CELEX: 61998CJ0477
Agricoltura
Polizia sanitaria
Misure nazionali urgenti contro l'encefalopatia spongiforme bovina
Materiale specifico a rischio

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 9 novembre 1998, pervenuta in cancelleria il 21 dicembre successivo, la Court of Appeal nell'Irlanda del Nord ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), quattro questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 9 della direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 395, pag. 13), della decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/534/CE, sul divieto di utilizzare materiale a rischio per quanto concerne le encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 216, pag. 95), e dell'art. 36 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra la società Eurostock Meat Marketing Ltd (in prosieguo: la «Eurostock») e il Department of Agriculture for Northern Ireland (Ministero dell'Agricoltura per l'Irlanda del Nord, in prosieguo: il «Ministero»), con riguardo all'importazione di capi di bovini d'Irlanda verso l'Irlanda del Nord.
Il contesto giuridico
La normativa comunitaria
3 La produzione e la messa in commercio di carni fresche sono disciplinate dalla direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche, nella versione modificata ed aggiornata dalla direttiva del Consiglio 29 luglio 1991, 91/497/CEE (GU L 268, pag. 69), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 giugno 1995, 95/23/CE (GU L 243, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva 64/433»).
4 Secondo il quarto considerando, la direttiva 64/433 intende rendere uniformi le condizioni sanitarie delle carni nei macelli e nei laboratori di sezionamento, come anche in materia di deposito e trasporto delle carni.
5 L'art. 3, n. 1, A e B, della direttiva 64/433 dispone:
«Ogni Stato membro provvede affinché:
A. le carcasse, le mezzene, le mezzene sezionate al massimo in tre pezzi o i quarti:
a) siano ottenuti in un macello (...) riconosciuto e controllato (...);
b) provengano da un animale da macello che un veterinario ufficiale abbia sottoposto all'ispezione ante mortem (...);
c) siano trattati in condizioni igieniche soddisfacenti (...);
d) (...), siano sottoposti ad un'ispezione post mortem effettuata da un veterinario ufficiale (...) e abbiano il bollo sanitario (...);
e) abbiano il bollo sanitario (...);
(...).
B. Le pezzature inferiori a quelle di cui al punto A. o le carni disossate, siano esse confezionate o meno:
a) siano sezionate o disossate o confezionate in un laboratorio di sezionamento (...) riconosciuto e controllato (...);
(...)».
6 L'ottavo considerando della direttiva 64/433 prevede che «nel contesto degli scambi intracomunitari devono essere applicate anche le norme fissate dalla direttiva 89/662/CEE (...)».
7 L'art. 18 della direttiva 64/433 dispone:
«Le norme previste dalla direttiva 89/662/CEE si applicano segnatamente per quanto riguarda i controlli all'origine, l'organizzazione e il seguito da dare ai controlli da effettuare da parte dello Stato membro destinatario e le misure di salvaguardia da attuare».
8 La direttiva 89/662 persegue l'obiettivo di eliminare i controlli veterinari alle frontiere interne della Comunità.
9 Il principio posto da tale direttiva è il rafforzamento dei controlli veterinari eseguiti dallo Stato speditore, mentre nello Stato destinatario i controlli vengono effettuati solo per campione.
10 A tenore del tredicesimo considerando della direttiva 89/662:
«considerando, tuttavia, che, per quanto concerne talune epizoozie, gli Stati membri si trovano in situazioni sanitarie differenti e che, in attesa di un approccio comunitario sui mezzi di lotta contro queste malattie, conviene lasciare provvisoriamente in sospeso la questione del controllo sugli scambi intracomunitari di animali vivi e permettere un controllo su documenti nel corso del trasporto; che nello stato attuale dell'armonizzazione ed in attesa di norme comunitarie è opportuno, per le merci che non sono state oggetto di norme armonizzate, tener conto delle esigenze dello Stato destinatario, purché siano conformi all'articolo 36 del Trattato».
11 Pertanto, secondo l'art. 9 della direttiva 89/662:
«1. Ogni Stato membro segnala immediatamente agli altri Stati membri e alla Commissione, oltre all'insorgere nel suo territorio delle malattie contemplate dalla direttiva 82/894/CEE, il manifestarsi di casi di zoonosi, malattie o fenomeni che possano comportare gravi rischi per gli animali o la salute umana.
Lo Stato membro d'origine mette immediatamente in vigore le misure di lotta o di prevenzione previste dalla normativa comunitaria, segnatamente la determinazione delle zone di protezione ivi previste, o adotta qualsiasi altra misura che ritenga appropriata.
Lo Stato membro destinatario o di transito che, al momento di un controllo ai sensi dell'articolo 5, ha constatato una delle malattie o fenomeni di cui al primo comma può, se del caso, prendere misure di prevenzione previste dalla normativa comunitaria.
