CELEX: 61999CJ0080
Responsabilité extracontractuelle
Producteurs de lait
Engagement de non-commercialisation
Exclusion du régime des quotas laitiers
Indemnisation
Substitution
Indemnisation forfaitaire par contrat
Règlement (CEE) nº 2187/93
Juridiction compétente
Droit applicable

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnances du 23 février 1999, parvenues à la Cour le 4 mars suivant, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), trois questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 215, deuxième alinéa, et 178 du traité CE (devenus articles 288, deuxième alinéa, CE et 235 CE), ainsi que du règlement (CEE) n° 2187/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité (JO L 196, p. 6).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre de trois litiges opposant, d'une part, M. Flemmer et Mme Christoffel au Conseil de l'Union européenne et à la Commission des Communautés européennes, ainsi que, d'autre part, Mme Leitensdorfer à la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Office fédéral de l'agriculture et de l'alimentation, ci-après la «BLE»), au sujet du refus de cette dernière de payer en totalité ou en partie l'indemnité qui avait été antérieurement offerte aux trois requérants au principal susmentionnés au motif que les conditions d'attribution de celle-ci, prévues par le règlement n° 2187/93, ne seraient pas remplies.
Le cadre juridique
3 Le règlement (CEE) n° 1078/77, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, p. 1), adopté par le Conseil le 17 mai 1977, prévoyait le versement d'une prime aux producteurs s'engageant pour une période de cinq ans à ne pas commercialiser de lait ni de produits laitiers ou à reconvertir les cheptels laitiers en cheptels producteurs de viande.
4 Le Conseil a adopté, le 31 mars 1984, les règlements (CEE) nos 856/84, modifiant le règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10), et 857/84, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13). Ces règlements ont institué, à partir du 1er avril 1984, un régime de prélèvements supplémentaires sur le lait obligeant chaque producteur de lait, sous peine d'un prélèvement supplémentaire, à ne commercialiser que les quantités de lait correspondant au quota laitier qui lui est attribué (ci-après la «quantité de référence»). Ce quota est égal à la quantité de lait produite pendant une année de référence, celle-ci étant, en ce qui concerne la République fédérale d'Allemagne, l'année 1983.
5 Les producteurs n'ayant pas eu de production au cours de ladite année, en raison de leur engagement en vertu du règlement n° 1078/77, étaient exclus du régime des quotas laitiers.
6 Par les arrêts du 28 avril 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321), et Von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355), la Cour a déclaré invalide le règlement n° 857/84 dans la mesure où il ne prévoyait pas l'attribution d'une quantité de référence aux producteurs n'ayant pas livré de lait pendant l'année de référence de l'État membre concerné.
7 Le règlement (CEE) n° 764/89 du Conseil, du 20 mars 1989, modifiant le règlement n° 857/84 (JO L 84, p. 2), avait pour objet de donner suite aux arrêts précités Mulder et Von Deetzen. Il permettait l'octroi, à la catégorie de producteurs auparavant exclus du régime des quotas laitiers, d'une quantité de référence spécifique, à concurrence de 60 % de la production de ceux-ci au cours des douze mois ayant précédé leur engagement de non-commercialisation en vertu du règlement n° 1078/77.
8 L'article 3 bis, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 857/84, tel que modifié par le règlement n° 764/89, a été à son tour invalidé, en raison notamment de la limitation des quotas spécifiques à 60 % de la production référentielle, par les arrêts du 11 décembre 1990, Spagl (C-189/89, Rec. p. I-4539), et Pastätter (C-217/89, Rec. p. I-4585). Pour donner suite à ces derniers arrêts, le règlement n° 857/84 a été modifié par le règlement (CEE) n° 1639/91 du Conseil, du 13 juin 1991 (JO L 150, p. 35).
9 Par arrêt interlocutoire du 19 mai 1992, Mulder e.a./Conseil et Commission (C-104/89 et C-37/90, Rec. p. I-3061, ci-après l'arrêt «Mulder II»), la Cour a déclaré la Communauté responsable des dommages causés aux producteurs laitiers qui avaient été empêchés de commercialiser du lait à la suite de l'application du règlement n° 857/84.
