CELEX: 61995CJ0272
Ajuda ao leite em pó desnatado
Controlos sistemáticos
Encargos de controlo

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 30 de Março de 1995, que deu entrada no Tribunal em 11 de Agosto seguinte, o Bundesverwaltungsgericht submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, várias questões relativas à interpretação do artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento (CEE) n._ 1624/76 da Comissão, de 2 de Julho de 1976, relativo às disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao leite em pó desnatado desnaturado ou transformado em alimentos compostos para animais no território de um outro Estado-Membro (JO L 180, p. 9; EE 03 F10 p. 187), na redacção resultante do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979 (JO L 199, p. 10; EE 03 F16 p. 190), do artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181), e dos artigos 9._, 12._, 16._ e 95._ do Tratado CE.
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe o Deutsches Milch-Kontor GmbH (a seguir «DMK») à administração alemã (Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, a seguir «BEF»), no que respeita ao pagamento dos encargos respeitantes aos controlos sistemáticos efectuados aquando da exportação pelo DMK, para Itália, de leite em pó desnatado que beneficiava de restituições à exportação.
3 O Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), dispõe no artigo 10._, n._ 1, que será concedida uma ajuda ao leite em pó desnatado utilizado na alimentação dos animais e que satisfaça determinadas condições de composição e qualidade.
4 Em conformidade com o n._ 2 da mesma disposição, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n._ 986/68, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais relativas à concessão de ajudas para o leite desnatado e o leite desnatado em pó destinado à alimentação de animais (JO L 169, p. 4; EE 03 F2 p. 194).
5 Em regra, a ajuda é atribuída no Estado-Membro onde o leite em pó desnatado é destinado à alimentação de animais ou utilizado para o fabrico de alimentos compostos para animais. Contudo, o artigo 3._, n._ 1, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 986/68 autoriza também os Estados-Membros a pagar uma ajuda ao leite em pó desnatado fabricado no seu território mas desnaturado ou utilizado no território de outro Estado-Membro. Nesse caso, as condições de concessão da ajuda são fixadas pelo Regulamento n._ 1624/76, na redacção do Regulamento n._ 1726/79. Os Estados-Membros só recorreram a esta possibilidade para a exportação de leite em pó desnatado para Itália a partir de 15 de Julho de 1976.
6 O artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 1624/76, na redacção do Regulamento n._ 1726/79, prevê dois controlos destinados a verificar se é devida uma restituição à exportação. O primeiro, referido no artigo 10._ do Regulamento n._ 1725/79, incide na composição e qualidade do leite em pó desnatado e realiza-se no Estado de exportação. O segundo, efectuado no Estado de transformação (Itália), consiste em verificar se o produto foi efectivamente utilizado na elaboração de alimentos para animais.
7 O DMK exporta para Itália leite em pó desnatado que compra na Alemanha; esse leite destina-se a ser transformado, no Estado de destino, em alimentos compostos para animais. O transporte é feito em camiões, carregando cada um deles um lote de cerca de 25 toneladas.
8 O BEF verificou se o leite em pó desnatado exportado pelo DMK para Itália podia ser admitido a beneficiar da ajuda prevista pelo Regulamento n._ 986/68.
9 Para esse efeito, mandou recolher, pelo serviço aduaneiro de exportação situado no interior do país, uma amostra do carregamento de cada camião, que foi seguidamente analisada. Por razões de ordem económica e prática, os referidos controlos foram realizados ao mesmo tempo que as outras formalidades de exportação pela alfândega alemã, no âmbito de uma assistência administrativa.
10 O BEF fez suportar ao DMK os encargos de análise das amostras colhidas, no montante de 112 DM por amostra, baseando-se no § 12 do Magermilch-Beihilfenverordnung (regulamento alemão sobre as ajudas ao leite desnatado). Entre 29 de Abril e 8 de Setembro de 1980, foram emitidos avisos de pagamento no montante total de 17 081,28 DM, referentes a 152 amostras.
