CELEX: 62001TJ0227
Ayudas de Estado
Ventajas fiscales concedidas por una entidad territorial de un Estado miembro
Crédito fiscal del 45 % del importe de la inversión
Decisiones por las que se declaran incompatibles con el mercado común los regímenes de ayudas y se ordena recuperar las ayudas abonadas
Asociación profesional
Admisibilidad
Calificación de nuevas ayudas o de ayudas existentes
Principio de protección de la confianza legítima
Principio de seguridad jurídica
Principio de proporcionalidad

Marco jurídico
I.
Normativa comunitaria
El artículo 87 CE dispone:
«1.   Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
[…]
3.   Podrán considerarse compatibles con el mercado común:
a)
las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;
[…]
c)
las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;
[…].»
El artículo 88 CE establece:
«1.   La Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.
2.   Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
[…]
3.   La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
El artículo 1 del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (
DO L 83, p. 1
), dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
b)
“ayuda existente”:
i)
[…] toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma;
ii)
la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
[…]
v)
la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro. Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización;
c)
“nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[…]
f)
“ayuda ilegal”: cualquier nueva ayuda que se lleve a efecto contraviniendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo [88 CE];
[…].»
Según el artículo 2, apartado 1, y el artículo 3 del Reglamento n
o
659/1999, «el Estado miembro interesado deberá notificar a la Comisión con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda», que no podrá llevarse a efecto «antes de que la Comisión adopte o deba considerarse que ha adoptado una decisión autorizando dicha ayuda».
En cuanto a las medidas no notificadas, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 establece que «cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, deberá proceder a su examen sin demora». El artículo 13, apartado 1, de este Reglamento dispone que tal examen desembocará, en su caso, en la decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. El artículo 13, apartado 2, del mismo Reglamento establece que, en materia de ayuda ilegal, la Comisión no estará sujeta a los plazos aplicables al examen previo de la notificación y al procedimiento de investigación formal en los casos de ayudas notificadas.
El artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 está formulado así:
«Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.»
La Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (DO 1998, C 384, p. 3; en lo sucesivo, «Comunicación de 1998 sobre ayudas fiscales a las empresas») contiene disposiciones relativas a la distinción entre ayudas estatales y medidas generales. Los puntos 13 y 14 de dicha comunicación están redactados así:
«13.
En principio, las medidas fiscales abiertas a todos los agentes económicos que actúan en el territorio de un Estado miembro constituyen medidas generales. […] Siempre que se apliquen de la misma manera a todas las empresas y a todas las producciones, no constituyen ayudas estatales:
—
las medidas de pura técnica fiscal […],
—
las medidas destinadas a lograr un objetivo de política económica general mediante la reducción de la carga fiscal vinculada a determinados costes de producción […].
14.
El hecho de que determinadas empresas o sectores se beneficien más que otros de algunas de estas medidas fiscales no significa necesariamente que dichas medidas entren en el ámbito de aplicación de las normas de competencia en materia de ayudas estatales. De esta manera, las medidas destinadas a reducir la fiscalidad del trabajo en cualquier empresa tienen un efecto relativamente más importante en las industrias muy intensivas en mano de obra que en aquellas muy intensivas en capital, sin constituir necesariamente por ello ayudas estatales. […]»
En lo que respecta a las ayudas a la inversión, son definidas de este modo en la nota a pie de página n
o
1 del anexo I de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C 74, p. 9), en su versión modificada (DO 2000, C 258, p. 5; en lo sucesivo, «Directrices de 1998»):
«Las ayudas fiscales pueden considerarse ayudas a la inversión cuando ésta constituye su base imponible. Además, cualquier ayuda fiscal puede entrar en esta categoría si su importe alcanza un límite expresado en porcentaje de la inversión. […]»
II.
Normativa nacional
El marco tributario vigente en el País Vasco español es un régimen de concierto económico, que fue establecido por la Ley 12/1981, de 13 de mayo, posteriormente modificada por la Ley 38/1997, de 4 de agosto.
En virtud de dicha legislación, los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa pueden regular, bajo determinadas condiciones, el régimen fiscal aplicable en dichos territorios. En este contexto, tales Territorios Históricos han adoptado diversas medidas de reducción de impuestos, entre ellas los créditos fiscales del 45% que se discuten en los presentes recursos.
A.
Crédito fiscal establecido por la normativa fiscal del Territorio Histórico de Álava
La Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994, de 20 de diciembre, de ejecución del presupuesto del Territorio Histórico de Álava para el año 1995 (en lo sucesivo, «Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994 de Álava»), es del siguiente tenor:
«Las inversiones en activos fijos materiales nuevos, efectuadas entre el 1 de enero de 1995 y el , que excedan de 2.500 millones de pesetas según Acuerdo de la Diputación Foral de Álava, gozarán de crédito fiscal del 45% del importe de la inversión que determine la Diputación Foral de Álava, aplicable a la cuota a pagar del impuesto personal.
La deducción no aplicada, por insuficiencia de cuota, podrá aplicarse dentro de los 9 años siguientes a aquel en que se haya dictado el Acuerdo de la Diputación Foral de Álava.
Este Acuerdo de la Diputación Foral de Álava fijará los plazos y limitaciones que, en cada caso, resulten de aplicación.
Los beneficios reconocidos al amparo de la presente disposición serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios tributarios existentes en razón de las mismas inversiones.
Igualmente, la Diputación Foral de Álava determinará la duración del proceso de inversión que podrá acoger a inversiones realizadas en la fase de preparación del proyecto origen de las inversiones.»
Esta medida fue prorrogada para el año 1996 mediante la Disposición Adicional Quinta de la Norma Foral 33/1995, de 20 de diciembre, posteriormente modificada por el apartado 2.11 de la Disposición Derogatoria Única de la Norma Foral 24/1996, de 5 de julio, que suprimió la alusión a los nueve años que figuraba en el párrafo segundo de la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994 de Álava. Dicha medida fiscal fue prorrogada de nuevo, para el año 1997, mediante la Disposición Adicional Séptima de la Norma Foral 31/1996, de 18 de diciembre.
El crédito fiscal del 45% del importe de la inversión siguió vigente, con modificaciones, para los años 1998 y 1999, con arreglo a la Disposición Adicional Undécima de la Norma Foral 33/1997, de 19 de diciembre, y a la Disposición Adicional Séptima de la Norma Foral 36/1998, de 17 de diciembre, respectivamente. Estas disposiciones establecían lo siguiente:
«[…] los procesos de inversión iniciados a partir del 1 de enero de [1998/1999], que excedan de 2.500 millones de pesetas, gozarán de crédito fiscal del 45% del importe de la inversión. Este crédito fiscal se aplicará a la cuota a pagar del impuesto personal.
[…]
Dentro del proceso de inversión, tienen cabida las inversiones que, realizadas en la fase de preparación del proyecto origen de las inversiones, tengan una relación necesaria y directa con el citado proceso.
La aplicación del crédito fiscal a que hace referencia esta disposición general, requerirá su comunicación por el contribuyente a la Diputación Foral de Álava, en el modelo que a tal efecto apruebe el Diputado Foral de Hacienda, Finanzas y Presupuestos.»
Este crédito fiscal no volvió a ser prorrogado para los ejercicios posteriores a 1999.
B.
Crédito fiscal establecido por la normativa fiscal de los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa
La Disposición Adicional Cuarta de la Norma Foral 7/1996 de Vizcaya, de 26 de diciembre, prorrogada por la Disposición Adicional Segunda de la Norma Foral 4/1998, de 2 de abril, y la Disposición Adicional Décima de la Norma Foral 7/1997 de Guipúzcoa, de 22 de diciembre, redactada en términos similares, establecen lo siguiente:
«Las inversiones en activos fijos materiales nuevos, efectuadas desde el 1 de enero de 1997, que excedan de 2.500 millones de pesetas según acuerdo de la Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa], gozarán de un crédito fiscal del 45% del importe de la inversión que determine ésta, aplicable a la cuota a pagar del impuesto.
La deducción no aplicada por insuficiencia de la cuota final del impuesto a pagar, podrá aplicarse dentro de los cinco años siguientes a aquél en que se hubiere adoptado el acuerdo.
La fecha a partir de la cual comienza a correr el plazo para la aplicación de la deducción en cuestión podrá prorrogarse hasta el primer ejercicio, dentro del plazo de prescripción, en el que se obtengan resultados positivos.
El acuerdo mencionado en el primer apartado fijará los plazos y limitaciones que, en cada caso, resulten de aplicación.
Los beneficios reconocidos al amparo de la presente disposición serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios tributarios existentes en razón de las mismas inversiones.
Igualmente la Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] determinará la duración del proceso de inversión que podrá acoger inversiones realizadas en la fase de preparación del proyecto origen de las inversiones.»
Estas disposiciones fueron derogadas por la Norma Foral 7/2000, de 19 de julio, relativa al Territorio Histórico de Vizcaya, y por la Norma Foral 3/2000, de 13 de marzo, relativa al Territorio Histórico de Guipúzcoa.
Hechos que originaron los litigios
Con ocasión de los procedimientos abiertos a raíz de las denuncias presentadas en junio de 1996 y octubre de 1997 contra la aplicación, en el Territorio Histórico de Álava, de un crédito fiscal del 45% a Daewoo Electronics Manufacturing España, S.A. (Demesa), y a Ramondín, S.A., y Ramondín Cápsulas, S.A. (Ramondín), la Comisión tuvo conocimiento de la existencia de las disposiciones que establecían dicho crédito fiscal. Así lo afirma en el considerando 1 de su Decisión 2002/820/CE, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones (
DO 2002, L 296, p. 1
), de su Decisión 2003/27/CE, de , relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Vizcaya en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones (
DO 2003, L 17, p. 1
), y de su Decisión 2002/894/CE, de , relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Guipúzcoa en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones (
DO 2002, L 314, p. 26
) (en lo sucesivo, consideradas en conjunto, «Decisiones impugnadas»). Además, la Comisión tuvo conocimiento, de manera informal, de la existencia de medidas similares en los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa (considerando 1 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
El 17 de marzo de 1997, la Comisión recibió a representantes del Gobierno de La Rioja (España) y de los interlocutores sociales de dicha región.
En escritos de 15 de marzo de 1999 dirigidos a la Representación Permanente del Reino de España, la Comisión solicitó información sobre las medidas adoptadas por los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa.
En escritos de la Representación Permanente de fecha 13 de abril y , las autoridades españolas solicitaron sucesivamente dos prórrogas del plazo fijado para su respuesta. En un escrito de , los servicios de la Comisión denegaron la segunda prórroga solicitada.
En un escrito de la Representación Permanente de 2 de junio de 1999, las autoridades españolas remitieron información sobre los créditos fiscales controvertidos.
En escritos de 17 de agosto de 1999, la Comisión informó al Reino de España de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de los tres regímenes que establecían los créditos fiscales de que se trata. Estas decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal [decisiones de la Comisión sobre el crédito fiscal previsto en la legislación de los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa (
DO 1999, C 351, p. 29
) y sobre el crédito fiscal previsto en la legislación del Territorio Histórico de Álava (DO 2000, C 71, p. 8)] fueron objeto de sendos recursos de anulación, que el Tribunal de Primera Instancia desestimó (sentencia de , Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión,
T-269/99, T-271/99 y T-272/99, Rec. p. II-4217
).
En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal relativo al crédito fiscal previsto en la legislación del Territorio Histórico de Álava, la Comisión solicitó al Reino de España que le proporcionase información sobre las posibles ayudas fiscales en forma de crédito fiscal vigentes entre 1986 y 1994, sobre las decisiones de concesión de la ayuda entre 1995 y 1997 y sobre las comunicaciones de los interesados a la Diputación Foral, en modelo oficial, para el período 1998/1999. Solicitaba además que se le indicase, como mínimo, la naturaleza de los costes de inversión que podían acogerse a las ayudas, el importe del crédito fiscal de cada beneficiario, las ayudas pagadas a cada beneficiario y el saldo de las que quedaban por pagar, la eventual situación de crisis de las empresas de los beneficiarios que pudieran acogerse a las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, los detalles en caso de acumulación (importe, costes elegibles, regímenes de ayudas aplicados, si procede, etc.), y la definición precisa y detallada de los términos «inversión» e «inversiones en la fase de preparación».
Las autoridades españolas presentaron sus observaciones en escritos de su Representación Permanente de 9 de noviembre de 1999, registrados el , en los que sostenían que no se trataba de ayudas estatales, por lo que estimaban innecesario aportar la información sobre las decisiones de concesión de los créditos fiscales solicitada por la Comisión en sus decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal.
Tras la publicación de sus decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(véase el apartado 22
supra),
la Comisión recibió en enero de 2000 las observaciones de terceros sobre las medidas adoptadas por los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa, y en marzo y abril de 2000 las observaciones de terceros sobre las medidas del Territorio Histórico de Álava.
En sendos escritos de 1 de marzo de 2000, por lo que respecta a los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa, y en un escrito de por lo que respecta al Territorio Histórico de Álava, la Comisión remitió estas observaciones al Reino de España, ofreciéndole la posibilidad de comentarlas. Aunque solicitaron que se prorrogase en 20 días el plazo fijado para su respuesta, las autoridades españolas no presentaron comentarios sobre dichas observaciones.
Las Decisiones impugnadas
En las Decisiones impugnadas, la Comisión calificó de ayudas estatales incompatibles con el mercado común los créditos fiscales del 45% del importe de la inversión establecidos por los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa.