10 En raison du grand nombre des producteurs concernés par l'arrêt Mulder II et dans le but de donner plein effet à celui-ci, le Conseil a adopté le règlement n° 2187/93. Celui-ci dispose que les autorités nationales proposent aux producteurs concernés une indemnité forfaitaire qu'ils peuvent soit accepter, soit refuser, en tant qu'indemnisation de tout dommage.
11 Selon la procédure d'indemnisation prévue à l'article 10, paragraphe 2, premier alinéa, dudit règlement, les producteurs souhaitant introduire une demande d'indemnisation étaient tenus de déposer celle-ci auprès de l'autorité compétente désignée à cet effet par l'État membre concerné, au plus tard le 30 septembre 1993.
12 En application de l'article 2 du règlement n° 2187/93, la demande d'indemnisation était retenue dès lors qu'elle émanait d'un producteur ayant reçu l'attribution d'une quantité de référence spécifique définitive dans les conditions fixées à l'article 3 bis, paragraphe 3, du règlement n° 857/84, soit, selon le cas, en vertu du règlement n° 764/89, au 29 mars 1991, soit, en vertu du règlement n° 1639/91, au 1er juillet 1993.
13 En vertu de l'article 5 du règlement n° 2187/93, les demandes émanant des producteurs qui avaient bénéficié, au 1er juillet 1993, de l'attribution définitive des quantités spécifiques, en vertu du règlement n° 1639/91, n'étaient retenues que sous la condition résolutoire que ces producteurs n'aient ni participé à un programme d'abandon de la production laitière ni vendu ou loué en totalité leur exploitation jusqu'au 1er juillet 1994.
14 Conformément à l'article 7 du règlement n° 2187/93, lorsque la quantité spécifique définitive attribuée était inférieure à 80 % de la quantité spécifique provisoire ou lorsque l'exploitation avait été vendue ou louée partiellement, selon le cas, avant le 1er avril 1992 ou avant le 1er juillet 1994, la quantité annuelle à indemniser était diminuée de la quantité qui avait été retournée à la réserve nationale.
15 L'article 11 du règlement n° 2187/93 prévoit que l'autorité compétente vérifie l'exactitude des informations données par le producteur et calcule le montant de l'indemnité en fonction de la quantité et de la période à indemniser en appliquant les montants indiqués en annexe.
16 L'article 14 du règlement n° 2187/93, relatif à l'émission et à l'acceptation des offres d'indemnisation, est libellé comme suit:
«L'autorité compétente visée à l'article 10 fait, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, dans un délai maximal de quatre mois à compter de la réception de la demande, une offre d'indemnisation au producteur, accompagnée d'une quittance pour solde de tout compte.
Lorsque le producteur tient son droit à l'obtention d'une quantité de référence spécifique:
- du règlement (CEE) n° 764/89, l'indemnité est payée dès réception en retour de la quittance dûment approuvée et signée par le producteur,
- du règlement (CEE) n° 1639/91, l'indemnité est payée, à condition que la quittance soit retournée dûment approuvée et signée par le producteur, après le 1er juillet 1994 afin de permettre à l'autorité compétente de vérifier le respect des articles 5 et 7, à moins que le producteur ne constitue auprès de cette autorité une garantie d'un montant de 115 % de l'indemnité établie préalablement à l'application desdits articles et pour assurer le respect des conditions qui figurent dans ces mêmes articles.
La non-acceptation de l'offre dans un délai de deux mois à compter de sa réception a pour conséquence qu'elle ne lie plus à l'avenir les institutions communautaires concernées.
L'acceptation de l'offre par le renvoi à l'autorité compétente, dans ledit délai, de la quittance dûment approuvée et signée implique renonciation à toute action quelle qu'elle soit à l'encontre des institutions communautaires pour le dommage défini à l'article 1er.»
17 Aux termes du quinzième considérant du règlement n° 2187/93, «la non-acceptation de l'offre faite à un producteur par l'autorité compétente de l'État membre dans le respect des dispositions du présent règlement consisterait en un refus de l'offre communautaire; [...] dès lors, l'action judiciaire qui serait ultérieurement poursuivie ou engagée par le producteur serait du ressort de la juridiction communautaire».
18 L'article 178 du traité dispose:
«La Cour de justice est compétente pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages visés à l'article 215, deuxième alinéa.»
