CELEX: 62006CJ0441
Ayudas de Estado
Obligación de recuperación
Deber de cooperación

1       Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República
Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 3 de la Decisión 2005/709/CE de la
Comisión, de 2 de agosto de 2004, relativa a la ayuda estatal ejecutada por Francia en favor de France Télécom (DO 2005, L
269, p. 30; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), y de los artículos 249 CE, párrafo cuarto, y 10 CE, al no haber ejecutado,
dentro del plazo señalado, la referida Decisión.

Antecedentes del litigio
2       France Télécom (en lo sucesivo, «FT») ejerce una actividad de operador y de proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones.
FT opera en particular en los mercados siguientes: telefonía fija, telefonía móvil, Internet y otros servicios de información,
servicios a las empresas, teledifusión y televisión por cable.
3       Como excepción al régimen del impuesto profesional de Derecho común aplicable en Francia (artículos 1447 y siguientes del
code général des impôts; en lo sucesivo, «CGI»), según el cual las personas físicas y jurídicas que ejerzan con carácter habitual
una actividad profesional por cuenta propia deberán abonar cada año el impuesto profesional, se han establecido dos regímenes
tributarios sucesivos a favor de FT que difieren del régimen de Derecho común, a saber, un régimen de carácter transitorio,
aplicable del 1 de enero de 1991 al 31 de diciembre de 1993, seguido de un régimen definitivo, aplicable a partir del 1 de
enero de 1994. Este último régimen ha quedado derogado con efectos al 31 de diciembre de 2002.
4       El régimen transitorio (1991-1993) establecía, con arreglo al artículo 19 de la loi nº 90-568, relative à l’organisation du
service public de la poste et des télécommunications (Ley nº 90-568, relativa a la organización del servicio público de correos
y telecomunicaciones), de 2 de julio de 1990 (JORF de 8 de julio de 1990, p. 8069), que, durante ese período, FT, de la misma
forma que el Estado, no estarían sujetas a tributos como el impuesto profesional, la contribución territorial o el impuesto
sobre las sociedades.
5       El régimen definitivo (1994-2002) disponía que, en virtud del artículo 18 de la referida Ley y del artículo 1654 del CGI,
FT estaría sujeta al régimen tributario de Derecho común a partir del 1 de enero de 1994, con excepción de los tributos directos
locales respecto a los cuales las disposiciones legales aplicables preveían condiciones especiales relativas al tipo impositivo,
la base y las modalidades de tributación.
6       Estos dos regímenes han sido objeto de un procedimiento formal de examen en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, conforme
a una Decisión de la Comisión notificada a la República Francesa el 31 de enero de 2003 (DO C 57, p. 5).
7       En los puntos 33 y 53 de los fundamentos de la Decisión controvertida, la Comisión señaló que el régimen transitorio no constituía
una ayuda de Estado. En cambio, la Comisión consideró, en los puntos 42 y 60 de dichos fundamentos, que la diferencia entre
el impuesto profesional efectivamente pagado por FT y el que se hubiera adeudado en virtud del Derecho común entre el 1 de
enero de 1994 y el 31 de diciembre de 2002 constituía una ayuda de Estado ilegalmente ejecutada, con infracción del artículo
88 CE, apartado 3.
8       En la Decisión controvertida no se había fijado el importe exacto que debía recuperarse. Sin embargo, la Comisión estimó,
en el punto 59 de los fundamentos de esta última, que el importe de que se trata debía situarse en una horquilla entre 798
y 1.140 millones de euros en capital, más los correspondientes intereses devengados desde la fecha en la que las citadas ayudas
se pusieron a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación. Sobre este particular, se indica en el mismo
punto que el importe exacto de la ayuda que debe recuperarse será determinado por la Comisión en colaboración con las autoridades
francesas, en el marco del procedimiento de recuperación, y a más tardar antes del 1 de noviembre de 2004.
9       La parte dispositiva de la Decisión controvertida está redactada en los siguientes términos:
«Artículo 1
La ayuda estatal concedida ilegalmente por Francia, en infracción del artículo 88 [CE], apartado 3, […] a France Télécom mediante
el régimen de impuesto profesional aplicable a esta empresa durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el
31 de diciembre de 2002 (establecido por el artículo 18 de la Ley nº 90‑568 y por el artículo 1654 del CGI) es incompatible
con el mercado común.
Artículo 2
1.      Francia deberá adoptar todas las medidas necesarias para recuperar de France Télécom la ayuda que se define en el artículo 1.
