CELEX: 62006CJ0345
Άρθρο 254, παράγραφος 2, ΕΚ
Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001- Άρθρο 2, παράγραφος 3
Κανονισμός (ΕΚ) 622/2003
Ασφάλεια των αερομεταφορών
Παράρτημα
Κατάλογος αντικειμένων που απαγορεύονται εντός των αεροσκαφών
Μη δημοσίευση
Δεσμευτική ισχύς

Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία, αφενός, του άρθρου 2, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (
ΕΕ L 145, σ. 43
), και, αφετέρου, του άρθρου 254, παράγραφος 2, ΕΚ σε συνδυασμό με την κοινοτική ρύθμιση σχετικά με την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο προσφυγής που άσκησε ο G. Heinrich κατά των αυστριακών αρχών, διότι του απαγόρευσαν την επιβίβαση στο αεροπλάνο επειδή μετέφερε στη χειραποσκευή του ρακέτες του τένις, δεδομένου ότι τα αντικείμενα αυτά θεωρούνται από τις εν λόγω αρχές ως απαγορευμένα βάσει μη δημοσιευθέντος παραρτήματος ενός κανονισμού στον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία για την πρόσβαση στα έγγραφα
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001 προβλέπει ότι κάθε πολίτης της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, των όρων και των περιορισμών που ορίζει ο κανονισμός αυτός.
Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζει ότι ο κανονισμός «εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
Ως «έγγραφο» ορίζεται στο άρθρο 3, στοιχείο α’, του κανονισμού 1049/2001 «οποιοδήποτε περιεχόμενο ανεξάρτητα από το χρησιμοποιηθέν υπόθεμα (γραμμένο σε χαρτί ή αποθηκευμένο υπό ηλεκτρονική μορφή, ή με ηχητική, οπτική ή οπτικοακουστική εγγραφή) που αφορά τις πολιτικές, τις δράσεις και τις αποφάσεις αρμοδιότητας του θεσμικού οργάνου».
Η κοινοτική νομοθεσία για την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας
Ο κανονισμός (ΕΚ) 2320/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, θεσπίζει κοινούς κανόνες στον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας (
ΕΕ L 355, σ. 1
).
Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, κύριος στόχος του είναι η καθιέρωση και εφαρμογή χρήσιμων κοινοτικών μέτρων για την πρόληψη των παράνομων ενεργειών στην πολιτική αεροπορία.
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 2320/2002 ορίζει:
«1.   Τα κοινά βασικά πρότυπα για τα μέτρα αεροπορικής ασφαλείας βασίζονται στις συστάσεις του εγγράφου 30 της Ευρωπαϊκής Διάσκεψης Πολιτικής Αεροπορίας (ΕΔΠΑ) και καθορίζονται στο παράρτημα.
2.   Τα μέτρα που είναι αναγκαία για την εφαρμογή και την τεχνική προσαρμογή των εν λόγω κοινών βασικών προτύπων αποφασίζονται με τη διαδικασία του άρθρου 9, παράγραφος 2, λαμβανομένων δεόντως υπόψη των διαφόρων τύπων δραστηριότητας και της ευαισθησίας των μέτρων όσον αφορά:
α)
τα κριτήρια επιδόσεων και τη δοκιμή αποδοχής για τον εξοπλισμό·
β)
τις λεπτομερείς διαδικασίες που εμπεριέχουν ευαίσθητες πληροφορίες·
γ)
τα λεπτομερή κριτήρια εξαίρεσης από τα μέτρα ασφαλείας.»
Το άρθρο 6 του κανονισμού 2320/2002 ορίζει:
«Τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν, τηρουμένου του κοινοτικού δικαίου, μέτρα αυστηρότερα εκείνων που θεσπίζει ο παρών κανονισμός. Το ταχύτερο δυνατό μετά την εφαρμογή τους, τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για τη φύση αυτών των μέτρων.»
Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 2320/2002 που αφορά τη διάδοση των πληροφοριών προβλέπει:
«1.   Με την επιφύλαξη του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα όπως προβλέπεται στον κανονισμό (ΕΚ) 1049/2001 […],
α)
τα μέτρα σχετικά με:
i)
τα κριτήρια επιδόσεων και τη δοκιμή αποδοχής για τον εξοπλισμό,
ii)
τις λεπτομερείς διαδικασίες που εμπεριέχουν ευαίσθητες πληροφορίες,
iii)
τα λεπτομερή κριτήρια εξαίρεσης από τα μέτρα ασφαλείας,
που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2·
[…]
γ)
[…] είναι απόρρητα και δεν δημοσιεύονται. Διατίθενται μόνο στις αρχές που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, οι οποίες τα ανακοινώνουν μόνο στα ενδιαφερόμενα μέρη με βάση την ανάγκη να τα γνωρίζουν, σύμφωνα με τους εθνικούς κανόνες που εφαρμόζονται για τη διάδοση των ευαίσθητων πληροφοριών.»
