CELEX: 62002CJ0145
Livre circulação de mercadorias
Directiva 70/524/CEE
Artigos 28.º CE e 30.º CE
Aditivos
Harmonização das disposições nacionais no que respeita ao teor em vitamina D dos alimentos para animais
Legislação de um Estado-Membro que proíbe a importação de alimentos para animais, regularmente produzidos noutro Estado-Membro, cujo teor em vitamina D3 ultrapassa o autorizado no primeiro Estado

O pedido de decisão prejudicial respeita à interpretação dos artigos 12.° e 19.° da Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23
de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO L 270, p. 1; EE 03 F4 p. 82), alterada pela Directiva
84/587/CEE do Conselho, de 29 de Novembro de 1984 (JO L 319, p. 13; EE 03 F33 p. 14; a seguir «Directiva 70/524»), bem como
dos artigos 28.° CE e 30.° CE.
O presente pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre o Land Nordrhein‑Westfalen e a sociedade de direito alemão
Denkavit Futtermittel GmbH (a seguir «Denkavit») a respeito da importação e comercialização por esta última, na Alemanha,
de um alimento complementar destinado a leitões, regularmente produzido nos Países Baixos, cujo teor em vitamina D
ultrapassava o autorizado no primeiro Estado.
Quadro jurídico
Legislação comunitária
A Directiva 70/524 define no artigo 2.° os alimentos completos como «as misturas de alimentos para animais que, graças à sua
composição, são suficientes para assegurar uma ração diária». Os alimentos complementares para animais, por seu lado, são
definidos como «misturas de alimentos que contêm taxas elevadas de certas substâncias e que, em virtude da sua composição,
só asseguram a ração diária se forem associados a outros alimentos para animais».
Nos termos do artigo 12.° da Directiva 70/524:
«1.

Os Estados‑Membros determinarão que os alimentos complementares não podem conter, tendo em conta a diluição prevista para
a sua utilização, teores em aditivos enumerados na presente directiva superiores aos que estão fixados para os alimentos completos
para animais.
2.

Os Estados‑Membros podem determinar que os teores [...] em vitamina D [...] dos alimentos complementares podem ultrapassar
os teores máximos fixados para os alimentos completos, nos seguintes casos:
a)
Se se trata de alimentos complementares [que] um Estado‑Membro admitiu [que fossem postos] à disposição de todos os utilizadores,
na condição [de] que os seus teores [...], em vitamina D [...] não ultrapassem o quíntuplo do teor máximo fixado;
b)
Se se trata de alimentos complementares que são destinados a certas espécies animais e [que] um Estado-membro pode autorizar
[que sejam postos] à disposição, no seu território, de todos os utilizadores, em virtude do sistema particular de nutrição,
e na condição [de] que o seu teor não ultrapasse:
–
[...]
–
[...]
–
para as vitaminas D, 200 000 UI [unidades internacionais] por quilograma.
Os Estados‑Membros determinarão que, se no fabrico dos alimentos complementares for feito uso das possibilidades referidas
na alínea b) do primeiro parágrafo, não pode ser feito recurso ao mesmo tempo às disposições previstas na alínea a).
3.

Em caso de recurso ao n.° 2, os Estados‑Membros determinarão que o alimento deve apresentar uma ou mais características de
composição (por exemplo, em proteínas ou em minerais) garantindo que está praticamente excluída uma ultrapassagem dos teores
em aditivos fixados para os alimentos completos ou um desvio do alimento para outras espécies animais.»
Nos termos do artigo 19.° da Directiva 70/524, os Estados‑Membros zelarão no sentido de que os aditivos, as pré‑misturas e
os alimentos para animais que são conformes às disposições da mesma directiva só estejam sujeitos às restrições de comercialização
nela previstas.
No que respeita a alimentos completos destinados a suínos, o anexo I da Directiva 70/524 fixa o teor máximo em vitamina D
dos mesmos em 2 000 UI por quilograma. É aplicável um teor mais elevado no que respeita a alimentos para aleitamento de leitões.
O mesmo não é relevante nas circunstâncias do processo principal.
Legislação nacional
A Directiva 70/524 foi transposta para a ordem jurídica alemã pela Futtermittelgesetz (lei sobre os alimentos para animais,
a seguir «FMG») e pelo Futtermittelverordnung (regulamento sobre os alimentos para animais, a seguir «FMV»).
O § 14 da FMG, na versão publicada em 20 de Agosto de 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1358), proíbe a importação de alimentos que não
estejam em conformidade com as disposições em matéria de alimentos para animais em vigor no território alemão.
