CELEX: 62004TJ0036
Acceso a los documentos
Escritos presentados por la Comisión en el marco de procedimientos entablados ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia
Decisión por la que se deniega el acceso

Marco jurídico
A tenor del artículo 255 CE:
«1.   Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3.
2.   El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.
[…]»
El Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
), define los principios, condiciones y límites del derecho de acceso a los documentos de estas instituciones establecido en el artículo 255 CE. Este Reglamento es aplicable desde el 3 de diciembre de 2001.
Los considerandos segundo y cuarto de este Reglamento están redactados en los siguientes términos:
«2)
La apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. La apertura contribuye a reforzar los principios de democracia y respeto de los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 [UE] y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
[…]
4)
El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255 [CE].»
El artículo 2, apartados 1 y 3, del Reglamento n
o
1049/2001 dispone:
«1.   Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.
[…]
3.   El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.»
A tenor del artículo 3, letra a), del Reglamento n
o
1049/2001, se entenderá por documento «todo contenido […] referente […] a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución».
El artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001, relativo a las excepciones al derecho de acceso, establece:
«[…]
2.   Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
—
[…]
—
los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
—
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoria,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
[…]
6.   En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
7.   Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. […]»
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
1049/2001 dispone:
«Las solicitudes de acceso a un documento deberán formularse en cualquier forma escrita, incluido el formato electrónico, en una de las lenguas a que se refiere el artículo 314 [CE] y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución identifique el documento de que se trate. El solicitante no estará obligado a justificar su solicitud.»
Según el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, «en caso de denegación total o parcial, el solicitante podrá presentar, en el plazo de 15 días laborables a partir de la recepción de la respuesta de la institución, una solicitud confirmatoria a la institución con el fin de que ésta reconsidere su postura».
El artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento n
o
1049/2001, relativo a la tramitación de las solicitudes confirmatorias, establece:
«1.   Las solicitudes confirmatorias se tramitarán con prontitud. En el plazo de 15 días laborables a partir del registro de la solicitud, la institución o bien autorizará el acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 10 dentro de ese mismo plazo, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos para la denegación total o parcial. En caso de denegación total o parcial deberá informar al solicitante de los recursos de que dispone, a saber, el recurso judicial contra la institución y/o la reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, con arreglo a las condiciones previstas en los artículos 230 [CE] y 195 [CE], respectivamente.
2.   Con carácter excepcional, por ejemplo, en el caso de que la solicitud se refiera a un documento de gran extensión o a un gran número de documentos, el plazo previsto en el apartado 1 podrá ampliarse en 15 días laborables, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se expliquen debidamente los motivos por los que se ha decidido ampliar el plazo.»
Antecedentes del litigio
La Association de la presse internationale ASBL (API) es una organización sin ánimo de lucro que agrupa a periodistas extranjeros de todas las categorías y especialidades establecidos en Bélgica. La API tiene por objeto ayudar a sus miembros a informar a sus países de origen sobre la Unión Europea.
Mediante escrito de 1 de agosto de 2003, la API solicitó a la Comisión, de conformidad con el artículo 6 del Reglamento n
o
1049/2001, que le diera acceso a todos los escritos que ésta había presentado al Tribunal de Primera Instancia o al Tribunal de Justicia en el marco de los procedimientos relativos a los siguientes asuntos:
—
Honeywell/Comisión, T-209/01, y General Electric/Comisión, T-210/01;
—
MyTravel/Comisión, T-212/03;
—
Airtours/Comisión, T-342/99;
—
Comisión/Austria, C-203/03;
—
Comisión/Reino Unido, C-466/98; Comisión/Dinamarca, C-467/98; Comisión/Suecia, C-468/98; Comisión/Finlandia, C-469/98; Comisión/Bélgica, C-471/98; Comisión/Luxemburgo, C-472/98; Comisión/Austria, C-475/98, y Comisión/Alemania, C-476/98 (en lo sucesivo, «asuntos Cielo abierto»);
—
Köbler, C-224/01;
—
Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00.
Mediante escrito de 27 de agosto de 2003, la Comisión informó a la API, por una parte, de que su solicitud referente al asunto MyTravel/Comisión, T-212/03, era prematura y le pidió, por otra parte, que precisara si su solicitud se refería únicamente a los escritos o si incluía también sus anexos. En el mismo escrito, la Comisión indicó a la API que, como su solicitud de acceso a los documentos había suscitado algunas cuestiones de principio, el plazo para responder debía ampliarse en quince días laborables. Mediante escrito de 29 de agosto de 2003, la API precisó que su solicitud se refería exclusivamente a los escritos de la Comisión, sin los anexos correspondientes.
Mediante escritos de 17 de septiembre de 2003, la Comisión concedió el acceso a los documentos relativos a los asuntos C-224/01 y C-280/00. En cambio, denegó el acceso a los documentos relacionados con los asuntos T-209/01, T-210/01, T-342/99 y C-203/03 y con los asuntos Cielo abierto.
Mediante escrito de 6 de octubre de 2003, la API presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, una solicitud confirmatoria respecto de los documentos a los cuales la Comisión había denegado el acceso. En respuesta a esta solicitud, y después de haber prorrogado el plazo mediante escrito de 28 de octubre de 2003, la Comisión adoptó la Decisión de 20 de noviembre de 2003, por la que confirmaba la denegación de acceso a los documentos en cuestión (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En primer lugar, en cuanto a la negativa a dar acceso a los escritos presentados por la Comisión en el marco de los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, y General Electric/Comisión, T-210/01, la Comisión afirmó en la Decisión impugnada que la divulgación de estos escritos perjudicaría su posición de parte demandada en estos procedimientos, ya que dichos asuntos todavía se hallaban pendientes. Añadió que, como recordó el juez comunitario (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de junio de 1998, Svenska Journalisteförbundet/Consejo,
T-174/95, Rec. p. II-2289
), las partes tenían derecho, en virtud del principio general de buena administración de la justicia, a defender sus intereses independientemente de toda influencia externa, especialmente por parte del público. Dado que los documentos a los cuales la demandante solicitaba acceder habían sido redactados exclusivamente para estos dos procedimientos, la Comisión consideró que la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales era aplicable a dichos documentos (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de diciembre de 1999, Interporc/Comisión,
T-92/98, Rec. p. II-3521
; en lo sucesivo, «sentencia Interporc II»). Además, precisó que el hecho de haber autorizado el acceso a las observaciones que había presentado en el asunto Köbler, C-224/01, no podía alegarse como precedente, porque este procedimiento había concluido, aunque el asunto se hallara todavía pendiente, y porque se trataba de una petición de decisión prejudicial que, por consiguiente, no era comparable con un recurso directo. Por otra parte, la Comisión subrayó que el propio hecho de haber concedido el acceso a estas observaciones demostraba que la solicitud de la API había sido examinada documento por documento.
En segundo lugar, en cuanto a la denegación de acceso a los documentos relativos al asunto Airtours/Comisión, T-342/99, la Comisión señaló que la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de junio de 2002 (
Rec. p. II-2585
), por la que se resolvió este asunto, fue seguida por un recurso de indemnización de daños y perjuicios contra la Comisión (asunto MyTravel/Comisión, T-212/03), en el que se discutían los argumentos que la Comisión había esgrimido en el asunto T-342/99 para justificar su decisión. Según la Comisión, ambos asuntos estaban estrechamente vinculados y la divulgación de los escritos solicitados por la demandante causaría un perjuicio al procedimiento relativo al asunto pendiente.
En tercer lugar, en cuanto a la denegación de acceso a los documentos referentes al asunto Comisión/Austria, C-203/03, la Comisión señaló que se trataba de un asunto pendiente y afirmó que la divulgación de sus escritos dañaría su posición ante el Tribunal de Justicia y ante las autoridades austriacas. Por consiguiente, consideró que en este asunto también era válida la motivación que había expuesto para denegar el acceso a los escritos relativos a los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, y General Electric/Comisión, T-210/01. La Comisión añadió que debía denegar el acceso a todo documento relacionado con un recurso por incumplimiento en caso de que la divulgación pudiera perjudicar la protección del objetivo de las actividades de investigación que, como declaró el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 11 de diciembre de 2001, Petrie y otros/Comisión (
T-191/99, Rec. p. II-3677
), consiste en llegar a una solución amistosa de la controversia entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. Precisó que, si bien dicha sentencia se refería a la denegación de acceso a escritos de requerimiento y dictámenes motivados, el Tribunal de Primera Instancia no había señalado que la negativa a autorizar el acceso para proteger el objetivo de llegar a una solución amistosa de la controversia estuviera limitada a estas categorías de documentos, de modo que la justificación en la que se apoyaba tal negativa también era relevante para los escritos presentados al Tribunal de Justicia, dado que los argumentos utilizados para demostrar los incumplimientos eran idénticos.
En cuarto lugar, en cuanto a la denegación de acceso a sus escritos relativos a los asuntos Cielo abierto, la Comisión indicó que, si bien habían concluido los procedimientos por incumplimiento correspondientes a estos asuntos mediante las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia el 5 de noviembre de 2002, éstas todavía no habían sido cumplidas por los Estados miembros afectados, por lo que se seguían llevando a cabo negociaciones encaminadas a que dichos Estados pusieran fin a la infracción constatada por el Tribunal de Justicia. Por este motivo, la Comisión entendió que la divulgación de los escritos que había presentado en estos asuntos perjudicaría la protección del objetivo de la investigación relativa a tales incumplimientos.
En quinto lugar, tras recordar que el artículo 4, apartado 2
in fine,
del Reglamento n
o
1049/2001 dispone que procederá denegar el acceso «salvo que su divulgación revista un interés público superior», la Comisión indicó en la Decisión impugnada que la API no había alegado argumentos que probaran que el interés público en divulgar los documentos controvertidos prevalecía sobre el interés público en garantizar una protección adecuada de los procedimientos judiciales pendientes y de las investigaciones relativas a los recursos por incumplimiento. Añadió que se salvaguarda al máximo el interés público cuando se garantiza el buen desarrollo de los procedimientos entablados ante los órganos jurisdiccionales comunitarios y cuando se protegen sus facultades de investigación.
En sexto y último lugar, la Comisión confirmó que no era posible conceder un acceso parcial a los documentos solicitados, ya que todas sus partes estaban estrechamente vinculadas y amparadas por las excepciones antes mencionadas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 2 de febrero de 2004, la demandante interpuso el presente recurso.
El 9 de noviembre de 2006, el Tribunal de Primera Instancia decidió, oídas las partes, atribuir el presente asunto a la Gran Sala del Tribunal de Primera Instancia.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Gran Sala) decidió iniciar la fase oral.
En la vista de 28 de febrero de 2007 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia.
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante invoca un único motivo, basado en la infracción de los artículos 2 y 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001. Este motivo se articula esencialmente en dos partes. La primera parte se refiere a la denegación de acceso a los documentos basada en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, relativa a la protección de los procedimientos judiciales. La segunda parte afecta a la denegación de acceso a los documentos basada en la excepción regulada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento n
o
1049/2001, relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación.
