CELEX: 62005CJ0342
Manquement d'État
Directive 92/43/CEE
Conservation des habitats naturels
Faune et flore sauvages
Chasse au loup

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en autorisant la chasse au loup
en violation des motifs de dérogation consacrés à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21
mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7,
ci-après la «directive habitats»), la République de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles
12, paragraphe 1, et 16, paragraphe 1, de cette directive.

Le cadre réglementaire

La directive habitats
Aux termes de l’article 12, paragraphe 1, de la directive habitats:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant
à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant:
a)      toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature;
[…]»
L’annexe IV de la directive habitats est intitulée «espèces animales et végétales d’intérêt communautaire qui nécessitent
une protection stricte». Cette annexe IV, sous a), telle que modifiée par l’acte relatif aux conditions d’adhésion de la République
d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union
européenne [JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci‑après, l’«annexe IV, sous a)»], mentionne l’espèce suivante:
«Canis lupus (excepté les populations finlandaises à l’intérieur de la zone de gestion des rennes telle que définie au paragraphe
2 de la loi finlandaise n° 848/90, du 14 septembre 1990, relative à la gestion des rennes)».
L’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats prévoit:
«À condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état
de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres
peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b):
a)      dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels;
b)      pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres
formes de propriété;
c)      dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris
de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement;
[…]»
L’état de conservation des espèces est défini à l’article 1
er
, sous i), de la directive habitats:
«i)
état de conservation d’une espèce:
l’effet de l’ensemble des influences qui, agissant sur l’espèce, peuvent affecter à long terme la répartition et l’importance
de ses populations sur le territoire visé à l’article 2;
‘L’état de conservation’ sera considéré comme ‘favorable’, lorsque:
–        les données relatives à la dynamique de la population de l’espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible
de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient
et
–        l’aide de répartition naturelle de l’espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible
et
–        il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent
à long terme».

La réglementation finlandaise
Il ressort du dossier soumis à la Cour que les articles 12 et 16 de la directive habitats ont été transposés, dans des termes
sensiblement identiques, dans le droit finlandais relatif à la chasse.
En ce qui concerne l’autorisation d’abattage des loups, il existe toutefois des réglementations particulières. La chasse au
loup est autorisée au cas par cas par le district de protection du gibier compétent. Les limites supérieures régionales de
chasse, c’est-à-dire le nombre maximal de loups pouvant être chassés dans chaque district au cours de la période de chasse
du 1
er
novembre au 31 mars, sont en revanche fixées par le ministère de l’Agriculture et des Forêts. Ces limites sont fixées de
sorte que la population des loups ne soit pas menacée dans les districts respectifs. Il est tenu compte de l’ensemble des
connaissances relatives à la mortalité de ces animaux, en particulier de celle résultant des accidents de la route et des
activités humaines.
Pour autoriser la chasse, les districts de protection du gibier doivent examiner si les conditions visées à l’article 16,
paragraphe 1, de la directive habitats, qui a été transposé en droit interne, sont remplies. Par ailleurs, lorsqu’une limite
supérieure régionale de chasse est atteinte, son dépassement n’est possible que dans le respect des conditions énoncées à
cet article 16, paragraphe 1, et nécessite une autorisation ministérielle particulière.
En outre, si les forces de police peuvent abattre des animaux dans des circonstances exceptionnelles, elles ne peuvent le
faire que si les conditions rappelées au point 8 du présent arrêt sont respectées.

La procédure précontentieuse
La Commission a engagé la procédure en manquement par l’envoi à la République de Finlande d’une lettre de mise en demeure
datée du 10 avril 2001. Après que cet État membre eut répondu à cette dernière par une lettre du 6 juillet 2001, la Commission
a émis, le 26 juin 2002, un avis motivé. Elle y indiquait que, étant donné que, en Finlande, l’état de conservation du loup
n’était pas favorable, que d’autres solutions pouvaient être mises en œuvre et que les permis de chasse étaient délivrés sans
qu’un rapport avec les individus causant des dommages importants soit établi, la chasse au loup, telle qu’autorisée, ne satisfaisait
pas aux conditions énoncées à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats. La République de Finlande a répondu à
cet avis motivé par une lettre du 28 août 2002.