Τα σημεία 4.1 και 4.3 του παραρτήματος στο οποίο αναφέρεται το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2320/2002 περιλαμβάνουν κοινά βασικά πρότυπα όσον αφορά τον έλεγχο των αναχωρούντων επιβατών και των χειραποσκευών τους. Οι διατάξεις αυτές αποσκοπούν στην αποτροπή της εισόδου απαγορευμένων αντικειμένων σε ελεγχόμενες περιοχές ασφαλείας ή επί των αεροσκαφών.
Σύμφωνα με το εν λόγω σημείο 4.3, στοιχείο 1, «[ο]ι χειραποσκευές όλων των αναχωρούντων επιβατών […] υποβάλλονται σε έλεγχο ασφαλείας πριν επιτραπεί η είσοδός τους σε αεροσκάφος και σε ελεγχόμενη περιοχή ασφαλείας. Κάθε απαγορευμένο αντικείμενο κατάσχεται, ειδάλλως απαγορεύεται η πρόσβαση του επιβάτη στην ελεγχόμενη περιοχή ασφαλείας ή το αεροσκάφος […]».
Ως «απαγορευμένο αντικείμενο» ορίζεται στο σημείο 1.18 του παραρτήματος του κανονισμού 2320/2002 το «αντικείμενο το οποίο μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τη διάπραξη έκνομης ενέργειας και το οποίο δεν έχει δηλωθεί βάσει των ισχυόντων νόμων και κανονισμών». Ενδεικτικός κατάλογος των αντικειμένων αυτών περιλαμβάνεται στο προσάρτημα του παραρτήματος αυτού, που προβλέπει τις κατευθυντήριες γραμμές για την κατάταξη των απαγορευμένων αντικειμένων. Στο σημείο (iii) του εν λόγω προσαρτήματος περιλαμβάνεται η κατηγορία: «Ρόπαλα: Γκλοπ, αστυνομικά γκλοπ, ρόπαλα του μπέιζμπολ ή παρεμφερή εργαλεία».
Η εφαρμογή του κανονισμού 2320/2002, και ειδικότερα του άρθρου 4, παράγραφος 2, διέπεται από τον κανονισμό (ΕΚ) 622/2003 της Επιτροπής, της 4ης Απριλίου 2003, σχετικά με τον καθορισμό μέτρων για την εφαρμογή κοινών βασικών προτύπων ασφάλειας των αερομεταφορών (
ΕΕ L 89, σ. 9
), όπως έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό (ΕΚ) 68/2004 της Επιτροπής, της (
ΕΕ L 10, σ. 14
, στο εξής: κανονισμός 622/2003).
Οι δύο πρώτες αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 622/2003 ορίζουν:
«1)
Ζητείται από την Επιτροπή να αποφασίσει μέτρα για την εφαρμογή των κοινών βασικών προτύπων στην πολιτική αεροπορία σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Ένας κανονισμός είναι το πιο κατάλληλο νομοθέτημα προς τον σκοπό αυτό.
2)
Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 2320/2002 και για λόγους ασφαλείας τα αναφερόμενα μέτρα είναι εμπιστευτικά και δεν θα έπρεπε να δημοσιευθούν.»
Το άρθρο 3 του κανονισμού 622/2003, με τίτλο «Εμπιστευτικότητα», αναφέρει ότι τα εν λόγω μέτρα είναι τα περιλαμβανόμενα στο παράρτημα και ότι «[τ]α μέτρα αυτά είναι απόρρητα και δεν δημοσιεύονται. Διατίθενται μόνο σε δεόντως εξουσιοδοτημένα από κράτος μέλος ή την Επιτροπή άτομα».
Το άρθρο 1 του κανονισμού 68/2004 επιβεβαιώνει τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των προδιαγραφών που περιλαμβάνονται στο εν λόγω παράρτημα.
Η δεύτερη, η τρίτη και η τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 68/2004 ορίζουν:
«2)
Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 2320/2002 και για λόγους ασφαλείας, τα μέτρα που αναφέρονται στο παράρτημα του κανονισμού (ΕΚ) 622/2003 είναι απόρρητα και δεν δημοσιεύονται. Το ίδιο ισχύει, κατ’ ανάγκη, για κάθε τροποποιητική πράξη.
3)
Χρειάζεται, παρ’ όλα ταύτα εναρμονισμένος κατάλογος, στη διάθεση του κοινού, στον οποίο να απαριθμούνται χωριστά τα αντικείμενα που απαγορεύεται να μεταφέρουν οι επιβάτες στις ελεγχόμενες περιοχές και τον θάλαμο επιβατών που αεροσκάφους, όπως και τα αντικείμενα που απαγορεύεται να μεταφέρονται σε αποσκευές προοριζόμενες για φόρτωση στον χώρο αποθήκευσης του αεροσκάφους.