Sobre la denegación de acceso a los documentos basada en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, relativa a la protección de los procedimientos judiciales
Alegaciones de las partes
En primer término, la demandante, después de haber subrayado que su solicitud de acceso está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 2 del Reglamento n
o
1049/2001, que consagra el principio del mayor acceso posible a los documentos de las instituciones, alega que la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales no puede justificar que los escritos de la Comisión queden excluidos de forma general del principio de libre acceso a los documentos.
A este respecto, la demandante sostiene, en primer lugar, que dicha excepción, según la cual sólo cabrá denegar el acceso a un documento cuando su divulgación «suponga un perjuicio» para los procedimientos judiciales, debe ser objeto de interpretación estricta. Alega que una comparación del Reglamento n
o
1049/2001 con la normativa anterior, es decir, la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (
DO L 46, p. 58
), que adoptó formalmente el Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (
DO 1993, L 340, p. 41
; en lo sucesivo, «Código de conducta de 1993»), aprobado el 6 de diciembre de 1993 por el Consejo y la Comisión, revela que el legislador comunitario optó deliberadamente por restringir el alcance de la excepción relativa a los procedimientos judiciales: mientras que el Código de conducta de 1993 preveía la posibilidad de denegar el acceso a todo documento cuya divulgación «[pudiera] suponer un perjuicio» para los procedimientos judiciales, el Reglamento n
o
1049/2001 se refiere a los documentos cuya divulgación «suponga un perjuicio» para tales procedimientos. La demandante añade que, a diferencia del Reglamento n
o
1049/2001, el Código de conducta de 1993 no contemplaba la posibilidad de que un interés público superior pudiera primar sobre el interés en proteger los procedimientos judiciales.
Por otra parte, la demandante alega que el carácter limitado del objetivo de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001 resulta corroborado por el undécimo considerando de este Reglamento, que formula el principio de que todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público, y por la exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [COM(2000) 30 final-COD 200/0032, sección 5], según la cual las excepciones sólo pueden aplicarse para proteger intereses específicos claramente definidos. Por consiguiente, la demandante entiende que una denegación de acceso generalizada para toda una categoría de documentos es inadmisible, ya que la institución afectada está obligada a demostrar, respecto de cada documento solicitado, que su divulgación supondría un perjuicio tan grave para la protección de alguno de los intereses específicos enumerados en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 que el interés público en que tal documento sea divulgado nunca podría primar.
En segundo lugar, la demandante alega que la divulgación de los escritos presentados por la Comisión ante los órganos jurisdiccionales comunitarios no supone ningún perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales, ya que tal divulgación no dará lugar a que el público ejerza una influencia abusiva ni perturbará la serenidad de los debates ante el juez comunitario de modo que se menoscabe el funcionamiento del procedimiento judicial. Entiende que, en cualquier caso, una motivación tan general como la expuesta en la Decisión impugnada no puede cumplir el criterio del perjuicio grave y concreto requerido por el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001.
La demandante añade que el interés del público por la labor de los órganos jurisdiccionales que tratan problemas importantes de la política pública es sano y natural en todo sistema basado en las normas del Estado de Derecho, y que los propios órganos judiciales comunitarios han fomentado y apoyado este fenómeno, al hacer accesible al gran público, a través de su sitio de Internet y su servicio de prensa, una parte cada vez más importante de la información sobre los procedimientos pendientes. Alega, además, que las vistas son públicas y que el público puede acceder al informe para la vista a partir del día en que se celebra la vista.
La demandante concluye que resulta pues difícil comprender por qué la divulgación de los escritos de la Comisión podría suponer un grave perjuicio para el buen desarrollo de los procedimientos judiciales a los que tales escritos se refieren. Al contrario, entiende que la publicidad de estos escritos tendría un efecto positivo, ya que el hecho de que el público esté perfectamente informado demostraría la imparcialidad de los jueces comunitarios, lo que fortalecería la aceptación de sus resoluciones por parte del público. Además, la demandante señala que los órganos jurisdiccionales de varios Estados, así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, si bien establecen excepciones al principio de transparencia, por ejemplo, para proteger los secretos comerciales y el respeto a la vida privada, ponen a disposición del público los documentos relativos a los procedimientos judiciales, sobre todo cuando se trata de asuntos en los que son partes organismos estatales. Alega que ninguno de estos órganos judiciales considera que el principio de transparencia pueda perjudicar la eficacia del procedimiento judicial y la buena administración de la justicia.
En tercer lugar, la demandante sostiene que la divulgación de los escritos presentados por la Comisión ante los órganos jurisdiccionales comunitarios es de interés público, ya que permite difundir el punto de vista de la Comisión sobre cuestiones fundamentales de interpretación del Tratado y del Derecho comunitario derivado. Entiende que en materia del Derecho de la competencia, por ejemplo, tal difusión sería particularmente beneficiosa habida cuenta de los dictámenes que la Comisión puede estar obligada a facilitar a los órganos jurisdiccionales nacionales, en virtud del Reglamento (CE) n
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (
DO 2003, L 1, p. 1
). La demandante añade que, si bien las vistas antes los órganos judiciales comunitarios son públicas y un resumen de las alegaciones de las partes está disponible el día de la vista, la imagen de los asuntos discutidos es incompleta, lo que impide a los periodistas dar una información exacta y exhaustiva. Por consiguiente, entiende que la única manera de garantizar una transparencia adecuada consiste en divulgar los escritos presentados por la Comisión.
En cuarto lugar, la demandante alega que la Comisión no puede basar su denegación en el estado actual de la jurisprudencia en la materia, ya que las sentencias Svenska Journalistförbundet/Consejo e Interporc II, citadas en el apartado 15
supra,
se refieren al Código de conducta de 1993, mientras que el Reglamento n
o
1049/2001 debe ser objeto de una interpretación más estricta. Además, afirma que la sentencia Svenska Journalistförbundet/Consejo, citada en el apartado 15
supra,
se refería a un supuesto particular, ya que la asociación en cuestión había difundido por Internet una versión comentada del escrito de contestación del Consejo y había invitado al público a enviar sus propios comentarios directamente a los agentes del Consejo, cuyos números de teléfono y de fax había proporcionado, mientras que la API, que no es parte en ninguno de los procedimientos controvertidos, no tiene la intención de actuar de ese modo. Añade que la sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
tampoco es relevante, al entender que la afirmación del Tribunal de Primera Instancia en el apartado 40 de dicha sentencia, según la cual la protección del interés público se opone a la divulgación del contenido de los documentos redactados por la Comisión a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto, es un mero
obiter dictum,
dado que en el asunto que había dado lugar a dicha sentencia se trataba de averiguar si cabía denegar el acceso a documentos redactados en el marco de un procedimiento administrativo por el hecho de estar relacionados con un procedimiento judicial concreto. Además, según la demandante, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la excepción analizada tenía por objeto «garantizar, por una parte, la protección del trabajo interno de la Comisión y, por otra, la confidencialidad y la salvaguardia del principio del secreto profesional de los abogados» (sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
apartado 41).
En opinión de la demandante, tal interpretación de la excepción relativa a los procedimientos judiciales no constituye un obstáculo para que el público tenga acceso a los escritos de la Comisión, ya que estos escritos no tienen la consideración de documentos internos y confidenciales, sino que, al contrario, son transmitidos a los órganos jurisdiccionales y a las partes contrarias en los asuntos de que se trate. A este respecto, la demandante añade que la apreciación en el apartado 40 de la sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
fue posteriormente invalidada, ya que el Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal de Primera Instancia había incurrido en un error de Derecho en la sentencia de 19 de marzo de 1998, Van der Wal/Comisión (
T-83/96, Rec. p. II-545
, apartado 50), al interpretar dicha excepción en el sentido de que obligaba a la Comisión a denegar el acceso a los documentos que había elaborado a los exclusivos efectos de un procedimiento judicial (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2000, Países Bajos y Van der Wal/Comisión,
C-174/98 P y C-189/98 P, Rec. p. I-1
, apartado 30).
Según la demandante, de lo anterior resulta que la jurisprudencia comunitaria en la materia no puede ser interpretada como pretende la Comisión y que el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001 no justifica que los escritos de las instituciones queden excluidos de forma general del principio de libre acceso a los documentos comunitarios.
En segundo término, la demandante cuestiona la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión se negó a divulgar determinados escritos, basándose en la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, al entender que el asunto al que estos escritos hacían referencia o un asunto conexo todavía se hallaban pendientes.
A este respecto, la demandante observa que una limitación tan estricta de la excepción analizada no puede estar justificada, ya que, precisamente en los supuestos en que, a falta de sentencia o de informe para la vista, el interés público en que se divulguen los escritos es mayor, el principio de libre acceso a los documentos se vería gravemente perjudicado. Alega que la denegación de acceso es aún más inexplicable cuando los documentos solicitados se refieren a un procedimiento ya concluido, como ocurre con el asunto Airtours/Comisión, T-342/99, pero guardan relación con otro procedimiento aún pendiente. Sostiene que la Comisión no explicó por qué la divulgación de los escritos referentes al asunto concluido es perjudicial para el procedimiento pendiente, cuando la parte demandante es la misma en ambos asuntos, por lo que ya conoce las alegaciones formuladas por la Comisión en sus escritos relativos al primer asunto.
La Comisión observa, con carácter preliminar, que contrariamente a lo que afirma la demandante, no le opuso una denegación «generalizada» de tramitar su solicitud ni una negativa a divulgar una categoría entera de documentos. Reconoce que los escritos procesales que presenta ante los órganos jurisdiccionales comunitarios no están, como tales, exentos de ser divulgados y que las excepciones al principio general de acceso a los documentos son de interpretación estricta. Sin embargo, alega que cuando una excepción resulta aplicable, ésta debe ser respetada, de modo que no debe divulgar un documento en caso de que su divulgación «suponga» un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales o de las investigaciones. Añade que el empleo de la forma condicional (suponga), que implica un margen de apreciación, significa que un efecto negativo podrá producirse, y no que tal efecto se producirá con absoluta certeza.
En cuanto a la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, la Comisión señala, en primer lugar, que cada sistema jurisdiccional nacional e internacional elabora su propia línea de actuación sobre la manera de tratar los escritos procesales presentados ante un órgano judicial. Alega que, como observó la propia demandante, los órganos jurisdiccionales comunitarios garantizan un nivel de transparencia muy elevado, ya que, aparte de que cada asunto es objeto de una comunicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
con un resumen de los motivos y de las principales alegaciones formuladas en el recurso, la vista es pública y las alegaciones de las partes son resumidas en el informe para la vista y son reproducidas y examinadas en las conclusiones del abogado general y en la sentencia.
