CELEX: 62001CJ0145
Nietnakoming
Ontbreken van regelmatige aanmaning
Nietontvankelijkheid van beroep

Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 29 maart 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door artikel 47, leden 5 en 6, van
wet nr. 428 van 29 december 1990 inzake de tenuitvoerlegging van de voor Italië uit het EG-lidmaatschap voortvloeiende verplichtingen
(communautaire wet voor 1990) (GURI, gewoon supplement nr. 10 van 12 januari 1991, blz. 5; hierna:
wet nr. 428/1990), in stand te laten, welke bepalingen
─
de mogelijkheid bieden om de automatische overgang van alle arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen van de vervreemder op de
verkrijger buiten toepassing te laten voor ondernemingen ten aanzien waarvan een gehomologeerd surséance-akkoord houdende
overdracht van de goederen tot stand is gekomen en voor ondernemingen die onder bijzonder bewind zijn geplaatst, wanneer die
ondernemingen hun activiteiten na de overgang voortzetten, en
─
in het geval van ondernemingen in
economische moeilijkheden niet de overgang van de vervreemder op de verkrijger voorschrijven van de werknemers en van de uit een arbeidsovereenkomst
of -verhouding voortvloeiende vorderingen,
niet de verplichtingen is nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 77/187/EEG van de Raad van 14 februari 1977 inzake
de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang
van ondernemingen, vestigingen of onderdelen daarvan (PB L 61, blz. 26), en in het bijzonder de artikelen 3 en 4 van die richtlijn.
Toepasselijke bepalingen
In de versie ervan die gold op 16 juli 1997, toen de Commissie de Italiaanse Republiek aanmaande haar opmerkingen te maken
over de gestelde niet-nakoming, was in richtlijn 77/187, afdeling II, met het opschrift
Behoud van de rechten der werknemers, het volgende bepaald: Artikel 3
1.
De rechten en verplichtingen welke voor de vervreemder voortvloeien uit de op het tijdstip van de overgang [...] bestaande
arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding, gaan door deze overgang op de verkrijger over.
De lidstaten mogen bepalen dat de vervreemder ook na het tijdstip van de overgang [...] en naast de verkrijger aansprakelijk
is voor de verplichtingen welke voortvloeien uit een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding.
2.
Na de overgang [...] handhaaft de verkrijger de in een collectieve overeenkomst vastgelegde arbeidsvoorwaarden in dezelfde
mate als deze voorwaarden in deze overeenkomst waren vastgesteld voor de vervreemder tot het tijdstip waarop de collectieve
overeenkomst wordt beëindigd of afloopt, of waarop een andere collectieve overeenkomst in werking treedt of wordt toegepast.
De lidstaten mogen het tijdvak waarin de arbeidsvoorwaarden moeten worden gehandhaafd beperken mits dit tijdvak niet korter
wordt dan een jaar.[...]Artikel 4
1.
De overgang van een onderneming, vestiging of onderdeel daarvan vormt op zichzelf voor de vervreemder of de verkrijger geen
reden tot ontslag. Deze bepaling vormt geen beletsel voor ontslagen wegens economische, technische of organisatorische redenen
die wijzigingen voor de werkgelegenheid met zich meebrengen.
[...]
Richtlijn 77/187 is gewijzigd bij richtlijn 98/50/EG van de Raad van 29 juni 1998 (PB L 201, blz. 88), die overeenkomstig
artikel 3 ervan, op 17 juli 1998 in werking is getreden en derhalve van toepassing was op 4 augustus 1999, de datum van het
met redenen omkleed advies van de Commissie betreffende de gestelde niet-nakoming.
Bij richtlijn 98/50 is met name artikel 3, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 77/187 als volgt gewijzigd: De lidstaten kunnen bepalen dat de vervreemder en de verkrijger na het tijdstip van de overgang hoofdelijk aansprakelijk zijn
voor de verplichtingen welke vóór het tijdstip van de overgang voortvloeien uit een op het tijdstip van de overgang bestaande
arbeidsovereenkomst of arbeidsbetrekking.
Daarnaast heeft richtlijn 98/50 in richtlijn 77/187 het volgende artikel 4 bis ingevoegd:
1.
