CELEX: 61996CJ0350
Libre circulation des travailleurs
Réglementation nationale obligeant les personnes morales de nommer un gérant résidant dans le pays
Discrimination indirecte

Par ordonnance du 8 octobre 1996, parvenue à la Cour le 24 octobre suivant, le Verwaltungsgerichtshof a posé, en vertu de
l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles sur l'interprétation de l'article 48 du même traité et des articles
er
à 3 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur
de la Communauté (JO L 257, p. 2).
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant la société de droit autrichien Fortress Immobilien Entwicklungs
GesmbH, aujourd'hui dénommée Clean Car Autoservice GesmbH (ci-après
Clean Car), ayant son siège social à Vienne, au Landeshauptmann von Wien au sujet du rejet d'une déclaration introduite par Clean Car
en vue de l'exercice d'une activité professionnelle, au motif qu'elle avait désigné un gérant ne résidant pas en Autriche.
La réglementation autrichienne
En vertu de l'article 9, paragraphe 1, de la Gewerbeordnung 1994 (code autrichien des professions artisanales, commerciales
et industrielles, ci-après la
GewO 1994), les personnes morales, les sociétés commerciales de personnes (sociétés commerciales en nom collectif et en commandite)
ainsi que les sociétés à but lucratif enregistrées (sociétés à but lucratif en nom collectif et en commandite) peuvent exercer
des activités artisanales, commerciales ou industrielles, à condition d'avoir désigné un gérant ou un preneur à bail conformément
aux articles 39 et 40 de la GewO 1994.
L'article 39, paragraphes 1 à 3, de la GewO 1994 dispose:
1.
Le propriétaire de l'entreprise artisanale, commerciale ou industrielle peut désigner un gérant pour exercer l'activité, gérant
qui est responsable vis-à-vis du propriétaire pour l'exercice professionnel irréprochable de l'activité et vis-à-vis de l'autorité
administrative (article 333) pour le respect des dispositions relatives à l'exercice des professions artisanales, commerciales
ou industrielles; le propriétaire a l'obligation de désigner un gérant lorsqu'il ne réside pas dans le pays.
2.
Le gérant doit satisfaire aux conditions personnelles établies pour l'exercice d'une profession artisanale, commerciale ou
industrielle, résider dans le pays et être en mesure d'être effectivement actif dans l'entreprise. S'il s'agit d'une profession
pour laquelle un certificat d'aptitude est exigé, le gérant d'une personne morale à désigner conformément à l'article 9, paragraphe
1, doit également
1)
faire partie de l'organe qui représente légalement la personne morale ou
2)
être un travailleur occupé dans l'entreprise à concurrence d'au moins la moitié de l'horaire de travail hebdomadaire normal
et être pleinement assujetti à la sécurité sociale d'après les dispositions en la matière. Le gérant à désigner conformément au paragraphe 1 pour l'exercice d'une profession pour laquelle la fourniture d'un certificat
d'aptitude est exigée, par un propriétaire de l'entreprise qui ne réside pas dans le pays, doit être un travailleur occupé
dans l'entreprise à concurrence d'au moins la moitié de l'horaire de travail hebdomadaire normal, et être pleinement assujetti
à la sécurité sociale en vertu des dispositions en la matière. Les dispositions de l'article 39, paragraphe 2, en vigueur
jusqu'à la date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale BGBl. 29/1993, demeurent applicables aux personnes désignées comme
gérants au 1
er
juillet 1993, et ce jusqu'au 31 décembre 1998 inclus.
3.
Dans les cas dans lesquels la désignation d'un gérant est obligatoire, le propriétaire doit faire appel à un gérant qui doit
être effectivement actif dans l'entreprise.
Conformément à l'article 370, paragraphe 2, de la GewO 1994, lorsque la désignation d'un gérant a été déclarée ou autorisée,
d'éventuelles sanctions pécuniaires relatives à l'exercice d'une activité sont à infliger à celui-ci.
