CELEX: 61997CJ0075
Auxílios de Estado
Conceito
Redução majorada de contribuições para a segurança social em certos sectores industriais
Operação Maribel bis/ter

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Fevereiro de 1997, o Reino da Bélgica, ao abrigo do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._, primeiro parágrafo, CE), pediu a anulação da Decisão 97/239/CE da Comissão, de 4 de Dezembro de 1996, relativa aos auxílios concedidos pela Bélgica no âmbito da operação Maribel bis/ter (JO 1997, L 95, p. 25, a seguir «decisão impugnada»).
Medidas tomadas no âmbito da operação Maribel bis/ter
2 Na Bélgica, a Lei de 29 de Junho de 1981 que estabelece os princípios gerais da segurança social dos trabalhadores assalariados (Moniteur belge de 2 de Julho de 1981, p. 8575) instituiu a operação designada «Maribel». Nos termos do artigo 35._ desta lei, as entidades patronais que empreguem trabalhadores manuais beneficiam, para cada um deles, de uma redução das contribuições de segurança social.
3 Nos termos do Decreto real de 12 de Fevereiro de 1993 (Moniteur belge de 9 de Março de 1993, p. 4995), as entidades patronais beneficiaram, a partir de 1 de Janeiro de 1993, relativamente aos trabalhadores manuais, e em certas condições, de uma redução das contribuições, por trimestre e por trabalhador, de 2 825 BFR, para cinco trabalhadores manuais no máximo, e de 1 875 BFR, para os outros trabalhadores manuais, desde que a entidade patronal empregasse menos de vinte trabalhadores, e de 1 875 BFR, por trabalhador manual, se a entidade patronal empregasse vinte trabalhadores pelo menos.
4 O Decreto real de 14 de Junho de 1993 (Moniteur belge de 7 de Julho de 1993, p. 16069), que introduziu a operação designada «Maribel bis», trouxe uma nova alteração a partir de 1 de Julho de 1993. A redução, por trimestre e por trabalhador, foi elevada para 3 000 BFR, para cinco trabalhadores manuais no máximo, nas empresas que empreguem menos de vinte trabalhadores. Nos outros casos, a redução de 1 875 BFR, por trimestre e por trabalhador, foi mantida.
5 Quando a entidade patronal exerce principalmente a sua actividade num dos sectores mais expostos à concorrência internacional, o Decreto real de 14 de Junho de 1993 elevou a redução das contribuições, por trimestre e por trabalhador, respectivamente, de 3 000 BFR para 7 200 BFR e de 1 875 BFR para 6 250 BFR (a seguir «reduções majoradas»).
6 O legislador belga definiu os sectores económicos abrangidos por referência às divisões 13 a 22 e 24 a 36 da nomenclatura estatística constante do Regulamento (CEE) n._ 3037/90 do Conselho, de 9 de Outubro de 1990, relativo à nomenclatura estatística das actividades económicas na Comunidade Europeia (JO L 293, p. 1). Dessa forma, beneficiam das reduções majoradas as empresas que exercem a sua actividade nos sectores da extracção de produtos não energéticos, da indústria química, da metalurgia e do trabalho de metais, do fabrico de instrumentos de precisão e de óptica e de outras indústrias de transformação.
7 O Decreto real de 22 de Fevereiro de 1994 (Moniteur belge de 18 de Março de 1994, p. 6724), que introduziu a operação designada «Maribel ter», elevou, a partir de 1 de Janeiro de 1994, relativamente às empresas que exercem a sua actividade num dos sectores mais expostos à concorrência internacional, o montante das reduções majoradas, por trimestre e por trabalhador, para, respectivamente, 9 300 BFR, para cinco trabalhadores manuais no máximo, e 8 437 BFR, para os outros trabalhadores manuais, nas empresas que empregam menos de vinte trabalhadores, e para 8 437 BFR, para os trabalhadores manuais, nas empresas que empregam pelo menos vinte trabalhadores.
8 Este último decreto real estendeu a operação Maribel ter ao sector dos transportes internacionais que relevam da subdivisão 60.242 da nomenclatura nacional que deriva da nomenclatura estatística a que se refere o Regulamento n._ 3037/90, a partir de 1 de Janeiro de 1994, e a certos outros sectores dos transportes aéreos e marítimos bem como às actividades anexas dos transportes pertencentes às subdivisões 61.100, 61.200, 62.100, 62.200, 63.111 e 63.220 da mesma nomenclatura, a partir de 1 de Abril de 1994.
9 O âmbito de aplicação da operação Maribel ter foi ainda alargado, a partir de 1 de Julho de 1994, pelo Decreto real de 21 de Junho de 1994 (Moniteur belge de 28 de Junho de 1994, p. 17355), à horticultura, à silvicultura e à exploração florestal.
10 Todavia, as reduções majoradas concedidas no âmbito da operação Maribel bis/ter só se aplicam aos trabalhadores manuais que trabalham pelo menos 51% do número máximo de horas de trabalho ou de dias de trabalho previstos na convenção colectiva de trabalho pela qual estão abrangidos.
A decisão impugnada
11 Por carta de 17 de Agosto de 1993, a Comissão solicitou ao Governo belga que lhe comunicasse informações sobre a operação Maribel bis. A este pedido, seguiu-se uma troca de correspondência, nos termos da qual a Comissão, em 9 de Julho de 1996, informou o Reino da Bélgica da sua decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado CE (actual artigo 88._, n._ 2, CE) (JO C 227, p. 8, a seguir «decisão de 9 de Julho de 1996»). Na sequência deste procedimento, a Comissão adoptou a decisão impugnada.
