CELEX: 62004CJ0413
Směrnice 2003/54/ES
Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou
Směrnice 2004/85/ES
Dočasné odchylky ve prospěch Estonska
Právní základ

Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Evropský parlament domáhá zrušení směrnice Rady 2004/85/ES ze dne 28. června 2004, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES, pokud jde o použitelnost některých ustanovení na Estonsko (Úř. věst. L 236, s. 10, dále jen „napadená směrnice“).
2. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (Úř. věst. 1997, L 27, s. 20; Zvl. vyd. 12/02, s. 3) vstoupila v platnost dne 19. února 1997. Do vnitrostátního práva měla být provedena nejpozději do 19. února 1999.
3. Smlouva o přistoupení deseti nových členských států, mezi nimi i Estonské republiky, k Evropské unii byla podepsána dne 16. dubna 2003 (Úř. věst. 2003, L 236, s. 17, dále jen „smlouva o přistoupení z roku 2003“). Jak vyplývá z čl. 1 odst. 2 uvedené smlouvy, podmínky tohoto přijetí a úpravy smluv, na nichž je Evropská unie založena, jež si toto přijetí vyžaduje, jsou stanoveny v aktu připojeném k této smlouvě, který tvoří nedílnou součást této smlouvy (dále jen „akt o přistoupení z roku 2003“).
4. Příloha VI aktu o přistoupení z roku 2003 stanoví přechodná opatření ve prospěch Estonské republiky, zejména pokud jde o použitelnost směrnice 96/92.
5. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (Úř. věst L 176, s. 37; Zvl. vyd. 12/02, s. 211) byla přijata na základě čl. 47 odst. 2 ES a článků 55 ES a 95 ES.
6. Za účelem přechodného odložení použitelnosti některých ustanovení směrnice 2003/54 na Estonskou republiku přijala Rada Evropské unie napadenou směrnici. Tato směrnice byla přijata na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
7. Na podporu své žaloby Evropský parlament tvrdí jednak, že napadená směrnice nemohla být platně přijata na základě uvedeného článku 57, a jednak, že nesplňuje povinnost odůvodnění stanovenou článkem 253 ES.
8. Usneseními předsedy Soudního dvora ze dne 21. prosince 2004 a 9. března 2005 bylo povoleno vedlejší účastenství Komise Evropských společenství, Estonské republiky a Polské republiky na podporu, pokud jde o první z nich, Parlamentu, a pokud jde o obě další, Rady.
Právní kontext
Smlouva o přistoupení z roku 2003
9. Článek 2 odst. 2 a 3 smlouvy o přistoupení z roku 2003 stanoví:
„2. Tato smlouva vstupuje v platnost dnem 1. května 2004 [...].
3. Odchylně od odstavce 2 mohou před přistoupením orgány Unie přijmout opatření uvedená v čl. 6 odst. 2 druhém pododstavci, odst. 6 druhém pododstavci, [...] článcích 38, 39, 41, 42 a 55 až 57 aktu o přistoupení, v přílohách III až XIV uvedeného aktu [...]. Tato opatření vstoupí v platnost pouze s výhradou a dnem vstupu této smlouvy v platnost.“
10. Článek 20 aktu o přistoupení z roku 2003 stanoví:
„Akty uvedené v seznamu v příloze II tohoto aktu se upravují podle této přílohy.“
11. Podle článku 21 téhož aktu:
„Úpravy aktů uvedené v seznamu v příloze III tohoto aktu, jež se v důsledku přistoupení stávají nezbytnými, se stanoví v souladu s obecnými směry vymezenými v této příloze postupem a za podmínek stanovených v článku 57.“
12. Článek 24 uvedeného aktu stanoví:
„Opatření uvedená v seznamech v přílohách V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII a XIV tohoto aktu se uplatňují ve vztahu k novým členským státům za podmínek stanovených v těchto přílohách“.
13. Článek 55 aktu o přistoupení z roku 2003 stanoví:
„Na základě řádně odůvodněné žádosti některého nového členského státu může Rada na návrh Komise jednomyslně přijmout před 1. květnem 2004 opatření spočívající v dočasné odchylce od aktů orgánů, které byly přijaty mezi 1. listopadem 2002 a dnem podpisu smlouvy o přistoupení.“
14. Článek 57 uvedeného aktu stanoví:
„1. Jestliže akty orgánů přijaté před přistoupením vyžadují v důsledku přistoupení úpravy a jestliže tyto nezbytné úpravy nejsou stanoveny tímto aktem ani jeho přílohami, provedou se tyto úpravy postupem podle odstavce 2. Tyto úpravy vstoupí v platnost dnem přistoupení.
2. Příslušné úpravy provede za tímto účelem buď Rada na návrh Komise kvalifikovanou většinou, nebo je provede Komise, podle toho, který orgán původní akty přijal.“
15. Je třeba rovnou upřesnit, že ačkoliv francouzská verze uvedeného článku 57 naznačuje, že úpravy prováděné na základě tohoto ustanovení musí být provedeny „před přistoupením“, uvedené časové omezení se ve skutečnosti – a jak vyplývá z ostatních jazykových verzí – nevztahuje na možnost využít článku 57, ale na datum přijetí aktů, jež mají být měněny [viz v tomto smyslu, pokud jde o totožné ustanovení obsažené v aktu o podmínkách přistoupení Rakouské republiky, Finské republiky a Švédského království a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 1994, C 241, s. 21, dále jen „akt o přistoupení z roku 1994“), rozsudek ze dne 2. října 1997, Parlament v. Rada, C‑259/95, Recueil, s. I‑5303, body 12 až 22].
