest, welche der
in Art. 5 der Verordnung Nr. 2988/95 aufgeführten Sanktionen im Fall einer Unregelmäßigkeit, die die finanziellen Interessen
der Union beeinträchtigt, anzuwenden ist, noch, gegen welche Kategorie von Handelnden sie zu verhängen ist.
Zudem ist es zum einen nach Art. 2 der Verordnung Nr. 2988/95, insbesondere seinem Abs. 3, in Verbindung mit den Erwägungsgründen
5 und 8 der Verordnung Aufgabe des Unionsgesetzgebers, sektorbezogene Regelungen vorzusehen, mit denen verwaltungsrechtliche
Sanktionen wie diejenigen, die beim Erlass der Verordnung im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik bereits bestanden, eingeführt
werden. Wie sich außerdem aus dem siebten Erwägungsgrund der Verordnung ergibt, sollen mit dieser Verordnung allgemeine Regeln
für derartige sektorbezogene Regelungen aufgestellt werden.
Zum anderen unterliegen die Verfahren für die Anwendung der nach dem anwendbaren Unionsrecht vorgesehenen Kontrollen, Maßnahmen
und verwaltungsrechtlichen Sanktionen nach Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 2988/95, vorbehaltlich dieses Unionsrechts, dem
Recht der Mitgliedstaaten.
Im Übrigen sieht Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 zwar vor, dass eine verwaltungsrechtliche Sanktion nach dem Grundsatz
der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen nur verhängt werden kann, wenn sie in einem Rechtsakt der Union
vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde.
Die Mitgliedstaaten müssen jedoch nach Art. 325 AEUV zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen
der Union richten, die gleichen Maßnahmen ergreifen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen
ihre eigenen finanziellen Interessen richten. Hat der Unionsgesetzgeber keine sektorbezogene Regelung erlassen, um die finanziellen
Interessen der Union vor dem Verhalten bestimmter Wirtschaftsteilnehmer zu schützen, sind die Mitgliedstaaten daher unter
Berücksichtigung der mit der Verordnung Nr. 2988/95 verfolgten Ziele berechtigt, in diesem Bereich Bestimmungen gegen die
betreffenden Wirtschaftsteilnehmer aufrechtzuerhalten oder zu erlassen, sofern sich diese Bestimmungen als zur Bekämpfung
von Betrügereien notwendig erweisen und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
sowie die in der Verordnung Nr. 2988/95 festgelegten allgemeinen Regeln und möglicherweise in Bezug auf andere Wirtschaftsteilnehmer
bestehende sektorbezogene Regelungen der Union beachten.
Enthält nämlich eine unionsrechtliche Regelung keine besondere Vorschrift, die für den Fall eines Verstoßes gegen die Regelung
eine Sanktion vorsieht, oder sieht sie vor, dass bei einem Verstoß gegen das Unionsrecht bestimmte Sanktionen verhängt werden
können, ohne die Sanktionen, die die Mitgliedstaaten verhängen können, abschließend festzulegen, verpflichtet Art. 4 Abs. 3
AEUV die Mitgliedstaaten, alle wirksamen Maßnahmen zu ergreifen, um Verhaltensweisen zu ahnden, die die finanziellen Interessen
der Union verletzen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. September 1989, Kommission/Griechenland, 68/88, Slg. 1989, 2965,
Randnr. 23, und vom 8. Juli 1999, Nunes und de Matos, C‑186/98, Slg. 1999, I‑4883, Randnrn. 12 und 14).
Darüber hinaus wäre es unvereinbar mit den Zielen des Art. 325 AEUV, der sowohl die Union als auch ihre Mitglieder verpflichtet,
Betrügereien und Unregelmäßigkeiten zu bekämpfen, die die finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen, das Vorgehen
der Mitgliedstaaten gegen eine Kategorie von Handelnden zu beschränken, für die auf Unionsebene noch keine sektorbezogene
Regelung besteht. Für einen effektiven Schutz der finanziellen Interessen der Union ist es nämlich unabdingbar, dass die Abschreckung
und die Bekämpfung von Betrügereien und anderen Unregelmäßigkeiten auf allen Ebenen erfolgen, auf denen diese Interessen durch
solche Phänomene beeinträchtigt werden können, insbesondere da in diese bekämpften Phänomene häufig Handelnde auf verschiedenen
Ebenen verwickelt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 2003, Kommission/EIB, C‑15/00, Slg. 2003, I‑7281, Randnr.