12 Nos termos do artigo 1._ da decisão impugnada, «A redução majorada das contribuições para a segurança social relativa aos trabalhadores manuais concedida no âmbito da operação Maribel bis/ter aos empregados que exerçam principalmente as suas actividades num dos sectores mais expostos à concorrência internacional constitui um auxílio estatal ilegal, dado não ter sido comunicado previamente à Comissão nos termos do n._ 3 do artigo 93._ do Tratado CE. Este auxílio é, para além disso, incompatível com o mercado comum por força do disposto no n._ 1 do artigo 92._ do Tratado CE e não pode beneficiar de qualquer uma das derrogações a esta proibição previstas nos n.os 2 e 3 do referido artigo 92._»
13 No seu artigo 2._ estabelece-se que «A Bélgica deve tomar as medidas apropriadas para pôr termo imediatamente à concessão das reduções majoradas das contribuições para a segurança social, referidas no artigo 1._, e deve recuperar junto das empresas beneficiárias os auxílios pagos ilegalmente. O reembolso deve efectuar-se em conformidade com o direito substantivo e processual belga...»
14 Relativamente à redução trimestral do montante das contribuições por trabalhador, a Comissão declara, no ponto I dos fundamentos da sua decisão, que o auxílio concedido às empresas que exercem principalmente a sua actividade num dos sectores mais expostos à concorrência internacional, que é constituído pela diferença entre a redução de base e a redução majorada, se eleva a 26 248 BFR, por ano e por trabalhador. Pelo contrário, relativamente às empresas que ocupam menos de vinte trabalhadores, o benefício trimestral relativo a cada um dos seus cinco primeiros trabalhadores é considerado pela Comissão como relevando da categoria dos auxílios de minimis, pelo que não são abrangidos pela aplicação do artigo 92._ do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 87._ CE).
Fundamentos invocados pelo Reino da Bélgica
15 O Governo belga invoca cinco fundamentos em apoio do seu pedido de anulação. Através dos três primeiros, contesta a correcção da fundamentação da decisão impugnada, pelo facto de, em primeiro lugar, a operação Maribel bis/ter ser uma medida geral de política económica e não um auxílio, em segundo lugar, pelo facto de não ter incidência sobre o comércio intracomunitário e, em terceiro lugar, na hipótese de vir a ser considerada como auxílio de Estado na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado, a mesma dever beneficiar da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e ser declarada compatível com o mercado comum. Através dos seus dois últimos fundamentos, o Governo belga contesta a obrigação de proceder à recuperação dos montantes das contribuições sociais economizadas a título de auxílios no âmbito da operação Maribel bis/ter, em virtude de a recuperação ser desproporcionada e, além disso, ser impossível de executar.
Quanto à natureza da operação Maribel bis/ter
16 Através do primeiro fundamento, o Governo belga contesta a justeza da decisão impugnada, em virtude de as reduções majoradas concedidas no âmbito da operação Maribel bis/ter constituírem medidas gerais de política económica excluídas do âmbito de aplicação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado, e não auxílios na acepção dessa disposição. No âmbito deste fundamento, o Governo belga examina, nomeadamente, os critérios gerais que permitem distinguir as medidas de auxílios de Estado das medidas gerais de política económica, a justificação eventual da operação em causa e, em último lugar, as restrições orçamentais que actualmente restringem o seu âmbito de aplicação.
17 Baseando-se essencialmente nas tomadas de posição públicas da Comissão, em particular o seu XXIV Relatório sobre a Política de Concorrência de 1994 e a sua comunicação 97/C 1/05 relativa ao controlo dos auxílios de Estado e à redução do custo do trabalho (JO 1997, C 1, p. 10, a seguir «comunicação de 1997»), o Governo belga sustenta que, embora não haja indicações claras que permitam fazer a distinção entre os dois conceitos na jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 92._ do Tratado não se aplica às medidas gerais aplicáveis a todas as empresas de um Estado-Membro, quando estas medidas correspondem a exigências objectivas, não discriminatórias e não discricionárias. Por «todas as empresas», deve entender-se, segundo o Governo belga, as que se encontram numa posição objectivamente similar. Acrescenta que, em conformidade com a comunicação de 1997, as medidas a favor de certas categorias de trabalhadores não constituem, enquanto tais, auxílios de Estado quando se aplicam de forma automática e sem discriminação.
18 Segundo a Comissão, convém, partindo do regime normal do direito comum que se aplica ao conjunto das empresas, examinar se as excepções a este regime favorecem um grupo mais ou menos importante de empresas que se inscrevem na lógica interna do sistema geral. Neste caso concreto, a justificação das medidas de redução dos encargos sociais, adoptadas no quadro da operação Maribel bis/ter, deve procurar-se na lógica interna do sistema geral de previdência social belga e não no objectivo específico da referida operação.
19 Na ocorrência, o Governo belga sustenta que a operação Maribel bis/ter é uma medida geral que exprime uma opção de política económica, que consiste em favorecer a criação de empregos nos sectores industriais que empregam a maior parte dos operários manuais de salários baixos devidos à sua pouca qualificação. Este objectivo explica a limitação do benefício das reduções majoradas às empresas que pertencem à indústria de transformação e a certos sectores do transporte internacional, já que se trata dos sectores de actividade económica mais atingidos por despedimentos e reestruturações. O Governo belga observa que, mesmo nestes domínios, só dão direito às reduções majoradas os trabalhadores manuais que trabalham pelo menos 51% do número máximo de horas ou de dias de trabalho autorizados.