16. Příloha VI aktu o přistoupení z roku 2003 obsahuje upřesnění, podle nějž:
„V Estonsku nebude čl. 19 odst. 2 směrnice 96/92/ES uplatňován do 31. prosince 2008.“
17. Společné prohlášení č. 8 patnácti členských států nazvané „[p]rohlášení o ropných břidlicích, vnitřním trhu s elektřinou a směrnici [...] 96/92/ES […] (směrnice o elektřině): Estonsko“ (dále jen „prohlášení č. 8“), které tvoří přílohu závěrečného aktu smlouvy o přistoupení z roku 2003, uvádí:
„Unie bude pozorně sledovat, zda Estonsko plní své závazky především ve vztahu k další přípravě na zapojení do vnitřního trhu s elektřinou (restrukturalizace odvětví ropných břidlic, restrukturalizace odvětví elektřiny, právní předpisy, posílení Inspektorátu pro trh s energiemi atd.).
Unie upozorňuje Estonsko na závěry lisabonského a barcelonského zasedání Evropské rady ve vztahu ke zrychlenému otevírání trhu mimo jiné v odvětví elektřiny a plynu s cílem dosáhnout plně funkčního vnitřního trhu v těchto oblastech a připomíná dřívější prohlášení Estonska učiněná v tomto ohledu dne 27. května 2002 v rámci jednání o přistoupení. Nehledě na potřebu brzkého provádění funkčního vnitřního trhu s elektřinou bere Unie na vědomí, že Estonsko si zachovává svůj postoj k budoucímu vývoji právních předpisů v této oblasti. Unie připouští, že v tomto ohledu si zvláštní situace v restrukturalizaci odvětví ropných břidlic vyžádá důkladné úsilí do konce roku 2012, a uznává do této doby potřebu postupného otevírání estonského trhu s elektřinou pro spotřebitele jiné než domácnosti.
Unie bere na vědomí, že s cílem omezit možné narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu s elektřinou se mohou uplatnit ochranné mechanismy, jako například doložka o vzájemnosti, podle směrnice 96/92/ES.
Komise bude pozorně sledovat vývoj výroby elektřiny a možné změny na trhu s elektřinou v Estonsku a v sousedních zemích.
Aniž je dotčeno výše uvedené, může od roku 2009 kterýkoli členský stát požádat Komisi o posouzení vývoje trhů s elektřinou v oblasti Baltského moře. Na základě tohoto posouzení s plným ohledem na jedinečnou povahu ropných břidlic a na sociální a ekonomické zřetele spojené s těžbou, výrobou a spotřebou ropných břidlic v Estonsku a s přihlédnutím k cílům Společenství na trhu s elektřinou podá Komise Radě zprávu a vhodná doporučení.“
Sekundární právo
18. Článek 19 směrnice 96/92 stanovil:
„1. Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění otevření svých trhů s elektřinou, aby mohly být smlouvy podle podmínek uvedených v článcích 17 a 18 uzavírány alespoň do tak významné míry, aby o tom jednou ročně informovaly Komisi.
Podíl vnitrostátního trhu se vypočítá na základě podílu Společenství na spotřebě elektřiny konečnými spotřebiteli se spotřebou vyšší než 40 GWh za rok (podle místa spotřeby, včetně samovýrobců).
Průměrný podíl Společenství vypočítá Komise na základě informací pravidelně poskytovaných členskými státy. Komise zveřejní tento průměrný podíl Společenství, který určuje stupeň otevřenosti trhu, v Úředním věstníku Evropských společenství  do listopadu každého roku se všemi užitečnými informacemi objasňujícími výpočet.
2. Podíl vnitrostátního trhu uvedený v odstavci 1 se bude v průběhu šesti let postupně zvyšovat. Toto zvýšení se vypočítá snížením prahu spotřeby Společenství ze 40 GWh uvedeného v odstavci 1 na úroveň 20 GWh roční spotřeby elektřiny do tří let po vstupu této směrnice v platnost a na úroveň 9 GWh roční spotřeby elektřiny do šesti let po vstupu této směrnice v platnost.
3. Členské státy určí zákazníky usazené na svém území představující podíly uvedené v odstavcích 1 a 2, kteří mají právní způsobilost k uzavírání smluv o dodávce elektřiny podle článků 17 a 18, s tím, že všichni koneční spotřebitelé se spotřebou vyšší než 100 GWh ročně (podle spotřebního místa, včetně samovýrobců) musí být zahrnuti do této kategorie.
Distribuční společnosti, pokud již nejsou určeny jako potenciální [oprávnění] zákazníci podle tohoto odstavce, mají právní způsobilost uzavřít za podmínek uvedených v článcích 17 a 18 smlouvy na takové množství elektřiny, které jejich zákazníci určení jako potenciální [oprávnění] spotřebovávají v jejich distribuční soustavě určené k zásobování těchto zákazníků.
4. Členské státy zveřejní do 31. ledna každého roku kritéria pro vymezení potenciálních [oprávněných] zákazníků, kteří mohou uzavírat smlouvy za podmínek uvedených v článcích 17 a 18. […]“
19. Třicátý třetí bod odůvodnění směrnice 2003/54 upřesňuje, že „[v]zhledem k rozsahu změn, které se provádějí ve směrnici 96/92/ES, je z důvodu jasnosti a přehlednosti žádoucí, aby byla dotyčná ustanovení znovu vydána“.
20. Článek 29 druhý pododstavec uvedené směrnice stanoví v tomto ohledu, že „[s]měrnice 96/92/ES se zrušuje ode dne 1. července 2004, aniž jsou dotčeny závazky členských států týkající se lhůt pro provedení a použitelnost uvedené směrnice. Odkazy na zrušenou směrnici se považují za odkazy na tuto směrnici v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze B“. Podle uvedené srovnávací tabulky článek 21 směrnice 2003/54 odpovídá článku 19 směrnice 96/92.
