CELEX: 61994CJ0279
Incumprimento pelo Estado
Obrigação de notificação prévia por força da Directiva 83/189/CEE

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Outubro de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao adoptar a Lei n._ 257 de 27 de Março de 1992 sobre as normas referentes à cessação da utilização de amianto (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, suplemento ordinário n._ 87 de 13 de Abril de 1992, p. 5, a seguir «Lei n._ 257/92»), sem a ter notificado à Comissão na fase de projecto, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo - ou, a título subsidiário, do artigo 9._, n._ 1 -, da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 109, p. 8; EE 13 F14 p. 34), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988 (JO L 81, p. 75, a seguir «directiva»).
2 A Lei n._ 257/92 contém, designadamente, as seguintes disposições:
«Artigo 1._ - Finalidade
1. A presente lei diz respeito à extracção, importação, transformação, utilização, comercialização, tratamento e eliminação no território nacional, bem como à exportação do amianto e dos produtos contendo amianto e prescreve normas para a cessação da produção e da comercialização, extracção, importação, exportação e utilização do amianto e dos produtos contendo amianto, para a realização de medidas de descontaminação e de saneamento das zonas atingidas pela poluição provocada pelo amianto, para a investigação orientada no sentido da identificação de materiais de substituição e da reconversão da produção e para o controlo da poluição provocada pelo amianto.
2. Decorrido um prazo de 365 dias a contar da data de entrada em vigor da presente lei, e com ressalva dos vários prazos previstos para a cessação da produção e da comercialização dos produtos enunciados na tabela em anexo à presente lei, a extracção, a importação, a exportação, a comercialização e a produção de amianto, de produtos em amianto e de produtos contendo amianto, incluindo os enumerados nas alíneas c) e g) da tabela em anexo à presente lei, são proibidas.
...
Artigo 3._ - Valores-limite
1. A concentração em fibras de amianto respiráveis nos locais de trabalho onde é utilizado, transformado ou eliminado o amianto, nos locais onde se efectuam trabalhos de saneamento, nos locais da unidade de produção onde se utiliza o amianto, bem como nos locais das empresas autorizadas a proceder às operações de tratamento ou de eliminação do amianto ou de saneamento das zonas em questão não pode exceder os valores-limite fixados pelo artigo 31._ do Decreto-Lei n._ 277 de 15 de Agosto de 1991, com a redacção que lhe é dada pela presente lei.
2. Os limites, os processos e os métodos de análise para medir os valores da poluição do ambiente pelo amianto, incluindo os efluentes aquosos e as emissões gasosas contendo amianto, devem ser entendidos do modo como foram definidos pela Directiva 87/217/CEE do Conselho, de 19 de Março de 1987. O prazo de adaptação do decreto-lei de aplicação da directiva referida, a que se referem os artigos 1._ e 67._ da Lei n._ 428 de 29 de Dezembro de 1990, é prorrogado até 30 de Junho de 1992.
3. As eventuais actualizações ou alterações dos limites mencionados nos n.os 1 e 2 do presente artigo são adoptadas, também sob proposta da comissão referida no artigo 4._, por decreto do ministro da Saúde, de acordo com o ministro do Ambiente e com o ministro da Indústria, do Comércio e do Artesanato.
4. A alínea a) do n._ 1 do artigo 31._ do Decreto-Lei n._ 277, de 15 de Agosto de 1991, passa a ter a seguinte redacção:
`a) 0,6 fibras por centímetro cúbico para a crisólita'.
5. É revogado o n._ 2 do artigo 31._ do Decreto-Lei n._ 277 de 15 de Agosto de 1991.
...
Artigo 8._ - Classificação, embalagem, rotulagem
1. A classificação, a embalagem e a rotulagem do amianto e dos produtos contendo amianto são reguladas pela Lei n._ 256 de 29 de Maio de 1974, na sua redacção alterada e completada, e pelo Decreto presidencial n._ 215 de 24 de Maio de 1988.»