135). Dies gilt auch in Bezug auf die Rolle, die die Gesellschaften zur Kontrolle und Überwachung der Ordnungsmäßigkeit der
Zahlung von Ausfuhrerstattungen spielen.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Art. 5 und 7 der Verordnung Nr. 2988/95
nicht in der Weise Anwendung finden, dass eine verwaltungsrechtliche Sanktion bereits allein auf der Grundlage dieser Bestimmungen
verhängt werden kann, da die Anwendung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion gegenüber einer Kategorie von Personen im Rahmen
des Schutzes der finanziellen Interessen der Union voraussetzt, dass vor der Begehung der fraglichen Unregelmäßigkeit entweder
der Unionsgesetzgeber eine sektorbezogene Regelung erlassen hat, die eine solche Sanktion und die Bedingungen für ihre Anwendung
gegenüber dieser Kategorie von Personen festlegt, oder, wenn eine solche Regelung der Union noch nicht besteht, im Recht des
Mitgliedstaats, in dem diese Unregelmäßigkeit begangen wurde, die Verhängung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion gegen die
betreffende Kategorie von Personen vorgesehen ist.

Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 unter Umständen wie denen
des Ausgangsverfahrens, wo die sektorbezogene Regelung der Union noch nicht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten enthielt,
wirksame Sanktionen für die Fälle vorzusehen, in denen eine von einem Mitgliedstaat zugelassene internationale Kontroll- und
Überwachungsgesellschaft falsche Bescheinigungen ausgestellt hat, den Mitgliedstaaten verbietet, auf der Grundlage nationaler
Maßnahmen gegen diese Gesellschaft als Person, die im Sinne dieser Bestimmung „an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt
hat“ oder für diese „zu haften hat“ oder aber „dafür zu sorgen hat, dass sie nicht begangen wird“, eine Sanktion zu verhängen.
Stellt eine von einem Mitgliedstaat zugelassene internationale Kontroll- und Überwachungsgesellschaft eine falsche Bescheinigung
über die Entladung und Überführung in den freien Verkehr im Sinne des Art. 18 der Verordnung Nr. 3665/87 aus, die es einem
Ausführer erlaubt, unrechtmäßig eine Ausfuhrerstattung zu erhalten, kann sie als Person, die „an der Begehung einer Unregelmäßigkeit
mitgewirkt hat“, im Sinne des Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 angesehen werden, so dass gegen sie verwaltungsrechtliche
Maßnahmen und Sanktionen im Sinne dieser Verordnung verhängt werden können. Eine solche Gesellschaft kann auch als Person,
die für die Unregelmäßigkeit zu haften hat, im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden, wenn das nationale Recht eine Haftung
dieser Gesellschaft für die finanziellen Folgen vorsieht, die sich aus den von ihr ausgestellten Bescheinigungen ergeben.
Wie in Randnr. 43 des vorliegenden Urteils festgestellt, setzt die Verhängung einer solchen Sanktion jedoch voraus, dass in
einer sektorbezogenen Regelung der Union oder – in Ermangelung einer solchen Regelung – in einer nationalen Regelung die Verhängung
einer verwaltungsrechtlichen Sanktion gegen diese Kategorie von Handelnden vorgesehen ist.
Zum Zeitpunkt der im Ausgangsverfahren fraglichen Einfuhren enthielt das Unionsrecht keine sektorbezogene Regelung im Sinne
der Verordnung Nr. 2988/95, die speziell die Sanktionen für die Beeinträchtigungen der finanziellen Interessen der Union bestimmt
hätte, die sich aus von solchen Kontroll- und Überwachungsgesellschaften ausgestellten falschen Bescheinigungen über die Entladung
und Überführung in den freien Verkehr ergeben.
Erst seit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 1253/2002 der Kommission vom 11. Juli 2002 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 800/1999
über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 183, S. 12)
bestimmt nämlich ein neuer Art. 16c der Verordnung Nr. 800/1999, dass „[d]ie Mitgliedstaaten, die internationale Kontroll-
und Überwachungsgesellschaften zugelassen haben, … für den Fall, dass eine zugelassene Gesellschaft unrichtige Bescheinigungen
ausstellt, ein System wirksamer Sanktionen vor[sehen]“.