En primer lugar, la Comisión afirma en las Decisiones impugnadas que los créditos fiscales controvertidos constituyen ayudas estatales. A este respecto indica que, en efecto, tales medidas suponen para sus beneficiarios una ventaja, consistente en una reducción de las cargas que normalmente recaen sobre su presupuesto, e implican una pérdida de ingresos fiscales para la corporación afectada, y que dicha ventaja afecta a la competencia y al comercio entre los Estados miembros. Según la Comisión, los créditos fiscales controvertidos tienen carácter selectivo, puesto que favorecen a las empresas que realicen inversiones por encima del umbral de 2.500 millones de pesetas. Con carácter subsidiario, la Comisión señala que este carácter específico se deduce igualmente de la existencia de una facultad discrecional de la administración fiscal en la aplicación de los regímenes de que se trata y del margen de apreciación de que ésta disfruta para determinar el importe de las inversiones y el proceso de inversión, ante la falta de definiciones precisas de estos conceptos. La Comisión añade que estos créditos fiscales persiguen unos objetivos de política económica que no son inherentes al sistema fiscal de que se trata, y que no pueden justificarse invocando la naturaleza y la economía del sistema fiscal español.
En segundo lugar, la Comisión observa que estos créditos fiscales constituyen ayudas ilegales, pues la regla
de minimis
no es aplicable y no se trata de ayudas existentes. La Comisión rechaza igualmente la alegación basada en la violación de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica, dado que se trata de nuevas ayudas no notificadas y que ella estima no haber dado ninguna garantía concreta que permitiera albergar esperanzas fundadas en la legalidad de las ayudas de que se trata y en su compatibilidad con el mercado común.
En tercer lugar, la Comisión considera que los regímenes de ayudas de que se trata son incompatibles con el mercado común. En efecto, a su juicio, estos créditos fiscales parecen poder cumplir, al menos parcialmente, los requisitos establecidos por las Directrices de 1998 (véase el apartado 8
supra),
ya que, por una parte, su base de cálculo está constituida por gastos de inversión y, por otra parte, su importe alcanza un 45% del importe de la inversión. No obstante, no pueden acogerse a ninguna de las excepciones regionales contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3. En efecto, la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), no es aplicable a los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa, ya que su producto interior bruto
per cápita
es demasiado elevado. Las ayudas controvertidas no pueden tampoco ampararse en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), ya que la magnitud de los créditos fiscales supera los límites máximos establecidos en los sucesivos mapas de ayudas regionales. Además, las disposiciones controvertidas pueden aplicarse a las inversiones de sustitución y a los gastos relacionados con los «procesos de inversión» o con las «inversiones en la fase de preparación». Ahora bien, según la Comisión, al no existir una definición precisa de estos términos, no cabe excluir la posibilidad de que las ayudas controvertidas se apliquen a gastos que no pueden considerarse gastos de inversión con arreglo a las normas comunitarias aplicables en este campo.
Por otra parte, en lo que respecta a las ayudas para gastos de inversión que no se ajusten a la definición establecida en Derecho comunitario, la Comisión estima que podrían calificarse de ayudas de funcionamiento, en principio prohibidas. Considera a este respecto que en el presente caso no se cumplen los requisitos para acogerse a las excepciones establecidas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c). Señala además que, al no haberse establecido restricciones sectoriales, los créditos fiscales del 45% pueden no respetar la normativa propia de ciertos sectores. Por último, la Comisión afirma que las ayudas controvertidas tampoco pueden acogerse a las demás excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 CE y son por tanto incompatibles con el mercado común.
La Comisión concluye por consiguiente, en el artículo 1 de las Decisiones impugnadas, que las Normas Forales controvertidas constituyen ayudas estatales, ilegalmente ejecutadas por el Reino de España en las provincias de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa e incompatibles con el mercado común.
El artículo 2 de cada una de las Decisiones impugnadas dispone que el Reino de España suprimirá el régimen de ayudas contemplado en su artículo 1, en la medida en que siga produciendo efectos.
El artículo 3 de cada una de las Decisiones impugnadas establece en estos términos la obligación de recuperar las ayudas:
«1.   España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 1, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
En cuanto a las ayudas pendientes de pago, España deberá suprimir todos los pagos.
2.   La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda recuperable devengará intereses devengados desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales.»
El artículo 4 de cada una de las Decisiones impugnadas dispone que el Reino de España informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. El artículo 5 de la Decisión 2002/820 precisa que dicha Decisión no contempla las ayudas concedidas a Demesa y a Ramondín. El artículo 5 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894 y el artículo 6 de la Decisión 2002/820 precisan que el destinatario de las Decisiones impugnadas es el Reino de España.
Pronunciándose sobre un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión, el Tribunal de Justicia declaró que el Reino de España había incumplido sus obligaciones al no ejecutar las Decisiones impugnadas (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2006, Comisión/España,
C-485/03 a C-490/03, Rec. p. I-11887
).
Procedimiento
Mediante tres demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de septiembre de 2001, los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco — Gobierno Vasco interpusieron los recursos T-227/01 a T-229/01.
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 22 de octubre de 2001, la Confederación Empresarial Vasca (Confebask) interpuso los recursos T-265/01, T-266/01 y T-270/01.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 21 de diciembre de 2001, la Comunidad Autónoma de La Rioja solicitó intervenir en el procedimiento relativo a los recursos T-227/01 a T-229/01 en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de enero de 2002, el Círculo de Empresarios Vascos, la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava y los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa solicitaron intervenir en el procedimiento relativo al recurso T-227/01 en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes; el Círculo de Empresarios Vascos, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya y los Territorios Históricos de Álava y de Guipúzcoa solicitaron intervenir en el procedimiento relativo al recurso T-228/01 en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes y, por último, el Círculo de Empresarios Vascos, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa y los Territorios Históricos de Álava y de Vizcaya solicitaron intervenir en el procedimiento relativo al recurso T-229/01 en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 11 de enero de 2002, Confebask solicitó intervenir en el procedimiento relativo a los recursos T-227/01 a T-229/01 en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 16 de enero de 2002, la Comunidad Autónoma de La Rioja solicitó intervenir en el procedimiento relativo a los recursos T-265/01 a T-270/01 en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante sendos autos de 10 de septiembre de 2002, el Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal de Primera Instancia decidió suspender el procedimiento en los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 hasta que el Tribunal de Justicia se hubiera pronunciado sobre los recursos de casación interpuestos contra las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de , Diputación Foral de Álava y otros/Comisión (
T-127/99, T-129/99 y T-148/99, Rec. p. II-1275
; en lo sucesivo, «sentencia Demesa») y Diputación Foral de Álava y otros/Comisión (T-92/00 y T-103/00, Rec. p. II-1385; en lo sucesivo, «sentencia Ramondín»). En dichas sentencias, el Tribunal de Primera Instancia se pronunció sobre los recursos interpuestos contra dos decisiones de la Comisión en las que se habían calificado de ayudas estatales incompatibles con el mercado común los beneficios fiscales otorgados a Demesa y a Ramondín en el Territorio Histórico de Álava [Decisión 1999/718/CE de la Comisión, de , relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de Demesa (
DO L 292, p. 1
), y Decisión 2000/795/CE de la Comisión, de , relativa a la ayuda estatal ejecutada por España en favor de Ramondín, S.A., y Ramondín Cápsulas, S.A. (
DO 2000, L 318, p. 36
)].
Tras modificarse la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia, el Juez Ponente quedó adscrito a la Sala Quinta y los presentes asuntos fueron atribuidos a la Sala Quinta ampliada.
En dos sentencias de 11 de noviembre de 2004, Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión (C-183/02 P y C-187/02 P, Rec. p. I-10609), y Ramondín y otros/Comisión (C-186/02 P y C-188/02 P, Rec. p. I-10653), el Tribunal de Justicia desestimó los recursos de casación interpuestos contra las sentencias Demesa y Ramondín, citadas en el apartado 43
supra.
El 10 de enero de 2005, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada) interrogó a las partes, en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento, acerca de las consecuencias que las sentencias Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión y Ramondín y otros/Comisión, citadas en el apartado 45
supra,
podrían tener para los presentes recursos.
Mediante un escrito de 3 de febrero de 2005, tras exponer sus puntos de vista sobre dichas sentencias, las partes demandantes mantuvieron sus recursos.
No obstante, los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco desistieron de los dos primeros motivos de sus escritos de demanda en los asuntos T-227/01 a T-229/01.
Mediante sendos autos de 9 de septiembre de 2005, el Presidente de la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de Confebask en los procedimientos relativos a los asuntos T-227/01 a T-229/01 en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes. Dicha parte coadyuvante presentó sus escritos de formalización de la intervención, las partes demandantes no formularon observaciones específicas al respecto y la Comisión presentó sus observaciones en los plazos fijados.
Mediante sendos autos de 9 y de , el Presidente de la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de la Comunidad Autónoma de La Rioja en apoyo de las pretensiones de la Comisión en los procedimientos relativos a los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, por una parte, y a los asuntos T-227/01 a T-229/01, por otra. Dicha parte coadyuvante presentó sus escritos de formalización de la intervención, la parte demandante en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01 presentó sus observaciones al respecto, las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 indicaron que no deseaban formular observaciones y la Comisión no presentó observaciones.
Mediante sendos autos de 10 de enero de 2006, el Presidente de la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya y de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa en los procedimientos relativos a los asuntos T-227/01, T-228/01 y T-229/01, respectivamente, pero rechazó la demanda de intervención del Círculo de Empresarios Vascos y las de los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa. Dichas partes coadyuvantes presentaron sus escritos de formalización de la intervención, las partes demandantes no formularon observaciones específicas al respecto y la Comisión presentó sus observaciones en los plazos fijados.
El 27 de abril de 2006 se instó a las partes a formular observaciones sobre la acumulación de los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 a efectos de la fase oral del procedimiento y, eventualmente, de la sentencia. Mediante auto del Presidente de la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia de , dichos asuntos se acumularon a efectos de la fase oral del procedimiento, de conformidad con el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
El 14 de febrero de 2007, el Tribunal de Primera Instancia solicitó a las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01, en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento, ciertas informaciones sobre los beneficiarios de los regímenes fiscales controvertidos.
Mediante escrito de 26 de febrero de 2007, Confebask solicitó la revisión de esta diligencia de ordenación del procedimiento. Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 respondieron mediante un escrito de , en el que exponían sus dudas sobre la pertinencia de esta diligencia.
El 2 de abril de 2007, el Tribunal de Primera Instancia confirmó la diligencia de ordenación del procedimiento de , instando a las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 a que le aportaran la información solicitada. Las partes demandantes respondieron mediante sendos escritos de .
El 31 de julio de 2007, el Tribunal de Primera Instancia formuló ciertas preguntas a las partes, en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento, y éstas respondieron en octubre de 2007.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió abrir la fase oral del procedimiento. En la vista celebrada el 16 de enero de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
En dicha vista, el Tribunal de Primera Instancia concedió a las partes un plazo que expiraba el 28 de enero de 2008 para que le presentaran ciertas informaciones sobre los beneficiarios de las medidas controvertidas, y así se hizo constar en el acta de la vista.
Al término de la vista, el Presidente de la Sala Quinta ampliada decidió diferir el cierre de la fase oral.
Mediante escritos de 24 de enero de 2008, en el caso del Territorio Histórico de Vizcaya, y de , en el caso de los Territorios Históricos de Álava y de Guipúzcoa, las partes demandantes presentaron los documentos que contenían la información solicitada por el Tribunal de Primera Instancia en la vista. Confebask respondió mediante un escrito de . La Comisión, tras obtener del Tribunal de Primera Instancia una prórroga del plazo, presentó sus observaciones sobre los documentos aportados.
El Presidente de la Sala Quinta ampliada declaró terminada la fase oral el 12 de marzo de 2008, y las partes fueron informadas de ello mediante escritos de .
Oídas las partes, el Tribunal de Primera Instancia ha estimado, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento, que procede acumular los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 a efectos de la sentencia.
En la vista, las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 reiteraron su petición de que el Tribunal de Primera Instancia instase a la Comisión a presentar ciertos documentos. No obstante, el Tribunal de Primera Instancia estima suficiente la información que le proporcionan los documentos que obran en autos.
Pretensiones de las partes
I.
En los asuntos T-227/01 a T-229/01
Los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco, demandantes, solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Con carácter principal, anule las Decisiones impugnadas.
—
Subsidiariamente, anule el artículo 3 de las Decisiones impugnadas.
—
Condene en costas a la Comisión.
Confebask, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule las Decisiones impugnadas.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya y la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa, partes coadyuvantes en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes en los asuntos T-227/01, T-228/01 y T-229/01, respectivamente, solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule, con carácter principal, la Decisión impugnada en cada asunto o, subsidiariamente, el artículo 3 de dicha Decisión.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión y la Comunidad Autónoma de La Rioja, parte coadyuvante en apoyo de sus pretensiones, solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime los recursos interpuestos por los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa.
—
Declare inadmisibles o, subsidiariamente, desestime los recursos interpuestos por la Comunidad Autónoma del País Vasco.
—
Condene en costas a las partes demandantes.
II.
En los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01
Confebask, parte demandante, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Con carácter principal, anule las Decisiones impugnadas.
—
Subsidiariamente, anule los artículos 3 y 4 de las Decisiones impugnadas.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión y la Comunidad Autónoma de La Rioja, parte coadyuvante en apoyo de sus pretensiones, solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Declare inadmisibles los recursos.
—
Subsidiariamente, los desestime.
—
Condene en costas a la parte demandante.
Fundamentos de Derecho
I.
Sobre la admisibilidad de los recursos
Procede examinar, en primer lugar, la admisibilidad de los recursos en los asuntos T-227/01 a T-229/01 y, en segundo lugar, la admisibilidad de los recursos interpuestos por Confebask en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01.
A.
Sobre la admisibilidad de los recursos en los asuntos T-227/01 a T-229/01
En primer lugar, procede examinar la admisibilidad de los recursos de anulación de los asuntos T-227/01 a T-229/01 y, en segundo lugar, la admisibilidad de la intervención de Confebask en dichos asuntos.
