CELEX: 62009CJ0137
Svoboda opravljanja storitev
Prosti pretok blaga
Načelo prepovedi diskriminacije
Ukrep lokalnega javnega organa, s katerim je dostop do kavarn z marihuano dovoljen le nizozemskim rezidentom
Prodaja tako imenovanih mehkih drog
Prodaja brezalkoholnih pijač in hrane
Cilj boja proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim
Javni red
Varovanje javnega zdravja
Doslednost
Sorazmernost

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 12 ES, 18 ES, 29 ES in 49 ES.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med M. M. Josemansom, lastnikom kavarne z marihuano Easy Going, in Burgemeester van
Maastricht (županom občine Maastricht), ker je ta razglasil začasno zaprtje tega lokala, potem ko je bilo dvakrat ugotovljeno,
da je bil v nasprotju z veljavnimi določbami te občine dovoljen vstop osebam, ki niso rezidentke Nizozemske.

Pravni okvir

Ureditev Unije
Nujnost boja proti prepovedanim drogam, zlasti s kaznovanjem nedovoljenega prometa z njimi ter preprečevanjem uživanja prepovedanih
drog in odvisnosti od njih, je bila priznana z več akti in instrumenti Unije.
V prvi uvodni izjavi Okvirnega sklepa Sveta 2004/757/PNZ z dne 25. oktobra 2004 o opredelitvi minimalnih določb glede elementov
kaznivih dejanj in kazni na področju nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami (UL L 335, str. 8) je navedeno, da nedovoljen
promet s prepovedanimi drogami ogroža zdravje, varnost in kakovost življenja državljanov Evropske unije ter zakonito gospodarstvo,
stabilnost in varnost držav članic.
V skladu s členom 2(1)(a) Okvirnega sklepa 2004/757 vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da
so kazniva naslednja naklepna dejanja, kadar so storjena neupravičeno: pridelava, proizvodnja, pridobivanje, priprava, ponujanje,
ponujanje za prodajo, distribucija, prodaja, dostava pod kakršnimi koli pogoji, posredovanje, pošiljanje, tranzitno pošiljanje,
prevoz in uvoz ali izvoz prepovedanih drog. V odstavku 2 tega člena je določeno, da dejanja iz odstavka 1 ne spadajo na področje
uporabe tega okvirnega sklepa, kadar jih storilci storijo izključno za namene svoje osebne porabe, kakor je opredeljena v
nacionalni zakonodaji.
V skladu s členom 1 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije, ki je priložen k Pogodbi o
Evropski uniji in k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti z Amsterdamsko pogodbo, lahko trinajst držav članic Evropske
unije, med katere spada tudi Kraljevina Nizozemska, v pravnem in institucionalnem okviru Unije ter Pogodb EU in ES med seboj
vzpostavi okrepljeno sodelovanje na področju, ki spada pod schengenski pravni red, kot je opredeljen v prilogi k temu protokolu.
Konvencija o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne
republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah (UL 2000, L 239, str. 19), podpisana
v Schengnu (Luksemburg) 19. junija 1990 je del tako določenega schengenskega pravnega reda.
Člen 71(1) te konvencije določa, da se pogodbenice v zvezi z neposredno in posredno prodajo kakršne koli vrste prepovedanih
drog, tudi konoplje, in s posedovanjem takih proizvodov in snovi za prodajo ali izvoz v skladu z obstoječimi konvencijami
Združenih narodov zavezujejo, da bodo sprejele vse potrebne ukrepe za preprečevanje in kaznovanje nedovoljenega prometa s
prepovedanimi drogami.
V odstavkih od 2 do 4 omenjenega člena so določeni različni ukrepi, ki se jih pogodbenice zavezujejo sprejeti v okviru preprečevanja
in kaznovanja zlasti nezakonitega izvoza in uvoza prepovedanih drog, tudi konoplje, kakor tudi prodaje, dobave in izročanja
takih proizvodov in snovi. V skladu z odstavkom 5 istega člena si pogodbenice po svojih močeh prizadevajo za preprečevanje
in boj proti negativnim vplivom zaradi nezakonitega povpraševanja po prepovedanih drogah in psihotropnih snoveh.
Nekateri instrumenti Unije, kot sta Resolucija Sveta z dne 29. novembra 1996 o ukrepih za boj proti problematiki turizma z
drogami v Evropski uniji (UL C 375, str. 3) in Skupni ukrep z dne 17. decembra 1996, ki ga je sprejel Svet na podlagi člena
K.3 Pogodbe o Evropski uniji o približevanju zakonodaj in postopkov držav članic Evropske unije v boju proti odvisnosti od
prepovedanih drog ter o preprečevanju prometa s prepovedanimi drogami in o boju proti njemu (UL L 342, str. 6), si izrecno
prizadevajo za boj proti turizmu z drogami.
Unija je pogodbenica Konvencije Združenih narodov zoper nezakonit promet mamil in psihotropnih snovi, sklenjene na Dunaju
20. decembra 1988 (
Zbirka pogodb Združenih narodov
, zv. 1582, št. 1-27627).V skladu z izjavo, priloženo Sklepu Sveta z dne 22. oktobra 1990 o sklenitvi v imenu Evropske gospodarske
skupnosti Konvencije Združenih narodov proti nezakonitemu prometu s prepovedanimi drogami (90/611/EGS) (UL L 326, str. 56),
je Skupnost pristojna za vprašanja trgovinske politike, ki se nanašajo na snovi, ki se pogosto uporabljajo pri nezakoniti
proizvodnji prepovedanih drog ali psihotropnih snovi.

Nacionalna ureditev
V skladu z zakonom o prepovedanih drogah iz leta 1976 (Opiumwet 1976) so prepovedani posedovanje, trgovina, gojenje, prevoz,
proizvodnja, uvoz in izvoz prepovedanih drog, vključno s konopljo in njenimi derivati. Ta dejanja so kazniva, razen če se
ta snov ali proizvod uporablja za zdravstvene, znanstvene ali učne namene in če je bilo izdano predhodno dovoljenje.
