CELEX: 61988CJ0199
Seguridad Social
Prestaciones de invalidez
Normas comunitarias que prohíben la acumulación
Devolución de cantidades indebidamente pagadas

Mediante resolución de 30 de junio de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de julio siguiente, el Tribunal du travail de Bruselas planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 51 del Tratado CEE, del apartado 3 del artículo 46 del Reglamento (CEE) n
o
1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [versión codificada de dicho Reglamento por el Reglamento (CEE) n
o
2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983,
DO L 230, p. 8
; EE 05/03, p. 53], y del artículo 112 del Reglamento (CEE) n
o
574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del mencionado Reglamento (versión codificada de dicho Reglamento por el Reglamento n
o
2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983,
DO L 230, p. 86
).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el demandante, Sr. Giovanni Cabras, y el Institut national d'assurance maladie-invalidité (Instituto Nacional del Seguro de Enfermedad-Invalidez; en lo sucesivo, «INAMI»), que es el organismo belga competente en materia de prestaciones de invalidez.
Consta en autos que el Sr. Cabras, de nacionalidad italiana, ejerció actividades por cuenta ajena en Italia y en Bélgica. Por sufrir incapacidad laboral, se le reconoció en ambos Estados el derecho a ser beneficiario de prestaciones de invalidez, a partir del 1 de octubre de 1973.
A diferencia de la legislación belga (denominada legislación de tipo A), la legislación italiana (denominada legislación de tipo B) hace depender la cuantía de las prestaciones de invalidez de la duración de los períodos de seguro. Con arreglo al apartado 1 del artículo 40 del Reglamento n
o
1408/71, los preceptos del artículo 46 de ese mismo Reglamento eran aplicables por analogía a la liquidación de las prestaciones de invalidez debidas al Sr. Cabras.
La prestación de invalidez italiana fue calculada con arreglo al régimen de acumulación y prorrateo previsto en el apartado 2 del artículo 46.
La prestación de invalidez belga fue determinada con arreglo exclusivamente a las disposiciones de la legislación nacional. Habida cuenta de las normas que prohiben la acumulación que contiene esta legislación, la prestación abonada al Sr. Cabras por la institución belga competente se fijó en una cuantía de la prestación prorrateada italiana. Debido a la norma que prohibe la acumulación que figura en el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n
o
1408/71, la aplicación de la normativa comunitaria no hubiera resultado más beneficiosa para el trabajador de que se trata.
Posteriormente, cada una de las referidas prestaciones fue revalorizada de manera independiente en función de las normas sobre revalorización de pensiones vigentes en cada uno de los dos Estados afectados. En particular, la prestación italiana experimentó sucesivos aumentos de importancia, por lo menos durante algunos años. En virtud del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento n
o
1408/71, estas revalorizaciones no dieron lugar a un nuevo cálculo de las prestaciones efectuado conforme a lo dispuesto en el artículo 46..
El 23 de marzo y el 17 de junio de 1982, se promulgaron unos Reales Decretos belgas que modificaron, con efectos de 1 de julio de 1982, los requisitos para calificar quiénes tenían la condición de persona a cargo a efectos de determinar la cuantía de las prestaciones de invalidez. En virtud de esta nueva normativa, en lo sucesivo no había de considerarse al Sr. Cabras como «con cargas familiares», sino «sin cargas familiares». De ello resultó una disminución de la prestación de invalidez que le correspondía en virtud únicamente de la legislación belga.
Por otra parte, con arreglo al apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n
o
1408/71, se realizó un nuevo cálculo de las prestaciones, efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.
Con ocasión de ello, la institución belga consideró que, para aplicar el apartado 3 del artículo 46, la prestación autónoma belga debía reducirse en la cuantía de la prestación prorrateada italiana al nivel que tenía en la fecha de la nueva liquidación del derecho a la prestación, es decir, teniendo en cuenta los fuertes aumentos a que se ha hecho referencia. La institución belga comprobó que, debido a ello, la aplicación del Derecho comunitario no era más favorable para el Sr. Cabras que la del Derecho nacional, incluidas las normas de éste que prohiben la acumulación. Al igual que ya había hecho con ocasión de la liquidación inicial del 1 de octubre de 1973, la institución belga liquidó la nueva prestación que había de abonarse al Sr. Cabras únicamente con arreglo a las disposiciones de la legislación nacional, deduciendo de la cuantía de la prestación belga completa la cuantía revalorizada de la prestación italiana.
