CELEX: 62000CJ0063
Fælles landbrugspolitik
forordning (EØF) nr. 3887/92
integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger
gennemførelsesbestemmelser
ansøgninger om husdyrstøtte
kontrol af dyr
nedsættelse af støttebeløbet

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 18. januar 2000, indgået til Domstolen den 28. februar 2000, har Bundesverwaltungsgericht i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under to sager, Land Baden-Württemberg mod Günther Schilling, der er landbruger, og Bezirksregierung Lüneburg mod Hans-Otto Nehring, der også er landbruger, om sanktioner, som de to landbrugere er blevet pålagt af de nationale myndigheder i medfør af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92.
Fællesskabsbestemmelserne
Støtteordningen for kvæg
Forordning (EØF) nr. 805/68
3 Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1968 I, s. 179), som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 (EFT L 215, s. 49), indeholder i artikel 4a-4i bestemmelser om ydelse af forskellige præmier, herunder den særlige præmie til handyr, der er fastsat i sidstnævnte forordnings artikel 4b.
Gennemførelsesbestemmelser til støtteordningerne
Forordning (EØF) nr. 3508/92
4 Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 (EFT L 355, s. 1) indførtes et integreret system for forvaltning og kontrol (herefter »det integrerede system«) af visse EF-støtteordninger, der er fastsat inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.
5 Det integrerede system skal - for animalsk produktion - i henhold til artikel 1, stk. 1, litra b), første led, i forordning nr. 3508/92 anvendes på de præmieordninger for oksekødsproducenter, der er fastsat i artikel 4a-4h i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 2066/92.
6 Artikel 6, stk. 8, i forordning nr. 3508/92 bestemmer, at landbrugerne for at kunne drage fordel af en af EF-ordningerne i artikel 1, stk. 1, litra b), skal indgive en eller flere ansøgninger om husdyrstøtte, hvor sidste frist er datoerne i de pågældende ordninger.
Forordning nr. 3887/92
7 Ved forordning nr. 3887/92 fastlægges gennemførelsesbestemmelserne for det integrerede system, der er fastsat ved forordning nr. 3508/92.
8 Uden at kravene til støtteansøgninger i sektorforordningerne i øvrigt berøres, skal ansøgningen om husdyrstøtte i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 indeholde alle fornødne oplysninger og navnlig omfatte identifikation af landbrugeren, arten og antallet af dyr, der ansøges om støtte for, i givet fald et tilsagn fra landbrugeren om, at han vil holde dyrene på sin bedrift i den foreskrevne periode, og det anføres, på hvilket eller på hvilke steder dyrene holdes, samt en erklæring fra producenten om, at han er bekendt med betingelserne for de pågældende støtteydelser.
9 Artikel 6 i forordning nr. 3887/92 bestemmer:
»1. Den administrative kontrol og kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt.
[...]
3. Kontrollen på stedet skal mindst dække et betydningsbærende udsnit af ansøgningerne. Dette udsnit skal mindst omfatte følgende:
- 10% af ansøgningerne om husdyrstøtte eller erklæringerne om deltagelse
[...]
4. Myndighederne fastlægger, hvilke ansøgninger der skal omfattes af kontrol på stedet, og fastlæggelsen skal navnlig ske på grundlag af en risikoanalyse og ved anvendelse af en faktor, der sikrer, at de udvalgte ansøgninger er repræsentative for de indgivne støtteansøgninger. [...]
[...]«
10 Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 har følgende ordlyd:
»Hvis det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, beregnes støttebeløbet på grundlag af det fastslåede antal dyr. Medmindre der foreligger force majeure eller stk. 5 har fundet anvendelse, nedsættes enhedsbeløbet for støtten dog således:
a) hvis ansøgningen omfatter højst 20 dyr, sker nedsættelsen således:
- hvis overskridelsen er på to dyr eller derunder, er nedsættelsen lig med den procent, der svarer til overskridelsen
- hvis overskridelsen er på over to, men højst på fire dyr, er nedsættelsen lig med to gange den procent, der svarer til overskridelsen.