O § 4, n.° 1, ponto 4, da FMG autoriza a fixação por regulamento do teor em aditivos dos alimentos para animais.
Segundo o § 4, n.° 5, primeiro período, ponto 2, alínea b), da FMG, é proibida a comercialização de alimentos que não obedeçam
às exigências fixadas por regulamento, em conformidade com o n.° 1, ponto 4, do mesmo parágrafo.
O § 17a do FMV, na versão publicada em 23 de Novembro de 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1605), estabelece o teor em aditivos autorizado
dos alimentos para animais da forma seguinte:
«1.

O teor em aditivos dos alimentos compostos, referido a um teor em extracto seco de 88% dos alimentos completos, não deve ser
inferior aos teores mínimos fixados no anexo do regulamento comunitário aplicável na rubrica ‘teor mínimo’, nem superior aos
teores fixados na rubrica ‘teor máximo’. O primeiro período aplica‑se igualmente aos teores mínimos e máximos fixados no anexo
3, coluna 6. Devem ser incluídas no cálculo dos teores máximos em aditivos as substâncias naturalmente contidas nos alimentos
para animais idênticas às dos aditivos.
2.

Sem prejuízo do disposto no n.° 3, os teores máximos em aditivos fixados podem ser ultrapassados se, quando da utilização
de alimentos complementares conjuntamente com outros alimentos, em conformidade com a respectiva finalidade, o teor máximo
de aditivos for respeitado.
3.

Em derrogação do disposto no n.° 2,
1.
O teor em vitamina D, [...] pode ir até ao quíntuplo da percentagem máxima fixada ou
2.
[...]
d)
até 200 000 UI por quilograma nos alimentos complementares destinados a todas as espécies ou categorias de animais tendo em
vista um suplemento de vitaminas de curta duração
quando o alimento apresenta uma ou mais características de composição, em especial no que se refere ao teor em proteína bruta,
em lactose ou em minerais, que garanta que, quando da administração, os teores de aditivos fixados não sejam ultrapassados
e que esteja praticamente excluído um desvio do alimento para outras espécies.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A Denkavit distribui na Alemanha um alimento complementar destinado a leitões designado «Denkavit Kern Ferkel 125» (a seguir
«alimento controvertido»). O referido alimento contém 16 000 UI de vitamina D
por quilograma. Segundo o respectivo rótulo e o seu modo de emprego, destina‑se a ser administrado aos animais apenas após
ter sido misturado com alimentos simples numa relação de 1 para 7.
O alimento controvertido é produzido pela sociedade‑irmã da Denkavit com sede nos Países Baixos. Resulta do despacho de reenvio
que o mesmo obedece às exigências determinadas na legislação neerlandesa em matéria de alimentos complementares para animais.
Pelo contrário, não está em conformidade com as disposições alemãs sobre a matéria, designadamente com o § 17a, n.° 3, ponto
1, do FMV. Nos termos desta última disposição, tal como é interpretada pelas autoridades alemãs, o teor em vitamina D não
pode ultrapassar o quíntuplo do teor máximo, fixado em 2 000 UI por quilograma, ou seja, 10 000 UI por quilograma, nos alimentos
para animais como os que estão em causa no processo principal.
Quando de uma inspecção realizada em Maio de 1991, o Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd (Serviço da alimentação e
da caça) do
Land
da Renânia do Norte‑Vestefália levantou uma objecção ao alimento controvertido devido ao seu teor em vitamina D
. A sobredosagem desta vitamina em 6 000 UI por quilograma implicava a proibição de venda e de utilização nos termos do § 4,
n.° 5, primeiro período, ponto 2, alínea b), da FMG.
Em 23 de Março de 1993, a Denkavit propôs uma acção no Verwaltungsgericht Düsseldorf (Alemanha), a fim de obter a declaração
de que lhe assistia o direito, por força dos artigos 28.° CE e 30.° CE, de importar e comercializar o alimento controvertido.
Tendo esta acção sido julgada improcedente por decisão de 21 de Maio de 1996, a Denkavit interpôs recurso para o Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein‑Westfalen (Alemanha). Este deu provimento ao recurso da Denkavit por acórdão de 13 de Dezembro de 2000.