1. Sobre la admisibilidad de los recursos de anulación en los asuntos T-227/01 a T-229/01
a) Alegaciones de las partes
Sin proponer formalmente la excepción de inadmisibilidad contemplada en el artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión estima, apoyada por la Comunidad Autónoma de la Rioja, que la Comunidad Autónoma del País Vasco no está legitimada para interponer los recursos de anulación en los asuntos T-227/01, T-228/01 y T-229/01. A su juicio, el hecho de que dicha Comunidad Autónoma ejerza «competencias de coordinación y armonización fiscal entre los Territorios Históricos» no permite concluir que las Decisiones impugnadas le afecten directa e individualmente. En efecto, los regímenes de ayudas controvertidos fueron adoptados por los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa exclusivamente. A este respecto, la Comisión se remite a los apartados 54 y 55 de la sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra.
La Comisión reconoce no obstante la admisibilidad de los recursos antes mencionados en la medida en que fueron interpuestos conjuntamente con los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa, que a su juicio disponen de legitimación activa.
Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 sostienen que sus recursos son admisibles.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede hacer constar que las partes demandantes, es decir, los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco, no son los destinatarios de las Decisiones impugnadas.
Procede señalar igualmente que no se ha impugnado la admisibilidad de los recursos interpuestos por los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa. En efecto, las Decisiones impugnadas se refieren a unos regímenes de ayudas establecidos por ellos. Además, las Decisiones impugnadas les impiden ejercer a su arbitrio sus competencias propias, que les han sido atribuidas directamente por el Derecho español (véanse en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Vlaams Gewest/Comisión, T-214/95, Rec. p. II-717, apartados 29 y 30; la sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 50, y la sentencia de , Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T-346/99 a T-348/99, Rec. p. II-4259
, apartado 37). Los recursos son por tanto admisibles en lo que respecta a los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa.
Como en cada uno de los asuntos T-227/01 a T-229/01 se trata de un solo y mismo recurso, no procede examinar la legitimación activa de la Comunidad Autónoma del País Vasco (véanse en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C-313/90, Rec. p. I-1125, apartado 31, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , European Night Services y otros/Comisión,
T-374/94, T-375/94, T-384/94 y T-388/94, Rec. p. II-3141
, apartado 61).
De ello se deduce que los recursos de anulación en los asuntos T-227/01 a T-229/01 son admisibles.
2. Sobre la admisibilidad de la intervención como coadyuvante de Confebask en los asuntos T-227/01 a T-229/01
a) Sobre la admisibilidad de la intervención como coadyuvante de Confebask
La Comisión sostuvo en la vista que, como el recurso de las partes principales sólo se refiere a la recuperación de las ayudas controvertidas y dicha recuperación no afecta a ninguno de los miembros de Confebask, esta última carece de legitimación para intervenir como coadyuvante.
A raíz de las preguntas formuladas en la vista, Confebask aportó ciertos documentos. Así, ha presentado tres documentos, procedentes de los Directores Generales de Hacienda respectivos de cada uno de los tres Territorios Históricos, en los que se certifica que determinadas empresas habían obtenido los créditos fiscales controvertidos. Tales documentos acreditan, pues, que dichas empresas se han visto afectadas por las Decisiones impugnadas y en particular por su artículo 3, que ordena la recuperación de las ayudas. Además, una certificación firmada por el Secretario General y por el Presidente de Confebask da fe de que todas estas empresas eran miembros de Confebask en el momento en que se presentaron las demandas de intervención.
Procede recordar que la adopción del auto del Presidente de la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 9 de septiembre de 2005, en el que se admitía la intervención de Confebask en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, no impide que en la sentencia que ponga fin al proceso se proceda a un nuevo examen de la admisibilidad de la intervención de dicha parte (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de , Hüls/Comisión, C-199/92 P, Rec. p. I-4287, apartado 52).
Con arreglo al artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, toda persona que demuestre un interés en la solución del litigio tiene derecho a intervenir en él como coadyuvante.
Según reiterada jurisprudencia, las asociaciones representativas que tengan por objeto la protección de sus miembros pueden intervenir como coadyuvantes en los asuntos en que se planteen cuestiones de principio que puedan afectar a éstos [autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1997, National Power y PowerGen, C-151/97 P(I) y C-157/97 P(I), Rec. p. I-3491, apartado 66, y de , Pharos/Comisión, C-151/98 P, Rec. p. I-5441, apartado 6; auto del Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia de , MABB/Comisión, T-24/06, no publicado en la Recopilación, apartado 10].
Además, es preciso recordar que la adopción de una interpretación amplia del derecho de intervención de las asociaciones tiene por objeto permitir una mejor apreciación de las circunstancias del asunto, evitando al mismo tiempo una multiplicidad de intervenciones individuales que pondrían en peligro la eficacia y el buen desarrollo del procedimiento (auto National Power y PowerGen, citado en el apartado 83
supra,
apartado 66, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 26 de julio de 2004, Microsoft/Comisión, T-201/04 R, Rec. p. II-2977, apartado 38).
En el presente caso, Confebask es una confederación profesional intersectorial, que tiene por objeto la representación, la coordinación, la información y la defensa de los intereses generales y comunes de los miembros de las organizaciones empresariales del País Vasco español que la componen. Uno de sus principales objetivos consiste en representar a las empresas vascas y defender sus intereses frente a la Administración y frente a otras organizaciones sociales y profesionales.
Las partes coinciden en reconocer que Confebask es una organización representativa de las empresas del País Vasco español.
Además, procede hacer constar que, como muestran los documentos presentados en la fase oral del procedimiento, ciertas empresas, que eran miembros de Confebask cuando ésta presentó su demanda de intervención, obtuvieron ayudas en virtud de los regímenes fiscales controvertidos en el presente caso.
Por lo tanto, el resultado de los presentes recursos puede afectar a los intereses de dichas empresas, que son a la vez miembros de Confebask y beneficiarias efectivas de las medidas fiscales controvertidas.
Por lo demás, Confebask participó en el procedimiento administrativo que desembocó en la adopción de las Decisiones impugnadas.
En consecuencia, procede considerar que Confebask ha demostrado un interés en la solución del litigio y que su intervención como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes es admisible.
b) Sobre la admisibilidad del escrito de formalización de la intervención de Confebask
Alegaciones de las partes
La Comisión considera que los escritos de formalización de la intervención de Confebask en los asuntos T-227/01 a T-229/01 no contienen argumentación jurídica alguna, ya que se limitan a remitirse a unos anexos, y deduce de ello que tales escritos no respetan los requisitos establecidos por el artículo 44 del Reglamento de Procedimiento.
Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Primera Instancia estimase globalmente admisibles los escritos de formalización de la intervención de Confebask en los asuntos T-227/01 a T-229/01, la Comisión sostiene que procede declarar la inadmisibilidad de varios de los motivos invocados por Confebask como coadyuvante, ya que modifican el marco del litigio determinado por las demandas presentadas en dichos asuntos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El artículo 116, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento dispone:
«[…]
El escrito de formalización de la intervención contendrá:
a)
Las pretensiones del coadyuvante que apoyen o se opongan, total o parcialmente, a las pretensiones de una de las partes.
b)
Los motivos y alegaciones del coadyuvante.
c)
La proposición de prueba cuando proceda.»
Según una reiterada jurisprudencia relativa al escrito de interposición del recurso, aplicable por analogía al escrito de formalización de la intervención (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión, T-171/02, Rec. p. II-2123, apartado 186), la exposición sumaria de los motivos debe ser lo bastante clara y precisa como para que la parte demandada pueda preparar su defensa y el Tribunal de Primera Instancia pronunciarse sobre el recurso, en su caso sin disponer de informaciones adicionales (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Honeywell/Comisión, T-209/01, Rec. p. II-5527, apartado 55, y la jurisprudencia que allí se cita).
Por otra parte, a fin de garantizar la seguridad jurídica y la buena administración de la Justicia, para declarar la admisibilidad de un recurso es preciso que las razones esenciales de hecho y de Derecho en que esté basado aparezcan claramente formuladas, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, en el texto de la propia demanda (véase la sentencia Honeywell/Comisión, citada en el apartado 94
supra,
apartado 56, y la jurisprudencia que allí se cita). A este respecto, aunque el cuerpo de la demanda puede respaldarse y completarse, en puntos específicos, mediante remisiones a partes de los documentos que se le adjuntan, una remisión global a otros escritos, incluso anexos a la demanda, no puede paliar la ausencia de los elementos esenciales de la argumentación jurídica, que las disposiciones recordadas más arriba obligan a incluir en la demanda (auto del Tribunal de Primera Instancia de 21 de mayo de 1999, Asia Motor France y otros/Comisión, T-154/98, Rec. p. II-1703, apartado 49). Además, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia buscar e identificar, en los anexos, los motivos y alegaciones que podría considerar constitutivos del fundamento del recurso, puesto que los anexos tienen una función meramente probatoria e instrumental (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Honeywell/Comisión, citada en el apartado 94
supra,
apartado 57, y la sentencia de , Asklepios Kliniken/Comisión, T-167/04, Rec. p. II-2379, apartado 40, y la jurisprudencia que allí se cita; véase igualmente en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de , Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P y C-213/02 P, Rec. p. I-5425, apartados 97 a 99).
En el presente caso, en los escritos de formalización de la intervención presentados por ella en los asuntos T-227/01 a T-229/01, Confebask afirma que interviene como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes en cada asunto, solicitando la anulación de las Decisiones impugnadas y la condena en costas de la Comisión, e indica que, para hacer ganar tiempo y ahorrar recursos de traducción al Tribunal, considera oportuno remitirse a las demandas presentadas por ella en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, adjuntas como anexos a sus escritos de formalización de la intervención. En estos últimos escritos, por otra parte, Confebask formula observaciones sobre la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Resulta obligado hacer constar, pues, que, excluyendo las alegaciones relativas a la confianza legítima, ninguna razón esencial de hecho o de Derecho aparece claramente formulada, ni siquiera sumariamente o en esencia, en los propios escritos de formalización de la intervención.
Además, si bien es cierto que los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 fueron acumulados el 13 de julio de 2006, es decir, con posterioridad a la intervención de Confebask, no es menos cierto que conservan su carácter autónomo (véanse en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de , Moccia Irme y otros/Comisión, C-280/99 P a C-282/99 P, Rec. p. I-4717, apartado 66, y la sentencia Honeywell/Comisión, citada en el apartado 94
supra,
apartado 71).
Por último, en los recursos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, a los que Confebask se remite, no son parte ni los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco, partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, ni la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya o la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «Cámaras Oficiales de Comercio e Industria»), partes coadyuvantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01. Ahora bien, la identidad de las partes es un requisito esencial para la admisibilidad de los motivos que se pretenden formular mediante una remisión a los escritos presentados en otro asunto (sentencia Honeywell/Comisión, citada en el apartado 94
supra,
apartado 67).
Dadas estas circunstancias, una remisión global a otros escritos, incluso anexos a los escritos de formalización de la intervención, no puede paliar la ausencia de los elementos esenciales de la argumentación jurídica, que, con arreglo al artículo 116, apartado 4, párrafo segundo, letra b), del Reglamento de Procedimiento, deben figurar en el escrito de formalización de la intervención.
De ello se deduce que procede declarar la inadmisibilidad de los escritos de formalización de la intervención de Confebask en la medida en que se remiten a las demandas presentadas por ella en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, y que procede declararlos admisibles en la medida en que invocan la violación del principio de protección de la confianza legítima. Por lo tanto, no procede pronunciarse sobre la alegación subsidiaria de la Comisión, según la cual varios de los motivos invocados por Confebask son inadmisibles por modificar el marco del litigio determinado por las demandas.
B.
Sobre la admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por Confebask en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01
1. Alegaciones de las partes
Sin proponer formalmente la excepción de inadmisibilidad contemplada en el artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión y la Comunidad Autónoma de la Rioja sostienen que procede declarar la inadmisibilidad de los recursos interpuestos por Confebask. A su juicio, una empresa no puede interponer recurso contra una Decisión que declara incompatible un régimen de ayudas cuyos beneficiarios no se determinan individualmente, sino en términos generales y abstractos. Por consiguiente, Confebask no puede invocar una legitimación para recurrir basada en que los actos impugnados afectan directa e individualmente a las empresas a las que representa. Por otra parte, Confebask no invoca ningún interés propio. Por último, según estas partes, la intervención como coadyuvante de Confebask en los asuntos T-227/01 a T-229/01 satisface la preocupación por la economía procesal que lleva a reconocer un derecho de recurso a las asociaciones.
Por el contrario, Confebask considera estar legitimada para recurrir, dado que representa los intereses de unas empresas personalmente legitimadas para recurrir, pues se encuentran sometidas a los regímenes fiscales controvertidos y pueden verse obligadas, por tanto, a devolver la ayuda recibida.
En respuesta a una pregunta del Tribunal de Primera Instancia, Confebask declaró inicialmente que no disponía de información sobre la cuestión de si algunos de sus asociados habían sido beneficiarios efectivos de las medidas que se discuten. Subrayó no obstante que era el único interlocutor ante las administraciones públicas españolas de los empresarios vascos a los que representa, que son los destinatarios de las normas controvertidas. A su juicio, en cualquier caso, no cabía ninguna duda de su legitimación para recurrir, en especial habida cuenta de su activa participación en todo el procedimiento administrativo desde que la Comisión inició sus actuaciones.
Tras la celebración de la vista, y después de que el Tribunal de Primera Instancia reiterase por tercera vez su petición de información, lo que provocó una prórroga de la fase oral del procedimiento, Confebask presentó unas certificaciones de los respectivos Directores Generales de Hacienda de cada uno de los tres Territorios Históricos que acreditaban que las Decisiones impugnadas, y en particular la orden de recuperación de los créditos fiscales controvertidos, afectaban a unas empresas de las que se ha acreditado, por otra parte, que eran miembros de Confebask en el momento en que se presentaron los recursos en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01 (véase el apartado 80
supra).