Tenzij de lidstaten anders bepalen, zijn de artikelen 3 en 4 niet van toepassing op een overgang van een onderneming, vestiging
of een onderdeel van een onderneming of vestiging wanneer de vervreemder verwikkeld is in een faillissementsprocedure of in
een soortgelijke procedure met het oog op de liquidatie van het vermogen van de vervreemder onder toezicht van een bevoegde
overheidsinstantie (die een door een overheidsinstantie gemachtigde curator mag zijn).
2.
Indien de artikelen 3 en 4 van toepassing zijn op een overgang tijdens insolventieprocedures die zijn ingeleid ten aanzien
van een vervreemder (ongeacht de vraag of deze procedures al dan niet zijn ingesteld met als doel de liquidatie van het vermogen
van de vervreemder) en die onder toezicht staan van een bevoegde overheidsinstantie (die een door de nationale wetgeving omschreven
curator mag zijn) kan een lidstaat bepalen dat:
a)
onverminderd artikel 3, lid 1, de schulden van de vervreemder die het gevolg zijn van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen
en die verschuldigd zijn vóór de overgang of vóór de inleiding van de insolventieprocedure, niet overgaan op de verkrijger,
indien dergelijke procedures uit hoofde van de in de betrokken lidstaat geldende wetgeving een bescherming bieden die ten
minste gelijkwaardig is aan die welke wordt voorgeschreven in situaties die vallen onder richtlijn 80/987/EEG van de Raad
van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers
bij insolventie van de werkgever,
en/of dat
b)
de verkrijger, de vervreemder of de persoon (personen) die de functies van de vervreemder uitoefenen enerzijds en de vertegenwoordigers
van de werknemers anderzijds kunnen overeenkomen om, voorzover de geldende wetgeving of praktijk zulks mogelijk maakt, in
de arbeidsvoorwaarden wijzigingen aan te brengen die bedoeld zijn om de werkgelegenheid veilig te stellen door het voortbestaan
van de onderneming, de vestiging of onderdelen daarvan te verzekeren.
3.
Een lidstaat kan lid 2, onder b, toepassen in geval van een overgang waarbij de vervreemder overeenkomstig de nationale wetgeving
in ernstige economische moeilijkheden verkeert, mits de situatie door een bevoegde overheidsinstantie erkend is en onder voorbehoud
van rechterlijke toetsing, op voorwaarde dat zulke bepalingen op 17 juli 1998 reeds in de nationale wetgeving bestonden.
[...]
4.
De lidstaten treffen de nodige maatregelen om misbruik van insolventieprocedures met het doel de werknemers van de in deze
richtlijn bedoelde rechten te beroven, te voorkomen.
Artikel 2112 van het Italiaans burgerlijk wetboek bepaalde, in de versie die gold tijdens de precontentieuze procedure: Overgang van een onderneming
1)
Bij overgang van een onderneming wordt de arbeidsverhouding voortgezet met de verkrijger, en de werknemer behoudt alle uit
die arbeidsverhouding voortvloeiende rechten.
2)
De vervreemder en de verkrijger zijn hoofdelijk aansprakelijk voor alle schuldvorderingen die de werknemer had ten tijde van
de overgang. Overeenkomstig de in de artikelen 410 en 411 van het wetboek van burgerlijk procesrecht vastgestelde procedures,
kan de werknemer ermee instemmen dat de vervreemder wordt vrijgesteld van de uit de arbeidsverhouding voortvloeiende verplichtingen.
3)
De verkrijger dient de economische en normatieve maatregelen toe te passen die zijn vastgesteld in de ten tijde van de overgang
geldende bedrijfs- en collectieve overeenkomsten, totdat deze verstrijken, tenzij zij worden vervangen door andere collectieve
overeenkomsten die op de onderneming van de verkrijger van toepassing zijn.
4)
De voorschriften van het onderhavige artikel zijn eveneens van toepassing in geval van vruchtgebruik of huur van de onderneming.
