CELEX: 62006CJ0487
Pourvoi
Aide d'État
Taxe environnementale sur les granulats au Royaume-Uni

Par son pourvoi, British Aggregates Association (ci-après «BAA» ou la «requérante au pourvoi») demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 13 septembre 2006, British Aggregates/Commission (
T-210/02, Rec. p. II-2789
, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation partielle de la décision de la Commission C(2002) 1478 final, du 24 avril 2002, relative au dossier d’aide d’État N 863/01 — Royaume-Uni/Taxe sur les granulats (ci-après la «décision litigieuse»).
Les antécédents du litige
Les faits à l’origine du litige sont exposés dans les termes suivants aux points 1 à 25 de l’arrêt attaqué:
«1
British Aggregates Association est une association regroupant des petites entreprises indépendantes exploitant des carrières au Royaume-Uni. Elle compte 55 membres exploitant plus de 100 carrières.
Les granulats sont des matériaux granuleux, chimiquement inertes, employés dans le secteur du bâtiment et des travaux publics. Ils peuvent être utilisés tels quels, par exemple en tant que remblai ou ballast, ou mélangés à des liants tels que le ciment (ce qui permet d’obtenir du béton) ou le bitume. Certains matériaux naturellement granuleux tels que le sable et les graviers peuvent être obtenus par criblage. D’autres matériaux, tels que la roche dure, doivent être broyés avant le criblage. Les granulats employés pour différents usages doivent répondre aux spécifications correspondantes et les propriétés physiques du matériau d’origine déterminent s’il convient pour l’emploi envisagé. Ainsi, les spécifications en matière de remblayage sont moins contraignantes que celles pour les sous-couches de chaussées, qui elles-mêmes le sont moins que celles pour des surfaces à usage intensif comme les couches de roulement des chaussées ou les ballasts de voies ferrées. Une plus grande variété de matériaux peut être utilisée comme granulats pour les usages où les contraintes sont moindres tandis que les matériaux répondant aux contraintes plus élevées sont moins nombreux.
Finance Act 2001
Les articles 16 à 49 de la deuxième partie du Finance Act 2001 (loi de finances pour l’année 2001, ci-après la “loi”) et ses annexes 4 à 10 instituent une Aggregates Levy (taxe sur les granulats, ci-après l’“AGL” ou la “taxe”) au Royaume-Uni.
Les dispositions prévoyant la mise en place de l’AGL sont entrées en vigueur le 1
er
avril 2002, en application du règlement d’exécution de la loi.
La loi a été modifiée par les articles 129 à 133 et l’annexe 38 du Finance Act 2002 (loi de finances pour l’année 2002). Les dispositions ainsi modifiées prévoient des exonérations en faveur des déchets (spoils) résultant de l’extraction de certains minerais, notamment l’ardoise, le schiste, le ball clay et le kaolin. Par ailleurs, elles ajoutent une période transitoire pour l’introduction de la taxe en Irlande du Nord.
L’AGL est appliquée à raison de 1,60 livre sterling (GBP) par tonne de granulats faisant l’objet d’une exploitation commerciale (article 16, paragraphe 4, de la loi).
L’article 16, paragraphe 2, de la loi telle que modifiée dispose que l’AGL est due dès qu’une quantité de granulats assujettis fait l’objet d’une exploitation commerciale au Royaume-Uni à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi. Elle concerne donc tout autant les granulats importés que ceux extraits au Royaume-Uni.
L’article 13, paragraphe 2, sous a), du règlement d’exécution permet à l’exploitant de bénéficier d’un dégrèvement fiscal lorsque les granulats assujettis sont exportés ou transportés hors du Royaume-Uni sans recevoir d’autre traitement.
L’article 17, paragraphe 1, de la loi telle que modifiée dispose:
“Dans la présente partie, ‘granulats’ désigne (sous réserve de l’article 18 ci-dessous) la roche, le gravier ou le sable, ainsi que tous les matériaux qui y sont provisoirement incorporés ou naturellement mélangés.”
L’article 17, paragraphe 2, de la loi prévoit qu’un granulat n’est pas taxable dans quatre hypothèses: s’il est expressément exonéré; s’il a été précédemment utilisé à des fins de construction; s’il a déjà été soumis à une taxe sur les granulats, ou si, à la date d’entrée en vigueur de la loi, il ne se trouve pas sur son site d’origine.
L’article 17, paragraphes 3 et 4, de la loi telle que modifiée prévoit certains cas d’exonération de la taxe.
Par ailleurs, l’article 18, paragraphes 1, 2 et 3, de la loi telle que modifiée désigne les procédés exemptés de taxe et les matériaux concernés par cette exemption.
Procédure administrative et contentieux devant le juge national
Par lettre du 24 septembre 2001, la Commission a reçu une [première] plainte […] émanant de deux entreprises n’ayant aucun lien avec la requérante et demandant que leur identité ne soit pas révélée à l’État membre concerné, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) n
o
659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88] du traité CE (
JO L 83, p. 1
). Les plaignantes estimaient en substance que constituaient des aides d’État l’exclusion de certains matériaux du champ d’application de l’AGL, l’exonération des exportations et les dérogations concernant l’Irlande du Nord.
Par lettre du 20 décembre 2001, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a notifié à la Commission le régime d’aide d’État intitulé “Introduction par phases de la taxe sur les granulats en Irlande du Nord”.
Par lettre du 6 février 2002, la Commission a communiqué une synthèse de la première plainte à cet État membre et l’a invité, d’une part, à présenter ses observations sur cette plainte et, d’autre part, à fournir des compléments d’information sur l’AGL, ce qu’il a fait par lettre du 19 février 2002.
Le 11 février 2002, la requérante a introduit un recours contre l’AGL devant la High Court of Justice […]. Elle invoquait notamment la violation des règles communautaires en matière d’aides d´État. Par jugement du 19 avril 2002, la High Court of Justice a rejeté le recours tout en autorisant la requérante à interjeter appel devant la Court of Appeal […] [BAA] ayant effectivement interjeté appel, la Court of Appeal a ordonné la suspension de la procédure, eu égard à l’introduction du présent recours devant le Tribunal.
Par lettre du 15 avril 2002, la requérante avait entre-temps déposé une plainte auprès de la Commission à l’encontre de l’AGL […]. Elle faisait valoir, en substance, que l’exclusion de certains matériaux du champ d’application de l’AGL ainsi que l’exonération des exportations constituaient des aides d’État. Quant aux dérogations concernant l’Irlande du Nord, notifiées par les autorités du Royaume-Uni, elles seraient incompatibles avec le marché commun.
Décision [litigieuse]
Le 24 avril 2002, la Commission a adopté [la décision litigieuse, laquelle visait à] ne pas soulever d’objections à l’encontre de l’AGL [...].
Le 2 mai 2002, la décision [litigieuse] a été communiquée à la requérante par les autorités du Royaume-Uni. Elle lui a été notifiée formellement par la Commission par lettre du 27 juin 2002.
Dans sa décision (considérant 43), la Commission considère que la taxe ne comporte pas d’élément d’aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, dans la mesure où son champ d’application se justifie par la logique et la nature du régime fiscal. Par ailleurs, elle estime que l’exonération accordée à l’Irlande du Nord, qui a été notifiée à la Commission, est compatible avec le marché commun.
Décrivant le champ d’application de l’AGL, la Commission souligne, en substance, que cette taxe sera prélevée sur les granulats vierges, “définis comme des granulats produits à partir de dépôts naturels de minerais faisant l’objet d’une première extraction”, et composés “de fragments de roches, de sables et de graviers pouvant être utilisés à l’état brut ou après traitement mécanique tel que le concassage, le lavage et le calibrage” (considérants 8 et 9). Quant aux matériaux exclus et aux objectifs poursuivis, elle indique aux considérants 11 à 13 de la décision [litigieuse]:
“L’AGL ne sera pas prélevée sur des matériaux qui sont des sous-produits ou des déchets d’autres procédés. Selon les autorités britanniques, figurent parmi ces matériaux les déchets de schiste et de kaolin, les stériles, les cendres, le mâchefer issu de hauts fourneaux, les déchets de verre et de caoutchouc. De même, elle ne frappera pas les granulats recyclés, catégorie dans laquelle rentrent les roches, sables et graviers ayant fait l’objet d’au moins une première utilisation (généralement dans le secteur du bâtiment et des travaux publics).
Selon les autorités britanniques, l’exclusion de tels matériaux du champ d’application de l’AGL vise à encourager leur emploi en tant que matériaux de construction et à réduire l’extraction excessive de granulats vierges, encourageant ainsi une gestion rationnelle des ressources.
Les projections initiales des autorités britanniques tablent sur l’hypothèse que l’AGL permettra de réduire le volume de la demande en granulats vierges de 20 millions de tonnes par an en moyenne, à rapporter à une demande annuelle au Royaume-Uni de l’ordre de 230 à 250 millions de tonnes.”
En ce qui concerne l’appréciation relative au champ d’application de l’AGL, la décision [litigieuse] énonce aux considérants 29 et 31:
“La Commission relève que l’AGL ne frappera que l’exploitation commerciale de roches, sables et graviers utilisés en tant que granulats. Elle ne frappera pas ces matériaux s’ils sont utilisés à d’autres fins. L’AGL ne sera perçue que sur les granulats vierges. Elle ne sera pas perçue sur les granulats extraits en tant que sous-produits ou déchets d’autres procédés (granulats secondaires) ni sur les granulats recyclés. En conséquence, la Commission estime que l’AGL ne concerne que certains secteurs d’activité et certaines entreprises. Elle note donc qu’il convient d’apprécier si le champ d’application de l’AGL se justifie par la logique et l’économie du système fiscal.
[…] [L]e Royaume-Uni, dans le cadre de l’exercice de sa liberté de déterminer son régime fiscal national, a conçu l’AGL de manière à maximiser le recours à des granulats recyclés ou à d’autres produits de substitution par rapport aux granulats vierges et à promouvoir une utilisation rationnelle des granulats vierges, ressource naturelle non renouvelable. Les atteintes à l’environnement que représente l’extraction de granulats que le Royaume-Uni entend limiter [au moyen] de l’AGL comprennent les nuisances sonores, les poussières, les atteintes à la biodiversité et les dégradations visuelles.”
La Commission en déduit, au considérant 32, que “l’AGL est une taxe spécifique, dont le champ d’application est très limité, défini par l’État membre en fonction des caractéristiques propres du secteur d’activité concerné” et que “[l]a structure et la portée de la taxe reflètent la nette distinction entre l’extraction de granulats vierges, qui entraîne des conséquences indésirables pour l’environnement, et la production de granulats secondaires ou recyclés qui représente une contribution importante au traitement des roches, graviers et sables résultant d’excavations, d’autres travaux ou de traitements effectués légalement dans des buts divers”.
S’agissant de l’exonération des granulats exportés sans avoir subi de transformation sur le territoire du Royaume-Uni, la décision [litigieuse] énonce au considérant 33:
“[…] une telle solution se justifie par le fait que les granulats peuvent être exonérés au Royaume-Uni s’ils sont utilisés dans des processus de fabrication exonérés (p. ex. la fabrication du verre, de plastiques, de papier, de fertilisants et de pesticides). Étant donné que les autorités britanniques ne peuvent exercer de contrôle sur l’emploi des granulats en dehors de leur territoire, l’exonération des exportations s’impose pour la sécurité juridique des exportateurs de granulats et éviter un traitement inéquitable des exportations de granulats qui pourraient sinon bénéficier d’une exonération à l’intérieur du Royaume-Uni.”
La Commission conclut au considérant 34:
“[I]l est dans la nature et l’économie générale d’une tel prélèvement qu’il ne soit pas applicable aux granulats secondaires, ni aux granulats recyclés. L’imposition d’un prélèvement sur l’extraction de granulats vierges contribuera à la diminution de l’extraction de granulats primaires, à celle de l’emploi de ressources non renouvelables et des conséquences dommageables pour l’environnement. La Commission est donc d’avis que les avantages qui peuvent naître au bénéfice de certaines entreprises en raison de la définition du champ d’application de l’AGL sont justifiés par la nature et l’économie générale du régime fiscal.”»
Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 12 juillet 2002, BAA a formé un recours tendant à l’annulation partielle de la décision litigieuse.
Par ordonnance du 28 novembre 2002, le Royaume-Uni a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
À l’appui de son recours, la requérante invoquait, premièrement, la violation de l’article 87, paragraphe 1, CE, deuxièmement, le défaut de motivation, troisièmement, la violation par la Commission de son obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen et, quatrièmement, la méconnaissance par cette institution de ses obligations lors de l’examen préliminaire.
