CELEX: 61994CJ0133
Avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente
Directiva 85/337/CEE do Conselho

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Maio de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169. do Tratado CE, uma acção com vista a obter a declaração de que, ao não transpor completa e correctamente para direito belga a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9, a seguir "directiva"), o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e dos artigos 5. e 189. do Tratado CE.
2 Por força do artigo 12. , n.  1, da directiva, os Estados-Membros deviam tomar as medidas necessárias para darem cumprimento a esta num prazo de três anos a contar da sua notificação. Tendo a directiva sido notificada em 3 de Julho de 1985, tal prazo expirou em 3 de Julho de 1988.
3 Por carta de 29 de Dezembro de 1989, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 169. do Tratado, informou o Reino da Bélgica que considerava que a transposição da directiva estava incompleta e inexacta e pediu ao Governo belga que lhe desse conhecimento das suas observações a esse respeito.
4 Esse governo reagiu a essa notificação de incumprimento em 25 de Maio de 1990 e em seguida fez chegar à Comissão, em 26 de Julho de 1991, um complemento de informação.
5 Entendendo que a resposta do Governo belga não era satisfatória, a Comissão, em 3 de Dezembro de 1991, emitiu um parecer fundamentado, no qual mantinha as suas acusações contra o Reino da Bélgica e convidava este último a remediar a situação num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
6 Por cartas de 9 de Dezembro de 1991, de 3 de Fevereiro e de 23 de Julho de 1992, o Governo belga comunicou à Comissão certas medidas e projectos de medidas destinados a completar a transposição da directiva para direito belga.
7 Considerando, todavia, que a directiva não tinha sido completa e correctamente transposta, a Comissão propôs a presente acção.
8 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 25 de Novembro de 1994, a República Federal da Alemanha foi admitida a intervir em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica.
9 Na sua acção, a Comissão formula quatro acusações baseadas respectivamente na transposição incorrecta, a nível nacional, do artigo 2. , n.  1, e do artigo 4. , n. 1, da directiva, em conjugação com o Anexo I, ponto 2, na transposição incorrecta, pela Região Flamenga, do artigo 2. , n.  1, e do artigo 4. , n.  1, da directiva, em conjugação com o Anexo I, ponto 6; na transposição incorrecta, pela Região Flamenga, do artigo 4. , n.  2, da directiva, em conjugação com o artigo 2. , n.  1; e, em último lugar, na não transposição, pela Região Flamenga e pela Região de Bruxelas-Capital, dos artigos 7. e 9. da directiva.
10 Na sua petição, a Comissão formulou igualmente uma acusação baseada na transposição incorrecta do artigo 6. , n.  2, em conjugação com o artigo 9. da directiva. Todavia, na sequência de esclarecimentos dados a esse propósito pelo Governo belga, a Comissão, na sua réplica, abandonou essa acusação.
Quanto à acusação baseada na transposição incorrecta, a nível nacional, do artigo 2. , n.  1, e do artigo 4. , n. 1, da directiva, em conjugação com o Anexo I, ponto 2
11 O artigo 2. , n.  1, da directiva dispõe:
"Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.
Esses projectos são definidos no artigo 4. "
12 O artigo 4. , n.  1, estabelece:
"Sem prejuízo do disposto no n.  3, do artigo 2. , os projectos que pertencem às categorias enumeradas no Anexo I são submetidos a uma avaliação, nos termos dos artigos 5. a 10. "
13 O ponto 2 do Anexo I prevê:
"2. Centrais térmicas e outras instalações de combustão com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW e centrais nucleares e outros reactores nucleares (excluindo as instalações de pesquisa para a produção e transformação de matérias cindíveis e férteis, cuja potência máxima não ultrapasse 1 kW de carga térmica contínua)".
14 A Comissão alega que, segundo o artigo 4. , n.  1, conjugado com o artigo 2. , n.  1, da directiva, os projectos enumerados no Anexo I devem ser submetidos a uma avaliação dos efeitos no ambiente. Os Estados-Membros não poderiam, por isso, instituir qualquer limitação na matéria. Ora, na Bélgica, a avaliação obrigatória dos efeitos no ambiente não está garantida em relação às centrais e outros reactores nucleares (com excepção das instalações de pesquisa para a produção e transformação de matérias cindíveis e férteis, cuja potência máxima não ultrapasse 1 kW de carga térmica contínua), bem como em relação às instalações que servem exclusivamente para armazenar permanentemente ou para eliminar definitivamente os resíduos radioactivos.