Er overskridelsen på over fire dyr, ydes der ingen støtte.
b) i de øvrige tilfælde sker nedsættelsen således:
- hvis overskridelsen er på højst 5%, er nedsættelsen lig med den procent, der svarer til overskridelsen
- hvis overskridelsen er på over 5%, men på højst 10%, er nedsættelsen på 20%
- hvis overskridelsen er på over 10%, men på højst 20%, er nedsættelsen på 40%.
Er overskridelsen på over 20%, ydes der ingen støtte.
Procenterne i litra a) beregnes på grundlag af det antal, der ansøges om støtte for, og procenterne i litra b) på grundlag af det fastslåede antal.
Hvis der imidlertid er tale om urigtige angivelser, som er forsætlige eller skyldes grov uagtsomhed:
- udelukkes landbrugeren fra vedkommende støtteordning for det pågældende kalenderår,
og
- hvis der er tale om en forsætlig urigtig angivelse, fra samme støtteordning det følgende kalenderår.
Har producenten ikke kunnet opfylde sine forpligtelser som følge af force majeure, bevares præmiestøtten for det antal dyr, der faktisk var præmieberettigede på det tidspunkt, tilfældet af force majeure indtraf.
Der kan under ingen omstændigheder ydes præmie for dyr ud over det antal, som er anført i støtteansøgningen.
Ved anvendelse af dette stykke tages der særskilt hensyn til dyr, for hvilke der kan ydes forskellige præmiebeløb.«
Hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
11 Baggrunden for det præjudicielle spørgsmål er to sager. Den første sag, Land Baden-Württemberg mod Günther Schilling, vedrører en ansøgning, som Günther Schilling indgav den 14. maj 1993 med henblik på at få den særlige EF-præmie for kvæg (handyr), for 23 dyr, der allerede var slagtet i januar 1993, og ligeledes for fire tyre, der den 14. april 1993 var blevet eksporteret til Italien. Myndigheden afviste ansøgningen for så vidt angik sidstnævnte dyr, fordi Günther Schilling ikke havde indgivet ansøgningen senest de foreskrevne tre dage før deres borttransport. Den nedsatte også - under henvisning til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 - den samlede præmie for de andre dyr med 40%.
12 Verwaltungsgericht fastslog i en sag anlagt af landbrugeren, at præmien for de eksporterede tyre med føje var blevet nægtet, men at dette ikke begrundede den yderligere præmienedsættelse for de andre dyr.
13 Da dommen i første instans var blevet stadfæstet af Vervaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland), hvortil sagen var blevet anket, indbragte Land Baden-Württemberg sagen for den forelæggende ret ved revisionsanke.
14 Den anden sag blev anlagt efter, at Bezirksregierung Lüneburg havde afvist Hans-Otto Nehrings ansøgning om den særlige præmie for handyr for fire dyr, fordi tre dyr ikke var slagtet senere end to uger efter, at deltagelseserklæringen, der var fastsat i de nationale bestemmelser om præmier for kvæg og geder, var afgivet, og det fjerde dyr ikke havde opnået mindsteslagtevægten.
15 Landbrugeren anlagde sag ved Verwaltungsgericht Stade (Tyskland) til prøvelse af Bezirksregierung Lüneburgs afslag. Verwaltungsgericht Stade tiltrådte i sin dom af 14. december 1995 kun afvisningsbegrundelsen for så vidt angik den fjerde tyr, fordi landbrugeren ikke havde bevist, at tyren havde opnået mindsteslagtevægten. Retten fastslog endvidere, at beslutningen ikke kunne medføre en nedsættelse i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 af den præmie, der var ansøgt om for de andre tre dyr.
16 Bezirksregierung Lüneburg ankede til Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tyskland), hvorefter den - da appellen ved dom af 11. februar 1999 var blevet forkastet - indbragte denne dom for den forelæggende ret ved revisionsanke.