Sans soulever d’exception d’irrecevabilité formelle, la Commission avait contesté la recevabilité du recours, soutenant que la décision litigieuse ne concernait pas «individuellement» la requérante, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a, pour les motifs figurant aux points 45 à 68 de cet arrêt, déclaré le recours recevable. Par ailleurs, il a rejeté les premiers et deuxième moyens, examinés conjointement, puis les troisième et quatrième moyens pour les motifs énoncés respectivement aux points 104 à 156, 163 à 173 et 177 à 180 de l’arrêt attaqué. Partant, le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité.
Les conclusions des parties au pourvoi
BAA conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
—
rejeter le pourvoi incident;
—
annuler l’arrêt attaqué;
—
annuler la décision litigieuse, sauf en ce qui concerne l’exemption de l’Irlande du Nord;
—
condamner la Commission et la partie intervenante aux dépens des deux instances.
La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
—
annuler l’arrêt attaqué et statuer que la requête était irrecevable, ou, à défaut,
—
rejeter le pourvoi comme irrecevable et/ou non fondé;
—
condamner BAA aux dépens des deux instances.
Le gouvernement du Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise à la Cour de rejeter le pourvoi dans son entièreté.
Sur le pourvoi incident
Le pourvoi incident formé par la Commission étant relatif à la recevabilité du recours introduit par BAA devant le Tribunal, question qui est préalable à celles relatives au fond soulevées par le pourvoi principal, il convient de l’examiner en premier lieu.
La Commission soutient que le Tribunal a commis des erreurs de droit en déclarant le recours recevable. Le moyen se divise en deux branches.
Sur la première branche du moyen d’irrecevabilité
Argumentation des parties
Selon la Commission, le Tribunal a commis une erreur de droit en ignorant le caractère de mesure de portée générale de l’AGL. Cette mesure instituerait un prélèvement fiscal dont les conditions sont formulées dans des termes objectifs et abstraits et constituerait ainsi une mesure normative de portée générale affectant un nombre potentiellement illimité d’opérateurs au Royaume-Uni.
Lorsque la mesure d’aide a une portée directe et générale, la décision par laquelle la Commission approuve une telle mesure aurait elle-même une portée générale et ne saurait, par conséquent, être considérée comme un acte concernant«individuellement» les bénéficiaires de la mesure ou leurs concurrents, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, contrairement à ce que le Tribunal aurait jugé.
La Commission rappelle à cet égard que, lorsque, comme dans la présente affaire, la requérante conteste le bien-fondé de la décision de ne pas soulever d’objections, la jurisprudence soumet la recevabilité de cette contestation à la condition que la position de la requérante sur le marché soit affectée de manière substantielle par l’aide qui fait l’objet de la décision en cause. En revanche, au cas où la requérante entendrait contester une décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen afin de protéger ses droits procéduraux garantis par l’article 88, paragraphe 2, CE, il suffit qu’elle soit «partie intéressée» au sens de cette dernière disposition pour pouvoir contester cette décision (voir, en ce sens, arrêts du 19 mai 1993, Cook/Commission,
C-198/91, Rec. p. I-2487
, point 23, et du 15 juin 1993, Matra/Commission,
C-225/91, Rec. p. I-3203
, point 17).
Un critère plus strict que celui de l’affectation substantielle de la position sur le marché de la requérante devrait être appliqué aux fins de vérifier si celle-ci est individuellement concernée lorsque, comme en l’espèce, le régime d’aide est d’ordre général (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 2 février 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commission,
67/85, 68/85 et 70/85, Rec. p. 219
, point 15; du Tribunal, du 5 juin 1996, Kahn Scheepvaart/Commission,
T-398/94, Rec. p. II-477
, points 39 à 41, ainsi que du 11 février 1999, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission,
T-86/96, Rec. p. II-179
, point 45).
La Commission observe encore que, malgré le caractère général de la mesure, le Tribunal, aux points 58 à 66 de l’arrêt attaqué, s’est appuyé entièrement sur les effets allégués de l’AGL sur la situation concurrentielle de trois des membres de BAA. Le choix de ces trois membres ne serait justifié par aucune circonstance qui leur serait spécifique.
De plus, les membres de BAA ne seraient pas les seules entreprises à subir les incidences négatives de la taxe. Beaucoup d’autres entreprises seraient négativement affectées par l’AGL et, en raison de la manière objective et abstraite dont l’obligation de payer la taxe serait définie, le nombre d’entreprises concernées serait potentiellement illimité. En conséquence, la décision approuvant l’AGL ne concernerait individuellement aucune des entreprises affectées.
La consécration de l’approche suivie par le Tribunal aurait des implications systémiques considérables, en ce que les décisions de la Commission relatives à des mesures alléguées d’aide de portée générale, notamment sous forme de mesures fiscales, deviendraient alors attaquables par un nombre potentiellement illimité de personnes au point de priver de toute signification la notion «individuellement concerné» au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
BAA pour sa part observe d’emblée que le Tribunal a conclu qu’elle satisfaisait au critère de l’affectation substantielle de sa position sur le marché concerné. Le Tribunal n’avait, dès lors, pas à examiner si la circonstance qu’elle soit une «partie intéressée» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE suffisait pour déclarer le recours recevable alors qu’elle soulevait d’autres moyens que celui tiré du manquement de la Commission à son obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen.
Selon BAA, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit au motif qu’il aurait omis de tenir compte du caractère de mesure de portée générale de l’AGL. La jurisprudence ne différencierait pas selon le caractère général ou individuel de la mesure en question dans l’examen de la recevabilité d’un recours en annulation formé par un concurrent contre une décision prise au titre de l’article 88, paragraphe 3, CE.
Par ailleurs, si le caractère de mesure de portée générale ou de décision individuelle que revêt une mesure d’aide pourrait constituer un critère de recevabilité de l’action formée par l’un des bénéficiaires de ladite mesure, tel ne saurait être le cas s’agissant d’un recours introduit par un concurrent. Le caractère que revêt une mesure d’aide ne devrait pas avoir d’effet sur le nombre de concurrents affectés, ni sur la manière dont ils le sont. Ainsi, selon BAA, une subvention «individuelle» versée à une entreprise déterminée peut affecter un nombre indéterminé de concurrents, qui peuvent tous être affectés en leur qualité de concurrents.
Les arrêts précités Kwekerij van der Kooy e.a./Commission et Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission seraient manifestement sans pertinence dans la mesure où ils avaient à connaître de recours intentés par des bénéficiaires potentiels contre des décisions au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE. Dans l’arrêt Kahn Scheepvaart/Commission, précité, les effets de la mesure d’aide sur la situation concurrentielle de la requérante n’étaient pas établis, alors que, en l’occurrence, le Tribunal a constaté que les effets de la mesure en question sur la situation concurrentielle des membres de BAA sont substantiels.
Appréciation de la Cour
Par la première branche de ce moyen, la Commission conteste l’appréciation portée par le Tribunal sur la recevabilité du recours en ce qu’il a conclu que la décision litigieuse concerne BAA «individuellement», au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, alors que la portée générale de cette décision aurait dû amener le Tribunal à conclure que BAA n’était pas individuellement concernée par celle-ci.
Conformément à l’article 230, quatrième alinéa, CE, une personne physique ou morale ne peut former un recours contre une décision adressée à une autre personne que si cette décision la concerne directement et individuellement.
Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (voir, notamment, arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission,
25/62, Rec. p. 197
,
p. 223
; du 19 mai 1993, Cook/Commission, précité, point 20; du 15 juin 1993, Matra/Commission, précité, point 14; du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C-78/03 P, Rec. p. I-10737
, point 33, ainsi que du 11 septembre 2008, Allemagne e.a./Kronofrance,
C-75/05 P et C-80/05 P, Rec. p. I-6619
, point 36).
Le présent recours concernant une décision de la Commission en matière d’aides d’État, il y a lieu de relever que, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État prévue à l’article 88 CE, doivent être distinguées, d’une part, la phase préliminaire d’examen des aides instituée au paragraphe 3 de cet article, qui a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide en cause, et, d’autre part, la phase d’examen visée au paragraphe 2 du même article. Ce n’est que dans le cadre de celle-ci, qui est destinée à permettre à la Commission d’avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire, que le traité CE prévoit l’obligation, pour la Commission, de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (voir arrêts Cook/Commission, précité, point 22; Matra/Commission, précité, point 16; du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France,
C-367/95 P, Rec. p. I-1719
, point 38; Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité, point 34, ainsi que Allemagne e.a./Kronofrance, précité, point 37).
Il en résulte que, lorsque, sans ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, la Commission constate, par une décision prise sur le fondement du paragraphe 3 du même article, qu’une aide est compatible avec le marché commun, les bénéficiaires de ces garanties de procédure ne peuvent en obtenir le respect que s’ils ont la possibilité de contester devant le juge communautaire cette décision. Pour ces motifs, celui-ci déclare recevable un recours visant à l’annulation d’une telle décision, introduit par un intéressé au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE, lorsque l’auteur de ce recours tend, par l’introduction de celui-ci, à faire sauvegarder les droits procéduraux qu’il tire de cette dernière disposition (arrêts précités Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 35 et jurisprudence citée, ainsi que Allemagne e.a./Kronofrance, point 38).
La Cour a eu l’occasion de préciser que de tels intéressés sont les personnes, les entreprises ou les associations éventuellement affectées dans leurs intérêts par l’octroi d’une aide, c’est-à-dire en particulier les entreprises concurrentes des bénéficiaires de cette aide et les organisations professionnelles (arrêts précités Commission/Sytraval et Brink’s France, point 41; Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 36, ainsi que Allemagne e.a./Kronofrance, point 39).
En revanche, si le requérant met en cause le bien-fondé de la décision d’appréciation de l’aide en tant que telle, le simple fait qu’il puisse être considéré comme «intéressé» au sens de l’article 88, paragraphe 2, CE ne saurait suffire pour que soit admise la recevabilité du recours. Il doit alors démontrer qu’il bénéficie d’un statut particulier au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, précité. Il en serait notamment ainsi dans le cas où la position du requérant sur le marché serait substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (arrêts du 28 janvier 1986, Cofaz e.a./Commission,
169/84, Rec. p. 391
, points 22 à 25; Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité, point 37, ainsi que Allemagne e.a./Kronofrance, précité, point 40).
Contrairement à la thèse soutenue par la Commission, la portée générale de la décision litigieuse, qui résulte de ce que celle-ci a pour objet d’autoriser un régime fiscal qui s’applique à une catégorie d’opérateurs définis de manière générale et abstraite, n’est pas de nature à tenir en échec l’application de la jurisprudence précitée.
La Cour a itérativement jugé que le fait qu’un acte a, par sa nature et sa portée, un caractère général en ce qu’il s’applique à la généralité des opérateurs économiques intéressés n’exclut pas pour autant qu’il puisse concerner individuellement certains d’entre eux (voir, notamment, arrêts du 18 mai 1994, Codorníu/Conseil,
C-309/89, Rec. p. I-1853
, point 19, ainsi que du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission,
C-182/03 et C-217/03, Rec. p. I-5479
, point 58).
À propos de la recevabilité d’un recours en annulation à l’encontre d’un régime général d’aides, la Cour a notamment jugé récemment qu’une association constituée pour promouvoir les intérêts collectifs d’une catégorie de justiciables, qui visait à obtenir l’annulation de la décision attaquée sur le fond, pouvait être regardée comme étant individuellement concernée pour autant que «la position sur le marché de ses membres était substantiellement affectée» par le régime d’aides faisant l’objet de la décision attaquée (voir arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité, point 70).
Pour le surplus, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 40 à 43 de ses conclusions, la thèse défendue par la Commission, selon laquelle un critère plus strict que celui de l’affectation substantielle de la position sur le marché concerné devrait être appliqué dès lors que la décision litigieuse porte sur un régime général d’aides, ne saurait être déduit des arrêts cités par la Commission.
Il résulte de ce qui précède que, quelle que soit la nature, individuelle ou générale de la mesure d’aide en question, lorsque le requérant met en cause le bien-fondé de la décision d’appréciation de l’aide en tant que telle, il doit démontrer qu’il bénéficie d’un «statut particulier» au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, précité, ce qui est le cas, notamment, lorsque la position du requérant sur le marché concerné est substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause.
Dès lors, le Tribunal, en exigeant qu’il soit démontré que la position de BAA sur le marché concerné était affectée substantiellement par l’adoption de la décision litigieuse, a fait une exacte application de la jurisprudence rappelée au point 30 du présent arrêt.
En effet, au point 54 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté, sans être contredit sur ce point par la Commission, que BAA ne se contentait pas de contester le refus de cette institution d’ouvrir la procédure formelle d’examen, mais qu’elle mettait également en cause le bien-fondé de la décision litigieuse.
C’est encore à bon droit que, afin de vérifier le respect de la condition selon laquelle l’entreprise concernée doit être individuellement affectée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, le Tribunal a examiné si BAA avait indiqué de manière pertinente les raisons pour lesquelles l’AGL était susceptible d’affecter substantiellement la position de l’un au moins de ses membres sur le marché des granulats.