11 O DMK interpôs recurso desses avisos de pagamento, tendo-lhe sido negado provimento em primeira instância pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, por decisão de 20 de Abril de 1983.
12 Em recurso dessa decisão, o Hessische Verwaltungsgerichtshof, por acórdão de 5 de Junho de 1989, anulou os avisos de pagamento em causa. Baseou-se na constatação de que o artigo 10._, n._ 2, alínea c), do Regulamento n._ 1725/79 apenas prevê um controlo por amostragem. Atendendo a que, por razões técnicas, o exportador não pode transportar o leite em pó desnatado em lotes superiores a 25 toneladas, o controlo sistemático de cada um dos lotes representaria um grau de controlo não previsto pelas disposições comunitárias. Além disso, devido aos encargos de controlo que tinha de suportar, o DMK ficaria em desvantagem relativamente aos operadores económicos que exportam leite em pó desnatado para Itália a partir de outros Estados-Membros. Atendendo aos reduzidos lucros realizados na indústria leiteira, o custo de 112 DM por 25 toneladas exigido pelo BEF já não representaria «encargos normais de controlo», na acepção do acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Setembro de 1982, Denkavit (233/81, Recueil, p. 2933).
13 O BEF interpôs recurso de revista para o Bundesverwaltungsgericht.
14 Considerando que o litígio suscitava uma série de problemas de interpretação do direito comunitário, e embora vinculado, como instância que julga da matéria de direito, pelas conclusões em matéria de facto do Hessische Verwaltungsgerichtshof, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância, por acórdão de 27 de Agosto de 1992, e submeter ao Tribunal as seguintes questões:
«1) O primeiro parágrafo do n._ 4 do artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 1624/76, de 2 de Julho de 1976, na redacção do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79, de 26 de Julho de 1979, deve ser interpretado no sentido de que a autoridade competente deve, na ocasião da exportação para a Itália, em camiões, de leite em pó desnatado produzido na Alemanha, com o fim de naquele país ser transformado em alimento composto para animais, promover a obtenção e o exame de uma amostra da carga de cada camião, para poder passar o atestado referido no preceito citado?
2) No caso de se responder negativamente à primeira questão, que critérios devem ser retirados da alínea a) do n._ 1 do artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 1624/76, na redacção do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79, conjugada com o artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79, para responder à pergunta de quão frequentemente se pode ou se deve recolher amostras na ocasião da exportação, por meio de camiões, de leite em pó desnatado para Itália?
3) A imposição ao exportador, com base nas disposições do direito nacional, da totalidade dos custos dos controlos, quer permanentes quer ocasionais, é compatível com a proibição de encargos de efeito aduaneiro equivalente (artigos 9._, 12._ e 16._ do Tratado CEE), a proibição de discriminação (artigo 95._ do Tratado CEE) e o restante direito comunitário?»
15 No acórdão de 22 de Junho de 1994, Deutsches Milch-Kontor (C-426/92, Colect., p. I-2757, a seguir «acórdão Deutsches Milch-Kontor I»), o Tribunal declarou:
«1) O artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento (CEE) n._ 1624/76 da Comissão, de 2 de Julho de 1976, relativo às disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao leite em pó desnatado, desnaturado ou transformado em alimentos compostos para animais no território de um outro Estado-Membro, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, e o artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos, conjugados com o artigo 34._ do Tratado CEE, devem ser interpretados no sentido de que não permitem a realização de controlos sistemáticos na fronteira a fim de verificar se estão preenchidas as condições de composição e qualidade do leite desnatado em pó destinado à elaboração de alimentos compostos para animais noutro Estado-Membro, requisitos esses de que depende o pagamento das restituições à exportação. Contudo, as disposições acima mencionadas não se opõem a controlos na fronteira, na condição de serem efectuados por amostragem.
2) Uma taxa cobrada aquando de controlos sistemáticos na fronteira constitui encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, proibido pelos artigos 9._ e 12._ do Tratado, mesmo que corresponda ao custo real de cada controlo.»