21. Článek 21 směrnice 2003/54 zní takto:
„Otevírání trhu a vzájemnost
1. Členské státy zajistí, aby oprávněnými zákazníky byli:
a) do 1. července 2004 oprávnění zákazníci stanovení v čl. 19 odst. 1 až 3 směrnice 96/92/ES. Členské státy zveřejní do 31. ledna každého roku kritéria pro definování těchto oprávněných zákazníků;
b) nejpozději do [od] 1. července 2004 všichni zákazníci mimo domácnosti;
c) od 1. července 2007 všichni zákazníci.
[...]“
22. Podle čl. 30 odst. 1 této směrnice musí členské státy uvést předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí v účinnost nejpozději do 1. července 2004.
Napadená směrnice
23. Estonská republika s odvoláním na článek 57 aktu o přistoupení z roku 2003 předložila dopisem ze dne 17. září 2003 Komisi žádost o změnu směrnice 2003/54 tak, aby byla zohledněna jak odchylka povolená tomuto členskému státu přílohou VI aktu o přistoupení z roku 2003, pokud jde o čl. 19 odst. 2 směrnice 96/92, tak i prohlášení č. 8.
24. Komise dne 27. dubna 2004 zformulovala návrh směrnice, jehož cílem bylo odložit přechodně použitelnost některých ustanovení směrnice 2003/54, pokud jde o Estonskou republiku (KOM/2004/318 konečné). Tento návrh byl založen na čl. 47 odst. 2 ES a článcích 55 ES a 95 ES.
25. Napadená směrnice sice potvrzuje uvedený návrh, jehož znění v zásadě přebírá, ovšem Rada tuto směrnici přijala dne 28. června 2004 na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003. Parlament byl o tomto přijetí informován dopisem generálního tajemníka Rady ze dne 9. července 2004.
26. Uvedený dopis upřesnil, že „[s ohledem na] vztah mezi smlouvou o přistoupení a [tímto] návrhem [...] a s ohledem na nezbytnost přijetí [tohoto] aktu včas, v každém případě před 1. červencem 2004, […] datem provedení směrnice 2003/54 [...], se Rada rozhodla využít článku 57 [aktu o přistoupení z roku 2003] jakožto právního základu […], tedy základu, který nevyžaduje účast Evropského parlamentu na legislativním procesu“.
27. Článek 1 napadené směrnice stanoví, že článek 26 směrnice 2003/54 se doplňuje o odstavec 3, který zní takto:
„Estonsku se poskytuje dočasná odchylka od čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) do 31. prosince 2012. Estonsko přijme opatření nezbytná pro zajištění otevření svého trhu s elektřinou. Tato opatření budou prováděna postupně v průběhu sledovaného období s cílem dosáhnout úplného otevření trhu do 1. ledna 2013. K 1. lednu 2009 musí otevření trhu představovat minimálně 35 % spotřeby. Estonsko sdělí každý rok Komisi prahy spotřeby rozšiřující způsobilost na konečné spotřebitele.“
28. První až čtvrtý, sedmý a osmý bod odůvodnění napadené směrnice stanoví:
„(1) V průběhu jednání o přistoupení se Estonsko odvolávalo na zvláštní rysy svého elektroenergetického sektoru za účelem žádosti o přechodné období pro použití směrnice [...] 96/92/ES [...].
(2) V příloze VI aktu o přistoupení [z roku 2003] bylo Estonsku poskytnuto přechodné období do 31. prosince 2008 pro použití čl. 19 odst. 2 směrnice 96/92/ES ve vztahu k postupnému otevírání trhu.
(3) Prohlášení č. 8 [...] dále uznalo, že si zvláštní situace v restrukturalizaci estonského odvětví ropných břidlic vyžádá důkladné úsilí do konce roku 2012.
(4) Po podpisu Smlouvy o přistoupení byla směrnice 96/92/ES nahrazena směrnicí 2003/54/ES, která musí být provedena do 1. července 2004 a která má za následek urychlení otevírání trhu s elektrickou energií.
[...]
(7) Ropné břidlice jsou v Estonsku jediným skutečným domácím zdrojem energie a její celostátní produkce představuje téměř 84 % světové produkce. 90 % elektřiny vyrobené v Estonsku pochází z tohoto pevného paliva. Pro zabezpečení dodávek elektřiny v Estonsku mají proto ropné břidlice velký strategický význam.
(8) Poskytnutí další odchylky pro období let 2009–2012 zaručí zabezpečení investic do elektráren a zabezpečení dodávek elektrické energie v Estonsku, přičemž umožní řešení vážných problémů pro životní prostředí, které tyto elektrárny vyvolávají.“
K žalobě
29. Parlament se na podporu své žaloby dovolává dvou žalobních důvodů vycházejících, pokud jde o první z nich, z nesprávného právního základu napadené směrnice a, pokud jde o druhý, z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
K prvnímu žalobnímu důvodu
30. Svým prvním žalobním důvodem Parlament tvrdí, že napadená směrnice, která zavádí přechodné odchylky, pokud jde o použitelnost směrnice 2003/54, nemohla být platně přijata na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003 a měla být přijata řádným legislativním postupem stanoveným Smlouvou o ES, tedy v projednávaném případě na základě čl. 47 odst. 2 a článků 55 ES a 95 ES, které sloužily jako právní základ pro přijetí směrnice 2003/54. Uvedený článek 57 totiž umožňuje pouze úpravy, jejichž účelem je umožnit plnou použitelnost aktů orgánů na přistupující státy, a nikoliv povolení přechodných odchylek těmto státům.