La Comisión estima que la protección de los procedimientos judiciales le obliga a tener en cuenta la línea de actuación seguida al respecto por cada órgano jurisdiccional. Pues bien, alega que ni el Tribunal de Justicia ni el Tribunal de Primera Instancia publican los escritos procesales que le son sometidos y que, en cuanto al Tribunal de Primera Instancia, el acceso de terceros a los autos del asunto está sujeto a un control estricto, de conformidad con el artículo 5, apartado 3, párrafo tercero, de las Instrucciones al Secretario del Tribunal de Primera Instancia, adoptadas el 3 de marzo de 1994 (
DO 1994, L 78, p. 32
), en su versión modificada, por última vez el 5 de junio de 2002 (
DO 2002, L 160, p. 1
), según el cual «ningún tercero, sea público o privado, podrá acceder a los autos del asunto ni a los documentos procesales sin autorización expresa del Presidente, previa audiencia de las partes» y «dicha autorización sólo podrá concederse previa solicitud por escrito, que deberá ir acompañada de una justificación detallada del interés legítimo para examinar los autos». Además, la Comisión sostiene que el Reglamento n
o
1049/2001 no prevé de qué manera los órganos jurisdiccionales deben gestionar los procedimientos de los que conocen. A este respecto, señala que el Tribunal de Justicia ha declarado que no existe una regla general sobre la confidencialidad de los escritos procesales o sobre la cuestión de si las partes en un procedimiento pueden revelarlos a terceros, si bien subrayó que se imponen consideraciones especiales cuando «la divulgación de un documento [pueda] menoscabar la buena administración de justicia» (auto del Tribunal de Justicia de 3 de abril de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo,
C-376/98, Rec. p. I-2247
, apartado 10).
A juicio de la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia confirmó y aplicó a los escritos procesales el principio general de buena administración de la justicia, en virtud del cual las partes tienen derecho a defender sus intereses independientemente de toda influencia externa, especialmente por parte del público (sentencia Svenska Journalistförbundet/Consejo, citada en el apartado 15
supra,
apartado 136). En su opinión, el hecho de que los asuntos pendientes sean de notoriedad pública no debe confundirse con el derecho de las partes a no revelar al público sus escritos de alegaciones.
Según la Comisión, el interés público no exige que los escritos procesales sean divulgados en su integridad, cosa que incluso podría ser nefasta, ya que el diálogo por escrito entre las partes correría el riesgo de convertirse en un debate público en el que se podría presionar a los agentes encargados de un asunto y en el que la fundamentación de determinadas alegaciones podría sufrir otras presiones externas. Por consiguiente, la Comisión defiende que la necesidad de proteger la serenidad de los debates prevalece sobre la necesidad de los periodistas de estar suficientemente preparados para la vista. Además, alega que una divulgación sistemática puede provocar un desequilibrio nefasto entre las instituciones y todas o algunas de las otras partes en un asunto, que no están obligadas a conceder el acceso a sus escritos en las mismas condiciones que las aplicables a las instituciones.
En segundo lugar, la Comisión expone que, cuando conoce de una solicitud de acceso en el sentido del Reglamento n
o
1049/2001, primero examina si el procedimiento al que se refiere el documento solicitado ha llegado a la fase de la vista y luego si, a la luz de lo anterior, la protección de los procedimientos judiciales requiere que se deniegue el acceso a este documento. Alega que sobre la base de este razonamiento se negó a divulgar sus escritos en los asuntos General Electric/Comisión, T-210/01, y Honeywell/Comisión, T-209/01, que se hallaban pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia.
Según la Comisión, también pueden existir razones para denegar el acceso a un documento después de que se haya celebrado la vista o dictado sentencia, cuando resulte necesario proteger una alegación por escrito que sea idéntica a la reproducida en un asunto conexo aún pendiente. La Comisión alega que por este motivo se negó a conceder el acceso a los escritos relativos al asunto Airtours/Comisión, T-342/99, asunto ya concluido mediante sentencia del Tribunal de Primera Instancia, ya que la misma demandante había interpuesto después un recurso de indemnización (asunto MyTravel/Comisión, T-212/03), que sigue pendiente. Afirma que los dos asuntos están relacionados porque algunas de las alegaciones formuladas en el recurso de anulación también pueden ser discutidas en el marco del recurso de indemnización.
En lo que se refiere a la ponderación de los intereses en conflicto, la Comisión alega que nunca cabe presumir para una categoría de documentos, cualquiera que sea, que exista un interés público superior que justifique la divulgación de los documentos solicitados, sino que la existencia de tal interés público superior debe ser demostrada teniendo en cuenta los otros intereses en juego en cada caso concreto. Añade que sólo cabe tomar en consideración el interés público superior, concepto no definido en el Reglamento n
o
1049/2001, cuando se haya acreditado que una de las excepciones es de aplicación.
Por otra parte, la Comisión afirma que, si la excepción del interés público superior, que es una excepción a una excepción, fuera aplicada sistemáticamente para justificar la divulgación de los escritos en cualquier fase del procedimiento, la excepción relativa a los procedimientos judiciales se vería privada de todo efecto útil. Entiende que al ponderar los intereses contrapuestos también debe tenerse en cuenta que determinada información sobre un asunto ya ha sido comunicada al público, primero en la fase de la interposición del recurso (publicación en el Diario Oficial de los motivos y principales alegaciones de la parte demandante) y luego a través del informe para la vista. En cuanto a los documentos solicitados por la demandante en el presente asunto, la Comisión consideró que la mejor manera de servir al interés público consistía en garantizar el buen desarrollo de los procedimientos judiciales controvertidos.
Según la Comisión, el hecho de que la demandante no sea parte en ninguno de los procedimientos a los que se refieren los documentos cuya divulgación ha solicitado y que ni ella ni sus miembros tengan la intención de hacer presión sobre la Comisión no implica, en absoluto, que la sentencia Svenska Journalistförbundet/Consejo, citada en el apartado 15
supra,
sea irrelevante. La Comisión alega que, en el apartado 138 de dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la finalidad de la divulgación de los escritos procesales en dicho asunto era incorrecta. Añade que, como la divulgación de un documento confirma que puede ser libremente difundido, el compromiso asumido por la demandante de no presionar no garantiza que otros miembros del público se comporten del mismo modo.
Además, la Comisión subraya que en la sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra
(apartados 40 y 41), el Tribunal de Primera Instancia precisó que la categoría de documentos que puede acogerse a la excepción relativa a los procedimientos judiciales se refiere a todos los documentos redactados por la Comisión a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto. Por consiguiente, la Comisión entiende que la sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
definió el ámbito de aplicación de la excepción relativa a los procedimientos judiciales sin excluir estos documentos, como categoría, del derecho de acceso público, y que la sentencia Países Bajos y van der Wal/Comisión, citada en el apartado 36
supra
(apartados 27 a 30), confirmó que no existe una exclusión generalizada de dichos documentos que obligue a la Comisión a no divulgarlos. En consecuencia, la Comisión sostiene que la sentencia Interporc II sigue siendo relevante desde un punto de vista jurídico y afirma que la aplicó en el presente caso, ya que, lejos de oponer una denegación generalizada, examinó cada documento caso por caso.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
— Observaciones preliminares
Primero, procede recordar que el artículo 1 del Reglamento n
o
1049/2001, interpretado a la luz del cuarto considerando del mismo, tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos que obran en poder de las instituciones (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C-266/05 P, Rec. p. I-1233
, apartado 61).
Sin embargo, del mencionado Reglamento, concretamente de su undécimo considerando, de su artículo 1, letra a), y de su artículo 4, que establece un régimen de excepciones a este respecto, resulta asimismo que el derecho de acceso a los documentos está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado (sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 51
supra,
apartado 62).
Dado que invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 51
supra,
apartado 63; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T-391/03 y T-70/94, Rec. p. II-2023
, apartado 84; véanse, además, por analogía, en cuanto al Código de conducta de 1993, las sentencias del Tribunal de Justicia Países Bajos y van der Wal/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 27, y de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala,
C-353/99 P, Rec. p. I-9565
, apartado 25, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 14 de octubre de 1999, Bavarian Lager/Comisión,
T-309/97, Rec. p. II-3217
, apartado 39, y Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
apartado 66).
Asimismo, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el examen que requiere la tramitación de una solicitud de acceso a documentos debe revestir un carácter concreto. Por una parte, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo,
T-110/03, T-150/03 y T-405/03, Rec. p. II-1429
, apartado 75, y Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 105). En principio, la aplicación de la excepción sólo se justifica en caso de que la institución haya valorado previamente, primero, si el acceso al documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido y, segundo, en los supuestos previstos en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n
o
1049/2001, si no existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. Por consiguiente, el examen que debe efectuar la institución al objeto de aplicar una excepción ha de realizarse de forma concreta y deberá constar en la motivación de la decisión (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión,
T-2/03, Rec. p. II-1121
; en lo sucesivo, «sentencia VKI», apartado 69, y Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 115).
Dicho examen concreto deberá, por otro lado, realizarse respecto de cada documento a que se refiera la solicitud. En efecto, conforme al Reglamento n
o
1049/2001, todas las excepciones reguladas en los apartados 1 a 3 de su artículo 4 han de resultar aplicables «a un documento» (sentencias VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartado 70, y Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 116). Además, con respecto a la aplicación
ratione temporis
de estas mismas excepciones, el artículo 4, apartado 7, del referido Reglamento prevé que sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función «del contenido del documento».
De lo anterior resulta que un examen concreto e individual es en cualquier caso necesario, puesto que, aunque fuese evidente que una solicitud de acceso se refiere a documentos amparados por una excepción, tan sólo tal examen permitirá a la institución valorar la posibilidad de conceder al solicitante un acceso parcial con arreglo al artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001 (sentencias VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartado 73, y Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 117). En el ámbito de aplicación de este Reglamento, el Tribunal de Primera Instancia ya ha declarado que es insuficiente, en principio, la valoración de los documentos efectuada por categorías en vez de en relación con los datos concretos que contienen los documentos, puesto que el examen que ha de realizar la institución debe permitirle ponderar concretamente si la excepción alegada se aplica realmente a la totalidad de la información que contienen los citados documentos (sentencia VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartados 74 y 76; en cuanto a la aplicación del Código de conducta de 1993, véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de octubre de 2000, JT’s Corporation/Comisión,
T-123/99, Rec. p. II-3269
, apartados 46 a 48).
Debe señalarse que la obligación de una institución de proceder a una apreciación concreta e individual del contenido de los documentos a los que se refiere la solicitud de acceso constituye una regla general (sentencia VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartados 74 y 75), que se aplica a todas las excepciones mencionadas en los apartados 1 a 3 del artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001, cualquiera que sea el ámbito al que pertenezcan los documentos solicitados. Como este Reglamento no contiene ninguna disposición específica sobre la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, esta regla general se aplica también a la excepción analizada.
Dicha regla general no significa, sin embargo, que tal examen sea exigible en todo caso. En efecto, dado que el examen concreto e individual que, en principio, debe efectuar la institución a raíz de una solicitud de acceso basada en el Reglamento n
o
1049/2001 tiene por objeto permitir a la institución, por una parte, valorar en qué medida resulta aplicable una excepción al derecho de acceso y, por otra, valorar la viabilidad de un acceso parcial, dicho examen no será necesario cuando, por las circunstancias particulares del caso, sea evidente que el acceso ha de denegarse o, por el contrario, concederse. Tal será el supuesto, en particular, de determinados documentos que o bien estén manifiestamente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso, o bien, a la inversa, sean manifiestamente accesibles en su integridad, o bien hayan sido objeto de una previa valoración concreta e individual por la Comisión en circunstancias similares (sentencia VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartado 75).
Segundo, en cuanto a la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, procede recordar, en primer lugar, que de la amplia definición del concepto de documento establecida en el artículo 3, letra a), del Reglamento n
o
1049/2001 y de la formulación y de la propia existencia de una excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales resulta que el legislador comunitario no ha querido excluir la actividad contenciosa de las instituciones del derecho de acceso de los ciudadanos, sino que ha previsto, a este respecto, que las instituciones denieguen la divulgación de los documentos relativos a un procedimiento judicial en caso de que tal divulgación suponga un perjuicio para el procedimiento al que se refieren.
