CELEX: 62000CJ0117
Incumplimiento de Estado
Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE
Conservación de las aves silvestres
Zonas de protección especial

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de marzo de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para atenerse al artículo 3 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), por lo que respecta al lagópodo escandinavo, y al artículo 4, apartado 4, primera frase, de dicha Directiva y al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), por lo que respecta a la zona de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») del Owenduff-Nephin Beg Complex, Irlanda no se ha atenido a dichas Directivas y ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE.
Normativa comunitaria
2 Con arreglo a su artículo 1, la Directiva sobre las aves se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado CE.
3 A tenor del artículo 2 de la Directiva sobre las aves, «Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»
4 El artículo 3 de la Directiva dispone:
«1. Teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2, los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies de aves contempladas en el artículo 1.
2. La preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats impondrán, en primer lugar, las medidas siguientes:
a) creación de zonas de protección;
b) mantenimiento y ordenación de acuerdo con los imperativos ecológicos de los hábitats que se encuentren en el interior y en el exterior de las zonas de protección;
c) restablecimiento de los biotopos destruidos;
d) desarrollo de nuevos biotopos.»
5 El artículo 4 de esta Directiva establece lo siguiente:
«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
[...]
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
[...]
4. Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.»
6 En el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats se indica lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.»
7 Según el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats, las obligaciones impuestas en virtud su artículo 6, apartados 2 a 4, sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves o con análogo reconocimiento en virtud del artículo 4, apartado 2, de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la Directiva sobre los hábitats, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva sobre las aves si esta última fecha fuere posterior.
8 Con arreglo al artículo 23, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Dado que esta Directiva fue notificada en junio de 1992, el citado plazo expiró en junio de 1994.
Procedimiento administrativo previo
9 El 9 de octubre de 1997, la Comisión dirigió al Gobierno irlandés un escrito de requerimiento por inobservancia de los artículos 3 y 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves y del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. En dicho escrito, la Comisión subrayaba la incidencia negativa del exceso de pastoreo en la principal ZPE de Irlanda, a saber, el Owenduff-Nephin Beg Complex, así como el impacto negativo de dicho exceso en los hábitats del lagópodo escandinavo, ave silvestre sedentaria protegida por el artículo 3 de la Directiva sobre las aves. Las autoridades irlandesas no respondieron a dicho escrito.
10 El 8 de abril de 1998, la Comisión dirigió a Irlanda un dictamen motivado en el que hacía constar que, al no haber tomado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva sobre las aves, por lo que respecta al lagópodo escandinavo, y en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de dicha Directiva, así como en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, por lo que respecta a la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex, dicho Estado miembro no se había atenido a dichas Directivas y había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Instaba a Irlanda a atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
11 Mediante escrito de 1 de septiembre de 1998, las autoridades irlandesas respondieron al dictamen motivado dando información sobre las nuevas medidas adoptadas para limitar el exceso de pastoreo tanto en general como, más específicamente, en la zona del Owenduff-Nephin Beg Complex.
12 Por considerar que dicha información no permitía llegar a la conclusión de que Irlanda había puesto término al incumplimiento imputado, la Comisión decidió interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
Sobre el fondo
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 3 de la Directiva sobre las aves
13 La Comisión recuerda que el hábitat del lagópodo escandinavo se sitúa en colinas y turberas y que su régimen alimenticio se compone principalmente de brecina, de la que asimismo depende para la construcción de su nido y para protegerse de los depredadores. De este modo, el reparto del lagópodo escandinavo en Irlanda se limita a las zonas de turberas y landas dominadas por la brecina. Pues bien, la brecina es una especie vegetal especialmente vulnerable al exceso de pastoreo y seriamente amenazada por éste en Irlanda. A este respecto, la Comisión cita estudios que ponen en evidencia una regresión muy nítida y reciente de la población del lagópodo escandinavo en este Estado miembro, así como una reducción importante tanto de las zonas ocupadas por dicha especie como de las zonas donde se reproduce. Por lo que respecta a la regresión de dicha población, la Comisión se refiere a un informe elaborado en 1993 por el Irish Wildbird Conservancy. En cuanto a la reducción de dichas zonas, la Comisión se remite a dos atlas sobre las aves reproductoras de Gran Bretaña e Irlanda. Por otra parte, el área de nidificación de dicha especie sigue abarcando, en gran medida, las zonas calificadas por las autoridades irlandesas como degradadas. Por consiguiente, Irlanda ha incumplido las obligaciones de salvaguardar una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para el lagópodo escandinavo.