En vertu de l'article 5, paragraphe 1, de la GewO 1994, les professions artisanales, commerciales ou industrielles peuvent
être exercées sur la base de la déclaration de la profession visée à l'article 339, lorsque les conditions générales et d'éventuelles
conditions particulières sont remplies, sauf diverses exceptions qui ne sont pas pertinentes en l'espèce.
Aux termes de l'article 339, paragraphe 1, de la GewO 1994, quiconque veut exercer une profession artisanale, commerciale
ou industrielle doit, dans la mesure où il ne s'agit pas d'une profession artisanale, commerciale ou industrielle soumise
à autorisation et pour laquelle une preuve d'aptitude autre qu'un examen de maîtrise doit être apportée, en faire la déclaration
auprès de la direction administrative du district du lieu d'établissement.
En vertu de l'article 340, paragraphe 1, de la GewO 1994, la direction administrative du district doit vérifier, sur la base
de la déclaration relative à l'exercice d'une profession artisanale, commerciale ou industrielle, visée à l'article 339, paragraphe
1, si les conditions légales de l'exercice de la profession déclarée par l'intéressé au lieu d'établissement indiqué sont
réunies. Si ces conditions font défaut, la direction administrative du district doit, conformément au paragraphe 7 de cette
disposition, le constater par décision administrative et interdire l'exercice de cette profession.
Le litige au principal
Le 13 juin 1995, Clean Car a déclaré au Magistrat der Stadt Wien (autorité municipale de Vienne)
l'activité d'
entretien et maintenance de véhicules à moteur (station service), à l'exclusion de toute activité artisanale. Elle a simultanément fait savoir qu'elle avait nommé gérant, conformément à la GewO 1994, M. Rudolf Henssen, ressortissant
allemand résidant à Berlin; elle a en outre indiqué que celui-ci était actuellement occupé à louer une habitation en Autriche
et que, partant, la fiche de déclaration relative à cette résidence serait transmise ultérieurement.
Par décision du 20 juillet 1995, le Magistrat der Stadt Wien a constaté que les conditions légales préalables à l'exercice
de cette activité n'étaient pas remplies et l'a donc interdite, au motif que le gérant devait satisfaire aux conditions personnelles
prescrites pour l'exercice de la profession en cause, avoir une résidence dans le pays et être en mesure d'exercer effectivement
ses fonctions dans l'entreprise, conformément à l'article 39, paragraphe 2, de la GewO 1994.
Le 10 août 1995, Clean Car a introduit un recours administratif à l'encontre de cette décision devant le Landeshauptmann von
Wien et a fait valoir que le gérant désigné avait alors une résidence en Autriche et que, en tout état de cause, depuis l'adhésion
de la république d'Autriche à l'Union européenne, une résidence dans l'Union européenne était suffisante pour satisfaire aux
obligations légales.
Par décision du 2 novembre 1995, le Landeshauptmann von Wien a rejeté le recours au motif, principalement, que, en raison
du caractère constitutif de droit de la déclaration d'activité, il fallait prendre en considération la situation de fait et
de droit telle qu'elle existait au moment de l'introduction de celle-ci et que, à ce moment, le gérant désigné n'avait pas
encore de résidence dans le pays.
Le 21 décembre 1995, Clean Car a porté le litige devant le Verwaltungsgerichtshof, en faisant valoir que ni la décision du
Magistrat der Stadt Wien ni celle du Landeshauptmann von Wien ne tenaient compte des arguments fondés sur le droit communautaire.
Clean Car a fait référence en particulier aux articles 6 et 48 du traité CE et a soutenu que le gérant qu'elle avait désigné,
en tant qu'employé à son service et donc travailleur, bénéficiait du droit à la libre circulation prévu par cette dernière
disposition.
Considérant que, pour rendre sa décision dans l'affaire dont il était saisi, il devait déterminer si le fait pour le législateur
autrichien d'interdire au propriétaire de l'entreprise qui exerce l'activité de désigner comme gérant un employé qui n'a pas
sa résidence en Autriche est contraire au droit communautaire, tel qu'il résulte de l'article 48 du traité et des articles
er
à 3 du règlement n° 1612/68, le Verwaltungsgerichtshof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions
préjudicielles suivantes:
1)
L'article 48 du traité CE et les articles 1
er
à 3 du règlement n° 1612/68 doivent-ils être interprétés en ce sens que ces dispositions confèrent également aux employeurs
nationaux le droit d'occuper des travailleurs qui sont ressortissants d'un autre État membre, sans que ces travailleurs soient
tenus de satisfaire à des conditions qui, bien qu'elles ne visent pas la nationalité, sont typiquement liées à la qualité
de ressortissant d'un État?
