CELEX: 61988CJ0217
Agricultura
Organización común del mercado vitivinícola
Medidas coercitivas nacionales

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de agosto de 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al persistir en su negativa de ejecutar medidas de destilación obligatoria del vino de mesa, mediante la aplicación de medidas coercitivas nacionales en caso de oposición de los interesados, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (
DO L 84, p. 1
).
Con arreglo al apartado 1 del artículo 41 del Reglamento (CEE) n° 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (
DO L 54, p. 1
; EE 03/15, p. 160), en su version modificada fundamentalmente por el Reglamento (CEE) n° 2144/82 del Consejo, de 27 de julio de 1982 (
DO L 227, p. 1
; EE 03/26, p. 18) y por el Reglamento (CEE) n° 1208/84, de 27 de abril de 1984 (
DO L 115, p. 77
; EE 03/30, p. 149) (en lo sucesivo, «Reglamento n° 337/79»), se decidirá la destilación obligatoria del vino de mesa «cuando, para una campaña vitícola, de los datos del plan de previsiones se deduzca que, para los vinos de mesa, las disponibilidades observadas al principio de la campaña superan en más de cinco meses los destinos normales de la campaña». En virtud del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79, los productores obligados a entregar vino de mesa para su destilación deben cumplir esta obligación para poder beneficiarse de las distintas medidas de intervención previstas en el título I del Reglamento n° 337/79. Por otra parte, a tenor de la primera frase del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79, «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola». Esta disposición se reproduce en la primera frase del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87, que, entre otros, refunde el conjunto de las modificaciones introducidas en el Reglamento n° 337/79 hasta el 16 de marzo de 1987.
Mediante el Reglamento (CEE) n° 148/85, de 18 de enero de 1985, por el que se acuerda la apertura de la destilación prevista en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (
DO L 16, p. 32
), la Comisión ordenó la destilación de 12000000 hl de vino de mesa, de los cuales 68322 hl debían ser destilados por los productores establecidos en la República Federal de Alemania.
Desde la entrada en vigor del Reglamento n° 148/85, las autoridades alemanas emitieron 614 resoluciones mediante las cuales señalaron a los productores afectados las cantidades de vino de mesa que debían destilar. Se interpusieron recursos administrativos contra 506 de estas resoluciones alegando que las disposiciones comunitarias relativas a la destilación obligatoria provocaban discriminaciones entre los productores.
Según el Derecho alemán, los recursos administrativos interpuestos contra los actos administrativos tienen, en principio, efecto suspensivo. No obstante, en determinadas circunstancias las autoridades administrativas pueden ordenar la ejecución inmediata del acto recurrido. Pueden entonces hacer uso de medidas coercitivas para garantizar la ejecución del acto de que se trata. No obstante, los administrados pueden interponer un recurso ante los Tribunales contra la decisión por la que se ordena la ejecución inmediata de un acto administrativo. Los Tribunales tienen la facultad, en este caso, de suspender de nuevo la ejecución del acto mencionado.
Las autoridades alemanas decidieron no ordenar la ejecución inmediata de las 506 resoluciones recurridas. El resultado de esta decisión fue que, de los 68322 hl de vino de mesa que debían destilar los productores establecidos en la República Federal de Alemania, sólo 9140 hl fueron efectivamente destilados.
Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad
El recurso de la Comisión tiene por objeto tanto la decisión de la República Federal de Alemania de no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria durante la campaña vitícola 1984/1985 y de no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra productores que se habían negado a entregar el vino de mesa para la destilación obligatoria como la intención expresada por la República Federal de Alemania, en su respuesta al dictamen motivado, de adoptar la misma actitud en el supuesto de que en el futuro se obligara a productores establecidos en la República Federal de Alemania a entregar el vino de mesa para su destilación.
La República Federal de Alemania estima que sólo procede la admisión del recurso en lo que se refiere a su comportamiento durante la campaña vitícola 1984/1985.
Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase, principalmente, sentencia de 14 de julio de 1988, Comisión contra Bélgica,
298/86, Rec. 1988, p. 4343, apartado 10
) que los recursos interpuestos con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE sólo pueden basarse en motivos y alegaciones ya enunciados en el dictamen motivado.
Del dictamen motivado emitido el 18 de enero de 1988 resulta que el único incumplimiento que la Comisión reprochaba entonces a la República Federal de Alemania consistía en la actitud adoptada por ésta durante la campaña vitícola 1984/1985. Por consiguiente, el recurso no puede versar sobre si la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y de la primera frase del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 al expresar su intención de adoptar en el futuro, llegado el caso, la misma actitud que durante la campaña vitícola 1984/1985.
En consecuencia, sólo debe declararse la admisión del recurso en cuanto que pretende que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 al decidir no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria durante la campaña vitícola 1984/1985 y no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra los productores que se habían negado a entregar vino de mesa a la destilación obligatoria.