In attesa delle misure che dovranno essere prese in conformità del paragrafo 4, lo Stato membro destinatario può, per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale, adottare provvedimenti cautelari nei confronti degli stabilimenti interessati o, in caso di epizoozia, nei confronti della zona di protezione prevista dalla normativa comunitaria.
Le misure prese dagli Stati membri sono comunicate senza indugio alla Commissione e agli altri Stati membri.
2. (...)
3. (...)
4. In tutti i casi, la Commissione procede senza indugio ad un esame della situazione in sede di comitato veterinario permanente. Essa adotta, secondo la procedura prevista all'articolo 17, le misure necessarie per i prodotti di cui all'articolo 1 e, se la situazione lo richiede, per i prodotti d'origine o i prodotti derivati da tali prodotti. La Commissione segue l'evoluzione della situazione e, secondo la stessa procedura, modifica o abroga, in funzione di detta evoluzione, le decisioni adottate.
5. (...)».
12 Nell'ambito della crisi dell'encefalopatia spongiforme bovina, la Commissione ha adottato la decisione 97/534.
13 Tale decisione prevede, all'art. 2, il divieto di qualsiasi impiego di materiale specifico a rischio. Ai sensi dell'art. 1, per il materiale in parola s'intende, nel caso dei bovini, «il cranio, compreso il cervello e gli occhi, le tonsille e il midollo spinale» di bovini di età superiore a dodici mesi.
14 L'art. 4, n. 1, della decisione 97/534 dispone:
«Il materiale specifico a rischio dev'essere tinto con un colorante al momento in cui viene rimosso e:
a) distrutto mediante incenerimento oppure,
b) qualora sia tinto con un colorante il cui colore resti individuabile anche dopo la trasformazione, trasformato e successivamente incenerito, sotterrato, bruciato come combustibile o altrimenti eliminato con un metodo analogo che escluda il rischio di trasmissione di un'encefalopatia spongiforme trasmissibile».
15 L'art. 5 prevede che gli Stati membri effettuano controlli ufficiali regolari, in particolare in macelli, impianti di sezionamento, magazzini e impianti di trasformazione, e adottano provvedimenti intesi a prevenire le contaminazioni incrociate.
16 Il diciannovesimo considerando della decisione 97/534 recita come segue:
«considerando che non vi sono controlli o prove efficaci in base ai quali si possa determinare se sono stati utilizzati o meno determinati tessuti nella fabbricazione dei prodotti; che pertanto, al fine di garantire che non vengano utilizzati i tessuti e fluidi in causa nella fabbricazione di prodotti commercializzati nella Comunità, è indispensabile provvedere affinché questi tessuti vengano rimossi e tinti nel luogo di produzione e successivamente distrutti mediante incenerimento, se necessario dopo essere stati sottoposti a trattamento; che tali misure garantiranno inoltre che i suddetti tessuti vengano esclusi dai prodotti alimentari, dai mangimi, dai prodotti medici, farmaceutici e cosmetici».
17 Secondo l'art. 10, la decisione 97/534 era applicabile a partire dal 1° gennaio 1998.
18 Tale data di applicazione è stata tuttavia differita successivamente al 1° aprile 1998 dalla decisione della Commissione 16 dicembre 1997, 97/866/CEE, che modifica la decisione 97/534 (GU L 351, pag. 69), al 1° gennaio 1999, dalla decisione del Consiglio 31 marzo 1998, 98/248/CE, che modifica la decisione 97/534 (GU L 102, pag. 26), al 31 dicembre 1999, dalla decisione del Consiglio 17 dicembre 1998, 98/745/CE, che modifica la decisione 97/534 (GU L 358, pag. 113) e, infine, al 30 giugno 2000, dalla decisione del Consiglio 14 dicembre 1999, 1999/881/CE, che modifica la decisione 97/534 (GU L 331, pag. 78).
La normativa nazionale
19 In seguito ad una raccomandazione emessa dallo Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (in prosieguo: il «SEAC»), organismo scientifico indipendente incaricato di consigliare il governo del Regno Unito, la legislazione dell'Irlanda del Nord è stata modificata nel 1996 al fine di far rientrare nella definizione del materiale specifico a rischio la testa (includendo il cervello, ma escludendo la lingua), il midollo spinale, la milza, il timo, le tonsille, gli intestini di un bovino di sei mesi o più deceduto nel Regno Unito o ivi macellato.
20 Nel 1997, il SEAC raccomandava l'adozione di misure onde rendere possibile il controllo della presenza di materiale specifico a rischio nel materiale bovino importato da Stati membri o paesi terzi diversi da quelli in cui non sussisteva alcun rischio conosciuto di encefalopatia spongiforme bovina.
21 Il 29 dicembre 1997, cioè alcuni giorni dopo la prima proroga della data di applicazione della decisione 97/534 ad opera della decisione 97/866, il Ministero adottava lo Specified Risk Material (Nothern Ireland) Order 1997 (ordinanza per l'Irlanda del Nord sul materiale specifico a rischio; in prosieguo: l'«ordinanza 1997») nell'ambito del suo programma di azioni inteso a prevenire il rischio dell'encefalopatia spongiforme bovina.