31. V tomto ohledu je třeba připomenout, že jak zdůraznil Parlament, ze znění článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003 vyplývá, že toto ustanovení umožňuje přijetí „úprav“, které jsou „nezbytné“ v důsledku přistoupení, ale které nejsou stanoveny aktem o přistoupení ani jeho přílohami.
32. Jak uplatnila správně Komise, z článků 20 a 21 aktu o přistoupení z roku 2003, které tvoří společně hlavu I, nazvanou „Úpravy aktů přijatých orgány“, třetí části uvedeného aktu, nazvané „Trvalá ustanovení“, vyplývá, že „úpravy“, na které uvedené články odkazují, odpovídají v zásadě změnám, jež jsou nezbytné za účelem zajištění plné použitelnosti aktů orgánů na nové členské státy a jež jsou z tohoto hlediska určeny k trvalému doplnění uvedených aktů.
33. Takové „úpravy“ naopak obvykle nezahrnují dočasné odchylky od použitelnosti aktů Společenství, které jsou předmětem článku 24 aktu o přistoupení z roku 2003, obsaženého v hlavě I, nazvané „Přechodná opatření“, čtvrté části uvedeného aktu, nazvané „Dočasná ustanovení“.
34. Nic přitom neumožňuje domnívat se, že pojem „úprava“ by měl mít odlišný význam podle toho, zda je použit v rámci článků 20 a 21 aktu o přistoupení z roku 2003 nebo v rámci článku 57 téhož aktu. Uvedený článek 21 ostatně sám odkazuje na článek 57, pokud jde o postup a podmínky při stanovení úprav, které tento článek předpokládá, zatímco článek 57, který se vztahuje na úpravy, jež „nejsou stanoveny tímto aktem ani jeho přílohami“, naznačuje, že úpravy, které mají být přijaty na základě tohoto ustanovení, jsou téhož druhu jako úpravy, které stanoví zejména články 20 a 21 uvedeného aktu.
35. Krom toho povolení dočasných odchylek s perspektivou blízkého přistoupení je, jak na to správně upozornily Parlament i Komise, specifickým předmětem jiného ustanovení aktu o přistoupení z roku 2003, a to jeho článku 55, a v tomto ohledu je stěží představitelné, že by signatáři uvedeného aktu měli v úmyslu stanovit dvě odlišná ustanovení, aby umožnili přijetí téhož aktu.
36. Je tomu tak tím spíše, že uvedený článek 55 podřizuje povolení takových dočasných odchylek výrazně přísnějším podmínkám, než jsou podmínky, které stanoví článek 57 pro přijetí upravujících opatření. Jednak totiž tento článek 55 povoluje odchylky, jen pokud jde o akty Společenství, které byly přijaty mezi 1. listopadem 2002 (dnem uzavření jednání o přistoupení) a 16. dubnem 2003 (dnem podpisu smlouvy o přistoupení z roku 2003). Kromě toho o takovém povolení musí Rada rozhodnout jednomyslně.
37. Z výše uvedeného vyplývá, že opatření, jež mohou být přijata na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003, se v zásadě omezují na úpravy, které mají učinit dřívější akty Společenství použitelnými v nových členských státech, přičemž jsou vyloučeny veškeré jiné změny (viz v obdobném smyslu, pokud jde o totožné ustanovení, které obsahuje akt o přistoupení z roku 1994, výše uvedený rozsudek Parlament v. Rada, body 14 a 19), a především dočasné odchylky.
38. Z toho vyplývá, že dočasné odchylky od použitelnosti ustanovení aktu Společenství, jejichž jediným cílem a účelem je dočasný odklad skutečného uplatnění dotčeného aktu Společenství na členský stát, nemohou být kvalifikovány jako „úpravy“ ve smyslu článku 57 uvedeného aktu.
39. V projednávaném případě je nicméně třeba podotknout, že i když je cílem napadené směrnice zajisté odložit dočasně skutečné uplatnění některých ustanovení směrnice 2003/54 na Estonskou republiku, nic to nemění na tom, že některá z opatření, která v tomto ohledu přináší, mají krom toho rovněž povahu opatření nezbytných za účelem zajištění plné použitelnosti směrnice 2003/54, pokud jde o tento členský stát.
40. Tak je tomu u opatření, jejichž cílem je zohlednit v rámci zavedeném směrnicí 2003/54 přechodné opatření přiznané předtím Estonské republice přílohou VI aktu o přistoupení z roku 2003 ohledně směrnice 96/92. Takový závěr odůvodňují následující úvahy.
41. Jednak, jak právem uplatnily estonská vláda a Komise, a na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, přechodná odchylka obsažená v VI aktu o přistoupení z roku 2003 ohledně směrnice 96/92 se nestala neplatnou z důvodu zrušení této směrnice směrnicí 2003/54.
42. Je totiž třeba připomenout zaprvé, že článek 10 aktu o přistoupení z roku 2003 stanoví, že pro uplatňování smluv a aktů přijatých orgány platí přechodně odchylná ustanovení tohoto aktu. Článek 24 téhož aktu v tomto ohledu upřesňuje, že přechodná opatření vyjmenovaná v různých přílohách, na které odkazuje toto ustanovení, mezi nimi v příloze VI, se uplatňují ve vztahu k novým členským státům za podmínek stanovených v těchto přílohách. Pokud jde o článek 60 téhož aktu, ten potvrzuje, že přílohy uvedeného aktu jsou jeho nedílnou součástí.
43. Ustanovení uvedená v příloze VI aktu o přistoupení z roku 2003 jsou tak předmětem dohody mezi členskými státy a státy přistupujícími, a představují ustanovení primárního práva (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 28. dubna 1988, LAISA a CPC España v. Rada, 31/86 a 35/86, Recueil, s. 2285, bod 12).