2)
En cas de réponse affirmative à la première question, l'article 48 du traité CE et les articles 1
er
à 3 du règlement n° 1612/68 doivent-ils être interprétés en ce sens que ces dispositions ne font pas obstacle à une règle
telle que celle de l'article 39, paragraphe 2, GewO 1994, selon laquelle le propriétaire de l'entreprise qui exerce l'activité
artisanale, commerciale ou industrielle ne peut désigner comme gérant légal qu'une personne qui a sa résidence en Autriche?
Dans son ordonnance de renvoi, la juridiction nationale indique qu'il s'agit, d'abord, de savoir si un employeur peut également
invoquer les dispositions du droit communautaire en matière de libre circulation des travailleurs qui s'adressent prioritairement
à ceux-ci. En cas de réponse affirmative à cette question, il s'agirait, ensuite, d'examiner si ces mêmes dispositions font
obstacle à une règle telle que l'article 39, paragraphe 2, de la GewO 1994, compte tenu notamment des réserves découlant de
l'article 48, paragraphe 3, du traité et de la circonstance que, en vertu de l'article 370, paragraphe 2, de la GewO 1994,
le gérant est responsable, dans l'exercice de la profession, du respect des dispositions légales applicables.
Sur la première question
Par sa première question, la juridiction nationale demande en substance si la règle d'égalité de traitement en matière de
libre circulation des travailleurs, consacrée à l'article 48 du traité ainsi qu'aux articles 1
er
à 3 du règlement n° 1612/68, peut également être invoquée par un employeur en vue d'occuper, dans l'État membre où il est
établi, des travailleurs qui sont ressortissants d'un autre État membre.
A titre liminaire, il convient de relever que les articles 1
er
à 3 du règlement n° 1612/68 ne font qu'expliciter et mettre en oeuvre les droits découlant déjà de l'article 48 du traité
(voir, en ce sens, arrêt du 23 février 1994, Scholz, C-419/92, Rec. p. I-505, point 6).
Il y a lieu de constater, ensuite, que l'article 48 énonce, à son paragraphe 1, en des termes généraux, que la libre circulation
des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté. Aux termes des paragraphes 2 et 3 de la même disposition, elle
implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui
concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail, et comporte le droit, sous réserve des limitations
justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, de répondre à des emplois effectivement
offerts, de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres, d'y séjourner afin d'y exercer un emploi
dans les mêmes conditions que les nationaux et d'y demeurer après la fin de celui-ci.
Si ces droits existent indubitablement dans le chef des personnes directement visées, les travailleurs, rien dans le libellé
de l'article 48 n'indique qu'ils ne peuvent être invoqués par autrui, en particulier par les employeurs.
Il importe également de relever que, pour être efficace et utile, le droit des travailleurs d'être engagés et occupés sans
discrimination doit nécessairement avoir comme complément le droit des employeurs de les engager dans le respect des règles
en matière de libre circulation des travailleurs.
En effet, ces règles pourraient être aisément tenues en échec s'il suffisait aux États membres, pour échapper aux interdictions
qu'elles énoncent, d'imposer aux employeurs, aux fins de l'engagement d'un travailleur, des conditions que doit respecter
celui-ci et qui, si elles lui étaient directement imposées, constitueraient des restrictions à l'exercice du droit de libre
circulation auquel il peut prétendre en vertu de l'article 48 du traité.
Il convient enfin de souligner que l'interprétation qui précède est corroborée tant par l'article 2 du règlement n° 1612/68
que par la jurisprudence de la Cour.