16 O Bundesverwaltungsgericht considera que as respostas dadas pelo Tribunal não põem termo às suas dúvidas quanto à interpretação do direito comunitário.
17 Com efeito, considera que, no acórdão Deutsches Milch-Kontor I, o Tribunal se baseou em considerações de facto que se afastam sensivelmente das que vinham indicadas no acórdão de reenvio.
18 Assim, resultaria da fundamentação desse acórdão que, no seu raciocínio, o Tribunal teve em conta os controlos efectuados na fronteira ou na proximidade imediata de uma fronteira.
19 Ora, segundo o Bundesverwaltungsgericht, o acórdão de reenvio fazia referência ao facto de os controlos em causa não terem sido efectuados na fronteira ou na proximidade imediata desta, mas no interior do Estado de exportação, a grande distância da fronteira a atravessar.
20 O órgão jurisdicional de reenvio considera portanto que a equiparação dos controlos sistemáticos efectuados no interior do Estado de exportação aos efectuados nas fronteiras comunitárias ou na fronteira com um país de trânsito continua a ser duvidosa.
21 Em consequência, decidiu suspender a instância e submeter as mesmas questões que já submetera ao Tribunal no acórdão Deutsches Milch-Kontor I:
«1) O primeiro parágrafo do n._ 4 do artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 1624/76, de 2 de Julho de 1976, na redacção do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79, de 26 de Julho de 1979, deve ser interpretado no sentido de que a autoridade competente deve, na ocasião da exportação para a Itália, em camiões, de leite em pó desnatado produzido na Alemanha, com o fim de naquele país ser transformado em alimento composto para animais, promover a obtenção e o exame de uma amostra da carga de cada camião, para poder passar o atestado referido no preceito citado?
2) No caso de se responder negativamente à primeira questão, que critérios devem ser retirados da alínea a) do n._ 1 do artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 1624/76, na redacção do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79, conjugada com o artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79, para responder à pergunta de quão frequentemente se pode ou se deve recolher amostras na ocasião da exportação, por meio de camiões, de leite em pó desnatado para Itália?
3) A imposição ao exportador, com base nas disposições do direito nacional, da totalidade dos custos dos controlos, quer permanentes quer ocasionais, é compatível com a proibição de encargos de efeito aduaneiro equivalente (artigos 9._, 12._ e 16._ do Tratado CEE), a proibição de discriminação (artigo 95._ do Tratado CEE) e o restante direito comunitário?»
Quanto às primeira e segunda questões
22 Resulta do acórdão de reenvio que, com as duas primeiras questões, que devem ser examinadas conjuntamente, o Bundesverwaltungsgericht pergunta em substância se o artigo 2._, n._ 4, do Regulamento n._ 1624/76, na redacção resultante do Regulamento n._ 1726/79, e o artigo 10._ do Regulamento n._ 1725/79, conjugados com o artigo 34._ do Tratado, se opõem à realização de controlos sistemáticos destinados a verificar se estão preenchidas as condições de composição e qualidade do leite em pó desnatado destinado à elaboração de alimentos compostos para animais noutro Estado-Membro, condições essas de que depende o benefício de restituições à exportação, quando esses controlos sejam efectuados, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, no interior do Estado de exportação e não na fronteira.
23 A título liminar, deve recordar-se que, nos termos dos artigos 30._ e 34._ do Tratado CE, as restrições quantitativas à importação ou à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente, são proibidas entre os Estados-Membros.
24 Resulta de jurisprudência constante que essas proibições abrangem qualquer regulamentação comercial dos Estados-Membros susceptível de entravar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (v., designadamente, acórdãos de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Colect., p. 423, n._ 5; de 14 de Junho de 1988, Dansk Denkavit, 29/87, Colect., p. 2965, n._ 22, e de 7 de Março de 1990, Krantz, C-69/88, Colect., p. I-583, n._ 9).