Considérant cependant que le manquement reproché subsistait, la Commission a introduit, le 14 septembre 2005, le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties
La Commission indique, tout d’abord, que, en Finlande, le loup constitue une espèce en danger et que, par conséquent, l’état
de conservation de cette dernière ne saurait être considéré comme favorable dans cet État membre.
Ensuite, la Commission soutient que la pratique finlandaise consistant à autoriser la chasse en tant qu’action préventive
serait contraire à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats. En effet, lorsqu’il est envisagé comme fort probable
qu’un loup provoque des dommages importants, ces derniers pourraient généralement être évités autrement que par l’abattage
préventif. L’utilisation de répulsifs, de parfums, de clôtures électriques ou autres, l’enfermement du bétail ou des chiens
durant la nuit, voire l’indemnisation des dommages occasionnés, pourraient être envisagés. Lorsque les permis de chasse sont
accordés à titre préventif, il ne serait guère probable que les abattages ciblent les loups qui causent des dommages importants.
En tout état de cause, ces permis seraient accordés par les autorités finlandaises sans qu’un rapport avec les individus causant
de tels dommages soit dûment établi. Dans ces conditions, la chasse ne représenterait pas un moyen très efficace de prévenir
de tels dommages.
Enfin, la Commission fait valoir que les quotas territoriaux annuels fixés à l’avance par le ministère de l’Agriculture et
des Forêts pour une période limitée ne sont pas justifiés, car les dérogations au système de protection stricte doivent être
appréciées indépendamment de la période concernée et envisagées séparément en ce qui concerne chaque permis de chasse, conformément
à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats. Par ailleurs, la pratique des autorités finlandaises conduirait à
une situation dans laquelle des loups peuvent être légalement abattus, alors même que la limite maximale fixée par le ministère
de l’Agriculture et des Forêts est largement dépassée. Ainsi, durant la saison 2003-2004, notamment, alors que la limite maximale
aurait été fixée à huit loups, onze permis dérogatoires et deux permis délivrés par la police auraient en outre été accordés.
En définitive, douze loups auraient été abattus durant cette saison.
La Commission conclut que, étant donné que l’état de conservation du loup en Finlande n’est pas favorable, que d’autres solutions
peuvent être mises en œuvre et que les permis de chasse sont délivrés sans qu’un rapport avec les individus causant des dommages
importants soit dûment établi, la chasse au loup est autorisée en Finlande dans une mesure enfreignant les conditions énoncées
à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats.
Le gouvernement finlandais fait valoir que la chasse au loup nécessite un permis qui peut être obtenu sur demande écrite et
motivée mentionnant le territoire et le nombre d’animaux visés, introduite auprès du district local de protection du gibier.
Ce dernier, disposant des connaissances appropriées relatives à sa zone, examinerait si la chasse fait obstacle au maintien
d’un niveau de conservation favorable de l’espèce, s’il est possible d’apporter une autre solution satisfaisante et si les
conditions en matière de dérogation prévues à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats sont remplies.
En outre, les décisions d’octroi des permis de chasse seraient également prises en fonction d’une limite supérieure régionale
de spécimens pouvant être chassés dans chaque district de protection du gibier, fixée par le ministère de l’Agriculture et
des Forêts et correspondant à la quantité de spécimens pouvant biologiquement être retirés sans que les populations soient
mises en danger. Il ne s’agirait donc pas d’un contingent à atteindre ou à épuiser.
Le gouvernement finlandais soutient que sa pratique ne fait pas obstacle au maintien, en Finlande, d’un état de conservation
favorable de la population des loups. En effet, celle-ci se serait considérablement accrue au cours des dernières années.
Il en irait de même de la zone géographique de peuplement. Au demeurant, les données relatives à la dynamique de l’espèce
concernée indiqueraient que cette dernière est susceptible de constituer à long terme un élément viable des habitats naturels
auxquels elle appartient.
Quant à la condition tirée de l’«absence d’autre solution satisfaisante», ledit gouvernement fait valoir que de nombreux moyens
différents sont, dans la mesure du possible, utilisés, seuls ou en combinaison, afin de prévenir ou de diminuer les dommages
causés par les loups. En tout cas, les districts de protection du gibier envisageraient toute autre solution satisfaisante
préalablement à l’octroi d’un permis de chasse. À cet égard, le gouvernement finlandais insiste sur le fait que les solutions
de remplacement auxquelles la Commission fait référence en l’espèce ne sont, toutefois, pas adaptées à chaque cas particulier.