Sobre el fondo
La República Federal de Alemania afirma, en primer lugar, que el Derecho comunitario no obliga a los Estados miembros a recurrir a medidas coercitivas nacionales a fin de garantizar la ejecución de las medidas de destilación obligatoria.
A este respecto, procede destacar que, si bien el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 no obliga expresamente a los Estados miembros a recurrir a medidas coercitivas nacionales, dicha obligación se deduce claramente del deber que esta disposición impone a los Estados miembros de adoptar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola», independientemente de que estas medidas estén ya previstas por el Derecho nacional o de que deban ser adoptadas.
La República Federal de Alemania objeta en primer lugar que el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 no constituye una base legal suficientemente clara y precisa para la adopción de medidas coercitivas nacionales.
Esta alegación no puede acogerse. Al obligar a los Estados miembros a utilizar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola», el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 exige por ello mismo que los Estados miembros adopten en su Derecho nacional las medidas legislativas, reglamentarias o individuales necesarias para la ejecución efectiva de la destilación obligatoria.
La República Federal de Alemania objeta también que, debido a que el apañado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 prevé una sanción particular de naturaleza comunitaria en caso de incumplimiento de la obligación de destilar, no procede adoptar medidas coercitivas nacionales.
También hay que desestimar esta alegación. En efecto, en virtud del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento, los productores sujetos a las obligaciones previstas en el artículo 39 y, en su caso, en los artículos 40 y 41, es decir a las medidas de destilación obligatoria que estos artículos establecen, pueden beneficiarse de las medidas de intervención previstas en el título I siempre que hayan cumplido las obligaciones mencionadas durante un período de referencia que deberá determinarse. Por lo tanto, esta disposición no constituye una sanción, sino que se limita a enunciar una condición de determinadas medidas de intervención previstas por este título del Reglamento n° 337/79.
Por otra parte, aun en el supuesto de que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 hubiera instituido una sanción particular, como sostiene la República Federal de Alemania, no puede considerarse que, al adoptar esta disposición, el legislador comunitario haya pretendido excluir el uso de medidas coercitivas nacionales para garantizar el cumplimiento de la obligación de destilar.
Procede pues desestimar las alegaciones expuestas a este respecto por la República Federal de Alemania.
La República Federal de Alemania mantiene, en segundo lugar, que, en virtud del apartado 2 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79, según el cual «el Consejo, a propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, adoptará las medidas necesarias para asegurar una aplicación uniforme de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola, especialmente en materia de control», incumbe al Consejo y no a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para garantizar, de forma eficaz, el cumplimiento de las medidas de destilación obligatoria.
Tampoco puede aceptarse esta alegación. En efecto, procede destacar antes que nada que los apartados 1 y 2 del artículo 64 no indican que la adopción por el Consejo de las medidas previstas en el apartado 2 del artículo 64 constituya una condición previa al cumplimiento por parte de los Estados miembros de la obligación que les incumbe en virtud del apartado 1 del artículo 64.
Por otra parte, estas dos disposiciones persiguen objetivos diferentes. En efecto, el apartado 2 del artículo 64 tiene por finalidad la uniformización de las condiciones de aplicación de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola. El apartado 1 del artículo 64 pretende, por su parte, garantizar de forma inmediata el cumplimiento de estas disposiciones obligando a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias a tal fin. Este objetivo no podría alcanzarse y el deber impuesto a los Estados miembros quedaría vacío de contenido si su cumplimiento estuviera supeditado a la condición previa de la realización del objetivo perseguido por el apartado 2 del artículo 64.
La República Federal de Alemania alega, en tercer lugar, que corresponde a los Estados miembros determinar cuáles son las medidas más apropiadas para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias y que, en el presente caso, la adopción de una decisión por la que se ordenara la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria merecía serias objeciones con arreglo al Derecho alemán.
Procede igualmente desestimar esta alegación. En efecto, el objetivo que persiguen las medidas de destilación obligatoria sólo puede alcanzarse si éstas se ejecutan en un plazo determinado que, en el presente caso, fijaba el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 147/85 de la Comisión, de 18 de enero de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la destilación contemplada en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (
DO L 16, p. 25
; EE 03/33, p. 106), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n° 953/85 de la Comisión, de 10 de abril de 1985 (
DO L 102, p. 19
; EE 03/34, p. 118). Por consiguiente, incumbe a los Estados miembros, en virtud del apartado 1 del artículo 64, velar por que los productores afectados efectúen la destilación en el plazo establecido, adoptando todas las medidas necesarias a tal fin. Dado que los productores establecidos en la República Federal de Alemania habían logrado, mediante el ejercicio de una vía de recurso prevista por el Derecho alemán, la suspensión de la ejecución de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria, correspondía a las autoridades alemanas poner fin a esta suspensión ordenando la ejecución inmediata de dichas resoluciones.