19 L'article 215, premier et deuxième alinéas, du traité prévoit:
«La responsabilité contractuelle de la Communauté est régie par la loi applicable au contrat en cause.
En matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions.»
Les litiges au principal
20 Dans l'affaire C-80/99, M. Flemmer est un producteur de lait ayant accepté l'offre de paiement d'une indemnité de 64 684 DEM, assortie des intérêts au taux de 8 % l'an à compter du 1er octobre 1993, que lui avait soumise la BLE en application du règlement n° 2187/93. La BLE ayant refusé de payer l'indemnité ainsi convenue, M. Flemmer sollicite en conséquence le versement de celle-ci.
21 La BLE a résilié avec effet immédiat le contrat d'indemnisation en application de l'article 60, premier alinéa, du Verwaltungsverfahrensgesetz (loi relative à la procédure administrative, ci-après le «VwVfG») au motif que, lors d'une vérification, il se serait avéré que M. Flemmer aurait bénéficié à tort de l'attribution de la quantité de référence spécifique définitive. En effet, ce dernier n'aurait pas produit la totalité de la quantité de référence spécifique provisoire dans son exploitation.
22 Dans l'affaire C-81/99, Mme Christoffel réclame le paiement d'une somme de 73 038,17 DEM qui lui a été offerte à titre d'indemnisation en application du règlement n° 2187/93. Il s'est avéré que, le 1er janvier 1992, Mme Christoffel avait réduit son exploitation à 4,45 hectares, l'autre partie de celle-ci ayant été donnée à bail, sans que la quantité de référence y afférente ait été affectée à la réserve nationale; par contre, cette quantité de référence a été transférée au locataire. L'autorité compétente s'était abstenue de procéder à l'affectation de la quantité concernée à la réserve nationale en raison de considérations relevant de la protection de la confiance légitime de Mme Christoffel et du locataire ayant bénéficié du transfert de la quantité de référence. Au vu de ces circonstances, la BLE a refusé de payer l'indemnisation convenue et a fait à l'intéressée une nouvelle offre d'un montant de 13 458,09 DEM.
23 Dans l'affaire C-82/99, Mme Leitensdorfer est héritière d'une productrice qui avait elle-même, à la suite d'un héritage, repris l'exploitation du producteur ayant pris un engagement de non-commercialisation en application du règlement n° 1078/77. Mme Leitensdorfer réclame le paiement d'une somme de 14 328,15 DEM, assortie des intérêts au taux de 8 % l'an à compter du 1er octobre 1993, pour un montant de 12 913,02 DEM.
24 Outre le fait que le bureau des douanes principal compétent lui a retiré, avec effet au 1er avril 1996, la quantité de référence spécifique définitive de 39 870 kg, décision contre laquelle Mme Leitensdorfer a introduit un recours auprès du Finanzgericht München (Allemagne), le contrat d'indemnisation conclu sur la base de la quantité de référence spécifique définitive entre la productrice à laquelle a succédé Mme Leitensdorfer et la BLE a été résilié par cette dernière avec effet immédiat, en application de l'article 60, premier alinéa, du VwVfG, au motif que la quantité de référence spécifique définitive avait été attribuée par erreur à la productrice. En effet, le producteur initial n'a commencé à livrer du lait provenant de son exploitation qu'à compter du 10 octobre 1991 et non pas pendant une période continue de 12 mois antérieure au 29 mars 1991, ainsi qu'il était prévu à l'article 3 bis du règlement n° 857/84, tel que modifié par le règlement n° 1639/91.
Les questions préjudicielles
25 Il ressort des motifs des ordonnances de renvoi que la juridiction nationale tend à considérer les litiges dont elle est saisie comme relevant de la responsabilité contractuelle, au sens de l'article 215, premier alinéa, du traité, et à admettre dès lors sa propre compétence.
26 Toutefois, à la lecture de l'arrêt du Tribunal du 24 septembre 1998, Dethlefs e.a./Conseil et Commission (T-112/95, Rec. p. II-3819), la juridiction de renvoi éprouve des doutes quant à sa propre compétence. En effet, elle ne saurait exclure que ledit arrêt, notamment son point 55, ne puisse être interprété en ce sens que les litiges générés par des transactions ou des contrats d'indemnisation qui ont été conclus par des autorités nationales au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, conformément aux dispositions du règlement n° 2187/93, relèvent du domaine de la responsabilité non contractuelle, au sens de l'article 215, deuxième alinéa, du traité.