En sus observaciones relativas a los documentos presentados por Confebask con posterioridad a la vista, la Comisión considera que esta última no ha aportado pruebas de que los mencionados beneficiarios estuvieran sometidos a una orden de recuperación de las ayudas.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede recordar que, en el supuesto de un recurso de anulación interpuesto por una asociación, como el que se plantea en el presente caso, la jurisprudencia establece que la defensa de intereses generales no basta para acreditar la admisibilidad de tal recurso (véanse en este sentido las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo, 16/62 y 17/62, Rec. pp. 901 y ss., especialmente pp. 919 y 920, y de , DEFI/Comisión, 282/85, Rec. p. 2469, apartados 16 a 18).
Una asociación como Confebask, encargada de defender los intereses de las empresas vascas, sólo está legitimada, en principio, para interponer un recurso de anulación contra una decisión definitiva de la Comisión en materia de ayudas estatales si las empresas a las que representa o algunas de ellas están individualmente legitimadas para recurrir o si dicha asociación puede invocar un interés propio (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión,
C-182/03 y C-217/03, Rec. p. I-5479
, apartado 56, y la jurisprudencia que allí se cita).
Éstos son los principios que deben guiar el examen de la cuestión de la legitimación de Confebask para recurrir en el presente caso.
En lo que respecta a la cuestión de si los miembros de Confebask o los miembros de sus miembros se hallan individualmente legitimados para recurrir contra las Decisiones impugnadas, procede analizar si dichas decisiones les afectan directa e individualmente, como exige el artículo 230 CE, párrafo cuarto.
Una persona física o jurídica sólo puede alegar que el acto controvertido le afecta individualmente si éste le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello la individualiza de manera análoga a la manera en que quedaría individualizado el destinatario (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223, y de , Italia/Comisión, C-298/00 P, Rec. p. I-4087, apartado 36, y la jurisprudencia que allí se cita).
A este respecto, no cabe considerar que una decisión de la Comisión en la que se declare la incompatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común afecte individualmente a los beneficiarios potenciales del citado régimen por su mera condición de tales (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 10 de marzo de 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia y otros/Comisión,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, T-245/00 a T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00 a T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00 a T-276/00, T-281/00, T-287/00 y T-296/00, Rec. p. II-787
, apartado 34, y la jurisprudencia que allí se cita).
Sin embargo, la situación es diferente cuando se trata de una empresa a quien la decisión en cuestión afecta no solo en cuanto beneficiaria potencial del régimen de ayudas controvertido, sino también en su condición de beneficiaria efectiva de una ayuda individual concedida en virtud de ese régimen y cuya recuperación ha ordenado la Comisión (véanse en este sentido las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión,
C-15/98 y C-105/99, Rec. p. I-8855
, apartado 34, e Italia/Comisión, citada en el apartado 111
supra,
apartados 38 y 39).
Pues bien, en el presente caso, los documentos presentados por Confebask tras la vista muestran que las medidas fiscales cuestionadas en las diferentes Decisiones impugnadas conciernen a determinadas empresas, miembros de Confebask al interponerse los recursos en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, en cuanto beneficiarias efectivas de una ayuda individual concedida en virtud de los regímenes fiscales controvertidos y cuya recuperación ha ordenado la Comisión. En efecto, en las certificaciones emitidas por los Directores Generales de Hacienda de los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa se menciona a ciertas empresas a las que se concedió el crédito fiscal del 45% y se certifica que las Decisiones impugnadas les conciernen.
Por lo tanto, procede considerar que las Decisiones impugnadas afectan individualmente a dichas empresas. A este respecto, habida cuenta de que el juez comunitario puede examinar de oficio en cualquier momento los requisitos de admisibilidad de un recurso, nada le impide tener en cuenta las indicaciones complementarias facilitadas, en el presente caso, en la fase oral del procedimiento (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión, T-95/03, Rec. p. II-4739, apartado 50).
En lo que respecta al requisito de afectación directa, las Decisiones impugnadas obligan al Reino de España a adoptar las medidas necesarias para recuperar de sus beneficiarios las ayudas controvertidas. Por lo tanto, las empresas que se beneficiaron de dichas ayudas deben considerarse directamente afectadas por estas decisiones (véanse en este sentido la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 113
supra,
apartado 36, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de septiembre de 2007, Salvat père & fils y otros/Comisión, T-136/05, Rec. p. II-4063, apartado 75).
De ello se deduce que se habría estimado que tales empresas, miembros de Confebask, estaban personalmente legitimadas para recurrir.
Como Confebask representa a empresas de las cuales al menos algunas están individualmente legitimadas para recurrir, dicha asociación se encuentra legitimada para recurrir contra las Decisiones impugnadas.
II.
Sobre la fundamentación de los recursos
Procede examinar en primer lugar los motivos relativos a la inexistencia de ayudas estatales, a la compatibilidad con el mercado común de los regímenes controvertidos, a la existencia de desviación de poder de la Comisión y al carácter de «ayudas existentes» de las ayudas controvertidas, todos ellos invocados por Confebask, parte demandante en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, antes de pasar a examinar el motivo relativo a la existencia de un vicio de procedimiento y de una violación de los principios de seguridad jurídica, de buena administración, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato, invocado tanto en los asuntos T-227/01 a T-229/01 como en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, y terminar examinando el motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad, invocado por las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01.
A.
Sobre el motivo relativo a la inexistencia de ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)
En sus demandas en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, Confebask alega, en primer lugar, que los créditos fiscales controvertidos no entrañan disminución alguna de los ingresos fiscales. En segundo lugar, sostiene que la Comisión no ha aportado pruebas suficientes de que las medidas de que se trata afecten al comercio intracomunitario y provoquen una distorsión de la competencia. En tercer lugar, niega que las medidas fiscales controvertidas tengan carácter específico. En cuarto lugar, alega que la naturaleza y la economía del sistema fiscal justifican los créditos fiscales de que se trata. En quinto lugar, invoca por último un argumento basado en la inaplicabilidad del artículo 87 CE en el presente caso.
1. Sobre la primera parte del motivo, en la que se alega la inexistencia de disminución de los ingresos fiscales
a) Alegaciones de las partes
Confebask sostiene que la afirmación de la Comisión en las Decisiones impugnadas, según la cual los créditos fiscales de que se trata provocan una disminución de los ingresos fiscales, presupone la existencia de un tipo impositivo general, con respecto al cual toda bonificación fiscal supone una pérdida de recursos y constituye, por tanto, una ayuda estatal. Ahora bien, Confebask considera que ese tipo impositivo general no existe, y que todas las normativas de los Estados miembros contienen fórmulas de exención. Además, el objetivo de las Normas Forales controvertidas es el fomento de las inversiones, por lo que generan ingresos, ya que tales inversiones son a su vez objeto de gravamen.
La Comisión considera que esta argumentación carece de fundamento.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de ayuda comprende no sólo prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1999, Italia/Comisión, C-6/97, Rec. p. I-2981, apartado 15).
Pues bien, una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implica una transferencia de fondos estatales, coloca a sus beneficiarios en una situación financiera más favorable que la de los restantes contribuyentes constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartado 14).
En el presente caso, basta con hacer constar que el crédito fiscal controvertido del 45% representa para las empresas que lo reciben una disminución de su carga fiscal equivalente a un 45% del importe de la inversión subvencionable, como la Comisión indicó acertadamente en las Decisiones impugnadas (considerando 54 de la Decisión 2002/820; considerando 62 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894). En efecto, de no existir este crédito fiscal, la empresa debe abonar la totalidad de la cuota definitiva del impuesto que le corresponda. Por lo tanto, dicha crédito fiscal coloca a la empresa que lo recibe en una situación financiera más favorable que la de los restantes contribuyentes.
Así pues, en contra de lo que afirma a Confebask, la Comisión actuó legítimamente al estimar que los créditos fiscales controvertidos suponían una pérdida de ingresos fiscales.
A este respecto, nada respalda la afirmación de Confebask de que la Comisión basó su razonamiento en un tipo impositivo general. Por el contrario, las Decisiones impugnadas muestran que la Comisión se refirió al nivel normal del impuesto que se deriva del sistema fiscal en cuestión (considerando 56 de la Decisión 2002/820; considerando 64 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
Por otra parte, el hecho de que el Derecho fiscal de los Estados miembros contenga numerosos ejemplos de exenciones no modifica la naturaleza de las ayudas controvertidas desde el punto de vista de las normas que regulan las ayudas estatales.
Por último, en cuanto a la alegación de que los créditos fiscales controvertidos pretenden fomentar las inversiones con el objetivo de generar ingresos más adelante, procede recordar que una medida no puede eludir la calificación de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, amparándose en el objetivo que persigue (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, C-56/93, Rec. p. I-723, apartado 79; sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 63). Además, dicha alegación resulta difícilmente conciliable con la concesión de reducciones fiscales (sentencias Ramondín, citada en el apartado 43
supra,
apartado 62, y Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 64).
Así pues, procede declarar infundada la primera parte del presente motivo, en la que se alega la inexistencia de disminución de los ingresos fiscales.
2. Sobre la segunda parte del motivo, en la que se alega la inexistencia de distorsión de la competencia y de efectos sobre el comercio intracomunitario, así como un defecto de motivación
a) Alegaciones de las partes
En primer lugar, Confebask sostiene que, con arreglo al artículo 253 CE, la motivación de las Decisiones impugnadas es insuficiente en lo que respecta al perjuicio para el comercio y a la distorsión de la competencia, e invoca en particular la sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 113
supra
(apartado 66). En su opinión, la gravedad de las consecuencias inherentes a las Decisiones impugnadas requería una motivación especialmente rigurosa. Según Confebask, la Comisión yerra al considerar que los créditos fiscales provocan una distorsión del comercio en la medida en que sus beneficiarios pueden participar en el comercio intracomunitario, sin aportar precisión alguna a este respecto. Dicha institución se limita a presentar datos generales sobre las exportaciones y la dependencia exterior de la economía vasca, sin presentar estudios de mercado sobre el sector económico a su juicio desfavorecido.
En segundo lugar, Confebask considera en cualquier caso infundada la apreciación de la Comisión según la cual el comercio resulta afectado. Sostiene así que, aunque la presión fiscal global puede influir, en su caso, en la estrategia empresarial, no ocurre lo mismo con un mero incentivo de carácter transitorio, que no constituye un factor decisivo para la competitividad de las empresas. Por lo tanto, resulta indefendible considerar sistemáticamente que las empresas o sectores que obtienen una bonificación fiscal cualquiera se encuentran en mejores condiciones para competir. Alega también que, según ciertos estudios, los incentivos fiscales aprobados por las autoridades vascas sólo han tenido una influencia reducida. Tales estudios demuestran además que la presión fiscal en el País Vasco era superior a la del resto de España. Por consiguiente, en opinión de Confebask, los créditos fiscales criticados no eran capaces de afectar por sí solos al comercio intracomunitario. Por lo demás, Confebask sostiene que la presión fiscal no es el único factor que influye en el comportamiento económico de las empresas y que es preciso tener en cuenta también otros factores, como la legislación mercantil y laboral o la seguridad social. A su juicio, estos dispositivos tienen una influencia muy superior a la que la Comisión atribuye a los créditos fiscales de que se trata, y la Comisión no ha explicado en qué se diferencian las disposiciones controvertidas de las divergencias existentes entre las normativas fiscales de los Estados miembros.
La Comisión considera que esta argumentación carece de fundamento.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, únicamente son incompatibles con el mercado común las ayudas estatales que «afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros» y que «falseen o amenacen falsear la competencia».
En lo que respecta al deber de la Comisión de motivar sus decisiones, es jurisprudencia reiterada que dicha motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 63, e Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 113
supra,
apartado 65).
En el presente caso, el considerando 57 de la Decisión 2002/820 y el considerando 65 de cada una las Decisiones 2003/27 y 2002/894 muestran que, basándose en informes publicados por la oficina estadística del Gobierno Vasco, la Comisión constató que «la economía vasca es una economía muy abierta al exterior con una enorme propensión a la exportación de su producción» y que «de estas características de la economía vasca se desprende que las empresas beneficiarias ejercen actividades económicas que pueden ser objeto de intercambios comerciales entre los Estados miembros». De ello dedujo que, dadas esas circunstancias, las ayudas controvertidas reforzaban la posición de las empresas beneficiarias con respecto a otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, incidiendo así en estos intercambios. La Comisión añadió que «las empresas beneficiarias ven mejorada su rentabilidad por el aumento de su resultado neto (beneficios después de impuestos)» y que, «de esta manera, están en condiciones de competir con las empresas que no se benefician del crédito fiscal, bien porque no invirtieron, bien porque sus inversiones no alcanzaron el umbral de 2.500 millones de pesetas españolas después de establecerse el crédito fiscal del 45% en cuestión».
Tal motivación muestra de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión en cuanto a los efectos de los créditos fiscales sobre los intercambios comerciales y la competencia, y permite que los interesados conozcan las razones de las medidas adoptadas y que el Tribunal de Primera Instancia ejerza su control.
Las Decisiones impugnadas se diferencian en este aspecto de la que fue anulada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Italia y Sardegna Lines/Comisión, citada en el apartado 113
supra,
que ha sido invocada por Confebask. En efecto, como se indicó en el apartado 67 de dicha sentencia, en aquel asunto la Comisión había llegado la conclusión de que existía perjuicio para la competencia basándose simplemente en la afirmación de que la ayuda era selectiva y estaba reservada al sector del transporte marítimo en Cerdeña (Italia). Ahora bien, se deduce de las consideraciones expuestas que no es éste el caso de las Decisiones impugnadas.