44. Zadruhé, z třicátého třetího bodu odůvodnění a z článku 29 směrnice 2003/54 vyplývá, že tuto směrnici je třeba považovat za prodloužení směrnice 96/92, kterou přepracovává, a to z důvodu rozsahu změn, které v této posledně uvedené směrnici provádí, a ve snaze o jasnost a přehlednost, aniž jsou však dotčeny lhůty pro provedení a použitelnost, které stanovila směrnice 96/92.
45. Vzhledem k výše uvedenému je namístě mít za to, že přechodná odchylka stanovená v příloze VI aktu o přistoupení z roku 2003 si zachovává, jak správně tvrdí estonská vláda, v novém právním rámci tvořeném směrnicí 2003/54 plnou použitelnost.
46. Krom toho za těchto podmínek uvedená vláda rovněž správně uplatnila, že pokud by nedošlo k úpravě článku 21 směrnice 2003/54 tak, aby plně zohlednil výše uvedenou přechodnou odchylku, existovalo by nebezpečí rozporu mezi účinky vyplývajícími z této odchylky a požadavky vyplývajícími pro členské státy z uvedeného článku 21.
47. Z přílohy VI aktu o přistoupení z roku 2003 totiž vyplývá, že Estonská republika je až do 31. prosince 2006 osvobozena od povinnosti zajistit otevření svého trhu s elektřinou za podmínek stanovených v čl. 19 odst. 2 směrnice 96/92. To znamená především, že v době platnosti tohoto posledně uvedeného ustanovení byla povinnost uložená členským státům zajistit za podmínek v něm stanovených stupeň otevření jejich trhu s elektřinou blížící se 35 % [viz v tomto ohledu sdělení Komise ze dne 19. prosince 2003 o výpočtu průměrného podílu Společenství na otevření trhu s elektřinou, stanoveném ve směrnici 96/92/ES (Úř. věst. C 321, s. 51)] byla, pokud jde o Estonskou republiku, odložena až do 31. prosince 2008.
48. Vzhledem k tomu, že čl. 21 odst. 1 písm. b) směrnice 2003/54 pouze připomíná požadavky, které již pro členské státy vyplývají z částečného otevření trhu uskutečněného na základě článku 19 směrnice 96/92, je zřejmé, že odchylka stanovená vzhledem k tomuto posledně uvedenému ustanovení ve prospěch Estonské republiky přílohou VI aktu o přistoupení z roku 2003 se použije, pokud jde o nový čl. 21 odst. 1 písm. a), ze zákona.
49. Naproti tomu ustanovení čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54 stanoví, že členské státy budou nadto povinny otevřít své trhy již od 1. července 2004, pokud jde o všechny zákazníky mimo domácnosti, respektive od 1. července 2007, pokud jde o všechny zákazníky. K postupnému otevření, které nařizuje uvedený čl. 21 odst. 1 písm. b) a c), musí tedy dojít před 1. červencem 2009, a jak uvedla estonská vláda, aniž by jí bylo oponováno, uvedené otevření přesahuje nadto v obou případech uvedených v těchto ustanoveních výrazně 35 % spotřeby.
50. Za těchto podmínek nelze zpochybňovat, že zohlednění výhody, kterou představuje pro Estonskou republiku přechodná odchylka týkající se směrnice 96/92, obsažená v příloze VI aktu o přistoupení z roku 2003, vyžadovalo, přinejmenším z důvodu základních ohledů na právní jistotu, úpravu čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54 za účelem zajištění soudržného uplatnění těchto ustanovení na tento členský stát.
51. Taková úprava vyžadovala přinejmenším odložení použitelnosti ustanovení čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54, pokud jde o Estonskou republiku, až na 31. prosince 2008, aby tento členský stát mohl nadále využívat osvobození od povinnosti otevřít svůj trh s elektřinou před 1. lednem 2009, které se na něj vztahovalo podle přílohy VI aktu o přistoupení z roku 2003.
52. Z výše uvedeného vyplývá, že v rozsahu, v němž napadená směrnice stanovila takový odklad použitelnosti čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54 do 31. prosince 2008, mohla být platně přijata na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
53. Nicméně je nutné konstatovat, že napadená směrnice se neomezila na takové opatření. Poskytla ve skutečnosti Estonské republice dodatečné přechodné období, pokud jde o uplatnění čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54, přesahující 31. prosince 2008 a trvající až do konce roku 2012, přičemž v tomto ohledu stanovila, že musí dojít k postupnému otevření trhu tak, aby bylo dosaženo 35 % k 1. lednu 2009 a aby do konce roku 2012 došlo k úplnému otevření, a za tím účelem uložila Estonské republice povinnost sdělovat každý rok Komisi prahy spotřeby rozšiřující způsobilost na konečné spotřebitele (společně dále jen „dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí“).
54. Takové dodatečné odchylky však nemohly být poskytnuty na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
55. Nelze zajisté tvrdit, jako to činí Parlament, že takové poskytnutí se odchyluje od samotného aktu o přistoupení z důvodu, že tento akt stanovil ve prospěch Estonska pouze přechodné období do konce roku 2008.
56. Je totiž zjevné, jak správně zdůraznila estonská vláda, že odchylka uvedená v příloze VI aktu o přistoupení z roku 2003 spadá do legislativního rámce, v němž bylo směrnicí 96/92 stanoveno pouze částečné otevření trhu, a že s ohledem na toto pouze částečné otevření bylo rozhodnuto, že datum 31. prosince 2008 může zohlednit požadavky vyplývající ze zvláštní situace odvětví elektřiny tohoto nového členského státu. Přitom nebyla nijak předjímána ustanovení, která by mohlo být nezbytné přijmout v souvislosti se stejnými požadavky v případě pozdějšího vývoje uvedeného legislativního rámce, zejména při úplném otevření dotyčného trhu.