Sin embargo, habida cuenta del tiempo necesario para el nuevo cálculo de las prestaciones, el Sr. Cabras continuó percibiendo, después del 1 de julio de 1982, prestaciones de una cuantía igual a las que se le abonaban con anterioridad. La decisión del INAMI que fijaba la nueva cuantía de la prestación, que era inferior a la anterior, le fue notificada el 23 de febrero de 1984. Por consiguiente, se requirió al Sr. Cabras para que devolviese las cantidades que se le habían abonado en exceso entre el 1 de julio de 1982 y el 30 de junio de 1983, fecha en la que se le pudo volver a considerar como «con cargas familiares», a efectos de la normativa belga. El 19 de octubre de 1984 le fue notificada una nueva decisión que fijaba la cuantía de sus derechos.
EI Sr. Cabras impugno ante el Tribunal du travail de Bruselas las decisiones mediante las cuales su prestación de invalidez había sido calculada de nuevo y reducida. Impugnó también su carácter retroactivo, así como la restitución que se le reclamaba de las cantidades indebidamente pagadas.
El Sr. Cabras alegó ante dicho Tribunal, por una parte, que el hecho de que de la prestación debida en virtud de la legislación de un Estado se dedujese la cuantía íntegra de la prestación concedida en virtud de la legislación de otro Estado no resultaba conforme con el artículo 51 del Tratado, puesto que el trabajador migrante no obtendría beneficio alguno del período de seguro cubierto en el territorio de ese otro Estado. Por otra parte, sostuvo que el artículo 112 del Reglamento n
o
574/72 se oponía a que un nuevo cálculo de las prestaciones, con arreglo al apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n
o
1408/71, diese lugar a un pago indebido a cargo del trabajador migrante, en el supuesto de que una sola institución volviese a calcular la prestación, de que la prestación de otra institución tuviese incidencia sobre la primera prestación y de que esa otra institución no dispusiese de cantidades a pagar atrasadas que pudiese poner a disposición de la primera institución.
En vista de lo cual, el Tribunal du travail de Bruselas decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se hubiese pronunciado sobre las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
La cuantía teórica a que se refiere el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento CEE n
o
1408/71, ¿constituye un límite absoluto que no puede ser rebasado de modo alguno, ni siquiera cuando, en caso de aplicación de una legislación de tipo A, la pensión teórica corresponde a la pensión nacional?
En caso de respuesta afirmativa,
¿es compatible con el artículo 51 del Tratado que el derecho a prestación conferido en un Estado por el Derecho comunitario sea completamente absorbido por el derecho a prestación conferido en otro Estado únicamente por el Derecho nacional?
En caso de respuesta negativa,
¿cómo se establece el coeficiente corrector, en el caso de que una sola de las prestaciones liquidadas haya sido determinada conforme a las disposiciones del apartado 1 ?
2)
Cuando la institución de un Estado miembro procede a la revisión de la situación de un trabajador migrante de acuerdo con el apartado 2 del artículo 51 del Reglamento CEE n
o
1408/71, y ese nuevo cálculo conduce a una minoración de los derechos del interesado a causa de la toma en consideración de la prestación que percibe de otro Estado en el que el nuevo cálculo es inoperante, ¿esa misma institución está facultada para recuperar con efecto retroactivo las cantidades que resultan indebidamente pagadas por la aplicación del Derecho comunitario (artículos 46 y 51 del Reglamento n
o
1408/71), o bien debe renunciar a la recuperación en aplicación del artículo 112 del Reglamento n
o
574/72, si la institución del otro Estado, deudora de la prestación no sometida a revisión, no dispone de cantidades a pagar atrasadas que puedan ser retenidas en beneficio de la primera institución?»
Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal y del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera cuestión
Mediante la primera parte de esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si lo que dispone el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n
o
1408/71 debe interpretarse en el sentido de que la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 constituye el límite de las prestaciones que puede reclamar un trabajador migrante conforme a la normativa comunitaria, incluso en los casos en que dicha cuantía teórica sea igual a la cuantía de la prestación íntegra a que tenga derecho en virtud únicamente de la legislación de un Estado miembro.