Además, no cabe reprochar a la Comisión el que no haya presentado estudios relativos al sector económico que consideraba penalizado, dado que las normas fiscales controvertidas tienen carácter intersectorial y que, además, las autoridades españolas no aportaron la información solicitada por ella en las decisiones de incoar los procedimientos formales de examen que culminaron en la adopción de las Decisiones impugnadas.
En consecuencia, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, procede considerar suficiente el modo en que las Decisiones impugnadas exponen los motivos por los que la Comisión considera que las medidas controvertidas falsean o amenazan falsear la competencia y afectan a los intercambios comerciales intracomunitarios. Por lo tanto, las Decisiones impugnadas cumplen los requisitos que a este respecto establece el artículo 253 CE.
En cuanto a la fundamentación de la apreciación de la Comisión, es preciso recordar que, cuando una ayuda económica otorgada por un Estado o mediante fondos estatales refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con ella en los intercambios comerciales intracomunitarios, procede considerar que la ayuda influye sobre dichos intercambios, incluso en el caso de que la propia empresa beneficiaria no participe en las exportaciones (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C-75/97, Rec. p. I-3671, apartado 47, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Ter Lembeek/Comisión, T-217/02, Rec. p. II-4483, apartado 181, y la jurisprudencia que allí se cita). Además, la Comisión está obligada, no a acreditar la incidencia real de dicha medida sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y la distorsión efectiva de la competencia, sino únicamente a examinar si tal medida puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (sentencia del Tribunal de Justicia de , Italia/Comisión, C-372/97, Rec. p. I-3679, apartado 44).
A mayor abundamiento, ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso específico de aplicación del mismo (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C-66/02, Rec. p. I-10901, apartado 91; véase en este sentido la sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 68). En un caso como el que aquí se plantea, en el que los regímenes fiscales controvertidos no fueron notificados, no es preciso que la motivación de las decisiones de la Comisión contenga una apreciación actualizada de los efectos de dichos regímenes sobre la competencia y del perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros (sentencia de , Bélgica/Comisión, citada en el apartado 142
supra,
apartado 48).
En el presente caso, por lo que se refiere al requisito de perjuicio para los intercambios comerciales, se deduce de las características de la economía vasca que las empresas beneficiarias ejercen actividades económicas que pueden ser objeto de intercambios comerciales entre los Estados miembros, como la Comisión puso de relieve en las Decisiones impugnadas (considerando 57 de la Decisión 2002/820; considerando 65 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
Dadas estas circunstancias, los beneficios fiscales controvertidos pueden afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios.
Por otra parte, en lo que respecta al requisito de distorsión de la competencia, los créditos fiscales, al aligerar las cargas de las empresas que los obtienen, mejoran la posición de estas empresas beneficiarias frente a las empresas de la competencia que no disfrutan de tales beneficios. El resultado es, pues, una distorsión de la competencia, o al menos un riesgo de que se produzca tal distorsión.
Por consiguiente, la Comisión actuó conforme a Derecho al concluir que, en el presente caso, los créditos fiscales podían afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsear o amenazar falsear la competencia.
No desvirtúa esta conclusión el hecho de que estos beneficios fiscales tengan carácter transitorio, ni el de que su influencia sea reducida y no decisiva, o el de que no constituyan el único factor que deba considerarse. En efecto, la jurisprudencia no exige que la distorsión de la competencia o la amenaza de dicha distorsión y el perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios sean sensibles o sustanciales (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T-55/99, Rec. p. II-3207, apartado 94).
Del mismo modo, al no existir una armonización a nivel comunitario, el argumento basado en las divergencias existentes entre las normativas fiscales de los Estados miembros carece de pertinencia en lo que respecta a la calificación de ayuda estatal.
De todo ello se deduce que procede declarar infundada la segunda parte del presente motivo, en la que se alega la inexistencia de distorsión de la competencia y de efectos sobre el comercio intracomunitario, así como una insuficiencia de motivación al respecto en las Decisiones impugnadas.
3. Sobre la tercera parte del motivo, en la que se alega que las medidas fiscales de que se trata son de carácter general
a) Alegaciones de las partes
Confebask impugna la apreciación de la Comisión según la cual las disposiciones controvertidas otorgan una ventaja selectiva. Sostiene que se trata de regímenes fiscales de carácter general y que todas las empresas pueden acogerse a ellos. Alega igualmente que las Normas Forales en cuestión no entrañan ninguna especificidad regional, ya que se aplican a todas las empresas situadas en el ámbito territorial de los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y únicamente pretenden favorecer las inversiones importantes. A este respecto, Confebask estima que la Comisión se mostró incoherente al prescindir en las Decisiones impugnadas del argumento relativo a la especificidad regional de las medidas, a pesar de haberlo invocado en sus decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal.
Confebask sostiene que el criterio del límite de inversión mínimo, aplicado por la Comisión en el presente caso, no corresponde a los criterios aplicados en el pasado y no es mencionado en la Comunicación de 1998 sobre las ayudas fiscales a las empresas (véase el apartado 7
supra),
según la cual, además, unas medidas fiscales no deben calificarse de ayudas estatales simplemente porque estén más orientadas hacia ciertas empresas o sectores que hacia otros (Comunicación de 1998 sobre las ayudas fiscales a las empresas, punto 14).
Confebask invoca igualmente el
XXVIII Informe sobre la política de competencia
(punto 207), elaborado por la Comisión, según el cual es importante distinguir, entre las medidas fiscales, «la situación en la que los beneficiarios son determinadas empresas o producciones […] de aquella otra en las que las medidas en cuestión repercuten en varios sectores y pretenden abarcar al conjunto de la economía. En este último caso, no se trata de una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 [CE], sino de una medida de carácter general».
Confebask añade que los regímenes fiscales contienen frecuentemente criterios cuantitativos, y que concluir que existe selectividad basándose en un criterio de este tipo equivaldría a someter a examen desde el punto de vista de las ayudas estatales la práctica totalidad de las disposiciones fiscales de los Estados miembros. A su juicio, tal control sobrepasa los límites establecidos por el Tratado.
Por otra parte, Confebask sostiene que las medidas controvertidas son medidas de carácter general, ya que las Diputaciones Forales no disponen de discrecionalidad alguna. Así, los créditos fiscales se conceden automáticamente y las Diputaciones se limitan a verificar si los sujetos pasivos cumplen los requisitos exigidos para acogerse a ellos. Confebask añade que el ordenamiento jurídico español prohíbe la actuación arbitraria de la Administración. Alega además que, al establecer que las autoridades determinarán el importe de la inversión mediante una decisión que fije los plazos y los límites aplicables al crédito fiscal, las disposiciones de que se trata establecen «un mecanismo de gestión» que permite verificar la concurrencia de los requisitos exigidos, sin otorgar un margen de apreciación a las Diputaciones.
Por último, Confebask señala que una norma de alcance general únicamente establece una ayuda de Estado si crea «un marco legislativo que permite su concesión sin ulteriores trámites; es decir, sin existencia de […] discrecionalidad». Si debiera concluirse, en cambio, que las Normas Forales controvertidas son simples medidas de habilitación, como el punto de vista de la Comisión parece implicar, no podrían calificarse de ayudas estatales. En cualquier caso, a juicio de Confebask, las Decisiones impugnadas estarían así «desprovistas de contenido».
La Comisión, apoyada por la Comunidad Autónoma de La Rioja, rechaza esta argumentación.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede recordar que la especificidad de una medida estatal, a saber, su carácter selectivo, constituye una de las características del concepto de ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por tanto, debe comprobarse si la medida controvertida genera o no beneficios en provecho exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad (sentencia CETM/Comisión, citada en el apartado 148
supra,
apartado 39; véase igualmente, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, citada en el apartado 142
supra,
apartado 26).
En el presente caso, en las Decisiones impugnadas, la Comisión basa el carácter selectivo de las disposiciones controvertidas en el importe mínimo de la inversión exigida (2.500 millones de pesetas), que reserva la aplicación del crédito fiscal exclusivamente a las empresas capaces de realizar tales inversiones, y, subsidiariamente, en el poder discrecional de las administraciones fiscales (apartados 60 y 61 de la Decisión 2002/820; apartados 68 y 69 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894; véase el apartado 28
supra).
En primer lugar, es preciso señalar que Confebask no puede tildar de incoherentes las Decisiones impugnadas alegando que la Comisión prescindió del argumento relativo a la especificidad regional de las medidas controvertidas, según ella invocado por la Comisión en las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal, para concluir que tales medidas tenían carácter selectivo. En efecto, estas últimas decisiones no se basaron en la especificidad regional de los regímenes fiscales de que se trata y, por lo tanto, la presente alegación procede de una interpretación errónea de dichas decisiones (véase el apartado 22
supra,
y la sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartados 19, 20 y 56).
Por otra parte, en las Decisiones impugnadas se indica (considerando 60 de la Decisión 2002/820; considerando 68 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894) que únicamente pueden acogerse al crédito fiscal controvertido del 45% las empresas que realicen inversiones de un importe superior a 2.500 millones de pesetas (15.025.303 euros) a partir del 1 de enero de 1995 (Decisión 2002/820) o a partir del (Decisiones 2003/27 y 2002/894). Todos los demás empresas quedan excluidas de la posibilidad de disfrutar de dicho beneficio fiscal, incluso en el caso de que realicen inversiones, pero inferiores a este límite mínimo.
Resulta obligado hacer constar que, al reservar la aplicación del crédito fiscal a las inversiones en inmovilizado material nuevo superiores a los 2.500 millones de pesetas, las autoridades vascas reservaron el beneficio fiscal de que se trata a las empresas que dispusieran de considerables recursos económicos. Por ello, la Comisión pudo concluir con razón que los créditos fiscales establecidos en las Normas Forales controvertidas estaban destinados a aplicarse con carácter selectivo a «determinadas empresas», en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (sentencias Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 157, y Ramondín, citada en el apartado 43
supra,
apartado 39).
Además, el hecho de que los regímenes fiscales recurran con frecuencia a criterios cuantitativos no permite llegar a la conclusión de que las disposiciones controvertidas en el presente caso, al establecer un beneficio fiscal que sólo favorece a las empresas que dispongan de considerables recursos económicos, eluden la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (véase en este sentido la sentencia Ramondín, citada en el apartado 43
supra,
apartado 40).
Las alegaciones basadas en la Comunicación de 1998 sobre las ayudas fiscales a las empresas no permiten concluir que las medidas controvertidas tengan carácter general. En efecto, dicha Comunicación indica que las medidas generales no constituyen ayudas estatales, aunque determinadas empresas o sectores resulten más beneficiados que otros. Ahora bien, en el presente caso, las medidas controvertidas no son generales, ya que, como se ha señalado anteriormente (véase el apartado 162
supra),
sólo determinadas empresas pueden acogerse a ellas.
Por otra parte, los regímenes controvertidos en el presente caso, pese a su carácter intersectorial, reservan sus beneficios a determinadas empresas sometidas a los regímenes fiscales vascos. No pueden considerarse por tanto destinados a favorecer al conjunto de la economía, en el sentido en que lo entiende la Comisión en su
XXVIII Informe sobre la política de competencia,
invocado por Confebask (véase el apartado 153
supra),
y, por lo tanto, no pueden eludir la calificación de medidas selectivas.
Se deduce de las consideraciones expuestas que los créditos fiscales controvertidos constituyen una ventaja selectiva, que «favorece a determinadas empresas», en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Esta constatación basta por sí sola para acreditar que los créditos fiscales controvertidos cumplen el requisito de especificidad que constituye una de las características del concepto de ayuda estatal. Por lo tanto, ya no es preciso examinar si el carácter selectivo de las medidas controvertidas se deduce igualmente de la existencia o no de un poder discrecional de la Administración a la hora de aplicar tales medidas (véase la sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 27), y aún con más motivo si se tiene en cuenta que, en el presente caso, la Comisión invocó el criterio de la facultad discrecional de la Administración con carácter subsidiario (considerando 61 de la Decisión 2002/820; considerando 69 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
De cualquier modo, por lo que respecta al carácter discrecional o no de las facultades de las Diputaciones Forales en el presente caso, procede recordar que las alegaciones al respecto de Confebask ya fueron desestimadas por el Tribunal de Primera Instancia en lo que respecta al crédito fiscal del 45% establecido por la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava, examinado en las sentencias Demesa, citada en el apartado 43
supra
(apartados 150 a 154), y Ramondín, citada en el apartado 43
supra
(apartados 32 a 35). El Tribunal de Primera Instancia estimó así que tales disposiciones otorgaban a la Administración una facultad discrecional, que le permitía modular el importe o los requisitos de concesión de los beneficios fiscales controvertidos en función de las características de los proyectos de inversión sometidos a su apreciación.
Por lo que se refiere a las modificaciones realizadas en la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava, examinada en las sentencias Demesa y Ramondín citadas en el apartado 43
supra,
para los años 1998 y 1999 (véase el apartado 13
supra),
en ellas se introduce el concepto de «proceso de inversión», en el que tienen cabida las inversiones que, «realizadas en la fase de preparación del proyecto origen de las inversiones, tengan una relación necesaria y directa con el citado proceso». Pues bien, resulta obligado hacer constar que tales conceptos no se definen, de modo que la Administración mantiene su facultad discrecional a este respecto.
Por lo que se refiere a los créditos fiscales aplicables en los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa, las disposiciones controvertidas muestran (véase el apartado 15
supra)
que las Diputaciones Forales disponían de una facultad discrecional, en particular en lo relativo al importe al que se aplicaba el crédito fiscal del 45%, a la duración del proceso de inversión y al alcance del concepto de inversión subvencionable mediante un crédito fiscal. Además, tal como la Comisión hizo constar sin ser contradicha (considerando 69 de la Decisiones 2003/27 y 2002/894), los conceptos de «proceso de inversión» o de «fase de preparación de la inversión» no se definen, por lo que dicha institución pudo concluir legítimamente que las autoridades regionales disponían de un margen de apreciación en esta materia.