O Land Nordrhein‑Westfalen interpôs recurso de revista deste acórdão para o Bundesverwaltungsgericht. Considerando que a questão
respeita a elementos de direito comunitário, este órgão jurisdicional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal
de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
As disposições nacionais em matéria de alimentos para animais que proíbem a importação de alimentos para animais regularmente
produzidos noutro Estado‑Membro, por conterem um teor em vitamina D
não conforme com o direito do Estado de importação, devem ser apreciadas directamente à luz dos artigos 28.° CE e 30.° CE?
2)
O artigo 19.° da Directiva 70/524 [...] deve ser interpretado no sentido de que autoriza um Estado‑Membro a proibir a importação
de um alimento complementar regularmente produzido noutro Estado‑Membro, por ultrapassagem do teor em vitamina D
autorizado no Estado‑Membro de importação?
3)
A resposta à segunda questão depende da questão de saber se a divergência das regulamentações no Estado de produção e no Estado
de importação têm por base uma diferente utilização da faculdade de regulamentar que lhes confere o artigo 12.°, n.° 2, primeiro
parágrafo, alínea b), da Directiva 70/524?»
Observações preliminares
Com as suas três questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, saber se os artigos 28.° CE e 30.° CE
ou as disposições da Directiva 70/524 se opõem a uma medida através da qual um Estado‑Membro proíbe a comercialização no seu
território de um alimento complementar para animais, regularmente produzido noutro Estado‑Membro, cujo teor em vitamina D
não está em conformidade com as disposições em vigor no primeiro Estado.
É de notar, em primeiro lugar, que resulta do processo que a não conformidade do alimento controvertido com as disposições
em vigor no Estado de importação, no presente caso a República Federal da Alemanha, resulta de uma divergência entre as disposições
em vigor, por um lado, neste Estado e, por outro, no Estado de fabrico do referido alimento, ou seja, no Reino dos Países
Baixos, dado que a República Federal da Alemanha usou da faculdade de legislar que lhe conferia o artigo 12.°, n.° 2, primeiro
parágrafo, alíneas a) e b), da Directiva 70/524. O Governo neerlandês refere, por seu lado, em resposta a uma questão formulada
pelo Tribunal de Justiça, que o alimento controvertido foi colocado em circulação nos Países Baixos ao abrigo da regra geral
do artigo 12.°, n.° 1, da mesma directiva.
Tendo em conta o que antecede, afigura‑se que a interpretação dos n.
os
1 e 2 do artigo 12.° da Directiva 70/524, bem como as relações entre estas duas disposições, constituem a chave da solução
do litígio no processo principal. O referido artigo está estreitamente ligado ao artigo 19.° da mesma directiva, que prevê
que os Estados‑Membros zelarão para que os alimentos para animais que são conformes às disposições da directiva só estejam
sujeitos às restrições de comercialização previstas na mesma. A questão que se coloca consiste, com efeito, em saber se o
artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da referida directiva constitui uma restrição da comercialização na acepção do artigo
19.° da mesma.
É de recordar que, nas suas segunda e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se as disposições
conjugadas dos artigos 12.° e 19.° da Directiva 70/524 se opõem a uma proibição de importação como a que está prevista na
legislação alemã. Ora, para dar uma resposta útil ao referido órgão jurisdicional, há que analisar estas questões em conjunto
e entendê‑las no sentido de que têm por objecto determinar se o artigo 19.° da referida directiva autoriza um Estado‑Membro
que legislou em aplicação do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da referida directiva a proibir a importação de um alimento
complementar, colocado em circulação noutro Estado‑Membro, ao abrigo do artigo 12.°, n.° 1, da directiva em causa, pelo facto
de o respectivo teor em vitamina D
ultrapassar o teor autorizado no primeiro Estado.
Em segundo lugar, há que referir, conforme refere correctamente o advogado‑geral no n.° 23 das suas conclusões, que só será
necessário dar resposta à primeira questão, que se refere à interpretação dos artigos 28.° CE e 30.° CE, se se demonstrar
que as disposições da Directiva 70/524 não se opõem a uma proibição da importação como a que está em causa no processo principal.
Nestas condições, há que inverter a ordem das questões e analisar, em primeiro lugar, em conjunto, as segunda e terceira questões,
conforme estão reformuladas, e, em seguida, se for caso disso, a primeira questão.
Quanto às segunda e terceira questões
Com as segunda e terceira questões, tal como estão reformuladas, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo
19.° da Directiva 70/524 permite que um Estado‑Membro que legislou ao abrigo do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da
referida directiva proíba a importação de um alimento complementar, colocado em circulação noutro Estado‑Membro em conformidade
com o artigo 12.°, n.° 1, da mesma directiva, devido ao facto de o respectivo teor em vitamina D
ultrapassar o autorizado no primeiro Estado.