D'une part, il résulte expressément de l'article 2 du règlement n° 1612/68 que tout employeur exerçant une activité sur le
territoire d'un État membre doit pouvoir conclure, avec tout ressortissant d'un État membre, des contrats de travail et les
mettre à exécution, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur, sans qu'il puisse
en résulter de discrimination.
D'autre part, il découle notamment de l'arrêt du 15 décembre 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, points 84 à 86), que
les justifications tirées de l'ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique, prévues à l'article 48, paragraphe
3, du traité, peuvent être invoquées non seulement par les États membres afin de justifier des limitations à la libre circulation
des travailleurs découlant de leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives, mais également par des particuliers
pour justifier de telles limitations découlant de conventions et autres actes conclus ou adoptés par des personnes privées.
Or, si un employeur peut invoquer la dérogation de l'article 48, paragraphe 3, il doit également pouvoir invoquer les principes
tels qu'ils découlent notamment des paragraphes 1 et 2 de la même disposition.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que la règle d'égalité de traitement
en matière de libre circulation des travailleurs, consacrée à l'article 48 du traité, peut également être invoquée par un
employeur en vue d'occuper, dans l'État membre où il est établi, des travailleurs qui sont ressortissants d'un autre État
membre.
Sur la seconde question
Par sa seconde question, la juridiction nationale vise à savoir, en substance, si l'article 48 du traité s'oppose à ce qu'un
État membre prévoie que le propriétaire d'une entreprise qui exerce, sur le territoire de cet État, une activité artisanale,
commerciale ou industrielle ne peut désigner comme gérant qu'une personne qui y réside.
A cet égard, il convient de rappeler d'abord que, selon une jurisprudence constante, les règles d'égalité de traitement prohibent
non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination
qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir, notamment, arrêt du 12
juin 1997, Merino García, C-266/95, Rec. p. I-3279, point 33).
Il est vrai qu'une disposition telle que l'article 39, paragraphe 2, de la GewO 1994 s'applique indépendamment de la nationalité
de la personne appelée à être désignée comme gérant.
Toutefois, ainsi que la Cour l'a déjà constaté (voir, notamment, arrêt du 14 février 1995, Schumacker, C-279/93, Rec. p. I-225,
point 28), une disposition nationale qui prévoit une distinction fondée sur le critère de la résidence risque de jouer principalement
au détriment des ressortissants d'autres États membres. En effet, les non-résidents sont le plus souvent des non-nationaux.
Dans ces conditions, le fait d'exiger des ressortissants des autres États membres de résider dans l'État concerné afin de
pouvoir être désignés comme gérants d'entreprises exerçant une activité artisanale, commerciale ou industrielle est susceptible
de constituer une discrimination indirecte fondée sur la nationalité, contraire à l'article 48, paragraphe 2, du traité.
Il n'en irait autrement que si l'imposition d'une telle condition de résidence se fondait sur des considérations objectives
indépendantes de la nationalité des travailleurs concernés et proportionnées à l'objectif légitimement poursuivi par le droit
national (voir, en ce sens, arrêt du 15 janvier 1998, Schöning-Kougebetopoulou, C-15/96, non encore publié au Recueil, point
21).
Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler qu'il résulte du point 15 du présent arrêt que la juridiction nationale a expressément
fait référence, dans son ordonnance de renvoi, à la circonstance que, en vertu de l'article 370, paragraphe 2, de la GewO 1994,
aux termes duquel d'éventuelles sanctions pécuniaires sont à infliger au gérant désigné, celui-ci est responsable, dans l'exercice
de l'activité concernée, du respect des dispositions légales applicables.
Dans leurs observations écrites, le Landeshauptmann von Wien et le gouvernement autrichien ont expliqué, à cet égard, que
la condition de résidence est destinée à assurer que lesdites sanctions, dont est passible le gérant, puissent lui être notifiées
et exécutées à son encontre. Par ailleurs, elle devrait garantir que le gérant remplisse l'autre condition qui lui est imposée
par l'article 39, paragraphe 2, de la GewO 1994, à savoir qu'il soit en mesure d'être effectivement actif dans l'entreprise.