3 A noção de regra técnica, a que se refere o artigo 8._ da directiva, é definida no artigo 1._, ponto 5, da mesma directiva nos seguintes termos:
«... as especificações técnicas, incluindo as disposições administrativas que se lhes referem, cujo respeito é obrigatório, de jure ou de facto, para a comercialização ou a utilização num Estado-Membro ou numa parte importante deste Estado, com excepção das fixadas pelas autoridades locais.»
4 O artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da directiva dispõe:
«1. Os Estados-Membros comunicarão imediatamente à Comissão qualquer projecto de regra técnica, excepto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativamente a essa norma; devem igualmente enviar à Comissão uma notificação referindo sucintamente as razões pelas quais o estabelecimento de uma tal regra técnica é necessário, a menos que estas razões resultem já do projecto. Se for caso disso, os Estados-Membros comunicar-se-ão simultaneamente o texto das disposições legislativas e regulamentares de base principal e directamente relacionadas, se o conhecimento desse texto for necessário para a apreciação do alcance do projecto de norma técnica.»
5 Considerando que Lei n._ 257/92 continha regras técnicas que, em conformidade com o disposto no primeiro parágrafo do n._ 1 do artigo 8._ da directiva, lhe deveriam ter sido notificados na fase de projectos, a Comissão, por ofício de 18 de Novembro e 1992, notificou o Governo italiano para que lhe apresentasse as suas observações.
6 Sem responder formalmente a este ofício, o Governo italiano, por telex de 23 de Março de 1993, informou a Comissão de que retirava a notificação da Lei n._ 257/92 que tinha feito a título dos auxílios de Estado. Contudo, as partes não discutem o facto de a Lei n._ 257/92 nunca ter sido notificada à Comissão para efeitos de aplicação da directiva.
7 Seguidamente, em 3 de Novembro de 1993, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República Italiana, convidando-a a proceder em conformidade com ele no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
8 A República Italiana não respondeu ao parecer fundamentado e não lhe deu qualquer seguimento.
9 Foi nestas condições que a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
10 Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Janeiro de 1995, a República Italiana, nos termos do artigo 91._ do Regulamento de Processo, suscitou a questão prévia de inadmissibilidade da petição.
11 O Tribunal de Justiça decidiu, em 11 de Julho de 1995, reservar para a decisão sobre o mérito da causa a apreciação da questão prévia de inadmissibilidade.
12 Em apoio da questão prévia de inadmissibilidade suscitada, a República Italiana invoca três fundamentos.
Quanto ao primeiro fundamento
13 A República Italiana sustenta que a notificação de incumprimento que lhe foi enviada pela Comissão é inválida, uma vez que não identificou com precisão as disposições da Lei n._ 257/92 que constituíam regras técnicas na acepção da directiva. A qualificação de «regra técnica» diz respeito não à lei, mas às disposições que contém. Na falta de uma definição do objecto do litígio, o Governo italiano sustenta que não se pôde defender correctamente, uma vez que não teve possibilidade de identificar as regras técnicas contidas na lei e, portanto, os incumprimentos que lhe eram imputados.
14 Deve recordar-se que, nos termos do artigo 169._ do Tratado, a Comissão só pode propor uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça após ter dado ao Estado-Membro a oportunidade de apresentar as suas observações. Assim, segundo jurisprudência constante, a notificação tem por fim, na fase pré-contenciosa da acção por incumprimento, circunscrever o objecto do litígio e fornecer ao Estado-Membro, convidado a apresentar as suas observações, os elementos necessários à preparação da sua defesa (v., nomeadamente, acórdão de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália, C-289/94, Colect., p. I-4405, n._ 15).
15 Embora o parecer fundamentado, previsto no artigo 169._ do Tratado, deva conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, a notificação de incumprimento não pode, em contrapartida, estar sujeita a exigências de precisão tão rigorosas, uma vez que esta apenas pode consistir num primeiro resumo sucinto das acusações. Assim, nada impede a Comissão de pormenorizar, no parecer fundamentado, as acusações que já alegou de forma mais global na notificação de incumprimento (v. acórdão Comissão/Itália, já referido, n._ 16).