En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia ya ha tenido la oportunidad de declarar que el concepto de «procedimientos judiciales», interpretado en el marco del Código de conducta de 1993 en el sentido de que comprende los escritos presentados, los documentos internos relativos a la instrucción del asunto pendiente de resolución y las comunicaciones relativas al asunto entre la Dirección General interesada y el Servicio Jurídico o un bufete de abogados (sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
apartado 41), es también relevante para la aplicación del Reglamento n
o
1049/2001 (véase la sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 90). Por consiguiente, los escritos presentados por la Comisión ante el juez comunitario están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, en el sentido de que se refieren a un interés protegido.
En tercer lugar, el hecho de que en el ámbito de aplicación de la referida excepción estén comprendidos todos los documentos redactados a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto (sentencias Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
apartado 40, y Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartados 88 y 89), y en particular los escritos presentados por las instituciones, no puede por sí solo justificar la aplicación de la excepción invocada. En efecto, como el Tribunal de Justicia ya ha declarado respecto de la aplicación del Código de conducta de 1993, la excepción basada en la protección del interés público en el marco de un procedimiento judicial no puede ser interpretada en el sentido de que obligue a la Comisión a denegar el acceso a todos los documentos que haya redactado a los únicos efectos de tal procedimiento (sentencia Países Bajos y Van der Wal/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartado 30).
Tal interpretación se impone necesariamente en el marco del Reglamento n
o
1049/2001, sobre todo si se tiene en cuenta que la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, de este Reglamento, está formulada en términos más estrictos que en el Código de conducta de 1993. En efecto, por una parte, según el Reglamento n
o
1049/2001, la denegación de acceso sólo está justificada en caso de que la divulgación del documento «suponga un perjuicio» para el interés de que se trate, y ya no, como preveía el Código de conducta de 1993, en caso de que tal divulgación «pueda suponer un perjuicio» para dicho interés. Ello implica que la institución interesada está obligada a examinar respecto de cada documento solicitado si, en vista de la información de que dispone, su divulgación puede suponer efectivamente un perjuicio para algún interés protegido por el régimen de excepciones (en cuanto a la aplicación del Código de conducta de 1993, véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 de febrero de 1998, Interporc/Comisión,
T-124/96, Rec. p. II-231
, apartado 52, y JT’s Corporation/Comisión, citada en el apartado 56
supra,
apartado 64). Por otra parte, el Reglamento n
o
1049/2001 establece que debe concederse el acceso al documento solicitado si un interés público superior lo justifica, incluso en caso de que la divulgación suponga un perjuicio para la protección del procedimiento judicial de que se trate, cosa que no estaba prevista en el Código de conducta de 1993.
En cuarto lugar, es necesario precisar que la excepción al principio general de acceso a los documentos relativa a la protección de los procedimientos judiciales tiene por objeto garantizar el respeto del derecho de cada persona a ser oída equitativamente por un tribunal independiente, que constituye un derecho fundamental establecido en el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») y que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, cuyo respeto garantiza el juez comunitario inspirándose en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, así como en las indicaciones proporcionadas, entre otros, por el CEDH (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2006, Eurofood IFSC,
C-341/04, Rec. p. I-3813
, apartado 65, y de 25 de enero de 2007, Salzgitter Mannesmann/Comisión,
C-411/04 P, Rec. p. I-959
, apartados 40 y 41), así como garantizar el buen funcionamiento de la justicia. Por consiguiente, esta excepción se refiere no sólo a los intereses de las partes en el marco del procedimiento judicial, sino, más en general, al buen desarrollo del mismo.
En consecuencia, a la luz de los principios expuestos en los apartados 51 a 63
supra,
corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si, en el caso de autos, la Comisión incurrió en un error al considerar que la denegación de divulgar los escritos que había presentado en los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, General Electric/Comisión, T-210/01, Comisión/Austria, C-203/03, y Airtours/Comisión, T-342/99, estaba amparada por la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales.
— Sobre la denegación de acceso a los escritos relativos a los asuntos T-209/01, T-210/01 y C-203/03
En primer lugar, en cuanto a los documentos específicamente identificados en la solicitud de acceso, procede verificar si la Comisión realizó un examen concreto del contenido de cada documento solicitado, cosa que la demandante niega, haciendo hincapié en los términos generales en que se formuló la justificación para denegar el acceso.
Es preciso constatar que de la motivación de la Decisión impugnada no se deduce que la Comisión hubiera llevado a cabo tal examen. En efecto, en esta Decisión, la Comisión no ha hecho referencia al contenido de los escritos controvertidos ni al objeto específico de cada procedimiento con el que guardan relación para demostrar que existe una necesidad real de proteger dicho procedimiento. Se ha limitado a afirmar, en términos generales, que la denegación de acceso a los escritos relativos a los asuntos pendientes en los que era parte estaba amparada por la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, en la medida en que la divulgación de estos escritos supondría un perjuicio para su posición como parte, ya que la expondría al riesgo de sufrir presiones externas. Tal justificación puede aplicarse también a todos los escritos de la Comisión relativos a asuntos pendientes en los que sea parte.
A este respecto, procede observar que los términos generales de la motivación en que se basa una denegación de acceso, así como la brevedad o el carácter estereotipado de esta motivación, sólo pueden constituir un indicio de que no se efectuó un examen concreto en los supuestos en que objetivamente es posible señalar las razones que justifican la denegación de acceso respecto de cada documento, sin divulgar el contenido de tal documento o uno de sus elementos esenciales y, por lo tanto, sin privar a la excepción de su finalidad esencial (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo, citada en el apartado 54
supra,
apartado 84; véase, por analogía, en cuanto al Código de conducta de 1993, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de marzo de 1997, WWF UK/Comisión,
T-105/95, Rec. p. II-313
, apartado 65). Como ha precisado el Tribunal de Justicia, los artículos 9, apartado 4, y 11, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 subrayan la necesidad de que las instituciones se abstengan de mencionar extremos que podrían perjudicar indirectamente los intereses protegidos específicamente por las excepciones (sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, citada en el apartado 51
supra,
apartado 83).
Ahora bien, en el caso de autos, de las razones aducidas por la Comisión para justificar su denegación de acceso resulta que no efectuó un examen concreto, ya que tales razones son totalmente ajenas al contenido de los escritos solicitados. En efecto, la supuesta exigencia de seguir la línea de actuación del juez comunitario en cuanto al acceso de terceros a los escritos procesales así como la necesidad de garantizar la serenidad de los debates y de evitar que sus agentes sufran algún tipo de presión, necesidad que en la Decisión impugnada no guarda relación alguna con la naturaleza de la información de que se trata y/o con el posible carácter sensible del objeto del litigio, demuestran que, según la Comisión, no era necesario realizar una apreciación concreta del contenido de cada escrito solicitado para pronunciarse sobre la petición de acceso presentada por la demandante.
Esta conclusión no queda menoscabada por la afirmación realizada por la Comisión en la Decisión impugnada según la cual el hecho de haber dado acceso a las observaciones presentadas en el marco del asunto prejudicial Köbler, C-224/01, que aún estaba pendiente ante el Tribunal de Justicia, demuestra que examinó la solicitud de la API documento por documento. En efecto, este hecho indica meramente que la Comisión hizo una distinción en función de la naturaleza del recurso y la fase en que se encontraba cada procedimiento. Tomando como base tal distinción, concedió el acceso a las observaciones que había presentado en el procedimiento prejudicial concluido mediante la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Rec. p. I-7747
), y a las observaciones presentadas en el asunto Köbler (C-224/01), aún pendiente ante el Tribunal de Justicia, pero cuya fase oral ya había terminado y denegó tal acceso a los escritos presentados en el marco de los recursos directos que aún se hallaban pendientes ante el juez comunitario.
Por otra parte, al responder a una cuestión formulada en la vista por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión señaló que, cuando toma una decisión sobre una solicitud de acceso a los escritos presentados en el marco de asuntos pendientes, la fecha de la vista constituye un elemento determinante, en el sentido de que considera que estos escritos requieren ser tratados confidencialmente, como protección mínima, al menos hasta la fecha en que se discute el asunto ante el juez. La Comisión entiende que sólo después de la fecha de la vista existe una presunción de acceso, momento en que, en cuanto a los asuntos prejudiciales, procede a examinar cada caso concreto, tomando en consideración la información contenida en los documentos solicitados y el grado de sensibilidad del litigio. En cambio, en cuanto a los recursos directos, considera que procede denegar el acceso hasta que se dicte la sentencia definitiva y, para los asuntos conexos pendientes, hasta que concluya el asunto conexo de que se trate.
De lo anterior resulta no sólo que la Comisión no llevó a cabo un examen concreto de cada documento solicitado, sino también que estimó que debía considerarse automáticamente y de forma global que todos los escritos presentados en asuntos en los que ella era parte y que se hallaban pendientes estaban amparados por la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, sin que tal examen resultara necesario.
En segundo lugar, procede examinar si, por las circunstancias particulares de los autos, la Comisión podía eximirse de su obligación de realizar un examen concreto del contenido de los escritos relativos a los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, General Electric/Comisión, T-210/01, y Comisión/Austria, C-203/03. A tal fin, primero debe averiguarse si todos los documentos controvertidos pertenecen a una misma categoría, de modo que les sea aplicable la misma justificación. A continuación, en caso de respuesta afirmativa, procede verificar si la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, aplicada por la Comisión en el presente asunto, ampara manifiesta e íntegramente los documentos comprendidos en esta categoría, en el sentido de que la protección invocada era realmente necesaria (véase, en este sentido, la sentencia VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartados 83 y 84).
En principio, es el tipo de información contenida en los documentos controvertidos lo que determina si la divulgación de éstos puede perjudicar un interés protegido, en este caso, la protección de los procedimientos judiciales. En consecuencia, un análisis por categoría presupone, a fin de poder determinar cuáles son las consecuencias probables de la divulgación para los procedimientos judiciales, que los documentos pertenecientes a la categoría identificada contengan el mismo tipo de información. En efecto, sólo puede estar justificado que no se lleve a cabo un examen concreto en caso de que sea obvio que la excepción invocada es realmente aplicable al conjunto de datos contenidos en los documentos solicitados (sentencia VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartado 75).
Sin embargo, habida cuenta de la naturaleza especial de los intereses que la excepción analizada pretende proteger, como resulta de las observaciones formuladas en el apartado 63
supra,
y dado que los documentos a los que se ha solicitado acceder son los escritos de una de las partes en el procedimiento, no cabe excluir que la no divulgación pueda estar justificada durante cierto período de tiempo por razones ajenas al contenido de cada documento solicitado, siempre que estas mismas razones justifiquen la necesidad de proteger los documentos controvertidos en su integridad.
En el caso de autos, procede señalar, por una parte, que los escritos a los que se ha solicitado acceder fueron redactados por la Comisión como parte en tres recursos directos aún pendientes en la fecha en que la Decisión impugnada fue adoptada. Por consiguiente, cabe considerar que cada escrito relativo a estos tres asuntos formaba parte de una misma categoría, de modo que el acceso podía denegarse en virtud de una única justificación.
