CELEX: 61989CJ0128
Προσφυγή λόγω παραβάσεως
Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων
Φυτοϋγειονομικός έλεγχος των γκρέιπ φρουτ
Απαγόρευση των εισαγωγών μέσω χερσαίων μεθοριακών σταθμών

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Απριλίου 1989, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή ζητώντας να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, απαγορεύοντας τις εισαγωγές, μέσω χερσαίων μεθοριακών σταθμών, γκρέιπ φρουτ προελεύσεως άλλων κρατών μελών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ και την οδηγία 77/93/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1976, περί των μέτρων προστασίας κατά της εισαγωγής στα κράτη μέλη οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/017, σ. 3 ).
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, της προαναφερθείσας οδηγίας 77/93
« τα κράτη μέλη δύνανται:
α)
να ορίζουν ότι τα φυτά, τα φυτικά προϊόντα ή άλλα αντικείμενα που απαριθμούνται στο παράρτημα III, μέρος Β, και αντιστοιχούν σ' αυτά, δεν μπορούν να εισαχθούν στο έδαφος τους·
... »
Στα προϊόντα που αναφέρονται έτσι στο παράρτημα III, μέρος Β, όσον αφορά την Ιταλία, ανήκουν ιδίως τα « φυτά εσπεριδοειδών ». Είναι βέβαιον ότι η έκφραση αυτή αφορά ιδίως τα γκρέιπ φρουτ.
Στην Ιταλία η υπουργική απόφαση της 11ης Ιουλίου 1980, περί των φυτοϋγειονομικών κανόνων που ισχύουν για τις εισαγωγές, εξαγωγές και διαμετακόμιση των φυτών και φυτικών προϊόντων ( GURI αριθ. 203 της 25.7.1980, σ. 6317 ), επέτρεψε την εισαγωγή γκρέιπ φρουτ προελεύσεως όλων των χωρών, υπό την προϋπόθεση ότι τα φρούτα αυτά συνοδεύονται από φυτοϋγειονομικό πιστοποιητικό της χώρας καταγωγής και υποβάλλονται, όπως όλα τα άλλα φυτά, σε υγειονομικό έλεγχο σε ένα από τα σημεία εισαγωγής που αναφέρονται στο παράρτημα VI της αποφάσεως αυτής. Το παράρτημα αυτό ανέφερε τρεις τελωνειακούς σταθμούς αερολιμένων, δεκαεννέα λιμενικούς τελωνειακούς σταθμούς, εννέα σιδηροδρομικούς τελωνειακούς σταθμούς και ένδεκα οδικούς τελωνειακούς σταθμούς.
Η προαναφερθείσα υπουργική απόφαση, και ιδίως το παράρτημα της VI, τροποποιήθηκε πολλές φορές. Μετά την αύξηση, με την υπουργική απόφαση της 24ης Απριλίου 1981 ( GURI αριθ. 129 της 13.5.1981, σ. 3041 ), του αριθμού των σημείων εισαγωγής σε πέντε, είκοσι δύο, δέκα και δώδεκα αντιστοίχως, αναλόγως των διαφόρων κατηγοριών τελωνειακών σταθμών που αναφέρθηκαν προηγουμένως, η υπουργική απόφαση της 8ης Μαρτίου 1984 ( GURI αριθ. 83 της 23.3.1984, σ. 2505 ) μείωσε αρχικά τα επιτρεπόμενα σημεία εισαγωγής για τα γκρέιπ φρουτ σε τρεις τελωνειακούς σταθμούς αερολιμένων, δέκα λιμενικούς τελωνειακούς σταθμούς, δύο σιδηροδρομικούς τελωνειακούς σταθμούς και τέσσερις οδικούς τελωνειακούς σταθμούς. Στη συνέχεια, η υπουργική απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 1985 (GURI αριθ. 17 της 21.1.1985, σ. 425) περιόρισε τον αριθμό των σημείων εισαγωγής για τα γκρέιπ φρουτ σε πέντε λιμενικούς τελωνειακούς σταθμούς αναφερομένους ονομαστικά. Τέλος, οι υπουργικές αποφάσεις της 27ης Φεβρουαρίου 1986 ( GURI αριθ. 66 της 30.3.1986, σ. 13 ) και 30ής Μαρτίου 1988 (GURI αριθ. 107 της 9.5.1988, σ. 11 ) διατήρησαν την υποχρέωση εισαγωγής γκρέιπ φρουτ μόνο από τους λιμενικούς τελωνειακούς σταθμούς, ο αριθμός των οποίων όμως αυξήθηκε σε έξι και εν συνεχεία σε επτά.