4)
Αναγνωρίζεται ότι ο εν λόγω κατάλογος δεν μπορεί ποτέ να είναι διεξοδικός. Επομένως, πρέπει να επιτρέπεται στην αρμόδια αρχή να απαγορεύει και άλλα αντικείμενα, επιπλέον εκείνων που απαριθμούνται. Είναι σκόπιμο, πριν από τη διαδικασία αναχώρησης (check-in) και κατά τη διάρκειά της, να ενημερώνονται σαφώς οι επιβάτες σχετικά με όλα τα αντικείμενα που απαγορεύονται.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 25 Σεπτεμβρίου 2005, ο προσφεύγων στη διαδικασία της κύριας δίκης υποβλήθηκε σε έλεγχο ασφαλείας του αεροδρομίου της Βιέννης-Schwechat. Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι στη χειραποσκευή του υπήρχαν ρακέτες του τένις. Δεδομένου ότι οι ρακέτες αυτές αποτελούσαν, σύμφωνα με τις εθνικές αρχές, απαγορευμένα αντικείμενα που αναφέρονται στα σημεία 4.1. και 4.3 του παραρτήματος του κανονισμού 2320/2002 και απαριθμούνται στο παράρτημα του κανονισμού 622/2003, απαγορεύθηκε στον προσφεύγοντα να διέλθει από το σημείο ελέγχου. Όταν, παρ’ όλ’ αυτά, ο προσφεύγων επιβιβάστηκε στο αεροσκάφος με τις ρακέτες στη χειραποσκευή του, του ζητήθηκε να αποβιβαστεί.
Όπως προκύπτει από τον φάκελο της κύριας δίκης, ο προσφεύγων ζητεί, με την προσφυγή του ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, να κηρυχθούν παράνομα τα μέτρα που ελήφθησαν εναντίον του.
Εξετάζοντας την προσφυγή αυτή, το Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich έκρινε ότι το περιεχόμενο του κανονισμού 622/2003 δεν απευθυνόταν μόνον προς τα κρατικά όργανα, αλλά και προς τους ιδιώτες. Παρατηρεί ωστόσο ότι η συμμόρφωση των ιδιωτών προς τον κανονισμό αυτόν καθίσταται αδύνατη, δεδομένου ότι το παράρτημα του κανονισμού δεν έχει δημοσιευθεί στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η μη κοινοποίηση των κανόνων συμπεριφοράς, η τήρηση των οποίων επιβάλλεται στους διοικούμενους, αποτελεί τόσο σοβαρή προσβολή των πλέον στοιχειωδών αρχών του κράτους δικαίου, τους οποίους οφείλει να τηρεί και η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, ώστε οι κανονισμοί ή τα τμήματα κανονισμών που —κατά παράβαση του άρθρου 254, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ— δεν έχουν δημοσιευθεί στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
δεν αποκτούν νομική υπόσταση και δεν μπορούν επομένως να έχουν δεσμευτική ισχύ.
Το αιτούν δικαστήριο έχει, στη συνέχεια, την άποψη ότι τούτο οδηγεί επίσης στο συμπέρασμα ότι η δυνατότητα περιορισμού του δικαιώματος του πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης για «πρόσβαση στα έγγραφα της Ευρωπαϊκής Ένωσης», κατά την έννοια του κανονισμού 1049/2001, δυνατότητα την οποία, κατ’ αυτό, η Επιτροπή ήθελε να χρησιμοποιήσει εν προκειμένω, δεν μπορεί να αφορά τις πράξεις που έχουν δεσμευτική νομική ισχύ για τον ιδιώτη και οι οποίες πρέπει, γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο, να δημοσιεύονται στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα δύο προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αποτελούν “έγγραφα” κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 3, [του κανονισμού 1049/2001] οι πράξεις των οποίων η δημοσίευση στην [
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
] είναι υποχρεωτική κατά το άρθρο 254 ΕΚ;
2)
Έχουν δεσμευτική ισχύ οι κανονισμοί ή τα τμήματα κανονισμών που —κατά παράβαση του άρθρου 254, παράγραφος 2, ΕΚ— δεν έχουν δημοσιευθεί στην [
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
];»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του παραδεκτού
Οι Κυβερνήσεις της Γερμανίας, της Γαλλίας και του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν ότι η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη για τον λόγο ότι η διάταξη περί παραπομπής δεν διευκρινίζει τις συνθήκες υπό τις οποίες ο G. Heinrich προσέφυγε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ούτε το αντικείμενο της διαφοράς. Δεδομένου ότι το πραγματικό και νομικό πλαίσιο των προδικαστικών ερωτημάτων δεν είναι αρκετά σαφές, δεν είναι δυνατό να προσδιοριστεί εάν τα ερωτήματα αυτά ανταποκρίνονται σε αντικειμενική ανάγκη για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης.
Δύο από τις κυβερνήσεις αυτές εξέφρασαν, εξάλλου, αμφιβολίες όσον αφορά τη λυσιτέλεια των υποβληθέντων ερωτημάτων για την επίλυση της διαφοράς.