2.      El reembolso de la ayuda se llevará a cabo sin demora y con arreglo a los procedimientos previstos en la legislación nacional,
siempre que éstos permitan ejecutar de forma inmediata y efectiva la presente Decisión.
3.      Las ayudas recuperables devengarán intereses desde la fecha en que estuvieron a disposición del beneficiario hasta la de su
recuperación.
4.      Los intereses se calcularán con arreglo a las disposiciones del capítulo V del Reglamento (CE) nº 794/2004 de la Comisión,
de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo por
el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE [DO L 140, p. 1].
Artículo 3
Francia deberá informar a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de la notificación de la presente Decisión,
de las medidas que tenga previsto adoptar o que ya haya adoptado en cumplimiento de ésta. Para ello, Francia deberá utilizar
el cuestionario adjunto a la presente Decisión.
[…]»
10     Entre el 17 de septiembre de 2004 y el 10 de agosto de 2006, se produjeron entre la Comisión y las autoridades francesas varios
intercambios de correspondencia relativos a las medidas que debían adoptarse para garantizar la ejecución de la Decisión controvertida.
Además, se organizaron para ello varias reuniones entre la Comisión y estas autoridades.
11     En el transcurso de los citados intercambios, la Comisión, mediante una comunicación de 23 de diciembre de 2005, propuso fijar
el importe de la ayuda que había recibido FT:
–       durante el período 1994-1999, en un importe de 635 millones de euros, sin contar intereses, y
–       durante el período 2000-2002, en un importe de 293 millones de euros, sin contar intereses.
12     De esta forma, según la Comisión, el importe de dicha ayuda ascendía a 928 millones de euros, sin contar intereses. En la
misma comunicación, la Comisión instó a las autoridades francesas a adoptar todas las medidas necesarias para recuperar del
beneficiario dicha cantidad y los correspondientes intereses y a informarla al respecto antes del 20 de enero de 2006.
13     En la citada comunicación, la Comisión indicó también a las autoridades francesas que, si querían hacer precisiones o bien
introducir modificaciones concretas y constructivas en la propuesta en cuestión, se las deberían comunicar para la misma fecha.
14     Al no convencerle el curso dado a su requerimiento por las citadas autoridades, la Comisión decidió interponer un recurso
ante el Tribunal de Justicia.

Sobre el recurso

Alegaciones de las partes
15     La Comisión observa que, más de dos años después de aprobarse la Decisión controvertida, aún no se ha reembolsado la ayuda
de que se trata. No se ha incoado el procedimiento de ejecución de la citada Decisión a nivel nacional, ni siquiera por lo
que atañe al importe correspondiente al límite inferior de la horquilla a que se refiere el punto 59 de los fundamentos de
la Decisión controvertida, a saber, el de 798 millones de euros, más los correspondientes intereses.
16     La Comisión recuerda que el hecho de no haberse recuperado la ayuda no puede justificarse por las dificultades prácticas encontradas
al determinar el importe que debía reembolsarse. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro afectado deben cooperar de buena
fe para superar tales dificultades, conforme a la obligación establecida en el artículo 10 CE.
17     La Comisión afirma que ha formulado varias propuestas acerca del importe de la ayuda que debe recuperarse y ha instado a las
autoridades francesas a hacer algunas sugerencias adecuadas a este respecto. Sin embargo, dichas autoridades se limitaron
a manifestar su disconformidad con el planteamiento seguido sin formular en ningún caso orientación sustitutoria alguna.
18     La Comisión aclara que la horquilla contemplada en el punto 59 de los fundamentos de la Decisión controvertida está justificada
por el hecho de que el importe de la ayuda que debe recuperarse no puede situarse más que entre los importes de 798 y 1.140 millones
de euros, que son respectivamente los importes mínimo y máximo entre los cuales debe fijarse el importe definitivo.
19     La Comisión estima que sólo la recuperación de un importe mínimo equivalente al límite inferior de la horquilla, es decir,
798 millones de euros, es aceptable para garantizar una recuperación efectiva de la ayuda de Estado de que había disfrutado FT.
20     La Comisión deduce de ello que la República Francesa no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar una ejecución correcta,
inmediata y efectiva de la Decisión controvertida. Tal comportamiento es contrario a la obligación de cooperación leal establecida
en el artículo 10 CE. Efectivamente, las autoridades afectadas del citado Estado miembro en ningún momento dieron pruebas
de una actitud constructiva que permitiera llegar a la fijación del importe de la ayuda que debe reembolsarse.