15 Na sua tréplica, o Governo belga declara que a directiva foi, quanto a este ponto, transposta para a ordem jurídica nacional na sequência das alterações que o decreto real de 23 de Dezembro de 1993 (Moniteur belge de 2 de Fevereiro de 1994, p. 2142) introduziu no decreto real de 28 de Fevereiro de 1963, que adoptou o regulamento geral da protecção da população e dos trabalhadores contra o perigo de radiações ionizantes.
16 A Comissão, sem contestar a conformidade da transposição efectuada com a directiva, mantém a sua acusação. Por um lado, a Bélgica não teria transposto completa e correctamente a directiva no prazo estabelecido pelo parecer fundamentado de 3 de Dezembro de 1991. Por outro, à data da apresentação da petição inicial, ignorava as medidas de transposição adoptadas, dado que só foi oficialmente informada pela carta de 12 de Setembro de 1994.
17 Convém salientar a este propósito que é de jurisprudência constante que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal. (acórdão de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Grécia, C-200/88, Colect., p. I-4299, n.  13).
18 No caso em apreço, as medidas de transposição alegadas foram adoptadas posteriormente ao termo do prazo estabelecido pelo parecer fundamentado.
19 Por isso, esta acusação deve ser acolhida.
Quanto à acusação baseada na transposição incorrecta, pela Região Flamenga, do artigo 2. , n.  1, e do artigo 4. , n. 1, da directiva, em conjugação com o Anexo I, ponto 6
20 Entre os projectos que são submetidos a uma avaliação, o Anexo I da directiva menciona, no seu ponto 6, as "instalações químicas integradas".
21 Na Região Flamenga, o processo de avaliação dos efeitos no ambiente foi integrado nos procedimentos de autorização existentes, que digam respeito a instalações incómodas e às não incómodas.
22 Quanto às instalações incómodas, os processos de autorização foram regulados por decreto do conselho flamengo, de 28 de Junho de 1985, relativo à autorização antipoluição (Moniteur belge de 17.9.1985, p. 13304).
23 Em execução desse decreto, o executivo flamengo adoptou, em 23 de Março de 1989, o Decreto 89-928 (Moniteur belge de 17.5.1989, p. 8442). O artigo 3. , ponto 6, desse decreto define as instalações químicas integradas como sendo as instalações "para a transformação por processos químicos de:
a) hidrocarbonetos alifáticos não saturados contendo menos de 5 átomos de carbono por molécula;
b) hidrocarbonetos cíclicos não saturados, incluindo aromáticos contendo menos de 9 átomos de carbono por molécula;
com uma capacidade de 100 000 toneladas por ano ou mais".
24 Segundo a Comissão, o executivo flamengo fez uma interpretação restritiva da noção de "instalações químicas integradas". A fixação de critérios quantitativos não garante que todas as instalações químicas integradas sejam submetidas a uma avaliação dos efeitos no ambiente. Assim, só as instalações destinadas ao tratamento das substâncias previstas nas alíneas a) e b) da definição dada pelo executivo flamengo e, entre elas, só aquelas cuja capacidade mínima de tratamento seja pelo menos igual a 100 000 toneladas são submetidas ao processo de avaliação. Ora, o Anexo I, ponto 6, da directiva não comporta qualquer limitação quantitativa.
25 O Governo belga considera que a noção de "instalações químicas integradas" é vaga, o que a Comissão reconheceu, aliás, ela própria, pois que, na sua proposta relativa à modificação da directiva [Doc. COM(93) 575 final; JO 1994, C 130, p. 8], define essa noção de maneira mais precisa. Nestas condições, e por razões atinentes à segurança jurídica, o Governo flamengo não podia agir de outra forma que atribuir ele próprio um conteúdo a essa noção. Se os hidrocarbonetos saturados não são nela mencionados, isso resulta do facto de, em razão da sua radioactividade limitada, não serem quase utilizados como elementos em química de base. Além disso, o critério de capacidade, que não incide sobre a capacidade de produção expressa em quantidade de produto acabado, mas sobre a capacidade de transformação expressa em quantidade de elementos de base (pequenas moléculas), não comporta também qualquer limitação real do âmbito de aplicação da directiva. Assim, a definição dada abrange as instalações químicas mais importantes situadas no território da Região Flamenga.