Η Κυβέρνηση της Γερμανίας θεωρεί ότι η νομική βάση των επίδικων κυρώσεων βρίσκεται στην αυστριακή νομοθεσία και όχι στους κανονισμούς που παραθέτει το αιτούν δικαστήριο. Το δικαστήριο αυτό δεν εξέθεσε γιατί ενδεχόμενη ακύρωση των κανονισμών αυτών θα μπορούσε να οδηγήσει σε ακύρωση του αυστριακού νόμου για την ασφάλεια των αερομεταφορών.
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, το πρώτο ερώτημα είναι εν πάση περιπτώσει απαράδεκτο, δεδομένου ότι τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν καμία αρμοδιότητα όσον αφορά αιτήσεις για πρόσβαση σε έγγραφα που καλύπτονται από τον κανονισμό 1049/2001. Το δεύτερο ερώτημα είναι απαράδεκτο για τον λόγο ότι, ακόμη και αν ο κατάλογος του παραρτήματος του κανονισμού 622/2003 δεν έχει ισχύ έναντι των ιδιωτών, οι αυστριακές αρχές παραμένουν αρμόδιες για την απαγόρευση της εισαγωγής ορισμένων αντικειμένων στο αεροσκάφος.
Η Κυβέρνηση της Σουηδίας, χωρίς να θέτει ρητώς το ζήτημα του παραδεκτού, προβάλλει ότι δυσκολεύεται να εκτιμήσει αν η μη δημοσίευση του παραρτήματος του κανονισμού 622/2003 έχει άμεση σημασία όσον αφορά τις δυνατότητες του προσφεύγοντος να λάβει γνώση των υποχρεώσεών του, δεδομένου ότι η απόφαση περί παραπομπής δεν αναφέρει τίποτε για τις αξιώσεις του προσφεύγοντος ή τις πιθανές νομικές συνέπειες.
Πρέπει, σχετικώς, να τονισθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η ανάγκη χρήσιμης για το εθνικό δικαστήριο ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου επιβάλλει τον εκ μέρους του προσδιορισμό του πραγματικού και κανονιστικού πλαισίου εντός του οποίου εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, τη διευκρίνιση των περιπτώσεων με τις οποίες συναρτώνται τα ερωτήματα αυτά (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 23ης Μαρτίου 2006,
C-237/04, Enirisorse, Συλλογή 2006, σ. I-2843
, σκέψη 17 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Τα στοιχεία που παρέχονται με τις αποφάσεις περί παραπομπής δεν χρησιμεύουν μόνο στο να καθιστούν δυνατό στο Δικαστήριο να δίδει χρήσιμες απαντήσεις, αλλά και στο να παρέχουν τη δυνατότητα στις κυβερνήσεις των κρατών μελών και στους λοιπούς ενδιαφερομένους να υποβάλλουν παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου. Εναπόκειται στο Δικαστήριο να μεριμνά για τη διασφάλιση της δυνατότητας αυτής, λαμβανομένου υπόψη ότι, βάσει της προπαρατεθείσας διατάξεως, μόνον οι αποφάσεις περί παραπομπής κοινοποιούνται στους ενδιαφερόμενους διαδίκους (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Enirisorse, σκέψη 18 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συναφώς, όπως προκύπτει από τον φάκελο της κύριας δίκης, ο G. Heinrich ζητεί να κηρυχθεί παράνομη η συμπεριφορά των εθνικών υπαλλήλων ασφαλείας οι οποίοι, πρώτον, του απαγόρευσαν να διέλθει από το σημείο ελέγχου και, στη συνέχεια, όταν, παρ’ όλ’ αυτά, επιβιβάστηκε στο αεροσκάφος, του ζήτησαν να αποβιβαστεί.
Με την απόφασή του, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει, εξάλλου, ότι η απόφαση των αρμόδιων αρχών να απαγορεύσουν στον G. Heinrich να διέλθει από το σημείο ελέγχου με τις ρακέτες του τένις στηρίχθηκε στους κανονισμούς 2320/2002 και 622/2003. Επισημαίνει ότι οι εν λόγω κανονισμοί δεν απευθύνονται μόνον προς τις εθνικές αρχές, αλλά επιβάλλουν επίσης υποχρεώσεις στους ιδιώτες. Ωστόσο, οι ιδιώτες δεν είναι σε θέση να συμμορφωθούν προς τις εν λόγω υποχρεώσεις ελλείψει δημοσιεύσεως του παραρτήματος του κανονισμού 622/2003.
Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο διευκρίνισε επαρκώς τόσο το πραγματικό όσο και το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου διατύπωσε την αίτησή του περί ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου και παρέσχε στο Δικαστήριο όλες τις απαραίτητες πληροφορίες ώστε αυτό να μπορέσει να απαντήσει λυσιτελώς στην εν λόγω αίτηση.