Kraljevina Nizozemska izvaja politiko tolerance glede prodaje in uživanja konoplje. Ta politika temelji na razlikovanju med
tako imenovanimi trdimi drogami, ki povzročajo nesprejemljiva tveganja za zdravje, in tako imenovanimi mehkimi drogami, ki
čeprav se štejejo za „tvegane“, ne povzročajo enake zaskrbljenosti.
Politika tolerance se je izvajala v okviru smernic, ki jih je pripravil College van procureurs-generaal (kolegij generalnih
tožilcev). Pristojni organi so se oprli na načelo smotrnosti pregona za izvajanje selektivne represivne politike. Zaradi učinkovitosti
kazenskih pregonov se dopušča prodaja konoplje v strogo omejenih količinah in v nadzorovanih razmerah, tako da se prednostno
kaznujejo druga kazniva dejanja, ki se štejejo za nevarnejša.
Ta politika tolerance se kaže zlasti v odpiranju kavarn z marihuano. V teh lokalih, ki spadajo v kategorijo gostinskih lokalov,
se tako kot hrana in brezalkoholne pijače prodaja in uživa konoplja. Nasprotno pa je prodaja alkoholnih pijač prepovedana.
Lokalni organi lahko odprtje kavarn z marihuano dovolijo pod določenimi pogoji. Taki lokali potrebujejo obratovalno dovoljenje
in morajo izpolnjevati enake poslovne in higienske pogoje, kot veljajo za druge gostinske lokale.
Pogoji, pod katerimi je mogoče dopustiti prodajo konoplje v kavarnah z marihuano, so na nacionalni ravni opredeljeni v smernicah
Openbaar Ministerie (državnega tožilstva). Ti pogoji, ki se splošno imenujejo „pogoji AHOJG“ so:
„A (‚affichering‘) droga se ne sme oglaševati; H (‚harddrugs‘) ne sme se prodajati nobenih trdih drog; O (‚overlast‘) kavarna
z marihuano ne sme povzročati nevšečnosti; J (‚jeugdigen‘) prepovedana sta prodaja prepovedanih drog mladoletnim osebam (mlajšim
od 18 let) in vstop v kavarno z marihuano tem osebam; G (‚grote hoeveelheden‘) prepovedana je prodaja več kot 5 gramov na
osebo na vsako transakcijo. Poleg tega zaloga konoplje (‚handelsvoorraad‘), dovoljena v kavarni z marihuano, ne sme presegati
500 gramov.“
Občina Maastricht je glede konoplje sprejela politiko, ki določa zlasti nekatere stroge pogoje, pod katerimi se dopušča omejeno
število kavarn z marihuano. V času dejanskega stanja je bilo to število omejeno na štirinajst.
Zaradi zmanjšanja ali celo preprečevanja turizma z drogami je Gemeenteraad (občinski svet) te občine s sklepom z dne 20. decembra
2005 v splošno uredbo občine Maastricht (Algemene plaatselijke verordening Maastricht) v različici iz leta 2006 (v nadaljevanju:
APV) uvedel merilo prebivališča. Ta sprememba je začela veljati 13. januarja 2006.
V skladu s členom 2.3.1.3e(1) APV je imetniku lokala iz člena 2.3.1.1(1)(a)(3) iste uredbe prepovedano, da osebam, ki niso
rezidentke, dovoli vstop v lokal ali zadrževanje v lokalu. Pojem „lokal“ je v tej določbi opredeljen kot javno dostopen prostor,
v katerem podjetje ob uporabi avtomatov ali brez njih ponuja hrano in/ali brezalkoholno pijačo za uživanje na kraju samem.
Pojem „rezident“ se v skladu s členom 2.3.1.1(1)(d) navedene uredbe nanaša na osebe, ki imajo dejansko prebivališče na Nizozemskem.
Člen 2.3.1.3e(2) APV določa, da lahko Burgemeester van Maastricht odloči, da se določbe odstavka 1 ne bodo uporabljale za
eno ali več vrst lokalov, navedenih v tej uredbi, v vsej občini ali na enem ali več območjih občine, ki jih opredeli. Burgemeester
van Maastricht je z odlokom z dne 13. julija 2006 v celotni občini Maastricht iz obveznosti zavrnitve dostopa nerezidentom
izvzel nekatere kategorije lokalov, in sicer vse lokale, navedene v 2.3.1.1(1)(a)(3), razen kavarn z marihuano, čajnic in
drugih lokalov ne glede na njihovo poimenovanje.
Na podlagi člena 2.3.1.5a(f) APV lahko Burgemeester van Maastricht razglasi zaprtje lokala iz člena 2.3.1.1(1)(a)(3) omenjene
uredbe, in sicer za določen ali nedoločen čas, če imetnik lokala krši člen 2.3.1.3e(1) te uredbe.

Dejansko stanje spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
M. M. Josemans v občini Maastricht upravlja kavarno z marihuano Easy Going, lokal, v katerem se poleg brezalkoholnih pijač
in hrane prodajajo in uživajo mehke droge.
Kavarna z marihuano Easy Going spada na področje politike tolerance, ki jo Kraljevina Nizozemska izvaja glede prodaje konoplje.
Čeprav je ta prepovedana, se kazensko ne preganja, če se opravlja v priznanih kavarnah z marihuano in je izpolnjenih več pogojev,
zlasti pogoji AHOJG.
Potem ko je bilo dvakrat ugotovljeno, da je bil − v nasprotju s členom 2.3.1.3e(1) APV, ki določa pogoj rezidentstva − v zadevno
kavarno z marihuano dovoljen vstop osebam, ki niso rezidentke Nizozemske, je Burgemeester van Maastricht z odlokom z dne 7. septembra
2006 razglasil začasno zaprtje tega lokala.