Artikel 47, leden 5 en 6, van wet nr. 428/1990, waarop het beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft, bepaalt: Wanneer de overgang betrekking heeft op ondernemingen of productie-eenheden die volgens de vaststellingen van het CIPI [interministerieel
comité voor de coördinatie van het industriebeleid] in moeilijkheden verkeren in de zin van artikel 2, vijfde alinea, sub c,
van wet nr. 675 van 12 augustus 1977, of op ondernemingen die failliet zijn verklaard dan wel het voorwerp uitmaken van een
gehomologeerd surséance-akkoord houdende overdracht van de goederen, van een procedure tot gedwongen administratieve liquidatie
of van een procedure van bijzonder bewind, en niet tot de voortzetting van de activiteit is besloten of deze activiteit is
stilgelegd, en het in de vorige leden bedoelde overleg heeft geleid tot een overeenkomst waarbij de werkgelegenheid, zelfs
gedeeltelijk, behouden blijft, ressorteren de werknemers wier arbeidsverhouding met de verkrijger wordt voortgezet, niet onder
artikel 2112 van het burgerlijk wetboek, tenzij deze overeenkomst in gunstigere voorwaarden voorziet. Deze overeenkomst kan
bovendien bepalen dat de overgang niet geldt voor het overtollige personeel, dat geheel of gedeeltelijk in dienst van de vervreemder
blijft.De werknemers die niet door de verkrijger, de huurder of de nieuwe exploitant in dienst zijn genomen, hebben een voorrangsrecht
voor de indienstnemingen door laatstgenoemden gedurende één jaar na de overgang, of gedurende een langere periode zoals in
de collectieve overeenkomsten vastgesteld. Artikel 2112 van het burgerlijk wetboek is niet van toepassing op bedoelde werknemers,
die na de overgang van de onderneming door de verkrijger, huurder of nieuwe exploitant in dienst worden genomen.
De precontentieuze procedure
In haar aanmaningsbrief van 16 juli 1997 aan de Italiaanse Republiek, stelde de Commissie onder verwijzing naar de inhoud
van artikel 47, leden 5 en 6, van wet nr. 428/1990, dat de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 1, van richtlijn 77/187 onjuist waren
omgezet. Tot staving van haar zienswijze verwees zij in het bijzonder naar de uitlegging van deze richtlijn door het Hof,
met name in zijn arrest van 7 december 1995, Spano e.a. (C-472/93, Jurispr. blz. I-4321). De Commissie vervolgde haar argumentatie
als volgt: De Commissie heeft overigens op 24 februari 1997 een gewijzigd voorstel voor een richtlijn tot wijziging van richtlijn 77/187/EEG
[document COM(97) 60 def] ingediend. Dit voorstel beoogt een versoepeling van de overgangen in het kader van insolventieprocedures,
wat tot op zekere hoogte overeenkomt met de Italiaanse wetgeving. Ik wens echter in ieder geval te preciseren dat de Italiaanse
wet, ook indien de richtlijn zou worden gewijzigd zoals voorgesteld door de Commissie, zal moeten worden aangepast. Het voorstel
voor een richtlijn geldt immers niet voor het geval dat een administratieve autoriteit enkel vaststelt dat de onderneming
in moeilijkheden verkeert, en de aangepaste bepalingen vereisen het bestaan van een insolventieprocedure.
Nadat zij het bij brief van 16 september 1997 meegedeelde antwoord van de Italiaanse autoriteiten had onderzocht, concludeerde
de Commissie in het met redenen omkleed advies van 4 augustus 1999: [...] door artikel 47, leden 5 en 6, van wet nr. 428 van 29 december 1990 in stand te laten, die
a)
de mogelijkheid bieden om de automatische overgang van alle arbeidsovereenkomsten en -verhoudingen van de vervreemder op de
verkrijger buiten toepassing te laten voor ondernemingen ten aanzien waarvan een gehomologeerd surséance-akkoord houdende
overdracht van de goederen tot stand is gekomen en voor ondernemingen die onder bijzonder bewind zijn geplaatst, wanneer die
ondernemingen hun activiteiten na de overgang voortzetten,
b)
in het geval van ondernemingen in 'economische moeilijkheden' niet de overgang van de vervreemder op de verkrijger voorschrijven
van de werknemers en van de uit arbeidsovereenkomst of -verhouding voortvloeiende vorderingen,
is de Italiaanse Republiek niet de verplichtingen nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 77/187/EEG [...], en in
het bijzonder de artikelen 3 en 4 van die richtlijn.Op grond van artikel 226, tweede alinea, EG, nodigt de Commissie de Italiaanse Republiek uit binnen twee maanden na betekening
van het onderhavig met redenen omkleed advies, de nodige maatregelen te nemen om hieraan gevolg te geven.