57. Krom toho je skutečností, že dodatečné přechodné období poskytnuté takto Estonsku napadenou směrnicí jde zjevně, jak zdůraznila estonská vláda, týmž směrem jako prohlášení č. 8. Uvedené prohlášení se totiž odvolává na blízké zrychlení otevírání trhu v odvětví elektřiny a v tomto ohledu uznává mimo jiné, že zvláštní situace tohoto nového členského státu v restrukturalizaci odvětví ropných břidlic si vyžádá důkladné úsilí až do konce roku 2012.
58. Nicméně to nic nemění na tom, že zaujetí takového stanoviska ve společném prohlášení členských států Unie, připojeném k závěrečnému aktu smlouvy o přistoupení z roku 2003, nemůže, na rozdíl od toho, co tvrdí estonská vláda, určovat právní základ, který má být použit při poskytnutí takových odchylek, jako jsou dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí.
59. Přitom je třeba konstatovat, že uvedené dodatečné odchylky neodpovídají pojmu „úprava“ ve smyslu článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003, jak byl upřesněn v bodech 31 až 38 tohoto rozsudku.
60. Uvedené dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí představují totiž opatření, jejichž jediným cílem a jediným účelem je, stejně jako u většiny dočasných odchylek, dočasně odložit skutečné uplatnění dotyčného aktu Společenství, a jejichž přijetí tedy předpokládá politické posouzení. Na rozdíl od odchylky, o níž hovoří body 39 až 52 tohoto rozsudku a jejímž účelem je začlenit do legislativního rámce směrnice 2003/54 výhodu, kterou představuje pro Estonskou republiku odchylka stanovená v příloze VI aktu o přistoupení z roku 2003, uvedené dodatečné odchylky nelze považovat za nezbytné za účelem zajištění plné použitelnosti uvedené směrnice na tento nový členský stát.
61. Z toho vyplývá, že dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí nemohly být platně přijaty na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
62. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, to nicméně nevede k právnímu vakuu v tomto směru. Po podpisu smlouvy o přistoupení z roku 2003, a s výhradou použití zvláštních postupů, které tato smlouva stanoví pro účely rozhodování o určitých typech přechodných opatření, jako jsou například postupy zavedené články 41 nebo 42 aktu o přistoupení z roku 2003, neexistuje totiž žádná zásadní námitka proti tomu, aby byly akty Společenství, přijímané po tomto podpisu a před vstupem uvedené smlouvy o přistoupení v platnost a obsahující dočasné odchylky ve prospěch přistupujícího členského státu, přijaty přímo na základě ustanovení Smlouvy o ES.
63. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, totiž taková odchylná ustanovení, která by se uplatnila pouze s výhradou a dnem skutečného vstupu smlouvy o přistoupení z roku 2003 v platnost, nemohou porušovat ani čl. 249 odst. 2 a 3 ES, ani článek 299 ES, podle nichž se akty přijaté orgány vztahují na členské státy, ani čl. 2 odst. 2 a 3 uvedené smlouvy o přistoupení.
64. Jednak se taková specifická opatření, jako ostatně i akty, v nichž jsou obsažena nebo od nichž se odchylují, uplatní vůči přistupujícím státům až od data, kdy se přistoupení stane účinným, tedy od data, kdy získají postavení členského státu.
65. Dále pak okolností, že čl. 2 odst. 2 smlouvy o přistoupení z roku 2003 stanoví, že uvedená smlouva vstoupí v platnost až dnem 1. května 2004, a že odstavec 3 téhož článku stanoví, že odchylně od této zásady mohou některá ustanovení uvedené smlouvy nabýt účinnosti dříve, není dotčena možnost stanovit v aktech přijímaných nikoliv na základě této smlouvy, ale na základě samotné Smlouvy o ES, podmínky, za kterých se takové akty přijaté mezi podpisem smlouvy o přistoupení a jejím vstupem v platnost uplatní na budoucí členské státy, jakmile dojde k přistoupení.
66. Je třeba naopak poukázat na to, že pokud jde o akty, jež jsou takto přijímány v průběhu období mezi dnem podpisu smlouvy o přistoupení a dnem, kdy uvedené přistoupení nabylo účinnosti, orgány Společenství jsou si velmi dobře vědomy bezprostřednosti přistoupení nových členských států, zatímco tyto státy mají možnost uplatnit v případě potřeby své zájmy, zejména prostřednictvím informačního a konzultačního postupu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. února 1982, Halyvourgiki a Helleniki Halyvourgia v. Komise, 39/81, 43/81, 85/81 a 88/81, Recueil, s. 593, bod 10).
67. V rámci uvedeného postupu tedy budoucí členské státy, využívajíce statutu pozorovatele, který mají v rámci Rady, a díky možnostem dialogu a spolupráce, které tyto specifické mechanismy nabízejí, v zásadě mohou, jakmile jsou informovány o budoucím přijetí nových aktů Společenství, uplatnit svůj zájem na povolení nezbytných přechodných odchylek s ohledem například na to, že je pro ně nemožné zajistit okamžité uplatnění uvedených aktů v okamžiku přistoupení, nebo na závažné sociálně-ekonomické problémy, jež by takové uplatnění mohlo vyvolat.
68. Díky takovým mechanismům budou moci být takto uplatňované zvláštní zájmy vhodně vyváženy obecným zájmem Společenství a budou moci případně hrát roli ohledy týkající se zásad rovnosti, loajality nebo solidarity mezi stávajícími a budoucími členskými státy, jichž se dovolává polská vláda.