Selon ce gouvernement, et contrairement à ce que soutient la Commission, l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats
n’interdit pas de déroger au système de protection stricte afin de prévenir des dommages importants. Il serait également inexact
que les décisions par lesquelles les autorités nationales compétentes accordent des permis de chasse au loup ne comportent
pas l’identification des loups qui provoquent des dommages importants. En effet, ces décisions détermineraient de façon précise
les zones géographiques couvertes par lesdits permis et abritant les loups causant de tels dommages. Cependant, le loup étant
un animal vivant en meute, les permis de chasse ne pourraient pas toujours identifier le ou les spécimens occasionnant ces
dommages. Néanmoins, lorsque les individus en cause appartenant à une meute sont connus, ils feraient l’objet des permis de
chasse délivrés. Par ailleurs, lorsque l’animal concerné se déplace seul, le permis de chasse pourrait également le viser
individuellement.

Appréciation de la Cour
Ainsi que le relève à juste titre M
me
l’avocat général au point 16 de ses conclusions, dans le présent recours, la Commission ne conteste ni la réglementation
finlandaise ni un cas concret d’abattage de loups, mais critique la pratique administrative des autorités finlandaises en
matière de chasse au loup.
Or, même si la réglementation nationale applicable est, en soi, compatible avec le droit communautaire, un manquement peut
découler de l’existence d’une pratique administrative qui viole ce droit (voir arrêt du 27 avril 2006, Commission/Allemagne,
C-441/02, Rec. p. I-3449, point 47).
Il ressort, à cet égard, d’une jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours en manquement, il incombe à la Commission
d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification
par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts
du 6 novembre 2003, Commission/Royaume-Uni, C-434/01, Rec. p. I-13239, point 21, et Commission/Allemagne, précité, point 48).
Ainsi, dans le cadre du présent recours, il incombe à la Commission d’apporter la preuve que la pratique suivie en Finlande
porte atteinte au système de protection stricte du loup en tant qu’espèce figurant à l’annexe IV, sous a), prévu à l’article
12, paragraphe 1, de la directive habitats, au motif que les dérogations à ce système ne sont pas accordées dans le respect
des conditions visées à l’article 16, paragraphe 1, de cette directive (voir, en ce sens, arrêt Commission/Royaume-Uni, précité,
point 22).
Cette dernière disposition prévoyant un régime d’exception qui doit être d’interprétation stricte et faire peser la charge
de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision, les
États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base
de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, conditions et exigences prévus à l’article
16, paragraphe 1, de la directive habitats (voir, en ce sens, arrêt du 8 juin 2006, WWF Italia e.a., C-60/05, Rec. p. I-5083,
point 34).
En l’espèce, il est constant que:
–        les autorités finlandaises autorisent tous les ans, dans une mesure limitée, la chasse au loup à titre dérogatoire;
–        selon le rapport relatif à la menace pesant sur les espèces en Finlande en 2000, publié au cours de l’année 2001 par le ministère
de l’Environnement et le centre finlandais pour l’Environnement [Pertti Rassi, Aulikki Alanen, Tiina Kanerva ja Ilpo Mannerkoski:
(toim.): Suomen lajien uhanalaisuus 2000. Uhanalaisten lajien II seurantaryhmä. Ympäristöministeriö & Suomen ympäristökeskus,
Helsinki 2001], le loup est classé parmi les espèces en danger en Finlande;
–        dans ce rapport, il est mentionné que le nombre d’individus capables de se reproduire est inférieur à 50, chiffre qui constitue
la limite au-dessous de laquelle un danger critique d’extinction existe;
–        selon le point 7.2 du plan de gestion de la population des loups, publié en 2005 par le ministère de l’Agriculture et des
Forêts (ci‑après le «plan de gestion»), il peut être estimé que la Finlande devrait compter 20 couples reproducteurs pour
garantir le maintien à long terme de la population des loups en tant que composante viable de ses habitats naturels;
–        s’agissant des années 2001, 2002, 2003 et 2004, le nombre de couples reproducteurs était estimé, selon le point 2.1.5 du plan
de gestion, respectivement à 11, 12, 13 et 16.
Il apparaît donc que, eu égard au critère énoncé à l’article 1
er
, sous i), premier tiret, de la directive habitats, l’état de conservation du loup en Finlande n’était pas, au terme du délai
fixé dans l’avis motivé, favorable.