14 El Gobierno irlandés sostiene que la Comisión no ha demostrado que los hechos que le imputa hayan tenido por efecto, en su conjunto o por separado, reducir el hábitat del lagópodo escandinavo hasta el punto de que, de ahora en adelante, ya no sea suficiente para su conservación. Este Gobierno indica que el lagópodo escandinavo, como subespecie del lagópodo blanco, forma parte de una especie muy extendida y no amenazada. En cuanto a los dos atlas citados por la Comisión, que se refieren, respectivamente, a los períodos transcurridos entre los años 1968 y 1972 y entre 1988 y 1991, la diferencia de los métodos utilizados para su elaboración hace que la comparación de sus cifras y las conclusiones que de éstas se deducen estén sujetas a duda a efectos de comprobar una reducción de la población de lagópodos escandinavos y de su área de reparto. El Gobierno irlandés niega también que las zonas de brecina, de la que depende el lagópodo escandinavo, estén seriamente amenazadas por el exceso de pastoreo, aun cuando reconoce que dicho exceso ha tenido una incidencia negativa sobre el número de lagópodos escandinavos y sobre la superficie del hábitat de dicha especie.
15 Es preciso recordar que el artículo 3 de la Directiva sobre las aves obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies de aves contempladas por esta Directiva. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las obligaciones a cargo de los Estados miembros, derivadas de esta disposición, existen desde antes de que se haya comprobado una disminución del número de aves o de que se haya concretado un riesgo de extinción de una especie protegida (véase la sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, C-355/90, Rec. p. I-4221, apartado 15).
16 Pues bien, el informe elaborado por la Irish Wildbird Conservancy, que es una organización no gubernamental especializada en la protección de las aves en Irlanda, había identificado al lagópodo escandinavo como una de las doce especies de aves reproductoras más amenazadas del país. Este informe indicaba que la población del lagópodo escandinavo había disminuido en más del 50 % durante los últimos veinte años.
17 Por otra parte, una comparación de dos obras científicas como son el Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972 y el New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991, elaboradas por D.W. Gibbons, J.B. Reid y R.A. Chapman, pone en evidencia una reducción importante de las zonas ocupadas por el lagópodo escandinavo, así como de las zonas de su reproducción. A este respecto, es importante señalar que, en el segundo de estos atlas, los autores, si bien recuerdan y reconocen la necesidad de proceder con prudencia a la comparación de datos, afirman que, «pese a estas dificultades, los mapas que identifican los cambios reflejan, no obstante, las modificaciones reales subyacentes en el reparto geográfico [de las especies]».
18 Además, no se discute que el área de nidificación del lagópodo escandinavo, que se menciona como una especie completamente independiente en el anexo II/1 de la Directiva sobre las aves, abarca, en una gran medida, las zonas designadas por el Heritage Council (Consejo del patrimonio irlandés) como degradadas debido al exceso de pastoreo.
19 Es preciso recordar también que, en su escrito de 1 de septiembre de 1998, Irlanda reconoció, de modo general, que puede considerarse razonablemente que las poblaciones de lagópodos escandinavos sufren las consecuencias del exceso de pastoreo sobre sus hábitats. En este mismo escrito, dicho Estado miembro indica que, por una parte, el lagópodo escandinavo depende de la brecina, que constituye la especie vegetal dominante en muchas landas, turberas altas y tierras altas de Irlanda y que, por otra parte, proyecta designar una gran superficie de estos tipos de hábitats, probablemente más de 250.000 hectáreas, como zonas especiales de conservación a efectos de la Directiva sobre los hábitats, para así disponer de mecanismos de control sobre el exceso de pastoreo.
20 Por otra parte, en el plan de acción elaborado en 1995 por la Irish Wildbird Conservancy para las doce especies reproductoras más amenazadas de Irlanda, el control del pastoreo estaba considerado como una de las medidas esenciales que debían adoptarse en el marco de la acción prioritaria que consiste, en un primer momento, en detener la reducción de la población del logópodo escandinavo y de su área de reparto y, a continuación, en repoblar las áreas de reparto abandonadas desde el período a que se refiere el primer atlas mencionado en el apartado 17 de la presente sentencia.