Από τα αριθμητικά στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή προκύπτει ότι οι ετήσιες ποσότητες γκρέιπ φρουτ που εισάγονται στην Ιταλία, προελεύσεως άλλων κρατών μελών, ανήλθαν από 85 τόνους το 1980 σε 6184 τόνους το 1983. Αντιθέτως, από το επόμενο έτος, ο αριθμός αυτός μειώθηκε σημαντικά, από 3633 τόνους το 1984 σε 855 τόνους το 1987 το 1988 οι εισαγωγές αυτές ήταν μόνο 167 τόνοι και σταμάτησαν εντελώς το 1989.
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας, οι λόγοι της προσφυγής και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Προς υποστήριξη της προσφυγής της η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η εν λόγω ιταλική κανονιστική ρύθμιση θεσπίστηκε κατά παράβαση της αρχής της αναλογίας, στο μέτρο που το κλείσιμο των χερσαίων μεθοριακών σταθμών για την εισαγωγή γκρέιπ φρουτ προελεύσεως άλλων κρατών μελών δεν ήταν απαραίτητο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού, δηλαδή της προστασίας της υγείας των ιταλικών καλλιεργειών εσπεριδοειδών, και στο μέτρο που ο φυτοϋγειονομικός έλεγχος των εισαγομένων γκρέιπ φρουτ μπορούσε να εξασφαλιστεί με άλλα μέσα που θα έθιγαν λιγότερο το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το εν λόγω ιταλικό σύστημα δημιουργεί επίσης διακρίσεις διότι είναι δυσμενέστερο για τις εισαγωγές από τα άλλα κράτη μέλη, που πραγματοποιούνται κατά κύριο λόγο διά ξηράς, απ' ό,τι για τις εισαγωγές από τρίτες χώρες, που πραγματοποιούνται γενικά διά θαλάσσης.
Από τα προηγούμενα η Επιτροπή συνάγει ότι το κλείσιμο όλων των χερσαίων μεθοριακών σταθμών για την εισαγωγή γκρέιπ φρουτ προελεύσεως άλλων κρατών μελών, είτε πρόκειται για φρούτα καταγωγής των κρατών αυτών είτε για φρούτα που έχουν τεθεί σε ελεύθερη κυκλοφορία στα κράτη αυτά, είναι αντίθετο προς την προαναφερθείσα οδηγία 77/93 και αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό κατά την εισαγωγή, απαγορευόμενο από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ και μη δυνάμενο να δικαιολογηθεί κατά το άρθρο 36 της Συνθήκης αυτής.
Η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας υποστήριξε ότι η εν λόγω ρύθμιση, που αποσκοπεί στην πρόληψη των φυτοϋγειονομικών κινδύνων που παρουσιάζει η εισαγωγή, στο έδαφος της, οργανισμών επιβλαβών για τα ιταλικά εσπεριδοειδή, εδικαιολογείτο δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο α ), της προαναφερθείσας οδηγίας 77/93. Όσον αφορά την τελευταία αυτή διάταξη, η καθής κυβέρνηση υποστήριξε ότι, εφόσον η διάταξη αυτή της επιτρέπει να απαγορεύσει πλήρως την εισαγωγή εσπεριδοειδών, κατά μείζονα λόγο της επιτρέπει να λάβει λιγότερο περιοριστικά για τις συναλλαγές μέτρα, δυνάμενα να εφαρμοστούν όχι μόνο στα εσπεριδοειδή που προέρχονται από κράτη μέλη που παράγουν εσπεριδοειδή, αλλά και σ' αυτά που κατάγονται από τρίτες χώρες και έχουν τεθεί σε ελεύθερη κυκλοφορία στα κράτη μέλη.