M. M. Josemans je zoper ta odlok vložil ugovor. Ker je Burgemeester van Maastricht ta ugovor s sklepom z dne 28. marca 2007
zavrnil, je M. M. Josemans vložil tožbo pri Rechtbank Maastricht (okrožno sodišče v Maastrichtu). S sodbo z dne 1. aprila
2008 je to sodišče razveljavilo navedeni sklep in odlok z dne 7. septembra 2006. Po mnenju Rechtbank Maastricht prepoved vstopa
v kavarne z marihuano osebam, ki niso rezidentke Nizozemske, ki jo določa APV, pomeni posredno diskriminacijo glede na državljanstvo,
kar je v nasprotju s členom 1 ustave te države. Vendar pa ni bilo kršeno pravo Unije. Iz sodb z dne 5. julija 1988 v zadevi
Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, Recueil, str. 3655) in z dne 29 junija 1999, Coffeeshop „Siberië“ (C‑158/98,
Recueil, str. I‑3971) namreč izhaja, da trgovanje s prepovedanimi drogami ne spada na področje uporabe Pogodbe ES.
M. M. Josemans in Burgemeester van Maastricht sta 5. oziroma 8. maja 2008 zoper to sodbo pri Raad van State vložila vsak svojo
pritožbo. Burgemeester van Maastricht izpodbija razlago nizozemske ustave. M. M. Josemans trdi, da ureditev iz postopka v
glavni stvari po njegovem mnenju neupravičeno neenako obravnava državljane Unije in zlasti da osebam, ki niso rezidentke Nizozemske,
v nasprotju s pravom Unije odreka možnost, da bi v kavarni z marihuano kupile zakonite proizvode.
V teh okoliščinah je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali se za ureditev v zvezi z dostopom nerezidentov do kavarn z marihuano, kot je ta v zadevi v glavni stvari, v celoti ali
deloma uporablja Pogodba ES, zlasti določbe o prostem pretoku blaga ali svobodi opravljanja storitev ali prepoved diskriminacije
iz člena 12 [ES] v povezavi s členom 18 ES?
2.      Če se uporabljajo določbe Pogodbe ES o prostem pretoku blaga ali svobodi opravljanja storitev, ali je prepoved dostopa nerezidentov
do kavarn z marihuano primerno in sorazmerno sredstvo za omejevanje turizma z drogami in s tem povezanih nevšečnosti?
3.      Ali se prepoved diskriminacije državljanov glede na državljanstvo, določena v členu 12 ES v povezavi s členom 18 ES, uporablja
za predpise o dostopu nerezidentov do kavarn z marihuano, če se ne uporabljajo določbe Pogodbe ES o prostem pretoku blaga
in svobodi opravljanja storitev?
4.      Če je tako, ali je posredno razlikovanje med rezidenti in nerezidenti, ki je posledica tega, upravičeno in ali je prepoved
dostopa nerezidentov do kavarn z marihuano primerno in sorazmerno sredstvo za omejevanje turizma z drogami in s tem povezanih
nevšečnosti?“

Vprašanja za predhodno odločanje

Uvodne ugotovitve
Predložitveno sodišče želi s predlogom za sprejetje predhodne odločbe izvedeti, ali pravo Unije nasprotuje občinski ureditvi,
kakršna je ta, ki je predmet spora v postopku v glavni stvari, ki osebam, ki niso rezidentke Nizozemske, prepoveduje vstop
v kavarne z marihuano na območju zadevne občine. Zlasti se sklicuje na prosti pretok blaga, ki ga ureja člen 28 ES in naslednji,
na svobodo opravljanja storitev, določeno v členu 49 ES in naslednjih, in na prepoved diskriminacije glede na državljanstvo
iz člena 12 ES v povezavi s členom 18 ES o državljanstvu Unije.
Najprej je treba opozoriti, da kot je razvidno iz točk od 15 do 17 te sodbe, kavarne z marihuano spadajo v kategorijo gostinskih
lokalov, v katerih se potrošnikom, starejšim od 18 let, prodaja konoplja. Tak lokal potrebuje obratovalno dovoljenje in mora
poleg tega izpolnjevati vse pogoje AHOJG.
Ni sporno, da konoplja, ki se prodaja v kavarnah z marihuano, ni v obtoku, ki ga zaradi njene uporabe v medicinske in znanstvene
namene pristojni organi strogo nadzorujejo.
Čeprav po mnenju nizozemske vlade obstajajo taki lokali, katerih dejavnost je namenjena izključno prodaji konoplje, se v več
kavarnah z marihuano prav tako prodajata brezalkoholna pijača in hrana. V skladu s predložitveno odločbo je tako tudi v primeru
kavarne z marihuano Easy Going.
V teh okoliščinah je treba glede na določbe, na katere se nanaša predlog za sprejetje predhodne odločbe, oceniti, prvič, dejavnost
prodaje konoplje v kavarnah z marihuano in, drugič, vprašanje, ali prodaja brezalkoholnih pijač in hrane v takih lokalih vpliva
na odgovor, ki ga je treba dati predložitvenemu sodišču.

Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanje v bistvu sprašuje, ali se lahko imetnik kavarne z marihuano v okviru prodaje prepovedanih
drog, ki niso v obtoku, ki ga zaradi njihove uporabe v medicinske in znanstvene namene pristojni organi strogo nadzorujejo,
na eni strani ter brezalkoholnih pijač in hrane na drugi strani sklicuje na člene 29 ES, 49 ES in/ali 12 ES v povezavi s členom