Por otra parte, la Comisión denegó el acceso a los escritos presentados en los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, General Electric/Comisión, T-210/01, y Comisión/Austria, C-203/03, esencialmente sobre la base de la necesidad de salvaguardar su posición como parte, tanto demandada como demandante, alegando que la divulgación de estos escritos podría crear un desequilibrio entre ella y las otras partes en el procedimiento, perjudicaría la serenidad de los debates ante el juez e iría en contra de la línea de actuación seguida al respecto por el juez comunitario. Por consiguiente, procede examinar si estas razones permiten considerar que tales escritos estaban claramente amparados en su integridad por la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales.
A tal fin, debe examinarse si el hecho de que la Decisión impugnada fuera adoptada en una fecha en que los escritos controvertidos todavía no habían sido discutidos ante el juez resulta relevante, pues debe recordarse que, según la Comisión, la fecha de la vista constituye un elemento determinante para la decisión que debe tomarse sobre el acceso a los escritos solicitados, ya que entiende que antes de tal fecha es indispensable denegar este acceso para evitar que sus agentes sufran presiones externas, sobre todo del público.
En este punto debe admitirse que, si divulgara sus escritos con anterioridad a la vista, la Comisión podría verse obligada a hacer frente a posibles críticas y objeciones por parte de los medios especializados y de la prensa y opinión pública en general contra los argumentos contenidos en estos escritos. Más allá de las eventuales presiones sobre sus agentes, estas críticas y objeciones podrían tener el efecto de imponer una tarea adicional a esa institución, ya que la Comisión podría sentirse obligada a tenerlas en cuenta al defender su postura ante el juez, mientras que las partes en el procedimiento que no estén obligadas a divulgar sus escritos pueden defender sus intereses libres de cualquier influencia externa.
En esta materia, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que el principio de igualdad de armas, que constituye uno de los elementos del concepto más amplio de un proceso equitativo, implica la obligación de ofrecer a cada parte una oportunidad razonable de defender su causa en condiciones que no la coloquen en una situación de clara desventaja con respecto a su adversario (véase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Dombo Beheer BV c. Países Bajos, de 27 de octubre de 1993, serie A n
o
274, § 33; Ernst y otros c. Bélgica, de 15 de julio de 2003, § 60, y Vezon c. Francia, de 18 de abril de 2006, § 31). No obstante, si bien el hecho de divulgar sus propios escritos no puede por sí solo colocar a la institución afectada en una situación de clara desventaja cuando defiende su causa ante el juez, la garantía de un intercambio, sin influencia externa alguna, de información y opiniones puede exigir, en aras del buen funcionamiento de la justicia, que se deniegue el acceso del público a los escritos de las instituciones mientras los argumentos contenidos en los mismos no hayan sido debatidos ante el juez.
Además, como declaró el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Svenska Journalistförbundet/Consejo, citada en el apartado 15
supra
(apartados 136 a 138), las partes tienen derecho a defender sus intereses independientemente de toda influencia externa, especialmente por parte del público. Si bien el Tribunal de Primera Instancia realizó esta consideración para juzgar el uso abusivo que una parte había hecho del escrito de contestación de la otra parte en el procedimiento, esta consideración debe entenderse en el sentido de que el procedimiento tiene que estar protegido frente a toda influencia externa hasta la celebración de la vista.
En efecto, al igual que las otras partes en el procedimiento, la Comisión debe poder presentar y discutir su postura sin sufrir influencia externa alguna, sobre todo si se tiene en cuenta que la tesis que defiende tiene, en principio, por objeto garantizar la buena aplicación del Derecho comunitario. Debido a la naturaleza de los intereses recordados en el apartado 63
supra,
que la excepción analizada pretende proteger, la consecución de tal objetivo exige que los escritos de la Comisión no sean divulgados antes de que dicha institución haya tenido la posibilidad de discutirlos ante el juez durante la vista pública y, por tanto, que la Comisión tenga derecho a denegar al público el acceso a los mismos, ya que sus agentes podrían sufrir presiones como consecuencia de un debate público provocado por la divulgación de dichos escritos, sin que sea necesario, a tal fin, que la Comisión realice una apreciación concreta del contenido de los mismos.
Así, procede concluir que, cuando el procedimiento al que se refieren los escritos a los que se solicita el acceso todavía no haya llegado a la fase de la vista, deberá considerarse que la denegación de divulgarlos afecta a la totalidad de la información contenida en ellos. En cambio, después de la vista, la Comisión está obligada a apreciar en concreto cada documento solicitado para comprobar, a la luz de su contenido específico, si puede ser divulgado o si su divulgación supondría un perjuicio para el procedimiento judicial al que se refiere.
Estas conclusiones no pueden ser desvirtuadas por las alegaciones de las partes a este respecto.
En primer lugar, la conclusión de que los escritos deben ser excluidos de forma generalizada y automática del derecho de acceso hasta la fecha de la vista no puede ser puesta en tela de juicio por la circunstancia, invocada por la demandante en sus escritos, de que la divulgación de los escritos procesales esté admitida en varios Estados miembros y que también esté regulada en el artículo 40, apartado 2, del CEDH, que establece que «los documentos depositados en la secretaría serán accesibles al público, a menos que el presidente del Tribunal decida de otro modo». El alcance de esta disposición viene precisado en el artículo 33 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que prevé en su apartado 2 la posibilidad de denegar el acceso a un documento por motivo de determinados intereses públicos o privados claramente identificados o bien «en la medida en que sea considerado estrictamente necesario por el Presidente de la Sala cuando, en circunstancias especiales, la publicidad podría causar un perjuicio a los intereses de la justicia».
A este respecto, basta con señalar que, a diferencia de estas disposiciones, la normativa procesal de los órganos jurisdiccionales comunitarios no prevé que los terceros tengan derecho a acceder a los escritos procesales depositados en la secretaría por las partes.
En segundo lugar, la conclusión de que es preciso realizar una apreciación concreta del contenido de los escritos solicitados cuando éstos se refieran a un asunto en el cual ya se haya celebrado la vista no puede ser puesta en duda por el hecho de que la Comisión, como ella afirma, esté obligada a seguir la línea de actuación del órgano jurisdiccional ante el que esté pendiente el asunto, de modo que, para los asuntos pendientes en los que es parte, deba denegar el acceso a los escritos solicitados hasta que se dicte la sentencia definitiva.
Ciertamente, es correcto que, en principio, el juez comunitario debe dispensar un trato confidencial a los escritos de las partes. En efecto, el artículo 20, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia (en lo sucesivo, «Estatuto»), también aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 53 del Estatuto, sólo exige que estos escritos sean comunicados a las partes y a las instituciones de la Comunidad cuyos actos se impugnen. Además, el artículo 16, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia así como el artículo 24, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia prevén la posibilidad, sólo para las partes procesales, de obtener copias de los escritos y el artículo 5, apartado 3, párrafo tercero, de las Instrucciones al Secretario del Tribunal de Primera Instancia supedita el acceso de terceros a los documentos procesales a la existencia de un interés legítimo, que debe ser debidamente justificado.
Sin embargo, estas disposiciones no prohíben a las partes divulgar sus propios escritos, ya que el Tribunal de Justicia ha declarado que ninguna norma o disposición autoriza o impide que las partes en un procedimiento divulguen sus propios escritos a terceros y que, salvo en supuestos excepcionales en los cuales la divulgación de un documento podría menoscabar la buena administración de la justicia, cosa que no ocurre en el caso de autos, rige el principio según el cual las partes son libres de divulgar sus propios escritos (auto Alemania/Parlamento y Consejo, citado en el apartado 42
supra,
apartado 10). Tal afirmación del Tribunal de Justicia, además de excluir la existencia de un principio absoluto de confidencialidad, implica también que la divulgación de escritos sobre asuntos pendientes no vulnera necesariamente el principio de buena administración de la justicia.
Las citadas disposiciones tampoco imponen a las instituciones la obligación de seguir, en cuanto a la aplicación de la normativa en materia de acceso a los documentos, la línea de actuación del órgano jurisdiccional ante el que esté pendiente el asunto al que se refieren los escritos cuya divulgación se solicita, dado que el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con el Código de conducta de 1993, que del derecho de cada persona a ser oída equitativamente por un tribunal independiente no puede deducirse que el órgano jurisdiccional al que se haya sometido un litigio sea necesariamente el único habilitado para conceder el acceso a los documentos del procedimiento judicial en cuestión, sobre todo si se tiene en cuenta que los riesgos de menoscabo de la independencia del juez se consideran de manera adecuada en dicho Código y en la protección jurisdiccional a nivel comunitario con respecto a los actos de la Comisión que conceden acceso a los documentos que ésta posee (sentencia Países Bajos y Van der Wal/Comisión, citada en el apartado 36
supra,
apartados 17 y 19). Por consiguiente, a falta de disposiciones especiales a tal efecto, no cabe admitir que el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1049/2001 pueda ser restringido por el hecho de que las disposiciones de los Reglamentos de Procedimiento mencionadas en el apartado 87
supra
no regulen el acceso de terceros y resulten aplicables como
lex specialis
(en cuanto a la aplicación del Código de conducta de 1993, véase, en este sentido, la sentencia Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
apartados 37, 44 y 46).
Por último, procede subrayar que las únicas disposiciones procesales que imponen a las partes una prohibición de divulgación son el artículo 56, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y el artículo 57 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, según los cuales los debates celebrados a puerta cerrada no se harán públicos. En efecto, de conformidad con el artículo 31 del Estatuto, la vista será pública, salvo que, por motivos graves, el Tribunal de Justicia decida lo contrario, de oficio o a instancia de parte. Tal disposición sobre la publicidad de los debates constituye la aplicación de un principio fundamental consagrado en el artículo 6, apartado 1, del CEDH. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (véase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Sutter c. Suiza, de 22 de febrero de 1984, serie A n
o
74, § 26; Diennet c. Francia, de 26 de septiembre de 1995, serie A n
o
325-A, § 33, y Exel c. República Checa, de 5 de julio de 2005, § 45):
«Dicha publicidad protege a los justiciables frente una justicia secreta que escapa del control del público; también constituye uno de los medios para contribuir a preservar la confianza en los juzgados y tribunales. Al hacer transparente la administración de justicia, contribuye a alcanzar el objetivo establecido en el artículo 6, apartado 1, concretamente, el proceso equitativo, cuya garantía es uno de los principios de toda sociedad democrática en el sentido del Convenio.»
Al establecer que el juez decidirá excepcionalmente que los debates se celebren a puerta cerrada, el artículo 31 del Estatuto confirma, por una parte, que la divulgación de los escritos ya discutidos públicamente en la vista y que también son objeto de un resumen accesible al público en la misma vista no supone ningún riesgo, en principio, de perjudicar el buen desarrollo del procedimiento de que se trate. Por otra parte, una posible necesidad, total o parcial, de confidencialidad sólo puede ser decidida por el juez antes de que se celebre la vista, de modo que el hecho de que la institución interesada conceda el acceso sólo a partir de la fecha de la vista salvaguarda la eficacia de una eventual decisión del juez, adoptada de oficio o a instancia de parte, de celebrar la vista a puerta cerrada.