Πρέπει ευθύς εξαρχής να παρατηρηθεί ότι η εν λόγω ιταλική ρύθμιση καθιστά δυσκολότερες, και μπορεί μάλιστα να τις καταστήσει αδύνατες, τις εισαγωγές γκρέιπ φρουτ καταγωγής άλλων κρατών μελών ή γκρέιπ φρουτ ευρισκομένων σε ελεύθερη κυκλοφορία σε άλλα κράτη μέλη.
Κατά συνέπεια, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( βλέπε απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, Dassonville, σκέψη 5,
8/74, Race. 1974, σ. 837
), η ρύθμιση αυτή εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, οι διατάξεις του οποίου εφαρμόζονται αδιακρίτως επί των προϊόντων που κατάγονται από την Κοινότητα και επί των προϊόντων που τέθηκαν σε ελεύθερη κυκλοφορία εντός οποιουδήποτε κράτους μέλους, ανεξαρτήτως της αρχικής καταγωγής των προϊόντων αυτών ( βλέπε απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1976, Donckerwolcke, σκέψη 18,
41/76, Race. 1976, σ. 1921
).
Δεδομένου ότι η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας προσπάθησε να δικαιολογήσει την κανονιστική της ρύθμιση σχετικά με την εισαγωγή γκρέιπ φρουτ βάσει θεωρήσεων φυτοϋγειονομικής προστασίας των ιταλικών εσπεριδοειδών, πρέπει να εξεταστεί αν το επίδικο σύστημα εντάσσεται στο πλαίσιο των εξουσιών που διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά την υγεία των φυτών.
Πρέπει σχετικά να παρατηρηθεί καταρχάς ότι η προαναφερθείσα οδηγία 77/93, εναρμονίζοντας τις εθνικές διατάξεις για την πρόληψη της εισαγωγής στα κράτη μέλη οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα, καθιέρωσε, προς γενικό συμφέρον της Κοινότητας, κοινή προστασία κατά του κινδύνου αυτού βάσει συστήματος ελέγχου στηριζόμενου κυρίως στην έκδοση, στη χώρα αποστολής, πιστοποιητικού φυτοϋγειονομικού ελέγχου καθιστώντος δυνατή την κατάργηση των αντίστοιχων συστηματικών ελέγχων στο κράτος μέλος προορισμού.
Πρέπει στη συνέχεια να υπενθυμιστεί ότι κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου όταν, κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 της Συνθήκης ΕΟΚ, μία κοινοτική οδηγία προβλέπει την εναρμόνιση των μέτρων υγειονομικής προστασίας και καθιερώνει κοινοτικές διαδικασίες ελέγχου της τηρήσεως της τα κράτη μέλη δεν μπορούν να λάβουν μέτρα προστασίας παρά μόνον εντός των ορίων της οδηγίας εναρμονίσεως.
Πράγματι αυτό το είδος της οδηγίας προορίζεται να ευνοήσει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων εξουδετερώνοντας ή, τουλάχιστον, μειώνοντας τα εμπόδια που μπορούν να προκύψουν, για την ελεύθερη αυτή κυκλοφορία, από εθνικά μέτρα υγειονομικού ελέγχου που λαμβάνονται σύμφωνα με το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ ( βλέπε, παραδείγματος χάρη, την απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 1977, Bauhuis, σκέψη 30,
46/76, Race. 1977, σ. 5
).
Κατά συνέπεια, η εξουσία που διαθέτουν τα κράτη μέλη για να λάβουν, βάσει της οδηγίας εναρμονίσεως, μέτρα υγειονομικής προστασίας δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να υπερβεί τα όρια που θέτει το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Η εθνική όμως κανονιστική ρύθμιση ή πρακτική που αποσκοπεί στην προστασία ενός από τους σκοπούς του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν συμβιβάζεται με τη Συνθήκη παρά μόνον εφόσον είναι κατάλληλη και απαραίτητη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού ( βλέπε, παραδείγματος χάρη, την απόφαση της 20ής Μαΐου 1976, de Peijper, σκέψεις 16 και 17,
104/75, Race. 1976, σ. 613
).