20 O Governo belga reconhece que a referência às empresas mais expostas à concorrência internacional, utilizada para definir o âmbito de aplicação da operação Maribel bis/ter, é infeliz, mas sublinha que isto não faz parte dos elementos pertinentes tomados em consideração para restringir a operação a certos sectores.
21 Quanto aos sectores excluídos do benefício da operação Maribel bis/ter, o Governo belga observa que são abrangidos o sector terciário e o da construção e que a sua exclusão se baseia em considerações objectivas, a saber, o facto de o trabalho manual se desenvolver fortemente no sector terciário e de os trabalhadores manuais do sector da construção estarem sujeitos a regimes de segurança social e fiscais particulares.
22 O Governo belga alega finalmente que a operação Maribel se inscreve numa política de redução generalizada dos encargos sociais. Explica que as restrições orçamentais que se lhe impõem o obrigaram a agir de maneira progressiva, de forma que a operação Maribel bis/ter, que corresponde às primeiras etapas, não pôde ainda ser alargada a todos os sectores de actividade económica. Essa restrição provisória, ligada a considerações orçamentais, não faz perder àquela a sua natureza de medida geral de política económica, quando apresenta já um carácter suficientemente generalizado. Neste caso, as reduções majoradas concedidas no âmbito da operação Maribel bis/ter beneficiam um número de empresas tão importante que devem ser consideradas como suficientemente gerais para escapar à qualificação de auxílios de Estado e, dessa forma, à aplicação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado.
Quanto ao carácter selectivo das reduções majoradas
23 Há que recordar, antes de mais, que o artigo 92._, n._ 1, do Tratado declara incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou que ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. São, nomeadamente, consideradas como auxílios as intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (v. acórdão de 1 de Dezembro de 1998, Ecotrade, C-200/97, Colect., p. I-7907, n._ 34).
24 O Governo belga não contestou que, como a Comissão observou no ponto IV dos fundamentos da decisão impugnada, ao fazer beneficiar certas empresas da vantagem que consiste na majoração da redução do pagamento de contribuições sociais, o sistema instituído pela operação Maribel bis/ter as alivia de uma parte dos seus custos e lhes proporciona vantagens financeiras, melhorando a sua posição concorrencial.
25 O carácter social dessas intervenções estatais não é suficiente para deixarem de ser, à primeira vista, qualificadas de auxílios na acepção do artigo 92._ do Tratado (acórdãos de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, C-241/94, Colect., p. I-4551, n._ 21, e de 29 de Abril de 1999, Espanha/Comissão, C-342/96, Colect., p. I-2459, n._ 23). Com efeito, o artigo 92._, n._ 1, do Tratado não faz a distinção segundo as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos (acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão, C-56/93, Colect., p. I-723, n._ 79, e de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, já referido, n._ 20).
26 Em conformidade com uma jurisprudência constante, importa verificar se as reduções majoradas decididas no quadro da operação Maribel bis/ter não implicam vantagens em benefício exclusivo de certas empresas ou de certos sectores de actividade e, por isso, não preenchem a condição de especificidade que constitui uma das características do conceito de auxílio de Estado, a saber, o carácter selectivo das medidas em causa (v., neste sentido, acórdãos de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, já referido, n._ 24, e Ecotrade, já referido, n._ 40).
27 Tal como observou com razão o Governo belga durante a audiência, não se pode sustentar que as medidas controvertidas constituam auxílios de Estado pelo facto de as autoridades nacionais competentes disporem de um poder discricionário na aplicação da redução majorada dos encargos sociais (v. acórdão de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, já referido, n._ 23). No caso vertente, as condições de concessão das reduções majoradas em questão são estabelecidas pelo legislador belga nos decretos reais já referidos e não deixam às autoridades competentes qualquer margem de manobra, nomeadamente, na escolha das empresas beneficiárias ou dos sectores.
28 Também não se pode contestar, tal como reconheceram tanto o Governo belga como a Comissão, que a limitação das medidas controvertidas apenas aos trabalhadores manuais e, ainda mais, àqueles cujo tempo de trabalho ultrapassa um certo número de horas não basta para concluir pela existência de um auxílio na acepção do artigo 92._ do Tratado.
29 Todavia, tal como reconhece o Governo belga, as reduções majoradas beneficiam apenas as empresas que pertencem a certos sectores da indústria de transformação definidos no artigo 1._ do Decreto real de 14 de Junho de 1993 por referência à nomenclatura estatística constante do Regulamento n._ 3037/90 e aos sectores determinados nos artigos 2._ e 3._ do Decreto real de 22 de Fevereiro de 1994 e no artigo 1._ do Decreto real de 21 de Junho de 1994.
30 O Governo belga admite que são desta forma excluídas do benefício das reduções majoradas as empresas que pertencem a outros sectores, caracterizados, no entanto, pela presença de mão-de-obra manual. Entre estas figuram, por um lado, as empresas que pertencem aos sectores da indústria de transformação não visados pelos decretos reais e, por outro lado, as que pertencem ao sector terciário e ao da construção.
31 No que respeita à exclusão destes sectores que, a exemplo dos que são abrangidos pela operação Maribel bis/ter, empregam trabalhadores manuais, a Comissão concluiu, com razão, no ponto V dos fundamentos da decisão impugnada, que a limitação do benefício das reduções majoradas a certos sectores de actividade tornava estas medidas de redução selectivas, de forma que preenchiam a condição de especificidade.