In punt 4 van het met redenen omkleed advies herinnert de Commissie aan de in de aanmaningsbrief aangehaalde rechtspraak van
het Hof, en in punt 5 stelt zij: De Commissie wenst vervolgens te preciseren dat de nieuwe richtlijn 98/50/EG de overgang van ondernemingen in moeilijkheden
weliswaar enigszins heeft versoepeld, maar niet in die mate dat de Italiaanse wetgeving volledig in overeenstemming zou zijn
met het gemeenschapsrecht [...]
Ter rechtvaardiging van deze zienswijze bevat het vervolg van punt 5, alsmede punt 6 van het met redenen omkleed advies, een
bespreking van de gevolgen van de invoeging bij richtlijn 98/50 van artikel 4 bis in richtlijn 77/187.
De ontvankelijkheid van het beroep
Zonder krachtens artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering formeel een procesincident op te werpen, stelt de Italiaanse
regering primair dat het beroep niet-ontvankelijk is. Zij betoogt dat richtlijn 98/50 ná de aanmaning, maar vóór de betekening
van het met redenen omkleed advies, wezenlijke wijzigingen heeft aangebracht in richtlijn 77/187, met name inzake de toepassing
van de artikelen 3 en 4 bij overgangen in het kader van liquidatie-, insolventie- of reddingsprocedures voor ondernemingen
in moeilijkheden. In het met redenen omkleed advies heeft de Commissie met deze wijzigingen rekening gehouden, en de tot de
Italiaanse Republiek gerichte grieven niet in de tijd beperkt. Aldus zijn deze grieven inhoudelijk ruimer, of in ieder geval
verschillend van die welke in de aanmaning waren uiteengezet.
De Commissie antwoordt dat zij in het met redenen omkleed advies dezelfde schendingen van het gemeenschapsrecht heeft aangevoerd
als in de aanmaning, namelijk een schending van de artikelen 3 en 4 van richtlijn 77/187. De verwijzing in het met redenen
omkleed advies en in het verzoekschrift naar de bepalingen van richtlijn 98/50, heeft enkel tot doel het standpunt van de
Commissie kracht bij te zetten, door erop te wijzen dat de inwerkingtreding van richtlijn 98/50 geenszins een einde heeft
gemaakt aan de schendingen van richtlijn 77/187, maar dat deze schendingen integendeel onveranderd voortduren. Overigens zou
het paradoxaal zijn dat een lidstaat na de inwerkingtreding van een richtlijn tot wijziging van een eerdere richtlijn, de
bepalingen van de eerdere richtlijn zou mogen blijven schenden ofschoon de wezenlijke inhoud ervan door de wijzigingsrichtlijn
niet is gewijzigd.
Deze argumentatie van de Commissie kan in casu niet worden aanvaard.
Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming immers worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat
zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie in het bijzonder arresten van 27 november
1990, Commissie/Griekenland, C-200/88, Jurispr. blz. I-4299, punt 13, en 20 juni 2002, Commissie/Luxemburg, C-299/01, Jurispr.
blz. I-5899, punt 11). Indien de lidstaat vóór het verstrijken van deze termijn de niet-nakoming heeft beëindigd, kan de Commissie,
overeenkomstig artikel 226, tweede alinea, EG, de zaak niet meer voor het Hof van Justitie brengen.
In casu dient het Hof de situatie in oktober 1999 ─ namelijk twee maanden na de betekening van het met redenen omkleed advies
aan de Italiaanse Republiek ─ te onderzoeken. Richtlijn 98/50 was echter reeds meer dan een jaar eerder in werking getreden.