Dagegen enthielt Art. 11 der Verordnung Nr. 3665/87 genaue Regeln für die Rückforderung von Ausfuhrerstattungen von einem
Ausführer, der solche Erstattungen unrechtmäßig erhalten hat, verbunden – insbesondere wenn der Ausführer einen solchen unrechtmäßigen
Vorteil durch vorsätzlich falsche Angaben erlangt hat – mit der Verhängung einer Sanktion und zusätzlichen Sanktionen, die
das nationale Recht vorsehen kann. Folglich stellt sich im Ausgangsverfahren die Frage, ob die nationalen Behörden darauf
verzichten konnten, die Erstattung vom Ausführer zurückzufordern und gegen ihn eine verwaltungsrechtliche Sanktion zu verhängen,
und sich stattdessen an die Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaft wenden durften, die nach nationalem Recht gesamtschuldnerisch
für die finanziellen Folgen haftet, die sich aus den von ihr ausgestellten Bescheinigungen ergeben.
In Bezug auf Beihilfen, die aus dem Unionshaushalt im Rahmen von Strukturfonds und der gemeinsamen Agrarpolitik gewährt werden,
hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Ausübung eines Ermessens seitens des Mitgliedstaats hinsichtlich der Frage,
ob die Rückforderung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Beihilfen zweckmäßig ist, mit der den nationalen Behörden
durch die einschlägige Unionsregelung auferlegten Verpflichtung zur Wiedereinziehung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig
ausgezahlten Beihilfen unvereinbar wäre (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor u. a.,
205/82 bis 215/82, Slg. 1983, 2633, Randnr. 22, und Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Randnr. 38).
Das Gleiche gilt grundsätzlich für die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Erstattungen, die die Ausführer unrechtmäßig erhalten
haben, von diesen zurückzufordern, die in Art. 11 der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehen und mit der in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1
Buchst. a oder b vorgesehenen Sanktion und mit vom nationalen Recht gegebenenfalls vorgesehenen zusätzlichen Sanktionen verbunden
ist.
Vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1253/2002 waren die Mitgliedstaaten zwar nicht verpflichtet, für den Fall, dass ein
Ausführer unrechtmäßig Erstattungen erhalten hat, Sanktionen gegen die Kontroll- und Überwachungsgesellschaft vorzusehen,
die eine falsche Bescheinigung ausgestellt hat. Wie in Randnr. 40 des vorliegenden Urteils festgestellt, hinderte dies die
Mitgliedstaaten jedoch nicht daran, im Rahmen des Schutzes der finanziellen Interessen der Union nationale Bestimmungen aufrechtzuerhalten
oder zu erlassen, die die Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen gegen diese Kategorie von Handelnden vorsehen, denen
der Unionsgesetzgeber die Aufgabe übertragen hat, bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit von Ausfuhrgeschäften mitzuwirken,
für die Erstattungen aus dem Unionshaushalt gewährt werden. Somit nahmen derartige Maßnahmen lediglich die Verpflichtung vorweg,
die für die Mitgliedstaaten nunmehr gemäß Art. 16c der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission vom 15. April 1999 über
gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 102, S. 11) in
der durch die Verordnung Nr. 1253/2002 geänderten Fassung besteht.
Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens und unter dem Vorbehalt, dass das
vorlegende Gericht feststellt, dass der in seinem Vorabentscheidungsersuchen genannte Königliche Erlass vom 4. Januar 1985
Anwendung findet, in Ermangelung einer zeitlich auf die Kontroll- und Überwachungsgesellschaften anwendbaren sektorbezogenen
Regelung der Union vorsehen durften, dass solche Gesellschaften als Personen, die an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt
haben oder für diese zu haften haben, gemeinsam mit dem Ausführer gesamtschuldnerisch für die finanziellen Folgen haften,
die sich daraus ergeben, dass sie Bescheinigungen über die Entladung und die Überführung in den freien Verkehr ausgestellt
haben, die es dem Ausführer ermöglicht haben, unrechtmäßig Ausfuhrerstattungen zum Nachteil des Unionshaushalts zu erhalten.
