CELEX: 61999CJ0474
Niet-nakoming
Richtlijn 85/337/EEG
Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten
Onvolledige omzetting

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 14 december 1999 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige maatregelen vast te stellen voor een juiste omzetting van de verplichting uit hoofde van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, juncto bijlage II, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40; hierna: richtlijn"), en door een regeling in stand te houden die het, in strijd met deze bepalingen, niet mogelijk maakt een milieueffectbeoordeling te verrichten op het gehele nationale grondgebied voor bepaalde categorieën van projecten van bijlage II bij deze richtlijn, en op een groot deel van dit grondgebied voor vele andere categorieën van projecten van dezelfde bijlage, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Rechtskader
2 De richtlijn heeft tot doel verontreinigingen en andere aantastingen van het milieu te voorkomen, door bepaalde openbare of particuliere projecten aan een voorafgaande milieueffectbeoordeling te onderwerpen.
3 Hierna volgen de voornaamste bepalingen van de richtlijn die op de onderhavige zaak van toepassing zijn, zoals zij luidden vóór richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 tot wijziging van richtlijn 85/337 (PB L 73, blz. 5).
4 Artikel 2, lid 1, van de richtlijn:
De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.
Deze projecten worden omschreven in artikel 4."
5 Artikel 3 van de richtlijn:
Bij de milieueffectbeoordeling wordt op passende wijze een identificatie, beschrijving en beoordeling, op grond van elk geval afzonderlijk en overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11, gegeven van de directe en indirecte effecten van een project op de volgende factoren:
- mens, dier en plant;
- bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
- de interactie tussen de in het eerste en tweede streepje genoemde factoren;
- de materiële goederen en het culturele erfgoed."
6 Artikel 4 van de richtlijn:
1. Projecten van de in bijlage I genoemde categorieën worden onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2. Projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de lidstaten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken.
Met het oog hierop kunnen de lidstaten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10."
7 Artikel 12 van de richtlijn:
1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om binnen drie jaar na de kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen.
2. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de bepalingen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen."
8 De richtlijn is op 3 juli 1985 aan de lidstaten meegedeeld en de omzettingstermijn ervan is overeenkomstig artikel 12, lid 1, op 4 juli 1988 verstreken.
9 Volgens de Spaanse grondwet delen de staat en de autonome gemeenschappen de bevoegdheid op milieugebied, zowel voor de wetgeving als voor de uitvoering daarvan.
10 De staat is bevoegd om de basiswetgeving vast te stellen, terwijl de autonome gemeenschappen de daarvan afgeleide regelingen vaststellen en tevens aanvullende beschermingsmaatregelen kunnen treffen.
11 De uitvoeringsmaatregelen behoren in beginsel tot de bevoegdheid van de autonome gemeenschappen. Het Tribunal Constitucional (Spanje) heeft evenwel erkend, dat de staat, die bevoegd is tot vaststelling van de basiswetgeving, in uitzonderingsgevallen de nodige uitvoeringsmaatregelen kan vaststellen, om onherstelbare schade te voorkomen en de verwezenlijking van de objectieve doelstellingen van deze wetgeving te verzekeren.
12 De statuten van de autonome steden Ceuta en Melilla kennen hun geen wetgevende bevoegdheid toe, maar enkel een bevoegdheid tot uitvoering van de nationale wetgeving.
13 Op nationaal niveau vormen Real Decreto Legislativo 1302/1986 van 28 juni 1986 betreffende de milieueffectbeoordeling (BOE nr. 155 van 30 juni 1986, blz. 2195), dat betrekking heeft op de projecten van bijlage I en de projecten die vallen onder vier in bijlage II bij de richtlijn genoemde categorieën, alsmede Real Decreto Legislativo 1131/1988 van 30 september 1988 houdende goedkeuring van de regeling tot uitvoering van Real Decreto Legislativo 1302/1986 (BOE nr. 239 van 5 oktober 1988, blz. 28911), de eerste maatregelen tot omzetting van de richtlijn.