17 Da Bundesverwaltungsgericht fandt, at afgørelsen af de sager, den var blevet forelagt, krævede en fortolkning af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92, besluttede den at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal der i henhold til artikel 10, stk. 2, andet punktum, også ske en nedsættelse af enhedsbeløbet for støtten, når det i første punktum nævnte antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, dersom forskellen ikke beror på ansøgerens urigtige angivelser, men på, at enkelte dyr efter myndighedens opfattelse ikke opfylder betingelserne for at opnå støtte?«
Det præjudicielle spørgsmål
18 Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes således, at enhedsbeløbet for støtten skal nedsættes, når det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, selv om forskellen ikke beror på ansøgerens urigtige angivelser, men på, at enkelte dyr ikke opfylder betingelserne for at opnå støtte.
19 Hans-Otto Nehring har gjort gældende, at artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92 kun fastsætter en sanktion i tilfælde, hvor det - inden for rammerne af kontrollen - er fastslået, at de oplysninger, som landbrugeren har afgivet, er forkerte. Disse bestemmelser fastsætter derfor sanktioner, når det under en kontrol fastslås, at antallet af dyr, der er angivet i ansøgningen, overstiger det faktisk fastslåede antal dyr. Dette er den eneste fortolkning af de omhandlede bestemmelser, der ikke strider mod proportionalitetsprincippet.
20 Land Baden-Württemberg har gjort gældende, at der i henhold til artikel 10, stk. 2, første afsnit, andet punktum, i forordning nr. 3887/92 skal ske en nedsættelse af støttebeløbet, selv når forskellen mellem det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, og det antal, der fastslås under kontrollen, ikke skyldes ansøgerens urigtige angivelser, men at enkelte dyr efter myndighedens opfattelse ikke er støtteberettigede. Den fortolkning af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordningen, som de i hovedsagen omhandlede støtteansøgere har anlagt, er i strid med forordningens indhold og formål, der tilsigter at skabe grundlag for, at reformen af den fælles landbrugspolitik kan iværksættes effektivt, og sikre, at uregelmæssigheder og svig forebygges eller sanktioneres.
21 Land Baden-Württemberg har tilføjet, at ansøgeren - da det drejer sig om en omfattende procedure, hvori det kun er muligt at foretage stikprøvekontrol - er forpligtet til at udvise stor omhu ved udfærdigelsen af sine ansøgninger. Enhver uregelmæssighed må tilregnes ansøgeren. Myndigheden skal alene tage i betragtning, at det antal dyr, der angives i støtteansøgningen, overstiger det antal dyr, som af myndigheden fastslås at være præmieberettiget.
22 Kommissionen mener, at spørgsmålet skal besvares bekræftende. De administrative afgørelser, der træffes vedrørende tildelingen af fællesskabsstøtte, er kollektive afgørelser, hvor det ikke er muligt at behandle listen af dyr, der er angivet i støtteansøgningerne, som blotte oplysninger, som ansøgeren stiller til rådighed for myndighederne, som derefter nøje skal kontrollere hver ansøgning og korrigere de forskellige punkter heri. Det system, der er indført ved forordning nr. 3887/92, er baseret på ansøgerens samarbejde og medansvar, idet denne i ansøgningen angiver, at han opfylder betingelserne for at få tildelt præmien. Kommissionen har anført, at den fortolkning af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i den omtalte forordning, som landbrugerne i hovedsagen har anlagt, kan medføre, at støtteansøgerne kan være fristet til at indgive ansøgninger, der er i overensstemmelse med sandheden, men urigtige hvad angår betingelserne for at være omfattet af støtteordningen.
23 Det bemærkes indledningsvis, at artikel 10, stk. 2, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 3887/92 på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen bestemte, at hvis det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, beregnes støttebeløbet på grundlag af det fastslåede antal dyr. Enhedsbeløbet for støtten skal således nedsættes med en procentsats, der variere i forhold til omfanget af forskellen mellem det antal dyr, der er angivet i støtteansøgningen, og det fastslåede antal dyr.