27 La question relative à la détermination de la juridiction compétente et, le cas échéant, du droit applicable aux contrats qui font l'objet des litiges dont il est saisi présentant ainsi une difficulté sérieuse, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes, qui sont formulées en des termes identiques dans les trois affaires C-80/99 à C-82/99:
«1) Convient-il d'interpréter les dispositions combinées de l'article 215, deuxième alinéa, du traité CE, de l'article 178 du traité CE et du règlement (CEE) n° 2187/93 en ce sens que la Cour est également compétente pour des litiges générés par un contrat conclu, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, par l'autorité nationale compétente, conformément aux modalités prévues au règlement (CEE) n° 2187/93 du Conseil prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité?
2) Si la Cour répond par la négative à cette question et qu'il s'agit d'un cas visé par l'article 215, premier alinéa, du traité CE, fondant ainsi la compétence des juridictions nationales conformément à l'article 183 du traité CE, se pose la question de savoir si, en l'absence d'indications dans le règlement (CEE) n° 2187/93, il convient d'appliquer à un tel contrat les dispositions nationales en matière de procédure ou les principes généraux du droit communs aux ordres juridiques des États membres.
3) Dans la mesure où s'appliquent les principes généraux du droit, il convient de se demander si et dans quelles conditions l'autorité nationale compétente peut annuler totalement ou partiellement un contrat conclu au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, lorsqu'il s'avère a posteriori que les conditions devant être remplies en vertu du règlement (CEE) n° 2187/93 du Conseil pour l'émission d'une offre d'indemnisation étaient totalement ou partiellement absentes ou que les conditions pour l'émission d'une offre d'indemnisation ne sont réunies que du fait que les autorités nationales compétentes considèrent qu'il leur est impossible, en raison du principe de la protection de la confiance légitime, d'annuler l'attribution définitive d'une quantité de référence spécifique qui est la condition de l'allocation d'une indemnité.»
28 Par ordonnance du président de la Cour du 22 juin 1999, les trois affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l'arrêt.
Sur la première question
29 Par cette question, la juridiction nationale demande en substance si les dispositions combinées des articles 215, deuxième alinéa, et 178 du traité doivent être interprétées en ce sens que la juridiction communautaire est compétente pour statuer sur les litiges générés par un contrat d'indemnisation conclu, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, par l'autorité nationale compétente, conformément aux modalités prévues par le règlement n° 2187/93.
Arguments formulés dans les observations présentées devant la Cour
30 Les requérants au principal infèrent du fait que les producteurs ont conclu un contrat administratif de règlement amiable que les litiges relatifs à un tel règlement relèvent de la compétence des juridictions administratives allemandes.
31 Quant à la contradiction entre leur analyse et l'arrêt Dethlefs e.a./Conseil et Commission, précité, les requérants au principal considèrent qu'ils peuvent opter soit pour le Tribunal, soit pour la juridiction nationale, ces deux juridictions étant compétentes dans tous les cas où des contrats administratifs de règlement amiable portant sur les demandes de dommages et intérêts présentées sur le fondement de l'article 215, deuxième alinéa, du traité sont en cause.
32 La Commission présente deux séries d'arguments, l'une en faveur de la compétence de la juridiction nationale, l'autre en faveur d'un recours direct devant la juridiction communautaire.
33 Quant à la compétence éventuelle de la juridiction nationale, la Commission fait valoir en substance que la prétention fondée sur un droit contractuel du producteur à l'égard du Conseil et de la Commission se substitue au droit à réparation des dommages découlant de l'article 215, deuxième alinéa, du traité, en vertu de la clause de renonciation contenue à l'article 14, quatrième alinéa, du règlement n° 2187/93.
34 S'agissant de la compétence éventuelle de la juridiction communautaire, la Commission considère qu'il est possible d'interpréter l'article 178 du traité dans un sens large en ce sens que cette disposition vise non seulement les recours fondés sur la responsabilité non contractuelle au sens restreint du terme, mais également les différends relatifs à des prétentions contractuelles, lorsque celles-ci ont pour objet l'exécution de l'obligation de réparation que l'article 215, deuxième alinéa, du traité impose à la Communauté ou qu'elles ont, d'une autre manière, un rapport avec cette obligation.