21     La República Francesa señala que la Decisión controvertida no ha fijado el importe de la ayuda que debe recuperarse ni tampoco
ha establecido los criterios o los parámetros de cálculo para ello. Efectivamente, en el punto 59 de los fundamentos de la
citada Decisión, la Comisión se reservó la competencia para determinar el importe de la ayuda que debía recuperarse.
22     Dicho Estado miembro alega que, en cualquier caso, la Comisión habría debido presentar un método de cálculo suficientemente
preciso y fiable que permitiera determinar el importe de la ayuda que debe devolverse. Dado que ésta no lo ha hecho, las autoridades
nacionales no pudieron proceder a la recuperación de tal ayuda.
23     En opinión de la República Francesa, dicha interpretación de la Decisión controvertida no se ve cuestionada por el hecho de
que, en virtud del artículo 2 de esta Decisión, las autoridades nacionales estén obligadas a adoptar todas las medidas necesarias
para recuperar la ayuda de que se trata. En efecto, la parte dispositiva de la citada Decisión no puede separarse de sus fundamentos
y debe interpretarse teniendo en cuenta las consideraciones que habían conducido a su aprobación.
24     Sobre este particular, dicho Estado miembro aclara que, incluso el importe correspondiente al límite inferior de la horquilla
mencionada en el punto 59 de los fundamentos de la Decisión controvertida no es pertinente, dado que dicha horquilla tiene
un carácter puramente indicativo, de forma que no cabe utilizar los importes establecidos en ésta a efectos de la recuperación
de la ayuda.
25     La República Francesa recuerda que, a raíz de una sugerencia de la Comisión, había logrado la conformidad de FT para poner
en depósito una cantidad importante, a saber, 500 millones, o incluso 600 millones de euros. Este depósito habría privado
a FT de la supuesta ventaja desde el punto de vista de la competencia que le había conferido la ayuda de que se trata. Pues
bien, la Comisión rechazó la citada solución.
26     Dicho Estado miembro añade que las autoridades nacionales han identificado las insuficiencias del método de cálculo utilizado
por la Comisión. Además, han tenido lugar numerosos intercambios de correspondencia y reuniones de trabajo entre dichas autoridades
y esta última entre septiembre de 2004 y agosto de 2006. Por consiguiente, no puede señalarse ningún incumplimiento de la
obligación de cooperación leal establecida en el artículo 10 CE.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la infracción de los artículos 2 y 3 de la Decisión controvertida
27     Con carácter preliminar, procede recordar que el único motivo que un Estado miembro puede invocar en su defensa contra un
recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta
de ejecutar correctamente la Decisión de que se trate (véanse, en particular, las sentencias de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia,
C‑348/93, Rec. p. I‑673, apartado 16; de 22 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C‑261/99, Rec. p. I‑2537, apartado 23, y de
2 de julio de 2002, Comisión/España, C‑499/99, Rec. p. I‑6031, apartado 21).
28     De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce asimismo que un Estado miembro que, al ejecutar una decisión de la
Comisión en materia de ayudas de Estado, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles, ya sean de índole política, jurídica
o práctica, o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe someter estos problemas a la apreciación de esta
última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la decisión de que se trate. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro
deben colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado CE, especialmente
las relativas a las ayudas (véanse las sentencias Comisión/Francia, antes citada, apartado 24; de 3 de julio de 2001, Comisión/Bélgica,
C‑378/98, Rec. p. I‑5107, apartado 31, y Comisión/España, antes citada, apartados 24 y 25).
29     Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que ninguna disposición del Derecho comunitario exige que la Comisión, cuando
ordena la devolución de una ayuda declarada incompatible con el mercado común, fije el importe exacto de la ayuda que debe
devolverse. Basta con que la decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan a su destinatario determinar por sí
mismo, sin excesivas dificultades, dicho importe (véanse, en particular, las sentencias de 12 de octubre de 2000, España/Comisión,
C‑480/98, Rec. p. I‑8717, apartado 25, y de 12 de mayo de 2005, Comisión/Grecia, C‑415/03, Rec. p. I‑3875, apartado 39).
30     Es en el marco normativo así delimitado donde deberán apreciarse las alegaciones de la República Francesa.
31     Por lo que atañe a la alegación según la cual la Comisión se ha reservado la competencia para determinar el importe de la
ayuda que debe recuperarse del beneficiario, procede recordar que la Decisión controvertida indica, en el punto 59 de sus
fundamentos, que dicho importe deberá situarse entre 798 y 1.140 millones de euros en capital.