26 Convém declarar a esse propósito que o Anexo I, ponto 6, da directiva não introduz qualquer limitação quanto às instalações químicas integradas sujeitas a avaliação. Em contrapartida, quando o legislador comunitário quis limitar a obrigação de avaliação, previu-o expressamente. Tal é, nomeadamente, o caso dos pontos 1, 2, 5, 7 e 8 desse anexo.
27 Por outro lado, o elemento determinante da noção de "instalações químicas integradas" reside precisamente no seu carácter integrado, relevando as outras instalações do Anexo II, ponto 6. Ora, como o advogado-geral salientou nos pontos 36 a 38 das suas conclusões, a regulamentação flamenga não especifica nem define esse conceito, não dependendo o carácter integrado de uma instalação química da sua capacidade de tratamento nem do tipo de matérias químicas que aí são transformadas, mas da existência de unidades de produção ligadas entre si e que constituem no seu funcionamento uma única unidade de produção.
28 Daí resulta que essa acusação deve ser igualmente acolhida.
Quanto à acusação baseada na transposição incorrecta, pela Região Flamenga, do artigo 4. , n.  2, em conjugação do artigo 2. , n.  1, da directiva
29 O artigo 4. , n.  2, da directiva dispõe:
"Os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II são submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5. a 10. , sempre que os Estados-Membros considerarem que as suas características assim o exigem.
Para este fim, os Estados-Membros podem nomeadamente especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares a reter para poderem, de entre os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II, determinar quais os que devem ser submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5. a 10. "
30 Na Região Flamenga, o artigo 3. do Decreto 89-928, já referido, contém a lista de instalações incómodas que devem ser sujeitas à avaliação em conformidade com o decreto do conselho flamengo, de 28 de Junho de 1985, relativo à autorização antipoluição, já referido.
31 Quanto às instalações não incómodas, a lei orgânica do ordenamento do território e do urbanismo, de 29 de Março de 1962 (Moniteur belge de 12.4.1962, p. 3000), introduziu um processo de concessão de licença de construção. Em aplicação desta lei, o executivo flamengo adoptou, nomeadamente, o Decreto 89-929, de 23 de Março de 1989 (Moniteur belge de 17.5.1989, p. 8450), que regula a avaliação dos efeitos no ambiente dos trabalhos e dos actos que relevam do âmbito de aplicação da lei orgânica de 29 de Março de 1962. O artigo 2. desse decreto menciona a lista de projectos que devem ser submetidos a uma avaliação dos efeitos no ambiente.
32 A Comissão alega que o artigo 4. , n.  2, interpretado à luz do artigo 2. , n.  1, da directiva, exige que os Estados-Membros efectuem concretamente e caso a caso um estudo das características de cada projecto enumerado no Anexo II. Esse estudo permite em seguida decidir se, em razão da natureza, das dimensões ou da localização do projecto considerado, é necessária uma avaliação dos efeitos no ambiente. O artigo 4. , n.  2, segundo parágrafo, da directiva permite aos Estados-Membros facilitar esse estudo fixando critérios e/ou limiares. Em contrapartida, não lhes permite fixar critérios e/ou limiares para subtrair antecipadamente a esse estudo certos projectos enumerados no Anexo II.
33 Ora, a regulamentação em vigor na Região Flamenga não satisfaz essa exigência. As listas contidas no artigo 3. do Decreto 89-928 e no artigo 2. do Decreto 89-929 não abrangem todos os projectos mencionados no Anexo II. Os projectos excluídos nunca são, portanto, objecto de um estudo com vista a determinar se as suas características requerem uma avaliação dos efeitos no ambiente.