Por último, como la Comisión ha puesto de relieve en sus escritos procesales, para excluir la calificación de medida general no es preciso verificar si el comportamiento de la administración tributaria es arbitrario. Basta con acreditar, como se ha hecho en el caso de autos, que la citada administración dispone de una facultad de apreciación discrecional (sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 154).
En lo que respecta, finalmente, a la alegación de que, si se reconoce que la Administración ostenta una facultad discrecional, las medidas de que se trata deben considerarse meras habilitaciones cuya notificación no es obligatoria, procede desestimarla igualmente. En efecto, las disposiciones controvertidas determinan con precisión los requisitos para la concesión de los créditos fiscales y, por lo tanto, la Comisión actuó legítimamente al considerarlas regímenes de ayudas de notificación obligatoria.
Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que las medidas controvertidas son medidas selectivas.
4. Sobre la cuarta parte del motivo, en la que se alega que la naturaleza y la economía general del sistema fiscal justifican las medidas fiscales de que se trata
a) Alegaciones de las partes
Confebask alega que los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa deciden autónomamente su régimen fiscal en función de las políticas económicas adoptadas por sus órganos representativos, democráticamente elegidos. Las disposiciones fiscales de que se trata constituyen, pues, un instrumento de política fiscal y de ordenación económica que resulta de las opciones políticas y económicas elegidas por el Estado, opciones que no pueden ser objeto de control a nivel comunitario.
Confebask alega además que las disposiciones fiscales controvertidas tienen un carácter objetivo y horizontal y un efecto beneficioso en el empleo y en la inversión, en perfecta consonancia con la naturaleza y economía de los sistemas fiscales de que se trata.
Por último, a juicio de Confebask, el establecimiento de beneficios fiscales en función de ciertos límites mínimos de inversión se corresponde con el objetivo de las disposiciones de que se trata. Dicho objetivo consiste en gravar las actividades de las empresas, pero velando al mismo tiempo por promover su desarrollo para mantener su capacidad contributiva. Desde este punto de vista, resulta lógico que las medidas fiscales impugnadas no asimilen las pequeñas inversiones a las grandes.
La Comisión, apoyada por la Comunidad Autónoma de La Rioja, sostiene que esta argumentación carece de fundamento.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar procede señalar que el hecho de que los Territorios Históricos dispongan de una autonomía fiscal reconocida y protegida por la Constitución española no les dispensa del respeto de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales. Debe recordarse a este respecto que el artículo 87 CE, apartado 1, al mencionar las ayudas otorgadas por «los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma», se refiere a todas las ayudas financiadas con recursos públicos. De ello se deduce que las medidas adoptadas por las entidades intraestatales (descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole) de los Estados miembros, cualesquiera que sean su naturaleza jurídica y su denominación, están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, al igual que las medidas adoptadas por el poder federal o central, si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartado 17, y sentencia Ramondín, citada en el apartado 43
supra,
apartado 57).
A continuación, es preciso recordar que la justificación de las medidas controvertidas «por la naturaleza o la economía del sistema» hace referencia a la coherencia de una medida fiscal específica con la lógica interna del sistema fiscal en general (véase en este sentido la sentencia Bélgica/Comisión, citada en el apartado 142
supra,
apartado 39). Así, una medida fiscal específica que esté justificada por la lógica interna del sistema fiscal –como la progresividad del impuesto, justificada por la lógica redistributiva de éste– quedará excluida del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 164).
En el presente caso, Confebask alega que las medidas fiscales controvertidas se basan en criterios objetivos y tienen carácter horizontal. Sin embargo, sigue siendo cierto que tales medidas tienen carácter selectivo, como ya se ha indicado anteriormente (véanse los apartados 158 a 166
supra),
y estas alegaciones no permiten concluir que constituyan medidas justificadas por la lógica interna del sistema fiscal de que se trata.
Confebask sostiene igualmente que el establecimiento de límites mínimos de inversión se corresponde con el objetivo de las disposiciones controvertidas, a saber, fomentar las inversiones en los tres Territorios Históricos y mantener la capacidad contributiva de las empresas.
Ahora bien, la decisión de reservar las ventajas de una ayuda a un grupo limitado de empresas no refleja una voluntad general de fomento de la inversión.
Además, al formular tal alegación, Confebask se limita a hacer referencia a objetivos generales de política económica externos al sistema fiscal de que se trata.
Sin embargo, el objetivo perseguido por las medidas controvertidas no constituye una circunstancia que les permita eludir la calificación de ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, si se aceptase esta tesis, bastaría con que las autoridades públicas invocasen la legitimidad de los objetivos perseguidos al adoptar una medida de ayuda para que ésta pudiera considerarse una medida general, a la que no sería aplicable el artículo 87 CE, apartado 1. Ahora bien, esta disposición no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C-241/94, Rec. p. I-4551, apartado 20, y sentencia CETM/Comisión, citada en el apartado 148
supra,
apartado 53).
Por lo tanto, las medidas fiscales específicas de que se trata no pueden considerarse justificadas por la naturaleza o por la economía del sistema fiscal que la Comisión tuvo en cuenta.
Por consiguiente, la Comisión actuó legítimamente al considerar, en las Decisiones impugnadas, que los créditos fiscales equivalentes a un 45% del importe de la inversión constituían ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
5. Sobre la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 87 CE a las medidas controvertidas
En su respuesta de 3 de febrero de 2005 a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01 (véase el apartado 47
supra),
Confebask indica que, en los asuntos en que se dictaron las sentencias del Tribunal de Justicia de , Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión y Ramondín y otros/Comisión, citadas en el apartado 45
supra,
las partes demandantes habían alegado que estaban excluidas del control de las ayudas estatales las medidas fiscales adoptadas antes de la Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de , relativa a un Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas (
DO 1998, C 2, p. 2
), y antes de la Comunicación de 1998 sobre las ayudas fiscales a las empresas. Confebask declara sumarse a esta alegación, que fue declarada inadmisible por el Tribunal de Justicia por tratarse de un motivo nuevo.
El Tribunal de Primera Instancia hace constar que, con arreglo al artículo 48, apartado 2, párrafo primero, de su Reglamento de Procedimiento, procede declarar la inadmisibilidad de dicha alegación, formulada al responder a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia, ya que constituye un motivo nuevo invocado en el curso del proceso y que no se funda en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
Es cierto que debe considerarse admisible un motivo que constituya la ampliación de un motivo enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en el escrito de interposición del recurso (sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1983, Verros/Parlamento, 306/81, Rec. p. 1755, apartado 9, y de , Países Bajos/Consejo, C-301/97, Rec. p. I-8853, apartado 169).
No obstante, incluso en el supuesto de que la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 87 CE a las medidas controvertidas pudiera considerarse una ampliación del motivo relativo a la inexistencia de ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE, examinado en los apartados 120 a 186
supra,
es preciso señalar que, en cualquier caso, procede declararla inadmisible.
En efecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, toda demanda debe contener la cuestión objeto del litigio y una exposición sumaria de los motivos invocados. Según reiterada jurisprudencia, esta información debe ser lo bastante clara y precisa como para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre el recurso, en su caso sin disponer de informaciones adicionales. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, para declarar la admisibilidad de un recurso es preciso que las razones esenciales de hecho y de Derecho en que se base dicho recurso se deduzcan, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, del texto de la propia demanda (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión, T-106/95, Rec. p. II-229, apartado 124; auto Asia Motor France y otros/Comisión, citado en el apartado 95
supra,
apartado 49, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , FG Marine/Comisión, T-360/04, no publicada en la Recopilación, apartado 33, y la jurisprudencia que allí se cita).
Pues bien, en el presente caso, la alegación de que se trata no se expone, en absoluto, con más claridad. En efecto, Confebask se limita a sumarse a las alegaciones presentadas al respecto ante el Tribunal de Justicia por las partes demandantes en los asuntos en que se dictaron las sentencias Demesa y Ramondín, citadas en el apartado 45
supra.
Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad de la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 87 CE a las medidas controvertidas.
En consecuencia, procede desestimar en su totalidad el motivo relativo a la inexistencia de ayudas estatales.
B.
Sobre el motivo relativo a la supuesta compatibilidad con el mercado común de las Normas Forales (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)
1. Alegaciones de las partes
En primer lugar, Confebask sostiene que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión considera incompatibles con el mercado común las disposiciones controvertidas porque éstas no tienen expresamente en cuenta las disposiciones comunitarias sobre ayudas sectoriales, regionales o de otro tipo. Confebask deduce de ello que, para respetar el régimen de control de las ayudas estatales, las normas nacionales que modulen la presión fiscal deberían especificar las empresas a las que no se aplican, so pena de ser incompatibles con el mercado común. Sin embargo, a su juicio, el Derecho Fiscal no debe incluir este tipo de precisiones. En cualquier caso, Confebask considera que, aunque falten dichas precisiones, la Comisión hubiera debido explicar concretamente en qué puntos las ayudas son incompatibles con el mercado común.
En segundo lugar, Confebask reprocha a la Comisión que su conclusión sobre la incompatibilidad de las Normas Forales con las Directrices de 1998 (véase el apartado 8
supra)
sea el resultado de un examen meramente formal y abstracto, sin haber procedido a un auténtico examen en concreto, y ello a pesar de que las Directrices no tienen en sí mismas efectos jurídicos vinculantes, de modo que no pueden servir de fundamento para calificar de incompatible una ayuda sin un análisis en profundidad.
La Comisión, apoyada por la Comunidad Autónoma de La Rioja, solicita que se declare infundado el presente motivo.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Es preciso recordar que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación en el ámbito del artículo 87 CE, apartado 3 (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 56, y de , SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado 36; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T-198/01, Rec. p. II-2717, apartado 148). Por tanto, el control que ejerce el juez comunitario debe limitarse a comprobar que se cumplen las normas de procedimiento y la obligación de motivación y a verificar la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. No corresponde al juez comunitario sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia (véase la sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, antes citada, apartado 148, y la jurisprudencia que allí se cita).
En materia de regímenes de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso particular de aplicación del régimen (sentencia de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, citada en el apartado 143
supra,
apartado 91; véase en este sentido la sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 68).
Procede señalar que, aunque invoca una violación del artículo 87 CE, apartado 3, Confebask reprocha esencialmente a la Comisión el no haber motivado suficientemente las Decisiones impugnadas.
Las Decisiones impugnadas (considerandos 77 a 93 de la Decisión 2002/820; considerandos 84 a 99 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894) muestran que la Comisión analizó la compatibilidad de los regímenes de ayudas controvertidos tomando en consideración las excepciones establecidas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), a la luz de las normas comunitarias aplicables en materia de ayudas con finalidad regional [considerandos 77, 78 y 86 de la Decisión 2002/820; considerandos 84, 85 y 92 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894, en los que se hace referencia a la Comunicación de la Comisión sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo [87 CE] a las ayudas regionales (DO 1988, C 212, p. 2) y a las Directrices de 1998 (véase el apartado 8
supra)],
en materia de ayudas a la inversión [considerandos 82, 89 y 92 de la Decisión 2002/820 y considerandos 88, 95 y 98 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894, en los que se hace referencia a la Primera Resolución de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativa a los regímenes generales de ayudas con finalidad regional, de 20 de octubre de 1971 (
DO C 111, p. 1
; EE 08/02, p. 3), a la Comunicación de la Comisión sobre los regímenes de ayudas de finalidad regional (DO 1979, C 31, p. 9; EE 08/02, p. 65) y a Comunicación de la Comisión relativa a las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión (DO 1998, C 107, p. 7)], en materia de ayuda a las pequeñas y medianas empresas (PYME) [considerandos 81 y 88 de la Decisión 2002/820; considerandos 87 y 94 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894, en los que se hace referencia a la Comunicación de la Comisión relativa a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (PYME) (DO 1992, C 213, p. 2)] y en materia de ayudas a las empresas en crisis [considerando 93 de la Decisión 2002/820 y considerando 99 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894, en los que se hace referencia a las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 1994, C 368, p. 12), modificadas por las Directrices de 1999 (DO C 288, p. 2)].