Or, l’article 16, paragraphe 1, de cette directive fait de l’état de conservation favorable des populations des espèces concernées
dans leur aire de répartition naturelle une condition nécessaire et préalable à l’octroi des dérogations qu’il prévoit (voir
arrêt du 10 mai 2007, Commission/Autriche, C-508/04, non encore publié au Recueil, point 115).
Cela étant, l’octroi de telles dérogations demeurerait possible à titre exceptionnel lorsqu’il est dûment établi qu’elles
ne sont pas de nature à aggraver l’état de conservation non favorable desdites populations ou à empêcher le rétablissement,
dans un état de conservation favorable, de celles-ci. En effet, à l’instar des considérations formulées par la Commission,
en particulier aux points 47 à 51 de la section III de son document d’orientation sur la protection stricte des espèces animales
d’intérêt communautaire prévue par la directive habitats (Guidance document on the strict protection of animal species of
community interrest provided by the «Habitats» Directive 92/43/EEC, version finale, février 2007), il ne peut être exclu que
l’abattage d’un nombre limité de spécimens soit sans incidence sur l’objectif visé à l’article 16, paragraphe 1, de la directive
habitats, consistant à maintenir dans un état de conservation favorable la population des loups dans son aire de répartition
naturelle. Une telle dérogation serait dès lors neutre pour l’espèce concernée.
Il ressort de deux décisions accordant des permis de chasse au loup, prises par les autorités finlandaises avant que la Commission
ait adressé la lettre de mise en demeure à la République de Finlande et produites devant la Cour par la Commission, que lesdites
autorités ont permis, dans ces deux cas, la chasse à un nombre déterminé de loups dans une zone géographique bien délimitée
mais sans s’appuyer sur une évaluation de l’état de conservation de l’espèce, sans fournir une motivation précise et adéquate
quant à l’absence d’une autre solution satisfaisante et sans identifier de façon précise les loups causant des dommages importants
qui pouvaient être abattus.
Or, de telles décisions, qui, d’une part, ne se fondent pas sur une évaluation de l’impact de la mise à mort des loups qu’elles
autorisent sur le maintien dans un état de conservation favorable de la population de cette espèce dans son aire de répartition
naturelle et qui, d’autre part, ne comportent pas une motivation précise et adéquate quant à l’absence d’une autre solution
satisfaisante, sont contraires à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats.
Il convient toutefois de rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 21 du présent arrêt, la Commission n’entend pas, par le
présent recours dénoncer des cas concrets, mais qu’elle critique la pratique administrative des autorités finlandaises en
matière de chasse au loup.
À cet égard, la Cour a jugé que, si un comportement étatique consistant en une pratique administrative contraire aux exigences
du droit communautaire peut être de nature à constituer un manquement au sens de l’article 226 CE, il faut que cette pratique
administrative présente un certain degré de constance et de généralité (voir, notamment, arrêt Commission/Allemagne, précité,
point 50).
En outre, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de
la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêt
du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C-494/01, Rec. p. I-3331, point 29).
En l’occurrence, la Commission n’a produit aucune des décisions relatives à l’octroi de permis de chasse au loup que les autorités
finlandaises ont prises postérieurement aux décisions rappelées au point 30 du présent arrêt, à l’exception de deux décisions
datant de 2006, auxquelles elle fait référence pour mettre en exergue les progrès accomplis entre-temps en la matière par
les autorités finlandaises.
Au demeurant, la Commission, qui n’a jamais invoqué, dans le cadre de la présente procédure, un défaut de coopération loyale
desdites autorités s’agissant de la communication des décisions ayant trait à l’octroi de permis de chasse, n’a fourni à la
Cour aucune décision de ce type datant de la période correspondant à la fin de la procédure précontentieuse et susceptible
d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification du bien-fondé des griefs allégués.
De surcroît, il convient de rappeler que, ainsi qu’il a été relevé au point 26 du présent arrêt, le nombre de couples reproducteurs
est passé de 11 à 16 durant la période correspondant aux années 2001 à 2004. En outre, il n’est pas contesté que, pendant
cette même période, le nombre total des loups présents sur le territoire finlandais est passé d’une fourchette de 110 à 130
spécimens à une fourchette de 185 à 200 spécimens.