Quanto ao carácter derrogatório das reduções majoradas
32 Nem o número elevado de empresas beneficiárias nem a diversidade e a importância dos sectores industriais a que estas empresas pertencem permitem considerar que a operação Maribel bis/ter constitui, como defende o Governo belga, uma medida geral de política económica.
33 Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por um lado, os auxílios sob a forma de programas de auxílios podem dizer respeito a todo um sector económico e ser, mesmo assim, abrangidos pelo artigo 92._, n._ 1, do Tratado (v. acórdão de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão, 248/84, Colect., p. 4013, n._ 18), e, por outro, uma medida destinada a isentar parcialmente as empresas de um determinado sector industrial dos encargos financeiros que resultam da normal aplicação do sistema geral de previdência social, sem que essa isenção encontre justificação na natureza ou na estrutura desse sistema, deve ser considerada como auxílio (acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73, Colect., p. 357, n._ 33).
34 Por conseguinte, uma medida que tem por objectivo favorecer a criação de empregos, reduzindo, relativamente a certas empresas, o montante das contribuições sociais, deve ser qualificada como auxílio de Estado quando não se justifica pela natureza ou pela economia do sistema geral de previdência social.
35 No caso vertente, o sistema geral de protecção social instituído pela Lei de 29 de Junho de 1981 tem por objectivo, nos termos do seu artigo 3._, «substituir ou completar o rendimento profissional do trabalhador, a fim de o preservar das consequências de certos riscos do trabalho, de certas situações familiares e condições de vida e dos riscos sociais». Resulta do artigo 22._ da mesma lei que as contribuições de segurança social, exprimindo a solidariedade dos trabalhadores e das entidades patronais, estão entre os meios financeiros da segurança social e destinam-se, por conseguinte, a contribuir para a realização dos objectivos prosseguidos.
36 É verdade que uma redução majorada das contribuições de segurança social que apenas respeita a uma categoria limitada de entidades patronais pelo facto de pertencerem a certos sectores industriais, libertando-as assim de certos encargos sociais, não apresenta, à primeira vista, carácter derrogatório à luz da natureza e da economia do sistema geral de protecção social.
37 Além disso, no estado actual do direito comunitário, os Estados-Membros conservam a competência para organizar os seus sistemas de segurança social (acórdão de 26 de Março de 1996, García e o., C-238/94, Colect., p. I-1673, n._ 15). É-lhes portanto permitido prosseguir objectivos de política de emprego, tais como os invocados pelo Reino da Bélgica, entre os quais se incluem, nomeadamente, a manutenção de um nível elevado de emprego entre os trabalhadores manuais e a manutenção de um sector industrial a fim de equilibrar a economia belga. No que se refere aos custos da previdência social, os Estados-Membros são mesmo convidados pela Comissão a diminuir os custos da mão-de-obra, como resulta, nomeadamente, do n._ 1 da sua comunicação de 1997 bem como do texto das «Linhas orientadoras respeitantes aos auxílios ao emprego» publicadas em 1995 pela Comissão (JO C 334, p. 4, a seguir «linhas orientadoras»).
38 Pelo contrário, há que pôr em relevo o facto de as reduções majoradas instituídas pelas autoridades belgas com vista a atingir este objectivo terem por único efeito directo conceder uma vantagem económica apenas às empresas beneficiárias, aliviando-as de uma parte dos custos sociais que deveriam normalmente suportar. Isto é ainda mais verdade no que diz respeito aos sectores da horticultura e da silvicultura, relativamente aos quais a operação Maribel bis/ter não pode, em caso algum, justificar-se pelos objectivos da política de emprego, como admitiu o Governo belga.
39 Assim, a operação Maribel bis/ter, que prossegue uma política de emprego através de meios que apresentam uma vantagem directa apenas para a situação concorrencial das empresas abrangidas que pertencem a certos sectores de actividade económica, não se justifica pela natureza e pela economia do regime da segurança social em vigor na Bélgica.
Quanto às restrições orçamentais
40 As explicações do Governo belga, segundo as quais a operação Maribel bis/ter é uma medida geral de política económica cuja extensão prevista para todos os sectores de actividade económica só pode ser realizada progressivamente, por razões ligadas às restrições orçamentais, não podem ser admitidas.
41 Mesmo quando um Estado-Membro declara a sua intenção de alargar posteriormente ao conjunto da sua economia medidas que, num primeiro tempo, limita a certos sectores de actividade e de, deste modo, as generalizar, uma tal intenção não pode ser tomada em conta para afastar a aplicação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado, uma vez que, conforme a jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada no n._ 25 do presente acórdão, estas medidas devem ser apreciadas unicamente em função dos seus efeitos.
42 A solução inversa, que consistiria em apreciar o carácter de uma medida susceptível de constituir um auxílio ilegal em função da intenção do Estado-Membro de a generalizar conduziria a privar o direito comunitário da sua eficácia em matéria de auxílios de Estado. Com efeito, o Estado-Membro em questão poderia, nesse caso, escapar às regras comunitárias apenas através da sua declaração de intenção de generalizar no futuro a medida censurada.
43 O mesmo acontece quando o Estado-Membro em questão possa apresentar elementos susceptíveis de constituírem uma primeira etapa para uma generalização da medida examinada. Por isso, a extensão da operação Maribel bis/ter às empresas que relevam dos sectores da horticultura e da silvicultura não pode alterar em nada a apreciação feita sobre este argumento relativo à intenção do Governo belga.