14 Bovendien moet ingevolge artikel 6, lid 3, van Real Decreto 1997/1995 van 7 december 1995 houdende vaststelling van maatregelen die bijdragen tot het behoud van de biodiversiteit door instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (BOE nr. 310 van 28 december 1995, blz. 37310), elk project dat in bijlage II bij de richtlijn wordt genoemd en invloed heeft op een speciale beschermingszone, aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen. Hierbij gaat het om de speciale beschermingszones bedoeld in richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: habitatrichtlijn").
15 Verder bestaan er voor een aanzienlijk aantal sectoren specifieke nationale wettelijke regelingen waarin een aantal bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot de milieueffectbeoordeling van projecten. Als voorbeeld daarvan kan wet 54/1997 van 27 november 1997 betreffende de elektriciteitssector (BOE nr. 285 van 28 november 1997, blz. 35097) worden genoemd.
16 Richtlijn 97/11 is in Spaans recht omgezet bij Real Decreto Legislativo 9/2000 van 6 oktober 2000 tot wijziging van Real Decreto Legislativo 1302/1986 (BOE nr. 241 van 7 oktober 2000, blz. 34606), dat op 8 oktober 2000 in werking is getreden.
De precontentieuze procedure
17 Van mening dat de Spaanse wetgeving niet strookte met de richtlijn, met name met artikel 4, lid 2, ervan, op grond dat zij de meeste projecten van bijlage II bij de richtlijn aan de verplichte milieueffectbeoordeling onttrok, heeft de Commissie bij brief van 28 februari 1990 de Spaanse regering verzocht, haar opmerkingen hierover kenbaar te maken.
18 Bij brief van 2 mei 1990 hebben de Spaanse autoriteiten de analyse van de Commissie betwist, stellende dat artikel 4, lid 2, van de richtlijn de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid geeft om te beslissen of de in bijlage II genoemde categorieën van projecten al dan niet aan een beoordeling moeten worden onderworpen. De Spaanse autoriteiten hebben de Commissie ook meegedeeld, welke nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen huns inziens voor de omzetting van de richtlijn zorg droegen.
19 Daar naar de mening van de Commissie dit antwoord niet de conclusie wettigde dat de richtlijn volledig was omgezet, heeft zij bij brief van 23 december 1992 het Koninkrijk Spanje een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij haar uitlegging van artikel 4, lid 2, van de richtlijn handhaafde en er verder op wees, dat zij niet in staat was na te gaan of de door de Spaanse autoriteiten genoemde nationale bepalingen verenigbaar waren met de richtlijn, daar deze haar niet waren meegedeeld, en dat deze bepalingen hoe dan ook niet voor alle in bijlage II bij de richtlijn opgenomen projecten golden.
20 Bij brief van 3 maart 1993 hebben de Spaanse autoriteiten in hun antwoord op het met redenen omkleed advies hun uitlegging van artikel 4, lid 2, van de richtlijn gehandhaafd en eraan toegevoegd, dat Real Decreto Legislativo 1302/1986 verschillende categorieën van projecten van bijlage II bij de richtlijn dekte, dat de door de autonome gemeenschappen vastgestelde wettelijke regelingen het merendeel van de projecten van deze bijlage omvatten en dat voor de uitvoering van bepaalde projecten een informele milieueffectbeoordeling was verricht volgens de vereenvoudigde procedure die geldt voor de projecten van bijlage I bij de richtlijn.
21 Op 18 december 1998 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje een aanvullend met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij concludeerde dat de Spaanse regeling het nog steeds niet mogelijk maakte, op het gehele nationale grondgebied een milieueffectbeoordeling te verrichten voor bepaalde categorieën van projecten van bijlage II bij de richtlijn. Zij heeft het Koninkrijk Spanje verzocht, binnen twee maanden na de kennisgeving van dit advies aan zijn communautaire verplichtingen te voldoen.
22 Bij brieven van 25 februari, 9 april en 22 april 1999 heeft de permanente vertegenwoordiging van Spanje bij de Europese Unie de Commissie een kopie toegezonden van het voorontwerp van wet betreffende de milieueffectbeoordeling, dat door het Spaanse Ministerie van Milieubeheer was opgesteld, alsmede verschillende regelingen die door een aantal autonome gemeenschappen waren vastgesteld.