Contrairement aux allégations de la Commission et ainsi que le Tribunal l’a relevé à juste titre au point 47 de l’arrêt attaqué, est recevable le recours introduit par une association agissant aux lieu et place d’un ou de plusieurs de ses membres qui auraient pu eux-mêmes introduire un recours recevable (voir, notamment, en ce sens, ordonnance du 18 décembre 1997, Sveriges Betodlares et Henrikson/Commission,
C-409/96 P, Rec. p. I-7531
, points 46 et 47).
Doit ainsi être rejeté également le grief de la Commission, tiré du choix arbitraire et injustifié des trois membres de BAA dont la situation concurrentielle a été prise en compte afin de vérifier si la requérante au pourvoi devait être considérée comme «individuellement» affectée au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter la première branche du moyen d’irrecevabilité soulevé par la Commission.
Sur la seconde branche du moyen d’irrecevabilité
Argumentation des parties
La Commission fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en n’examinant pas correctement si la situation concurrentielle des membres de BAA était atteinte de manière significative, dans la mesure où il a considéré que cette condition était remplie sur la base d’éléments d’information isolés et sans tenir compte de la situation globale du marché.
En ce qui concerne les trois entreprises auxquelles se réfère BAA, le Tribunal aurait relevé dans chaque cas qu’une certaine partie de leur production est assujettie à l’AGL et que les produits taxés sont dans une relation de concurrence avec d’autres produits non taxés. Toutefois, le Tribunal n’aurait pas indiqué les raisons pour lesquelles les entreprises concernées seraient «affectées de manière significative dans leur situation concurrentielle» au sens de la jurisprudence. En particulier, le Tribunal n’aurait pas indiqué les conséquences de cette concurrence en termes de prix, de part de marché ou de rentabilité des entreprises, contrairement aux exigences découlant de la jurisprudence selon laquelle une entreprise ne saurait se prévaloir de sa seule qualité de concurrente par rapport à l’entreprise bénéficiaire, mais devrait établir en outre qu’elle est dans une situation qui l’individualise d’une manière analogue à celle du destinataire.
Selon la Commission, il est possible que la part de marché des produits assujettis à l’AGL puisse diminuer par rapport à d’autres produits et secteurs et il n’est pas impossible qu’un tel déclin global de la part de marché puisse également affecter toute entreprise du Royaume-Uni qui produit des granulats. Toutefois, cet effet serait de nature sectorielle et ne serait pas dû à une circonstance particulière spécifique à l’entreprise individuelle par comparaison à d’autres entreprises du secteur concerné. Pour ces raisons, l’interprétation du Tribunal selon laquelle une entreprise peut être affectée de manière significative même si sa situation n’est absolument pas différente de celle de nombreuses autres entreprises serait incompatible avec l’article 230, quatrième alinéa, CE, tel qu’interprété par la Cour.
BAA soutient que, à supposer même que le critère de recevabilité applicable soit en l’occurrence celui, plus strict, de l’affectation substantielle de la position de la requérante sur le marché concerné, qui a été retenu par le Tribunal, ce dernier a conclu à juste titre que les membres de la requérante sont affectés de manière significative. BAA aurait fourni des informations précises sur les effets de l’AGL sur la situation concurrentielle de certains de ses membres et le Tribunal se serait appuyé sur ces précisions en vue de conclure que la situation concurrentielle des membres de BAA avait été affectée de manière significative. L’appréciation du Tribunal constituerait une question de fait qui serait soustraite au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi.
Appréciation de la Cour
Par la seconde branche de ce moyen d’irrecevabilité, la Commission conteste l’analyse sur la base de laquelle le Tribunal a conclu à l’existence d’une affectation substantielle de la position de la requérante sur le marché. La Commission reproche en substance au Tribunal de ne pas avoir indiqué les raisons pour lesquelles les entreprises concernées auraient été affectées de manière significative dans leur situation concurrentielle et, en particulier, il n’aurait pas indiqué les conséquences de cette concurrence en termes de prix, de part de marché ou de rentabilité des entreprises, contrairement aux exigences découlant de la jurisprudence, selon laquelle une entreprise ne saurait se prévaloir de sa seule qualité de concurrente par rapport à l’entreprise bénéficiaire.
Il convient de relever que, s’agissant de la détermination d’une «affectation substantielle de la position» de la requérante sur le marché concerné, la Cour a eu l’occasion de préciser que la seule circonstance qu’un acte est susceptible d’exercer une certaine influence sur les rapports de concurrence existant dans le marché pertinent et que l’entreprise concernée se trouvait dans une quelconque relation de concurrence avec le bénéficiaire de cet acte ne saurait en tout état de cause suffire pour que ladite entreprise puisse être considérée comme individuellement concernée par ledit acte (voir, notamment, arrêt du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing,
C-525/04 P, Rec. p. I-9947
, point 32).
Dès lors, une entreprise ne saurait se prévaloir uniquement de sa qualité de concurrente par rapport à l’entreprise bénéficiaire, mais doit établir, en outre, qu’elle est dans une situation de fait qui l’individualise d’une manière analogue à celle du destinataire (voir, notamment, arrêt Espagne/Lenzing, précité, point 33).
En l’espèce, contrairement aux allégations de la Commission, le Tribunal ne s’est pas limité à affirmer l’existence d’une simple relation de concurrence entre les membres de BAA et les entreprises non assujetties à l’AGL.
En effet, il ressort des points 55 à 62 de l’arrêt attaqué que le Tribunal s’est fondé sur les éléments suivants avant de conclure, au point 63 de cet arrêt, que la mesure étatique litigieuse était susceptible d’affecter la situation concurrentielle de certains de ses membres et que cette «affectation revêtait un caractère substantiel»:
—
l’AGL a pour finalité de déplacer une partie de la demande des granulats vierges vers d’autres produits, lesquels sont exonérés afin d’encourager leur emploi en tant que granulats et de réduire l’extraction de granulats vierges. Selon les projections des autorités britanniques, reprises dans la décision litigieuse et non contestées, cette taxe permettrait de réduire la demande en granulats vierges de près de 8 à 9 % par an, en moyenne (point 55 de l’arrêt attaqué);
—
selon des indications dont l’exactitude n’est contestée ni par la Commission ni par le gouvernement du Royaume-Uni, certains membres de BAA, notamment Torrington Stone, Sherburn Stone Co. Ltd et Cloburn Quarry, se trouvent en concurrence directe avec des producteurs de matériaux exonérés, devenus compétitifs grâce à l’instauration de l’AGL (point 58 de l’arrêt attaqué);
—
Torrington Stone, exploitant une carrière dans le Devon, produisait de la pierre de construction non taillée et de la pierre de revêtement, vendues en moyenne entre [confidentiel] (1) GBP par tonne, au départ de la carrière, ainsi que de la pierre de construction taillée, vendue en moyenne [confidentiel] GBP par tonne, au départ de la carrière. Ces produits représentent 3 à 5 % du volume de la roche extraite. Les 95 % restants sont représentés par des produits dérivés ou sous-produits, constitués en l’occurrence de remblai ordinaire (vendu en moyenne [confidentiel] GBP par tonne, au départ de la carrière) et de remblai concassé (vendu en moyenne [confidentiel] GBP par tonne au départ de la carrière). Seule la pierre de construction taillée n’est pas assujettie à l’AGL. Avant l’introduction de l’AGL, les remblais étaient vendus dans un rayon de 50 kilomètres. Depuis cette introduction, ils sont concurrencés dans cette zone par des matériaux dérivés provenant notamment des carrières de kaolin situées à plus de 80 kilomètres, qui ne sont pas assujettis à l’AGL (point 59 de l’arrêt attaqué);
—
Sherburn Stone Co. Ltd exploitant notamment une carrière dans le Yorkshire, produisait des matériaux aux spécifications techniques élevées destinés à la production de béton à hautes performances. Ces produits, représentant 50 % des roches extraites et dont le prix de vente moyen s’élève à [confidentiel] GBP par tonne, au départ de la carrière, sont assujettis à l’AGL. À partir des 50 % restants de roche extraite, Sherburn Stone Co. Ltd produit des fines et des résidus argileux, utilisables pour les remblais et vendus en moyenne [confidentiel] GBP par tonne, au départ de la carrière. Depuis l’instauration de l’AGL, la vente de ces produits dérivés deviendrait de plus en plus difficile et leurs stocks seraient devenus ingérables (point 60 de l’arrêt attaqué);
—
Cloburn Quarry, exploitant une carrière en Écosse, avait orienté sa production vers des granulats à forte teneur pouvant supporter des coûts de transport plus élevés. Tous ses produits sont assujettis à l’AGL. Les gravillons rouges et le granit aux spécifications techniques élevées, produits par cette entreprise et employés notamment en tant que ballast ou dans du béton à hautes performances et avec de l’asphalte, vendus à un prix moyen de [confidentiel] GBP par tonne au départ de la carrière, ne sont pas concurrencés par des matériaux non assujettis à la taxe, dérivés de la production de kaolin ou d’ardoise. En revanche, les 25 % de produits dérivés extraits de la carrière de Cloburn Quarry et consistant surtout en des fines, vendues à un prix moyen de [confidentiel] GBP par tonne, au départ de la carrière, pour servir de remblais, sont en concurrence avec des matériaux non assujettis (point 61 de l’arrêt attaqué);
—
l’activité de ces entreprises sur le marché des granulats n’est pas purement marginale, par rapport à leur activité principale et il ressort des indications chiffrées susmentionnées que l’exploitation commerciale des produits dérivés, en tant que granulats, représente une part relativement importante de l’activité des entreprises susvisées (point 62 de l’arrêt attaqué).
Pareillement, le Tribunal s’est appuyé sur les éléments suivants en vue de conclure que la mesure étatique litigieuse, pour autant qu’elle concernait l’exonération des exportations, était susceptible d’affecter la situation concurrentielle de certains de ses membres et que cette affectation revêtait un caractère substantiel:
—
BAA soutient que cette exonération a une incidence négative sur la position concurrentielle de ses membres qui exportent très peu ou pas du tout, contrairement à leurs concurrents plus importants sur le marché du Royaume-Uni. L’exonération des exportations conférerait à ces concurrents, et notamment à l’exploitant de la carrière de Glensanda, dont proviendraient plus de 90 % des granulats exportés, l’avantage de ne pas avoir de pertes à répercuter sur le prix de ses produits commercialisés au Royaume-Uni. Les membres de la requérante au pourvoi seraient en revanche conduits à vendre leurs granulats taxés à perte et à répercuter la charge de la taxe sur tous leurs produits (point 65 de l’arrêt attaqué);
—
la position concurrentielle de l’un au moins des membres de BAA est susceptible d’être substantiellement affectée par l’exonération des exportations, en ce que la requérante indique, sans être contredite par la Commission ni par l’intervenante, que, sur le marché du granit à hautes spécifications techniques employé notamment comme ballast pour les voies ferrées (assujetti à l’AGL), Cloburn Quarry se trouve dans un rapport de concurrence directe avec la carrière de Glensanda, située, comme celle exploitée par Cloburn Quarry, en Écosse. Or, comme BAA le relève dans sa réplique sans être contredite par les autres parties, la carrière de Glensanda exporte 50 % de sa production. L’exonération des exportations de matériaux répondant à de faibles spécifications techniques offre ainsi à l’entreprise exploitant cette carrière un avantage concurrentiel sur le marché des granulats à hautes spécifications techniques en Écosse, dans la mesure où, contrairement à Cloburn Quarry qui vend à perte ses granulats à faibles spécifications techniques au Royaume-Uni et répercute cette perte sur le prix des matériaux à hautes spécifications techniques, le montant total de l’AGL que la carrière de Glensanda doit répercuter sur ses clients, sur le marché interne, est proportionnellement réduit de moitié par rapport au montant que répercute un concurrent n’exportant pas (point 66 de l’arrêt attaqué).
Il résulte de ce qui précède que le Tribunal, loin de se limiter à établir l’existence d’un simple rapport de concurrence entre les membres de BAA et les entreprises non assujetties, a bien examiné si la mesure étatique litigieuse était susceptible d’affecter la situation concurrentielle de certains de ses membres et si cette affectation revêtait un caractère substantiel.