34 O Governo belga alega que, ao adoptar os decretos criticados, o Governo flamengo considerou que, tendo em conta a situação do ambiente na Flandres, somente certas categorias de projectos citados no Anexo II, que satisfazem os limiares e os outros critérios que ele determinou, deveriam em razão da sua natureza, ser submetidos a uma avaliação. Considerou, portanto, implicitamente que as características de todos os outros projectos visados no Anexo II são tais que não é necessário submetê-los a avaliação.
35 Segundo o Governo belga, apoiado pelo Governo alemão, não resulta de qualquer disposição da directiva que os Estados-Membros possam apreciar somente in concreto que as características de projectos individuais tornam supérflua uma avaliação dos efeitos no ambiente. Os Estados-Membros podem igualmente considerar em geral que as características de projectos determinados enumerados no Anexo II tornam supérflua uma avaliação. Os dois governos referem-se a este propósito à redacção do artigo 4. , n.  2.
36 O Governo alemão sustenta em particular que a redacção desta última disposição milita a favor de uma determinação abstracta dos projectos a avaliar, porque, caso contrário, não seriam os Estados-Membros, mas as autoridades competentes em cada caso concreto que deveriam apreciar se um projecto deve ser submetido a uma avaliação. Além disso, a distinção entre "categorias" e "projectos" feita nos oitavo e nono considerandos e no artigo 4. , n.  2, da directiva, mostra que a escolha dos projectos cujos efeitos no ambiente devem ser avaliados pode ser efectuada de maneira abstracta.
37 Também o Governo alemão entende que o facto de uma exoneração da obrigação de avaliação só ser possível, em conformidade com o artigo 2. , n.  3, da directiva, em relação aos projectos que relevam do artigo 4. , n.  1, da directiva, milita contra a necessidade de um exame detalhado dos projectos mencionados no Anexo II.
38 O Governo belga acrescenta que, segundo o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho quanto à execução da directiva [Doc. COM(93) 28, vol. 1, de 2 de Abril de 1993], a maioria dos Estados-Membros interpretaram o artigo 4. , n.  2, da mesma forma que o Governo flamengo.
39 Por fim, os Governos belga e alemão invocam, em apoio da sua tese, a proposta de alteração da directiva, feita pela Comissão ao Conselho [Doc. COM(93) 575 final, já referido]. Em particular, a Comissão propõe a adopção de um novo artigo 4. , n.  3, que, conjugado com o novo Anexo II A, imporá aos Estados-Membros de verificarem caso a caso a necessidade de uma avaliação. Ora essa proposta seria supérflua, se a obrigação daí resultante fizesse já parte do direito em vigor.
40 Há que clarificar em primeiro lugar que, tal como foi especificado nos n.os 33 e 34 do presente acórdão, a regulamentação flamenga exclui da avaliação dos seus efeitos no ambiente certas categorias de projectos referidas no Anexo II, e isto de maneira total e definitiva. A questão que se coloca, portanto, é a de saber se tal exclusão é permitida pelo artigo 4. , n.  2, da directiva.
41 Ora, se resulta dessa disposição que os Estados-Membros podem sempre especificar certos "tipos" de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares para poderem determinar quais dos projectos devem ser objecto de uma avaliação, há que sublinhar que essa faculdade dos Estados-Membros é reconhecida no interior de cada uma das categorias enumeradas no Anexo II. Com efeito, o legislador comunitário considerou ele próprio que todas as categorias de projectos enumeradas no Anexo II podem eventualmente, segundo as características que os projectos apresentem no momento da sua elaboração, ter efeitos consideráveis sobre o ambiente.
42 Daí resulta que os critérios e/ou os limiares mencionados nesse artigo 4. , n.  2, têm por finalidade facilitar a apreciação das características concretas que apresenta um projecto com vista a determinar se está sujeito à obrigação de uma avaliação e não a subtrair de antemão a essa obrigação certas categorias completas dos projectos enumerados no Anexo II, previsíveis no território de um Estado-Membro.
43 Por conseguinte, o artigo 4. , n.  2, não confere aos Estados-Membros o poder de excluir global e definitivamente uma ou várias categorias referidas no Anexo II da possibilidade de uma avaliação.