Ces données, bien que n’étant pas en soi concluantes, sont, en tout état de cause, de nature à démontrer que, en dépit de
la chasse au loup autorisée à titre dérogatoire en Finlande, l’état de conservation de l’espèce concernée s’est sensiblement
et constamment amélioré dans cet État membre durant la période comprise entre la phase précontentieuse et une partie significative
de celle précédant l’introduction du présent recours.
Ainsi, la Commission n’a pas apporté d’éléments de preuve suffisants quant à l’existence d’une pratique administrative consistant,
pour les autorités finlandaises, à accorder des permis de chasse au loup sans s’appuyer sur une évaluation de l’état de conservation
de l’espèce ou sans fournir une motivation précise et adéquate de l’absence d’une autre solution satisfaisante.
Pour ce qui concerne le grief de la Commission tiré de ce que les permis de chasse sont délivrés à titre préventif ou, en
tout état de cause, sans qu’un rapport avec les individus causant des dommages importants soit dûment établi, il convient
de constater que, ainsi que l’a également relevé M
me
l’avocat général au point 29 de ses conclusions, l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats n’exige pas la survenance
de dommages importants comme préalable à l’adoption des mesures dérogatoires.
Toutefois, il est vrai que le gouvernement finlandais reconnaît que, le loup étant un animal vivant généralement en meute,
les permis de chasse ne pourraient pas toujours viser le ou les spécimens qui causent des dommages importants.
S’il ne peut être exclu a priori que le fait d’autoriser l’abattage d’un ou de plusieurs individus d’une meute de loups, dont
certains spécimens causent ou sont susceptibles de causer de tels dommages, puisse prévenir, éliminer ou réduire ces derniers,
force est de constater que les éléments du dossier ne sont pas de nature à confirmer cette hypothèse.
À cet égard, il convient de relever que, ainsi qu’il est indiqué au point 5.4.5 du plan de gestion, selon une certaine opinion,
une chasse suivie conduirait les loups à se méfier de l’homme et contribuerait dès lors à réduire les dommages, tandis que,
selon une autre opinion, la chasse aux loups appartenant à des meutes entraînerait une augmentation des dommages. Il est,
par ailleurs, précisé que peu d’études biologiques portant sur ce sujet sont disponibles.
Dans ces conditions, le grief de la Commission tiré de ce que les permis de chasse sont délivrés à titre préventif doit être
accueilli.
Quant à la circonstance selon laquelle les décisions d’octroi des permis de chasse au loup sont également soumises à une limite
supérieure régionale de spécimens pouvant être abattus dans chaque district de protection du gibier, elle ne saurait être
regardée comme contraire à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitats. En effet, cette limite, qui est fixée en
fonction de la quantité de spécimens pouvant être supprimée sans que soit mise en danger l’espèce en cause, ne constitue,
ainsi que l’a relevé M
me
l’avocat général au point 33 de ses conclusions, que le cadre dans lequel les districts de protection du gibier peuvent délivrer
des permis de chasse, lorsque, en outre, les conditions énoncées à l’article 16, paragraphe 1, de la directive habitat sont
remplies.
Eu égard notamment à ce qui est indiqué au point 8 du présent arrêt, le fait que, durant la saison 2003-2004, la limite en
question a été en réalité dépassée ne saurait, en tant que tel, suffire à prouver que les autorités finlandaises ont accordé
des permis de chasse dans une mesure pouvant nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de
loups dans leur aire de répartition naturelle.
Il résulte de ce qui précède que, en autorisant la chasse au loup à titre préventif, sans qu’il soit établi qu’elle est de
nature à prévenir des dommages importants au sens de l’article 16, paragraphe 1, sous b), de la directive habitats, la République
de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12, paragraphe 1, et 16, paragraphe 1, sous b),
de cette directive, et qu’il convient de rejeter le recours de la Commission pour le surplus.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider
que chaque partie supporte ses propres dépens, notamment, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
En l’espèce, les parties ayant succombé respectivement sur un ou plusieurs chefs, il y a lieu de décider que chaque partie
supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
En autorisant la chasse au loup à titre préventif, sans qu’il soit établi qu’elle est de nature à prévenir des dommages importants
au sens de l’article 16, paragraphe 1, sous b), de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation
des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, la République de Finlande a manqué aux obligations qui
lui incombent en vertu des articles 12, paragraphe 1, et 16, paragraphe 1, sous b), de cette directive.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
La Commission des Communautés européennes et la République de Finlande supportent leurs propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le finnois.