Contrairement à ce qu’affirme la Commission, il ne ressort pas de la jurisprudence de la Cour qu’un tel statut particulier, caractérisant un «sujet autre que les destinataires d’une décision» au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, précité, par rapport à tout autre opérateur économique, doit nécessairement être déduit d’éléments tels qu’une importante baisse du chiffre d’affaires, des pertes financières non négligeables ou encore une diminution significative des parts de marché à la suite de la concession de l’aide en question. La concession d’une aide d’État peut porter atteinte à la situation concurrentielle d’un opérateur également d’autres manières, notamment en provoquant un manque à gagner ou une évolution moins favorable que celle qui aurait été enregistrée en l’absence d’une telle aide. De même, l’intensité d’une telle atteinte est susceptible de varier selon un grand nombre de facteurs tels que, notamment, la structure du marché en cause ou la nature de l’aide en question. La démonstration d’une atteinte substantielle portée à la position d’un concurrent sur le marché ne saurait, dès lors, être limitée à la présence de certains éléments indiquant une dégradation de ses performances commerciales ou financières (arrêt Commission/Lenzing, précité, points 34 et 35).
La Commission reproche encore au Tribunal d’avoir jugé que BAA est affectée de manière significative, bien que sa situation ne soit absolument pas différente de celle de nombreuses autres entreprises, alors qu’il aurait dû appliquer un critère plus strict pour établir un effet sur la position concurrentielle de la requérante en présence d’un régime général d’aides tel que celui en cause.
Toutefois, ainsi qu’il a été relevé au point 35 du présent arrêt, il résulte d’une jurisprudence bien établie de la Cour que, quelle que soit la nature, individuelle ou générale de la mesure d’aide en question, lorsque le requérant met en cause le bien-fondé de la décision d’appréciation de l’aide en tant que telle, il doit démontrer qu’il bénéficie d’un «statut particulier» au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, précité, ce qui est le cas, notamment, lorsque la position du requérant sur le marché est substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision litigieuse (voir, notamment, arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, précité, point 70).
Si une telle affectation est établie, la circonstance qu’un nombre non défini d’autres concurrents peut, le cas échéant, invoquer un préjudice analogue n’est pas un obstacle à la recevabilité du recours de l’entreprise requérante. Ainsi que M. l’avocat général l’a d’ailleurs relevé au point 65 de ses conclusions, l’AGL a pour objectif exprès d’avoir un impact sur la structure du marché en question, en déplaçant une partie de la demande des granulats vierges vers des produits de substitution, de sorte que cette taxe vise précisément à produire ses effets sur la position concurrentielle des entreprises opérant sur le marché.
Dès lors, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit dans l’examen de la condition relative à l’affectation individuelle de la requérante au pourvoi.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de rejeter la seconde branche du moyen d’irrecevabilité. Partant, le pourvoi incident doit être rejeté dans son intégralité.
Sur le pourvoi principal
BAA soulève six moyens à l’appui de son pourvoi. Elle reproche au Tribunal d’avoir commis des erreurs de droit:
—
en appréciant l’existence d’une aide d’État de manière non objective;
—
en n’appliquant pas la bonne «norme de contrôle»;
—
en appréciant de manière erronée la «nature et l’économie générale» de l’AGL;
—
en ce qui concerne l’exonération des exportations;
—
en confirmant que la Commission n’avait aucune obligation d’ouvrir une procédure formelle d’examen;
—
en concluant que la décision litigieuse était motivée à suffisance.
Sur le premier moyen, tiré d’une appréciation erronée de l’existence d’une aide d’État
BAA avance trois griefs à l’appui de ce moyen. Tout d’abord, le Tribunal n’aurait pas appliqué une notion objective d’aide d’État, ainsi que cela ressortirait en particulier du point 117 de l’arrêt attaqué. Ensuite, il aurait à tort distingué aux points 120 et 121 de cet arrêt la présente affaire des faits en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 novembre 2001, Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Rec. p. I-8365
). Enfin, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en admettant qu’une écotaxe n’est pas sélective lorsqu’elle frappe un secteur spécifique sans qu’il dispose d’une définition précise de ce secteur.
Sur les première et deuxième branches du premier moyen
Les première et deuxième branches du premier moyen étant étroitement liées, il convient de les examiner conjointement.
— Argumentation des parties
BAA estime que le Tribunal a apprécié l’existence d’une aide d’État de manière non objective. Selon une jurisprudence bien établie, une mesure fiscale appliquée de manière sélective à des secteurs comparables au regard de l’objectif poursuivi doit être qualifiée d’aide d’État (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1999, Belgique/Commission,
C-75/97, Rec. p. I-3671
, point 31).
La circonstance qu’une mesure fiscale poursuit des objectifs de politique générale ne serait pas un obstacle à la qualification d’une mesure comme aide d’État. En conséquence, les différenciations opérées par une écotaxe ne sauraient échapper à la qualification d’aide d’État qu’à la condition qu’elles soient justifiées par la logique environnementale inhérente à la taxe.
Or, selon BAA, le Tribunal a adopté une approche différente au point 117 de l’arrêt attaqué, confirmée aux points 115 et 128 du même arrêt, dont il ressort qu’il n’y a pas de sélectivité si un État membre institue des écotaxes dans certains secteurs ou sur certains biens ou services spécifiques, mais n’institue pas ces écotaxes dans l’ensemble des activités similaires exerçant un «impact comparable» sur l’environnement ou dans l’ensemble des secteurs d’exploitation des carrières et des mines ayant le «même impact» sur l’environnement.
En d’autres termes, le Tribunal aurait déclaré explicitement que les entreprises taxées et non taxées sont dans une situation comparable au regard de l’objectif environnemental poursuivi par la mesure en question, sans conclure pour autant que ces différences conduisent à une sélectivité et à une aide d’État, et cela même si, comme le Tribunal l’a jugé au point 128 de l’arrêt attaqué, le choix est motivé par le souci de préserver la compétitivité internationale de certains secteurs.
Le Tribunal aurait, par ailleurs, commis une erreur de droit aux points 120 et 121 de l’arrêt attaqué en distinguant la présente affaire des faits en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité, qui concernait une réduction sur une taxe sur la consommation d’électricité et de gaz naturel consentie à certaines entreprises.
BAA fait valoir, à cet égard, que seul compte l’effet d’une mesure fiscale et qu’il n’y a pas de différence entre l’exonération d’une taxe définie de manière générale et l’exclusion du champ d’application d’une taxe strictement délimitée. L’effet serait le même en ce qu’il favorise certaines entreprises ou certaines productions.
La requérante au pourvoi étaye son argumentation en réaffirmant que les carrières et les mines qui extraient des matériaux tels que l’ardoise, le kaolin, le ball clay, le charbon et le lignite, ont été exclues du champ d’application de l’AGL dans le but spécifique de préserver leur compétitivité internationale.
La Commission et le gouvernement du Royaume-Uni rejettent ces critiques.
L’affirmation selon laquelle une mesure fiscale appliquée de manière sélective à des secteurs comparables doit être qualifiée d’«aide d’État» ne serait étayée ni par le point 31 de l’arrêt Belgique/Commission, précité, ni par la jurisprudence en général. Une écotaxe telle que l’AGL imposerait une charge exceptionnelle et ne conférerait pas un avantage sélectif à certaines entreprises, mais plutôt un désavantage sélectif pour les producteurs de granulats. Toutes les entreprises du Royaume-Uni autres que les producteurs de granulats ne seraient pas soumises à cette taxe, de sorte que ledit «avantage» ne serait sélectif dans aucun sens du terme.
Selon le gouvernement du Royaume-Uni, une écotaxe se distingue d’une mesure d’allègement des charges, la première imposant une charge exceptionnelle à un secteur d’activité, la seconde procurant un avantage sélectif dérogeant à un système de charges pesant normalement sur les entreprises.
Le Tribunal aurait constaté que les incohérences alléguées se justifient par la logique et les objectifs de l’AGL tels que déterminés par le Royaume-Uni. Il n’appartiendrait pas à la Commission de se substituer à l’État membre en ce qui concerne la définition des objectifs environnementaux à poursuivre au moyen d’une mesure fiscale autonome telle une écotaxe.
Contrairement à ce que soutiendrait BAA, le Tribunal n’énoncerait pas, au point 117 de l’arrêt attaqué, une notion non objective d’aide d’État, mais y rappellerait avant tout la teneur de l’article 6 CE, qui dispose que les exigences liées à la protection de l’environnement doivent être intégrées dans les politiques communautaires prévues à l’article 3 CE, qui inclut la politique de concurrence.
La Commission ajoute que, contrairement à ce qu’affirme BAA, le Tribunal n’a pas cherché, au point 115 de l’arrêt attaqué, à justifier l’exonération de l’AGL dont bénéficient certains produits ou entreprises lesquels, selon les objectifs poursuivis par la mesure fiscale en cause, auraient dû être assujettis à cette taxe. Le Tribunal aurait plutôt fait référence à la prérogative qui appartient à chaque État membre de déterminer, en l’état actuel du droit communautaire, les objectifs prioritaires qu’il souhaite poursuivre en matière de protection de l’environnement moyennant l’instauration d’écotaxes.
En réponse aux critiques formulées par BAA au regard du point 128 de l’arrêt attaqué, la Commission observe que la question de savoir si une mesure constitue une aide d’État doit être examinée sur la base des effets de la mesure, et non pas en fonction des causes ou objectifs de celle-ci. Par ailleurs, la requérante au pourvoi négligerait une fois encore le fait qu’une taxe est un désavantage plutôt qu’un avantage, raison pour laquelle les États membres resteraient en principe libres de s’abstenir d’imposer des charges fiscales exceptionnelles à leurs entreprises.
En outre, le Tribunal aurait distingué, à juste titre, la présente affaire de celle ayant donné lieu à l’arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité. Eu égard, notamment, aux objectifs environnementaux poursuivis par la mesure en cause dans cette affaire, la limitation de la réduction de la taxe en cause au secteur manufacturier, à l’exclusion du secteur des services, ne pouvait être justifiée sur la base de la nature ou de l’économie générale du système.
Une telle contradiction n’existerait pas dans la présente affaire. Si, dans cette dernière, il était incontestable que l’extraction de charbon ou de lignite pouvait aussi avoir certaines implications environnementales, on ne saurait affirmer que ces implications soient identiques à celles de l’extraction de granulats et, par conséquent, qu’elles exigeraient nécessairement l’imposition d’une charge fiscale identique. L’exclusion de telles activités du champ d’application de la taxe serait conforme à l’économie générale de la taxe.
Le gouvernement du Royaume-Uni ajoute que, dans l’arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité, il était question d’une exonération sélective d’une écotaxe qui aurait autrement été applicable. En d’autres termes, il s’agissait d’un avantage sélectif, tandis que l’exclusion de certains secteurs d’activité du champ d’application de l’AGL serait la résultante de la logique et du champ d’application de celle-ci et non pas une exonération d’une taxe qui aurait autrement été applicable.
— Appréciation de la Cour
Par les première et deuxième branches de ce moyen, BAA fait valoir que l’arrêt attaqué méconnaît l’article 87, paragraphe 1, CE, dans la mesure où le Tribunal, nonobstant la constatation selon laquelle les entreprises assujetties à l’AGL et celles qui ne le sont pas se trouvent au regard de l’objectif environnemental poursuivi par cette taxe dans une situation comparable, conclut à l’absence de sélectivité de la mesure litigieuse. BAA se réfère, à cet égard, aux points 115, 117 et 128 de l’arrêt attaqué. Elle critique également les points 120 et 121 de cet arrêt dans lesquels le Tribunal aurait à tort distingué la présente affaire des faits en cause dans celle ayant donné lieu à l’arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité.
Les points de l’arrêt attaqué visés par cette partie du premier moyen sont rédigés en ces termes:
«115
Il importe de souligner à cet égard qu’il est loisible aux États membres, qui en l’état actuel du droit communautaire conservent, à défaut de coordination dans ce domaine, leur compétence en matière de politique environnementale, d’instituer des écotaxes sectorielles, en vue d’atteindre certains objectifs environnementaux, mentionnés au point précédent. Les États membres sont notamment libres, dans la mise en balance des divers intérêts en présence, de définir leurs priorités en matière de protection de l’environnement et de déterminer en conséquence les biens ou services qu’ils décident d’assujettir à une écotaxe. Il s’ensuit que, en principe, la seule circonstance qu’une écotaxe constitue une mesure ponctuelle, qui vise certains biens ou services spécifiques et n’est pas susceptible d’être rapportée à un système général de taxation applicable à l’ensemble des activités similaires exerçant un impact comparable sur l’environnement, ne permet pas de considérer que les activités similaires, non assujetties à cette écotaxe, bénéficient d’un avantage sélectif.
[…]
[Dans ce cadre juridique,] comme les écotaxes constituent par nature des mesures spécifiques adoptées par les États membres dans le cadre de leurs politiques environnementales, domaine dans lequel ils restent compétents en l’absence de mesures d’harmonisation, il appartient à la Commission, lors de l’appréciation d’une écotaxe au regard des règles communautaires relatives aux aides d’État, de prendre en considération les exigences liées à la protection de l’environnement visées à l’article 6 CE. En effet, ledit article prévoit que ces exigences doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre notamment d’un régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur.