Así, en primer lugar, la Comisión indicó que los créditos fiscales parecían cumplir, al menos parcialmente, los requisitos que establecen las Directrices de 1998, ya que, por una parte, su base imponible estaba constituida por gastos de inversión y, por otra parte, su importe representaba un 45% de la inversión (considerando 77 de la Decisión 2002/820 y considerando 84 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894). A continuación expuso que no podían sin embargo acogerse a ninguna de las excepciones regionales contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3. En efecto, la Comisión afirmó que la excepción contemplada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), no era aplicable a los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa, dado que su producto interior bruto
per cápita
era demasiado alto (considerando 78 de la Decisión 2002/820 y considerando 85 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894). A continuación añadió que los créditos fiscales tampoco podían autorizarse tomando como base el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), ya que su importe superaba los límites máximos establecidos en los sucesivos mapas de ayudas regionales (considerando 79 de la Decisión 2002/820 y considerando 86 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894). También precisó la Comisión que, además, tales créditos podían aplicarse a inversiones de sustitución o a gastos relacionados con los «procesos de inversión» y las «inversiones en la fase de preparación». Ahora bien, a su juicio, a falta de una definición precisa de estos términos, no podía descartarse la posibilidad de que el objeto de las ayudas controvertidas fuera no sólo la inversión inicial, sino también otros gastos que no pueden considerarse gastos de inversión con arreglo a las normas comunitarias aplicables en la materia (considerando 82 de la Decisión 2002/820 y considerando 88 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894). La Comisión señaló igualmente que las medidas controvertidas no estaban reservadas únicamente a las zonas subvencionables ni sometidas a límites máximos, por lo que no podían considerarse compatibles con el mercado común al amparo de la excepción regional establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c) (considerando 84 de la Decisión 2002/820 y considerando 90 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
En cuanto a las ayudas en favor de los gastos de inversión que no se ajustasen a la definición comunitaria, la Comisión consideró que debían incluirse en la categoría de las ayudas de funcionamiento, en principio prohibidas, y que, en el presente caso, no podían acogerse a la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a) (considerandos 85 y 86 de la Decisión 2002/820 y considerandos 91 y 92 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
La Comisión constató que las medidas controvertidas no podían acogerse a la excepción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), relativa a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, porque no se ajustaban a lo establecido en las disposiciones comunitarias aplicables, ni en lo que respecta a las PYME (considerando 88 de la Decisión 2002/820 y considerando 94 des Decisiones 2003/27 y 2002/894), ni en lo que respecta a las grandes empresas, ya que los regímenes de que se trataba no se referían a determinadas actividades (considerandos 89 y 90 de la Decisión 2002/820 y considerandos 95 y 96 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
Por otra parte, la Comisión puso de relieve que, al no establecer restricciones sectoriales, los créditos fiscales del 45% podían vulnerar las normas sectoriales (considerando 91 de la Decisión 2002/820 y considerando 97 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
Por último, la Comisión estimó que los regímenes de que se trataba no podían tampoco acogerse a las demás excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 CE (considerando 94 de la Decisión 2002/820 y considerando 100 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894), llegando así a la conclusión de que los regímenes de ayudas controvertidos eran incompatibles con el mercado común.
La Comisión añadió que las Decisiones impugnadas, que se referían a los regímenes de ayudas, no excluían la posibilidad de que las ayudas individuales se considerasen total o parcialmente compatibles con el mercado común, en función de sus méritos propios (considerando 98 de la Decisión 2002/820, considerando 105 de la Decisión 2003/27 y considerando 107 de la Decisión 2002/894).
Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que, teniendo en cuenta, por una parte, el carácter de regímenes de ayudas de las medidas controvertidas y, por otra parte, el hecho de que las autoridades españolas no habían aportado información sobre los beneficiarios de dichos regímenes, pese a habérselo solicitado la Comisión, el análisis efectuado por dicha institución no puede calificarse de abstracto.
Por otra parte, Confebask no aporta ningún dato que respalde de algún modo su tesis sobre el carácter erróneo del análisis de la Comisión en lo que respecta a la compatibilidad con el mercado común de las medidas controvertidas. En particular, Confebask no invoca argumento alguno que demuestre que la aplicación de las Directrices de 1998 en el presente caso haya afectado en modo alguno a la legalidad de las Decisiones impugnadas.
De todo ello se deduce que el motivo en el que se impugna a la incompatibilidad con el mercado común de los créditos fiscales controvertidos carece de fundamento.
C.
Sobre el motivo relativo a la existencia de desviación de poder (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)
1. Alegaciones de las partes
Confebask sostiene en varias ocasiones en sus escritos procesales que la Comisión ha incurrido en desviación de poder, ya que ha utilizado las competencias que le confiere el artículo 87 CE con un propósito de armonización de los sistemas fiscales de los Estados miembros. Alega así que, habiendo fracasado las tentativas de armonización de la Comisión, las Decisiones impugnadas forman parte de un proceso global iniciado por la Comisión con objeto de armonizar la fiscalidad directa de las empresas desde el punto de vista de las ayudas estatales, en vez de utilizar el procedimiento apropiado, establecido al efecto en el artículo 96 CE.
La Comisión, apoyada por la Comunidad Autónoma de La Rioja, solicita que se desestime el presente motivo.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede recordar que una decisión sólo adolece de desviación de poder cuando existan indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que fue adoptada con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, C-110/97, Rec. p. I-8763, apartado 137, y la jurisprudencia que allí se cita, y Ramondín y otros/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 44).
Ahora bien, en el presente caso Confebask no alega ningún indicio objetivo que permita llegar a conclusión de que el auténtico objetivo perseguido por la Comisión consistía en obtener una armonización fiscal.
Además, Confebask tampoco demuestra que exista algún tipo de armonización de hecho realizada a nivel comunitario por las Decisiones impugnadas (véase en este sentido la sentencia Ramondín, citada en el apartado 43
supra,
apartado 85).
Por consiguiente, procede considerar carente de fundamento el motivo relativo a la existencia de una desviación de poder.
D.
Sobre el motivo en que se alega que las ayudas controvertidas eran ayudas existentes (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)
1. Alegaciones de las partes
Confebask sostiene que, en el supuesto de que las Normas Forales controvertidas constituyeran ayudas estatales, deberían calificarse de ayudas existentes y procedería anular, por tanto, la obligación de recuperarlas.
Confebask alega en primer lugar, en el asunto T-265/01, que el Territorio Histórico de Álava estableció en 1981, 1983 y 1984, es decir, antes de la adhesión del Reino de España a la Comunidad, créditos fiscales «sustancialmente idénticos» a la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994 de Álava, para la promoción de las inversiones. Confebask menciona así el crédito fiscal del 15% de la inversión aprobado en 1981, sometido a unos requisitos de mantenimiento del empleo durante dos años, de incremento de plantilla y de incremento de la inversión, cuyo porcentaje pasó al 20% en 1984; el crédito fiscal del 50% establecido en 1983 tras las inundaciones de 1983, que habían provocado daños en el inmovilizado, y el crédito fiscal del 50% de las inversiones efectuadas en 1984 y 1985, sometido igualmente a ciertos requisitos, en particular el de una autofinanciación mínima del 25%. La ayuda en cuestión es por tanto, según Confebask, una ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento n
o
659/1999.
En segundo lugar, en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, Confebask sostiene que existe una continuidad entre ciertas disposiciones adoptadas tras la adhesión de España a la Comunidad, contra las cuales la Comisión no había formulado objeciones, y las Normas Forales controvertidas.
A este respecto, Confebask alega, en el asunto T-270/01, que el 22 de abril de 1986 y el el Territorio Histórico de Guipúzcoa promulgó, respectivamente, las Normas Forales 4/1986 y 14/1987, que establecieron unas deducciones fiscales del 50% de las inversiones, análogas, a su juicio, a las criticadas en las Decisiones impugnadas.
Confebask sostiene además, en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, que los créditos fiscales establecidos en 1988 en los tres Territorios Históricos y los regímenes fiscales controvertidos en el presente caso son muy similares. Ahora bien, esta parte considera que dichos créditos fiscales fueron autorizados por la Comisión en su Decisión 93/337/CEE, de 10 de mayo de 1993, relativa a un sistema de ayudas fiscales a la inversión en el País Vasco (
DO L 134, p. 25
). Confebask también invoca un escrito de la Comisión de , en el que, según ella, dicha institución dejaba constancia de que se había corregido la incompatibilidad con el mercado común de los créditos fiscales de 1988 en lo que respecta a la libertad de establecimiento.
Confebask añade que la jurisprudencia exige una modificación sustancial de la medida para poder calificarla de nueva ayuda. Dado que el artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999 utiliza la expresión «las modificaciones» y restringe así el concepto de ayuda existente, Confebask considera que no debe interpretarse de modo contrario a la jurisprudencia, so pena de menoscabar los derechos de las Administraciones y empresas afectadas.
En tercer lugar, Confebask alega que las Decisiones impugnadas son el resultado de un cambio de actitud de la Comisión en lo que respecta a las bonificaciones fiscales, dado que dicha institución nunca había sostenido anteriormente, en particular en su Decisión 93/337 sobre los créditos fiscales de 1988, que una medida pudiera considerarse «específica» por el mero hecho de que su ámbito de aplicación estuviera sometido a limitaciones temporales o cuantitativas. A su juicio, habida cuenta de este cambio doctrinal, las Normas Forales controvertidas habrían debido ser tratadas como ayudas existentes con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento n
o
659/1999.
Otro dato del que Confebask deduce este cambio de actitud es el hecho de que el Comisario responsable de la competencia declarase el 17 de marzo de 1997 a una delegación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, a propósito de los regímenes de exención del impuesto de sociedades establecidos en 1993 por los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa, que el examen de dichos regímenes no era competencia de «la Unión Europea». A juicio de Confebask, esta declaración significa, en efecto, que la Comisión había estimado inicialmente que dichos regímenes de exención de 1993 eran medidas fiscales de carácter general y no ayudas estatales. Finalmente, Confebask alega que el cambio de actitud de la Comisión tiene su origen en la Comunicación de 1998 sobre las ayudas fiscales a las empresas. Así, en su opinión, el informe de la Comisión C(2004) 434, de , sobre la aplicación de dicha Comunicación revela que el objetivo de ésta no consistía únicamente en aclarar la aplicación de las normas sobre ayudas estatales en este campo, sino también en reforzar tales normas.
Frente a esta evolución, Confebask estima que las Normas Forales controvertidas deben considerarse ayudas existentes, con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento n
o
659/1999.
En último lugar, Confebask pone de relieve que el objetivo de las medidas fiscales que se discuten consistía en «incentivar la inversión, inversión que podría no haberse realizado de no existir dicho incentivo», y deduce de ello que la recuperación de las ayudas controvertidas daría lugar a una retirada de las inversiones de que se trata. Sostiene además que la obligación de devolver dichas ayudas provocaría una difícil situación para las empresas.
La Comisión, apoyada por la Comunidad Autónoma de La Rioja, solicita que se declare infundado el presente motivo.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El Tratado CE establece procedimientos distintos según se trate de ayudas existentes o nuevas. Mientras que las nuevas ayudas, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, deben ser notificadas previamente a la Comisión y no pueden ser ejecutadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva, las ayudas existentes, conforme al artículo 88 CE, apartado 1, pueden seguir ejecutándose mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad (sentencia Banco Exterior de España, citada en el apartado 125
supra,
apartado 22, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2000, Alzetta y otros/Comisión,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98, Rec. p. II-2319
, apartado 148). Por tanto, las ayudas existentes únicamente podrán ser objeto, en su caso, de una decisión de incompatibilidad que produzca efectos para el futuro (sentencia Alzetta y otros/Comisión, antes citada, apartado 147).
El artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento n
o
659/1999, que entró en vigor el 16 de abril de 1999 y era por tanto aplicable cuando se adoptaron las Decisiones impugnadas, dispone que se entenderá por ayuda existente «toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma».
Primeramente, en lo que respecta a las disposiciones controvertidas en el asunto T-265/01, consta que fueron aprobadas por el Territorio Histórico de Álava entre 1994 y 1999, es decir, en un período en el que el Reino de España era ya un Estado miembro.
Ahora bien, en contra de lo que alega Confebask, estas disposiciones adoptadas entre 1994 y 1999 no pueden considerarse «sustancialmente idénticas» a las disposiciones que establecieron los créditos fiscales de 1981, 1983 y 1984, invocadas por ella (véase el apartado 218
supra).
En efecto, se deduce de los autos, y en particular del considerando 72 de la Decisión 2002/820 y del propio escrito de demanda de Confebask, por una parte, que los requisitos de aplicación de los créditos fiscales y, por tanto, el círculo de beneficiarios de los mismos fueron modificados y, por otra parte, que también la base de cálculo y el importe en porcentaje de los créditos fiscales experimentaron modificaciones. Además, las disposiciones de las sucesivas Normas Forales que establecieron los créditos fiscales tenían un ámbito de aplicación temporal limitado, de modo que también la duración de las ayudas ha experimentado modificaciones.
Pues bien, unas modificaciones de esta índole tienen carácter sustancial, con arreglo a la jurisprudencia aplicable (véanse en este sentido las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2002, Keller y Keller Meccanica/Comisión, T-35/99, Rec. p. II-261, apartado 62, de , Government of Gibraltar/Comisión,
T-195/01 y T-207/01, Rec. p. II-2309
, apartado 111, y Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 175).
Por lo tanto, las disposiciones controvertidas del Territorio Histórico de Álava no pueden calificarse de ayudas existentes con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento n
o
659/1999.
A continuación, Confebask sostiene que las Normas Forales controvertidas constituyen la prolongación de Normas Forales autorizadas.
El artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento n
o
659/1999 califica de ayuda existente «la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo».
A este respecto, Confebask comienza alegando, en el asunto T-270/01, que el 22 de abril de 1986 y el el Territorio Histórico de Guipúzcoa promulgó las Normas Forales 4/1986 y 14/1987, que establecían unas medidas análogas a las que se critican en las Decisiones impugnadas.
Sin embargo, a este respecto basta con hacer constar que Confebask no ha demostrado en absoluto que estas disposiciones de 1986 y 1987 hubieran sido autorizadas por la Comisión. Por lo demás, y en cualquier caso, tales disposiciones establecían bonificaciones fiscales para los años 1986 y 1987 únicamente. En consecuencia, aunque la Norma Foral 7/1997 de Guipúzcoa contuviera disposiciones similares, no por ello dejaría de ser una nueva ayuda (véase en este sentido la sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 175).
En segundo lugar, en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, Confebask sostiene que los créditos fiscales controvertidos de los tres Territorios Históricos y los créditos fiscales establecidos en 1988, según ella autorizados por la Comisión en su Decisión 93/337, son «muy similares» (véase el apartado 221
supra).
Ahora bien, por una parte, este Tribunal observa que los créditos fiscales de 1988 difieren sustancialmente de los controvertidos en el presente caso, en lo que respecta tanto al importe en porcentaje del crédito fiscal como al nivel mínimo de la inversión subvencionable y a su duración.