Κατά συνέπεια, η δυνατότητα που παρέχεται στην προκειμένη περίπτωση με το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο α ), της προαναφερθείσας οδηγίας 77/93, στα κράτη μέλη, να απαγορεύουν την εισαγωγή στο έδαφος τους φυτών, φυτικών προϊόντων ή άλλων αντικειμένων που απαριθμούνται στο παράρτημα III, μέρος Β, της οδηγίας δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να λάβουν περιοριστικά του εμπορίου μέτρα υπερβαίνοντα το αναγκαίο μέτρο για την προστασία της υγείας των εσπεριδοειδών. Εξάλλου, από τη δέκατη αιτιολογική σκέψη της προαναφερθείσας οδηγίας 77/93 προκύπτει σαφώς ότι η οδηγία δέχεται μεν τη δυνατότητα των κρατών μελών να απαγορεύουν την εισαγωγή ορισμένων φυτών και φυτικών προϊόντων σε περιπτώσεις στις οποίας είναι αδύνατοι οι αποτελεσματικοί έλεγχοι, προσπαθεί όμως να περιορίσει, όσο είναι δυνατόν, την απαγόρευση αυτή.
Η Επιτροπή υποστήριξε σχετικά ότι η υγεία των ιταλικών καλλιεργειών εσπεριδοειδών μπορούσε να προστατευθεί εξίσου αποτελεσματικώς από την εισαγωγή επιβλαβών οργανισμών από άλλα κράτη μέλη με μέτρα λιγότερο περιοριστικά του ενδοκοινοτικού εμπορίου. Πράγματι, είναι απολύτως δυνατή η οργάνωση ειδικού φυτοϋγειονομικού ελέγχου και εκτός των λιμενικών τελωνειακών σταθμών. Τα εμπορεύματα θα μπορούσαν μάλιστα να σφραγίζονται κατά τη διέλευση των συνόρων, έπειτα να επιθεωρούνται εντός του εδάφους της Ιταλικής Δημοκρατίας, και συγκεκριμένα στον τόπο προορισμού. Αυτό το κράτος μέλος θα μπορούσε επίσης, με λογική δαπάνη και, ενδεχομένως, δια της προηγουμένης γνωστοποιήσεως επιμελεία των επιχειρήσεων μεταφορών, να εξασφαλίσει την παρουσία των φυτοϋγειονομικών ελεγκτών στον τόπο εκφορτώσεως των φορτίων.
Απαντώντας στην επιχειρηματολογία αυτή, η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας περιορίστηκε να δηλώσει ότι η άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή καθιστά υπερβολικά πολύπλοκη την τελωνειακή διαδικασία, και επιφέρει δυσχέρειες στην οργάνωση των ελέγχων και δαπάνες τόσο για τους εισαγωγείς όσο και για τις αρχές που είναι επιφορτισμένες με τη διενέργεια των ελέγχων.
Πρέπει σχετικά να παρατηρηθεί καταρχάς ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου ( βλέπε απόφαση της 20ής Μαΐου 1976, de Peijper, που προαναφέρθηκε, σκέψη 18 ), τα κράτη μέλη δεν μπορούν να παρεκκλίνουν από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ καθιερώνοντας ή διατηρώντας κανονιστικές ρυθμίσεις ή πρακτικές, έστω χρήσιμες, των οποίων τα περιοριστικά στοιχεία οφείλονται κυρίως στην προσπάθεια περιορισμού της επιβαρύνσεως της διοικήσεως και των δημοσίων δαπανών, εκτός αν, στην περίπτωση ελλείψεως αυτών των ρυθμίσεων ή πρακτικών, αυτή η επιβάρυνση και αυτές οι δαπάνες υπερέβαιναν προφανώς οποιοδήποτε εύλογο όριο.