[…]
À cet égard, le présent litige se distingue de la controverse tranchée dans l’arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité, invoqué par la requérante. Dans cet arrêt, la Cour avait été appelée à examiner non pas la délimitation du champ d’application matériel d’une écotaxe, comme en l’espèce, mais l’exonération partielle du paiement d’une telle taxe — instituée en l’occurrence, dans le cadre du Strukturanpassungsgesetz (loi autrichienne sur l’adaptation des structures) de 1996, sur la consommation de gaz naturel et d’énergie électrique par les entreprises — accordée aux seules entreprises productrices de biens corporels.
Dans l’arrêt susmentionné, la différenciation contestée ne portait donc pas sur le type de produit assujetti à l’écotaxe considérée, mais sur les utilisateurs industriels selon qu’ils opéraient ou non dans les secteurs primaire et secondaire de l’économie nationale. La Cour a constaté que l’octroi d’avantages aux entreprises dont l’activité principale est la fabrication de biens corporels ne trouvait pas de justification dans la nature ou l’économie générale du système d’imposition instauré en vertu du Strukturanpassungsgesetz. Elle a jugé en substance que, dans la mesure où la consommation d’énergie par le secteur des entreprises productrices de biens corporels et par celui des entreprises fournisseuses de services était aussi dommageable pour l’environnement, les considérations d’ordre écologique à la base du Strukturanpassungsgesetz ne justifiaient pas un traitement différent de ces deux secteurs. C’est dans ce contexte que la Cour a rejeté notamment l’argument du gouvernement autrichien, inspiré de l’idée de préservation de la compétitivité des entreprises productrices de biens corporels, selon lequel le remboursement partiel des taxes environnementales en cause à ces seules entreprises était justifié par le fait qu’elles auraient été proportionnellement plus affectées que les autres par lesdites taxes (points 44, 49 et 52 de l’arrêt).
[…]
[En premier lieu,] force est de constater que les matériaux commercialisés en vue d’un usage autre que celui de granulats ne relèvent pas du secteur assujetti à l’AGL. Contrairement à la thèse de la requérante, leur exonération ne présente donc aucun caractère dérogatoire par rapport au système de l’écotaxe considérée. En particulier, la décision d’instituer une écotaxe dans le seul secteur des granulats — et non de manière générale dans l’ensemble des secteurs d’exploitation des carrières et des mines ayant le même impact sur l’environnement que l’extraction des granulats — relève de la compétence de l’État membre concerné de fixer ses priorités en matière de politiques économique, fiscale et environnementale. Un tel choix, même motivé par le souci de préserver la compétitivité internationale de certains secteurs, ne permet donc pas de mettre en doute la cohérence de l’AGL avec les objectifs environnementaux poursuivis (voir point 115 ci-dessus).»
En vue de répondre aux griefs formulés par la requérante au pourvoi, il convient de rappeler la jurisprudence de la Cour relative à l’appréciation de la condition de sélectivité, qui est constitutive de la notion d’aide d’État (arrêt du 6 septembre 2006, Portugal/Commission,
C-88/03, Rec. p. I-7115
, point 54).
L’article 87, paragraphe 1, CE interdit les aides d’État «favorisant certaines entreprises ou certaines productions», c’est-à-dire les aides sélectives. Afin d’apprécier la sélectivité d’une mesure, il convient d’examiner si, dans le cadre d’un régime juridique donné, cette mesure constitue un avantage pour certaines entreprises par rapport à d’autres se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable (voir, notamment, arrêts du 13 février 2003, Espagne/Commission,
C-409/00, Rec. p. I-1487
, point 47; Portugal/Commission, précité, point 54, ainsi que du 11 septembre 2008, UGT-Rioja e.a.,
C-428/06 à C-434/06, Rec. p. I-6747
, point 46).
Selon une jurisprudence également constante, la notion d’aide d’État ne vise pas les mesures étatiques introduisant une différenciation entre entreprises et, partant, a priori sélectives, lorsque cette différenciation résulte de la nature ou de l’économie du système dans lequel elles s’inscrivent (voir, en ce sens, notamment, arrêts précités Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, point 42, ainsi que Portugal/Commission, point 52).
Par ailleurs, la Cour a itérativement jugé que la finalité poursuivie par des interventions étatiques ne suffit pas à les faire échapper d’emblée à la qualification d’«aides» au sens de l’article 87 CE (voir, notamment, arrêts du 26 septembre 1996, France/Commission,
C-241/94, Rec. p. I-4551
, point 21; du 29 avril 1999, Espagne/Commission,
C-342/96, Rec. p. I-2459
, point 23, et Belgique/Commission, précité, point 25).
En effet, l’article 87, paragraphe 1, CE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (arrêts du 29 février 1996, Belgique/Commission,
C-56/93, Rec. p. I-723
, point 79; France/Commission, précité, point 20; du 17 juin 1999, Belgique/Commission, précité, point 25, et du 13 février 2003, Espagne/Commission, précité, point 46).
À la lumière de cette jurisprudence, force est de conclure que le Tribunal a méconnu l’article 87, paragraphe 1, CE, tel qu’interprété par la Cour, en jugeant, au point 115 de l’arrêt attaqué, que les États membres sont libres, dans la mise en balance des divers intérêts en présence, de définir leurs priorités en matière de protection de l’environnement et de déterminer en conséquence les biens ou services qu’ils décident d’assujettir à une écotaxe, en sorte que la circonstance que pareille taxe ne soit pas applicable à l’ensemble des activités similaires exerçant un impact comparable sur l’environnement ne permet pas de considérer que les activités similaires, non assujetties à cette écotaxe, bénéficient d’un avantage sélectif.
Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 98 de ses conclusions, cette approche, fondée sur la seule prise en compte de l’objectif environnemental poursuivi, exclut a priori toute possibilité de qualifier d’«avantage sélectif» l’absence d’assujettissement d’opérateurs se trouvant dans des situations comparables au regard de l’objectif poursuivi, et cela indépendamment des effets de la mesure fiscale en question, alors pourtant que l’article 87, paragraphe 1, CE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets.
Cette conclusion s’impose à plus forte raison au regard du point 128 de l’arrêt attaqué, selon lequel d’éventuelles incohérences dans la définition du champ d’application de l’AGL par rapport aux objectifs environnementaux poursuivis peuvent être justifiées, cela même si elles sont motivées par des objectifs étrangers à la protection de l’environnement, tel le souci de préserver la compétitivité internationale de certains secteurs. Partant, la différenciation entre entreprises ne saurait non plus être regardée comme se justifiant par la nature ou l’économie du système dans lequel elle s’inscrit (voir, en ce sens, notamment, arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité, point 54).
C’est encore à tort que le Tribunal a distingué, aux points 120 et 121 de l’arrêt attaqué, la présente affaire de celle ayant donné lieu à l’arrêt Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, précité, au motif que ce dernier arrêt concernait non pas la délimitation du champ d’application matériel d’une écotaxe, comme en l’espèce, mais l’exonération partielle du paiement d’une telle taxe accordée à une certaine catégorie d’entreprises. En effet, l’article 87, paragraphe 1, CE définit les interventions étatiques en fonction de leurs effets, et donc indépendamment des techniques utilisées.
Certes, ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 117 de l’arrêt attaqué, il appartient à la Commission, lors de l’appréciation, au regard des règles communautaires relatives aux aides d’État, d’une mesure spécifique telle qu’une écotaxe adoptée par les États membres dans un domaine dans lequel ils restent compétents en l’absence de mesures d’harmonisation, de prendre en considération les exigences liées à la protection de l’environnement visées à l’article 6 CE, selon lequel lesdites exigences doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre notamment d’un régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur.
Il convient de rappeler en outre que la protection de l’environnement constitue l’un des objectifs essentiels de la Communauté. En ce sens, l’article 2 CE énonce que la Communauté a notamment pour mission de promouvoir un «niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement» et, à cette fin, l’article 3, paragraphe 1, sous 1), CE prévoit la mise en place d’une «politique dans le domaine de l’environnement» (voir arrêts du 7 février 1985, ADBHU,
240/83, Rec. p. 531
, point 13; du 20 septembre 1988, Commission/Danemark,
302/86, Rec. p. 4607
, point 8; du 2 avril 1998, Outokumpu,
C-213/96, Rec. p. I-1777
, point 32, et du 13 septembre 2005, Commission/Conseil,
C-176/03, Rec. p. I-7879
, point 41).
Toutefois, la nécessité de prendre en compte les exigences tenant à la protection de l’environnement, pour légitimes qu’elles soient, ne justifie pas l’exclusion de mesures sélectives, fussent-elles spécifiques telles que des écotaxes, du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 13 février 2003, Espagne/Commission, précité, point 54), la prise en compte des objectifs environnementaux pouvant, en tout état de cause, intervenir utilement lors de l’appréciation de la compatibilité de la mesure d’aide d’État avec le marché commun conformément à l’article 87, paragraphe 3, CE.
Pour toutes ces raisons, les première et deuxième branches du premier moyen sont fondées.
Sur la troisième branche du premier moyen
— Argumentation des parties
Selon BAA, le Tribunal n’a pas établi une définition précise et objective du «secteur des granulats». La requérante au pourvoi critique le Tribunal notamment pour avoir accepté que certains types de roche géologiquement différents, comme l’ardoise, le schiste, le ball clay ou le kaolin, ne font pas partie du secteur des granulats et lui reproche de ne pas avoir pris en considération les éléments de preuve qu’elle avait présentés à cet égard afin de démontrer que la définition du secteur des granulats retenue par le Tribunal n’était pas de nature à expliquer la différence de traitement fiscal entre entreprises se trouvant dans une situation comparable.
La Commission et le gouvernement du Royaume-Uni considèrent que BAA a tort de prétendre que le Tribunal n’a pas établi une définition précise du secteur visé. Par ailleurs, le Tribunal aurait très bien compris le champ d’application de l’AGL et les secteurs d’activités concernés. Le Tribunal aurait signalé explicitement que des matériaux tels que notamment l’ardoise et le schiste de qualité supérieure ne peuvent, en principe, être utilisés comme granulats en raison de leurs propriétés physiques. En tout état de cause, il s’agirait d’une appréciation des faits à laquelle s’est livrée le Tribunal que BAA ne saurait contester dans le cadre d’un pourvoi.
— Appréciation de la Cour
Il résulte des articles 225 CE et 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice que le Tribunal est seul compétent, d’une part, pour constater les faits, sauf dans le cas où l’inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d’autre part, pour apprécier ces faits. Lorsque le Tribunal a constaté ou apprécié les faits, la Cour est compétente pour exercer, en vertu de l’article 225 CE, un contrôle sur la qualification juridique de ces faits et les conséquences de droit qui en ont été tirées par le Tribunal (voir, notamment, arrêts du 6 avril 2006, General Motors/Commission,
C-551/03 P, Rec. p. I-3173
, point 51, ainsi que du 22 mai 2008, Evonik Degussa/Commission et Conseil, C-266/06 P, point 72).
La Cour n’est pas compétente pour constater les faits ni, en principe, pour examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l’appui de ces faits. Dès lors que ces preuves ont été obtenues régulièrement, que les principes généraux du droit ainsi que les règles de procédure applicables en matière de charge et d’administration de la preuve ont été respectés, il appartient au seul Tribunal d’apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments qui lui ont été soumis. Cette appréciation ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation de ces éléments, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour (voir, notamment, arrêts précités, General Motors/Commission, point 52, ainsi que Evonik Degussa/Commission et Conseil, point 73).
Il importe, par ailleurs, de rappeler qu’une telle dénaturation doit apparaître de façon manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (voir, notamment, arrêts précités, General Motors/Commission, point 54, ainsi que Evonik Degussa/Commission et Conseil, point 74).
La requérante au pourvoi reproche en substance au Tribunal de ne pas avoir pris en compte les éléments de preuve qu’elle avait présentés devant lui afin de démontrer qu’il n’y avait pas de raison objective que certains types de roche géologiquement différents, comme l’ardoise, le schiste, le ball clay ou le kaolin, ne faisaient pas partie du «secteur des granulats» et qu’il n’existait, par conséquent, pas un tel secteur défini avec précision susceptible d’être distingué des «secteurs» non assujettis.
Or, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence rappelée aux points 96 à 98 du présent arrêt, le Tribunal est seul compétent pour interpréter les éléments de preuve et apprécier leur valeur probante. Aucune dénaturation de ces éléments de preuve n’ayant été démontrée ni même alléguée par BAA, cette branche du premier moyen doit être rejetée comme irrecevable.
Eu égard aux considérations qui précèdent, les première et deuxième branches du premier moyen doivent être accueillies, alors que la troisième branche de ce moyen doit être rejetée.