16 No caso concreto, a notificação identificava suficientemente o incumprimento de que era acusada a República Italiana, que consistia na adopção da Lei n._ 257/92, a qual, segundo a Comissão, continha regras técnicas e não lhe foi previamente notificada na fase de projecto, como exige a directiva. Este ofício permitiu, portanto, informar o Governo italiano da natureza das acusações que lhe eram feitas, tendo-lhe dado a possibilidade de apresentar a sua defesa. Além disso, tinha sido precedido de um telex enviado em 26 de Fevereiro de 1992 que já referia a posição da Comissão.
17 Donde resulta que o primeiro fundamento de inadmissibilidade deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
18 A República Italiana sustenta que o parecer fundamento é também inválido. No parecer fundamento, a Comissão identificou três regras técnicas que deveriam ter sido notificadas. Semelhante identificação extemporânea e sem fundamentação adequada destas três regras técnicas constitui uma violação dos direitos de defesa e priva o Estado destinatário do direito de conhecer com a precisão exigida as acusações que lhe são feitas e os meios de remediar a situação.
19 A este respeito, há que recordar que o parecer fundamentado deve conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado (v. acórdão de 11 de Julho de 1991, Comissão/Portugal, C-247/89, Colect., p. I-3659, n._ 22).
20 Resulta do seu teor que o parecer fundamento preenche esta exigência. Com efeito, a Comissão precisa as acusações contidas na notificação de incumprimento, identificando as disposições da Lei n._ 257/92 que, em seu entender, constituíam regras técnicas. Donde resulta que o parecer fundamento precisou de forma bastante o objecto do recurso.
21 Por conseguinte, o segundo fundamento de inadmissibilidade também improcede.
Quanto ao terceiro fundamento
22 A República Italiana sustenta que a petição é inadmissível na medida em que existe uma divergência entre o seu conteúdo e o conteúdo do parecer fundamentado. Em seu entender, o objecto do litígio não é idêntico no parecer fundamento e na petição. A Comissão declarou no parecer fundamentado que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 8._ e 9._ da directiva ao passo que, na petição, concluiu no sentido de uma violação do artigo 8._ da directiva referente à obrigação de notificação ou, a título subsidiário, do artigo 9._ referente à obrigação de statu quo que incumbe aos Estados-Membros uma vez notificado o projecto. Por conseguinte, sustentando que a República Italiana tinha apenas violado o artigo 8._ e não o artigo 9._, a Comissão alterou o objecto do litígio.
23 A Comissão responde afirmando que reformulou correctamente o seu pedido à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Considera que a remissão para o artigo 9._ não é pertinente quando é evidente que, na falta de notificação, apenas o artigo 8._ foi violado. Todavia, a Comissão pretendeu antecipar o eventual desenvolvimento do argumento de defesa a que poderia ter recorrido o Governo italiano e que consistiria em afirmar ter enviado, antes do início da fase pré-contenciosa, o projecto de lei ao abrigo do disposto no artigo 93._ do Tratado CE referente aos auxílios de Estado. Para tanto, a Comissão não acrescentou a acusação baseada no artigo 9._ - que figurava já no parecer fundamentado - mas relegou-a para um papel subsidiário.
24 É verdade que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 169._ do Tratado está circunscrito pelo procedimento administrativo previsto por essa disposição e que, em consequência, o parecer fundamentado da Comissão e a acção devem basear-se em acusações idênticas (v. acórdão de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica, C-11/95, Colect., p. I-4115, n._ 73).
25 Todavia, esta exigência não pode ir ao ponto de impor em todos os casos uma coincidência perfeita entre o enunciado do objecto do litígio no parecer fundamentado e os pedidos formulados na petição, sempre que o objecto do litígio não tenha sido alargado ou alterado mas, pelo contrário, simplesmente restringido.
26 Daqui resulta que o terceiro fundamento de inadmissibilidade também improcede, pelo que a acção deve ser julgada admissível.