De todo lo anterior resulta que la Comisión no incurrió en ningún error de Derecho al no haber realizado un examen concreto de los escritos relativos a los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, General Electric/Comisión, T-210/01, y Comisión/Austria, C-203/03, y no cometió un error de apreciación al considerar que existía un interés público en que estos escritos fueran protegidos.
De conformidad con el artículo 4, apartado 2,
in fine,
del Reglamento n
o
1049/2001, debía sin embargo concederse el acceso a los escritos solicitados por la demandante, aunque su divulgación pudiera efectivamente causar un perjuicio a la protección de los procedimientos judiciales controvertidos, si tal divulgación revestía un interés público superior.
Es necesario precisar que el Reglamento n
o
1049/2001 no define el concepto de interés público superior. Asimismo, debe precisarse que, en cuanto a los intereses protegidos por la excepción analizada y a diferencia de los intereses protegidos por las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 1, de este Reglamento, para los cuales el propio legislador procedió a una ponderación de los intereses, incumbe a la institución afectada ponderar el interés público en la divulgación y el interés en denegar tal divulgación, a la luz, en su caso, de las alegaciones formuladas al respecto por el solicitante.
En el caso de autos, la demandante se ha limitado a alegar que el derecho del público a ser informado de cuestiones importantes de Derecho comunitario, como las relativas a la competencia, y de cuestiones que revisten un indudable interés político, como las suscitadas en los recursos por incumplimiento, prevalece sobre la protección de los procedimientos judiciales. La Comisión, por su parte, sostiene que el artículo 4, apartado 2,
in fine,
del Reglamento n
o
1049/2001 es una excepción a una excepción, por lo que su aplicación sistemática, como expresión del principio de transparencia, privaría de todo efecto útil a la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales. A falta de argumentos específicos de la demandante que demuestren que existe una necesidad imperiosa de informar al público de las cuestiones antes mencionadas, la Comisión consideró en la Decisión impugnada que se salvaguarda al máximo el interés público cuando se protege el buen desarrollo de los procedimientos judiciales controvertidos.
Procede señalar que es cierto que la libertad de prensa desempeña un papel esencial en una sociedad democrática. En efecto, incumbe a la prensa informar de todas las cuestiones de interés general, incluida la redacción de informes y comentarios sobre los procedimientos judiciales, lo que contribuye a darlos a conocer y que es perfectamente compatible con el requisito, recordado en el apartado 90
supra,
de que la vista sea pública. También es cierto que el derecho del público a recibir esta información constituye la expresión del principio de transparencia, aplicado por el conjunto de disposiciones del Reglamento n
o
1049/2001, como resulta del segundo considerando de dicho Reglamento, según el cual la transparencia permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración respecto a ellos, y contribuye a reforzar el principio de democracia.
El interés público superior, contemplado en el artículo 4, apartado 2,
in fine,
del Reglamento n
o
1049/2001, susceptible de justificar la divulgación de un documento que suponga un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales, debe en principio ser distinto de los principios antes mencionados que sirven de base para este Reglamento. Ahora bien, el hecho de que quien solicita acceso a ciertos documentos no invoque, como en el caso de autos, ningún interés público distinto de estos principios no implica automáticamente que no sea necesario ponderar los intereses en conflicto. En efecto, la invocación de estos mismos principios puede presentar, a la luz de las circunstancias particulares del caso, tal gravedad que supere la necesidad de proteger los documentos litigiosos.
Pues bien, éste no es el caso en el presente asunto. En efecto, por una parte, procede observar que la posibilidad del público de recibir información sobre los asuntos pendientes viene garantizada por el hecho de que, de conformidad con el artículo 16, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y el artículo 24, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, cada recurso es objeto, desde su presentación, de una comunicación en el Diario Oficial, que también se difunde por Internet en el sitio Eur-Lex y en el sitio del Tribunal de Justicia, en la que se mencionan, entre otros, la cuestión objeto del litigio y las pretensiones de la demanda, así como los motivos y las principales alegaciones invocados. Además, el informe para la vista, que contiene un resumen de las alegaciones de las partes, se publica el día de la vista, en la que, por cierto, se discuten públicamente las alegaciones de las partes.
Por otra parte, procede recordar que la aplicación de la excepción analizada, relativa a la protección de los procedimientos judiciales, tiene por finalidad evitar cualquier influencia externa sobre el buen desarrollo de los mismos. Pues bien, como resulta de las observaciones anteriores, el interés en proteger tal objetivo se impone con independencia del contenido de los escritos solicitados por la demandante, ya que se trata de un interés cuya protección resulta necesaria para el buen funcionamiento de la justicia.
Por consiguiente, procede concluir que la Comisión consideró acertadamente que el interés en garantizar la protección de los procedimientos judiciales controvertidos prevalecía sobre el posible interés general en la divulgación, invocado por la demandante. Por otra parte, es preciso subrayar que tal restricción no es absoluta, en la medida en que afecta a la totalidad de los escritos a los cuales se denegó el acceso únicamente hasta la fecha de la vista.
En consecuencia, la Comisión no incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que el interés invocado por la demandante no podía justificar la divulgación de los escritos controvertidos.
De todo lo anterior resulta que procede desestimar el recurso de anulación de la Decisión impugnada en lo que se refiere a la denegación de acceso a los escritos relativos a los asuntos Honeywell/Comisión, T-209/01, General Electric/Comisión, T-210/01, y Comisión/Austria, C-203/03.
— Sobre la denegación de acceso a los escritos relativos al asunto T-342/99
En cuanto a la denegación de acceso a los escritos presentados en el asunto Airtours/Comisión, T-342/99, concluido mediante sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de junio de 2002, esto es, aproximadamente año y medio antes de la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión afirmó en esta Decisión que la exigencia de proteger los procedimientos judiciales seguía existiendo ya que después de dicha sentencia se había interpuesto contra ella un recurso de indemnización (asunto MyTravel/Comisión, T-212/03). La Comisión señaló que este último asunto, aún pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia, presentaba vínculos estrechos con el procedimiento concluido mediante la referida sentencia, en el sentido de que las alegaciones que había formulado para defender la legalidad de la decisión que dicha sentencia del Tribunal de Primera Instancia había anulado también serían discutidas en el marco del procedimiento pendiente.
Por otra parte, procede señalar que la Comisión presentó su escrito de contestación en el asunto MyTravel/Comisión, T-212/03, el 28 de febrero de 2004, mientras que la Decisión impugnada fue adoptada el 20 de noviembre de 2003. Como la propia Comisión ha precisado en la vista, cuando adoptó la Decisión impugnada todavía no había decidido qué alegaciones, de entre las expuestas en los escritos presentados en el asunto ya concluido, formularía también en el asunto pendiente. Por consiguiente, la denegación total de acceso a estos escritos se debe a la voluntad de la Comisión de tener la posibilidad de elegir las alegaciones que iba a utilizar para defender su postura en el asunto pendiente.
Pues bien, está claro que tal justificación no puede demostrar que la denegación de acceso a los escritos controvertidos se hallaba amparada por la excepción analizada, en el sentido de que estos escritos tenían que ser protegidos en su integridad porque su divulgación habría supuesto un perjuicio para el procedimiento pendiente que guarda relación con el procedimiento al que dichos escritos se refieren.
En primer lugar, procede subrayar que los escritos a los que la demandante solicitó acceder se refieren a un asunto concluido mediante sentencia del Tribunal de Primera Instancia. Por consiguiente, su contenido no solamente se ha hecho público en forma de resumen a través del informe para la vista redactado por el Tribunal de Primera Instancia y ha sido debatido en una vista pública, sino que también ha sido reproducido en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia. Por lo tanto, al tratarse de alegaciones que ya son de dominio público, al menos en forma de resumen, la necesidad invocada por la Comisión de denegar el acceso a la totalidad de los escritos solicitados, solamente porque las alegaciones que contienen serán discutidas en un asunto distinto aún pendiente, puede vaciar de contenido el principio general de dar al público el mayor acceso posible a los documentos poseídos por las instituciones. En efecto, tal enfoque produce una clara inversión de la norma establecida en el Reglamento n
o
1049/2001, consistente en el derecho de acceso, y las excepciones a este derecho, que según la jurisprudencia mencionada en el apartado 53
supra
deben ser interpretadas y aplicadas de forma restrictiva.
En segundo lugar, procede observar que no es excepcional que la institución afectada emplee una misma argumentación en asuntos que afectan a las mismas partes, pero que tienen un objeto distinto, o que se refieren a partes diferentes, pero que versan sobre el mismo objeto. La mera circunstancia de que las alegaciones ya formuladas ante el juez en un asunto concluido puedan ser discutidas también en un asunto similar o en el marco de un recurso de indemnización interpuesto por la misma parte que ha ganado su recurso de anulación no demuestra en absoluto que exista un riesgo de perjuicio para el desarrollo del procedimiento aún pendiente.
De ser admitidos los motivos invocados por la Comisión para justificar la denegación de acceso a los escritos relativos al asunto Airtours/Comisión, T-342/99, estos motivos podrían emplearse también en todos los supuestos en que la argumentación de los escritos relativos a un asunto concluido pueda ser alegada igualmente en un asunto pendiente.
Por otra parte, como se ha señalado en el apartado 104
supra,
la Comisión decidió en el caso de autos denegar el acceso al estimar que debía tener libertad para elegir de entre las alegaciones contenidas en dichos escritos las que también utilizaría en el asunto pendiente. Tal argumentación, que asimismo implica la imposibilidad de considerar un acceso parcial, en contra de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001, confirma que la Comisión no demostró que la divulgación del contenido de los escritos solicitados por la demandante perjudicaría el buen desarrollo del procedimiento MyTravel/Comisión, T-212/03, aún pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia.
Por consiguiente, la supuesta necesidad de proteger ciertas alegaciones que, en su caso, serán utilizadas en un procedimiento aún pendiente no puede ser motivo para denegar el acceso a los escritos relativos a un asunto ya concluido mediante una sentencia del Tribunal de Primera Instancia si no existe una motivación específica que tenga por objeto demostrar que la divulgación de tales escritos perjudicaría el procedimiento judicial pendiente. Los temores expresados por la Comisión no pasan de meras afirmaciones y resultan, por tanto, excesivamente hipotéticos (véase, en este sentido, la sentencia VKI, citada en el apartado 54
supra,
apartado 84).
De lo anterior resulta que la Comisión incurrió en un error de apreciación al denegar el acceso a los escritos relativos al asunto Airtours/Comisión, T-342/99. Por consiguiente, procede estimar el recurso de anulación de la Decisión impugnada en lo que se refiere a esta denegación.
Sobre la denegación de acceso a los documentos basada en la excepción regulada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento n
o
1049/2001, relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación
Alegaciones de las partes
En opinión de la demandante, la Comisión no puede negarse a divulgar sus escritos, en virtud de la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación, alegando que estos escritos se han presentado en el marco de procedimientos por incumplimiento que todavía se hallan pendientes ante el Tribunal de Justicia o que, aunque hayan concluido mediante una sentencia dictada por dicho Tribunal, siguen estando pendientes ante la Comisión. La demandante señala que los recursos por incumplimiento revisten gran importancia política, de modo que el interés público en tener acceso a los documentos en esta materia es considerable y aumenta a medida que la investigación va avanzando.