32     Del punto 54 de los fundamentos de la citada Decisión se deduce que el último de esos importes fue establecido por la Comisión
a raíz de una comunicación de las autoridades francesas, de 15 de mayo de 2003, relativa a la subimposición de FT con arreglo
al régimen del impuesto profesional entre 1994 y 2002. Según el punto 58 de los citados fundamentos, el primero de esos importes
se deduce de una comunicación de las citadas autoridades de 16 de julio de 2004. Por otra parte, estos dos importes se desglosaron,
según se desprende de los gráficos que figuran en los citados puntos, en varios importes anuales para el período correspondiente
a los años 1994 a 2002.
33     De ello se deriva que debe considerarse que el importe de 798 millones de euros constituye el importe mínimo de la ayuda que
debe recuperarse, conforme al artículo 2 de la Decisión controvertida. En efecto, la parte dispositiva no puede disociarse
de su motivación por lo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que han llevado a su adopción
(véase, en particular, la sentencia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, C‑355/95 P, Rec. p. I‑2549, apartado 21).
34     Es cierto que, en el punto 59 de los fundamentos de la Decisión controvertida, la Comisión había aclarado efectivamente que
el importe exacto de la ayuda que debía recuperarse sería definido por ella misma. Sin embargo, se especificaba también en
el citado punto que dicho importe sería determinado en colaboración con las autoridades francesas, en el marco del procedimiento
de recuperación, y a más tardar antes del 1 de noviembre de 2004. Por consiguiente, el inicio del procedimiento de recuperación
no estaba supeditado a la fijación de dicho importe. Por lo tanto, el hecho de que no se hubiera determinado definitivamente
el importe exacto de la ayuda que debía recuperarse no se oponía a que dichas autoridades iniciaran el procedimiento de recuperación
del importe mínimo de la ayuda ni tampoco a que cooperaran eficazmente en la determinación del importe definitivo de ésta.
35     En estas circunstancias, no puede aceptarse la alegación de la República Francesa según la cual los importes mencionados en
el punto 59 de los fundamentos de la Decisión controvertida tienen un carácter puramente indicativo, carente de toda fuerza
jurídica vinculante.
36     Por lo que atañe a la alegación según la cual la Comisión no ha presentado ningún método de cálculo fiable que permita establecer
el importe de la ayuda que debe reeembolsarse, ha de señalarse que la comparación entre, por un lado, la tributación a la
que FT ha estado sujeta efectivamente y, por otro lado, la que le hubiera sido aplicable en virtud de las normas de Derecho
común que regulan el impuesto profesional, ha sido objeto de análisis en profundidad desde la incoación del procedimiento
de examen previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
37     Efectivamente, en el marco de este procedimiento, la Comisión ha elaborado los parámetros que permiten a las autoridades francesas
formular una propuesta definitiva acerca del importe de la ayuda que debe reembolsarse.
38     Las indicaciones necesarias a este respecto han sido facilitadas, en particular, por la Comisión en los puntos 25 a 38, 60
a 67 y 72 a 80 de la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen, de 31 de enero de 2003, y, en especial, en los
puntos 34 a 44 de los fundamentos de la Decisión controvertida.
39     En consecuencia, las autoridades nacionales disponían de los datos que les permitían proponer a la Comisión un importe preciso
que reflejara la subimposición de que había disfrutado FT entre 1994 y 2002. Efectivamente, son dichas autoridades las que
se hallan en mejor situación no sólo para definir las modalidades apropiadas para realizar la recuperación de las ayudas indebidamente
abonadas, sino también para determinar los importes precisos que deben reembolsarse (véase, en este sentido, la sentencia
Comisión/Bélgica, antes citada, apartados 50 y 51).
40     La Decisión de la Comisión contiene las indicaciones adecuadas que permiten a la República Francesa determinar, por sí misma,
sin excesivas dificultades, el importe definitivo de la ayuda que ha de recuperarse, ya que el citado importe deberá situarse
dentro de la horquilla señalada por la Comisión.
41     De ello se deriva que no puede estimarse la alegación del citado Estado miembro, según la cual la Comisión no ha facilitado
un método de cálculo suficientemente fiable para determinar el importe de la ayuda que debe reembolsarse.
42     Finalmente, por lo que atañe a la alegación del referido Estado miembro según la cual es imposible determinar con seguridad
el importe de la ayuda que ha de recuperarse, debe recordarse que el Tribunal de Justicia, en situaciones relativas a la recuperación
de importes de ayudas de un gran número de empresas en relación con numerosos factores individuales de cálculo, ha declarado
que tales dificultades de ejecución de las decisiones de que se trataba no constituían una imposibilidad absoluta, en el sentido
de la jurisprudencia antes citada (véanse, en particular, las sentencias de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, C‑280/95,
Rec. p. I‑259, apartados 18 y 23, y Comisión/Bélgica, antes citada, apartados 41 y 42). Los documentos que obran en autos
no ponen de manifiesto que los problemas planteados, en el presente caso, por el cálculo del importe de la ayuda que debe
recuperarse sean más importantes que los existentes en las situaciones que dieron lugar a las sentencias antes citadas.