44 Tendo em conta esta conclusão, os argumentos acima avançados pelos Governos belga e alemão, segundo os quais o artigo 4, n.  2, não exclui a possibilidade de um Estado-Membro determinar de maneira abstracta, por meio de critérios e/ou de limiares, os projectos a submeter a uma avaliação, e portanto não impõe uma decisão em relação a cada projecto concreto, independentemente da questão de saber se se baseiam numa interpretação exacta do artigo 4. , n.  2, são desprovidos de pertinência para o presente processo.
45 Tendo em conta o que precede, há que declarar que a regulamentação flamenga criticada não transpõe correctamente o artigo 2. , n.  1, e o artigo 4. , n.  2, da directiva, uma vez que exclui implicitamente de antemão todas as categorias de projectos do Anexo II que não são mencionadas nessa regulamentação da possibilidade de uma avaliação, mesmo que se verifique que as características dos projectos pertencentes a essas categorias exigem tal avaliação.
46 Segue-se que esta acusação deve ser acolhida.
Quanto à acusação baseada na não transposição, pela Região Flamenga e pela Região de Bruxelas-Capital, dos artigos 7. e 9. da directiva
47 O artigo 7. da directiva dispõe:
"Sempre que um Estado-Membro verificar que um projecto pode ter um impacto significativo no ambiente de outro Estado-Membro, ou a pedido de um Estado-Membro susceptível de ser significativamente afectado, o Estado-Membro em cujo território está prevista a realização do projecto transmitirá ao outro Estado-Membro as informações recolhidas nos termos do artigo 5. , colocando-as simultaneamente à disposição dos seus próprios nacionais."
48 O artigo 9. prevê a colocação à disposição do público interessado do teor da decisão final. O último parágrafo deste artigo estabelece:
"Se um outro Estado-Membro tiver sido informado nos termos do artigo 7. , será igualmente informado da decisão em questão."
49 A Comissão alega que a Região Flamenga e a Região de Bruxelas-Capital não transpuseram os artigos 7. e 9. da directiva.
50 O Governo belga admite a acusação formulada pela Comissão no que toca à Região Flamenga. Informa, no entanto, da existência de um anteprojecto do decreto cuja adopção porá termo ao incumprimento reprovado quanto a esse ponto.
51 Em contrapartida, quanto à Região de Bruxelas-Capital, o Governo belga entende que os artigos 7. e 9. não devem ser transpostos, pois a situação geográfica e o carácter urbano dessa região excluem a implantação de instalações industriais susceptíveis de produzir efeitos no ambiente que tenham consequências em outros Estados-Membros.
52 Essa tese deve ser rejeitada.
53 Com efeito, o argumento baseado na situação geográfica da Região de Bruxelas-Capital assenta na hipótese de que só os projectos localizados nas regiões fronteiriças podem afectar o ambiente de um Estado-Membro. Ora, tal como a Comissão observou com razão, tal hipótese é errónea, porque ignora a possibilidade de poluição através do ar ou da água.
54 Quanto ao argumento baseado no carácter urbano da Região de Bruxelas-Capital, a Comissão indicou na audiência, sem ser contestada pelo Governo belga, que existem nessa região importantes instalações químicas e petroquímicas.
55 Nestas condições, a acusação da Comissão deve ser acolhida.
56 Dado que o Reino da Bélgica não cumpriu as suas obrigações específicas decorrentes da directiva, é desprovido de interesse examinar a questão de saber se, por essa razão, não cumpriu também as suas obrigações resultantes do artigo 5. do Tratado (v. acórdão de 19 de Fevereiro de 1991, Comissão/Bélgica, C-374/89, Colect., p. I-367, n.  13).
57 Tendo em conta o que precede, deve declarar-se que, ao não transpor completa e correctamente para direito belga a Directiva 85/337, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e do artigo 189. do Tratado CE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
58 Nos termos do artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino da Bélgica sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Em aplicação do artigo 4. , primeiro parágrafo, desse mesmo artigo, a República Federal da Alemanha, que interveio no processo, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não transpor completa e correctamente para direito belga a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e do artigo 189. do Tratado CE.
2) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.
3) A República Federal da Alemanha suportará as suas próprias despesas.