35 À cet égard, la Commission relève l'existence d'une relation matérielle étroite entre le règlement n° 2187/93 et la responsabilité non contractuelle de la Communauté. Ledit règlement ayant exclusivement pour objet l'exécution de l'obligation d'indemniser les producteurs, conformément à l'arrêt Mulder II, il devrait être interprété à la lumière des principes découlant de cet arrêt. Ainsi, il pourrait être nécessaire de déterminer si et, le cas échéant, pour quel montant, le producteur concerné aurait pu, en vertu des principes découlant dudit arrêt Mulder II, faire valoir un droit à réparation de ses dommages à l'encontre de la Communauté. Selon l'article 178 du traité, cette question relèverait de la compétence exclusive de la Cour.
36 En outre, la Commission évoque des problèmes procéduraux. Pour préserver ses intérêts en cas d'échec de son action devant la juridiction nationale, un producteur serait obligé de saisir les deux juridictions.
37 En fin de compte, la Commission se prononce en faveur de la compétence de la juridiction communautaire. Compte tenu de l'existence d'une relation matérielle étroite entre les droits contractuels et les droits non contractuels, cette solution constituerait plutôt une garantie de l'efficacité et de l'utilité de la procédure judiciaire.
Appréciation de la Cour
38 À titre liminaire, il y a lieu de souligner que, conformément à l'article 14, premier alinéa, du règlement n° 2187/93, les contrats qui font l'objet des litiges au principal sont conclus entre les requérants, d'une part, et le Conseil et la Commission, d'autre part.
39 En ce qui concerne la juridiction compétente pour trancher les litiges auxquels la Communauté est partie, l'article 183 du traité CE (devenu article 240 CE) prévoit que les juridictions nationales sont compétentes pour connaître de tels litiges, sous réserve de ceux pour lesquels le traité accorde compétence exclusive à la Cour.
40 Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants au principal, le système de la répartition des compétences juridictionnelles instauré par le traité ne permet pas aux parties d'opter soit pour la compétence de la juridiction communautaire, soit pour celle des juridictions nationales dans des litiges tels que ceux au principal.
41 Dès lors que, conformément à ce système, la compétence de la juridiction communautaire exclut celle des juridictions nationales, il y a lieu d'examiner si la juridiction communautaire a compétence pour statuer, dans le cadre d'un recours en indemnisation, sur des litiges tels que ceux dont est saisie la juridiction de renvoi.
42 Aucune disposition du traité ne confère à la Cour une compétence pour connaître des litiges relatifs à la responsabilité contractuelle de la Communauté, à l'exception de l'article 181 du traité CE (devenu article 238 CE) qui n'est pas pertinent au regard des affaires au principal. Aux termes de l'article 178 du traité, la Cour est compétente pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages visés à l'article 215, deuxième alinéa, de celui-ci, disposition qui ne vise que la responsabilité non contractuelle de la Communauté, la responsabilité contractuelle de cette dernière étant mentionnée au premier alinéa de la même disposition.
43 Or, des litiges tels que ceux dont est saisie la juridiction de renvoi ont pour objet la responsabilité contractuelle de la Communauté parce que le fondement juridique des prétentions des requérants au principal est un contrat. Une compétence de la Cour est donc exclue.
44 Cette interprétation est corroborée par le quinzième considérant du règlement n° 2187/93. Il fait apparaître que, contrairement aux litiges consécutifs à la non-acceptation de l'offre d'indemnisation faite à un producteur par l'autorité compétente de l'État membre concerné, lesquels sont du ressort de la juridiction communautaire, les litiges portant sur l'indemnisation au titre du règlement n° 2187/93 ne relèvent pas de la compétence de la Cour.
45 Certes, il existe une étroite relation entre le régime d'indemnisation instauré par le règlement n° 2187/93 et l'action en indemnité ayant pour fondement l'article 215, deuxième alinéa, du traité.