69. Existence těchto specifických mechanismů, které jsou vlastní uskutečněnému procesu přistoupení, tedy potvrzuje, že dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí by měly být v zásadě přijaty prostřednictvím řádného legislativního postupu stanoveného Smlouvou, a nikoliv v rámci zvláštního postupu, který stanoví článek 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
70. Stejně tak nelze připustit argument, který Rada vyvozuje z toho, že bylo naléhavě nutné přijmout takové dodatečné odchylky ještě před datem, k němuž měly být uvedeny v účinnost předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí 2003/54, na základě uvedeného článku 57, a nikoli prostřednictvím spolurozhodovacího legislativního postupu, který vyžaduje mnohem delší dobu, aby bylo zabráněno vzniku právní nejistoty a zásahům do oprávněných zájmů hospodářských subjektů působících na estonském trhu s elektřinou.
71. Jednak totiž, jak bylo zdůrazněno v bodech 66 až 68 tohoto rozsudku, pokud má Společenství v úmyslu přijmout legislativní akt v průběhu období oddělujícího podpis smlouvy o přistoupení z roku 2003 a její vstup v platnost, informační a konzultační postup může vést k povolení případných přechodných odchylek ve prospěch přistupujícího státu, pokud jde o použitelnost ustanovení aktu, jehož přijetí je takto zamýšleno.
72. V této věci ostatně žádný z účastníků řízení nepředložil údaje umožňující mít za to, že uvedený informační a konzultační postup nebyl řádně dodržen a že estonská vláda nemohla uplatnit své zájmy v souvislosti s návrhem směrnice, který vedl k přijetí směrnice 2003/54, v souladu s tím, co stanoví tento postup (viz v obdobném smyslu výše uvedený rozsudek Halyvourgiki a Helleniki Halyvourgia v. Komise, bod 15).
73. Kromě toho, jak připomněl Parlament, Rada, jakmile je jí předložen návrh Komise, má v případě potřeby možnost upozornit Parlament na naléhavost, s níž může být nezbytné přijmout konkrétní akt. Spolurozhodovací postup, který upravuje článek 251 ES, totiž nijak nevylučuje relativně rychlé přijetí legislativního předpisu, zejména při neexistenci podstatných rozdílů mezi stanovisky Parlamentu a Rady.
74. Pokud jde o právní nejistotu, která by mohla být případně důsledkem běhu lhůty vlastní obvyklému legislativnímu postupu, lze ji, jak správně uvedla Komise, zhojit pouze přiznáním případné zpětné účinnosti požadované přechodné odchylky, pokud je schválena.
75. V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že ačkoliv zásada právní jistoty obecně brání tomu, aby počátek časové působnosti aktu Společenství byl stanoven na den předcházející jeho vyhlášení, ve výjimečných případech tomu může být jinak, pokud to vyžaduje cíl, jehož má být dosaženo, a pokud je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob (viz rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další, C‑331/88, Recueil, s. I-4023, bod 45, a Parlament v. Rada, uvedený výše, bod 21).
76. Je třeba ještě poukázat na to, že je zajisté možné, jak tvrdí zejména polská vláda, že neexistence obecného ustanovení v aktu o přistoupení z roku 2003, umožňujícího stanovit přechodné odchylky, pokud jde o použitelnost aktů přijatých mezi dnem podpisu smlouvy o přistoupení z roku 2003 a dnem jejího vstupu v platnost na nové členské státy, a existence pouze informačního a konzultačního postupu za tímto účelem se ze zpětného pohledu ukázaly jako neuspokojivé. Je rovněž možné, že tato okolnost byla důvodem toho, že článek 55 aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2005, L 157, s. 203), jehož se dovolávají různí účastníci řízení a jehož předmět je podobný předmětu článku 55 aktu o přistoupení z roku 2003, stanoví výslovně, že pravomoc Rady přijmout dočasné odchylky se vztahuje rovněž na akty orgánů přijaté mezi dnem podpisu smlouvy o přistoupení a dnem přistoupení. Nicméně případné nedostatky, které v tomto směru skrývá akt o přistoupení z roku 2003, nemohou opravňovat k použití nesprávného právního základu.
77. Z výše uvedeného vyplývá, že dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí, o nichž hovoří článek 53 tohoto rozsudku, nemohly být platně přijaty na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
78. Z toho vyplývá, že první žalobní důvod je opodstatněný v rozsahu, v němž poukazuje na protiprávnost uvedených dodatečných odchylek.
Ke druhému žalobnímu důvodu
79. Vzhledem k tomu, že přezkum prvního žalobního důvodu vedl pouze ke zjištění částečné protiprávnosti napadené směrnice, je třeba přezkoumat druhý žalobní důvod vycházející z nedostatku odůvodnění uvedené směrnice za účelem ověření, zda tato směrnice není protiprávní jako celek z tohoto druhého důvodu.
80. Tímto druhým žalobním důvodem Parlament uplatňuje, že sporná směrnice nevysvětluje zda, a v jakém rozsahu, provádí úpravy z důvodu přistoupení, ani neuvádí důvody použití výjimečného právního základu, který představuje článek 57 aktu o přistoupení z roku 2003 odchylující se od řádného legislativního postupu. Ostatně preambule uvedené směrnice nebyla změněna v porovnání s preambulí, kterou obsahuje návrh Komise uvedený v bodě 24 tohoto rozsudku, třebaže tento návrh je založen na čl. 47 odst. 2 a článcích 55 ES a 95 ES, a tento rozdíl není nijak vysvětlen.
81. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 253 ES přizpůsobeno povaze dotčeného aktu. I když z tohoto odůvodnění musejí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu Společenství, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum, není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti. Otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být totiž posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz zejména rozsudek ze dne 10. července 2003, Komise v. EIB, C‑15/00, Recueil, s. I‑7281, bod 174).