21 Habida cuenta de lo que antecede, procede declarar que Irlanda no ha adoptado las medidas necesarias para salvaguardar una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para el logópodo escandinavo, en el sentido del artículo 3 de la Directiva sobre las aves. Por consiguiente, debe acogerse el recurso de la Comisión basado en este motivo.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves y del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats
22 La Comisión sostiene que Irlanda no ha adoptado las medidas necesarias para impedir que las turberas de cobertura de la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex se deterioren por el exceso de pastoreo. En particular, el Rural Environmental Protection Scheme (Programa de protección del medio ambiente rural; en lo sucesivo, «REPS») adoptado por las autoridades irlandesas ha sido y sigue siendo insuficiente para luchar contra el problema del exceso de pastoreo, tanto en un plano general como en lo que respecta al Owenduff-Nephin Beg Complex. Sin embargo, la Comisión reconoce que el REPS, tal como fue revisado en 1998, puede permitir luchar eficazmente contra el problema del exceso de pastoreo en las tierras comunales, siempre que se prevean el establecimiento, la aplicación y el seguimiento de planes-marco para la gestión de dichas tierras. En cuanto a la reducción generalizada del 30 % de la cuota de ovinos de montaña que fue decidida durante el invierno 1998/1999, la Comisión alega que es insuficiente si se consideran todas las zonas afectadas por el exceso de pastoreo.
23 Aun cuando reconoce que un problema relativo al exceso de pastoreo se ha planteado progresivamente en el Owenduff-Nephin Beg Complex, el Gobierno irlandés sostiene que la Comisión no ha aportado elementos de prueba suficientes para que se declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que resultan del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves. Este Gobierno recuerda en primer lugar que, desde 1996 los agricultores que participan en el REPS deben atenerse a las estrategias de pastoreo en lo que se refiere a las tierras comunales. Seguidamente, se remite a los requisitos de conservación de las turberas de cobertura de las landas y de los pastos de altura o de las zonas calificadas de «Natural Heritage Areas» con arreglo al REPS, tal como estaban en vigor desde el 1 de enero de 1999. Además, Irlanda compró 10.000 de las 25.255 hectáreas de tierras que constituyen la ZPE de que se trata y autorizó en ellas sólo la presencia de 6 cabezas de ganado y de 150 ovinos. Durante el año 2000, Irlanda adoptó un plan-marco para las demás tierras comunales de esta ZPE. Las aproximadamente 5.000 hectáreas restantes del Owenduff-Nephin Beg Complex no forman parte de las tierras comunales y no están afectadas por el problema del exceso de pastoreo. Por otra parte, el Gobierno irlandés indica que, mediante Decisión de 6 de agosto de 1998 adoptada con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85), la Comisión aprobó las modificaciones del REPS notificadas a la Comisión a partir de junio de 1997. Por último, este Gobierno destaca que se atrasó la ejecución del plan de gestión relativo a la conservación del Owenduff-Nephin Beg Complex debido a la necesidad de proceder a consultas públicas minuciosas de las personas afectadas.
24 En primer lugar, es necesario recordar que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse únicamente en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado (véanse, en particular, las sentencias Comisión/Francia, C-166/97, Rec. p. I-1719, apartado 18, y de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia, C-374/98, Rec. p. I-10799, apartado 14). Por lo tanto, en el marco del presente asunto, no pueden tenerse en cuenta las medidas adoptadas por Irlanda después del 8 de junio de 1998.
25 En segundo lugar, es importante destacar que consta que el Owenduff-Nephin Beg Complex está clasificado como ZPE desde octubre de 1996. Por lo que respecta a las zonas clasificadas como ZPE, el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats establece que las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves han sido sustituidas, en particular, por las obligaciones derivadas del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, a partir de la fecha de aplicación de esta última Directiva o de la fecha de clasificación con arreglo a la Directiva sobre las aves, si esta última fecha fuere posterior. De ello se deduce que, en el caso de autos, es el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, y no el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, el que ha de aplicarse a la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex desde octubre de 1996. En estas circunstancias, es preciso desestimar el motivo de la Comisión en la medida en que está basado en la infracción del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves y limitarse a examinar si se ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
26 A este respecto, es preciso recordar que, al igual que el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats impone a los Estados miembros la obligación de tomar las medidas apropiadas para evitar, en particular, el deterioro de los hábitats en las ZPE clasificadas con arreglo al apartado 1 de este mismo artículo (véase la sentencia de 25 de noviembre de 1999, Comisión/Francia, C-96/98, Rec. p. I-8531, apartado 35).