44 Resulta do conjunto destas considerações que a crítica do Governo belga, segundo a qual a Comissão considerou erradamente a operação Maribel bis/ter como um auxílio na acepção do artigo 92._ do Tratado, não pode ser aceite. Convém portanto afastar o primeiro fundamento do Governo belga.
Quanto à incidência da operação Maribel bis/ter sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
45 Através do segundo fundamento, o Governo belga sustenta que na hipótese de a operação Maribel bis/ter ser considerada como um auxílio na acepção do artigo 92._ do Tratado, a mesma não afecta as trocas comerciais intracomunitárias.
46 Acrescenta que a decisão impugnada não está suficientemente fundamentada, nomeadamente, na medida em que não precisa o impacto das medidas controvertidas sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros, e que, por conseguinte, viola a obrigação de fundamentação prevista no artigo 190._ do Tratado CE (actual artigo 253._ CE).
47 No que respeita às incidências da operação Maribel bis/ter sobre as trocas comerciais intracomunitárias, deve recordar-se que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, devem estas últimas ser consideradas influenciadas pelo auxílio, mesmo que a própria empresa beneficiária não participe nas exportações. De facto, quando o Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando que as hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado deste Estado-Membro são diminuídas (acórdão de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C-278/92 a C-280/92, Colect., p. I-4103, n._ 40).
48 No caso de um programa de auxílios, a Comissão pode limitar-se a estudar as características do programa em questão para apreciar se o mesmo assegura uma vantagem significativa aos beneficiários em relação aos seus concorrentes e se é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-Membros (acórdão Alemanha/Comissão, já referido, n._ 18). Além disso, na hipótese de um auxílio não notificado, não é necessário que a fundamentação da decisão da Comissão contenha uma apreciação actualizada dos seus efeitos sobre a concorrência e sobre a afectação das trocas comerciais entre Estados-Membros (acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307, n._ 33).
49 Em conformidade com esta jurisprudência, e contrariamente ao que sustenta o Governo belga, não é necessário, no caso vertente, que as empresas beneficiárias da operação Maribel bis/ter tenham actividades de exportação. Podem mesmo operar apenas a nível local.
50 Segundo o próprio texto do artigo 1._ do Decreto real de 14 de Junho de 1993, recordado no ponto V dos fundamentos da decisão impugnada, as entidades patronais beneficiam da redução majorada quando «exercem principalmente as suas actividades num dos sectores mais expostos à concorrência internacional». A decisão impugnada precisa, no ponto anterior, que «a principal finalidade [das reduções majoradas] consiste em diminuir os custos das empresas que ou são empresas exportadoras, ou se encontram em concorrência com as importações na Bélgica de produtos de empresas estrangeiras, nomeadamente de outros Estados-Membros». Esta conclusão é corroborada por uma «declaração sobre o plano global para o emprego» do Governo belga, que, segundo as informações constantes do mesmo ponto, foi comunicada à Comissão em 27 de Dezembro de 1993, e na qual esse Governo invocava, nomeadamente, a deterioração dos resultados em matéria de exportações para justificar o aumento das reduções mais significativas das contribuições sociais. O Governo belga não contestou a veracidade desta declaração.
51 Assim, as trocas comerciais intracomunitárias são susceptíveis de ser afectadas pela operação em questão, na medida em que esta, na sua qualidade de auxílio sectorial, melhora a posição concorrencial das empresas em questão, tanto no mercado belga como na exportação, em relação às empresas estabelecidas noutros Estados-Membros, aliviando-as de uma parte dos seus custos sociais. Em consequência, deve considerar-se que a operação Maribel bis/ter é de molde a afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e a falsear ou a ameaçar falsear a concorrência.
52 Além disso, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada nos n.os 47 e 48 do presente acórdão, não se pode criticar a Comissão, nestas circunstâncias, por uma fundamentação insuficiente à luz das exigências do artigo 190._ do Tratado.
53 Tendo em conta as considerações precedentes, o segundo fundamento do Governo belga relativo à ausência de incidência da operação Maribel bis/ter sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros e a uma violação da obrigação de fundamentação não pode ser acolhido.
Quanto à compatibilidade da operação Maribel bis/ter com o mercado comum
54 Através do terceiro fundamento, o Governo belga sustenta que, na hipótese de a operação Maribel bis/ter ser considerada como um auxílio que afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros, deve ser declarada compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado. Critica nomeadamente a Comissão, por não ter admitido, nem na decisão impugnada nem no processo perante o Tribunal de Justiça, que esta operação apresentava a natureza de um auxílio à criação de empregos.
55 Segundo jurisprudência constante, para a aplicação do artigo 92._, n._ 3, do Tratado, a Comissão goza de um amplo poder de apreciação cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário (acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, C-303/88, Colect., p. I-1433, n._ 34).
56 Tratando-se do exercício do seu poder de apreciação, a Comissão afirma, nomeadamente, no n._ 13 das linhas orientadoras e no n._ 1 da sua comunicação de 1997, que adoptou tradicionalmente uma atitude favorável relativamente aos auxílios que visam favorecer a criação de empregos.