23 Na onderzoek van de in 1999 meegedeelde wettelijke regelingen kwam de Commissie tot de slotsom dat slechts een zeer gering deel van het verzuim was opgeheven, zodat zij bij het Hof het onderhavige beroep heeft ingesteld.
Ontvankelijkheid
24 De Spaanse regering stelt, dat de Commissie als gevolg van de inwerkingtreding, op 8 oktober 2000, van Real Decreto Legislativo 9/2000, waarbij de bij richtlijn 97/11 gewijzigde versie van de richtlijn wordt omgezet, geen procesbelang in de onderhavige zaak meer heeft, zodat zij afstand dient te doen van instantie en haar beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
25 Het is echter vaste rechtspraak dat een beroep wegens niet-nakoming een objectief karakter heeft en dat wanneer de Commissie artikel 226, tweede alinea, EG toepast, de instelling en de handhaving van een dergelijk beroep volledig te harer beoordeling staan, daar het Hof moet onderzoeken, of de gestelde inbreuk bestaat of niet, zonder dat het zich dient uit te spreken over de wijze waarop de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid uitoefent (zie onder meer arresten van 21 juni 1988, Commissie/Ierland, 415/85, Jurispr. blz. 3097, punt 9, en 21 maart 1991, Commissie/Italië, C-209/89, Jurispr. blz. I-1575, punt 6).
26 In die omstandigheden dient de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Spaanse regering te worden afgewezen.
Ten gronde
27 Om te beginnen moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de Commissie in haar beroep niet heeft gesteld dat het Koninkrijk Spanje inbreuk heeft gemaakt op artikel 12, lid 2, van de richtlijn, op grond waarvan de lidstaten de Commissie de bepalingen van intern recht dienen mee te delen die zij op het onder de richtlijn vallende gebied vaststellen. Zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft betoogd, kan de gestelde niet-nakoming dus enkel bestaan, indien op 18 februari 1999, de datum waarop de in het aanvullende met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreek, de voor de omzetting van de richtlijn nodige bepalingen van nationaal recht niet in werking waren getreden, ongeacht onder welke omstandigheden deze bepalingen aan de Commissie zijn meegedeeld.
28 In de tweede plaats moet het onderzoek van het Hof binnen het aldus omschreven kader betrekking hebben op alle Spaanse wettelijke regelingen die op het onder de richtlijn vallende gebied met het oog op de omzetting daarvan zijn vastgesteld, ongeacht of deze regelingen van de nationale of van de regionale autoriteiten afkomstig zijn. De grondwettelijke verdeling van de bevoegdheden tussen deze autoriteiten heeft immers geen invloed op de beoordeling van de niet-nakoming. Het staat aan de lidstaten erop toe te zien dat de bevoegde centrale en regionale autoriteiten hun communautaire verplichtingen daadwerkelijk nakomen (zie in die zin arrest van 24 november 1992, Commissie/Duitsland, C-237/90, Jurispr. blz. I-5973, punt 35).
29 In de derde plaats heeft het Hof herhaaldelijk beslist, dat moeilijkheden van interne aard, zoals die waarop de Spaanse regering zich in casu heeft beroepen, die verband houden met de omstandigheden waaronder de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen worden opgesteld, de lidstaten niet kunnen ontslaan van hun communautaire verplichtingen (zie onder meer arrest van 7 december 2000, Commissie/Frankrijk, C-374/98, Jurispr. blz. I-10799, punt 13).
30 Ten slotte heeft het Hof reeds beslist, dat artikel 4, lid 2, van de richtlijn de lidstaten niet de bevoegdheid verleende om een of meer van de in bijlage II bedoelde categorieën van projecten in het algemeen definitief van de verplichting tot beoordeling uit te sluiten (arrest van 2 mei 1996, Commissie/België, C-133/94, Jurispr. blz. I-2323, punten 41-43), daar onder het begrip categorieën" van projecten niet de twaalf hoofdcategorieën van bijlage II moeten worden verstaan, maar de onderverdelingen van deze categorieën, elk voorafgegaan door een letter (arrest van 22 oktober 1998, Commissie/Duitsland, C-301/95, Jurispr. blz. I-6135, punten 39-43).