82. V projednávané věci, jak správně tvrdí Rada a estonská vláda, preambule napadené směrnice, která se odvolává na žádost Estonské republiky, na přechodnou odchylku týkající se směrnice 96/92, která byla stanovena ve prospěch tohoto členského státu přílohou VI aktu o přistoupení z roku 2003, na prohlášení č. 8, na urychlení otevírání trhu s elektrickou energií na základě směrnice 2003/54 a konečně na zvláštnosti estonského odvětví ropných břidlic, jakož i na těžkosti, do nichž by se toto odvětví dostalo v případě neexistence přechodných opatření, která napadená směrnice stanoví, umožňuje zúčastněným osobám seznámit se dostatečně s důvody přijetí uvedených přechodných opatření a příslušnému soudu vykonávat jeho přezkum.
83. Tyto skutečnosti zejména umožňují Soudnímu dvoru provést přezkum opodstatněnosti právního základu použitého zákonodárcem Společenství, aniž by volba tohoto základu, za který byl v právních východiscích napadené směrnice výslovně určen článek 57 aktu o přistoupení z roku 2003, vyžadovala podrobnější odůvodnění. Ani skutečnost, že Rada nepoužila právní základ navrhovaný Komisí, nevyžaduje odůvodnění v tomto ohledu specifičtější.
84. Za těchto podmínek je třeba prohlásit druhý žalobní důvod za neopodstatněný.
K částečnému zrušení napadené směrnice
85. Jak vyplývá z bodů 77 a 78 tohoto rozsudku, první žalobní důvod byl prohlášen za částečně opodstatněný v rozsahu, v němž dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí nemohly být platně přijaty na základě článku 57 aktu o přistoupení z roku 2003.
86. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je částečné zrušení aktu Společenství možné, pouze pokud části, jejichž zrušení je požadováno, jsou oddělitelné od zbývající části aktu (viz zejména rozsudek ze dne 24. května 2005, Francie v. Parlament a Rada, C‑244/03, Sb. rozh. s. I‑4021, bod 12 a uvedená judikatura).
87. V projednávané věci jsou přitom dodatečné odchylky zavedené napadenou směrnicí skutečně oddělitelné od zbývající části této směrnice, která, jak vyplývá z jejího článku 1 vykládaného ve světle jejího druhého a osmého bodu odůvodnění, sleduje dvojí cíl, a to jednak zohlednit v rámci režimu stanoveného směrnicí 2003/54 přechodné období přiznané předtím Estonské republice přílohou VI aktu o přistoupení z roku 2003 ohledně směrnice 96/92, a jednak poskytnout dodatečnou odchylku pro období let 2009–2012, doprovázenou povinností postupně uplatňovat článek 21 směrnice 2003/54.
88. Z toho vyplývá, že napadená směrnice musí být zrušena v rozsahu, v němž stanoví ve prospěch Estonska odchylku od použití čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54, která trvá po 31. prosinci 2008, jakož i související povinnost zajistit pouze částečné otevření trhu představující 35 % spotřeby ke dni 1. ledna 2009 a povinnost sdělovat každý rok prahy spotřeby rozšiřující způsobilost na konečné spotřebitele.
K časovým účinkům zrušení
89. Rada, dovolávajíc se čl. 231 odst. 2 ES a nezbytnosti zabránit situaci právní nejistoty hospodářských subjektů a investorů v odvětví elektřiny v Estonsku, jakož i dotčených pracovníků a podporovaná v tomto bodě estonskou vládou a Komisí, navrhla Soudnímu dvoru, aby v případě, že napadenou směrnici zruší, zachoval účinky uvedeného aktu až do přijetí nové směrnice.
90. Parlament zdůraznil, že jeho žaloba se netýká věcné opodstatněnosti žádosti o odchylku podané Estonskou republikou, ale pouze právního základu, na kterém byla napadená směrnice přijata, a uvedl, že se k tomuto návrhu Rady nechce vyjadřovat.
91. V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že uvedený návrh byl podán s ohledem na případné zrušení napadené směrnice Soudním dvorem v plném rozsahu.
92. Napadená směrnice byla však v projednávaném případě zrušena pouze částečně, v rozsahu upřesněném v bodě 88 tohoto rozsudku, přičemž dočasná odchylka od čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2003/54, kterou stanovila napadená směrnice, je zachována až do 31. prosince 2008. Za těchto podmínek není namístě rozhodnout o výše uvedeném návrhu Rady.
K nákladům řízení
93. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Nicméně podle čl. 69 odst. 3 prvního pododstavce téhož řádu Soudní dvůr může rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch. Vzhledem k tomu, že Parlament požadoval náhradu nákladů řízení a Rada neměla v podstatné části věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení. V souladu s čl. 69 odst. 4 prvním pododstavcem jednacího řádu ponesou Polská republika, Estonská republika a Komise, jakožto vedlejší účastnice, vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Směrnice Rady 2004/85/ES ze dne 28. června 2004, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES, pokud jde o použitelnost některých ustanovení na Estonsko, se zrušuje v rozsahu, v němž stanoví ve prospěch Estonska odchylku od použití čl. 21 odst. 1 písm. b) a c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES, která trvá po 31. prosinci 2008, jakož i související povinnost zajistit pouze částečné otevření trhu představující 35 % spotřeby ke dni 1. ledna 2009 a povinnost sdělovat každý rok prahy spotřeby rozšiřující způsobilost na konečné spotřebitele.
2) Žaloba se ve zbývající části zamítá.
3) Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.
4) Polská republika, Estonská republika a Komise Evropských společenství ponesou vlastní náklady.