22 L'art. 6, n. 1, dell'ordinanza 1997 dispone:
«Non potranno essere importati nell'Irlanda del Nord, in provenienza da qualunque località al di fuori del Regno Unito, dalle Isole della Manica e dall'Isola di Man,
a) qualunque materiale specifico a rischio di classe 1, eccetto qualora debba essere trasportato direttamente in stabilimenti autorizzati; o
b) qualunque prodotto alimentare o mangime di cui all'allegato 1, eccetto che l'alimento o il mangime:
i) non contengano nessun materiale specifico a rischio di classe 1; e
ii) siano muniti del certificato di cui all'allegato 2 rilasciato dalla competente autorità veterinaria del luogo da cui il prodotto alimentare o il mangime sono stati spediti».
23 Il «materiale specifico a rischio di classe 1» ai sensi dell'art. 6, n. 1, dell'ordinanza 1997, comprende il cranio, compresi il cervello e gli occhi, le tonsille e il midollo spinale di un animale macellato o deceduto al di fuori del Regno Unito di età superiore ai dodici mesi. Questa definizione rispecchia quella di materiale specifico a rischio di cui all'art. 1 della decisione 97/534. Essa non include la guancia.
24 Il 16 dicembre 1997, il Regno Unito notificava il contenuto dell'ordinanza 1997 alla Commissione conformemente alla direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 109, pag. 8). Avendo la Commissione dichiarato che tale notifica non rispondeva alle esigenze della direttiva 89/662, l'ordinanza 1997 le veniva di nuovo notificata, il 20 gennaio 1998, nelle forme previste da quest'ultima direttiva.
La controversia nella causa principale e le questioni pregiudiziali
25 La Eurostock, che esercita le sue attività a Newry, nell'Irlanda del Nord, pratica il commercio di carni e, in particolare, estrae guance dalle teste di bovini e ne prepara la carne per il consumo umano. Da tredici anni, l'impresa ha svolto l'attività di disossamento di teste di bovini importate dalla Repubblica d'Irlanda, esportando in altre zone del Regno Unito e, dal 1987, in Francia la carne estrattane.
26 Dopo l'estrazione delle guance dalla testa dei bovini per il consumo umano, il resto del cranio viene trattato dalla Eurostock come se fosse classificato materiale specifico a rischio.
27 Il 9 gennaio 1998, in forza dell'art. 14 dell'ordinanza 1997, il Ministero confiscava e dichiarava inutilizzabile una partita di teste di bovini che la Eurostock aveva importato dall'Irlanda. Tale partita era munita di certificati sanitari rilasciati in conformità della direttiva 64/433 ed attestanti che la carne in questione era adatta al consumo umano. Il ritiro dalla circolazione di dette teste di bovini veniva effettuato senza previa ispezione delle medesime e per il motivo che la partita di cui trattasi era stata importata in violazione dell'art. 6, n. 1, dell'ordinanza 1997, in quanto conteneva materiale specifico a rischio.
28 Il 10 febbraio 1998, la Eurostock presentava dinanzi alla High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (Regno Unito), un ricorso avverso l'ordinanza 1997, facendo valere in particolare che quest'ultima costituiva una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alla libera circolazione delle merci, in contrasto con l'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE), e che si trattava di una misura non giustificata né autorizzata dal diritto comunitario.
29 Il Ministero sosteneva invece che l'ordinanza 1997 era autorizzata, a norma dell'art. 9, n. 1, della direttiva 89/662, in quanto misura nazionale decisa nelle more dell'adozione da parte della Commissione di misure comunitarie sul fondamento dell'art. 9, n. 4, dal momento che la Commissione, dopo aver adottato la decisione 97/534, ne aveva differito l'applicazione al fine di modificarla o di sostituirla con un'altra misura.
30 Con ordinanza 1° aprile 1998, la High Court decideva che l'ordinanza 1997 era illegittima. Tale giudice riteneva che il Ministero non potesse fondarsi sull'art. 9, n. 1, della direttiva 89/662 e che l'ordinanza 1997 non fosse un provvedimento cautelare di salvaguardia ai sensi di tale disposizione, cioè un provvedimento di anticipazione delle misure che la Commissione avrebbe adottato in conformità dell'art. 9, n. 4, della stessa direttiva. Secondo la High Court, non risultava chiaramente che determinate misure sarebbero state emanate dalla Commissione e che a fortiori le stesse avrebbero avuto un effetto analogo all'ordinanza 1997.