Quanto ao mérito
27 A Comissão considera que a Lei n._ 257/92 contém regras técnicas abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva. Assim, o simples facto de proibir, no artigo 1._, n._ 2, da Lei n._ 257/92, a importação, a exportação, a comercialização e a produção de amianto, de produtos em amianto e de produtos contendo amianto, como são mencionados no anexo da lei, constitui, em si mesmo, uma regra técnica na acepção do artigo 1._ da directiva. Além disso, o artigo 3._ desta lei contém regras técnicas uma vez que define os valores-limite tolerados para o teor em amianto, bem como os processos e os métodos de medida destes valores. Por último, o artigo 8._ da Lei n._ 257/92 prevê aplicar ao amianto e aos produtos contendo amianto as disposições da Lei n._ 256 de 29 de Maio de 1974 (a seguir «Lei n._ 256/74») e do Decreto presidencial n._ 215 de 24 de Maio de 1988 (a seguir «Decreto n._ 215/88») para a sua classificação, embalagem e rotulagem. Por conseguinte, esta última disposição constitui também uma regra técnica, dado que introduz regras aplicáveis aos produtos na acepção do artigo 1._, n.os 1 e 5, da directiva. Daí conclui a Comissão que, quando uma medida de ordem geral, como a Lei n._ 257/92, contém regras técnicas, é o conjunto orgânico da lei que deve ser comunicado. A não ser assim, ser-lhe-ia mais difícil, ou mesmo impossível, avaliar o alcance das regras técnicas e, mais concretamente, apreciar se são susceptíveis de criar entraves às trocas.
28 Sem sequer se pronunciar quanto ao argumento da Comissão de que os artigos 1._, 3._ e 8._ da Lei n._ 257/92 constituem regras técnicas, a República Italiana sustenta que, em todo o caso, isto não basta para tornar obrigatória a notificação do texto completo da Lei n._ 257/92, enquanto regra técnica global. Com efeito, mesmo supondo que estas disposições constituem regras técnicas, isto não basta para acarretar a obrigação de proceder à notificação da integralidade da lei. De facto, resulta do artigo 9._ da directiva que, uma vez notificada uma regra técnica na fase de projecto, é necessário suspender o processo interno de adopção até ao termo do procedimento previsto pela directiva. Assim, na hipótese da obrigatoriedade de notificação do texto completo da Lei n._ 257/92, o Parlamento italiano deveria ter-se abstido de aprovar e de pôr em vigor disposições que em nenhuma circunstância têm que ver com regras técnicas.
29 Há, em primeiro lugar, que verificar se, como sustenta a Comissão, os artigos 1._, 3._ e 8._ da Lei n._ 257/92 constituem regras técnicas na acepção da directiva.
30 No que respeita ao artigo 1._, n._ 2, da Lei n._ 257/92, há que recordar que esta disposição proíbe a extracção, a importação, a exportação, a comercialização e a produção de amianto, de produtos em amianto e de produtos contendo amianto, decorrido o prazo de um ano a contar da entrada em vigor da lei. Semelhante disposição, na medida em que proíbe a comercialização e a utilização de amianto, constitui uma regra técnica que o Governo italiano deveria ter comunicado em conformidade com o disposto no artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da directiva.
31 Quanto ao artigo 3._ da Lei n._ 257/92, o n._ 1 estabelece, designadamente, os valores-limite de concentração em fibras de amianto respiráveis nos locais de trabalho onde, designadamente, o amianto é utilizado, transformado ou eliminado. O n._ 2 estabelece limites, processos e métodos de análise para medir os valores de poluição do ambiente pelo amianto. O n._ 3 atribui competência ao Ministério da Saúde para actualizar e alterar os n.os 1 e 2. Os n.os 4 e 5 alteram ou revogam anteriores valores-limite.
32 Por seu turno, o artigo 8._ da Lei n._ 257/92 prevê que a classificação, a embalagem e a rotulagem do amianto e dos produtos contendo amianto são regulados pela Lei n._ 256/74, na redacção alterada e completada que posteriormente lhe foi dada, e pelo Decreto n._ 215/88.
33 Há que recordar que, quando a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que um Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, compete-lhe fazer a prova do incumprimento alegado (v. acórdão de 16 de Dezembro de 1992, Comissão/Grécia, C-210/91, Colect., p. I-6735, n._ 22).