25 Em matéria de controlos sanitários efectuados na fronteira, o Tribunal entendeu que, devido às demoras inerentes às operações de controlo e às despesas de transporte suplementares que daí podem decorrer para o operador económico, esses controlos são susceptíveis de tornar as importações ou exportações mais difíceis ou mais dispendiosas (acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal, 35/76, Colect., p. 747, n._ 14).
26 Além disso, o Tribunal considerou que este princípio é também aplicável a outras categorias de controlos na fronteira, em especial a uma regulamentação nacional que prevê uma inspecção sistemática das mercadorias por ocasião da passagem da fronteira (v. acórdão de 20 de Setembro de 1988, Moormann, 190/87, Colect., p. 4689, n._ 8).
27 Quanto aos controlos em causa no processo principal, o Tribunal, no acórdão Deutsches Milch-Kontor I, começou por declarar que o artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento n._ 1624/76, na redacção resultante do Regulamento n._ 1726/79, e o artigo 10._ do Regulamento n._ 1725/79 não exigiam que os mesmos fossem efectuados na fronteira. Com base nos princípios acima recordados, considerou em seguida que, sendo efectuados na fronteira e de modo sistemático, esses controlos violavam o disposto no artigo 34._ do Tratado.
28 O Tribunal considerou ainda que esses controlos não podiam justificar-se ao abrigo do artigo 36._ por razões de ordem económica ou prática, pelo carácter voluntário do sistema instituído ou ainda pela preocupação de evitar fraudes. Acrescentou todavia que nem o artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento n._ 1624/76, na redacção resultante do Regulamento n._ 1726/79, nem o artigo 10._ do Regulamento n._ 1725/79, conjugados com o artigo 34._ do Tratado, se opunham a controlos na fronteira, na condição de apenas serem feitos por amostragem.
29 A resposta dada pelo Tribunal às duas primeiras questões no acórdão Deutsches Milch-Kontor I não pode ser posta em causa pelo facto de os controlos das mercadorias em questão terem sido efectuados, não na fronteira, mas no interior do país, uma vez que foram realizados tendo em vista uma exportação futura das mesmas mercadorias.
30 O elemento determinante no raciocínio do Tribunal não é o local onde se efectuaram os controlos, e sim, por um lado, a razão por que são efectuados, ou seja, quando se prevê uma passagem de fronteira e, por outro, as modalidades segundo as quais eles são realizados.
31 Seria contrariar o sentido e a finalidade do artigo 34._ considerar que só os entraves ocasionados na fronteira ou na proximidade imediata desta são susceptíveis de entrar no seu âmbito de aplicação. Com efeito, se fosse esse o caso, seria fácil contornar a proibição contida nessa disposição deslocando o local geográfico do entrave.
32 Tendo em conta o que antecede, deve responder-se às primeira e segunda questões que o artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento n._ 1624/76, na redacção resultante do Regulamento n._ 1726/79, e o artigo 10._ do Regulamento n._ 1725/79, conjugados com o artigo 34._ do Tratado, se opõem à realização de controlos sistemáticos destinados a verificar se estão preenchidas as condições de composição e qualidade do leite em pó desnatado destinado à elaboração de alimentos compostos para animais noutro Estado-Membro, condições essas de que depende o benefício de restituições à exportação, quando esses controlos sejam efectuados, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, no interior do Estado de exportação e não na fronteira. As referidas disposições não se opõem, contudo, a esses controlos, desde que apenas sejam feitos por amostragem.
Quanto à terceira questão
33 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em substância se os custos de controlos sistemáticos efectuados no interior do Estado de exportação, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, suportados pelos operadores económicos, são encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros contrários aos artigos 9._, 12._ e 16._ do Tratado, ou imposições internas discriminatórias, na acepção do artigo 95._ do Tratado.