31 In seguito all'appello interposto dal Ministero dinanzi alla Court of Appeal nell'Irlanda del Nord, quest'ultima ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni:
«1) Se uno Stato membro possa prendere provvedimenti cautelari di salvaguardia, conformemente all'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 89/662/CEE, atteso che la Commissione ha emanato la decisione 97/534/CE in forza dell'art. 9, n. 4, di detta direttiva, ma ne ha differito l'entrata in vigore.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione se, prima che lo Stato membro possa adottare i detti provvedimenti cautelari, si debba esigere un determinato grado di certezza, probabilità o possibilità che la Commissione metta in vigore detta decisione.
3) Per quanto riguarda la corretta interpretazione dell'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione 97/534/CE:
a) se il materiale specifico a rischio debba essere rimosso e tinto sul luogo di produzione; e
b) se, a tale effetto, il luogo di produzione sia il luogo in cui l'animale viene macellato.
4) In caso di soluzione negativa della prima questione, se uno Stato membro possa cionondimeno invocare la disposizione sulla tutela della salute di cui all'art. 36 del Trattato per giustificare provvedimenti che comportino il divieto di importazione da un altro Stato membro:
a) di materiale specifico a rischio ai sensi di detta decisione;
o
b) di teste di bovini contenenti detto materiale specifico a rischio».
Sulla prima e sulla seconda questione
32 Occorre esaminare congiuntamente le prime due questioni interpretandole come dirette ad accertare, in sostanza, se uno Stato membro possa vietare l'importazione di teste di bovini contenenti materiale a rischio con riguardo all'encefalopatia spongiforme bovina, sulla base di un provvedimento cautelare di salvaguardia ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, atteso che la Commissione ha adottato, in forza dell'art. 9, n. 4, della stessa direttiva, una decisione, quale la decisione 97/534, che impone la rimozione e vieta l'utilizzazione di siffatto materiale, mentre la data di applicazione delle misure previste da tale decisione è stata differita.
Osservazioni delle parti
33 La Eurostock propone di rispondere che uno Stato membro non può adottare siffatte misure in simili circostanze. Essa ricorda che, conformemente all'undicesimo considerando della direttiva 89/662, i provvedimenti di salvaguardia rientrano in primo luogo nella responsabilità dello Stato speditore e che, nel caso di specie, le teste di bovini sono state sottoposte, in conformità alla direttiva 64/433, ad un controllo veterinario e ad una certificazione nel luogo di partenza in Irlanda, cioè che esse hanno ottenuto il bollo ed il certificato sanitario.
34 Essa ritiene peraltro, tenuto conto del principio di libera circolazione delle merci e del fatto che le deroghe a tale principio devono interpretarsi in maniera restrittiva, che le disposizioni della direttiva 89/662 non possono interpretarsi nel senso che conferiscono agli Stati membri lo stesso potere discrezionale di quello di cui fruisce la Commissione a norma di tale direttiva. Inoltre, in quanto la Commissione aveva adottato la decisione 97/534, non ci si trovava, secondo la Eurostock, «in attesa delle misure che dovranno essere prese» nel senso dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662. Siffatta ipotesi si sarebbe verificata solo se, in seguito all'adozione della decisione 97/534, vi fosse stato un mutamento delle circostanze.
35 La Eurostock sottolinea, inoltre, che l'ordinanza 1997 ha una portata più ampia della decisione 97/534 ed è stata adottata in circostanze in cui il Regno Unito si era trovato in minoranza in occasione di una riunione del comitato veterinario permanente ed era in disaccordo con la decisione 97/534 per il motivo che la sua portata non era sufficientemente estesa.
36 Dal suo punto di vista, il materiale specifico a rischio può venire estratto in un impianto di sezionamento o altrove. Essa osserva, in proposito, che la decisione 97/534 non vieta né il trasporto di teste di bovini dal macello ad un impianto di sezionamento, né l'importazione di carne di guancia. Orbene, il fatto che le teste di bovini superano una frontiera tra il macello e l'impianto di sezionamento non accrescerebbe il rischio presentato dalla carne di guancia rispetto alla stessa carne estratta dopo un trasporto verso un impianto di sezionamento situato nello stesso Stato membro del macello e successivamente importata in Irlanda del Nord.
37 I governi del Regno Unito, francese ed olandese, nonché la Commissione, propongono al contrario di risolvere la questione nel senso che, nelle descritte circostanze, uno Stato membro può prendere provvedimenti cautelari di salvaguardia.
38 Per valutare la possibilità di adottare misure nazionali in seguito ad una decisione comunitaria ma prima della data della sua attuazione, il governo francese suggerisce di riferirsi alla sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (Racc. pag. I-7411, punti 45 e 46), secondo la quale, in pendenza del termine per la trasposizione di una direttiva, gli Stati membri devono astenersi dall'adottare disposizioni che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva stessa. Trasposto a un'ipotesi come quella della fattispecie, tale principio implicherebbe che uno Stato membro può emanare un provvedimento compatibile con la decisione comunitaria già adottata ma ulteriormente applicabile, adottando un dispositivo che si avvicini il più possibile a siffatta decisione e prevedendo un termine di scadenza del provvedimento nazionale coincidente con la data di attuazione della decisione comunitaria.