18 ES, da bi nasprotoval občinskim predpisom, kakršni so ti v postopku v glavni stvari.
M. M. Josemans glede prodaje konoplje meni, da ta dejavnost spada na področje uporabe prava Unije in da je ureditev iz postopka
v glavni stvari v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo. Burgemeester van Maastricht ter nizozemska,
belgijska, nemška in francoska vlada pa nasprotno trdijo, da glede na obstoj prepovedi prodaje drog zadevna dejavnost ne spada
niti na področje prostega pretoka niti na področje načela prepovedi diskriminacije. Evropska komisija meni, da se za odločitev
o predlogu za sprejetje predhodne odločbe Sodišču ni treba izreči o prodaji konoplje.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je škodljivost drog, vključno s konopljo, splošno priznana, trgovanje z njimi pa v vseh
državah članicah prepovedano, razen strogo nadzorovanega trgovanja za uporabo v medicinske in znanstvene namene (glej v tem
smislu sodbe z dne 5. februarja 1981 v zadevi Horvath, 50/80, Recueil, str. 385, točka 10; z dne 26. oktobra 1982 v zadevi
Wolf, 221/81, Recueil, str. 3681, točka 8; z dne 26. oktobra 1982 v zadevi Einberger, 240/81, Recueil, str. 3699, točka 8;
z dne 28. februarja 1984 v zadevi Einberger, 294/82, Recueil, str. 1177, točka 15, in z dne 5. julija 1988 v zadevi Mol, 269/86,
Recueil, str. 3627, točka 15, ter zgoraj navedeno sodbo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, točka 17).
Ta pravni položaj je v skladu z različnimi mednarodnimi instrumenti, pri katerih so sodelovale ali k njim pristopile države
članice, kot sta Enotna konvencija Združenih narodov o mamilih, sklenjena v New Yorku 30. marca 1961, spremenjena s Protokolom
iz leta 1972 o spremembah in dopolnitvah Enotne konvencije iz leta 1961 (
Zbirka pogodb Združenih narodov
, zv. 520, št. 7515, v nadaljevanju: Enotna konvencija), in Konvencija Združenih narodov o psihotropnih snoveh, sklenjena
na Dunaju 21. februarja 1971 (
Zbirka pogodb Združenih narodov
, zv. 1019, št. 14956). Ukrepi, ki jih določata ti konvenciji, so bili pozneje okrepljeni in dopolnjeni s konvencijo, sklenjeno
na Dunaju 20. decembra 1988, katere podpisnice so vse države članice in Unija. Med snovmi in proizvodi iz teh konvencij je
tudi konoplja.
V uvodu Enotne konvencije pogodbenice izjavljajo, da se zavedajo svoje naloge, da preprečijo in se bojujejo zoper odvisnosti
od drog, in da se zavedajo, da je medicinska uporaba opojnih drog nepogrešljiva za lajšanje bolečine in da je treba sprejeti
potrebne ukrepe za zagotovitev razpoložljivosti opojnih drog v ta namen. V skladu s členom 4 te konvencije bodo pogodbenice
sprejele vse ukrepe, ki so potrebni za omejitev proizvodnje, izdelave, izvoza, uvoza, distribucije, trgovine, uporabe in zadržanja
mamil samo v medicinske in znanstvene namene (glej zgoraj navedeni sodbi Wolf, točka 9, in Einberger z dne 26. oktobra 1982,
točka 9).
Kar zadeva pravo Unije, Okvirni sklep 2004/757 v členu 2(1)(a) določa, da vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s
katerimi zagotovi zlasti, da so kazniva naslednja naklepna dejanja, kadar so storjena neupravičeno: ponujanje, ponujanje za
prodajo, distribucija, prodaja, dostava pod kakršnimi koli pogoji in posredovanje prepovedanih drog. V skladu z odstavkom
2 tega člena dejanja iz odstavka 1 ne spadajo na področje uporabe tega okvirnega sklepa, kadar jih storilci storijo izključno
za namene svoje osebne porabe, kakor jo opredeljuje nacionalna zakonodaja. V členu 1, točka 1, tega akta je določeno, da pojem
„prepovedane droge“ obsega vse snovi, zajete z Enotno konvencijo in Konvencijo Združenih narodov o psihotropnih snoveh, sklenjeno
na Dunaju 21. februarja 1971.
Poleg tega so se v skladu s členom 71(1) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 v zvezi z neposredno
in posredno prodajo katere koli vrste prepovedanih drog, tudi konoplje, in s posedovanjem takih proizvodov in snovi za prodajo
ali izvoz v skladu z obstoječimi konvencijami Združenih narodov države pogodbenice zavezale, da bodo sprejele vse potrebne
ukrepe za preprečevanje in kaznovanje nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami.
Iz tega izhaja, da za prepovedane droge, ki niso v obtoku, ki ga zaradi njihove uporabe v medicinske in znanstvene namene
pristojni organi strogo nadzorujejo, že zaradi njihove narave velja prepoved uvoza in prodaje v vseh državah članicah (glej
v tem smislu zgoraj navedene sodbe Wolf, točka 10; Einberger z dne 26. oktobra 1982, točka 10; Einberger z dne 28. februarja
1984, točka 15; Mol, točki 15 in 18; Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, točki 17 in 20, ter Coffeeshop „Siberië“,
točka 14). To, da ena ali druga država članica neko prepovedano drogo opredeljuje kot „mehko drogo“, ne more omajati te trditve
(glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, točka 25).
Ker je vključitev prepovedanih drog, ki niso del strogo nadzorovanega obtoka, v gospodarski in trgovinski obtok Unije prepovedana,
se imetnik kavarne z marihuano glede dejavnosti prodaje konoplje ne more sklicevati na prosti pretok ali na načelo prepovedi
diskriminacije, da bi nasprotoval občinskim predpisom, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari.
Na to ugotovitev ne vpliva okoliščina, da kot je razvidno iz točk od 12 do 14 te sodbe, Kraljevina Nizozemska glede prodaje
konoplje izvaja politiko tolerance, čeprav je trgovanje s prepovedanimi drogami v tej državi članici prepovedano. Iz sodne
prakse Sodišča namreč izhaja, da na tako prepoved ne more vplivati zgolj dejstvo, da organi, pristojni za njeno izvajanje,
zaradi omejenih človeških in materialnih virov preganjanju nekaterih oblik trgovanja s prepovedanimi drogami dajejo manjšo
prednost, ker menijo, da so nekatere druge oblike nevarnejše. Tak pristop pa seveda ne more izenačiti nedovoljenega prometa
s prepovedanimi drogami z gospodarskim obtokom na medicinskem in znanstvenem področju, ki ga pristojni organi strogo nadzorujejo.