Sur le deuxième moyen, relatif à la portée du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal
Argumentation des parties
BAA allègue que le Tribunal a commis une erreur de droit en limitant son contrôle, ainsi qu’il l’énonce au point 118 de l’arrêt attaqué, à vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans la décision litigieuse au lieu d’exercer un contrôle entier sur le fond. L’approche du Tribunal, qui serait appropriée dans le cas d’une décision déclarant une aide compatible avec le marché commun conformément à l’article 87, paragraphe 3, CE, ne le serait pas lorsqu’il s’agit de qualifier une mesure d’«aide d’État» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (voir, notamment, arrêt du 16 mai 2000, France/Ladbroke Racing et Commission,
C-83/98 P, Rec. p. I-3271
, point 25).
Selon BAA, en n’appliquant pas la bonne norme de contrôle, le Tribunal a commis une erreur de droit qui entache l’intégralité de l’analyse au fond de l’arrêt attaqué. En se référant au «large pouvoir d’appréciation» de la Commission, le Tribunal n’aurait pas tenu compte du fait que la notion d’aide d’État est de nature objective.
Selon la Commission et le gouvernement du Royaume-Uni, la requérante au pourvoi néglige le fait que, au point 118 de l’arrêt attaqué, le Tribunal ne discute pas la notion d’«aide» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE ni l’appréciation de la «compatibilité» au sens de l’article 87, paragraphe 3, CE, mais plutôt le niveau de contrôle d’une décision prise par la Commission conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE de ne pas ouvrir la procédure formelle de l’article 88, paragraphe 2, CE.
Ils estiment que le niveau de contrôle exposé par le Tribunal au point 118 de l’arrêt attaqué est conforme à la jurisprudence (arrêt Matra, précité, points 45 et 46). Le fait que l’aide d’État soit une notion objective n’affecterait pas ce niveau de contrôle fondamental qui s’applique aux décisions prises conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE.
Ils ajoutent que les moyens invoqués par BAA elle-même en première instance visaient à démontrer que la décision litigieuse était entachée d’une série d’erreurs manifestes d’appréciation.
Le gouvernement du Royaume-Uni relève en outre que, en tout état de cause, le Tribunal ne s’est pas limité à un contrôle juridictionnel limité, mais a procédé à un contrôle exhaustif de la question de droit en cause.
Appréciation de la Cour
Par ce moyen, BAA reproche au Tribunal d’avoir exercé un contrôle marginal, limité à l’absence d’erreurs manifestes d’appréciation, sur la décision de la Commission refusant de qualifier l’AGL d’«aide d’État» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
Au point 118 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que, dans le cadre de son contrôle d’une décision de la Commission de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, le juge communautaire doit se limiter, «eu égard au large pouvoir d’appréciation dont jouit la Commission dans l’application de l’article 88, paragraphe 3, CE», à vérifier le respect des règles de procédure et de motivation, l’exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits, ainsi que l’absence de détournement de pouvoir.
Ainsi que BAA l’a relevé à juste titre, la lecture de l’arrêt attaqué, et notamment de ses points 134, 139, 154 ou 171, confirme que le Tribunal s’est effectivement livré à un contrôle restreint sur les appréciations effectuées par la Commission en ce qui concerne la question de savoir si l’AGL entre dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE.
Or, selon la jurisprudence de la Cour, la notion d’aide d’État, telle qu’elle est définie dans le traité, présente un caractère juridique et doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs. Pour cette raison, le juge communautaire doit, en principe et compte tenu tant des éléments concrets du litige qui lui est soumis que du caractère technique ou complexe des appréciations portées par la Commission, exercer un entier contrôle en ce qui concerne la question de savoir si une mesure entre dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (voir, notamment, arrêt France/Ladbroke Racing et Commission, précité, point 25).
Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 144 de ses conclusions, rien ne justifie que la Commission dispose, lors d’une décision prise au titre de l’article 88, paragraphe 3, CE, d’un «large pouvoir d’appréciation» au regard de la qualification d’une mesure comme «aide d’État» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, qui impliquerait que, contrairement à ce qui ressort de la jurisprudence rappelée au point précédent du présent arrêt, le contrôle juridictionnel des appréciations de la Commission ne soit pas en principe entier.
Cela est d’autant plus vrai qu’il est de jurisprudence constante que, lorsque la Commission ne peut pas acquérir la conviction, à la suite d’un premier examen dans le cadre de la procédure de l’article 88, paragraphe 3, CE, que la mesure étatique en question, soit ne constitue pas une «aide» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le traité, ou lorsque cette procédure ne lui a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure considérée, cette institution est dans l’obligation d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE «sans disposer à cet égard d’une marge d’appréciation» (voir, en ce sens, notamment, arrêts précités, Matra/Commission, point 33, ainsi que Commission/Sytraval et Brink’s France, point 39). Ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 165 de l’arrêt attaqué, cette obligation est d’ailleurs expressément confirmée par les dispositions combinées des articles 4, paragraphe 4, et 13, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999.
Certes, la Cour a également jugé que le contrôle juridictionnel est limité en ce qui concerne la question de savoir si une mesure entre dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE lorsque les appréciations portées par la Commission présentent un caractère technique ou complexe (voir, notamment, arrêts précités, France/Ladbroke Racing et Commission, point 25; Matra/Commission, points 29 et 30; du 29 février 1996, Belgique/Commission, points 10 et 11, ainsi que Espagne/Lenzing, point 56). Toutefois, le Tribunal n’a pas constaté que tel était le cas en l’espèce.
Par conséquent, comme BAA l’a fait valoir à juste titre, en n’exerçant pas un contrôle entier à l’égard des appréciations portées par la Commission sur la question de savoir si l’AGL relève du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE, le Tribunal a commis une erreur de droit qui entache l’intégralité de l’analyse au fond de la décision litigieuse.
Eu égard aux considérations qui précèdent, le deuxième moyen doit être accueilli.
Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs de droit commises dans l’évaluation de la nature et de l’économie générale de l’AGL
BAA allègue que le Tribunal a commis plusieurs erreurs dans son appréciation de la nature et de l’économie générale de l’AGL. Ces allégations concernent des prétendues incohérences dans la définition de la portée matérielle de la taxe qui seraient dues à la non-inclusion de certains matériaux ou produits.
La requérante au pourvoi estime que la justification théorique des distinctions opérées par l’AGL ne correspond pas au champ d’application véritable de l’AGL. Le Tribunal aurait développé sa propre logique quant à la nature et à l’économie générale de l’AGL. Ce faisant il aurait mal appliqué les articles 88, paragraphe 3, CE et 253 CE et il aurait déformé le sens des preuves qui lui ont été présentées.
La Commission estime que ce moyen doit être déclaré irrecevable, en ce qu’il soulève de nombreuses questions de fait plutôt que de droit. BAA prétendrait que le Tribunal a déformé les faits et elle contesterait les conclusions factuelles exprimées par le Tribunal dans le cadre de la discussion sur le champ d’application de l’AGL. En substance, ce moyen équivaudrait à une demande de réexamen, ce qui échapperait à la compétence de la Cour dans le cadre d’un pourvoi.
Le gouvernement du Royaume-Uni considère également que ce moyen doit être déclaré irrecevable, l’appréciation des éléments de preuve par le Tribunal, son identification des circonstances de fait et les conclusions qu’il tire des preuves qui lui sont soumises étant des questions de fait soustraites au contrôle de la Cour. Pour autant qu’il soit déclaré partiellement recevable, il serait manifestement infondé. En effet, selon ce gouvernement, le Tribunal pouvait valablement procéder aux constatations factuelles qu’il a effectuées relativement au champ d’application de l’AGL et celles-ci sont parfaitement motivées au regard des éléments de preuve qui lui ont été soumis.
Considérations liminaires
À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il résulte des articles 225 CE, 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice et 112, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (voir, notamment, arrêt du 19 janvier 2006, Comunità montana della Valnerina/Commission,
C-240/03 P, Rec. p. I-731
, point 105).
Ne répond pas aux exigences de motivation résultant de ces dispositions un pourvoi qui se limite à répéter ou à reproduire textuellement les moyens et les arguments qui ont été présentés devant le Tribunal, y compris ceux qui étaient fondés sur des faits expressément rejetés par cette juridiction. Un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui échappe à la compétence de la Cour (voir, notamment, arrêt Comunità montana della Valnerina/Commission, précité, point 106).
Cependant, dès lors qu’un requérant conteste l’interprétation ou l’application du droit communautaire faite par le Tribunal, les points de droit examinés en première instance peuvent être à nouveau discutés au cours d’un pourvoi. Si un requérant ne pouvait fonder de la sorte son pourvoi sur des moyens et arguments déjà utilisés devant le Tribunal, la procédure de pourvoi serait privée d’une partie de son sens (voir, notamment, arrêt Comunità montana della Valnerina/Commission, précité, point 107).
En l’espèce, tel est bien le cas, tant à l’égard de la première branche de ce moyen qu’en ce qui concerne les deuxième et troisième branches du même moyen, de sorte que, contrairement aux allégations de la Commission, le troisième moyen est recevable dans ses trois branches.
Sur la première branche du troisième moyen, relative à l’assujettissement à l’AGL de certains matériaux vierges qui ne sont pas employés comme granulats et pour lesquels il n’existe pas de matériaux de substitution
— Argumentation des parties
Par sa première branche, BAA reproche au Tribunal d’avoir, aux points 135 et 136 de l’arrêt attaqué, considéré comme justifiée en vertu du principe du pollueur-payeur l’application de l’AGL à certains matériaux dits «vierges», tels le granit employé pour le ballast ou les gravillons rouges utilisés comme revêtement de voies piétonnières, pour lesquels il n’existe pas de substituts, alors que la décision litigieuse énonce que le sable, la roche et le gravier qui sont extraits comme matériaux vierges sont exonérés de la taxe lorsqu’ils ne sont pas employés comme granulats au motif que, pour ces usages, ils ne peuvent pas être remplacés par des matériaux de substitution plus écologiques.
La décision litigieuse ayant retenu la non-substituabilité comme une circonstance de nature à exclure du champ d’application de l’AGL certaines utilisations de matériaux vierges qui seraient autrement soumises à cette taxe, le Tribunal, se fondant sur le principe du pollueur-payeur, aurait substitué sa propre appréciation à celle de la Commission afin de justifier la taxation de matériaux non susceptibles d’être remplacés. Il aurait, en outre, appliqué ledit principe d’une manière sélective et aurait motivé ses conclusions de manière insuffisante.
La Commission rétorque que BAA ne tient pas compte de la circonstance que l’AGL est une taxe sectorielle, limitée au seul secteur des granulats, ce qui explique que des produits non remplaçables, tels le sable, la roche et le gravier, qui ne sont ni vendus ni utilisés comme granulats, puissent être exonérés de la taxe en question. Lorsque ces mêmes produits sont utilisés pour servir de granulats, leur soumission à l’AGL répondrait à l’objectif d’internaliser les coûts environnementaux liés à la production et à l’utilisation de granulats vierges. Ladite branche serait dès lors infondée.
— Appréciation de la Cour
Le Tribunal a jugé au point 124 de l’arrêt attaqué que la lettre de notification et la décision litigieuse se réfèrent, d’une part, de manière explicite, à l’objectif de maximisation du recours à des granulats recyclés ou à d’autres matériaux de substitution par rapport aux granulats vierges et à la promotion d’une utilisation rationnelle des granulats vierges, ressources naturelles non renouvelables et, d’autre part, de manière implicite à «l’internalisation des coûts environnementaux conformément au principe du pollueur-payeur», lorsqu’elles énoncent dans le cadre de la détermination des objectifs de l’AGL que «les coûts pour l’environnement de l’extraction de granulats visés par la taxe englobent les nuisances sonores, les poussières, les atteintes à la biodiversité et les dégradations visuelles». Le Tribunal ajoute au même point que ces objectifs sont explicités dans la lettre du Royaume-Uni, du 19 février 2002, adressée à la Commission.
À supposer que le Tribunal ait substitué sa propre motivation à celle de la décision litigieuse en se référant au point 124 de l’arrêt attaqué au principe du pollueur-payeur et en justifiant, aux points 135 et 136 de cet arrêt, la taxation de produits qui ne seraient pas susceptibles d’être remplacés par des produits de substitution au regard de l’objectif «visant à internaliser les coûts environnementaux liés à la production des granulats vierges», le reproche, selon lequel le Tribunal aurait développé aux points 135 et 136 dudit arrêt sa propre logique quant à la nature et à l’économie générale de l’AGL, ne saurait en tout état de cause prospérer, dans la mesure où le rejet du grief soulevé en première instance apparaît fondé pour d’autres motifs (voir, notamment, arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité, point 47).