57 Todavia, tal como resulta do ponto IV dos fundamentos da decisão impugnada, a Comissão recusou, no caso vertente, a aplicação da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, essencialmente pelo facto de as reduções majoradas serem concedidas sem qualquer contrapartida social ou económica directa por parte das empresas beneficiárias e não estarem, portanto, ligadas nem à criação de empregos nas pequenas e médias empresas nem ao recrutamento de certas categorias de trabalhadores que experimentam dificuldades particulares para se inserirem ou se reinserirem no mercado do trabalho. Por conseguinte, o regime de auxílio instaurado pela operação Maribel bis/ter não garante de forma nenhuma que o objectivo de criação de empregos possa ser atingido.
58 Nestas condições, o Governo belga não juntou elementos que permitam concluir que a Comissão ultrapassou os limites do seu poder de apreciação ao considerar que a operação Maribel bis/ter não respondia às condições que permitem beneficiar da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado.
59 Uma vez que a recusa de conceder o benefício do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado não enferma de erro manifesto de apreciação, o terceiro fundamento do Governo belga deve também ser rejeitado.
Quanto ao carácter desproporcionado da obrigação de recuperar o auxílio
60 Através do quarto fundamento, o Governo belga contesta a injunção que lhe foi dirigida de recuperar o montante dos auxílios concedidos sob a forma da redução majorada das contribuições de segurança social em virtude de essa recuperação ter carácter desproporcionado. Em apoio do seu fundamento, avança três argumentos.
61 Em primeiro lugar, o Governo belga, que admite que a Comissão dispõe de um poder discricionário para exigir ou não a recuperação de um auxílio ilegal, considera esta medida como uma sanção demasiadamente pesada em relação à gravidade da infracção cometida, tendo em conta a incerteza que, segundo ele, planaria sobre a noção de medidas gerais e a sua delimitação em relação à noção de auxílio.
62 Em segundo lugar, considera que, tendo em conta a obrigação de cooperação inscrita no artigo 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE), a Comissão tinha a obrigação de limitar os prejuízos que resultam da declaração de ilegalidade da operação Maribel bis/ter e, nestas condições, deveria ter recorrido a meios menos coercivos. Designadamente, deveria ter dirigido ao Governo belga uma injunção para suspender o auxílio, que não tinha sido notificado, enquanto procedia à análise da sua compatibilidade com as regras do Tratado em matéria de auxílios de Estado.
63 O Governo belga critica, em último lugar, a Comissão, pela falta de informações precisas quanto à sua intenção de exigir ou não a recuperação dos montantes concedidos no âmbito da operação Maribel bis/ter. Ao não se exprimir claramente a este respeito na fase de exame, a Comissão violou os direitos da defesa e o princípio da segurança jurídica.
Quanto ao poder da Comissão para exigir a recuperação
64 Deve recordar-se liminarmente que a supressão de um auxílio estatal ilegalmente concedido mediante recuperação é a consequência lógica do reconhecimento da sua ilegalidade (acórdão de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, C-142/87, Colect., p. I-959, n._ 66), e que a obrigação que incumbe ao Estado de suprimir um auxílio considerado pela Comissão como incompatível com o mercado comum visa o restabelecimento da situação anterior (acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-350/93, Colect., p. I-699, n._ 21). O Governo belga reconheceu, aliás, essa função do reembolso dos montantes concedidos que sejam considerados auxílios ilegais.
65 Através dessa restituição, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta (acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-350/93, já referido, n._ 22). Uma vez que a restituição visa apenas o restabelecimento da situação legal anterior, não pode, em princípio, ser considerada uma sanção.
66 Resulta também desta função do reembolso que, regra geral, salvo circunstâncias excepcionais, a Comissão não pode ignorar o seu poder discricionário, reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901, n._ 24), quando pede ao Estado-Membro que recupere os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, uma vez que apenas restabelece a situação anterior.
67 Se o Governo belga invoca dois casos particulares em que a Comissão foi levada a renunciar a um pedido de reembolso, nada indica, no caso em análise, a existência de circunstâncias excepcionais que justifiquem a mesma solução. Aliás, o próprio Governo belga não faz prova de qualquer elemento que permita concluir neste sentido, limitando-se a denunciar o pedido de recuperação como desproporcionado.
Quanto à desproporção entre a falta e a obrigação de recuperação
68 Quanto ao pretenso carácter desproporcionado da obrigação de recuperar um auxílio, relativamente ao incumprimento imputado ao Reino da Bélgica, deve recordar-se que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada como uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado (acórdãos de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, já referido, n._ 66, e de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, já referido, n._ 75).
69 A incerteza que caracteriza, segundo o Governo belga, a noção de medidas gerais e, por conseguinte, a extensão do âmbito de aplicação das regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado não pode modificar esta apreciação e tornar o pedido de recuperação inadequado.
70 O próprio Governo belga observou que a Comissão tinha pedido informações a respeito da operação Maribel bis pouco depois da sua entrada em vigor, por carta de 17 de Agosto de 1993. É evidente que não pode ter-se enganado quanto à intenção da Comissão de verificar se esta operação constituía ou não um auxílio ilegal. Aliás, a carta que o ministro dos Assuntos Sociais belga dirigiu, em 15 de Setembro de 1993, ao representante permanente da Bélgica junto das Comunidades, na sequência do pedido da Comissão, faz referência ao conceito de «auxílio às empresas exportadoras».