Im Ausgangsverfahren wollen die nationalen Behörden aber offenbar zum einen von SGS Belgium den Betrag der nicht geschuldeten
Erstattung zurückfordern und zum anderen gegen sie die in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 3665/87
vorgesehenen und normalerweise auf den Ausführer anzuwendenden verwaltungsrechtlichen Sanktionen verhängen; hierzu berufen
sie sich auf die unmittelbare Wirkung des Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 und die nach nationalem Recht bestehende gesamtschuldnerische
Haftung einer solchen Gesellschaft und des Ausführers. Das BIRB ist insbesondere der Ansicht, die in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1
Buchst. b der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehene Voraussetzung für die Verhängung der Sanktion könne aufgrund der Tatsache,
dass die im Ausgangsverfahren verklagte Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaft vorsätzlich eine unzutreffende Bescheinigung
ausgestellt habe, als erfüllt angesehen werden. Hilfsweise trägt das BIRB vor dem vorlegenden Gericht allerdings auch vor,
dass SGS, sollte keine betrügerische Absicht festgestellt werden, zur Zahlung der in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a
dieser Verordnung vorgesehenen Sanktion zu verurteilen sei.
Die unrechtmäßig erlangte Erstattung muss, wie in Randnr. 51 des vorliegenden Urteils festgestellt, von dem Ausführer zurückgefordert
werden, der zu Unrecht in den Genuss dieser Erstattung gekommen ist.
Die nach Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Verordnung vorgesehene Sanktion kann nur angewandt werden, wenn „der Ausführer
vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat“. Somit hat der Unionsgesetzgeber ausdrücklich vorgesehen, dass diese Anwendungsvoraussetzung
in der Person des Ausführers erfüllt sein muss.
Erweist sich im Ausgangsverfahren, dass der Ausführer nicht wusste, dass die Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaft die Bescheinigung
über die Überführung in den freien Verkehr vorsätzlich fehlerhaft ausgestellt hat, was das vorlegende Gericht zu prüfen haben
wird, kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass der Ausführer im Sinne des Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der
Verordnung Nr. 3665/87 vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat, so dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Sanktion weder
gegen den Ausführer noch – nach einer nationalen Vorschrift über die gesamtschuldnerische Haftung – gegen die Kontroll‑ und
Überwachungsgesellschaft verhängt werden kann.
Dagegen könnte in diesem Fall die in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehene Sanktion
Anwendung finden. Diese ist nämlich selbst dann anwendbar, wenn den Ausführer kein Verschulden trifft (vgl. Urteil vom 24. April
2008, AOB Reuter, C‑143/07, Slg. 2008, I‑3171, Randnr. 17).
Grundsätzlich sind nur Wirtschaftsteilnehmer, die eine Ausfuhrerstattung beantragt haben, einer solchen Sanktion ausgesetzt,
wenn sich die zur Begründung ihres Antrags gemachten Angaben als falsch erweisen. Da tatsächlich die Gefahr besteht, dass
der Ausführer, der oft das letzte Glied in einer Kette von Käufern und Wiederverkäufern ist, sich der Verantwortung für die
Unrichtigkeit seiner Erklärung, die u. U. auf einem Irrtum, einer Sorgfaltswidrigkeit oder einem Betrug an einer früheren
Stelle dieser Kette beruht, entziehen könnte, macht Art. 11 der Verordnung Nr. 3665/87 ihn unter Androhung von Sanktionen
für die Richtigkeit seiner Erklärung verantwortlich (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister,
C‑210/00, Slg. 2002, I‑6453, Randnrn. 42, 61 und 62). Der Ausführer kann seine Vertragspartner nämlich frei wählen; es ist
seine Sache, geeignete Vorkehrungen zu treffen, indem er entsprechende Klauseln in die Verträge aufnimmt, die er mit ihnen
schließt, oder eine besondere Versicherung abschließt (Urteil AOB Reuter, Randnr. 36).
Erhält der Ausführer jedoch eine Ausfuhrerstattung aufgrund einer Bescheinigung über die Überführung in den freien Verkehr,
die nach den Vorschriften des Unionsrechts von einer internationalen Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaft ausgestellt sein
muss, und erweist sich, dass diese Gesellschaft ohne Wissen des Ausführers eine falsche Bescheinigung ausgestellt hat, so
dass der Versicherer, der die mit dem Ausfuhrgeschäft einhergehenden Risiken deckt, einen durch die Nichtdurchführung dieses
Geschäfts entstandenen Verlust nicht ersetzen muss, hindert Art. 11 der Verordnung Nr. 3665/87 die nationale Behörde nicht
daran, aufgrund einer nationalen Bestimmung, die eine gesamtschuldnerische Haftung der internationalen Kontroll- und Überwachungsgesellschaft
für die finanziellen Folgen vorsieht, die sich aus den von ihr ausgestellten Bescheinigungen ergeben, von dieser Gesellschaft
die Beträge zurückzufordern, die aus der Anwendung der in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 3665/87
vorgesehenen Sanktion auf den Ausführer resultieren.
Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann
verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht (vgl. Urteile vom 14. Dezember 2000,
Emsland-Stärke, C‑110/99, Slg. 2000, I‑11569, Randnr. 56, Käserei Champignon Hofmeister, Randnr. 52, und vom 6. April 2006,
ED & F Man Sugar, C‑274/04, Slg. 2006, I‑3269, Randnr. 15).
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 unter
Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens, wo die sektorbezogene Regelung der Union noch nicht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten
enthielt, wirksame Sanktionen für die Fälle vorzusehen, in denen eine von einem Mitgliedstaat zugelassene internationale Kontroll-
und Überwachungsgesellschaft falsche Bescheinigungen ausgestellt hat, den Mitgliedstaaten nicht verbietet, gegen diese Gesellschaft
als Person, die im Sinne dieser Bestimmung „an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt hat“ oder für diese „zu haften
hat“ oder aber „dafür zu sorgen hat, dass sie nicht begangen wird“, eine Sanktion zu verhängen, sofern die Anwendung dieser
Sanktion auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht, was das vorlegende Gericht zu prüfen haben wird.

Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Übermittlung eines Untersuchungsberichts, aus dem eine
Unregelmäßigkeit im Zusammenhang mit einem Ausfuhrgeschäft hervorgeht, an eine internationale Kontroll- und Überwachungsgesellschaft,
die eine Bescheinigung über die Überführung in den freien Verkehr für dieses Ausfuhrgeschäft ausgestellt hat, die an diese
Gesellschaft gerichtete Aufforderung, ergänzende Unterlagen zum Nachweis der tatsächlichen Abfertigung zum freien Verkehr
vorzulegen, und die Übersendung eines Einschreibens, mit dem gegen die Gesellschaft eine Sanktion wegen der Mitwirkung an
einer Unregelmäßigkeit verhängt wird, der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs‑ oder Verfolgungshandlungen
im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 darstellen.
Unter den Umständen des Ausgangsverfahrens steht den Mitgliedstaaten in Ermangelung einer sektorbezogenen Regelung der Union,
die die Anwendung von Sanktionen auf internationale Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaften vorschreibt, die an einer Unregelmäßigkeit
zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union mitgewirkt haben, die Anwendung der in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a
der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehenen Sanktion auf eine solche Gesellschaft aufgrund einer im nationalen Recht vorgesehenen
gesamtschuldnerischen Haftung dieser Gesellschaft und des Ausführers im Rahmen ihrer Politik der Betrugsbekämpfung frei und
fällt in ihre Zuständigkeit. Die Mitgliedstaaten müssen in diesem Fall jedoch die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts
sowie die in der Verordnung Nr. 2988/95 festgelegten allgemeinen Regeln und die u. U. auf andere Handelnde anwendbaren sektorbezogenen
Regelungen der Union beachten.
Entschließt sich eine nationale Behörde, aufgrund einer im nationalen Recht vorgesehenen gesamtschuldnerischen Haftung der
Kontroll‑ und Überwachungsgesellschaft und des Ausführers eine solche Sanktion gegen diese Gesellschaft zu verhängen, bewegt
sie sich somit innerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 2988/95.
Da die Verordnung Nr. 3665/87 die Verjährung der Rückforderung unrechtmäßig erhaltener Ausfuhrerstattungen nicht regelt, ist
auf Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 zurückzugreifen (Urteil vom 15. Januar 2009, Bayerische Hypotheken‑
und Vereinsbank, C‑281/07, Slg. 2009, I‑91, Randnr. 16), da diese Bestimmung in den Mitgliedstaaten, und zwar auch im Bereich
der Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse, unmittelbar anwendbar ist, wenn nicht eine sektorbezogene Unionsregelung
eine kürzere Frist, die jedoch nicht weniger als drei Jahre betragen darf, oder eine nationale Rechtsvorschrift eine längere
Verjährungsfrist vorsieht (Urteil Handlbauer, Randnr. 35).
Nach Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 wird die Verfolgungsverjährung durch jede der betreffenden Person
zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs‑ oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen. Zudem beginnt die Verjährungsfrist
nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung von Neuem.