39 Il governo francese precisa che tali misure nazionali possono rendersi necessarie con riguardo al principio di precauzione affermato dalla Corte nella sentenza 5 maggio 1998, causa C-180/96, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. I-2265). Infatti, lo Stato membro che assiste a ripetute proroghe della data di applicazione di una decisione comunitaria rischierebbe di vedersi eccepire tale principio sul piano nazionale.
40 Esso rileva infine che la Commissione non si è opposta all'applicazione di tali misure.
41 Il governo olandese considera che, finché le misure comunitarie adottate sulla base dell'art. 9, n. 4, della direttiva 89/662 non sono applicabili, gli Stati membri conservano il potere di prendere provvedimenti di salvaguardia conformemente all'art. 9, n. 1, quarto comma, della stessa direttiva, allorché siano soddisfatte le condizioni previste da tale disposizione. Esso ritiene che, a tenore della decisione 97/534, il materiale specifico a rischio dev'essere rimosso e tinto alla prima occasione possibile e che quest'ultima si verifica nel luogo di macello degli animali. In risposta all'ultima questione, tale governo considera che provvedimenti statali del tipo di quelli prospettati in tale questione sarebbero giustificati a norma dell'art. 36 del Trattato e precisa, all'udienza, che non è escluso che uno Stato membro sia indotto ad avere una posizione che va oltre quella assunta dalla Commissione con la decisione 97/534.
42 Il governo del Regno Unito considera che uno Stato membro può emanare provvedimenti cautelari di salvaguardia, accada ciò sul fondamento dell'art. 9, n. 1, della direttiva 89/662, o dell'art. 36 del Trattato, fintantoché lo stato delle più affidabili conoscenze scientifiche relative ai rischi significativi causati dal materiale specifico a rischio, rischio preso in considerazione nella decisione 97/534, non sia stato rimesso seriamente in discussione da un'altra autorità scientifica comunemente riconosciuta.
43 Per quanto riguarda il divieto di importare per la parte in cui esso si applica all'intera testa, esso ricorda che il cervello ed il midollo spinale sono all'origine dei rischi più gravi di trasmissione della malattia e di contaminazione incrociata dei tessuti. Secondo un parere del SEAC, il fatto stesso della macellazione del bestiame, attraverso lo stordimento, l'enervazione o la decapitazione, causerebbe un rischio di contaminazione dei tessuti della testa, in ragione dello scorrimento del liquido cerebro-spinale, segnatamente sulle guance. Tale rischio aumenterebbe se la carne non viene estratta immediatamente e aumenterebbe ulteriormente se la testa viene trasportata. Esso precisa che il comitato scientifico direttivo, nella relazione 9 dicembre 1997, ha proposto di classificare come materiale ad alto rischio l'intera testa, ad eccezione della lingua, precisamente a causa della possibilità di contaminazione attraverso tessuti altamente infettivi nel corso della macellazione.
44 Un'interpretazione teleologica della decisione 97/534, il cui art. 5 prescrive agli Stati membri di adottare «provvedimenti intesi a prevenire le contaminazioni incrociate», imporrebbe di riconoscere il potere degli Stati membri di vietare l'importazione di prodotti contenenti materiale specifico a rischio che non sono stati rimossi in seguito al macello e sono stati trasportati ad una distanza assai lunga. Parimenti, l'evidente significato del diciannovesimo considerando della decisione 97/534, che prevede la rimozione e la tintura dei tessuti «nel luogo di produzione», dimostrerebbe che tale luogo è quello della macellazione dell'animale.
45 La Commissione sostiene preliminarmente ch'essa aveva proposto di sostituire la decisione 97/534 con un nuovo regime, che comprende un elenco più lungo di materiali specifici a rischio, conformemente ad una raccomandazione emessa il 9 dicembre 1997 dal comitato scientifico direttivo. Essa ha quindi differito essa stessa una prima volta la data di applicazione della decisione 97/534 allo scopo di effettuare gli studi necessari. Poiché il comitato veterinario permanente non ha emesso un parere favorevole, il Consiglio stesso ha adottato le ulteriori decisioni che differiscono la data di applicazione della decisione 97/534. Essa precisa di aver emesso una dichiarazione per protestare contro il blocco della sua proposta da parte del Consiglio, dichiarazione in cui essa «reitera la raccomandazione indirizzata agli Stati membri di adottare o mantenere nel frattempo le misure necessarie tenuto conto della loro situazione rispettiva in materia di encefalopatie spongiformi trasmissibili (che comprendono l'encefalopatia spongiforme bovina)». Essa segnala inoltre che ha presentato una proposta di regolamento (1999/C 45/02) del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni per la prevenzione e il controllo di talune encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU 1999, C 45, pag. 2). Secondo tale proposta, nelle regioni ad alto rischio come lo erano la Gran Bretagna e l'Irlanda del Nord nel dicembre 1997 e nel gennaio 1998, l'intera testa di un bovino sarebbe stata classificata come materiale specifico a rischio, ad esclusione della lingua, ma incluse le guance.