71 Por conseguinte, a incerteza quanto ao conceito de medidas gerais não podia impedir o Governo belga de saber, desde o início do inquérito, que a operação Maribel bis era susceptível de constituir um auxílio de Estado na acepção do artigo 92._ do Tratado. Por conseguinte, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, no acórdão Deufil/Comissão, já referido, tinha já reconhecido à Comissão o poder de dirigir injunções às autoridades nacionais para ordenar a restituição dos montantes pagos, e tendo em conta a prática desenvolvida na sequência desse acórdão pela Comissão, este Governo não podia desconhecer o risco de que a Comissão lhe ordenasse a recuperação dos montantes concedidos a título da operação Maribel bis/ter.
72 No que respeita à prática da Comissão, não se pode contestar nem ignorar que, mesmo antes da instauração da operação Maribel bis/ter, a Comissão tinha por hábito ordenar a recuperação quando concluía que um auxílio era incompatível com as regras do Tratado em matéria de auxílios de Estado (v., a este respeito, os acórdãos de 13 de Julho de 1988, França/Comissão, 102/87, Colect., p. 4067, n._ 9; de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já referido, n._ 6; de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, já referido, n._ 8; de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido, n._ 2; e de 10 de Junho de 1993, Comissão/Grécia, C-183/91, Colect., p. I-3131, n._ 3).
Quanto à suspensão das reduções majoradas durante a fase de exame
73 Quanto ao segundo argumento do Governo belga, relativo à violação pela Comissão de uma pretensa obrigação de recorrer a medidas menos restritivas, deve recordar-se antes de mais que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando a Comissão verifica que um auxílio foi instituído sem ter sido notificado, pode, após ter dado ao Estado-Membro em causa a possibilidade de apresentar observações, intimá-lo, através de uma decisão provisória e enquanto aguarda o resultado do exame do auxílio, a suspender imediatamente o pagamento deste (acórdãos de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já referido, n._ 19, e de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido, n._ 46).
74 Todavia, esta jurisprudência não implica que a Comissão seja obrigada a dirigir automaticamente uma injunção ao Estado-Membro em questão, para suspender o pagamento do auxílio que não foi notificado em conformidade com o artigo 93._, n._ 3, do Tratado (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 1995, SIDE/Comissão, T-49/93, Colect., p. II-2501, n._ 83). Com efeito, a solução inversa conduziria a privar do seu interesse a obrigação legal, imposta ao Estado-Membro pelo artigo 93._, n._ 3, do Tratado, de não dar execução aos auxílios projectados antes da decisão final da Comissão e teria por consequência inverter os papéis dos Estados-Membros e da Comissão.
75 Em todo o caso, no presente processo, uma injunção de suspensão não teria tido o mesmo efeito que a obrigação de recuperação na medida em que uma parte das reduções majoradas já tinha sido efectuada no momento do primeiro pedido de informação da Comissão, quer este tivesse ocorrido em 17 de Agosto de 1993, segundo o Governo belga, ou em 4 de Fevereiro de 1994, data avançada pela Comissão na decisão de 9 de Julho de 1996 e na decisão impugnada.
76 Acresce que, antes de dirigir ao Governo belga qualquer injunção para suspender a operação Maribel bis/ter, a Comissão seria obrigada, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a dar ao Reino da Bélgica a oportunidade para apresentar as suas observações acerca de uma medida dessa natureza (acórdãos de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, já referido, n._ 46, e de 11 de Julho de 1996, SFEI e o., C-39/94, Colect., p. I-3547, n._ 43), o que teria necessariamente atrasado a suspensão do auxílio.
Quanto à falta de informações acerca das intenções da Comissão
77 Quanto à pretensa falta de informações sobre a intenção da Comissão de dirigir, eventualmente, uma injunção para recuperação do auxílio ilegal, deve observar-se que a Comissão declarou, sem ser contestada, que o seu primeiro pedido de informação, que data, segundo o próprio Governo belga, de 17 de Agosto de 1993, continha a seguinte advertência: «A Comissão chama a atenção do Governo belga para a carta que enviou a todos os Estados-Membros, em 3 de Novembro de 1983, a respeito das suas obrigações decorrentes do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CEE bem como para a comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias n._ C 318/3, de 24 de Novembro de 1983, que recordava que qualquer auxílio ilegalmente concedido pode ser objecto de um pedido de reembolso.»
78 Deve também acrescentar-se que o antepenúltimo parágrafo da decisão de 9 de Julho de 1996 remetia de novo para a carta de 3 de Novembro de 1983 e para a comunicação publicada em 24 de Novembro 1983 e recordava também as cartas de 4 de Março de 1991, 22 de Fevereiro e 30 de Maio de 1995, dirigidas pela Comissão a todos os Estados-Membros a propósito dos auxílios ilegalmente concedidos, e a comunicação da Comissão aos Estados-Membros (JO 1995, C 156, p. 5) sobre o mesmo assunto.
79 Assim, a Comissão não deixou entender de maneira nenhuma que renunciaria, eventualmente, a pedir a restituição dos montantes concedidos no âmbito da operação Maribel bis/ter. Por conseguinte, o Governo belga não podia ignorar o risco de uma eventual recuperação do auxílio ilegal, e as críticas baseadas na violação do princípio da segurança jurídica e dos direitos da defesa devem ser rejeitadas.
Quanto à falta de fundamentação
80 A título subsidiário, o Governo belga censura a Comissão por não ter fundamentado a sua decisão de ordenar a recuperação do auxílio, tendo, assim, violado o artigo 190._ do Tratado.
81 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, em princípio, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, nomeadamente, do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que o seu destinatário possa ter em obter explicações (acórdãos de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n._ 19, e de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão, C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151, n._ 31).