En effet, comme la Commission l’a relevé à raison, les allégations de BAA, auxquelles le Tribunal a répondu aux points 135 et 136 de l’arrêt attaqué, reposent sur la prémisse erronée, selon laquelle l’exclusion du champ d’application de l’AGL des matériaux vierges non utilisés comme granulats était justifiée par l’absence de matériaux de substitution. Or, ainsi que M. l’avocat général l’a également observé au point 108 de ses conclusions, il ressort des motifs de la décision litigieuse que l’exclusion desdits matériaux s’explique en réalité par la volonté des autorités britanniques de n’assujettir à la taxe en question que ceux relevant du secteur des granulats.
Par conséquent, le grief tiré d’une application sélective du principe du pollueur-payeur doit être rejeté comme inopérant et il n’apparaît pas non plus que la motivation des points concernés de l’arrêt attaqué, bien que fondée sur une prémisse erronée, soit insuffisante.
Dans ces conditions, la première branche du troisième moyen doit être rejetée dans son ensemble.
Sur la deuxième branche du moyen, relative à l’assujettissement à l’AGL de certains produits dérivés de l’extraction de matériaux primaires non substituables lesquels ne sont pas assujettis à la taxe
— Argumentation des parties
Par la deuxième branche du troisième moyen, BAA conteste, en particulier, les appréciations du Tribunal contenues aux points 112 et 137 de l’arrêt attaqué, par lesquelles celui-ci a écarté les allégations d’incohérence avec les objectifs de l’AGL de l’imposition de certains produits dérivés de l’extraction de matériaux primaires non substituables lesquels ne sont pas eux-mêmes taxés. Selon BAA, ces sous-produits ne doivent pas être taxés dans la mesure où il s’agit de granulats «secondaires».
Au point 112 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’aurait pas fait une interprétation correcte du point 29 des motifs de la décision litigieuse en jugeant que la notion de granulats «secondaires» visait de manière générale les matériaux non assujettis à la taxe. Ce faisant, le Tribunal aurait substitué sa motivation à celle de la Commission et motivé de façon insuffisante les conclusions auxquelles il parvient.
Par ailleurs, le Tribunal aurait commis plusieurs erreurs de droit au point 137 de l’arrêt attaqué en acceptant la justification de la distinction établie entre les granulats secondaires en ce qui concerne leur assujettissement à l’AGL. BAA reproche, en particulier, au Tribunal d’avoir appliqué de manière sélective la logique environnementale du principe du pollueur-payeur, d’avoir accepté, sans la moindre preuve, que le manque de possibilités de limiter le volume des sous-produits justifie ladite distinction, de s’être appuyé sur une prétendue différence de prix relativement faible entre les granulats de qualité inférieure et les matériaux non remplaçables dont ils sont les sous-produits et de s’être référé dans ce contexte de manière erronée aux points 4.10 à 4.15 de la lettre du Royaume-Uni du 19 février 2002.
La Commission répond que BAA critique à tort l’arrêt attaqué en ce qu’il conclut que la taxation des granulats de moindre qualité que sont les produits dérivés de l’extraction de matériaux non taxés, tels que les granulats résultant de l’extraction de calcaire, de pierres de taille ou de sable silicieux, est compatible avec la nature et l’économie générale de l’AGL.
En ce qui concerne d’abord la critique à l’égard du point 112 de l’arrêt attaqué, la Commission soutient que, lorsque, au point 29 des motifs de la décision litigieuse, il est fait référence à des granulats primaires, il s’agit d’une référence aux produits qui sont taxés, alors que la référence à des granulats secondaires vise les granulats exemptés énumérés dans la loi. Dès lors, la conclusion de fait à laquelle parvient le Tribunal audit point 112 ne comporterait aucune erreur.
Quant au point 137 de l’arrêt attaqué, la Commission soutient que, contrairement à ce qu’affirme BAA, le principe du pollueur-payeur n’implique pas nécessairement l’assujettissement à l’AGL des sous-produits de certains autres produits non taxés, telle la roche d’ardoise, dans la mesure où il relève du choix politique des États membres d’imposer la taxe aux produits du secteur des granulats et non pas aux autres secteurs qui ne produisent pas habituellement des granulats, tels que l’extraction de l’ardoise et des sous-produits qui en résultent.
Ainsi que le Tribunal l’aurait relevé au point 137 de l’arrêt attaqué, la différence de prix relativement faible entre granulats dérivés de qualité inférieure et les matériaux non remplaçables, dont ils sont les sous-produits, justifierait la soumission des granulats dérivés, de manière à réduire la proportion de granulats de qualité inférieure. Les critiques de BAA tant à l’égard des constatations du Tribunal sur le rapport de prix entre les produits en question que sur la référence à la lettre du Royaume-Uni du 19 février 2002 seraient sans fondement.
— Appréciation de la Cour
BAA reproche d’abord au Tribunal d’avoir jugé au point 112 de l’arrêt attaqué que, dans la décision litigieuse, et en particulier au point 29 des motifs de celle-ci, la notion de granulats «secondaires» vise de manière générale les matériaux non assujettis à l’AGL, alors que, en réalité, elle concerne les produits dérivés, résultant de l’extraction des matériaux «primaires» que sont les produits faisant l’objet de l’activité principale d’une carrière. Partant, le Tribunal aurait substitué sa motivation à celle de la Commission.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre du contrôle de la légalité visé à l’article 230 CE, la Cour et le Tribunal sont compétents pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir. L’article 231 CE prévoit que, si le recours est fondé, l’acte contesté est déclaré nul et non avenu. La Cour et le Tribunal ne peuvent donc, en toute hypothèse, substituer leur propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué (voir, notamment, arrêt du 27 janvier 2000, DIR International Film e.a./Commission,
C-164/98 P, Rec. p. I-447
, point 38).
Si, dans le cadre d’un recours en annulation, le Tribunal peut être amené à interpréter la motivation de l’acte attaqué d’une manière différente de son auteur, voire, dans certaines circonstances, à rejeter la motivation formelle retenue par celui-ci, il ne peut le faire lorsque aucun élément matériel ne le justifie (arrêt DIR International Film e.a./Commission, précité, point 42).
Selon les termes mêmes du point 29 des motifs de la décision litigieuse, «l’AGL ne sera perçue que sur les granulats vierges. L’AGL ne sera pas perçue sur les granulats extraits en tant que sous-produits ou déchets d’autres produits (granulats secondaires) ni sur les granulats recyclés». Par ailleurs, au point 32 des motifs de cette décision, la Commission affirme que [l]a structure et la portée de la taxe reflètent la nette distinction entre l’extraction de granulats «vierges», qui entraîne des conséquences indésirables pour l’environnement, et la production de granulats «secondaires» ou recyclés qui représente une contribution importante au traitement des roches, graviers et sables résultant d’excavations, d’autres travaux ou de traitements effectués légalement dans des buts divers.
Dès lors, en jugeant au point 112 de l’arrêt attaqué que la Commission a retenu dans l’ensemble de la décision litigieuse, et au point 29 des motifs de celle-ci, en particulier, que les termes de «granulats primaires» désignent essentiellement les granulats «assujettis à l’AGL», alors que les termes de «granulats secondaires» se réfèrent essentiellement aux granulats «exemptés» énumérés dans la loi, pour en déduire, notamment, que la Commission s’est limitée à affirmer au point susmentionné que «l’AGL ne sera pas perçue sur les produits dérivés ou les déchets de première extraction lorsqu’ils sont exonérés par la loi», le Tribunal a commis une erreur d’interprétation et substitué sa propre interprétation à celle qui découle directement de la décision litigieuse, bien qu’aucun élément matériel ne le justifiât.
Dans ces conditions, il y a lieu d’accueillir le premier grief de la deuxième branche du troisième moyen.
BAA reproche ensuite au Tribunal d’avoir reconnu comme justifié l’assujettissement à l’AGL de certains produits découlant de l’extraction de matériaux non assujettis à cette taxe. La requérante au pourvoi invoque, à cet égard, une substitution de motifs, des erreurs d’appréciation et la dénaturation d’éléments de preuve.
Au point 137 de l’arrêt attaqué, le Tribunal observe d’abord que «le principe du pollueur-payeur permettait également de justifier l’assujettissement des produits dérivés de l’extraction de matériaux non remplaçables par des produits de substitution, en particulier l’assujettissement des granulats de qualité inférieure […], ainsi qu’il ressort de la lettre des autorités du Royaume-Uni du 19 février 2002».
Le Tribunal y relève ensuite que «la taxation de ces produits peut aussi se justifier par l’objectif — également invoqué par l’intervenante dans la lettre susvisée — visant à encourager une extraction et un traitement plus rationnels des granulats, de manière à réduire la proportion de granulats de qualité inférieure. En effet, cette proportion, variable d’une carrière à l’autre, ainsi que le souligne la requérante, peut cependant être modifiée pour une même carrière. Or, la Commission a souligné à cet égard, notamment dans son mémoire en défense, sans être contredite par la requérante, la différence de prix relativement faible entre les granulats de qualité inférieure et les matériaux non remplaçables dont ils sont les sous-produits».
S’agissant d’abord des griefs tirés de ce que le Tribunal aurait accepté sans la moindre preuve que le manque de possibilités de limiter le volume des sous-produits justifie la taxation de certains types de granulats secondaires, en ce que le Tribunal se serait appuyé à tort sur une prétendue différence de prix relativement faible entre les granulats de qualité inférieure et les matériaux non remplaçables dont ils sont les sous-produits et en ce que le Tribunal se serait référé de manière erronée aux points 4.10 à 4.15 de la lettre du Royaume-Uni du 19 février 2002, il suffit de constater que ces griefs constituent une remise en question d’appréciations de fait. Or, dans la mesure où aucune dénaturation des éléments de fait et de preuve soumis au Tribunal n’a été démontrée, lesdits griefs doivent être rejetés comme irrecevables.
Pour le surplus, il convient de constater que la motivation du Tribunal est fondée non seulement sur le principe du pollueur-payeur, mais également sur l’objectif visant à encourager une extraction et un traitement plus rationnels des granulats vierges, dont il est constant qu’il relève des objectifs mentionnés au point 31 des motifs de la décision litigieuse, de sorte qu’aucune substitution de motifs de la part du Tribunal n’est à déplorer.
Pour toutes ces raisons, la seconde branche du troisième moyen doit être accueillie pour autant qu’elle concerne le point 112 de l’arrêt attaqué et rejetée pour le surplus.
Sur la troisième branche du troisième moyen, relative à l’exonération de l’AGL de certains types de granulats vierges
— Argumentation des parties
Par sa troisième branche, BAA reproche au Tribunal d’avoir considéré comme justifiée la non-taxation de certains types de granulats vierges, tels l’ardoise, le schiste, le ball clay, le kaolin, l’argile, le charbon ou le lignite.
Le Tribunal aurait substitué sa propre motivation à celle énoncée dans la décision litigieuse en affirmant, aux points 130, 131, 133 et 134 de l’arrêt attaqué, que ladite exemption visait à encourager l’emploi de ces granulats vierges comme produits de substitution aux granulats vierges soumis à l’AGL. Selon BAA, la poursuite d’un tel but ébranlerait la «nature et l’économie générale» environnementale de l’AGL.
L’appréciation du Tribunal résulterait d’une dénaturation des preuves produites au cours de la procédure, en particulier la lettre du Royaume-Uni du 19 février 2002, et violerait les droits de la défense de la requérante au pourvoi en ce qu’elle n’aurait pas pu prendre position à l’égard de cette nouvelle interprétation desdites preuves.
La Commission observe que l’exonération de certains matériaux primaires tels que l’ardoise, le schiste, le ball clay, le kaolin, l’argile, le charbon ou le lignite est justifiée par le fait qu’ils ne sont normalement pas utilisés comme granulats et par conséquent ne font pas partie du secteur des granulats, ainsi que le Tribunal l’a reconnu aux points 128 et 129 de l’arrêt attaqué.
Le Tribunal aurait également, à juste titre, admis, aux points 130, 131, 133 et 134 dudit arrêt, que le Royaume-Uni était libre d’encourager l’emploi de déblais d’ardoise et de matériaux similaires comme produits de substitution aux granulats vierges. Enfin, le Tribunal, en s’appuyant notamment sur la lettre du Royaume-Uni du 19 février 2002, n’aurait pas commis d’erreur de droit en déclarant, au point 133 de l’arrêt attaqué, que l’extraction des granulats représente la principale source de dégradation de l’environnement visée par la mesure.
Selon la Commission, il n’appartient pas aux institutions communautaires d’examiner l’importance des problèmes environnementaux traités par comparaison aux autres problèmes de cet ordre qui peuvent exister dans le même État membre. Dès lors, la question de savoir quel pourcentage précis l’extraction de granulats représente par rapport à l’activité globale d’extraction de minéraux au Royaume-Uni serait sans conséquence pour la présente affaire.