46 Data tale situazione, essa sostiene che sarebbe irrealistico ed assurdo considerare che misure sono state «prese» ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, quando tali misure non sono applicabili. Essa ricorda i pericoli estremamente gravi corsi a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina e sottolinea che il Regno Unito ha adottato l'ordinanza 1997 solo dopo che la Commissione ha dovuto differire l'applicazione delle sue misure con la decisione 97/866.
47 Essa ritiene logico che si sia vietata l'importazione di tutta la testa, anche se le guance non sono materiale specifico a rischio, poiché in pratica non vi era un altro mezzo di impedire l'importazione delle parti della testa costituenti un pericolo per la sanità pubblica e per quella degli animali. Gli operatori rimanevano tuttavia liberi di importare solo le guance.
48 A suo parere, l'ordinanza 1997 non costituiva un mezzo di discriminazione arbitraria ai sensi dell'art. 36 del Trattato ed era giustificata, alla luce soprattutto delle raccomandazioni dell'Organizzazione mondiale della sanità (in prosieguo: l'«OMS») e dell'Ufficio internazionale delle epizootie (in prosieguo: l'«OIE»), del comitato scientifico veterinario e del comitato scientifico direttivo.
49 Il governo tedesco presenta osservazioni solo sulla questione relativa al luogo della rimozione del materiale specifico a rischio. Esso precisa che la decisione 97/534 non esclude il trasporto delle teste di bovini tra i macelli e gli impianti di sezionamento nell'osservanza degli indispensabili provvedimenti di salvaguardia. Ciò risulterebbe dall'interpretazione dell'art. 4, n. 1, della decisione 97/534, che va esaminato in collegamento con le altre disposizioni del diritto comunitario relative alla salubrità delle carni figuranti in particolare nella direttiva 64/433.
50 Esso argomenta che, secondo l'art. 3, n. 1, A, di tale direttiva, si possono far uscire da un macello soltanto le carcasse, le mezzene, o i quarti. Per ragioni igieniche, sarebbe vietato procedere al sezionamento supplementare della carne al macello. Altrimenti detto, sarebbe possibile rimuovere in un macello, in quanto luogo di produzione, solo materiale specifico a rischio che, nell'ambito della preparazione della carcassa, è accessibile senza sezionamento supplementare. Si tratterebbe delle tonsille, del midollo spinale e della milza. Invece, il cranio, ivi compreso il cervello, non potrebbe essere rimosso nel «luogo di produzione» dato dal macello, ma dovrebbe esserlo in impianti di sezionamento. Ne risulterebbe che i muscoli della testa possono essere asportati, ai sensi dell'art. 3, n. 1, B, della direttiva 64/433, solo in un laboratorio di sezionamento.
51 All'udienza, il governo tedesco ricorda che, ai sensi della direttiva 64/433, la carne fresca può essere messa in circolazione negli Stati membri solo quando è considerata idonea al consumo, il che viene attestato dal bollo sanitario previsto da tale direttiva. Quest'ultima, interpretata in combinato disposto con la decisione 97/534, implicherebbe che il bollo potrebbe essere apposto solo dopo che il materiale specifico a rischio sia stato asportato dalla testa. In altri termini, su teste di bovini intere non potrebbe essere apposto il bollo sanitario e, quindi, non potrebbero essere esportate verso un altro Stato membro.
Giudizio della Corte
52 Va preliminarmente constatato che due direttive sono applicabili alla carne bovina fresca che è oggetto di scambi tra Stati membri.
53 Secondo l'art. 1, la direttiva 64/433 stabilisce le condizioni sanitarie per la produzione e l'immissione sul mercato di carni fresche destinate al consumo umano ed ottenute, segnatamente, da animali della specie bovina. Essa prevede varie misure relative ai macelli ed agli impianti di sezionamento, alla carne da considerare non adatta al consumo umano o ancora alle ispezioni ad opera dei veterinari ufficiali degli Stati membri.
54 La direttiva 89/662, adottata nella prospettiva dell'istituzione del mercato interno, è diretta ad eliminare i controlli veterinari alle frontiere interne della Comunità, sottolineando i controlli da effettuare alla partenza ed organizzando i controlli che possono aver luogo a destinazione. L'art. 1 prevede dunque che gli Stati membri provvedono affinché i controlli veterinari da effettuare sui prodotti di origine animale disciplinati da talune direttive, tra cui la direttiva 64/433, non si svolgano più alle frontiere, ma conformemente alle disposizioni della direttiva 89/662.
55 All'art. 13, la direttiva 89/662 ha aggiunto alla direttiva 64/433 un nuovo articolo, il cui contenuto figura sostanzialmente nell'attuale art. 18 della direttiva 64/433, che a sua volta contiene un rinvio della direttiva 64/433 alla direttiva 89/662 quanto, in particolare, alle misure di salvaguardia da attuare.