Según ha recordado este Tribunal de Justicia en la sentencia de 17 de diciembre de 1987 (Collini,
323/86, Rec. 1987, p. 5489
), del apartado 1 del artículo 40 del Reglamento n
o
1408/71 se desprende que las disposiciones del artículo 46 de ese mismo Reglamento, incluida la norma que prohibe la acumulación contenida en su apartado 3, son aplicables por analogía a las prestaciones de invalidez en el supuesto de un trabajador que haya estado sujeto a varias legislaciones nacionales, de las cuales una al menos haga depender la cuantía de las prestaciones de la duración de los períodos de cotización.
En esa misma sentencia, el Tribunal de Justicia declaró también que la norma que prohibe la acumulación prevista en el apartado 3 del artículo 46 se aplica en todos aquellos supuestos en que la suma de las prestaciones calculadas de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 de ese mismo artículo rebase el límite de la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2.
Cuando en virtud de una legislación nacional de tipo A la cuantía de una prestación es independiente de la duración de los períodos de seguro cubiertos y el trabajador reúna los requisitos que, con arreglo a dicha legislación, dan derecho a la prestación, la cuantía teórica de esta prestación será igual a la cuantía contemplada en el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 46, es decir, a la cuantía de la prestación íntegra a la que según la legislación nacional tendría derecho el referido trabajador si no fuese beneficiario de una prestación concedida en virtud de la legislación de otro Estado miembro.
De lo anterior se deduce que, en tal supuesto y por lo menos en la medida en que la cuantía teórica de prestación calculada por la institución de otro Estado miembro no sea más elevada, la norma que prohibe la acumulación que figura en el apartado 3 del artículo 46 fija para la cuantía acumulada de las prestaciones, calculadas de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 de ese mismo artículo, el límite máximo de la prestación íntegra de la que pueda ser beneficiario el trabajador en virtud únicamente de la legislación nacional de tipo A.
Por consiguiente, procede responder en sentido afirmativo a la primera parte de la primera cuestión prejudicial.
Así pues, es preciso responder ahora a la segunda parte de esta cuestión prejudicial, cuyo objeto es que se determine si, interpretadas de este modo, las disposiciones del apartado 3 del artículo 46 resultan compatibles con el artículo 51 del Tratado.
Las disposiciones del artículo 51 del Tratado tienen por objeto suprimir los inconvenientes que, para los trabajadores migrantes, pudieran derivarse del hecho de que sus derechos en materia de Seguridad Social hayan sido adquiridos con arreglo a los regímenes de legislaciones nacionales diferentes.
Este objetivo no se vería realizado si, como consecuencia del ejercicio de su derecho a la libre circulación, los trabajadores migrantes hubiesen de perder los beneficios de Seguridad Social que, en todo caso, les garantiza la legislación de un único Estado miembro, o resultasen desfavorecidos en relación con la situación que habría sido la suya si hubiesen desarrollado su vida profesional en un único Estado miembro.
Por esta razón, como se desprende de la jurisprudencia, la regulación prevista en el artículo 46 del Reglamento n
o
1408/71 sólo puede aplicarse á ün trabajador migrante cuando no tenga como consecuencia privar al interesado de una parte de los beneficios que se deriva únicamente de la legislación de un Estado miembro, ni impedirle que reciba al menos la prestación íntegra más favorable a la que tenga derecho en virtud únicamente de esa legislación.
Así pues, la normativa comunitaria sólo puede aplicarse a condición de que su aplicación resulte al menos tan beneficiosa para el trabajador migrante como la aplicación íntegra de la legislación nacional únicamente, incluidas las normas de esta legislación que prohiban la acumulación.
Ahora bien, en ese supuesto, la. normativa comunitaria debe ser aplicada en su integridad. Han de admitirse las limitaciones que dicha normativa puede imponer a los trabajadores migrantes, pues tales limitaciones constituyen la contrapartida de los beneficios de Seguridad Social que dichos trabajadores obtienen de la referida normativa y que no pueden obtener sin ella.
En vista de las consideraciones precedentes, no puede considerarse incompatible con el artículo 51 del Tratado la norma que prohibe la acumulación que figura en el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n
o
1408/71, habida cuenta de que, en una situación como la que constituye el objeto del litigio principal, dicha norma tiene como efecto limitar la cuantía acumulada de las prestaciones abonadas al trabajador migrante a una cuantía igual â la cuantía de la prestación íntegra debida por la institución del Estado que aplica una legislación de tipo A, y, por consiguiente, no hace variar dicho límite en función de los períodos de seguro cubiertos con sujeción a la legislación de tipo B.