24 Da ordlyden af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 3887/92 kan give anledning til fortolkningsproblemer med hensyn til, om udtrykket »det antal, der fastslås under kontrollen« henviser til dyr, der tælles under kontrollen, eller til dyr, som myndighederne under deres kontrol har fastslået, er præmieberettigede i medfør af EF-støtteordningen, skal der foretages en undersøgelse af bestemmelsen i lyset af forordningens indhold, og idet bestemmelsen kan fortolkes på flere måder, hvoraf kun den ene kan sikre den effektive virkning, skal der gives denne fortolkning prioritet (jf. bl.a. dom af 24.2.2000, sag C-434/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1129, præmis 21, og af 4.10.2001, sag C-403/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6883, præmis 28).
25 Forordning nr. 3887/92 har i henhold til sin første, syvende og niende betragtning til formål henholdsvis at skabe grundlag for, at reformen af den fælles landbrugspolitik kan iværksættes effektivt, at det kontrolleres effektivt, at bestemmelserne om EF-støtte overholdes, og at fastsætte bestemmelser, som effektivt skal sikre, at uregelmæssigheder og svig forebygges og sanktioneres.
26 Fællesskabets institutioner har på baggrund af de forskellige støtteordningers særegenheder fastsat sanktioner, der er afpasset efter den begåede uregelmæssigheds grovhed. Hvad angår sanktionerne vedrørende ansøgningerne om husdyrstøtte fastsætter artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 sanktioner, der spænder fra en nedsættelse af enhedsbeløbet for støtten til fuldstændig udelukkelse fra støtteordningen for det pågældende og det efterfølgende kalenderår.
27 Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 tilsigter således effektivt og afskrækkende at sanktionere ikke blot forsætligt urigtige angivelser eller urigtige angivelser, der skyldes grov uagtsomhed, men også alle uregelmæssigheder, der begås af en landbruger i hans støtteansøgning.
28 Hans-Otto Nehring har anført, at det støttebeløb, hvortil han er berettiget, kun kan nedsættes i medfør af artikel 10, stk. 2, første afsnit, andet punktum, i forordning nr. 3887/92, hvis det antal dyr, han har angivet i sin ansøgning, overstiger det antal, der fastslås, dvs. tælles, af myndighederne under kontrollen.
29 Det bemærkes herved, at denne fortolkning er i strid med såvel ordlyden af bestemmelserne i forordning nr. 3887/92 om landbrugernes indgivelse af støtteansøgninger som formålene med fællesskabsforordningerne vedrørende det integrerede system, dvs. forordning nr. 3508/92 og nr. 3887/92.
30 Det følger nemlig af artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3887/92, at der blandt de oplysninger, som en ansøgning om husdyrstøtte, der indgives af en landbruger, skal indeholde, skal være en erklæring fra landbrugeren om, at han er bekendt med betingelserne for de pågældende støtteydelser.
31 Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 fastsætter desuden, at de to kontroltyper, der er omhandlet i forordningen - dvs. administrativ kontrol og kontrol på stedet - gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og for præmien er overholdt.
32 Det følger heraf, at »det antal af dyr, der fastslås under kontrollen« i den forstand, udtrykket anvendes i artikel 10, stk. 2, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 3887/92, skal forstås som det antal dyr, der af myndighederne fastslås at være præmieberettigede, idet de opfylder betingelserne for tildeling af støtten.
33 En landbruger er ved indgivelsen af en ansøgning om husdyrstøtte forpligtet til angive de dyr, der opfylder de forskellige betingelser, der fastsættes i de fællesskabsretlige bestemmelser om tildeling af den pågældende støtte.
34 Det integrerede system, der er indført ved forordning nr. 3508/92 og nr. 3887/92 tilsigter at øge forvaltnings- og kontrolordningernes effektivitet. En effektiv procedure forudsætter, at de oplysninger, som skal afgives af en støtteansøger, er fuldstændige og nøjagtige fra starten, således at han kan indgive en korrekt ansøgning om støtte og undgå at blive pålagt sanktioner (jf. herved dom af 14.9.2000, sag C-369/98, Fischer, Sml. I, s. 6751, præmis 27 og 28).
