CELEX: 61991CJ0069
Directivas 83/189/CEE do Conselho e 88/301/CEE da Comissão
Notificação das especificações em matéria de telecomunicações
Independência da entidade a quem cabe a regulamentação
Sanções penais

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 6 de Fevereiro de 1991, que deu entrada no Tribunal de Justiça no dia 18 do mesmo mês, a cour d' appel de Douai (França) submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, três questões prejudiciais sobre a interpretação da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um processo de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 109, p. 8; EE 13 F14 p. 34), alterada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988 (JO L 81, p. 75, a seguir "directiva normas técnicas"), e da Directiva 88/301/CEE da Comissão, de 16 de Maio de 1988, relativa à concorrência nos mercados de terminais de telecomunicações (JO L 131, p. 73, a seguir "directiva terminais"), a fim de apreciar a compatibilidade com as mesmas do regime instituído pelo Decreto francês 85-712, de 11 de Julho de 1985, que dá execução à lei de 1 de Agosto de 1905, e relativo aos materiais susceptíveis de ligação à rede das telecomunicações do Estado.
2 Essas questões foram suscitadas no âmbito de um processo penal contra Francine Decoster, acusada de ter vendido, entre Maio e Outubro de 1989, terminais de telecomunicações (telecopiadores), sem ter solicitado nem obtido previamente o certificado de aprovação exigido pelo artigo L 48 do Código dos Correios e Telecomunicações e pelos artigos 1. a 7. do Decreto 85-712, já referido. Considerando que a comercialização de terminais não aprovados constitui um delito de fraude comercial, na acepção do artigo 1. da lei de 1 de Agosto de 1905, o tribunal correctionnel de Lille condenou, em primeira instância, F. Decoster no pagamento de uma multa de 50 000 FF.
3 Resulta dos autos que, nos termos do decreto acima referido, os aparelhos susceptíveis de ligação à rede pública só podem ser fabricados para o mercado interno, importados para colocação no consumo, detidos para venda, colocados à venda ou distribuídos a título gratuito ou oneroso se estiverem em conformidade com as disposições do decreto e cumprirem um certo número de prescrições destinadas a garantir o bom funcionamento da rede e a segurança dos utentes (artigos 3. e 4. ). Para provar a conformidade dos aparelhos com esses requisitos, os operadores interessados devem apresentar um relatório elaborado por um organismo autorizado pelo Ministério da Indústria, ou uma aprovação concedida nos termos do Código dos Correios e Telecomunicações, ou um certificado de qualificação emitido nos termos da lei sobre a protecção e informação dos consumidores ou qualquer outro documento comprovativo considerado equivalente por decreto do ministro da Indústria (artigo 6. ). O artigo 7. do decreto estabelece a pena a aplicar aos infractores que não cumpram a obrigação de comprovar a conformidade dos aparelhos em causa.
4 Em aplicação do Decreto 85-712, o ministro do Reordenamento Industrial e do Comércio Externo emitiu, em 1 de Novembro de 1985, um parecer relativo aos terminais susceptíveis de ligação à rede das telecomunicações do Estado. O parecer esclarece, entre outras coisas, a forma pela qual os interessados podem provar a conformidade dos terminais. A este respeito, refere que o Centro Nacional de Estudos das Telecomunicações (CNET) foi autorizado pelo ministro da Indústria a elaborar o relatório previsto no artigo 6. do referido decreto, que a aprovação é concedida pela Direcção-Geral das Telecomunicações, nos termos do Código dos Correios e Telecomunicações, em relação aos aparelhos conformes com as especificações constantes da lista anexa ao parecer, e que a adopção dos outros meios de prova previstos no artigo 6. será feita posteriormente. Na discussão no Tribunal de Justiça não se demonstrou se, depois do parecer de Novembro de 1985, tinha sido criado o sistema de emissão dos documentos que não seja a aprovação e do relatório do CNET.
5 Na cour d' appel de Douai, F. Decoster alegou que, na altura dos factos do litígio na causa principal, e isto em violação da obrigação que incumbe aos Estados-membros, prevista no artigo 6. da directiva terminais, a autoridade incumbida em França de adoptar as especificações técnicas e de verificar a conformidade dos aparelhos com as condições requeridas não tinha qualquer independência em relação ao organismo que gere a rede pública das telecomunicações e que, de resto, ele próprio comercializa aparelhos terminais. Além disso, afirmou que as especificações técnicas que permitem provar a conformidade dos aparelhos com o decreto acima referido não tinham sido objecto da notificação prevista nas directivas normas técnicas e terminais, e que estas não podiam, por conseguinte, ser invocadas contra si.