O Governo alemão afirma que as disposições dos artigos 19.° e 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 70/524 lhe permitem
proibir a importação do alimento controvertido. A faculdade de legislar conferida aos Estados‑Membros pela referida disposição
constitui, com efeito, uma restrição da comercialização prevista pela referida directiva e, consequentemente, justificada
pelo artigo 19.° da mesma. Assim sendo, a importação para o território nacional de um Estado‑Membro de um alimento autorizado
por outro Estado‑Membro ao abrigo da regra geral do artigo 12.°, n.° 1, da mesma directiva pode ser proibida pelo primeiro
Estado com base em disposições nacionais adoptadas ao abrigo do n.° 2 do mesmo artigo.
A Denkavit e a Comissão das Comunidades Europeias defendem a tese contrária. Além disso, manifestam dúvidas quanto à compatibilidade
com o direito comunitário das medidas adoptadas pelo Governo alemão para transpor para o ordenamento jurídico nacional o artigo
12.° da Directiva 70/524.
A fim de determinar se o recurso por um Estado‑Membro à possibilidade de legislar prevista no artigo 12.°, n.° 2, primeiro
parágrafo, da Directiva 70/524 permite a este Estado proibir a importação de um produto conforme com as disposições do n.° 1
do mesmo artigo, há que analisar o alcance e o conteúdo dos artigos 12.°, n.
os
1 e 2, e 19.° da mesma directiva, bem como as relações entre estas diferentes disposições.
Deve desde logo recordar‑se que o artigo 12.°, n.° 1, da Directiva 70/524 prevê que os alimentos complementares não podem
conter, tendo em conta a diluição prevista para a sua utilização, teores em aditivos superiores aos fixados para os alimentos
completos para animais. No que respeita ao teor em vitamina D
nos alimentos completos para suínos, o mesmo está fixado, no anexo I da directiva, em 2 000 UI por quilograma. Ora, conforme
resulta da expressão «tendo em conta a diluição» constante do mesmo número, o teor máximo refere‑se ao alimento complementar
sob forma diluída. Por outras palavras, respeita ao alimento complementar após ter sido misturado com um alimento simples,
em conformidade com a sua finalidade e o modo de emprego.
No caso concreto, resulta do processo que o alimento controvertido contém, sob forma não diluída, 16 000 UI de vitamina D
por quilograma e que, após ter sido misturado com alimentos simples, segundo o seu modo de emprego, apresenta, numa relação
de 1 para 7, um teor na mesma vitamina de 2 000 UI por quilograma. Consequentemente, está em conformidade com a regra geral
prevista no artigo 12.°, n.° 1, da Directiva 70/524.
Ora, como dispõe o artigo 19.° da directiva, os Estados‑Membros zelarão no sentido de que os alimentos para animais que são
conformes com as disposições da mesma directiva só estejam sujeitos às restrições de comercialização nela previstas. Há, assim,
que analisar se o artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da mesma directiva constitui uma restrição de comercialização na
acepção da primeira disposição e se um Estado‑Membro que exerceu a faculdade nele prevista tem a possibilidade de proibir
a importação de um alimento complementar, posto em circulação noutro Estado‑Membro ao abrigo do artigo 12.°, n.° 1, da mesma
directiva.
A este respeito, é de recordar que o artigo 12.°, n.° 2, da Directiva 70/524 permite que os Estados‑Membros autorizem, em
certos casos, a ultrapassagem dos teores de vitamina D dos alimentos complementares em relação aos teores máximos fixados
para alimentos completos. Nos termos do décimo considerando da Directiva 70/524, na sua versão original, estas derrogações
só são permitidas dentro de limites aceitáveis para a saúde animal e humana.
Para este efeito, são abertas duas possibilidades aos Estados‑Membros. Em primeiro lugar, podem determinar, ao abrigo do artigo
12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), da Directiva 70/524, que os teores em vitaminas D dos alimentos complementares
que estão à disposição de todos os utilizadores podem ultrapassar os teores máximos fixados para alimentos completos desde
que não excedam o quíntuplo do teor máximo fixado, ou seja, nas circunstâncias do processo principal, 10 000 UI por quilograma.