82 Todavia, em matéria de auxílios de Estado, sempre que, contrariamente às disposições do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, a subvenção projectada já tiver sido paga, a Comissão, que tem o poder de dirigir injunções às autoridades nacionais para exigir a sua restituição, não é obrigada a fornecer razões específicas para justificar o seu exercício (acórdão de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, já referido, n._ 78).
83 No caso vertente, a decisão impugnada não contém qualquer fundamentação do pedido de recuperação dos auxílios. Embora esta falta total de justificação, tomada isoladamente ou noutro contexto, possa parecer intolerável, tendo em conta, designadamente, as dificuldades administrativas que implicará a execução desta decisão, ligadas ao âmbito de aplicação extenso da operação Maribel bis/ter e à sua complexidade, deve sublinhar-se que ocorre sem surpresa num contexto bem conhecido do Governo belga e no âmbito de uma decisão que explica, de forma circunstanciada, de que forma os auxílios em questão são incompatíveis com o mercado comum. Por isso, deve também rejeitar-se esta crítica do Governo belga.
84 Resulta das considerações acima expostas que o fundamento baseado no carácter desproporcionado da obrigação de recuperar os montantes concedidos não pode ser acolhido.
Quanto à impossibilidade de executar a obrigação de recuperar o auxílio
85 Através deste último fundamento, o Governo belga alega que lhe é absolutamente impossível recuperar os montantes concedidos sob forma de reduções majoradas, em virtude, designadamente, do âmbito de aplicação alargado e da complexidade da operação Maribel bis/ter. Explica que necessitaria de proceder, em mais de 2 000 empresas, e trimestre por trimestre, à verificação do número de trabalhadores manuais empregados em períodos precisos. Acresce que a recuperação estaria antecipadamente excluída no caso de empresas que, entretanto, se apresentaram à falência.
86 A Comissão, que suscita a questão da inadmissibilidade deste fundamento, observa, com razão, que a impossibilidade absoluta alegada não pode invalidar a decisão impugnada, uma vez que essa impossibilidade só surge na fase da execução. Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que eventuais dificuldades, processuais ou outras, quanto à execução do acto impugnado não têm qualquer influência sobre a legalidade deste (acórdão de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, já referido, n._ 80). Em contrapartida, a Comissão não poderia impor, através de uma decisão como a decisão impugnada, sob pena da sua invalidade, uma obrigação cuja execução seria, desde o início, objectiva e absolutamente impossível de realizar. Assim, o fundamento do Governo belga só pode ser aceite na medida em que a recuperação nunca pudesse ser objectivamente executada.
87 Deve acrescentar-se que, após o termo do prazo para interpor recurso de anulação de uma decisão da Comissão que ordena a um Estado-Membro a recuperação de um auxílio ilegal, o único fundamento de defesa susceptível de ser invocado pelo Estado-Membro em causa numa acção intentada pela Comissão com base no artigo 93._, n._ 2, segundo parágrafo, do Tratado é a impossibilidade absoluta de executar a injunção (acórdãos de 15 de Janeiro de 1986, Comissão/Bélgica, 52/84, Colect., p. 89, n.os 13 e 14; de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha, 94/87, Colect., p. 175, n._ 8; Comissão/Grécia, já referido, n._ 10; e de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália C-280/95, Colect., p. I-259, n._ 13).
88 Além disso, quando um Estado-Membro, na execução de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, depare com dificuldades imprevistas e imprevisíveis ou tome consciência de consequências não previstas pela Comissão, deve submeter esses problemas à apreciação desta última, propondo modificações apropriadas à decisão em causa. Em tal caso, a Comissão e o Estado-Membro devem, por força da regra que impõe aos Estados-Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal e que inspira nomeadamente o artigo 5._ do Tratado, colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, no pleno respeito das disposições do Tratado e, nomeadamente, das que dizem respeito aos auxílios (acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-348/93, Colect., p. I-673, n._ 17). À luz destas considerações, devem examinar-se os argumentos do Governo belga em apoio desta crítica, respeitando os limites que se impõem no presente recurso de anulação.
89 O facto de um certo número de empresas se terem apresentado à falência posteriormente à decisão impugnada não é de molde a impedir a recuperação do auxílio na maioria das empresas que continuam as suas actividades. Este argumento não é, por conseguinte, pertinente (v., neste sentido, acórdão de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, já referido, n._ 80).
90 No que diz respeito às dificuldades de ordem administrativa e prática que vão ser levantadas pelo grande número de empresas em causa, resulta do acórdão de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália, já referido, que também não são de molde a permitir considerar que a recuperação é tecnicamente impossível. Com efeito, não há nada que prove, apesar da existência incontestável das dificuldades tais como referidas pelo Governo belga quando da injunção impugnada, por um lado, que é absolutamente impossível proceder à recuperação e, por outro, que essa impossibilidade absoluta já existia no momento em que a Comissão adoptou a decisão impugnada. Reconhecer, nestas condições, uma impossibilidade de recuperação, equivaleria a pôr em causa a eficácia do direito comunitário em matéria de auxílios de Estado, o que não se pode admitir.
91 Por conseguinte, deve também rejeitar-se o último fundamento do Governo belga, baseado na impossibilidade de recuperação.
92 Não tendo sido acolhido nenhum dos argumentos do Governo belga, o recurso deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
93 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Bélgica e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
94 O recurso é julgado improcedente.
95 O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.