31 De lidstaten kunnen daarentegen de criteria en/of drempelwaarden vaststellen aan de hand waarvan kan worden bepaald welke van de projecten van bijlage II aan een beoordeling moeten worden onderworpen (arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punten 49-53). Bij de vaststelling van deze criteria en/of drempelwaarden moeten de lidstaten niet enkel de omvang van een project in aanmerking nemen maar ook de aard en de ligging ervan (arrest van 21 september 1999, Commissie/Ierland, C-392/96, Jurispr. blz. I-5901, punten 65-67).
32 Meer in het algemeen dienen nationale bepalingen van algemene of sectoriële aard, die voorzien in de milieueffectbeoordeling van bepaalde projecttypes, de in artikel 3 van de richtlijn geformuleerde vereisten in acht te nemen, alsmede de procedureregels van de artikelen 5 tot en met 9 van de richtlijn, die onder meer de voorlichting van het publiek betreffen.
33 In casu moet om te beginnen worden onderzocht, of de op nationaal niveau vastgestelde bepalingen aan de vereisten van de richtlijn kunnen voldoen.
34 Een aantal van deze bepalingen kan in elk geval niet in dit onderzoek worden betrokken, voorzover zij na het verstrijken van de in het aanvullende met redenen omkleed advies gestelde termijn in werking zijn getreden. Het gaat onder meer om wet 46/1999 van 13 december 1999 tot wijziging van Ley 29/1985 de Aguas (waterwet"; BOE nr. 298 van 14 december 1999, blz. 43100), Real Decreto 1836/1999 van 3 december 1999 houdende goedkeuring van de regeling inzake nucleaire en radioactieve installaties (BOE nr. 313 van 31 december 1999, blz. 46463) en Real Decreto Legislativo 9/2000 tot omzetting van richtlijn 97/11.
35 Real Decreto Legislativo 1302/1986 en Real Decreto Legislativo 1131/1988 noemen slechts vier van de 83 in bijlage II voorkomende categorieën van projecten en onttrekken daarmee de meeste projecten van deze bijlage aan de verplichte milieueffectbeoordeling.
36 Real Decreto 1997/1995, waarin volgens de Spaanse regering alle categorieën van projecten van bijlage II bij de richtlijn zijn opgenomen, heeft in feite enkel betrekking op de projecten die de ingevolge de habitatrichtlijn ingestelde speciale beschermingszones raken. De keuze van een dergelijk criterium, dat ontleend is aan de ligging van de projecten in afgebakende en bovendien voornamelijk landelijke zones van het nationale grondgebied, heeft tot gevolg dat een groot aantal buiten deze zones gelegen projecten, die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, van de beoordelingsplicht worden ontslagen. Een dergelijke keuze, die de inaanmerkingneming van criteria en/of drempelwaarden met betrekking tot de omvang en de aard van de projecten in het algemeen uitsluit, overschrijdt de grenzen van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn beschikken (zie in die zin arrest van 21 september 1999, Commissie/Ierland, reeds aangehaald, punten 64-68).
37 Afgezien van wet 54/1997 tot regeling van de elektriciteitssector, waarvan de bepalingen betreffende de milieueffectbeoordeling aan de bij de richtlijn gestelde voorwaarden voldoen, bevatten de specifieke wettelijke regelingen met betrekking tot verschillende sectoren geen bepalingen waarmee aan alle vereisten daarvan met betrekking tot de inhoud van de beoordeling of de voorlichting van het publiek kan worden voldaan.