56 Appunto nell'ambito dell'art. 9 della direttiva 89/662, occorre esaminare la conformità con il diritto comunitario di un provvedimento di salvaguardia adottato da uno Stato membro che implicherebbe segnatamente di non ammettere all'importazione carne bovina rispondente alle disposizioni della direttiva 64/433.
57 Risulta dall'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662 che lo Stato membro destinatario può, per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale, adottare provvedimenti cautelari in attesa delle misure che dovranno essere prese in conformità del paragrafo 4 del medesimo articolo.
58 In proposito, l'adozione da parte della Commissione di una decisione la cui applicazione non sia immediata non può ritenersi, in quanto tale, vietare ad uno Stato membro di adottare esso stesso provvedimenti cautelari a norma dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662.
59 Infatti, obiettivo dell'art. 9, della direttiva 89/662 è l'istituzione di un regime di salvaguardia comunitario, diretto a sostituire provvedimenti cautelari disparati presi nell'urgenza dagli Stati membri ed in caso di pericolo grave. Tuttavia, solo allorché le disposizioni comunitarie vengano adottate, siano entrate in vigore ed applicabili ai prodotti in questione esiste un rischio di conflitto tra queste ultime disposizioni ed i provvedimenti cautelari in precedenza adottati dagli Stati membri.
60 La situazione sarebbe diversa se la data di applicazione della misura di salvaguardia comunitaria fosse differita per il motivo esplicito che non occorrerebbe alcuna misura nazionale o comunitaria prima di tale data. In un siffatto caso, infatti, il rinvio dell'applicazione della disposizione comunitaria dovrebbe intendersi diretto a vietare l'adozione di provvedimenti cautelari da parte degli Stati membri in attesa della data di applicazione della misura comunitaria.
61 Proprio alla luce di tali elementi, occorre verificare se le decisioni della Commissione e del Consiglio relative al divieto di utilizzazione del materiale che presenta rischi con riguardo ad encefalopatie spongiformi trasmissibili vadano interpretate nel senso che vietano l'adozione da parte di uno Stato membro di provvedimenti cautelari di salvaguardia quale l'ordinanza 1997.
62 Il testo della decisione 97/534 non esprime in alcun modo l'idea che nessun provvedimento di salvaguardia sarebbe necessario in attesa della sua applicazione, inizialmente prevista per il 1° gennaio 1998.
63 Al contrario, il suo sesto considerando si riferisce alle raccomandazioni di un gruppo di esperti dell'OMS secondo cui vari paesi non devono consentire che tessuti nei quali potrebbe essere presente l'agente dell'encefalopatia spongiforme bovina penetrino in una qualche catena alimentare.
64 Il settimo considerando cita le conclusioni del comitato scientifico veterinario che sottolineano la difficoltà di eliminare, grazie al trattamento a temperature elevate, l'agente dell'encefalopatia spongiforme bovina presente in materiale altamente infettivo.
65 Il dodicesimo ed il tredicesimo considerando ricordano che il Regno Unito è ritenuto un paese con una forte incidenza di encefalopatia spongiforme bovina e che è quindi giustificato ch'esso mantenga in vigore disposizioni conformi alle raccomandazioni dell'OIE che prevedono l'eliminazione di materiale specifico e vietano gli scambi di tessuti supplementari rispetto a quanto raccomandato dal comitato scientifico veterinario.
66 Il quattordicesimo considerando rileva che esiste in alcuni Stati membri un rischio assai maggiore di esposizione alle encefalopatie spongiformi trasmissibili e che tali Stati membri possono adottare misure supplementari per quanto concerne l'eliminazione di materiale a rischio proveniente da animali macellati sul proprio territorio.
67 Il ventitreesimo considerando indica che nessuno Stato membro può essere considerato indenne da un rischio potenziale di encefalopatia spongiforme trasmissibile.
68 Il ventiquattresimo considerando prevede, infine, che la decisione 97/534 sarà riesaminata sulla scorta dei nuovi dati scientifici relativi al rischio di esposizione alle encefalopatie spongiformi trasmissibili derivante dall'infettività, segnatamente, di tessuti o materiali non ancora oggetto di detta decisione.
69 Risulta a sufficienza dai considerando della decisione 97/534 che il rischio presentato dal materiale specifico a rischio esisteva ben prima dell'adozione di tale decisione, che numerosi comitati scientifici internazionali avevano già raccomandato l'eliminazione di siffatto materiale, che la Commissione approvava le misure già adottate da taluni Stati membri e ch'essa considerava la decisione 97/534 come una misura d'urgenza minima, idonea ad essere estesa alla luce di nuove informazioni scientifiche.
70 Ne consegue che tale decisione non può essere interpretata nel senso di vietare l'adozione da parte di uno Stato membro di provvedimenti cautelari relativi all'eliminazione di materiale specifico a rischio prima del 1° gennaio 1998.