Die Verjährungsfristen erfüllen allgemein den Zweck, Rechtssicherheit zu gewährleisten. Dieser Zweck würde nicht vollständig
erfüllt, wenn der Lauf der Verjährungsfrist des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 durch jede allgemeine Prüfungshandlung
der nationalen Behörden auch ohne Zusammenhang mit dem Verdacht von Unregelmäßigkeiten in Bezug auf hinreichend genau bestimmte
Geschäfte unterbrochen werden könnte (vgl. Urteil Handlbauer, Randnr. 40).
Übermitteln die nationalen Behörden einer Person jedoch Berichte, aus denen eine Unregelmäßigkeit hervorgeht, an der diese
Person im Zusammenhang mit einem bestimmten Ausfuhrgeschäft mitgewirkt haben soll, fordern sie von ihr ergänzende Informationen
zu diesem Geschäft oder verhängen sie im Zusammenhang mit diesem Geschäft eine Sanktion gegen sie, nehmen sie hinreichend
bestimmte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 vor.
Daher ist auf die dritte Frage zu antworten, dass unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Übermittlung eines
Untersuchungsberichts, aus dem eine Unregelmäßigkeit im Zusammenhang mit einem bestimmten Ausfuhrgeschäft hervorgeht, an eine
internationale Kontroll- und Überwachungsgesellschaft, die eine Bescheinigung über die Überführung in den freien Verkehr für
dieses Ausfuhrgeschäft ausgestellt hat, die an diese Gesellschaft gerichtete Aufforderung, ergänzende Unterlagen zum Nachweis
der tatsächlichen Abfertigung zum freien Verkehr vorzulegen, und die Übersendung eines Einschreibens, mit dem gegen die Gesellschaft
eine Sanktion wegen der Mitwirkung an einer Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 verhängt
wird, hinreichend bestimmte, der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs‑ oder Verfolgungshandlungen darstellen,
die die Verfolgungsverjährung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 unterbrechen.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Die Art. 5 und 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften finden nicht in der Weise Anwendung, dass eine verwaltungsrechtliche Sanktion bereits
allein auf der Grundlage dieser Bestimmungen verhängt werden kann, da die Anwendung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion
gegenüber einer Kategorie von Personen im Rahmen des Schutzes der finanziellen Interessen der Union voraussetzt, dass vor
der Begehung der fraglichen Unregelmäßigkeit entweder der Unionsgesetzgeber eine sektorbezogene Regelung erlassen hat, die
eine solche Sanktion und die Bedingungen für ihre Anwendung gegenüber dieser Kategorie von Personen festlegt, oder, wenn eine
solche Regelung der Union noch nicht besteht, im Recht des Mitgliedstaats, in dem diese Unregelmäßigkeit begangen wurde, die
Verhängung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion gegen die betreffende Kategorie von Personen vorgesehen ist.
2.
Unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens, wo die sektorbezogene Regelung der Union noch keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten
enthielt, wirksame Sanktionen für die Fälle vorzusehen, in denen eine von einem Mitgliedstaat zugelassene internationale Kontroll-
und Überwachungsgesellschaft falsche Bescheinigungen ausgestellt hat, verbietet Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 den Mitgliedstaaten
nicht, gegen diese Gesellschaft als Person, die im Sinne dieser Bestimmung „an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt
hat“ oder für diese „zu haften hat“ oder aber „dafür zu sorgen hat, dass sie nicht begangen wird“, eine Sanktion zu verhängen,
sofern die Anwendung dieser Sanktion auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht, was das vorlegende Gericht
zu prüfen haben wird.
3.
Unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens stellen die Übermittlung eines Untersuchungsberichts, aus dem eine Unregelmäßigkeit
im Zusammenhang mit einem bestimmten Ausfuhrgeschäft hervorgeht, an eine internationale Kontroll- und Überwachungsgesellschaft,
die eine Bescheinigung über die Überführung in den freien Verkehr für dieses Ausfuhrgeschäft ausgestellt hat, die an diese
Gesellschaft gerichtete Aufforderung, ergänzende Unterlagen zum Nachweis der tatsächlichen Abfertigung zum freien Verkehr
vorzulegen, und die Übersendung eines Einschreibens, mit dem gegen die Gesellschaft eine Sanktion wegen der Mitwirkung an
einer Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 verhängt wird, hinreichend bestimmte, der betreffenden
Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen dar, die die Verfolgungsverjährung im Sinne des Art. 3
Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 unterbrechen.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Niederländisch.