46 Néanmoins, l'existence d'une telle relation ne saurait justifier la compétence de la Cour pour statuer, dans le cadre de la compétence qui lui est conférée par l'article 178 du traité, sur les litiges relatifs aux contrats conclus au titre du règlement n° 2187/93.
47 L'indemnisation au titre du règlement n° 2187/93 demeure autonome dans la mesure où le régime instauré par celui-ci constitue une alternative à la solution judiciaire du différend et ouvre une voie supplémentaire pour obtenir un dédommagement.
48 En ce qui concerne le risque d'une interprétation divergente du règlement n° 2187/93 par les juridictions nationales, il y a lieu de relever que l'application uniforme du droit communautaire peut être assurée par la coopération judiciaire entre celles-ci et la Cour, coopération qui est mise en oeuvre dans le cadre de la procédure préjudicielle. À cet égard, la situation ne se distingue pas de celle qui existe de manière générale quand les États membres mettent en oeuvre une réglementation communautaire et que les juridictions nationales connaissent les litiges résultant de cette intervention des autorités nationales.
49 Les problèmes procéduraux invoqués par la Commission ont été atténués par le fait que, conformément à l'article 10, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 2187/93, la prescription visée à l'article 43 du statut CE de la Cour de justice recommence à courir à l'égard de tous les producteurs à partir du 30 septembre 1993 si la demande d'indemnisation prévue au premier alinéa n'a pas été faite antérieurement à cette date. Par ailleurs, dans l'hypothèse d'un refus partiel ou total d'indemnisation postérieur à la conclusion du contrat d'indemnisation, le producteur bénéficie en tout état de cause de la garantie des voies de recours de l'ordre juridique interne, y compris l'obligation de la juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de saisir la Cour d'une demande préjudicielle.
50 Il y a donc lieu de répondre à la première question qu'il convient d'interpréter les dispositions combinées des articles 215, deuxième alinéa, et 178 du traité en ce sens qu'elles ne confèrent pas à la Cour une compétence pour connaître des litiges générés par un contrat d'indemnisation conclu, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, par l'autorité nationale compétente, en application du règlement n° 2187/93.
Sur la deuxième question
51 Dans l'hypothèse où sa compétence pour statuer sur les litiges dont elle est saisie serait reconnue par la Cour, la juridiction de renvoi pose la question de savoir quel est le droit applicable à ceux-ci.
52 Constatant que ni les contrats ni le règlement n° 2187/93 ne précisent quel est le droit applicable, la juridiction nationale considère que c'est le droit de l'État membre concerné qui devrait s'appliquer en la matière. Toutefois, elle fait valoir qu'il existe des interprétations selon lesquelles, s'agissant de contrats conclus par les organes de l'Union, il conviendrait d'appliquer exclusivement le droit de cette dernière et, pour ce faire, de mettre en oeuvre des règles spécifiques en matière de responsabilité contractuelle à partir des principes généraux du droit communs aux ordres juridiques des États membres.
Arguments formulés dans les observations présentées devant la Cour
53 Les requérants au principal et la Commission considèrent que, dans l'hypothèse d'une compétence des juridictions nationales, celles-ci devraient se fonder sur les dispositions applicables du droit national et non pas sur les principes généraux communs aux ordres juridiques des États membres. La Commission estime notamment que la compétence des juridictions nationales reposerait sur la considération selon laquelle les litiges au principal constituent des cas relevant de la responsabilité contractuelle de la Communauté et que cette responsabilité est régie, aux termes de l'article 215, premier alinéa, du traité, par la loi applicable aux contrats en cause. Il serait d'ailleurs contradictoire de déclarer les juridictions nationales compétentes tout en appliquant lesdits principes généraux et non pas le droit national.
Appréciation de la Cour
54 Ainsi qu'il ressort de cette argumentation de la Commission, l'article 215, premier alinéa, du traité renvoie, pour la loi applicable au contrat, aux droits propres des États membres et non pas aux principes généraux communs aux ordres juridiques des États membres.