Επιπλέον, όπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου οι ως άνω κυβερνήσεις και οι λοιποί διάδικοι, οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στην απόφαση περί παραπομπής τούς παρείχαν τη δυνατότητα να λάβουν λυσιτελώς θέση επί των εν λόγω ερωτημάτων.
Όσον αφορά τη λυσιτέλεια των υποβληθέντων ερωτημάτων, πρέπει να υπομνησθεί η πάγια νομολογία σύμφωνα με την οποία, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 234 ΕΚ, εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο που έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη της εκδοθησόμενης δικαστικής απόφασης να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υπόθεσης, τόσο την αναγκαιότητα μιας προδικαστικής απόφασης για την έκδοση της δικής του απόφασης όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2007,
C-162/06, International Mail Spain, Συλλογή 2007, σ. I-9911
, σκέψη 23 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Το Δικαστήριο μπορεί να απορρίψει αίτηση εθνικού δικαστηρίου μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 2007,
C-379/05, Amurta, Συλλογή 2007, σ. I-9569
, σκέψη 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο απορρέει από τη διαπίστωσή του ότι η μη δημοσίευση του παραρτήματος του κανονισμού 622/2003 στηρίζεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 2320/2002, το οποίο αποκλείει, για λόγους προστασίας της ασφάλειας των αερομεταφορών, τη δημοσίευση ορισμένων κατηγοριών μέτρων και πληροφοριών, υπό την επιφύλαξη του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που προβλέπει ο κανονισμός 1049/2001. Το αν είναι λυσιτελές για την επίλυση της διαφοράς το ερώτημα αυτό, με το οποίο το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, κατ’ ουσίαν, αν δικαιολογείται, σε σχέση με τον κανονισμό αυτόν, η μη δημοσίευση των κοινοτικών πράξεων, οι οποίες πρέπει να δημοσιεύονται δυνάμει του άρθρου 254 ΕΚ, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.
Το δεύτερο ερώτημα αφορά τη δεσμευτική ισχύ των κανονισμών ή των τμημάτων κανονισμών που δεν έχουν δημοσιευθεί στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
και, επομένως, τη δυνατότητα αντιτάξεως σε ιδιώτες των υποχρεώσεων που προβλέπονται από τους κανονισμούς αυτούς. Δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο έχει την ευθύνη καθορισμού του κανονιστικού πλαισίου που είναι εφαρμοστέο στην υπόθεση της κύριας δίκης και έχει διαπιστώσει ότι οι αυστριακές αρχές επικαλέστηκαν τους εν λόγω κανονισμούς για να δικαιολογήσουν την απαγόρευσή τους στον G. Heinrich να διέλθει από το σημείο ελέγχου ασφαλείας του αεροδρομίου της Schwechat Βιέννης, η σχέση του ερωτήματος αυτού με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Επί του δεύτερου ερωτήματος
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο πρέπει να εξεταστεί πρώτο, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, το Δικαστήριο αν το παράρτημα του κανονισμού 622/2003, που δεν έχει δημοσιευθεί στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
έχει δεσμευτική ισχύ, στον βαθμό που αποβλέπει στην επιβολή υποχρεώσεων στους ιδιώτες.
Εισαγωγικά, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, δυνάμει του άρθρου 254, παράγραφος 2, ΕΚ, οι κανονισμοί του Συμβουλίου και της Επιτροπής δημοσιεύονται στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
και αρχίζουν να ισχύουν από την ημερομηνία που ορίζουν ή, αν δεν ορίζουν, είκοσι ημέρες μετά τη δημοσίευσή τους. Από το γράμμα των διατάξεων του άρθρου αυτού προκύπτει ότι ο κοινοτικός κανονισμός δεν παράγει νομικά αποτελέσματα παρά μόνον από της δημοσιεύσεώς του στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
(βλ. απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2007,
C-161/06, Skoma-Lux, Συλλογή 2007, σ. I-10841
, σκέψη 33).
Επιπλέον, πράξη κοινοτικού οργάνου μπορεί να αντιταχθεί στα φυσικά και νομικά πρόσωπα εντός κράτους μέλους μόνον εφόσον αυτά είχαν τη δυνατότητα να λάβουν γνώση του περιεχομένου της κατόπιν προσήκουσας δημοσιεύσεως στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
(προπαρατεθείσα απόφαση Skoma-Lux, σκέψη 37).