71 Con le decisioni 97/866 della Commissione, 98/248 e 98/745 del Consiglio, la data di applicazione delle misure di cui alla decisione 97/534 è stata differita. La decisione 97/866 è motivata dalla necessità di un termine supplementare per studiare le implicazioni della decisione 97/534 per un'ampia gamma di prodotti ed esaminare nuovi pareri scientifici. Le decisioni 98/248 e 98/745 sono motivate con riferimento ai cambiamenti verificatisi a far data dall'adozione della decisione 97/534, necessitanti un nuovo esame approfondito del contenuto delle misure previste da detta decisione.
72 Dai considerando di tali decisioni non emerge che il pericolo presentato dal materiale specifico a rischio sarebbe diminuito rispetto a quello descritto nella decisione 97/534, né che il differimento della data di applicazione delle misure previste in quest'ultima decisione sarebbe giustificato dalla loro inutilità. In assenza di menzione esplicita, le decisioni 97/866, 98/248 e 98/745 non possono neppure interpretarsi nel senso di vietare l'adozione da parte di uno Stato membro di provvedimenti cautelari relativi all'eliminazione di materiale specifico a rischio prima della data fissata dalle decisioni medesime per l'applicazione delle misure contenute nella decisione 97/534.
73 Conseguentemente, nessun regime di salvaguardia comunitaria, deciso in conformità dell'art. 9, n. 4, della direttiva 89/662, era applicabile alla data di adozione dell'ordinanza 1997, né vietava l'adozione da parte di uno Stato membro di misure di salvaguardia in forza dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della stessa direttiva.
74 Va quindi esaminato se le condizioni di cui all'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662 fossero soddisfatte e se un provvedimento nazionale come l'ordinanza 1997 rispettasse il principio di proporzionalità.
75 Risulta dalla situazione descritta nei considerando della decisione 97/534, richiamata ai punti 63-68 della presente sentenza, che l'encefalopatia spongiforme bovina costituiva, all'epoca dell'adozione dell'ordinanza 1997, un grave pericolo per la sanità pubblica.
76 Gli scienziati raccomandavano l'eliminazione del materiale specifico a rischio e preconizzavano che i paesi non permettessero che tessuti che potessero contenere l'agente dell'encefalopatia spongiforme bovina penetrassero in una qualche catena alimentare.
77 Alla luce di tali elementi, va considerato che un provvedimento nazionale, come l'ordinanza 1997, che vieta l'importazione di qualsiasi materiale specifico a rischio, cioè il cranio, compresi il cervello e gli occhi, le tonsille ed il midollo spinale di bovini di più di dodici mesi, ma anche di qualsiasi prodotto alimentare contenente siffatto materiale specifico a rischio, era giustificato in rapporto all'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662 e costituiva una misura che non era sproporzionata rispetto al pericolo che rappresentava l'eventuale trasmissione dell'encefalopatia spongiforme bovina.
78 Pertanto, teste di bovini potevano essere vietate all'importazione qualora contenessero materiale altamente infettivo e qualora, a causa sia dei metodi di macellazione, sia del trasporto, sussistessero seri rischi di contaminazione dei tessuti sani, segnatamente dato lo scorrimento del liquido cerebro-spinale sulla carne di guancia.
79 Ne consegue che le due prime questioni sollevate vanno risolte nel senso che uno Stato membro può vietare l'importazione di teste di bovini contenenti materiale che presenta rischi con riguardo all'encefalopatia spongiforme bovina, in quanto provvedimento cautelare di salvaguardia ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva 89/662, atteso che la Commissione ha adottato, in forza dell'art. 9, n. 4, della stessa direttiva, una decisione, quale la decisione 97/534, che impone la rimozione e vieta l'utilizzazione di siffatto materiale, mentre la data di applicazione delle misure previste da tale decisione è stata differita.
Sulla terza e sulla quarta questione pregiudiziale
80 Sulla scorta delle considerazioni precedentemente sviluppate, non occorre risolvere la terza e la quarta questione.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
81 Le spese sostenute dai governi del Regno Unito, tedesco, francese ed olandese, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla Court of Appeal nell'Irlanda del Nord con ordinanza 9 novembre 1998, dichiara:
Uno Stato membro può vietare l'importazione di teste di bovini contenenti materiale che presenta rischi con riguardo all'encefalopatia spongiforme bovina, in quanto provvedimento cautelare di salvaguardia ai sensi dell'art. 9, n. 1, quarto comma, della direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno, atteso che la Commissione ha adottato, in forza dell'art. 9, n. 4, della stessa direttiva, una decisione, quale la decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/534/CE, sul divieto di utilizzare materiale a rischio per quanto concerne le encefalopatie spongiformi trasmissibili, che impone la rimozione e vieta l'utilizzazione di siffatto materiale, mentre la data di applicazione delle misure previste da tale decisione è stata differita.