Ta je namreč dejansko legaliziran, medtem ko je nedovoljen promet, čeprav se dopušča, prepovedan (glej v tem smislu zgoraj
navedeno sodbo Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, točka 29).
Glede prodaje brezalkoholnih pijač in hrane v kavarnah z marihuano M. M. Josemans, nemška vlada in Komisija menijo, da bi
moralo Sodišče preučiti učinke ureditve iz postopka v glavni stvari na izvajanje te dejavnosti. Nemška vlada poudarja, da
se ti proizvodi zaužijejo na kraju samem. Komisija dvomi, da jih nerezidenti kupijo zato, da bi jih izvozili v državo, v kateri
prebivajo. Tako bi bilo treba uporabiti določbe, ki urejajo svobodo opravljanja storitev v smislu člena 49 ES, ne pa določb,
ki se nanašajo na prosti pretok blaga v smislu člena 29 ES.
Burgemeester van Maastricht ter nizozemska, belgijska in francoska vlada menijo, da je prodaja brezalkoholnih pijač in hrane
v teh lokalih v primerjavi s prodajo konoplje drugotnega pomena in ne bi smela vplivati na rešitev spora o glavni stvari.
Te trditve ni mogoče sprejeti. Čeprav so kavarne z marihuano namenjene predvsem prodaji in uživanju konoplje, je prodaja brezalkoholnih
pijač in hrane v teh lokalih praviloma pomembna gospodarska dejavnost. V odgovor na vprašanje Sodišča je nizozemska vlada
na obravnavi navedla, da ta dejavnost na splošno predstavlja med 2,5 % in 7,1 % prometa kavarn z marihuano v občini Maastricht.
Glede gospodarskega položaja kavarne z marihuano Easy Going M. M. Josemans navaja, da se delež prometa tega lokala, ki izvira
iz prodaje teh proizvodov, giblje v tem okviru.
Zato je treba preučiti, ali – in če je tako, koliko – lahko ureditev iz postopka v glavni stvari, kar zadeva prodajo brezalkoholnih
pijač in hrane, vpliva na izvajanje prostega pretoka iz členov 29 ES in 49 ES oziroma ali krši načelo prepovedi diskriminacije
„glede na državljanstvo“ v smislu člena 12 ES v povezavi s členom 18 ES.
Za odločitev, ali ta dejavnost spada v prosti pretok blaga oziroma svobodo opravljanja storitev, je treba opozoriti, da je
pojem lokala v členu 2.3.1.1(1)(a)(3) APV opredeljen kot javno dostopen prostor, v katerem podjetje ob uporabi avtomatov ali
brez njih ponuja hrano in/ali brezalkoholno pijačo za uživanje na kraju samem.
Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 76 sklepnih predlogov, se v tem primeru zdi, da je prodaja brezalkoholnih
pijač in hrane v kavarnah z marihuano gostinska dejavnost, za katero je značilen skupek elementov in dejanj, znotraj katerih
v primerjavi z dobavo same dobrine prevladujejo storitve (glej po analogiji sodbo z dne 10. marca 2005 v zadevi Hermann, C‑491/03,
ZOdl., str. I‑2025, točka 27).
Ker je vidik prostega pretoka blaga drugotnega pomena v razmerju do vidika svobode opravljanja storitev in se nanj lahko navezuje,
Sodišče preizkusi ureditev iz postopka v glavni stvari le glede na to drugo temeljno svoboščino (glej v tem smislu sodbe z
dne 24. marca 1994 v zadevi Schindler, C‑275/92, Recueil, str. I‑1039, točka 22; z dne 25. marca 2004 v zadevi Karner, C‑71/02,
Recueil, str. I‑3025, točka 46; z dne 14. oktobra 2004 v zadevi Omega, C‑36/02, ZOdl., str. I‑9609, točka 26; z dne 3. oktobra 2006
v zadevi Fidium Finanz, C‑452/04, ZOdl., str. I‑9521, točka 34, ter z dne 1. julija

2010 v zadevi Dijkman in Dijkman‑Laveleije, C‑233/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 33).
V zvezi z uporabo člena 12 ES, ki določa splošno načelo prepovedi vsakršne diskriminacije glede na državljanstvo, je treba
poudariti, da se ta določba samostojno uporablja le v primerih, ki jih ureja pravo Unije, za katere pa Pogodba ES ne določa
posebnih pravil prepovedi diskriminacije (glej zlasti sodbe z dne 30. maja 1989 v zadevi Komisija proti Grčiji, 305/87, Recueil,
str. 1461, točki 12 in 13; z dne 11. oktobra 2007 v zadevi Hollmann, C‑443/06, ZOdl., str. I‑8491, točka 28, in z dne 10. septembra 2009
v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑269/07, ZOdl., str. I‑7811, točka 98).
Ker je bilo načelo prepovedi diskriminacije na področju svobode opravljanja storitev uveljavljeno s členom 49 ES, se člen
12 ES ne nanaša na okoliščine, kakršne so te v sporu o glavni stvari.
Glede uporabe člena 18 ES, ki na splošno določa pravico vsakega državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju
držav članic, je treba ugotoviti, da je ta določba posebej izražena v določbah, ki zagotavljajo svobodo opravljanja storitev
(glej zlasti sodbe z dne 6. februarja 2003 v zadevi Stylianakis, C‑92/01, Recueil, str. I‑1291, točka 18; z dne 11. septembra 2007
v zadevi Schwarz in Gootjes-Schwarz, C‑76/05, ZOdl., str. I‑6849, točka 34, in z dne 20. maja 2010 v zadevi Zanotti, C‑56/09,
ZOdl., str. I-4517, točka 24). Ker se državljani Unije, ki ne prebivajo na Nizozemskem in želijo obiskati kavarne z marihuano
v občini Maastricht, da bi tam uživali zakonite proizvode, štejejo za prejemnike storitev v smislu člena 49 ES, se Sodišču
ni treba izreči o razlagi člena 18 ES.
Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da se imetnik kavarne z marihuano v okviru prodaje prepovedanih drog, ki niso
v obtoku, ki ga zaradi njihove uporabe v medicinske in znanstvene namene pristojni organi strogo nadzorujejo, ne more sklicevati
na člene 12 ES, 18 ES, 29 ES ali 49 ES, da bi nasprotoval občinskim predpisom, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, ki
osebam, ki niso rezidenti Nizozemske, prepoveduje vstop v take lokale. Glede prodaje brezalkoholnih pijač in hrane v teh lokalih
se imetnik lokala lahko sklicuje na člen 49 ES.

Drugo vprašanje
Drugo vprašanje je bilo postavljeno za primer, da se določbe o prostem pretoku blaga ali o svobodi opravljanja storitev uporabljajo
v okoliščinah spora o glavni stvari. Z njim se v bistvu sprašuje, ali občinska ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni
stvari, pomeni omejitev izvrševanja katere od teh svoboščin, in če je tako, ali je mogoče navedeni ukrep upravičiti s ciljem
boja proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim in, končno, ali je ta ukrep sorazmeren za uresničevanje tega
cilja.
Glede na odgovor na prvo vprašanje je treba to vprašanje presojati zgolj ob upoštevanju člena 49 ES in naslednjih, pri tem
pa se omejiti zgolj na preučitev učinkov, ki jih ima navedena ureditev na prodajo brezalkoholnih pijač in hrane v kavarnah
z marihuano.
Nesporno je, da je v skladu z ureditvijo iz postopka v glavni stvari vstop v kavarne z marihuano dovoljen samo „rezidentom“.
Ta pojem v skladu s členom 2.3.1.1(1)(d) APV zajema vse osebe, ki imajo dejansko prebivališče na Nizozemskem. Tako imetniki
takih lokalov nimajo pravice opravljati gostinskih storitev za osebe, ki prebivajo v drugih državah članicah, te osebe pa
ne morejo biti deležne takih storitev.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da načelo enakega obravnavanja, katerega poseben izraz je člen 49 ES, ne prepoveduje zgolj
očitne diskriminacije glede na državljanstvo, ampak vse prikrite oblike diskriminacije, ki imajo ob uporabi drugih meril razlikovanja
v bistvu enak rezultat (glej zlasti sodbe z dne 5. decembra 1989 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑3/88, Recueil, str. 4035,
točka 8; z dne 16. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑388/01, Recueil, str. I‑721, točka 13; z dne 30. junija 2005
v zadevi Tod’s in Tod’s France, C‑28/04, ZOdl., str. I‑5781, točka 19, in z dne 7. julija 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji,
C‑147/03, ZOdl., str. I‑5969, točka 41).
To velja zlasti za ukrep, katerega razlikovanje temelji na merilu stalnega prebivališča, saj je verjetno, da to merilo škoduje
predvsem državljanom drugih držav članic, kajti osebe, ki nimajo stalnega prebivališča na nacionalnem ozemlju, največkrat
niso državljani te države (glej zlasti sodbo z dne 29. aprila 1999 v zadevi Ciola, C‑224/97, Recueil, str. I‑2517, točka 14;
zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji z dne 16. januarja 2003, točka 14, ter sodbi z dne 1. oktobra 2009 v zadevi Gottwald,
C‑103/08, ZOdl., str. I‑9117, točka 28, in z dne 13. aprila 2010 v zadevi Bressol in drugi, C‑73/08, ZOdl., str. I-2735, točka 45).
Vendar je treba preučiti, ali je mogoče tako omejitev objektivno utemeljiti z drugimi legitimnimi interesi, ki jih priznava
pravo Unije.
Nemška vlada meni, da je ureditev iz postopka v glavni stvari utemeljena z določbami o odstopanju iz člena 46(1) ES v povezavi
s členom 55 ES, in sicer iz razlogov javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja. Burgemeester van Maastricht in belgijska
vlada se na razloge javnega reda in javne varnosti sklicujeta podredno. Po mnenju nizozemske vlade je potreba po boju proti
turizmu z drogami cilj v splošnem interesu v smislu sodne prakse, ki jo je uvedla sodba z dne 20. februarja 1979 v zadevi
Rewe-Zentral, imenovana „Cassis de Dijon“ (120/78, Recueil, str. 649).
Čeprav Komisija priznava pomen boja proti turizmu z drogami, trdi, da ker je navedena ureditev diskriminatorna, ne more biti
v skladu s pravom Unije, razen če to izhaja iz izrecne določbe o odstopanju, in sicer člena 46 ES v povezavi s členom 55 ES.
Odstopanja iz teh določb je treba razlagati ozko. Kar zadeva zlasti razlog javnega reda, se je nanj mogoče sklicevati le ob
dejanski in dovolj resni grožnji, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe (glej zlasti sodbo z dne 27. oktobra 1977
v zadevi Bouchereau, 30/77, Recueil, str. 1999, točka 35).
V obravnavanem primeru ni sporno, da je namen ureditve iz postopka v glavni stvari odpraviti nevšečnosti, ki jih povzroča
veliko število turistov, ki želijo kupiti ali uživati konopljo v kavarnah z marihuano v občini Maastricht. Po podatkih, ki
jih je Burgemeester van Maastricht navedel na ustni obravnavi, naj bi štirinajst kavarn z marihuano iz te občine pritegnilo
približno 10.000 obiskovalcev na dan in nekaj več kot 3,9 milijona obiskovalcev na leto, od katerih jih 70 % ne prebiva na
Nizozemskem.