27 Pues bien, aunque es cierto que la Comisión no imputa a Irlanda infracción alguna con respecto a las 10.000 hectáreas de las que es propietario este Estado miembro y que, actualmente, son objeto de un pastoreo muy limitado, de las actuaciones se deduce que las demás partes de la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex han sido seriamente dañadas.
28 De este modo, en el plan de conservación para esta ZPE, elaborado el 22 de agosto de 2000 por Dúchas, el servicio del patrimonio del Ministerio de las Artes, del Patrimonio, de la Región de lengua gaélica y de las Islas, se indica lo siguiente: «Algunas de las coberturas turbales y de las regiones de landa del sitio están gravemente erosionadas a causa del número excesivo de ovinos. En algunos lugares la turba se desplaza, lo que crea turberas socavadas y barrancas erosionadas hasta la roca firme. En las tierras más elevadas, la landa está gravemente deteriorada a causa de la presión ejercida por el pastoreo sobre la especie "ericaceous" (brezo). Hace poco tiempo, se plantaron coníferas en grandes bandas de tierra de la zona turbera adyacente al sitio, lo que ha provocado la destrucción de grandes bandas de cobertura turbal tanto en la zona de llanura como en la de montaña.»
29 En la correspondencia intercambiada con la Comisión antes de que ésta emitiera su dictamen motivado, las autoridades irlandesas ya habían reconocido que el Owenduff-Nephin Beg Complex estaba muy poblado de ovinos que necesitaban recorrer los valles inhabitados y las laderas montañosas. Admitieron también que los daños causados por el exceso de pastoreo eran especialmente graves en las laderas accidentales del Lough Feeagh, lo que ha contribuido a la reciente disminución del número de ánsares careto grande de Groenlandia que van a alimentarse en dicha zona.
30 Según el plan de conservación citado en el apartado 28 de la presente sentencia, será necesario limitar el pastoreo a un nivel sostenible para alcanzar los objetivos como, por una parte, el mantenimiento y, de ser posible, el incremento del valor ecológico bien del hábitat prioritario del Owenduff-Nephin Beg Complex, es decir, la turbera de cobertura, o bien de otros hábitats característicos de este sitio y, por otra parte, el mantenimiento, y de ser posible, el aumento de las poblaciones de aves que pertenecen a las especies mencionadas en el anexo I de la Directiva sobre las aves y que frecuentan dicho sitio, en particular el ánsar careto grande de Groenlandia y el chorlito dorado común, que han justificado la clasificación de este sitio en ZPE. En efecto, el exceso de pastoreo de los ovinos causa graves daños en determinados lugares y constituye la amenaza más importante para dicho sitio.
31 Por otra parte, el propio Gobierno irlandés reconoce, en su escrito de dúplica, que no sólo es necesario que las autoridades irlandesas adopten medidas de estabilización con respecto al problema del exceso de pastoreo, sino que deben velar también por hacer posible la reconstitución de los hábitats dañados. Indica que la ejecución del plan de gestión relativo a la conservación de la ZPE de que se trata, del plan-marco para las tierras comunales que allí están situadas y de los planes de gestión agrícola individuales permitirán lograr dicho objetivo.
32 Resulta de lo que antecede que Irlanda no ha adoptado las medidas apropiadas para evitar, en la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex, el deterioro de los hábitats de especies que han motivado la designación de esta ZPE.
33 Por consiguiente, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. De ello se deduce que debe estimarse igualmente el recurso de la Comisión sobre este motivo, dentro de los límites determinados en el apartado 25 de la presente sentencia.
34 En consecuencia, procede declarar que, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva sobre las aves y del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, al no haber adoptado las medidas necesarias para salvaguardar una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para el logópedo escandinavo y al no haber adoptado las medidas apropiadas para evitar, en la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex, el deterioro de los hábitats de especies que han motivado la designación de dicha ZPE.
Decisión sobre las costas
Costas
35 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado que se condene a Irlanda y, al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, sobre la conservación de las aves silvestres, y del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber adoptado las medidas necesarias para salvaguardar una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para el logópedo escandinavo y al no haber adoptado las medidas apropiadas para evitar, en la zona de protección especial del Owenduff-Nephin Beg Complex, el deterioro de los hábitats de especies que han motivado la designación de dicha zona de protección especial.
2) Condenar en costas a Irlanda.