Ειδικότερα, η αρχή της ασφαλείας δικαίου επιβάλλει όπως η κοινοτική ρύθμιση επιτρέπει στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει. Συγκεκριμένα, οι πολίτες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν ως εκ τούτου τα μέτρα τους (απόφαση της 21ης Ιουνίου 2007,
C-158/06, ROM-projecten, Συλλογή 2007, σ. I-5103
, σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Η τήρηση των αρχών αυτών επιβάλλεται με τις ίδιες συνέπειες όταν η κοινοτική ρύθμιση υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν, για την εφαρμογή της, μέτρα για την επιβολή υποχρεώσεων στους ιδιώτες. Συγκεκριμένα, τα μέτρα που υιοθετούνται από τα κράτη μέλη σε εκτέλεση του κοινοτικού δικαίου οφείλουν να τηρούν τις γενικές αρχές του δικαίου αυτού (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 20ής Ιουνίου 2002,
C-313/99, Mulligan κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I-5719
, σκέψεις 35 και 36, καθώς και της ,
C-384/05, Piek, Συλλογή 2007, σ. I-289
, σκέψη 34). Επομένως, εθνικά μέτρα τα οποία, σε εκτέλεση κοινοτικής ρύθμισης, επιβάλλουν υποχρεώσεις σε ιδιώτες πρέπει να δημοσιεύονται προκειμένου οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να λάβουν γνώση (βλ., συναφώς, προπαρατεθείσα απόφαση Mulligan κ.λπ., σκέψεις 51 και 52).
Επιπλέον, σε μια τέτοια περίπτωση, οι ενδιαφερόμενοι πρέπει επίσης να έχουν τη δυνατότητα να πληροφορηθούν την πηγή των εθνικών μέτρων που τους επιβάλλουν υποχρεώσεις, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη έλαβαν τα μέτρα αυτά σε εκτέλεση υποχρέωσης επιβαλλόμενης από το κοινοτικό δίκαιο.
Τούτο είναι κατά μείζονα λόγο απαραίτητο, όσον αφορά κοινοτικούς κανονισμούς, όταν οι ενδιαφερόμενοι πρέπει, ενδεχομένως, να μπορούν να ελέγξουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τη συμβατότητα των εθνικών μέτρων για την εφαρμογή κοινοτικής ρύθμισης με τη ρύθμιση αυτή (βλ., συναφώς, απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1979,
230/78, Eridania-Zuccherifici nazionali και Società italiana per l’industria degli zuccheri, Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 340
, σκέψη 34). Στην περίπτωση αυτή πρέπει επομένως να δημοσιευθεί όχι μόνον η επίμαχη εθνική ρύθμιση, αλλά επίσης η κοινοτική ρύθμιση που υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα που επιβάλλουν υποχρεώσεις σε ιδιώτες.
Όσον αφορά τον κατάλογο των απαγορευμένων αντικειμένων, πρέπει να εξεταστεί αν η επίμαχη στην κύρια δίκη μη δημοσιευθείσα κοινοτική ρύθμιση, δηλαδή το παράρτημα του κανονισμού 622/2003, μπορεί να έχει ως σκοπό την επιβολή υποχρεώσεων στους ιδιώτες.
Ο κύριος στόχος του κανονισμού 2320/2002, σύμφωνα με το άρθρο του 1, είναι η καθιέρωση και εφαρμογή χρήσιμων κοινοτικών μέτρων για την πρόληψη των παράνομων ενεργειών στην πολιτική αεροπορία. Ο κανονισμός αυτός αποσκοπεί, εξάλλου, στη διαμόρφωση μιας βάσης ενιαίας ερμηνείας των σχετικών διατάξεων της Σύμβασης του Σικάγου, της 7ης Δεκεμβρίου 1944, σχετικά με τη διεθνή πολιτική αεροπορία, και ιδίως του παραρτήματός της 17, το οποίο προβλέπει τα ελάχιστα πρότυπα για την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Τα μέσα για την επίτευξη των σκοπών αυτών είναι, αφενός, ο καθορισμός κοινών βασικών προτύπων για τα μέτρα ασφαλείας των αερομεταφορών και, αφετέρου, η διαμόρφωση κατάλληλων μηχανισμών ελέγχου της συμμόρφωσης.
Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2320/2002, τα εν λόγω κοινά βασικά πρότυπα στηρίζονται στις συστάσεις του εγγράφου 30 της Ευρωπαϊκής Διάσκεψης Πολιτικής Αεροπορίας (ΕΔΠΑ) και περιλαμβάνονται στο παράρτημα του εν λόγω κανονισμού. Εκτός ενός τμήματος που αφορά τους ορισμούς, το εν λόγω παράρτημα προβλέπει μέτρα ασφαλείας, ελέγχου και επιθεώρησης σχετικά, ιδίως, με τους επιβάτες και τις χειραποσκευές τους.
Όπως προκύπτει από τα σημεία 4.1 και 4.3 του εν λόγω παραρτήματος, όλοι οι αναχωρούντες επιβάτες και οι χειραποσκευές τους υποβάλλονται σε έλεγχο ασφαλείας ώστε να αποτρέπεται η εισαγωγή στο αεροσκάφος και στην ελεγχόμενη περιοχή ασφαλείας απαγορευμένων αντικειμένων. Κάθε απαγορευμένο αντικείμενο κατάσχεται, άλλως απαγορεύεται η είσοδος του επιβάτη στην ελεγχόμενη περιοχή ασφαλείας ή στο αεροσκάφος. Ενδεικτικός κατάλογος των απαγορευμένων αντικειμένων παρατίθεται στο προσάρτημα του εν λόγω παραρτήματος. Ακόμη και αν οι διατάξεις αυτές φαίνονται να απευθύνονται κατ’ αρχάς στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι εν πάση περιπτώσει επιβάλλουν υποχρεώσεις και στους ιδιώτες.