Burgemeester van Maastricht in nizozemska vlada poudarjata, da so se težave, povezane s prodajo mehkih drog, ki se pojavljajo
v tej občini, kot so različne oblike nevšečnosti in kriminalitete ter naraščanje nezakonitih prodajnih mest drog, tudi trdih
drog, zaradi turizma z drogami povečale. Belgijska, nemška in francoska vlada se sklicujejo na motnje javnega reda, ki se
zaradi tega pojava, vključno z nezakonitim izvozom konoplje, širijo v druge države članice, predvsem tiste, ki mejijo na Kraljevino
Nizozemsko.
Poudariti je treba, da boj proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim spada v okvir boja proti drogam. Povezan
je tako z ohranjanjem javnega reda kot z varovanjem zdravja državljanov, in to tako na ravni držav članic kot na ravni Unije.
Glede na obveznosti Unije in njenih članic je jasno, da zgoraj navedeni cilji predstavljajo legitimni interes, ki načeloma
upravičuje omejitev obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije, celo na podlagi temeljne svoboščine, kot je svoboda opravljanja
storitev.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bila potreba po boju proti drogam, kot je razvidno iz točk 11, 37 in 38 te sodbe,
priznana z različnimi mednarodnimi konvencijami, pri katerih so sodelovale ali pa so k njim pristopile države članice in celo
Unija. V preambulah teh instrumentov se opozarja na nevarnost, ki jo za zdravje in blaginjo posameznikov predstavlja zlasti
povpraševanje in nedovoljen promet s prepovedanimi drogami in psihotropnimi snovmi, in na škodljive učinke teh pojavov na
gospodarske, kulturne in politične temelje družbe.
Poleg tega je bila potreba po boju proti drogam, zlasti s preprečevanjem odvisnosti od drog in kaznovanjem nedovoljenega prometa
s temi proizvodi ali snovmi, potrjena s členom 152(1) ES oziroma s členoma 29 EU in 31 EU. Kar zadeva določbe sekundarne zakonodaje,
je v prvi uvodni izjavi Okvirnega sklepa 2004/757 navedeno, da nedovoljen promet s prepovedanimi drogami ogroža zdravje, varnost
in kakovost življenja državljanov Unije ter zakonito gospodarstvo, stabilnost in varnost držav članic. Poleg tega, kot je
razvidno iz točke 10 te sodbe, je izrecen namen nekaterih instrumentov Unije preprečevanje turizma z drogami.
Vendar pa je mogoče ukrepe, ki ovirajo svobodo opravljanja storitev, upravičiti s ciljem boja proti turizmu z drogami in s
tem povezanim nevšečnostim samo, če zagotavljajo uresničitev tega cilja in ne presegajo tega, kar je potrebno za njegovo uresničitev
(glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Omega, točka 36, ter sodbi z dne 11. decembra 2007 v zadevi International Transport
Workers’ Federation in Finnish Seamen’s Union, C‑438/05, ZOdl., str. I‑10779, točka 75, in z dne 14. februarja 2008 v zadevi
Dynamic Medien, C‑244/06, ZOdl., str. I‑505, točka 42).
V zvezi s tem je treba spomniti, da je omejevalni ukrep primeren za uresničevanje zadanega cilja le, če je z njim resnično
zagotovljeno dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja (glej v tem smislu sodbe z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer,
C‑169/07, ZOdl., str. I‑1721, točka 55; z dne 19. maja 2009 v združenih zadevah Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07
in C‑172/07, ZOdl., str. I‑4171, točka 42, ter z dne 8. septembra 2009 v zadevi Liga Portuguesa de Futebol Profissional in
Bwin International, C‑42/07, ZOdl., str. I‑7633, točke od 59 do 61).
M. M. Josemans izpodbija primernost in sorazmernost ureditve iz postopka v glavni stvari. Ta naj bi se nanašala le na kavarne
z marihuano. V skladu s pogoji AHOJG so se ti lokali, drugače kot nezakonita prodajna mesta drog, ki delujejo v občini Maastricht,
dolžni boriti proti nevšečnostim, ki jih povzročajo njihove stranke. Poleg tega naj bi navedena ureditev turiste zaradi drog
usmerjala v proti nezakonitemu obtoku.
Komisija dvomi o nujnosti in doslednosti ureditve iz postopka v glavni stvari. Poudarja, da bi morali nacionalni ukrepi, ki
se nanašajo na boj proti nevšečnostim, ki jih povzroča uživanje prepovedanih drog, temeljiti na objektivnih in nediskriminatornih
merilih. V zvezi s tem opozarja na sodbo z dne 18. maja 1982 v združenih zadevah Adoui in Cornuaille (115/81 in 116/81, Recueil,
str. 1665) o pravici do prebivanja oziroma ustanavljanja v zvezi s prostitutkami in tam navedeno sodno prakso.
Burgemeester van Maastricht ter nizozemska, belgijska in nemška vlada pa nasprotno trdijo, da je ureditev iz postopka v glavni
stvari primerno in sorazmerno sredstvo za boj proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim. Burgemeester van Maastricht
in nizozemska vlada opozarjata, da z različnimi ukrepi, ki so jih za spopadanje s tem pojavom sprejele občine, ki glede kavarn
z marihuano izvajajo politiko tolerance, ni bilo mogoče doseči želenega cilja.
V obravnavanem primeru ni mogoče zanikati, da politika tolerance, ki jo glede prodaje konoplje izvaja Kraljevina Nizozemska,
osebe, ki prebivajo v drugih državah članicah, spodbuja, da potujejo v to državo, zlasti v občine, v katerih se dopuščajo
kavarne z marihuano, predvsem na obmejnih območjih, da bi kupili ali uživali te droge. Poleg tega je iz podatkov iz spisa
razvidno, da del teh oseb konopljo kupuje z namenom nezakonitega izvoza te droge v druge države članice.
Ni sporno, da je prepoved vstopa nerezidentom v kavarne z marihuano – kakršna je ta, ki je predmet postopka v glavni stvari
– ukrep, s katerim je mogoče bistveno omejiti turizem z drogami in tako zmanjšati težave, ki jih povzroča.