Zoals reeds in punt 5 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, heeft deze richtlijn in richtlijn 77/187 een
artikel 4 bis ingevoegd, dat aan de lidstaten de mogelijkheid biedt om tot op zekere hoogte en in bepaalde omstandigheden
de voorschriften van de artikelen 3 en 4 van deze richtlijn buiten toepassing te laten. Het valt niet uit te sluiten dat de
voorschriften van artikel 47, leden 5 en 6, van wet nr. 428/1990, waarop het beroep van de Commissie betrekking heeft, eventueel,
al was het maar gedeeltelijk, overeenstemmen met de in artikel 4 bis bedoelde gevallen. Het met redenen omkleed advies bevat
trouwens twee punten die volledig tot doel hebben te bewijzen dat voormelde wet, ondanks de invoering van artikel 4 bis, nog
steeds in strijd is met de artikelen 3 en 4 van richtlijn 77/187 (zie de punten 10 en 11 van het onderhavige arrest). De aanmaningsbrief
van de Commissie van juli 1997 bevat daarentegen geen toetsing van deze wet aan artikel 4 bis van richtlijn 77/187. Dit was
overigens ook niet mogelijk, aangezien artikel 4 bis nog niet bestond. Zoals in punt 8 van het onderhavige arrest is gezegd,
heeft de Commissie in deze brief enkel melding gemaakt van haar gewijzigd voorstel voor een richtlijn tot wijziging van richtlijn
77/187, dat de Raad overigens niet letterlijk in richtlijn 98/50 heeft overgenomen. De Italiaanse autoriteiten, die de aanmaningsbrief
van de Commissie in september 1997 onverwijld hebben beantwoord, konden dus in die fase van de precontentieuze procedure de
zienswijze van de Italiaanse Republiek niet verdedigen uit het oogpunt van artikel 4 bis van richtlijn 77/187, terwijl deze
bepaling, die tot een versoepeling van de op de lidstaten rustende verplichtingen heeft geleid, in oktober 1999, bij het verstrijken
van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, van kracht was, en het mogelijk is dat zij tot een verschillende
beoordeling van de verenigbaarheid van de Italiaanse wetgeving met het gemeenschapsrecht heeft geleid.
Er zij aan herinnerd dat de precontentieuze procedure tot doel heeft de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de
krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen of verweer te voeren tegen de door de Commissie
geformuleerde grieven (arrest van 2 februari 1988, Commissie/België, 293/85, Jurispr. blz. 305, punt 13; beschikking van 11 juli
1995, Commissie/Spanje, C-266/94, Jurispr. blz. I-1975, punt 16). Het regelmatige verloop van deze procedure vormt aldus een
door het EG-Verdrag gewilde wezenlijke waarborg ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat. Enkel wanneer deze
waarborg wordt geëerbiedigd, kan het Hof in de contradictoire procedure beoordelen of de lidstaat inderdaad die verplichtingen
niet is nagekomen waarvan de Commissie stelt dat zij zijn geschonden (beschikking Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punten 17
en 18). Meer in het bijzonder heeft de aanmaningsbrief tot doel, in de precontentieuze procedure het voorwerp van het geschil
te bepalen, en aan de lidstaat die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer
voor te bereiden.
Het met redenen omkleed advies en het beroep bij het Hof krachtens artikel 226, tweede alinea, EG, zijn dus onregelmatig uit
het oogpunt van de rechten van de verdediging, aangezien zij verwijzen naar andere gemeenschapsrechtelijke voorschriften dan
die welke in de aanmaningsbrief zijn vermeld, en de gewijzigde rechtssituatie tot een verschillende beoordeling van de verenigbaarheid
van de betrokken nationale wetgeving met het gemeenschapsrecht kan hebben geleid.
Uit een en ander volgt dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. De Commissie is in het ongelijk gesteld en dient dus overeenkomstig de vordering van de Italiaanse
Republiek in de kosten te worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1)
Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
2)
Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.
Puissochet
Schintgen
Gulmann
Macken
Cunha Rodrigues
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 5 juni 2003.
De griffier
De president van de Zesde kamer
R. Grass
J.-P. Puissochet
–
Procestaal: Italiaans.