6 Tendo em conta as alegações da arguida, a cour d' appel de Douai decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as três questões prejudiciais seguintes:
"1) A Directiva 83/189/CEE, de 28 de Março de 1983, não objecto de um diploma nacional de aplicação no prazo de 12 meses, tem efeito directo na ordem jurídica francesa?
2) A Directiva 88/301/CEE, de 16 de Maio de 1988, não objecto de um diploma nacional de aplicação no prazo que expirou em 1 de Julho de 1989, tem efeito directo na ordem jurídica francesa?
3) Na afirmativa, os efeitos conjugados dessas duas directivas obrigam à não aplicação do decreto de 1985?"
7 Para mais ampla exposição dos factos e da legislação aplicável ao litígio no processo principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à Directiva 88/301/CEE
8 Com a segunda questão, que importa analisar em primeiro lugar, em conjugação com a terceira questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se o artigo 6. da directiva terminais se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que, sob pena de sanções, proíbe aos operadores económicos o fabrico, a importação, a posse para venda, a venda ou a distribuição de aparelhos terminais se não provarem, através da exibição de um certificado de aprovação ou documento equivalente, a conformidade desses aparelhos com determinados requisitos essenciais, referentes, designadamente, à segurança dos utentes e ao bom funcionamento da rede, quando não esteja assegurada a independência, em relação a todos os operadores que comercializam bens e/ou serviços na área das telecomunicações, do organismo que concede a aprovação ou qualquer outro documento equivalente e elabora as especificações técnicas a que tais aparelhos devem corresponder.
9 O artigo 6. da directiva terminais tem a seguinte redacção: "os Estados-membros garantem que, a partir de 1 de Julho de 1989, a elaboração das especificações... e o controlo da sua aplicação, bem como a aprovação serão efectuados por uma entidade independente das empresas públicas ou privadas responsáveis pela oferta de bens e/ou de serviços no domínio das telecomunicações".
10 Decorre dos autos que, por força do disposto no Decreto 86-129 de 28 de Janeiro de 1986 (artigos 13. a 15. ), a Direcção-Geral das Telecomunicações do Ministério dos Correios e Telecomunicações estava incumbida da exploração da rede pública, da aplicação da política comercial das telecomunicações, da elaboração das especificações técnicas, do controlo da sua aplicação e da aprovação dos aparelhos terminais. No Tribunal, o Governo francês esclareceu que o Centro Nacional de Estudos das Telecomunicações (CNET), cujo relatório era considerado equivalente à aprovação, fazia parte integrante da Direcção-Geral das Telecomunicações como centro de investigação.
11 Pelo Decreto 89-327 de 19 de Maio de 1989, que altera o Decreto 86-129, a elaboração das especificações técnicas, o controlo da sua aplicação e a aprovação dos aparelhos terminais foram transferidos para a nova Direcção da Regulamentação Geral do mesmo ministério.
12 Por conseguinte, resulta da regulamentação em causa que, durante o período em questão no processo principal, diferentes direcções do Ministério dos Correios e Telecomunicações francês tinham simultaneamente por missão explorar a rede pública, aplicar a política comercial das telecomunicações, elaborar as especificações técnicas, controlar a sua aplicação e aprovar os aparelhos terminais.
13 Nestas circunstâncias, cabe verificar, à luz do disposto no artigo 6. da directiva, por um lado, se a administração francesa dos correios e telecomunicações pode ser considerada uma empresa pública na acepção do direito comunitário e, por outro, se é respeitado o critério da independência da entidade incumbida da elaboração das especificações técnicas, dos controlos e da aprovação.
14 No que respeita à noção de empresa, o artigo 1. , segundo travessão, da directiva dispõe que a mesma tem em vista "as entidades públicas ou privadas a que o Estado concede direitos especiais ou exclusivos de importação, de comercialização, de ligação, de entrada em funcionamento e/ou de manutenção de aparelhos terminais de telecomunicações".
15 A este respeito, observe-se que o facto de a exploração da rede pública e a comercialização dos aparelhos terminais ser confiada a entidades integradas na administração pública, como acontece no processo principal, não pode subtraí-las à qualificação de empresas públicas. Efectivamente, como o Tribunal de Justiça declarou no contexto da Directiva 80/723/CEE da Comissão, de 25 de Junho de 1980, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-membros e as empresas públicas (JO L 195, p. 35; EE 08 F2 p. 75), um órgão que exerce actividades económicas de carácter industrial ou comercial não deve forçosamente ter personalidade jurídica distinta do Estado para ser considerado uma empresa pública. Se assim não fosse, seria prejudicada a eficácia das disposições da directiva em causa, bem como a uniformidade da sua aplicação em todos os Estados-membros (v. o acórdão de 16 de Junho de 1987, Comissão/Itália, 118/85, Colect., p. 2599, n.  13).