Según la demandante, debido a que la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación tiene un fuerte componente fáctico y se refiere principalmente a la supresión o alteración de las pruebas, el riesgo de que se cause un perjuicio al interés público en que las investigaciones sean protegidas disminuye a medida que van obteniéndose las pruebas. La demandante estima que, como el interés público en la divulgación va aumentando de modo constante y el interés público en la protección de las investigaciones va disminuyendo de modo constante, los documentos de las instituciones relativos a los recursos por incumplimiento deben divulgarse al menos parcialmente o en una versión no confidencial. Por consiguiente, alega que, en caso de denegar el acceso, la Comisión está obligada a aportar la prueba de que la divulgación supondría un serio perjuicio para el interés público afectado.
Según la demandante, el momento a partir del cual el interés público en la divulgación prevalece sobre la protección de las investigaciones es el de la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia, dado que, en esa fase del asunto, los esfuerzos por llegar a una solución amistosa de la controversia han fracasado. La demandante alega que esta tesis es conforme con la sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
en la que el Tribunal de Primera Instancia consideró que el público no podía tener acceso a los documentos redactados por la Comisión con anterioridad a la interposición del recurso por incumplimiento, en concreto, los escritos de requerimiento y los dictámenes motivados elaborados en el marco del procedimiento administrativo previo. Por otra parte, señala que procede observar que dicha sentencia se refiere al Código de conducta de 1993 y que el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 debe ser objeto de una interpretación más estricta en cuanto a las excepciones al derecho de acceso.
La Comisión alega que el procedimiento por incumplimiento tiene por finalidad que el Derecho nacional sea conforme con el Derecho comunitario, y no la «persecución» de los Estados miembros. Sostiene que, mientras el Tribunal de Justicia no se haya pronunciado, es posible encontrar una solución amistosa, lo que requiere un diálogo protegido por la confidencialidad, tal como reconoció el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra
(apartado 68). A este respecto, entiende que la argumentación de la demandante de que dicha sentencia se refiere únicamente al procedimiento administrativo previo, dado que los documentos solicitados en dicho asunto eran escritos de requerimiento y dictámenes motivados, carece de todo fundamento, ya que el Tribunal de Primera Instancia puso de relieve que la exigencia de confidencialidad perdura a la largo de todo el procedimiento por incumplimiento, hasta que se dicte sentencia (sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
apartado 68).
La Comisión añade, refiriéndose al anexo II del Vigésimo Informe sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, que las estadísticas del año 2002 muestran que el diálogo que mantiene con los Estados miembros sobre las infracciones es eficaz, ya que indican que, de 361 recursos interpuestos ante el Tribunal de Justicia, hubo 69 desistimientos antes de que se dictara sentencia y 22 recursos fueron archivados antes de que se interpusiera un nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 228 CE. Alega que, al tratarse por tanto de un diálogo que puede prolongarse, en su caso, hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre un recurso ulterior interpuesto al amparo del artículo 228 CE, la divulgación de sus alegaciones puede perjudicar el procedimiento de infracción, haciendo peligrar el clima de confianza entre la Comisión y los Estados miembros.
La Comisión afirma que respondió con una negativa a la solicitud de obtener sus escritos procesales en el asunto Comisión/Austria, C-203/03, aún pendiente, precisamente para no poner en peligro el objetivo de encontrar una solución amistosa a la controversia que le oponía a las autoridades austriacas. Sostiene que denegó el acceso a los escritos procesales de los asuntos Cielo abierto por razones similares, porque los Estados miembros afectados todavía no habían cumplido las sentencias del Tribunal de Justicia en las que se declaraba el incumplimiento y porque todavía se hallaban pendientes algunos procedimientos conexos contra otros Estados miembros.
Por último, la Comisión alega que no existe un interés público superior que exija la divulgación de los escritos procesales en todos los procedimientos de infracción; de otro modo, la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación quedaría privada de todo efecto útil. Recuerda haber afirmado, en la declaración que hizo cuando se adoptó el Reglamento n
o
1049/2001, que aceptaba que «los procedimientos de infracción no figuren expresamente entre las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento, por considerar que la redacción actual del texto no [afectaba] a la práctica actual por lo que se refiere a la protección de la confidencialidad garantizada para el ejercicio de sus responsabilidades en materia de control del respeto del Derecho comunitario» (acta del Consejo, 6 de junio de 2001, doc. 9204/01 ADD 1, p. 3). Además, entiende que el interés público que debe protegerse reside en la posibilidad que la Comisión tiene de persuadir al Estado miembro de atenerse al Derecho comunitario, lo que requiere el mantenimiento de un clima de confianza entre la Comisión y los Estados miembros y la denegación de cualquier acceso a los documentos antes de que concluya el asunto.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede recordar que la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación ya existía en el Código de conducta de 1993. Como se ha señalado en el apartado 62
supra
con respecto a la protección de los procedimientos judiciales, las diferencias entre este Código y el Reglamento n
o
1049/2001 consisten, por una parte, en el hecho de que el Código preveía la posibilidad de denegar el acceso del público a todo documento cuya divulgación «[pudiera] suponer un perjuicio» a las actividades de investigación, mientras que el Reglamento n
o
1049/2001 se refiere al caso en que la divulgación «suponga un perjuicio» para estas actividades y, por otra parte, en el hecho de que el Código no establecía que un interés público superior pudiera primar sobre el interés en proteger el objetivo de las actividades de investigación. En cambio, al igual que el Código de conducta de 1993, el Reglamento n
o
1049/2001 no contiene una definición de las actividades de investigación.
Según la jurisprudencia relativa a esta excepción, elaborada mientras estaba vigente el Código de conducta de 1993, se consideraba que la Comisión aplicaba válidamente esta excepción para denegar el acceso a documentos relativos a investigaciones acerca de un posible incumplimiento del Derecho comunitario que pudieran dar lugar al inicio de un procedimiento regulado en el artículo 226 CE (sentencias WWF UK/Comisión, citada en el apartado 67
supra,
y Bavarian Lager/Comisión, citada en el apartado 53
supra)
o que efectivamente hubieran conducido a la apertura de tal procedimiento (sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra).
En tales supuestos, se consideraba que la denegación de acceso estaba justificada porque los Estados miembros tienen derecho a confiar en que la Comisión mantenga la confidencialidad de las investigaciones que puedan eventualmente dar lugar a un procedimiento por incumplimiento, incluso después de que haya transcurrido cierto período de tiempo tras la conclusión de las investigaciones (sentencia WWF UK/Comisión, citada en el apartado 67
supra,
apartado 63) e incluso después de que se haya sometido el asunto al Tribunal de Justicia (sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
apartado 68).
Así, de la jurisprudencia resulta que el buen desarrollo del procedimiento por incumplimiento podría verse perjudicado si durante las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro afectado se divulgaran documentos relativos a la fase de investigación, ya que la finalidad de dicho procedimiento, esto es, permitir al Estado miembro cumplir voluntariamente las exigencias del Tratado o, en su caso, darle la oportunidad de justificar su posición (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania,
C-191/95, Rec. p. I-5449
, apartado 44) podría ser puesta en peligro (sentencia Bavarian Lager/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 46). Como también ha precisado el Tribunal de Primera Instancia en el marco de la aplicación del Código de conducta de 1993, dicha exigencia de confidencialidad perdura incluso tras la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia, debido a que no puede descartarse que las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro correspondiente, encaminadas a que éste se atenga voluntariamente a las exigencias del Tratado, puedan seguir durante el procedimiento judicial y hasta el pronunciamiento de la sentencia. Preservar este objetivo, a saber, la solución amistosa de la controversia entre la Comisión y el Estado miembro correspondiente antes de la sentencia del Tribunal de Justicia, justifica por tanto la denegación de acceso a documentos redactados en el marco del procedimiento del artículo 226 CE (sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
apartado 68).
En cuanto a la cuestión de si tal justificación es aplicable al conjunto de escritos presentados por la Comisión en el marco de recursos por incumplimiento pendientes ante el Tribunal de Justicia, con independencia del contenido de cada documento solicitado, procede recordar, como resulta de las observaciones hechas en el apartado 73
supra,
que está permitido no realizar un examen concreto del contenido de cada documento solicitado si los documentos de que se trata están claramente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso.
Éste es el caso cuando los escritos solicitados contienen el mismo tipo de información y cuando el Estado miembro afectado niega el incumplimiento al que hacen referencia. En efecto, en la medida en que la posibilidad de llegar a una solución amistosa de la controversia entre la Comisión y el Estado miembro afectado constituye un objetivo esencial de las actividades de investigación de la Comisión relativas a los incumplimientos de los Estados miembros de las obligaciones que para ellos derivan del Derecho comunitario, es preciso constatar que la exigencia de guardar la confidencialidad de los escritos procesales, necesaria para alcanzar tal objetivo, debe mantenerse hasta el momento en que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la posible existencia del incumplimiento de que se trate, momento en que concluye el procedimiento en cuanto a las consecuencias que puedan derivarse de la investigación efectuada por la Comisión. Además, dado que en estos documentos se hacen constar los resultados de la investigación realizada para demostrar la existencia del incumplimiento impugnado, tales documentos deben estar amparados en su integridad por dicha excepción.
En el caso de autos, la Comisión se negó a conceder a la demandante el acceso, por una parte, a sus escritos relativos a un recurso por incumplimiento que todavía se hallaba pendiente en el momento de la adopción de la Decisión impugnada (asunto Comisión/Austria, C-203/03), de modo que esta denegación también estaba basada en la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, y, por otra parte, a sus escritos relativos a ocho recursos por incumplimiento similares (asuntos Cielo abierto), sobre los cuales, en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, el Tribunal de Justicia ya se había pronunciado mediante sus sentencias de 5 de noviembre de 2002, pero que los Estados miembros afectados todavía no habían cumplido.
Dado que la denegación de acceso a los escritos relativos al asunto Comisión/Austria, C-203/03, está amparada por la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales, como resulta del apartado 102
supra,
no procede examinar si también podía estar basada en la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación. Por consiguiente, la aplicación de esta excepción debe analizarse únicamente con respecto a la denegación de acceso a los escritos relativos a los asuntos Cielo abierto.
Es preciso observar que, en la medida en que en todos estos escritos se hacen constar los resultados de las investigaciones realizadas por la Comisión para probar la existencia de una infracción del Derecho comunitario, tales escritos guardan una estrecha relación con el inicio de los procedimientos por incumplimiento en el marco de los cuales fueron presentados y hacen, pues, referencia a actividades de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento n
o
1049/2001.
Sin embargo, dado que toda excepción al derecho de acceso debe interpretarse y aplicarse en sentido estricto, como se ha recordado en el apartado 53
supra,
el hecho de que los documentos solicitados afecten a un interés protegido no puede por sí solo justificar la aplicación de la excepción invocada, de modo que la Comisión debe demostrar que su divulgación podía efectivamente suponer un perjuicio para la protección del objetivo de sus actividades de investigación relativas a los incumplimientos controvertidos.
Por consiguiente, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si la Comisión incurrió en un error de apreciación al considerar que la negativa a divulgar los escritos que había presentado en los recursos por incumplimiento analizados estaba amparada por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento n
o
1049/2001.