38 Uit het onderzoek van deze eerste reeks bepalingen blijkt, dat de door het Koninkrijk Spanje op nationaal niveau vastgestelde wettelijke regelingen op zich niet volstaan voor de omzetting van de richtlijn. De Spaanse regering heeft overigens in haar verweerschrift verklaard, dat zij zich intensief had ingespannen voor een juiste omzetting van bijlage II" en een voorontwerp van wet betreffende de milieueffectbeoordeling had opgesteld, dat op 25 februari 1999 aan de Commissie was gezonden [...] en dat in zijn bijlagen alle in bijlage II genoemde projecten bevat". Dit voorontwerp van wet was echter bij het verstrijken van de in het aanvullende met redenen omkleed advies gestelde termijn niet vastgesteld.
39 Zoals de Spaanse regering met name ter terechtzitting heeft gesteld, en overeenkomstig het door de Commissie vanaf de precontentieuze procedure geleide onderzoek, moet bijgevolg worden nagegaan of door de autonome gemeenschappen en steden de vereiste maatregelen tot omzetting van de richtlijn zijn getroffen.
40 In de autonome gemeenschap La Rioja en in de autonome steden Ceuta en Melilla blijkt geen regeling op het onder de richtlijn vallende gebied te zijn vastgesteld. Derhalve bestaan de op nationaal niveau vastgestelde onvolkomenheden nog steeds binnen deze territoriale lichamen.
41 Wat de door de andere autonome gemeenschappen vastgestelde regelingen betreft, werden de door de Spaanse regering genoemde bepalingen grotendeels pas in bijlage bij haar dupliek aan de Commissie meegedeeld. Zij bevatten geen rechtstreekse verwijzing naar de in bijlage II bij de richtlijn genoemde categorieën van projecten.
42 Ter vergemakkelijking van het onderzoek van de stand van de omzetting van de richtlijn heeft de Spaanse regering ter terechtzitting aan de Commissie en het Hof een tabel overgelegd, die voor elke autonome gemeenschap en elke categorie van projecten van bijlage II aangeeft of de richtlijn reeds is of nog moet worden omgezet, en heeft zij het Hof verzocht, de nationale en regionale regelingen gedetailleerd te onderzoeken en precies aan te geven waaruit de niet-nakoming bestaat.
43 Deze tabel stelt weliswaar vast op welke punten de regelingen van de autonome gemeenschappen corresponderen met de in bijlage II genoemde categorieën van projecten, maar zij vermeldt geen van de bepalingen die voor elke autonome gemeenschap en voor elke categorie van projecten de omzetting van de richtlijn zou verzekeren.
44 Het opzoeken van deze bepalingen, dat de Commissie niet tijdig heeft kunnen verrichten, aangezien dat document in strijd met artikel 10 EG te laat is meegedeeld, kan door het Hof niet in het kader van een niet-nakomingsprocedure worden uitgevoerd.
45 In een dergelijke context, die wordt gekenmerkt door het feit dat de Commissie niet in staat werd gesteld haar taak op bevredigende wijze te vervullen, is het Hof in tegenstelling tot het door de Spaanse regering ter terechtzitting gehuldigde standpunt niet verplicht, uitputtend voor elke autonome gemeenschap en met betrekking tot specifieke regelingen die deze gemeenschappen in een groot aantal sectoren hebben vastgesteld, nauwkeurig aan te geven voor welke categorieën van projecten van bijlage II bij de richtlijn geen omzettingsmaatregelen werden getroffen.
46 In dit verband volstaat de vaststelling dat de door de Spaanse regering meegedeelde tabel voor een groot aantal categorieën van projecten en voor de meeste autonome gemeenschappen leemten in de uitvoering van de richtlijn laat zien die, zoals in punt 38 van dit arrest werd vermeld, door de nationale wettelijke bepalingen niet konden worden opgevuld.
47 Hieruit volgt, dat bij het verstrijken van de in het aanvullende met redenen omkleed advies gestelde termijn de regelingen van de autonome gemeenschappen op het gehele nationale grondgebied de op nationaal niveau vastgestelde tekortkomingen in de omzetting van de richtlijn niet konden opheffen.
48 Derhalve dient het beroep van de Commissie te worden toegewezen.
49 Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn, juncto bijlage II bij deze richtlijn, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
50 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, juncto bijlage II bij deze richtlijn, is het Koninkrijk Spanje de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.