— Appréciation de la Cour
Au point 130 de l’arrêt attaqué, le Tribunal admet comme justification au regard des objectifs environnementaux poursuivis l’exonération de certains matériaux, notamment le schiste et l’ardoise de mauvaise qualité, l’argile et les déchets de kaolin et de ball clay, même utilisés comme granulats, dans la mesure où, selon une constatation de fait opérée par le Tribunal, ils ont «jusqu’à présent [été] peu utilisés en tant que granulats en raison de leurs coûts de transport élevés».
Le Tribunal en a déduit, au même point de l’arrêt attaqué, que le non-assujettissement de ces matériaux à l’AGL permet leur emploi en tant que substituts des granulats vierges et peut de la sorte contribuer à une rationalisation de l’extraction et de l’emploi de ces derniers.
Contrairement aux allégations de BAA, le Tribunal n’a, ce faisant, pas procédé à une substitution de motifs, la rationalisation de l’extraction et de l’emploi des granulats vierges figurant, ainsi qu’il a été relevé au point 150 du présent arrêt, parmi les objectifs énumérés dans la décision litigieuse.
Dans la mesure où l’incitation à l’utilisation des matériaux vierges peu utilisés jusqu’à présent comme granulats est, ainsi que le Tribunal l’a relevé sans commettre une erreur de droit, cohérente avec l’objectif consistant à rationaliser l’utilisation des granulats, l’incitation à utiliser lesdits matériaux n’ébranle pas non plus la nature et l’économie générale environnementale de l’AGL.
Enfin, quant à l’invocation dans ce contexte d’une dénaturation des preuves produites en cours de procédure, en particulier la lettre du Royaume-Uni du 19 février 2002, pareille dénaturation ne ressort pas des pièces du dossier, de sorte que ce grief, ainsi que, partant, celui tiré d’une violation des droits de la défense, ne sauraient prospérer.
Par conséquent, la troisième branche du troisième moyen doit être rejetée dans son ensemble.
Sur le quatrième moyen, tiré d’erreurs de droit dans l’appréciation de l’exonération des exportations
BAA fait valoir que le Tribunal, en jugeant aux points 147 et suivants de l’arrêt attaqué que l’exonération de l’AGL des granulats qui sont exportés est justifiée par la nature de taxe «indirecte» de l’AGL, a, d’une part, méconnu les articles 91 CE et 92 CE ainsi que son obligation de motivation et, d’autre part, permis une amélioration rétroactive de la motivation de la décision litigieuse.
Il convient d’examiner d’abord la seconde branche de ce moyen.
Sur la seconde branche du quatrième moyen
— Argumentation des parties
BAA soutient que, en adoptant aux points 150 et 151 de l’arrêt attaqué la motivation fondée sur la nature de taxe indirecte de l’AGL, qui a été avancée pour la première fois par la Commission et le Royaume-Uni devant le Tribunal, celui-ci a permis une amélioration rétroactive de la décision litigieuse, ce qui ne serait pas autorisé par le droit communautaire (voir, en ce sens, arrêt du 24 octobre 1996, Allemagne e.a./Commission,
C-329/93, C-62/95 et C-63/95, Rec. p. I-5151
, points 47 et 48).
En effet, l’explication avancée par la Commission au point 33 des motifs de la décision litigieuse, afin de justifier l’exonération de cette taxe des granulats exportés, serait sans pertinence eu égard à l’argumentation fondée sur l’article 91 CE, défendue par la Commission et le gouvernement du Royaume-Uni devant le Tribunal et que ce dernier aurait à tort considéré comme étant liée à la motivation dudit point 33.
La Commission et le gouvernement du Royaume-Uni rétorquent que le Tribunal, en se fondant sur la nature de taxe indirecte de l’AGL, n’a pas permis une «amélioration rétroactive» de la décision litigieuse, mais simplement une explication plus détaillée et un développement des raisons énoncées au point 33 des motifs de cette décision.
Au point 150 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait admis que la motivation fondée sur la nature de taxe indirecte de l’AGL doit être prise en considération dans la mesure où elle se rattacherait aux motifs exposés par la Commission au point 33 des motifs de la décision litigieuse.
L’article 253 CE n’exclurait pas que les raisons exposées dans une décision de la Commission soient par la suite expliquées de manière plus détaillée.
En outre, il apparaîtrait clairement que, dans la présente affaire, les règles juridiques régissant la matière concernée sont l’article 91 CE et le principe de la taxation dans le pays de destination. En conséquence, ladite disposition ferait manifestement partie du contexte juridique de la décision litigieuse.
— Appréciation de la Cour
En ce qui concerne l’obligation de motivation qui incombe à la Commission, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, notamment, arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité, point 63).
S’agissant plus particulièrement d’une décision de la Commission qui conclut à l’inexistence d’une aide d’État dénoncée par un plaignant, la Commission est en tout état de cause tenue d’exposer de manière suffisante au plaignant les raisons pour lesquelles les éléments de fait et de droit invoqués dans la plainte n’ont pas suffi à démontrer l’existence d’une aide d’État (arrêt Commission/Sytraval et Brink’s France, précité, point 64).
En l’espèce, force est de constater que le point 33 des motifs de la décision litigieuse justifie l’exonération des granulats exportés par le fait que les granulats peuvent être exonérés au Royaume-Uni s’ils sont utilisés dans des processus de fabrication exonérés, tels que, par exemple, la fabrication du verre, de plastiques, de papier, de fertilisants et de pesticides.
Étant donné que les autorités britanniques ne peuvent exercer un contrôle sur l’emploi des granulats en dehors de leur territoire, l’exonération des exportations s’impose pour la sécurité juridique des exportateurs de granulats et pour éviter un traitement inéquitable des exportations de granulats qui pourraient sinon bénéficier d’une exonération à l’intérieur du Royaume-Uni.
La motivation énoncée au point 33 des motifs de la décision litigieuse se réfère ainsi à l’inégalité de traitement qui résulterait, à défaut d’exonération des granulats exportés, du fait que les granulats qui sont commercialisés au Royaume-Uni sont exonérés dès lors qu’ils sont utilisés à certaines fins, alors que les granulats utilisés aux mêmes fins dans l’État d’importation seraient assujettis à l’AGL en raison de l’absence de moyens de contrôle des autorités britanniques sur l’emploi des granulats en dehors du territoire du Royaume-Uni.
Pareille motivation ne fait aucune allusion à la nature de «taxe indirecte» de l’AGL au sens de l’article 91 CE afin de justifier l’exonération des granulats exportés, laquelle repose sur une distinction entre, d’une part, les granulats commercialisés au Royaume-Uni et, d’autre part, les granulats exportés.
Dès lors, contrairement à ce que le Tribunal a jugé au point 150 de l’arrêt attaqué, la motivation fondée sur l’article 91 CE ne saurait être regardée comme se rattachant aux motifs exposés dans la décision litigieuse, tirés de l’absence de moyens des autorités britanniques sur l’emploi des matériaux en tant que granulats en dehors du Royaume-Uni, mais elle représente, en réalité, une motivation différente, fournie après l’adoption de cette décision. Partant, le Tribunal a méconnu l’article 253 CE en prenant en considération cette motivation au titre des motifs énoncés dans la décision litigieuse.
Par conséquent, la seconde branche du quatrième moyen doit être accueillie.
Sur la première branche du quatrième moyen
Eu égard à la réponse donnée à la seconde branche de ce moyen, il n’est pas nécessaire d’examiner la première branche dudit moyen.
Sur le cinquième moyen, tiré du défaut d’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE
Argumentation des parties
BAA fait valoir que le Tribunal, tout en rappelant correctement la jurisprudence pertinente aux points 165 à 167 de l’arrêt attaqué, a commis une erreur de droit en jugeant, aux points 171 et 172 du même arrêt, que la Commission avait à juste titre décidé de ne pas ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE.
En effet, selon la requérante au pourvoi, cette institution n’était pas à même «d’acquérir la conviction» que l’AGL ne constituait pas une aide d’État sur le fondement des quelques considérants qui y étaient consacrés dans la décision litigieuse. En témoignerait, en particulier, la circonstance que la motivation de l’arrêt attaqué serait bien plus détaillée et plus longue que celle de cette décision, ainsi que le fait que la motivation de l’arrêt attaqué se fonderait sur des arguments différents de ceux énoncés dans la décision litigieuse.
La Commission et le gouvernement du Royaume-Uni rétorquent que la seule circonstance que l’arrêt attaqué soit plus long que la décision litigieuse ne saurait permettre de conclure que cette institution ait commis une erreur de droit en adoptant sa décision de refus d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
Le gouvernement du Royaume-Uni ajoute que le Tribunal a correctement résumé et appliqué la jurisprudence pertinente et a conclu que les seuls arguments utilement invoqués par BAA à l’appui du présent moyen, relatifs aux incohérences alléguées dans la délimitation du champ d’application de l’AGL, recoupaient ceux qu’elle avait exposés dans le cadre du moyen tiré d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE. Ce moyen ne ferait en définitive que réitérer les arguments exposés devant le Tribunal.
Appréciation de la Cour
Ainsi qu’il a été relevé au point 113 du présent arrêt, la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE revêt un caractère indispensable dès lors que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si une aide est compatible avec le marché commun.
La Commission ne peut donc s’en tenir à la phase préliminaire énoncée à l’article 88, paragraphe 3, CE pour prendre une décision favorable à une mesure étatique que si elle est en mesure d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette mesure soit ne constitue pas une «aide» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, soit, si elle est qualifiée d’«aide», est compatible avec le traité.
En revanche, si ce premier examen a conduit la Commission à acquérir la conviction contraire, ou même n’a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure considérée, la Commission a le devoir de s’entourer de tous les avis nécessaires et d’ouvrir, à cet effet, la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE.
Or, ainsi que la Commission et le gouvernement du Royaume-Uni l’ont relevé à juste titre, l’allégation de BAA selon laquelle la motivation de l’arrêt attaqué est différente de celle de la décision litigieuse, plus détaillée et plus longue que la motivation de cette dernière n’est pas, à elle seule, de nature à démontrer que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant, au point 172 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas excédé les limites de son pouvoir d’appréciation en estimant que le contrôle, au regard de l’article 87, paragraphe 1, CE, tant de la délimitation du champ d’application matériel de l’AGL que de l’exonération des exportations, ne présentait aucune difficulté sérieuse lui imposant l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE.
BAA étant resté en défaut de spécifier les difficultés sérieuses d’appréciation concrètes que la Commission aurait rencontrées, le cinquième moyen doit être rejeté.
Sur le sixième moyen, tiré d'une insuffisance de motivation de la décision litigieuse
Argumentation des parties
Au soutien de ce moyen, BAA fait valoir que la circonstance que le Tribunal a développé une argumentation différente de celle contenue dans la décision litigieuse suffit pour constater que le Tribunal ne pouvait pas conclure au point 146 de l’arrêt attaqué que cette décision était suffisamment motivée au regard des exigences de l’article 253 CE.
La Commission relève, d’une part, que BAA ne fait valoir aucun argument spécifique à l’appui de ce moyen et soutient, d’autre part, que la décision litigieuse était motivée à suffisance. Le gouvernement du Royaume-Uni observe que BAA se limite à faire valoir que le Tribunal a analysé les arguments exposés par les parties au litige de manière plus approfondie que ne semble le faire la décision litigieuse et que, partant, ce moyen doit être rejeté.
Appréciation de la Cour
Certes, ainsi qu’il a été rappelé au point 173 du présent, arrêt s’agissant plus particulièrement d’une décision de la Commission qui conclut à l’inexistence d’une aide d’État dénoncée par un plaignant, la Commission est, en tout état de cause, tenue d’exposer de manière suffisante au plaignant les raisons pour lesquelles les éléments de fait et de droit invoqués dans la plainte n’ont pas suffi à démontrer l’existence d’une aide d’État.
Toutefois, l’argumentation de la requérante au pourvoi selon laquelle le Tribunal a développé une motivation différente de celle adoptée par la Commission et plus fouillée que la motivation de cette institution n’est pas de nature à démontrer que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant que la décision litigieuse était suffisamment motivée au regard des motifs exposés dans celle-ci.
Dans ces conditions, le sixième moyen doit également être rejeté.
Il résulte de toutes les considérations qui précèdent que, compte tenu des différentes erreurs de droit constatées, il convient d’annuler l’arrêt attaqué.
Sur le renvoi de l’affaire devant le Tribunal
Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, cette dernière, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
En l’occurrence, eu égard aux erreurs de droit constatées, respectivement, aux points 86 à 92 et 110 à 115 du présent arrêt, il convient de renvoyer l’affaire devant le Tribunal.
L’affaire étant renvoyée devant le Tribunal, il convient de réserver les dépens afférents à la présente procédure de pourvoi.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1)
L’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes, du 13 septembre 2006, British Aggregates Association/Commission (T-210/02), est annulé.

2)
L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes.

3)
Les dépens sont réservés.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’anglais.