34 Ora, segundo o artigo 1._, ponto 5, da directiva, deve entender-se por regra técnica «... as especificações técnicas, incluindo as disposições administrativas que se lhes referem, cujo respeito é obrigatório, de jure ou de facto, para a comercialização ou a utilização num Estado-Membro...». Segundo o artigo 1._, ponto 1, da directiva, uma «especificação técnica» é uma especificação que consta de um documento que define as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização e a segurança. O artigo 3._, n._ 1, da Lei n._ 257/92 estabelece valores-limite de concentração em fibras de amianto respiráveis nos locais de trabalho. Não indicando uma característica exigida de um produto, esta disposição não está, a priori, abrangida pela definição de especificação técnica e não pode, por conseguinte, ser considerada uma regra técnica que deva ser notificada à Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da directiva. Embora o respeito pelos valores-limite de concentração em fibras de amianto respiráveis previstos pelo artigo 3._ da Lei n._ 257/92 possa ter consequências sobre as características do produto em causa, como são previstas pelo artigo 1._, ponto 1, da directiva, importa sublinhar que a Comissão não demonstrou de que modo poderá ser esse o caso.
35 A Comissão sustenta que o artigo 8._ da Lei n._ 257/92 torna extensiva ao amianto a aplicação de disposições que, anteriormente, não se aplicavam a esse produto. A República Italiana sustenta, pelo contrário, que se trata apenas de recordar disposições já aplicáveis ao amianto.
36 Ora, embora a Comissão afirme que o artigo 8._ da Lei n._ 257/92 constitui uma regra técnica nova sem sequer demonstrar de que modo esta disposição produz efeitos jurídicos distintos da Lei n._ 256/74 e do Decreto n._ 215/88, citados nesse artigo 8._, é forçoso reconhecer que não sustenta esta afirmação na mínima prova. Por conseguinte, a argumentação da Comissão a este respeito deve ser rejeitada e há também que concluir não ter sido demonstrado que esta disposição constitui uma regra técnica na acepção do artigo 1._, ponto 5, da directiva.
37 Resulta do que precede que, ao adoptar o artigo 1._ da Lei n._ 257/92, sem o ter notificado na fase de projecto à Comissão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da directiva.
38 No que respeita à obrigação do Governo italiano de notificar o texto completo da Lei n._ 257/92, incluindo as disposições que não constituem regras técnicas, há que recordar que resulta do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, último período, da directiva que os Estados-Membros comunicarão também à Comissão o texto das disposições legislativas e regulamentares de base principal e directamente relacionadas, se o conhecimento desse texto for necessário para apreciação do alcance do projecto de norma técnica.
39 A este respeito, há que recordar que resulta do que precede que numerosas disposições da Lei n._ 257/92 não constituem regras técnicas na acepção do artigo 1._, ponto 5, da directiva, nem sequer disposições legislativas e regulamentares de base principal e directamente relacionadas com a regra técnica contida na referida lei, na acepção do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da mesma directiva.
40 Todavia, há que precisar que o objectivo do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, último período, da directiva é permitir à Comissão dispor da informação mais completa possível sobre qualquer projecto de regra técnica no que toca ao seu conteúdo, ao seu alcance e ao seu contexto geral, a fim de poder exercer, do modo mais eficaz possível, os poderes que lhe são conferidos pela directiva.
41 Ora, é forçoso considerar que apenas uma comunicação integral da Lei n._ 257/92 podia permitir à Comissão avaliar o exacto alcance das regras técnicas eventualmente contidas na referida lei, que, como o seu título indica, respeita à cessação da utilização do amianto.
42 Todavia, há que precisar que o simples facto de levar ao conhecimento da Comissão o conjunto das disposições constantes da Lei n._ 257/92 não impede a República Italiana de pôr imediatamente em vigor e, portanto, sem esperar pelos resultados do procedimento de exame previsto pela directiva, as disposições que não constituem regras técnicas.
43 Por conseguinte, há que declarar que, ao adoptar a Lei n._ 257/92, sem a ter notificado na fase de projecto à Comissão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
44 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida no que toca à maior parte dos fundamentos avançados, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
45 Ao adoptar a Lei n._ 257/92, de 27 de Março de 1992, sobre as normas referentes à cessação da utilização de amianto, sem a ter notificado à Comissão na fase de projecto, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8._, n._ 1, primeiro parágrafo, da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988.
46 A República Italiana é condenada nas despesas.