CELEX: 62004CJ0158
Frie varebevægelser
artikel 28 EF
kvantitative restriktioner
foranstaltninger med tilsvarende virkning
afsætning af dybfrosne brødprodukter

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28 EF, navnlig spørgsmålet, om de nationale græske
bestemmelser om afsætning af brødprodukter ifølge »bake-off«-proceduren er forenelige med den nævnte bestemmelse i EF-traktaten.
Proceduren består i hurtig optøning fulgt af genopvarmning eller bagning i salgsstederne af produkter, som helt eller delvis
er forbagt og dybfrosset. I denne betydning anvendes begrebet »bake-off« i dommen.
Anmodningerne er forelagt i forbindelse med sager anlagt dels af Alfa Vita Vassilopoulos AE (tidligere Trofo Super-Market
AE), dels af Carrefour-Marinopoulos AE med påstand om ophævelse af afgørelser truffet af Nomarchiaki Aftodiikisi Ioanninon
(Ioanninas amtsforvaltning, herefter »amtsforvaltningen), der har beordret lukning af salgsstederne for »bake-off«-produkter
i deres respektive supermarkeder.

Retsforskrifter

Fællesskabsretten
Artikel 28 EF forbyder kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem
medlemsstaterne.
Ifølge artikel 30 EF er artikel 28 EF ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, som er
begrundet i hensynet til menneskers liv og sundhed, forudsat at forbuddene eller restriktionerne ikke udgør et middel til
vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

De nationale bestemmelser
Præsidentdekret af 13. september 1934 (FEK A’ 309) om betingelserne for etablering og drift af brødfabrikker og af bagerier
generelt fastlægger proceduren for etableringstilladelse og driftstilladelse for bagerier. Dekretet fastsætter restriktioner
af byplanmæssig og bygningsmæssig karakter, der finder anvendelse på de lokaler, som bagerierne skal råde over, samt deres
placering, mindsteareal, belysning, udluftning og maskineri.
Lov nr. 726/1977 (FEK A’ 316) ændrer og supplerer den gældende lovgivning om bagerier og brødudsalg. I medfør af artikel 16
kræves der som betingelse for etablering og drift af et bageri eller et brødudsalg en forudgående tilladelse meddelt af den
kompetente amtsborgmester.
Artikel 65 i lov nr. 2065/1992 (FEK A’ 113), der ændrer og supplerer den ovennævnte bagerilov, fastsætter bl.a. en straffesanktion
for enhver, som uden forudgående tilladelse driver et bageri eller brødudsalg. Et bageri defineres ved denne artikel som en
permanent bygning, særligt indrettet og udstyret på en måde, der er egnet, uanset kapacitet, til fremstilling af brød, brødprodukter
i almindelighed og øvrige levnedsmiddelprodukter med mel som grundsubstans (med undtagelse af pastavarer) samt til bagning/ovnstegning
af kundernes madretter og andre tilberedte retter.
Dekret nr. 369/1992 (FEK A’ 186), der er vedtaget med hjemmel i artikel 65 i lov nr. 2065/1992, fastsætter proceduren og den
krævede dokumentation for meddelelse af den forudgående tilladelse og fastsætter de nærmere betingelser for, hvorledes bageriprodukter
skal behandles. Ifølge artikel 1 er tilladelsen til at drive et bageri navnlig betinget af, at bageriet råder over et lokale
til æltning, ovn og ovnudtagning, et lagerrum til fast brændsel, et rum til fyring med fast brændsel, et lager til mel, brødudsalgslokale,
omklædningsrum, opvaskerum og toiletter.

Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 28. februar 2001 udstedte udviklingsministeriet (direktoratet for industriel fremme) et cirkulære (nr. F15 (F17.1)/4430/183),
hvori det meddeltes de græske amtsforvaltninger, at driften af bageovne til dybfrosset brød (eller dej) i forretninger, der
sælger brød, udgør en form for brødproduktionen, hvorfor de pågældende, for at disse ovne må være i drift, skal være i besiddelse
af en tilladelse til bageridrift i henhold til bagerilovgivningen.
Som følge af dette cirkulære foretog amtsforvaltningen kontrolbesøg i fødevarebutikkerne tilhørende Alfa Vita Vassilopoulos
AE (tidligere Trofo Super-Market AE) og Carrefour-Marinopoulos AE, der er sagsøgere i hovedsagen. Amtsforvaltningen konstaterede,
at salg af brød og driften af ovne til brug ved opvarmning af dybfrosset brød fandt sted uden tilladelse, hvorefter forvaltningen
ved to afgørelser 27. november 2001 beordrede indstilling af driften af disse brødovne.
Sagsøgerne i hovedsagen har anlagt sag ved den forelæggende ret med påstand om ophævelse af de nævnte afgørelser. Til støtte
for påstanden gør de navnlig gældende, at den nationale lovgivning, således som den er gennemført af amtsforvaltningen, må
antages at være ensbetydende med en kvantitativ restriktion som forbudt ved artikel 28 EF, der ikke kan begrundes med henvisning
til beskyttelsen af den offentlige sundhed eller af forbrugerne.
På den baggrund har Diikitiko Protodikio Ioanninon besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen nedenstående præjudicielle
spørgsmål:
»1)      Udgør de i afgørelsens præmisser omhandlede krav om en forudgående tilladelse til salg af »bake-off«-produkter en foranstaltning
med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som omhandlet i artikel 28 i EF-traktaten?
2)      Må det også antages, at der foreligger en kvantitativ restriktion, såfremt der med kravet om en forudgående tilladelse til
bageformålet udelukkende forfølges kvalitetsformål, dvs. at kravet udelukkende tjener til en kvalitetsdifferentiering med
hensyn til forbagte brøds egenskaber (lugt, smag, farve og skorpens udseende) eller med hensyn til næringsværdien (dom af
5.11.2002, sag C-325/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 9977), eller det ønskes at tilgodese forbrugerbeskyttelsen
eller den offentlige sundhed, eventuelt forbrugerens sundhed (StE 3852/2002)?
3)      Idet den førnævnte begrænsning gælder uden forskel for såvel indenlandske som for fællesskabsprodukter af »bake-off«-typen,
spørges det, om restriktionen er omfattet af fællesskabsretten, og om den i så fald direkte eller indirekte, aktuelt eller
potentielt kan påvirke den frie handel med de omhandlede produkter mellem medlemsstaterne?«