En efecto, por una parte, la referida norma sólo puede ser aplicada si no tiene como efecto reducir los derechos que el trabajador migrante obtiene de aplicar exclusivamente las disposiciones de la legislación de tipo A; por otra parte, la refenda norma no coloca a dicho trabajador en una situación más desfavorable que la que sería la suya si hubiese cubierto la totalidad de sus períodos de cotización en el Estado que aplica una legislación de este tipo.
Esta conclusión no puede verse modificada por la circunstancia, que en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia alega el demandante en el litigio principal, de que a pesar de todo el trabajador migrante resulta desfavorecido en relación con el trabajador nacional, puesto que debe soportar los inconvenientes derivados del fraccionamiento de las prestaciones y de la inseguridad jurídica relacionada con su posible revisión.
En efecto, conviene señalar que estos inconvenientes (que, por lo demás, algunas disposiciones del Reglamento n
o
1408/71 y del Reglamento n
o
574/72 procuran limitar en la medida de lo posible) son inherentes al hecho de que el artículo 51 del Tratado no tiene por objeto establecer un régimen común de Seguridad Social, sino que pretende tan sólo adoptar normas para la coordinación de los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros.
Por consiguiente, a la primera cuestión prejudicial procede responder que las disposiciones del apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n
o
1408/71 deben interpretarse en el sentido de que la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones, calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2, constituye el límite máximo de las prestaciones que puede reclamar un trabajador migrante conforme a la normativa comunitaria, incluso en los casos en que dicha cuantía teórica sea igual a la de la prestación íntegra a que tenga derecho en virtud únicamente de la legislación de un Estado miembro, y que, de este modo interpretadas, las referidas disposiciones no resultan incompatibles con el artículo 51 del Tratado, puesto que el artículo 46 sólo puede aplicarse si permite que se conceda al trabajador migrante una prestación al menos tan elevada como la que se ha de pagar en virtud únicamente de las disposiciones de una legislación nacional.
Sobre la segunda cuestión
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si, cuando un nuevo cálculo de las prestaciones efectuado en virtud del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n
o
1408/71 conduce a una reducción de la prestación abonada por la institución de un Estado miembro, sin que se modifique la prestación abonada por la institución de otro Estado miembro, y cuando esta última institución no disponga, pues, de cantidades atrasadas de pensiones a pagar al beneficiario de las prestaciones, el artículo 112 del Reglamento n
o
574/72 obliga a la primera institución a soportar la carga de las prestaciones que pagó en exceso durante el período necesario para el nuevo cálculo de las prestaciones.
A tenor del artículo 112 del Reglamento n
o
574/72, «cuando una institución haya efectuado, directamente ó por conducto de otra institución, pagos indebidos y resulte imposible recuperarlos, las sumas correspondientes quedarán definitivamente a cargo de la primera institución, salvo en el caso de que tales pagos sean consecuencia de una acción dolosa».
Con carácter liminar, procede recordar que, en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n
o
1408/71, «cuando sea modificada la manera de determinar o de calcular las prestaciones se realizará un nuevo cálculo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46».
Con este fin, deben tenerse en cuenta especialmente las modificaciones originadas por la evolución general de la situación económica y social que hayan experimentado las prestaciones después del cálculo inicial y que, en aplicación del apartado 1 del artículo 51, no hubiesen dado lugar a una nueva determinación, con arreglo a las disposiciones del artículo 46, de los derechos a prestación del interesado con respecto a cada uno de los Estados miembros.
El nuevo cálculo se traduce en una nueva liquidación de las prestaciones que han de pagar las instituciones de cada uno de los Estados miembros a cuya legislación haya estado sometido al trabajador migrante.
El resultado de ello puede ser que deba reducirse la prestación que ha de pagar una de las instituciones, mientras que permanece invariable la prestación que ha de pagar la otra institución. En semejante supuesto, si durante el período necesario para efectuar el nuevo cálculo y proceder a la nueva liquidación el trabajador interesado continúa percibiendo de la primera institución su prestación en la cuantía calculada en la liquidación anterior, dicha institución habrá pagado cantidades en exceso, sin que por ello la otra institución disponga de cantidades atrasadas a pagar al trabajador.
En sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, el demandante en el litigio principal y el Gobierno italiano exponen que, en una situación de este tipo, no pueden aplicarse las disposiciones del artículo 111 del Reglamento n
o
574/72, que prevén que las cantidades pagadas en exceso por una institución se recuperen sobre las cantidades atrasadas de pensiones que deba abonar la otra institución. Según ellos, por consiguiente, es preciso considerar que resulta imposible recuperar dichas cantidades y que, en virtud del artículo 112 de ese mismo Reglamento, han de quedar a cargo de la primera institución.
No puede admitirse semejante interpretación de las disposiciones pertinentes de la normativa comunitaria.
En primer lugar, con arreglo a lo dispuesto por el propio apartado 1 del artículo 111, la inexistencia o la insuficiencia de atrasos de abonos periódicos de pensiones no es suficiente para que haya que considerar imposible la recuperación total o parcial de las cantidades abonadas en exceso. En efecto, la segunda frase de dicho apartado prevé que, en tal supuesto, se aplicará lo dispuesto en el apartado 2, que autoriza a retener dichas cantidades sobre cualquier prestación que deba abonar una institución de cualquier Estado miembro.
En segundo lugar, a la vista de su propio texto, el artículo 111 no impone a la institución que haya pagado cantidades en exceso la obligación de acudir a otras instituciones para recuperar dichas cantidades. Se trata de una mera posibilidad, de la que puede decidir no hacer uso, y que no le impide recuperar las referidas cantidades directamente de su beneficiario.
De lo anterior se deduce que la parte de frase «cuando [...] resulte imposible recuperarlos (los pagos indebidos)», que figura en el artículo 112 del Reglamento n
o
574/72, no puede interpretarse en el sentido de que se refiere únicamente a aquellos casos en que dichos pagos no puedan retenerse sobre los atrasos de abonos periódicos de pensiones ni incluso tampoco sobre ninguna otra prestación que deba abonar alguna institución de cualquier otro Estado miembro.
Por consiguiente, a la segunda cuestión prejudicial procede responder que, cuando un nuevo cálculo de las prestaciones efectuado en virtud del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n
o
1408/71 conduce a una reducción de la prestación abonada por la institución de un Estado miembro, sin que se modifique la prestación abonada por la institución de otro Estado miembro, y cuando esta última institución no disponga, pues, de cantidades atrasadas de pensiones a pagar al beneficiario de las prestaciones, el artículo 112 del Reglamento n
o
574/72 no obliga a la primera institución a soportar la carga de las prestaciones que pagó en exceso durante el período necesario para el nuevo cálculo de las prestaciones.
Costas
Los gastos efectuados por el Gobierno de la República Italiana y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal du travail de Bruselas, mediante resolución de 30 de junio de 1988 declara:

1)
Las disposiciones del apartado 3 del artículo 46 del Reglamento (CEE) n
o
1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, deben interpretarse en el sentido de que la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones, calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2, constituye el límite máximo de las prestaciones que puede reclamar un trabajador migrante conforme a la normativa comunitaria, incluso en los casos en que dicha cuantía teórica sea igual a la de la prestación íntegra a que tenga derecho en virtud únicamente de la legislación de un Estado miembro. Interpretadas de este modo, las referidas disposiciones no resultan incompatibles con el artículo 51 del Tratado, puesto que el artículo 46 sólo puede aplicarse si permite que se conceda al trabajador migrante una prestación al menos tan elevada como la que se ha de pagar en virtud únicamente de las disposiciones de una legislación nacional.

2)
Cuando un nuevo cálculo de las prestaciones efectuado en virtud del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento (CEE) n
o
1408/71 del Consejo conduce a una reducción de la prestación abonada por la institución de un Estado miembro, sin que se modifique la prestación abonada por la institución de otro Estado miembro, y cuando esta última institución no disponga, pues, de cantidades atrasadas de pensiones a pagar al beneficiario de las prestaciones, el artículo 112 del Reglamento (CEE) n
o
574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento n
o
1408/71, no obliga a la primera institución a soportar la carga de las prestaciones que pagó en exceso durante el período necesario para el nuevo cálculo de las prestaciones.

Zuleeg
Moitinho de Almeida
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de marzo de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Tercera
M. Zuleeg
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.