En la Decisión impugnada, la Comisión afirmó que no podía autorizar el acceso a tales escritos porque, si bien los asuntos correspondientes habían concluido mediante las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia, éstas todavía no habían sido cumplidas por los Estados miembros afectados, de modo que estos asuntos todavía se hallaban pendientes ante la Comisión. Según dicha institución, las negociaciones en curso con estos Estados miembros destinadas a lograr que se atuvieran voluntariamente a las exigencias del Derecho comunitario peligrarían si se divulgaran los escritos solicitados por la demandante. Por consiguiente, la Comisión entiende que el objetivo de la protección de sus actividades de investigación perdura mientras estos Estados no cumplan las sentencias del Tribunal de Justicia. Por otra parte, la Comisión ha señalado en su escrito de contestación que ha interpuesto contra otros Estados miembros una serie de recursos, conexos con los asuntos Cielo abierto por tener el mismo objeto, que todavía se hallan pendientes ante el Tribunal de Justicia.
La demandante rebate la postura de la Comisión alegando, por una parte, que la sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
carece de pertinencia en el caso de autos, ya que dicha sentencia hacía referencia a documentos redactados antes de que se interpusiera el recurso ante el Tribunal de Justicia y, por otra parte, que la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia implica que los esfuerzos por llegar a una solución amistosa han fracasado. Añade que en la referida sentencia se trata de la aplicación del Código de conducta de 1993 y que el Reglamento n
o
1049/2001 debe ser objeto de una interpretación más estricta en cuanto a las excepciones al derecho de acceso.
En primer lugar, procede señalar que de la sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
no puede deducirse que sólo quepa denegar el acceso del público a los documentos redactados con anterioridad a la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia. En efecto, los documentos como los escritos de requerimiento y los dictámenes motivados tienen por objeto delimitar el objeto del litigio, lo que implica que estos documentos y el recurso deben necesariamente basarse en los mismos motivos y alegaciones (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988, Comisión/Bélgica,
298/86, Rec. p. 4343
, apartado 10, y de 1 de febrero de 2005, Comisión/Austria,
C-203/03, Rec. p. I-935
, apartado 28). Como indicó la Comisión en la Decisión impugnada, las pruebas y las alegaciones contenidas en los escritos son, por lo tanto, idénticas a las contenidas en los documentos relativos a la fase administrativa previa, de modo que la distinción hecha por la demandante carece de todo fundamento.
En segundo lugar, si bien es cierto que el objetivo de alcanzar una solución amistosa constituye la razón de ser de la fase administrativa previa, no lo es menos que, como demuestran las estadísticas aportadas por la Comisión, tal resultado a menudo sólo se obtiene después de haber interpuesto el recurso ante el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, sería contrario a la finalidad del procedimiento por incumplimiento, consistente en que el Estado miembro interesado se atenga al Derecho comunitario, excluir la posibilidad de conseguir tal resultado con posterioridad a la interposición del recurso. Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia se ha pronunciado en el mismo sentido, al afirmar que la exigencia de confidencialidad perdura incluso tras la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia, debido a que no puede excluirse que las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro correspondiente, encaminadas a que éste se atenga voluntariamente a las exigencias del Tratado, puedan seguir durante el procedimiento judicial y hasta el pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Justicia (sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 17
supra,
apartado 68).
Tal conclusión no puede ser desvirtuada por la alegación de la demandante según la cual la razón de ser de la excepción analizada es evitar la alteración de las pruebas y tal riesgo queda muy reducido después de que la Comisión haya interpuesto el recurso ante el Tribunal de Justicia. En efecto, como se desprende de los términos de dicha excepción, ésta no tiene por objeto proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de estas actividades, que, como resulta de la jurisprudencia citada en los apartados 120 y 121
supra,
en un procedimiento por incumplimiento consiste en conseguir que el Estado miembro afectado se ajuste al Derecho comunitario. Por este motivo, los diferentes actos de investigación pueden seguir amparados por la excepción analizada en tanto no se haya alcanzado este objetivo, incluso si la investigación o la inspección particular que dio lugar al documento al que se solicita el acceso ha terminado (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 110, y, por analogía, en cuanto a la aplicación del Código de conducta de 1993, sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de 2000, Denkavit Nederland/Comisión,
T-20/99, Rec. p. II-3011
, apartado 48).
En el caso de autos, en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada, hacía aproximadamente un año que el Tribunal de Justicia ya había dictado las sentencias en las que declaraba que se habían cometido las infracciones que la Comisión imputaba a los Estados miembros afectados. Por consiguiente, no puede negarse que en dicha fecha no se estaba llevando a cabo ninguna actividad de investigación encaminada a probar la existencia de los incumplimientos correspondientes y que podría haber peligrado por la divulgación de los documentos solicitados.
Sin embargo, procede verificar si, como pretende la Comisión, cabe considerar que los documentos relacionados con actividades de investigación están amparados por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento n
o
1049/2001, cuando las actividades en cuestión han terminado y han dado lugar, no sólo a la interposición de recursos ante el Tribunal de Justicia, sino también al pronunciamiento de sentencias por dicho órgano jurisdiccional. Se trata, pues, de determinar si el objetivo de llegar a una solución amistosa, invocado por la Comisión para justificar la denegación de acceso, puede perdurar después de que se hayan dictado las sentencias en las que se declara la existencia de los incumplimientos respecto a los cuales la Comisión efectuó las actividades de investigación.
A este respecto, procede observar que, una vez dictada una sentencia en la que se declara un incumplimiento, el Estado miembro afectado está obligado, en virtud del artículo 228 CE, apartado 1, a adoptar todas las medidas necesarias para su ejecución. Si bien el artículo 228 CE no precisa el plazo en el que debe ejecutarse una sentencia, es jurisprudencia reiterada que la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible (sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia,
C-387/97, Rec. p. I-5047
, apartados 81 y 82, y de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España,
C-278/01, Rec. p. I-14141
, apartados 26 y 27). Desde el momento en que el Tribunal de Justicia declara que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, este Estado está obligado a adoptar las medidas necesarias para ajustarse a esta sentencia, sin que tal resultado pueda depender del resultado de las negociaciones en curso con la Comisión.
Es cierto que no cabe descartar que el Estado miembro afectado persista en su incumplimiento, también en lo que se refiere a la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, lo que puede llevar a la Comisión a iniciar, con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, un nuevo procedimiento por incumplimiento. Sin embargo, en esa situación, la Comisión debe llevar a cabo una nueva investigación que implica un nuevo procedimiento administrativo previo y que, en su caso, dará lugar a la interposición de un nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, las actividades de investigación que conducen a la interposición de un recurso basado en el artículo 228 CE son nuevas con respecto a las que llevaron a la interposición del recurso basado en el artículo 226 CE, ya que tienen por objeto demostrar que el incumplimiento declarado en la sentencia del Tribunal de Justicia persiste después del pronunciamiento de dicha sentencia.
Por otra parte, procede recordar que el artículo 228 CE, apartado 2, al referirse a la no ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, prevé instrumentos que tienen por objeto específico inducir al Estado miembro infractor a ejecutar la sentencia dictada en un procedimiento por incumplimiento y, por ende, garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario por dicho Estado. Las medidas previstas en esta disposición, la suma a tanto alzado y la multa coercitiva, tienen ambas este mismo objeto, que consiste pues en ejercer sobre el Estado infractor una presión económica que le induzca a poner fin al incumplimiento declarado (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia,
C-304/02, Rec. p. I-6263
, apartados 80 y 91, y de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia,
C-177/04, Rec. p. I-2461
, apartados 59 y 60).
Por último, admitir que los diferentes documentos relacionados con las actividades de investigación están amparados por la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento n
o
1049/2001 hasta que se hayan tomado todas las medidas que deban adoptarse a raíz de dichos procedimientos, incluso si una nueva investigación que eventualmente dé lugar a la interposición de un recurso basado en el artículo 228 CE, apartado 2, resulta necesaria, equivaldría a supeditar el acceso a los citados documentos a acontecimientos aleatorios, en concreto, el incumplimiento por el Estado miembro afectado de la sentencia del Tribunal de Justicia en la que se declara el incumplimiento y la interposición de un recurso en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, que depende de la facultad discrecional de la Comisión. En cualquier caso, se trataría de acontecimientos futuros e inciertos, dependientes de la celeridad y de la diligencia de las diferentes autoridades involucradas.
Esta solución sería contraria al objetivo consistente en garantizar al público el mayor acceso posible a los documentos de las instituciones, con el fin de brindar a los ciudadanos la posibilidad de controlar de una manera más eficaz la legalidad del ejercicio del poder público (véase, en este sentido, la sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 53
supra,
apartado 112; véanse, además, por analogía, en lo que se refiere a la aplicación del Código de conducta de 1993, las sentencias Interporc II, citada en el apartado 15
supra,
apartado 39, y JT’s Corporation/Comisión, citada en el apartado 56
supra,
apartado 50).
En lo que se refiere a la circunstancia invocada en el escrito de contestación de que determinados asuntos que tienen el mismo objeto que los asuntos Cielo abierto todavía se hallan pendientes ante el Tribunal de Justicia, basta con señalar, por una parte, que la Comisión no ha explicado en modo alguno de qué manera la posibilidad de llegar a una solución amistosa con los Estados miembros afectados por estos asuntos se vería comprometida por la divulgación de escritos que dicha institución presentó en el marco de los procedimientos entablados contra otros Estados miembros y que ya han concluido mediante sentencias del Tribunal de Justicia. Por otra parte, como se ha subrayado en los apartados 106 y 107
supra,
el mero vínculo entre dos o varios asuntos, con las mismas partes o el mismo objeto, no puede por sí solo justificar una denegación de acceso, a no ser que se efectúe una inversión manifiesta entre el principio de libre acceso a los documentos de las instituciones y las excepciones a dicho principio establecidas en el Reglamento n
o
1049/2001.
De las consideraciones anteriores resulta que la Comisión incurrió en un error de apreciación al denegar el acceso a los documentos referentes a los asuntos Cielo abierto. Por consiguiente, procede estimar el recurso de anulación de la Decisión impugnada en lo que se refiere a dicha denegación.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes. En el caso de autos, por haber sido desestimadas algunas de las pretensiones de cada parte, procede decidir que cada parte cargue con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Gran Sala)
decide:

1)
Anular la Decisión de la Comisión de 20 de noviembre de 2003 en la medida en que deniega el acceso a los escritos presentados por la Comisión ante el Tribunal de Justicia en el marco de los asuntos Comisión/Reino Unido, C-466/98; Comisión/Dinamarca, C-467/98; Comisión/Suecia, C-468/98; Comisión/Finlandia, C-469/98; Comisión/Bélgica, C-471/98; Comisión/Luxemburgo, C-472/98; Comisión/Austria, C-475/98, y Comisión/Alemania, C-476/98, y ante el Tribunal de Primera Instancia en el marco del asunto Airtours/Comisión, T-342/99.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Cada parte cargará con sus propias costas.

Vesterdorf
Jaeger
Pirrung
Vilaras
Legal
Martins Ribeiro
Cremona
Pelikánová
Šváby
Jürimäe
Wahl
Prek
Ciucă
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de septiembre de 2007.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
B. Vesterdorf
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.