Om de præjudicielle spørgsmål
Ved de præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, spørger den forelæggende ret nærmere bestemt, om nationale bestemmelser,
der i forbindelse med salg af »bake-off«-produkter stiller samme betingelser som dem, der finder anvendelse på den samlede
fremgangsmåde til fremstilling samt afsætning af brød og traditionelle brødprodukter, er en foranstaltning med tilsvarende
virkning som en kvantitativ restriktion efter betydningen i artikel 28 EF, og om bestemmelserne, såfremt ovenstående besvares
bekræftende, kan være begrundet med, at de tager sigte på at sikre kvaliteten af de nævnte produkter eller at beskytte forbrugerne
eller den offentlige sundhed.
Indledningsvis skal det påpeges, at de frie varebevægelser mellem medlemsstaterne er et grundlæggende princip i traktaten,
som særligt finder udtryk i forbuddet i artikel 28 EF mod kvantitative indførselsrestriktioner og alle foranstaltninger med
tilsvarende virkning.
Forbuddet mod kvantitative restriktioner, der er fastsat i artikel 28 EF, tager sigte på enhver foranstaltning, som direkte
eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville,
Sml. s. 837, præmis 5, af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, »Reinheitsgebot«, Sml. s. 1227, præmis 27, af
23.9.2003, sag C-192/01, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9693, præmis 39, og af 24.11.2005, sag C-366/04, Schwarz, Sml.
I. s. 10139, præmis 28).
Domstolen har imidlertid præciseret, at nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg, ikke
er kvantitative restriktioner, der i princippet er forbudt ved artikel 28 EF, forudsat at sådanne bestemmelser finder anvendelse
på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk,
påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde (jf. dom af 24.11.1993,
forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I. s. 6097, præmis 16).
I de skriftlige indlæg har amtsforvaltningen og den græske regering med henvisning til Keck og Mithouard-dommen gjort gældende,
at de nationale bestemmelser kun regulerer, hvordan »bake-off«-produkterne nærmere skal sælges, hvorfor de falder uden for
anvendelsesområdet for artikel 28 EF.
Som generaladvokaten har påpeget i punkt 15 i sit forslag til afgørelse, kan en sådan retsopfattelse ikke accepteres. Det
fremgår nemlig klart af den anfægtede nationale lovgivning, at denne har til formål at regulere vilkårene for fremstilling
af bageriprodukter, herunder »bake-off«-produkterne.
Det står fast, at hovedegenskaben ved »bake-off«-produkterne er, at de på salgsstederne kan leveres, efter at de vigtige trin
i produktfremstillingen er blevet afsluttet. På disse salgssteder sker der blot en kort optøning af brødet, der tillige genopvarmes
eller modtager den endelige ovnbagning. Under disse omstændigheder tager kravet om, at sælgerne af »bake-off«-produkterne
bringer sig i overensstemmelse med samtlige gældende krav til et traditionelt bageri – herunder navnlig kravet om et meloplagringsrum,
et ælterum eller et rum til opbevaring af fast brændsel – ikke hensyn til de pågældende produkters særegenhed og skaber yderligere
omkostninger, hvorved afsætningen af produkterne bliver vanskeligere. Bestemmelserne udgør derfor en hindring for indførslen,
der ikke kan betragtes som en salgsform efter betydningen i Keck og Mithouard-dommen (præmis 15 og 16).
Ifølge fast retspraksis kan nationale bestemmelser, der hindrer de frie varebevægelser, være begrundet i et af de i artikel
30 EF opregnede almene hensyn eller af et af de tvingende hensyn, som er knæsat i Domstolens praksis, såfremt de nationale
bestemmelser finder anvende uden forskel (jf. i denne retning dom af 20.2.1979, sag C-120/78, Rewe-Zentral, »Cassis de Dijon«,
Sml. s. 649, præmis 8, og Schwarz-dommen, præmis 30).
Det tilkommer medlemsstaterne, når der ikke er sket en harmonisering, at afgøre, hvor langt de vil strække beskyttelsen af
menneskers sundhed og liv, og dermed kræve en forudgående tilladelse til at markedsføre levnedsmidler under hensyntagen til
de krav, der følger af de frie varebevægelser inden for Fællesskabet (jf. bl.a. dom af 14.7.1983, sag 174/82, Sandoz, Sml.
s. 2445, præmis 16, og af 2.12.2004, sag C-41/02, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 11375, præmis 42).
For at sikre, at en sådan ordning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, skal det imidlertid ikke alene efterprøves,
at de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggøre de tilstræbte mål, men ligeledes, at de ikke går ud
over, hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre disse mål (jf. domme af 14.12.2004, sag C-463/01, Kommissionen mod Tyskland,
Sml. I, s. 11705, præmis 78, og sag C-309/02, Radberger Getränkegesellschaft og S. Spitz, Sml. I, s. 11763, præmis 79).
Hvad angår begrundelsen for et kvalitetsformål, som er fremført af den forelæggende ret, må det fastslås, at en national foranstaltning,
der hindrer de frie varebevægelser, ikke kan begrundes med det ene formål, at foranstaltningen tager sigte på at fremme interessen
for kvalitetsnæringsmidler. For retmæssigt at kunne begrunde en foranstaltning for de frie varebevægelser kan et sådant formål
nemlig kun lægges til grund i forbindelse med andre krav, der er anerkendt som tvingende, såsom beskyttelsen af forbrugerne
eller af sundheden.
Hvad angår ønsket om at beskytte forbrugerne anfører den forelæggende ret, at amtsforvaltningen i forbindelse med hovedsagerne
har henvist til en udtalelse fra en sagkyndig i levnedsmiddelteknologi, hvorefter »bake-off«-produkterne foranlediger forbrugerne
til at tro, at de køber et friskt brød eller et tilsvarende friskt produkt, mens de i realiteten står over for et forringet
produkt uden vitaminindhold.
Det må dog fastslås, at det vel kan være legitimt at træffe foranstaltninger for at undgå, at forbrugerne sammenblander traditionelle
brødprodukter med produkter af typen »bake-off«, men at den omtvistede nationale lovgivning, således som den er blevet gennemført,
ikke sætter kunderne i stand til ved deres brødindkøb at skelne mellem de traditionelle produkter og »bake-off«-produkterne.
Som generaladvokaten har anført i punkt 62 i sit forslag til afgørelse, kan et sådant formål opnås ved foranstaltninger, der
er mindre restriktive for afsætningen af »bake-off«-produkterne, såsom ved oplysningsmidler eller egnet etikettering.
Hvad endelig angår beskyttelsen af sundheden fremgår det af de skriftlige indlæg fra amtsforvaltningen, at de nationale bestemmelser,
som der tages sigte på i hovedsagen, skal sikre, at sundhedskravene respekteres, ikke blot på det første stadium for produktionen
af halvbagt og frosset brød, men også på det sidste stadium, der består i den endelige bagning på salgsstedet. Brød og tilsvarende
produkter er nemlig følsomme ved ændrende indgreb og kan blive forurenet især af insekter, skimmel, gærsvamp, bakterier og
virus.
Selv om de nationale bestemmelser, der er tale om i hovedsagen, indeholder forskrifter til sikring af, at brødprodukter fremstilles
og afsættes under passende sundhedsmæssige forhold, gælder det dog ikke desto mindre, at de også indeholder adskillige krav,
som i det omfang, hvori de er knyttet til processen til fremstilling af traditionelle brødprodukter, er uegnede og går ud
over, hvad der er nødvendigt for at beskytte den offentlige sundhed, når de anvendes på »bake-off«-produkter, der er forbagt
og på salgsstederne kun gøres til genstand for optøning, genopvarmning eller en sidste bagning. Som de græske myndigheder
har erkendt i deres bemærkninger, er dette navnlig tilfældet med kravene om, at der skal være et dejoplagringsrum eller et
ælterum.
Henset til de ovenstående bemærkninger må der svares på de præjudicielle spørgsmål, at artikel 28 EF skal fortolkes således,
at den er til hinder for nationale bestemmelser, der for »bake-off«-produkter stiller samme krav som dem, der gælder for den
samlede fremgangsmåde til fremstilling og afsætning af brød og traditionelle brødprodukter.

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser har Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 28 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser, der for »bake-off«-produkter stiller
samme krav som dem, der gælder for den samlede fremgangsmåde til fremstilling og afsætning af brød og traditionelle brødprodukter.
Underskrifter
*
Processprog: græsk.