A este respecto, la República Federal de Alemania alega que no se cumplían las condiciones impuestas por el Derecho alemán para adoptar tal decisión. Aun suponiendo que esta tesis fuera correcta, no puede justificar el incumplimiento por parte de la República Federal de Alemania de una obligación que le incumbía en virtud del Derecho comunitario. En efecto, es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que un Estado miembro no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones resultantes del Derecho comunitario (véase, en particular, la sentencia de 21 de febrero de 1990, Comisión contra Bélgica,
C-74/89, Rec. 1990, p. I-491
).
La República Federal de Alemania alega, en cuarto lugar, que una decisión por la que se ordenase la ejecución inmediata de las resolución era inapropiada en el presente caso debido a que probablemente esta decisión hubiera sido recurrida ante los Tribunales alemanes y a que probablemente éstos hubieran suspendido la aplicación de la citada decisión habida cuenta de que existían serias dudas respecto a la validez de la normativa comunitaria en materia de destilación obligatoria.
Estas alegaciones no vienen al caso. En efecto, por una parte, la República Federal de Alemania no puede alegar una actitud posible o probable de los Tribunales alemanes para justificar su propia omisión. Por otra, el procedimiento prejudicial del artículo 177 del Tratado CEE ofrecía a dichos Tribunales, en su caso a propuesta de las autoridades administrativas alemanas, partes en el litigio, la posibilidad de interrogar al Tribunal de Justicia de la CEE acerca de la validez de la normativa comunitaria relativa a la destilación obligatoria.
La República Federal de Alemania sostiene, en quinto lugar, que la decisión por la que se ordenó la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria hubiera generado gastos desproporcionados en relación con la cantidad de vino que debía destilarse y con el efecto que la destilación hubiera producido sobre el nivel de precios.
Esta alegación no puede ser acogida. En efecto, de los apartados 1 y 7 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79, así como del artículo 4 del Reglamento n° 147/85, se deduce que la intención del legislador comunitario fue la de fijar por sí mismo y de forma exhaustiva los requisitos con arreglo a los cuales los productores de vino de mesa quedaran exentos de la obligación de destilar, para evitar que la aplicación de las medidas de destilación obligatoria suponga una carga administrativa desproporcionada en relación con los resultados cuantitativos previstos. Ahora bien, no se discute que en el presente caso los productores establecidos en la República Federal de Alemania no cumplían dichos requisitos.
La República Federal de Alemania alega, en sexto lugar, que una decisión que ordenase la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria carecía de objeto porque, cuando estas resoluciones fueron enviadas, las cantidades de vino de mesa de que disponían los productores alemanes eran limitadas y porque apenas si podía tomarse en consideración la compra de vino a productores establecidos en otros Estados miembros.
Sólo cabría aceptar esta alegación si se demostrara que, en la fecha señalada por el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento n° 147/85 para la notificación de las resoluciones, los productores establecidos en la República Federal de Alemania se habían visto en la absoluta imposibilidad de ejecutar las medidas de destilación obligatoria de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables. A este respecto se deduce del texto de los apartados 2 y 4 del artículo 10 del Reglamento n° 147/85 que, sin perjuicio del cumplimiento de determinadas formalidades de control, la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación también puede ser cumplida por un productor establecido en un Estado miembro que no sea el del productor sujeto a esta obligación. Ahora bien, aun cuando el Gobierno alemán haya alegado que la ejecución de las medidas de destilación obligatoria según este procedimiento hubiera planteado dificultades de orden práctico, no ha demostrado sin embargo que dicha ejecución fuera absolutamente imposible.
Hay que añadir que cuando un Estado miembro se encuentra con dificultades imprevisibles para la aplicación de un reglamento de la Comisión, que hacen absolutamente imposible el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el citado reglamento, le corresponde someter estos problemas a la Comisión proponiéndole las soluciones apropiadas. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro están obligados, en virtud de los deberes recíprocos de cooperación leal que les impone principalmente el artículo 5 del Tratado CEE, a colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del respeto de las disposiciones del Tratado. Ahora bien, en el presente caso, con independencia del hecho de que las dificultades invocadas no revestían el carácter de una imposibilidad absoluta de cumplimiento, la República Federal de Alemania no ha propuesto a la Comisión ninguna solución adecuada para las dificultades planteadas, sino que ha resuelto unilateralmente renunciar a proseguir la ejecución de las medidas de destilación obligatoria. Esta actitud es contraria al deber de cooperación antes recordado.
Por consiguiente, hay que declarar que, al decidir no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria en la campaña 1984/1985 y no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra los productores que se habían negado a entregar el vino de mesa para la destilación obligatoria, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la parte demandada, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que, al decidir no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria en la campaña 1984/1985 y no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra los productores que se habían negado a entregar el vino de mesa para la destilación obligatoria, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento (CEE) n° 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Due
Kakouris
Schockweiler
Zuleeg
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Grévisse
Diez de Velasco
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de julio de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.