V zvezi s tem je treba poudariti, da diskriminatornost ureditve iz postopka v glavni stvari sama po sebi ne more pomeniti,
da je način, s katerim ta ureditev uresničuje želeni cilj, nedosleden. Čeprav je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Adoui in
Cornuaille menilo, da se država članica, kar zadeva vedenje nedržavljana, ne more uspešno sklicevati na razloge javnega reda,
če ne sprejme prisilnih ukrepov ali drugih dejanskih in učinkovitih ukrepov, kadar se enako vede njen državljan, se spor o
glavni stvari vendarle umešča v drugačne pravne okoliščine.
Kot je bilo opozorjeno v točki 36 te sodbe, je namreč v skladu z mednarodnim pravom in pravom Unije v vseh državah članicah
prepovedano trgovanje s prepovedanimi drogami, razen strogo nadzorovanega trgovanja s temi proizvodi ali snovmi za njihovo
uporabo v medicinske in znanstvene namene. Nasprotno pa vedenje, na katerega se nanaša sodba, navedena v prejšnji točki, in
sicer prostitucija, razen trgovine z ljudmi, ni prepovedano z mednarodnim pravom ali pravom Unije. To vedenje se namreč dopušča
ali je s predpisi urejeno v več državah članicah (glej v tem smislu sodbo z dne 20. novembra 2001 v zadevi Jany in drugi,
C‑268/99, Recueil, str. I‑8615, točka 57).
Za nedosledno pa ni mogoče šteti, če država članica sprejme ustrezne ukrepe za spopadanje z velikim dotokom prebivalcev iz
drugih držav članic, ki želijo izkoristiti trgovanje s proizvodi, katerih prodaja je zaradi njihove narave v vseh državah
članicah prepovedana, v tej državi pa se dopušča.
Kar zadeva doseg ureditve iz postopka v glavni stvari, je treba spomniti, da se uporablja samo za lokale, katerih glavna dejavnost
je prodaja konoplje. Osebi, ki ne prebiva na Nizozemskem, ne preprečuje, da v občini Maastricht ne bi mogla obiskati drugih
gostinskih lokalov in tam uživati brezalkoholne pijače in hrano. V skladu s trditvami nizozemske vlade je takih lokalov več
kot 500.
Glede možnosti sprejetja ukrepov, ki manj ovirajo svobodo opravljanja storitev, je iz spisa razvidno, da so bili v občinah,
v katerih se izvaja politika tolerance glede kavarn z marihuano, sprejeti različni ukrepi za boj proti turizmu z drogami in
s tem povezanim nevšečnostim, kot so omejitev števila kavarn z marihuano ali omejitev obratovalnega časa teh lokalov, uvedba
sistema kartic, ki strankam omogočijo vstop v te lokale, ali celo zmanjšanje količine konoplje, ki jo posamezna oseba lahko
kupi. V skladu s podatki Burgemeester van Maastricht in nizozemske vlade so se ti ukrepi glede na želeni cilj izkazali za
nezadostne in neučinkovite.
Kar zadeva zlasti možnost, da bi se nerezidentom dovolil vstop v kavarne z marihuano, medtem ko bi se jim zavrnil nakup konoplje,
je treba poudariti, da ne bi bilo preprosto natančno preverjati in nadzorovati, ali se ti proizvodi strežejo nerezidentom
in ali jih ti uživajo. Poleg tega obstaja bojazen, da bi tak pristop spodbujal nedovoljeno trgovino ali preprodajo konoplje
s strani rezidentov nerezidentom znotraj kavarn z marihuano.
Državam članicam pa ni mogoče odreči možnosti, da cilj boja proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim uresničujejo
z uvedbo splošnih pravil, ki bi jih nacionalni organi preprosto upravljali in nadzorovali (glej po analogiji sodbi z dne 10. februarja 2009
v zadevi Komisija proti Italiji, C‑110/05, ZOdl., str. I‑519, točka 67, in z dne 4. junija 2009 v zadevi Mickelsson in Roos,
C‑142/05, ZOdl., str. I‑4273, točka 36). V obravnavanem primeru noben element, ki izhaja iz spisa, ne kaže na to, da bi bilo
mogoče s tem, da bi se nerezidentom dovolil vstop v kavarne z marihuano, medtem ko bi se jim zavrnil nakup konoplje, doseči
cilj na taki ravni, kot je ta, ki jo predvideva ureditev iz postopka v glavni stvari.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, primerna za uresničevanje
cilja boja proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim in ne presega tega, kar je potrebno za njegovo uresničitev.
Glede na vse zgornje ugotovitve je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 ES razlagati tako, da ureditev,
kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev iz Pogodbe ES. Vendar je ta omejitev
upravičena s ciljem boja proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim.

Tretje in četrto vprašanje
Tretje in četrto vprašanje sta bili postavljeni podredno in se nanašata na uporabo načela prepovedi diskriminacije glede na
državljanstvo, ki ga določa člen 12 ES v povezavi s členom 18 ES o prostem gibanju državljanov Unije.
Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje na ti vprašanji ni treba odgovoriti.

Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Imetnik kavarne z marihuano se v okviru prodaje prepovedanih drog, ki niso v obtoku, ki ga zaradi njihove uporabe v medicinske
in znanstvene namene pristojni organi strogo nadzorujejo, ne more sklicevati na člene 12 ES, 18 ES, 29 ES ali 49 ES, da bi
nasprotoval občinskim predpisom, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, ki osebam, ki niso rezidenti Nizozemske, prepoveduje
vstop v take lokale. Glede prodaje brezalkoholnih pijač in hrane v teh lokalih se imetnik lokala lahko sklicuje na člen 49
ES.
2.
Člen 49 ES je treba razlagati tako, da ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev svobode opravljanja
storitev iz Pogodbe ES. Vendar je ta omejitev upravičena s ciljem boja proti turizmu z drogami in s tem povezanim nevšečnostim.
Podpisi
*
Jezik postopka: nizozemščina.