Ο κανονισμός 2320/2002 απονέμει στην Επιτροπή, με το άρθρο του 4, παράγραφος 2, εκτελεστική αρμοδιότητα για να θεσπίσει, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 9 του κανονισμού αυτού, τα μέτρα που είναι αναγκαία για την εφαρμογή και την τεχνική προσαρμογή των κοινών βασικών προτύπων που αναφέρονται στη σκέψη 49 της παρούσας αποφάσεως.
Για την άσκηση αυτής της αρμοδιότητας, η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό 622/2003, ο οποίος καθορίζει τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή και την τεχνική προσαρμογή των κοινών κανόνων για την ασφάλεια των αερομεταφορών. Τα μέτρα αυτά περιλαμβάνονται στο παράρτημα του παρόντος κανονισμού και δεν έχουν δημοσιευθεί. Το εν λόγω παράρτημα τροποποιήθηκε σύμφωνα με το παράρτημα του κανονισμού 68/2004, το οποίο επίσης δεν έχει δημοσιευθεί.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι τα προβλεπόμενα από τον κανονισμό 622/2003 μέτρα αφορούν επίσης τον κατάλογο των απαγορευμένων αντικειμένων που παρατίθενται στο προσάρτημα του παραρτήματος του κανονισμού 2320/2002.
Μία ένδειξη προς τούτο αποτελεί το γεγονός ότι ο κανονισμός 68/2004, με την τρίτη αιτιολογική σκέψη του, διευκρινίζει ότι είναι αναγκαίο να καταρτιστεί ένας εναρμονισμένος κατάλογος, στη διάθεση του κοινού, στον οποίο να απαριθμούνται χωριστά τα αντικείμενα που απαγορεύεται να μεταφέρουν οι επιβάτες στις ελεγχόμενες περιοχές και στον θάλαμο επιβατών που αεροσκάφους. Συγκεκριμένα, η ανάγκη, που υπογραμμίσθηκε με την αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 68/2004, κατάρτισης εναρμονισμένου καταλόγου συνεπάγεται ότι ο κατάλογος που επισυνάπτεται στον κανονισμό 2320/2002 έχει πράγματι αποτελέσει αντικείμενο τροποποιήσεων.
Εξάλλου, αν αυτό ίσχυε, πρέπει να υπογραμμισθεί η πρόδηλη αντίφαση της σχετικής εκτελεστικής ρύθμισης της Επιτροπής, δεδομένου ότι, αφενός, έκρινε αναγκαίο να τηρηθεί το απόρρητο για όλα τα σχετικά με απαγορευμένα αντικείμενα μέτρα και, αφετέρου, διακήρυξε την ανάγκη κατάρτισης ενός διαθέσιμου στο κοινό εναρμονισμένου καταλόγου των αντικειμένων αυτών.
Εν πάση περιπτώσει, οι ενδεχόμενες προαναφερθείσες τροποποιήσεις του προσαρτημένου στον κανονισμό 2320/2002 καταλόγου δεν δημοσιεύθηκαν στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
Πρέπει να τονισθεί στη συνέχεια ότι ο κανονισμός 2320/2002 ορίζει επακριβώς, στο άρθρο του 8, το καθεστώς απορρήτου απαριθμώντας τις κατηγορίες των μέτρων και των πληροφοριών που έχουν χαρακτηριστεί απόρρητες και δεν δημοσιεύονται. Όπως παραδέχθηκε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο κατάλογος των αντικειμένων που απαγορεύονται στις ελεγχόμενες περιοχές ασφάλειας ή εντός του αεροσκάφους δεν υπάγεται σε καμία από τις κατηγορίες αυτές. Ο κατάλογος αυτός δεν εμπίπτει, επομένως, στο καθεστώς απορρήτου που προβλέπει το άρθρο 8 του κανονισμού 2320/2002, τούτο δε επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι ο ενδεικτικός κατάλογος των εν λόγω αντικειμένων που περιλαμβάνονται στο προσάρτημα του παραρτήματος του εν λόγω κανονισμού δημοσιεύθηκε χωρίς κανένα περιορισμό στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
Ο κανονισμός 2320/2002, και ειδικότερα το άρθρο του 4, παράγραφος 2, δεν παρέχει, επομένως, καμία νομική βάση που να επιτρέπει στην Επιτροπή, να εφαρμόσει, κατά την άσκηση της εκτελεστικής της αρμοδιότητας βάσει της διατάξεως αυτής, το καθεστώς απορρήτου που προβλέπει το άρθρο 8 του κανονισμού αυτού στα μέτρα προσαρμογής του καταλόγου απαγορευμένων αντικειμένων που επισυνάπτεται στον κανονισμό 2320/2002.