Em segundo lugar, os Estados‑Membros, por força da alínea b) da mesma disposição, podem determinar que, no que respeita a
alimentos complementares destinados a determinadas espécies animais e cuja disponibilização pode ser autorizada por um Estado‑Membro
no seu território para todos os utilizadores em razão do sistema particular de nutrição, o respectivo teor em vitaminas D
pode ultrapassar os limites fixados, sem ir além de 200 000 UI por quilograma.
É forçoso concluir que nem a redacção do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 70/524, nem os elementos contextuais
ou a finalidade da mesma disposição permitem demonstrar que o recurso por um Estado‑Membro à possibilidade de legislar que
lhe confere a mesma o autoriza a proibir a importação de um alimento complementar, colocado em circulação noutro Estado‑Membro
ao abrigo do n.° 1 do mesmo artigo.
É de referir antes de mais que os n.
os
1 e 2 do artigo 12.° da Directiva 70/524, embora regulando os teores em aditivos autorizados nos alimentos complementares,
não têm em vista as mesmas hipóteses. Com efeito, o n.° 1, que estabelece a regra geral, aplica‑se aos alimentos complementares
na forma diluída. O n.° 2, por seu turno, autoriza, mediante determinadas condições, a ultrapassagem dos teores de determinados
aditivos em alimentos complementares, mas aplica‑se aos mesmos na sua forma pura. A sua redacção dá a entender que se trata
de uma liberalização suplementar em relação à regra prevista no n.° 1 e de modo nenhum uma restrição à mesma.
Seguidamente, no que se refere ao contexto, é de notar que, como refere correctamente o advogado‑geral no n.° 44 das suas
conclusões, nos termos do artigo 12.°, n.° 3, da Directiva 70/524, as características do alimento e a sua composição devem,
«em caso de recurso ao n.° 2», garantir que os teores máximos fixados para os alimentos completos não serão em qualquer caso
ultrapassados. Embora seja evidente que esta precaução não se afigura necessária no que respeita a alimentos complementares
em relação aos quais está prevista a regra de diluição, na medida em que essa regra garante por si própria a obtenção de uma
concentração adequada, é, em contrapartida, necessária quando não está prevista a diluição. Esta conclusão confirma a interpretação
segundo a qual o n.° 2 do referido artigo não pode ser considerado uma limitação à regra geral prevista no n.° 1 do mesmo.
Por último, no que se refere à finalidade prosseguida pelo artigo 12.°, n.
os
1 e 2, da Directiva 70/524 e pela própria directiva, é de recordar os quarto e quinto considerandos da mesma que salientam,
por um lado, o funcionamento do mercado interno e, por outro, a protecção da saúde animal e humana.
Ora, como afirma com razão a Comissão, o bom funcionamento do mercado interno poderia ser seriamente afectado se um Estado‑Membro
pudesse impor condições suplementares às indicadas no n.° 1 do referido artigo relativamente aos alimentos para os quais está
prevista uma relação de diluição, aplicando normas nacionais adoptadas ao abrigo do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo,
da Directiva 70/524. Quanto à protecção da saúde animal e humana, é de notar que não é mais arriscado admitir a comercialização
de um alimento completar que contém, sob forma não diluída, 16 000 UI de vitamina D
por quilograma, e que apresenta, após diluição, um teor na mesma vitamina equivalente a 2 000 UI por quilograma, do que a
de um alimento que pode conter, nos termos do referido artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea b), até 200 000 UI em
aditivos por quilograma.
Tendo em conta o que antecede, é de responder às segunda e terceira questões que as disposições conjugadas dos artigos 12.°
e 19.° da Directiva 70/524 devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma medida pela qual um Estado‑Membro proíbe
a comercialização no seu território de um alimento complementar para animais, regularmente produzido noutro Estado‑Membro
em conformidade com o artigo 12.°, n.° 1, da referida directiva, devido ao seu teor em vitamina D.
Tendo em conta a resposta dada às segunda e terceira questões e pelas razões referidas no n.° 22 do presente acórdão, não
há que responder à primeira questão.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas com a apresentação de observações ao Tribunal,
para além das das referidas partes, não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
As disposições conjugadas dos artigos 12.° e 19.° da Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa
aos aditivos na alimentação para animais, alterada pela Directiva 84/587/CEE do Conselho, de 29 de Novembro de 1984, devem
ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma medida pela qual um Estado‑Membro proíbe a comercialização no seu território
de um alimento complementar para animais, regularmente produzido noutro Estado‑Membro em conformidade com o artigo 12.°, n.° 1,
da referida directiva, devido ao seu teor em vitamina D.
Assinaturas.
–
Língua do processo: alemão.