43     Procede señalar también que el temor de dificultades internas, en el marco de la ejecución de una decisión en materia de ayudas
de Estado, no puede justificar que un Estado miembro incumpla las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario
(véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, C‑52/95, Rec. p. I‑4443, apartado 38;
de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia, C‑265/95, Rec. p. I‑6959, apartado 55, y de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia,
antes citada, apartado 16).
44     Por consiguiente, debe concluirse que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los
artículos 2 y 3 de la Decisión controvertida así como del artículo 249 CE, párrafo cuarto.
Sobre la infracción del artículo 10 CE
45     Procede recordar, con carácter preliminar, que el artículo 10 CE obliga a los Estados miembros a facilitar a la Comunidad
el cumplimiento de su misión y a abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines
del Tratado (véase la sentencia de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania, C‑433/03, Rec. p. I‑6985, apartado 63).
46     En lo que se refiere a la imputación formulada en este sentido por la Comisión en el presente asunto, debe observarse que,
con ocasión de los intercambios de información habidos con las autoridades francesas con posterioridad a la adopción de la
Decisión controvertida, la Comisión solicitó, en múltiples comunicaciones, algunas indicaciones para llegar, de acuerdo con
dichas autoridades, a la fijación del importe definitivo de la ayuda que debe reembolsarse.
47     Procede añadir que, en el marco de las conversaciones mantenidas con las autoridades francesas con el fin de ejecutar la Decisión
controvertida, la Comisión, en una comunicación de 23 de diciembre de 2005, fijó en 928 millones de euros sin contar intereses,
el importe de la ayuda que debía reembolsarse.
48     Pues bien, las autoridades francesas no consideraron pertinente pronunciarse claramente sobre este punto ni plantear a la
Comisión una contrapropuesta cifrada concreta.
49     Por otra parte, aunque a lo largo de los intercambios de información que mantuvo con la Comisión con posterioridad a la adopción
de la Decisión controvertida, la República Francesa pensara que debía cuestionar la fundamentación de la citada Decisión,
y en particular la calificación como ayuda de Estado del régimen fiscal aplicable a FT entre 1994 y 2002, esta circunstancia
no la eximía en absoluto de su obligación de ejecutar dicha Decisión.
50     La República Francesa planteó también varias cuestiones relativas a los parámetros de cálculo necesarios para la determinación
del importe de la ayuda que debe recuperarse. Además, declaró en repetidas ocasiones que era técnicamente imposible identificar
una metodología fiable y precisa y, por consiguiente, reconstruir de forma exacta e incuestionable los importes del impuesto
profesional que habría tenido que abonar FT en el supuesto de que hubiese estado sujeta al régimen del impuesto profesional
de Derecho común. Dicho Estado miembro extrajo de ello la conclusión, reiterada en distintas comunicaciones redactadas entre
2005 y 2006, de que no había ninguna base jurídica suficientemente sólida que permitiera iniciar un procedimiento de recuperación
sin gran riesgo de litigio.
51     Habida cuenta de estas afirmaciones y a la vista de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Francesa
ha demostrado, con respecto a la Comisión, una falta de cooperación con el fin de aportar la ayuda necesaria para ejecutar
la Decisión controvertida.
52     Por consiguiente, debe concluirse que el comportamiento de las citadas autoridades supone una infracción del artículo 10 CE.
53     En consecuencia, el recurso de la Comisión está fundado en su conjunto.
54     De lo anterior se desprende que procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud de los artículos 2 y 3 de la Decisión controvertida y de los artículos 249 CE, párrafo cuarto, y 10 CE, al no haber
ejecutado, dentro del plazo señalado, la citada Decisión.

Costas
55     A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso
será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas
a la República Francesa y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1)
Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 3 de la Decisión
2005/709/CE de la Comisión, de 2 de agosto de 2004, relativa a la ayuda estatal ejecutada por Francia en favor de France Télécom,
y de los artículos 249 CE, párrafo cuarto, y 10 CE, al no haber ejecutado, dentro del plazo señalado, la citada Decisión.
2)
Condenar en costas a la República Francesa.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: francés.