16 Quanto à exigência de independência da entidade encarregada da elaboração das especificações, do controlo da sua aplicação e da aprovação, basta ter presente que as diferentes direcções de uma mesma administração não podem ser consideradas independentes entre si, na acepção do artigo 6. da directiva.
17 Finalmente, há que salientar que os factos do presente processo ocorreram entre Maio e Outubro de 1989, isto é, durante o período em que expirou o prazo previsto no artigo 6. da Directiva 88/301. Em relação ao período anterior a 1 de Julho de 1989, deve considerar-se que a questão colocada tem em vista também os artigos 3. , alínea f), 86. e 90. do Tratado (v. o acórdão de 13 de Dezembro de 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Colect., p. I-5941, n.  14).
18 F. Decoster considera que a conjugação das funções de comercialização de aparelhos terminais com as da aprovação dos aparelhos comercializados pelos concorrentes é susceptível de criar, no âmbito do Ministério dos Correios e Telecomunicações, um conflito de interesses, uma vez que o ministério pode aplicar uma política anticoncorrencial em detrimento dos concorrentes.
19 No acórdão de 19 de Março de 1991, dito "terminais", França/Comissão (C-202/88, Colect., p. I-1223, n.  51), o Tribunal de Justiça reconheceu que só se assegura um sistema de concorrência não falseada como o previsto pelo Tratado se estiver garantida a igualdade de oportunidades entre os diferentes operadores económicos. O Tribunal de Justiça concluiu daí que a manutenção de concorrência efectiva e a garantia de transparência exigem que a elaboração das especificações técnicas, o controlo da sua aplicação e a aprovação sejam efectuados por uma entidade independente das empresas públicas ou privadas que comercializam bens ou serviços concorrentes no domínio das telecomunicações.
20 No acórdão GB-Inno-BM (já referido, n.  28), o Tribunal de Justiça declarou que os artigos 3. , alínea f), 90. e 86. do Tratado se opõem a que um Estado-membro confira à empresa que explora a rede pública de telecomunicações o poder de estabelecer normas relativas aos aparelhos telefónicos e verificar o seu cumprimento pelos operadores económicos, quando ela seja concorrente destes operadores no mercado desses aparelhos.
21 Diferentemente da situação que deu origem ao acórdão GB-Inno-BM, já referido, e em que as funções mencionadas eram exercidas pela RTT, organismo belga de interesse público, as mesmas funções foram, no presente processo, exercidas pelo Ministério dos Correios e Telecomunicações francês. Todavia, como decorre dos n.os 14 e 15 daquele acórdão, não é relevante a questão de saber se o cúmulo das funções se situa ao nível de um organismo juridicamente distinto do Estado ou de um ministério.
22 Nestas condições, deve responder-se ao órgão jurisdicional nacional que os artigos 3. , alínea f), 86. e 90. do Tratado e o artigo 6. da directiva terminais se opõem a uma legislação nacional que, sob pena de sanções, proíbe os operadores económicos de fabricarem, importarem, de deterem para venda, venderem ou distribuírem aparelhos terminais de telecomunicações, sem provarem, através da exibição de um certificado de aprovação ou de qualquer outro documento equivalente, a conformidade de tais aparelhos com determinados requisitos essenciais, referentes, designadamente, à segurança dos utentes e ao bom funcionamento da rede, quando não estiver garantida, relativamente a todos os operadores que comercializem bens e/ou serviços na área das telecomunicações, a independência do organismo que emite os certificados de aprovação ou qualquer outro documento equivalente e que elabora as especificações técnicas a que tais aparelhos devem obedecer.
Quanto à Directiva 83/189/CEE
23 Tendo em conta a resposta dada anteriormente, não há que proferir decisão quanto às questões relativas à Directiva 83/189.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
24 As despesas efectuadas pelos Governos da República Francesa, da República Federal da Alemanha e do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pela cour d' appel de Douai, por acórdão de 6 de Fevereiro de 1991, declara:
Os artigos 3. , alínea f), 86. e 90. do Tratado e o artigo 6. da Directiva 88/301/CEE da Comissão, de 16 de Maio de 1988, relativa à concorrência nos mercados de terminais de telecomunicações, opõem-se a uma legislação nacional que, sob pena de sanções, proíbe os operadores económicos de fabricarem, importarem, de deterem para venda, venderem ou distribuírem aparelhos terminais de telecomunicações, sem provarem, através da exibição de um certificado de aprovação ou de qualquer outro documento equivalente, a conformidade de tais aparelhos com determinados requisitos essenciais, referentes, designadamente, à segurança dos utentes e ao bom funcionamento da rede, quando não estiver garantida, relativamente a todos os operadores que comercializem bens e/ou serviços na área das telecomunicações, a independência do organismo que emite os certificados de aprovação ou qualquer outro documento equivalente e que elabora as especificações técnicas a que tais aparelhos devem obedecer.