Κατά συνέπεια, στην περίπτωση που ο κανονισμός 622/2003 επιφέρει πράγματι προσαρμογές στον εν λόγω κατάλογο των απαγορευμένων αντικειμένων, παραδοχή επί της οποίας στηρίχθηκε το αιτούν δικαστήριο, ο κανονισμός αυτός θα είναι, κατ’ ανάγκη, άκυρος.
Εξάλλου, και χωρίς να είναι αναγκαίο να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν η υποχρέωση δημοσίευσης ενός κανονισμού δυνάμει του άρθρου 254, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ επιδέχεται εξαιρέσεις, τέτοια μέτρα προσαρμογής, στον βαθμό που σκοπούν στην επιβολή υποχρεώσεων στους ιδιώτες, πρέπει εν πάση περιπτώσει να δημοσιεύονται στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
. Το κατά πόσον αυτά τα μέτρα και οι σχετικοί κανόνες επιβάλλουν άμεσα υποχρεώσεις στους ιδιώτες ή υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να το πράξουν είναι συναφώς αλυσιτελές, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 42 έως 47 της παρούσας αποφάσεως. Συγκεκριμένα, σε αμφότερες τις περιπτώσεις επιβάλλεται η δημοσίευσή τους στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι το παράρτημα του κανονισμού 622/2003 δεν δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
τα μέτρα προσαρμογής του καταλόγου απαγορευμένων αντικειμένων, καθόσον περιλαμβάνονται στο παράρτημα αυτό, δεν μπορούν να αντιταχθούν σε ιδιώτες.
Επομένως, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το παράρτημα του κανονισμού 622/2003, που δεν δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
δεν έχει δεσμευτική ισχύ στον βαθμό που σκοπεί στην επιβολή υποχρεώσεων σε ιδιώτες.
Περιορισμός των διαχρονικών αποτελεσμάτων
Για την περίπτωση που το Δικαστήριο κηρύξει άκυρο τον κανονισμό 622/2003, οι Κυβερνήσεις της Αυστρίας και της Πολωνίας καθώς και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ζητούν, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 231, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, όλα τα μέτρα που ελήφθησαν δυνάμει του εν λόγω κανονισμού να θεωρηθούν ως οριστικά μέχρις ότου η Επιτροπή λάβει νέα μέτρα.
Συναφώς, πρέπει πρώτον να επισημανθεί ότι, με την παρούσα απόφαση, το Δικαστήριο δεν κηρύσσει τη μερική ή ολική ακυρότητα του κανονισμού 622/2003.
Πρέπει να προστεθεί ότι η αναγνώριση της μη δεσμευτικής ισχύος του παραρτήματος του κανονισμού 622/2003, στον βαθμό που το παράρτημα αυτό σκοπεί στην επιβολή υποχρεώσεων σε ιδιώτες, δεν επηρεάζει τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη μέλη από τον κανονισμό 2320/2002 στον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας, ιδίως αυτών που αφορούν την αποτροπή εισαγωγής απαγορευμένων αντικειμένων στις ζώνες ασφαλείας των αεροδρομίων και εντός των αεροσκαφών.
Επιπλέον, οι κατευθυντήριες γραμμές που περιλαμβάνονται στο προσάρτημα του παραρτήματος του κανονισμού 2320/2002 παρέχουν συναφώς λεπτομερείς οδηγίες, οπότε οι εθνικές αρχές είναι σε θέση να εξασφαλίζουν την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας, σύμφωνα με τους σκοπούς του κανονισμού 2320/2002.
Τέλος, θα αντέβαινε προς τις απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου να επιτραπεί η διατήρηση των αποτελεσμάτων του παραρτήματος του κανονισμού 622/2003, στον βαθμό που το παράρτημα αυτό σκοπεί στην επιβολή υποχρεώσεων σε ιδιώτες, εν αναμονή της λήψεως από την Επιτροπή των μέτρων που είναι ενδεχομένως απαραίτητα για να αποκτήσει το εν λόγω παράρτημα δεσμευτική ισχύ έναντι των ιδιωτών.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν συντρέχει λόγος να περιοριστούν τα διαχρονικά αποτελέσματα της παρούσας αποφάσεως.
Επί του πρώτου ερωτήματος
Κατόπιν της απαντήσεως που δόθηκε στο δεύτερο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στο πρώτο ερώτημα.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:

Το παράρτημα του κανονισμού (ΕΚ) 622/2003 της Επιτροπής, της 4ης Απριλίου 2003, σχετικά με τον καθορισμό μέτρων για την εφαρμογή κοινών βασικών προτύπων ασφάλειας των αερομεταφορών, όπως έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό (ΕΚ) 68/2004 της Επιτροπής, της , που δεν έχει δημοσιευθεί στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
δεν έχει δεσμευτική ισχύ στον βαθμό που σκοπεί στην επιβολή υποχρεώσεων σε ιδιώτες.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.