Πρέπει επίσης να υπενθυμιστεί ότι εναπόκειται πάντοτε στα κράτη μέλη να αποδεικνύουν ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που επιτρέπουν παρέκκλιση από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ ( βλέπε, παραδείγματος χάρη, την απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 1979, Denkavit, σκέψη 24,
251/78, Race. 1979, σ. 3369
).
Αφενός, η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, στην προκειμένη περίπτωση, δεν απέδειξε ότι ήταν αδύνατη η διενέργεια φυτοϋγειονομικών ελέγχων επί των γκρέιπ φρουτ στα χερσαία σύνορα. Πράγματι, είναι ίσως αναγκαίο να εκφορτωθεί το φορτίο για να καταστεί δυνατή, υπό ικανοποιητικές συνθήκες, η φυτοϋγειονομική επιθεώρηση των γκρέιπ φρουτ και ο έλεγχος αυτός μπορεί να γίνει ευκολότερα στους λιμένες όπου το φορτίο πρέπει σε κάθε περίπτωση να εκφορτωθεί, αυτό όμως δεν σημαίνει ότι ο αποτελεσματικός έλεγχος των φρούτων αυτών είναι αδύνατος σε κάθε άλλο σημείο του εθνικού εδάφους ή ότι δεν μπορεί να υπάρξει αποτελεσματικός έλεγχος των εμπορευμάτων που εισάγονται διά ξηράς.
Αφετέρου, η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας αποφάσισε μόλις το 1985 να μειώσει ριζικά τον αριθμό των σημείων εισαγωγής για τα γκρέιπ φρουτ, περιορίζοντας τα σε ορισμένους λιμενικούς τελωνειακούς σταθμούς που αναφέρονται ονομαστικά, ενώ προηγουμένως τα φρούτα αυτά μπορούσαν να εισαχθούν στο ιταλικό έδαφος από πολλούς σιδηροδρομικούς, οδικούς τελωνειακούς σταθμούς και τελωνειακούς σταθμούς αερολιμένων, αφού μάλιστα ο αριθμός των σημείων εισαγωγής για τα εν λόγω φρούτα αυξήθηκε με υπουργική απόφαση του 1981.
Επομένως, μέχρι το 1985, ήταν δυνατό να διενεργηθεί φυτοϋγειονομικός έλεγχος επί των γκρέιπ φρουτ εκτός των λιμενικών τελωνειακών σταθμών και η καθής η προσφυγή κυβέρνηση δεν μπόρεσε να αποδείξει την ύπαρξη ειδικού παράγοντα, όπως τη σημαντική αύξηση της ποσότητας των εισαγομένων φρούτων που ήταν προσβεβλημένα ή εισήχθησαν παρανόμως στο ιταλικό έδαφος, που να δικαιολογεί, ενδεχομένως, τη ληφθείσα το 1985 απόφαση απαγορεύσεως των εισαγωγών γκρέιπ φρουτ που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη από χερσαίους μεθοριακούς σταθμούς.
Εξάλλου, η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι, αν επιτρεπόταν από το 1985η εισαγωγή γκρέιπ φρουτ σ' αυτό το κράτος μέλος διά ξηράς, αυτό θα είχε ως συνέπεια παράλογη διοικητική επιβάρυνση ή υπερβολική δημόσια δαπάνη για το κράτος αυτό.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, απαγορεύοντας την εισαγωγή γκρέιπ φρουτ από άλλα κράτη μέλη μέσω χερσαίων μεθοριακών σταθμών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ και την προαναφερθείσα οδηγία 77/93.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:

1)
Η Ιταλική Δημοκρατία, απαγορεύοντας την εισαγωγή γκρέιπ φροοτ από άλλα κράτη μέλη μέσω χερσαίων μεθοριακών σταθμών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ και από την οδηγία 77/93/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1976, περί των μέτρων προστασίας κατά της εισαγωγής στα κράτη μέλη οργανισμών επιβλαβών για τα φυτά η τα φυτικά προϊόντα.

2)
Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.

Slynn
Κακούρης
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 12 Ιουλίου 1990.
Ο γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο προεδρεύων
Gordon Slynn
πρόεδρος τμήματος
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.