55 En outre, pour autant que le droit communautaire, y compris les principes généraux de celui-ci, ne comporte pas de règles communes, il résulte d'une jurisprudence constante que la mise en oeuvre d'une réglementation communautaire par les autorités nationales compétentes doit suivre les règles de procédure et de forme prévues par le droit de l'État membre concerné. Cependant, ainsi que la Cour l'a déjà jugé, le recours aux règles nationales n'est possible que dans la mesure nécessaire à l'exécution des dispositions du droit communautaire et pour autant que l'application de ces règles nationales ne porte pas atteinte à la portée et à l'efficacité de ce droit communautaire, y compris les principes généraux de celui-ci (arrêt du 6 mai 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. 1503, point 29; voir, également, arrêt du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82 à 215/82, Rec. p. 2633, points 17 et 22).
56 L'interprétation résultant de la jurisprudence mentionnée au point précédent ne saurait être écartée, s'agissant des litiges au principal, au motif que la mise en oeuvre du règlement n° 2187/93 revêt la forme spécifique d'un contrat conclu non seulement pour le compte du Conseil et de la Commission, mais également au nom de ceux-ci. Le contrat ne tend pas moins à assurer la mise en oeuvre d'une réglementation communautaire par les autorités nationales compétentes.
57 Dès lors, il convient de répondre à la deuxième question que, en l'absence d'indications dans le règlement n° 2187/93, les contrats d'indemnisation conclus en application dudit règlement sont gouvernés par les règles du droit national, pour autant que leur application ne porte pas atteinte à la portée et à l'efficacité du droit communautaire.
Sur la troisième question
58 En ce qui concerne la troisième question, même si c'est le droit national qui est applicable aux contrats en cause, il résulte du point 56 du présent arrêt que l'application des règles nationales doit se faire dans le respect des principes généraux du droit communautaire.
59 En ce qui concerne le principe de la confiance légitime invoqué par la juridiction nationale, il y a lieu de rappeler que les exigences découlant de la protection des droits et des principes fondamentaux dans l'ordre juridique communautaire dont la Cour assure le respect lient également les États membres lorsqu'ils mettent en oeuvre des réglementations communautaires.
60 Étant donné que les principes de protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique font partie de l'ordre juridique communautaire, il ne saurait dès lors être considéré comme contraire à ce même ordre juridique que le droit interne d'un État membre assure le respect de la confiance légitime et de la sécurité juridique (voir arrêt Deutsche Milchkontor e.a., précité, point 30).
61 Toutefois, le principe selon lequel le droit national doit être appliqué de façon non discriminatoire par rapport aux procédures visant à trancher des litiges du même type, mais purement nationaux, exige que l'intérêt de la Communauté soit pleinement pris en considération lors de l'appréciation des intérêts en cause (arrêt Deutsche Milchkontor e.a., précité, point 32).
62 À cet égard, pour apprécier si un producteur est fondé à se prévaloir de la protection de sa confiance légitime lorsque l'autorité nationale compétente procède à l'annulation du contrat qu'elle a conclu avec lui, la juridiction doit en outre prendre en considération la condition résolutoire prévue à l'article 5 du règlement n° 2187/93.
63 Dès lors, il convient de répondre à la troisième question que le droit communautaire ne s'oppose pas à ce qu'il soit fait application du principe de la confiance légitime prévu par l'ordre juridique interne de l'État membre concerné aux fins de l'appréciation de la portée de contrats conclus par les autorités nationales au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, à condition que l'intérêt communautaire soit également pris en considération.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
64 Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
statuant sur les questions à elle soumises par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, par ordonnances du 23 février 1999, dit pour droit:
1) Il convient d'interpréter les dispositions combinées des articles 215, deuxième alinéa, et 178 du traité CE (devenus articles 288, deuxième alinéa, CE et 235 CE) en ce sens qu'elles ne confèrent pas à la Cour une compétence pour connaître des litiges générés par un contrat d'indemnisation conclu, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, par l'autorité nationale compétente, en application du règlement (CEE) n° 2187/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité.
2) En l'absence d'indications dans le règlement n° 2187/93, les contrats d'indemnisation conclus en application dudit règlement sont gouvernés par les règles du droit national, pour autant que leur application ne porte pas atteinte à la portée et à l'efficacité du droit communautaire.
3) Le droit communautaire ne s'oppose pas à ce qu'il soit fait application du principe de la confiance légitime prévu par l'ordre juridique interne de l'État membre concerné aux fins de l'appréciation de la portée de contrats conclus par les autorités nationales au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, à condition que l'intérêt communautaire soit également pris en considération.