35 Det fastslås desuden, at den fortolkning, som støtteansøgerne i hovedsagen anlægger af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92, er direkte i strid med formålet med forordningen og den sanktionsordning, der af Fællesskabets institutioner er fastsat inden for rammerne af det integrerede system.
36 En sådan fortolkning kan, som Kommissionen med føje har fremhævet, medføre, at en støtteansøger kan være fristet til at indgive ansøgninger, der er i overensstemmelse med sandheden, for så vidt angår antallet af angivne dyr, men urigtige med hensyn til betingelserne for at være omfattet af støtteordningen, idet vedkommende kun vil blive nægtet støtte for de dyr, der faktisk ikke er præmieberettigede. En sådan fortolkning vil gøre en effektiv forvaltning af EF-støtteordningerne umulig.
37 Det følger endvidere af bestemmelserne i forordning nr. 3508/92 og nr. 3887/92, at de nationale myndigheder hverken er forpligtet eller navnlig i stand til at gennemføre en kontrol for at efterprøve rigtigheden af alle de angivelser, der indeholdes i de støtteansøgninger, de får forelagt. Hvad navnlig angår kontrollen på stedet, der er fastsat i artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 3887/92, skal denne dække et betydningsbærende udsnit af ansøgningerne, men dette udsnit kan blot omfatte 10% af ansøgningerne om husdyrstøtte, der indgives af landbrugerne. Heraf følger nødvendigvis, at landbrugere, der - inden for rammerne af det integrerede system - i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordningen erklærer at være bekendt med betingelserne for de pågældende støtteydelser, er forpligtet til kun at indgive støtteansøgninger for dyr, der opfylder de nævnte betingelser. Artikel 10, stk. 2, første afsnit, andet punktum, i samme forordning tilsigter at sanktionere de ansøgere, der ikke overholder denne forpligtelse, selv om de hverken har handlet uagtsomt eller svigagtigt.
38 Hans-Otto Nehrings argument, hvorefter en sådan fortolkning af artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92 er i strid med proportionalitetsprincippet kan derfor ikke tiltrædes.
39 Det bemærkes herved dels, at Fællesskabets institutioner har et vidt skøn på landbrugsområdet, dels at der i forordning nr. 3887/92 fastsættes sanktioner, der er afpasset efter den begåede uregelmæssigheds grovhed (jf. herved dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s 4559, præmis 53 og 54).
40 Det kan under disse omstændigheder ikke anses for ugrundet eller uforholdsmæssigt, at der over for en landbruger, der har begået en sådan fejl - uanset at han var i god tro og ikke har haft svigagtige hensigter - anvendes en afskrækkende og effektiv sanktion som den, der er fastlagt i den omhandlede bestemmelse (jf. dommen i sagen National Farmers' Union m.fl., præmis 53 og 55).
41 Det skal endvidere også fastslås, at det - uanset forordning nr. 3887/92 kan volde vanskeligheder ved fortolkningen - ved en opmærksom læsning heraf er muligt at forstå, hvad dens bestemmelser, der vedrører en fagkyndig kreds af personer, går ud på, og hvilke virkninger deres anvendelse har.
42 På baggrund af det anførte må det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes således, at enhedsbeløbet for støtten skal nedsættes, når det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, selv om forskellen ikke beror på ansøgerens urigtige angivelser, men på, at enkelte dyr ikke opfylder betingelserne for at opnå støtte.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
43 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Bundesverwaltungsgericht ved kendelse af 18. januar 2002, for ret:
Artikel 10, stk. 2, første afsnit, første og andet punktum, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger skal fortolkes således, at enhedsbeløbet for støtten skal nedsættes, når det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, selv om forskellen ikke beror på ansøgerens urigtige angivelser, men på, at enkelte dyr ikke opfylder betingelserne for at opnå støtte.