A cet égard, il convient de constater que la condition de résidence soit n'est pas propre à garantir la réalisation de l'objectif
en cause, soit va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
D'une part, ce n'est pas le fait, pour le gérant, de résider dans l'État membre où l'entreprise est établie et son activité
exercée qui garantit nécessairement qu'il sera en mesure d'être effectivement actif dans l'entreprise. En effet, un gérant
résidant dans cet État mais à un endroit situé à grande distance du lieu d'activité de l'entreprise devrait normalement rencontrer
plus de difficultés à être effectivement actif dans l'entreprise qu'une personne dont la résidence, même si elle est située
dans un autre État membre, ne se trouve qu'à une faible distance du lieu d'activité de l'entreprise.
D'autre part, d'autres mesures, moins restrictives, telles la notification de la sanction au siège de l'entreprise qui emploie
le gérant et la garantie de son paiement au moyen de la constitution d'une caution préalable, permettraient de garantir que
les sanctions pécuniaires qui sont infligées au gérant puissent lui être notifiées et exécutées à son encontre.
Il convient d'ajouter enfin que même de telles mesures ne sont pas justifiées au titre des objectifs en question dans l'hypothèse
où la notification et l'exécution des sanctions pécuniaires infligées à un gérant qui a sa résidence dans un autre État membre
sont garanties par une convention internationale conclue entre l'État membre du lieu d'activité de l'entreprise et celui de
la résidence du gérant.
Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la condition de résidence litigieuse constitue une discrimination indirecte.
Quant aux justifications tirées de l'article 48, paragraphe 3, du traité, qui ont été également invoquées par la juridiction
de renvoi, il y a lieu d'observer qu'aucune raison tenant à la sécurité publique ou à la santé publique ne saurait justifier
une réglementation d'ordre général telle celle en cause dans l'espèce au principal.
En ce qui concerne la justification tirée de l'ordre public, également prévue à l'article 48, paragraphe 3, du traité, il
convient de rappeler que la Cour a déjà dit pour droit (arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999) que, en
tant qu'il peut justifier certaines restrictions à la libre circulation des personnes relevant du droit communautaire, le
recours à la notion de l'ordre public, utilisée à l'article 48, paragraphe 3, du traité, suppose, en tout cas, l'existence,
en dehors du trouble social que constitue toute infraction à la loi, d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant
un intérêt fondamental de la société.
Or, il ne résulte pas du dossier qu'un intérêt de cet ordre soit susceptible d'être affecté si le propriétaire d'une entreprise
est libre de désigner, pour l'exercice de l'activité de celle-ci, un gérant qui ne réside pas dans l'État concerné.
Dès lors, une disposition nationale, telle celle en cause au principal, qui exige de tout travailleur désigné comme gérant
pour l'exercice d'une activité professionnelle de résider dans l'État concerné, ne saurait pas non plus être justifiée au
titre de l'ordre public au sens de l'article 48, paragraphe 3, du traité.
Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la seconde question que l'article 48 du traité s'oppose
à ce qu'un État membre prévoie que le propriétaire d'une entreprise qui exerce, sur le territoire de cet État, une activité
artisanale, commerciale ou industrielle ne peut désigner comme gérant qu'une personne qui y réside.
Sur les dépens
Les frais exposés par le gouvernement autrichien et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent
faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé
devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Verwaltungsgerichtshof, par ordonnance du 8 octobre 1996, dit pour droit:
1)
La règle d'égalité de traitement en matière de libre circulation des travailleurs, consacrée à l'article 48 du traité CE,
peut également être invoquée par un employeur en vue d'occuper, dans l'État membre où il est établi, des travailleurs qui
sont ressortissants d'un autre État membre.
2)
L'article 48 du traité s'oppose à ce qu'un État membre prévoie que le propriétaire d'une entreprise qui exerce, sur le territoire
de cet État, une activité artisanale, commerciale ou industrielle ne peut désigner comme gérant qu'une personne qui y réside.
Ragnemalm
Schintgen
Mancini
Murray
Hirsch
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 mai 1998.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
H. Ragnemalm
–
Langue de procédure: l'allemand.