34 A este respeito, deve observar-se que, no acórdão Deutsches Milch-Kontor I, o Tribunal recordou, num primeiro momento, que, segundo jurisprudência constante, qualquer encargo pecuniário unilateralmente imposto, quaisquer que sejam as suas designação e técnica, e que onere as mercadorias devido ao facto de elas atravessarem a fronteira, quando não seja um direito aduaneiro propriamente dito, constitui um encargo de efeito equivalente na acepção dos artigos 9._, 12._, 13._ e 16._ do Tratado, mesmo que não seja cobrado em benefício do Estado (v., designadamente, acórdão de 9 de Novembro de 1983, Comissão/Dinamarca, 158/82, Recueil, p. 3573, n._ 18).
35 O Tribunal recordou em seguida que a eliminação dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente entre os Estados-Membros é um princípio fundamental do mercado comum, aplicável a todos os produtos e mercadorias, pelo que qualquer excepção, que aliás deve ser interpretada de modo estrito, deve estar claramente prevista (v. acórdãos de 13 de Novembro de 1964, Comissão/Luxemburgo e Bélgica, 90/63 e 91/63, Recueil, p. 1217, Colect., p. 579, e de 20 de Abril de 1978, Commissionnaires Réunis, 80/77 e 81/77, Recueil, p. 927, n._ 24, Colect., p. 341).
36 É certo que o Tribunal reconheceu que, no acórdão de 15 de Setembro de 1982, Denkavit Futtermittel (233/81, Recueil, p. 2933), tinha declarado que o artigo 10._ do Regulamento n._ 1725/79 não se opõe a que um Estado-Membro, nos termos da legislação nacional, faça suportar pela empresa interessada os custos de controlos efectuados em aplicação dessa disposição, quando as importâncias de que essa empresa seja devedora representem encargos normais para controlos desse tipo e não ascendam a um montante tal que sejam susceptíveis de desencorajar as empresas de proceder às operações que a concessão da ajuda visa incentivar.
37 Contudo, entendeu que esse princípio só é aplicável aos controlos efectuados em conformidade com o disposto nos Regulamentos n.os 1624/76 e 1725/79, o que não era o caso, atendendo a que os controlos em questão tinham sido efectuados na fronteira de modo sistemático.
38 Por conseguinte, o Tribunal concluiu que, por falta de fundamento legal e apesar de corresponderem aos custos reais dos controlos, as taxas em causa constituíam encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, proibidos pelos artigos 9._ e 12._ do Tratado, de modo que não havia que apreciar a sua compatibilidade com o artigo 95._ do Tratado.
39 Atendendo às respostas dadas às duas primeiras questões e, em especial, ao raciocínio seguido nos n.os 30 a 32 do presente acórdão, o facto de os controlos em causa terem sido efectuados no interior do Estado de exportação, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, e não na fronteira, não é susceptível de modificar esta conclusão.
40 Assim, deve responder-se à terceira questão que uma taxa cobrada por ocasião de controlos sistemáticos efectuados no interior do Estado de exportação, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, é um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, proibido pelos artigos 9._ e 12._ do Tratado, mesmo que corresponda ao custo real de cada controlo.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quarta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, por acórdão de 30 de Março de 1995, declara:
1) O artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento (CEE) n._ 1624/76 da Comissão, de 2 de Julho de 1976, relativo às disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao leite em pó desnatado, desnaturado ou transformado em alimentos compostos para animais no território de um outro Estado-Membro, na redacção resultante do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, e o artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos, conjugados com o artigo 34._ do Tratado CE, opõem-se à realização de controlos sistemáticos destinados a verificar se estão preenchidas as condições de composição e qualidade do leite em pó desnatado destinado à elaboração de alimentos compostos para animais noutro Estado-Membro, condições essas de que depende o benefício de restituições à exportação, quando esses controlos sejam efectuados, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, no interior do Estado de exportação e não na fronteira. As referidas disposições não se opõem, contudo, a esses controlos, desde que apenas sejam feitos por amostragem.
2) Uma taxa cobrada por ocasião de controlos sistemáticos efectuados no interior do Estado de exportação, tendo em vista uma exportação futura das mercadorias controladas, é um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, proibido pelos artigos 9._ e 12._ do Tratado, mesmo que corresponda ao custo real de cada controlo.