Por otra parte, Confebask interpreta erróneamente la Decisión 93/337 y el escrito de la Comisión de 3 de febrero de 1995. En efecto, en esta Decisión, la Comisión calificó las ayudas de que se trataba de incompatibles con el mercado común, no sólo por ser contrarias al artículo 43 CE, sino también porque vulneraban diversas normas en materia de ayudas, en particular en materia de ayudas regionales, de ayudas sectoriales, de ayudas a las PYME y de acumulación de ayudas (punto V de la Decisión 93/337). En cuanto al escrito de , procede señalar que, en dicho escrito, la Comisión se limita a dejar constancia del hecho de que el régimen fiscal de que se trata ya no viola el artículo 43 CE, pero sin pronunciarse, en cambio, sobre la cuestión de si el mencionado régimen respeta las diversas regulaciones en materia de ayudas mencionadas en la Decisión 93/337 (véanse en este sentido la sentencia Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartados 48 y 49, y la sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 237).
Por lo tanto, incluso en el supuesto de que los créditos fiscales controvertidos pudieran considerarse idénticos a los de 1988, no cabe considerar que la Comisión los hubiera autorizado.
En tercer lugar, Confebask sostiene que, habida cuenta del cambio doctrinal de la Comisión en lo que respecta a los criterios de selectividad, los regímenes fiscales controvertidos habrían debido ser tratados como ayudas existentes, con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento n
o
659/1999.
Según el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento n
o
659/1999, constituye una ayuda existente «la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro».
Este concepto de «evolución del mercado común» puede entenderse como una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida que se trate (sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, citada en el apartado 108
supra,
apartado 71). En particular, dicha modificación puede ser consecuencia de la liberalización de un mercado inicialmente cerrado a la competencia (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 4 de abril de 2001, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión, T-288/97, Rec. p. II-1169, apartado 89).
En el presente caso, la alegación de Confebask consiste en invocar ciertos cambios de apreciación de la Comisión.
Ahora bien, por una parte, resulta obligado señalar que los datos invocados por Confebask no permiten llegar a la conclusión de que los criterios de selectividad aplicados por la Comisión al valorar las medidas fiscales desde el punto de vista del artículo 87 CE, apartado 1, hayan experimentado modificaciones con posterioridad a la adopción de las medidas fiscales controvertidas.
En efecto, el hecho de que, en la Decisión 93/337, invocada por Confebask, la Comisión haya basado sus conclusiones sobre la selectividad de los créditos fiscales de 1988 en la aplicación de determinados criterios no significa sin embargo que dicha institución no hubiera podido declarar la selectividad de dichas medidas basándose en otro criterio (véase en este sentido la sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 99). Tampoco significa que la Comisión no pudiera utilizar otros criterios para afirmar el carácter selectivo de los créditos fiscales controvertidos en el presente caso, desde el momento en que la aplicación de dichos criterios permitía llegar a conclusión de que existía una medida «que favorecía a determinadas empresas o producciones» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Del mismo modo, en la Comunicación de 1998 sobre las ayudas fiscales a las empresas, que se inspira ampliamente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión aporta aclaraciones respecto a la aplicación de los artículos 87 CE y 88 CE a las medidas fiscales, pero sin anunciar una modificación de los criterios de apreciación de las medidas fiscales desde el punto de vista de los artículos 87 CE y 88 CE (sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 79, y Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, citada en el apartado 76
supra,
apartado 83). El informe C(2004) 434 sobre la aplicación de dicha Comunicación confirma el objetivo de aclarar y de reforzar la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas fiscales a fin de reducir las distorsiones de la competencia, precisando expresamente que no anuncia una modificación de la práctica de la Comisión en esta materia. Por último, el texto de una pregunta formulada al Gobierno español por un senador español en la que se alude a unas palabras supuestamente pronunciadas por el Comisario responsable de competencia en una reunión de 17 de marzo de 1997 no puede acreditar un cambio de apreciación de la Comisión en lo que respecta a los criterios de selectividad.
Por otra parte, incluso en el supuesto de que Confebask hubiera probado un cambio de doctrina de la Comisión en cuanto a los criterios de selectividad, tal alegación no demostraría la existencia de una «evolución del mercado común» en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento n
o
659/1999. En efecto, este concepto de «evolución del mercado común» no se refiere al supuesto en el que la Comisión cambia su apreciación basándose exclusivamente en una aplicación más rigurosa de las normas del Tratado en materia de ayudas estatales (sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, citada en el apartado 108
supra,
apartado 71).
Así pues, no concurre el requisito relativo a la «evolución del mercado común» en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento n
o
659/1999, por lo que procede desestimar la alegación en la que se afirma que las medidas fiscales controvertidas eran ayudas existentes.
Por último, no cabe utilizar como argumento las dificultades que entrañaría la obligación de recuperar las ayudas, dado que la calificación de ayuda existente o de nueva ayuda no depende de la existencia o inexistencia de tales dificultades.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede concluir, pues, que los créditos fiscales controvertidos constituyen nuevas ayudas, que debían ser notificadas a la Comisión en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, y que no podían ejecutarse antes de que la Comisión hubiera adoptado una decisión definitiva sobre las medidas en cuestión.
E.
Sobre el motivo relativo a la existencia de un vicio de procedimiento y de una violación de los principios de seguridad jurídica, de buena administración, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato (asuntos T-227/01 a T-229/01 y asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)
En primer lugar, en sus recursos en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, Confebask invoca un vicio de procedimiento, impugnando la negativa de la Comisión a tomar en consideración sus observaciones en el procedimiento de investigación formal. En segundo lugar, las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan en los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 impugnan la recuperación de las ayudas controvertidas, alegando que dicha recuperación violaría los principios de seguridad jurídica y de buena administración, el principio de protección de la confianza legítima y el principio de igualdad de trato.
1. Sobre la alegación relativa a la existencia de un vicio de procedimiento
a) Alegaciones de las partes
Confebask reprocha a la Comisión que rechazase por extemporáneas las alegaciones complementarias expuestas por ella en un documento de 29 de diciembre de 2000. A su juicio, en efecto, el plazo fijado para presentar observaciones no constituye un plazo de preclusión. Al negarse a tomar en consideración tales alegaciones, la Comisión no actuó con la flexibilidad que caracteriza su práctica habitual y violó el principio de protección de la confianza legítima. Además, el principio de buena administración la obligaba a examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos pertinentes de los asuntos de que se trata.
Confebask alega igualmente que sus observaciones complementarias habrían podido tomarse en consideración, ya que la Comisión no adoptó las Decisiones impugnadas hasta siete meses después, el 11 de julio de 2001. Sostiene además que tales observaciones se basaban en un hecho nuevo, a saber, la adopción por la Comisión de su Decisión 2001/168/CECA, de , relativa a las leyes españolas sobre el impuesto de sociedades (
DO 2001, L 60, p. 57
).
Por último, Confebask afirma que mantiene los argumentos en cuestión, a fin de que el Tribunal de Primera Instancia las examine.
La Comisión considera infundada esta alegación.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 dispone:
«[…] En dicha decisión [la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal] se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
En el presente caso, Confebask presentó observaciones a la Comisión el 4 de enero y el 13 de abril de 2000, es decir, dentro del plazo fijado por la Comisión, que era de un mes a partir de la publicación en el Diario Oficial de las decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal (véase el apartado 22
supra).
En cambio, las observaciones complementarias de Confebask, presentadas el y registradas el , no fueron tenidas en cuenta por la Comisión por haber sido presentadas fuera de plazo, sin que Confebask hubiera presentado una solicitud de prórroga del plazo fijado con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 (considerando 50 de la Decisión 2002/820; considerando 46 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894).
Confebask invoca esencialmente la práctica habitual de la Comisión, que en su opinión justificaba su confianza legítima en que se tendrían en cuenta sus observaciones, aunque hubieran sido presentadas fuera de plazo.
Este Tribunal recuerda que, según reiterada jurisprudencia, disfruta del derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima todo justiciable al que una institución comunitaria haya hecho concebir esperanzas fundadas. Además, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas (véase la sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, citada en el apartado 108
supra,
apartado 147, y la jurisprudencia que allí se cita).
Pues bien, en el presente caso, Confebask no ha acreditado en absoluto que la Comisión le hubiera garantizado, con garantías concretas, que tendría en cuenta las observaciones complementarias, incluso extemporáneas, aunque no se hubiera solicitado una prórroga del plazo. Confebask invoca la práctica de la Comisión, pero no aporta dato alguno que respalde sus afirmaciones al respecto.
Procede desestimar por tanto la alegación en la que se invoca una violación del principio de protección de la confianza legítima a este respecto.
Por otra parte, Confebask sostiene que la negativa de la Comisión a tomar en consideración sus observaciones complementarias viola el principio de buena administración.
La jurisprudencia establece que entre las garantías que otorga el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos figura el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate (véanse en este sentido las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec. p. I-5469, apartado 14, y Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 136
supra,
apartado 62).
Se deduce del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 (véase el apartado 259
supra)
que, en el procedimiento de investigación formal, las partes interesadas tienen la posibilidad de presentar sus observaciones a la Comisión, a la que corresponde adoptar a continuación, teniendo en cuenta dichas observaciones, una decisión en la que se declare que no existe ayuda o que existe una ayuda, calificada de compatible o incompatible con el mercado común. Esta disposición constituye así una aplicación, en el ámbito del procedimiento de control de las ayudas estatales, de los principios sentados por la jurisprudencia mencionada en el apartado 266.
Pero no debe olvidarse que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 dispone que estas observaciones deben presentarse en un determinado plazo, plazo que, según consta, no fue respetado en el presente caso en lo que respecta a las observaciones complementarias presentadas por Confebask el 29 de diciembre de 2000. También resulta obligado hacer constar que la disposición citada no contempla la posibilidad de que una parte interesada presente
motu propio
a la Comisión nuevas observaciones después de que el plazo establecido al efecto haya expirado.
A este respecto procede recordar que, en el procedimiento de control de las ayudas estatales, los interesados no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda, ni tampoco prevalerse, como tales, de derechos tan amplios como el derecho de defensa (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C-74/00 P y C-75/00 P, Rec. p. I-7869, apartado 83, y sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, citada en el apartado 198
supra,
apartados 192 y 193). Los principios generales del Derecho, como el principio de buena administración invocado por Confebask, no pueden autorizar al juez comunitario a que amplíe los derechos procedimentales conferidos a los interesados, en los procedimientos de control de las ayudas estatales, por el Tratado y el Derecho derivado (sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, citada en el apartado 198
supra,
apartado 194).
Dadas estas circunstancias, la alegación de Confebask de que la Decisión 2001/168 constituía un hecho nuevo y pertinente que justificaba la presentación de observaciones complementarias carece de pertinencia, en el sentido de que no basta para desvirtuar la jurisprudencia recordada en el apartado 269
supra.
En cualquier caso, Confebask no ha demostrado en absoluto que la Decisión 2001/168 fuera pertinente en el presente caso. En dicha Decisión se observa que las deducciones fiscales examinadas en ella se consideraron incompatibles con el mercado común, pero que, habida cuenta de las circunstancias del caso, la Comisión renunció a la recuperación de las ayudas de que se trataba basándose el principio de protección de la confianza legítima. No obstante, tal como alegó la Comisión, esa confianza legítima se derivaba, por una parte, de la existencia de una Decisión anterior en la que se declaraba que otro régimen similar no constituía una ayuda de Estado y, por otra parte, de una respuesta dada por la propia Comisión, circunstancias que no concurren en el presente caso.
Por consiguiente, Confebask no ha demostrado que la Comisión violase el principio de buena administración al negarse a tomar en consideración las observaciones complementarias presentadas por ella en el presente caso.
Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar la alegación relativa a la existencia de un vicio de procedimiento.
2. Sobre la alegación relativa a la existencia de una violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración, del principio de protección de la confianza legítima y del principio de igualdad de trato
a) Alegaciones de las partes
Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01 y las partes coadyuvantes que las apoyan invocan el principio de protección de la confianza legítima para impugnar la obligación de recuperación de las ayudas impuesta por las Decisiones impugnadas.
Dichas partes alegan que la confianza legítima de las autoridades nacionales y de las empresas puede justificarse por la absoluta falta de reacción de la Comisión frente a medidas de las que tuvo conocimiento y por la situación equívoca que dicha institución provocó así durante varios años.
Confebask sostiene igualmente que la confianza legítima de las empresas en la legalidad de unas normas generales que establecen bonificaciones fiscales debe admitirse más fácilmente que si se tratara del caso de una ayuda individual.
Los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco alegan que no cabe aplicar a los regímenes de ayudas la jurisprudencia existente en materia de ayudas individuales, según la cual la protección de la confianza legítima requiere que se haya procedido a la notificación previa establecida en el artículo 88 CE.
En este contexto, las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan consideran que el comportamiento de la Comisión persuadió a las empresas de que las medidas fiscales controvertidas no eran criticables con arreglo al Derecho comunitario.
Invocan así, en primer lugar, la Decisión 93/337, relativa a los créditos fiscales de 1988.
Según Confebask, la Comisión suscitó la confianza de las empresas al no criticar, en su Decisión 93/337, los créditos fiscales de 1988 desde el punto de vista del régimen de control de las ayudas estatales. La Comisión se limitó a considerar allí que tales créditos fiscales vulneraban las normas sobre libertad de establecimiento. Una vez corregida esta incompatibilidad, la Comisión reconoció en su escrito de 3 de febrero de 1995 que el Reino de España había cumplido sus obligaciones. Ahora bien, a juicio de Confebask, las Normas Forales controvertidas presentan grandes similitudes con estos créditos fiscales de 1988. Confebask reconoce que este motivo fue desestimado en la sentencia Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
aunque estima que dicha sentencia no impide anular, en el presente caso, la obligación de recuperar las ayudas ya concedidas. Alega, en efecto, que, en el asunto en que se dictó la sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
las partes demandantes habían invocado el principio de protección de la confianza legítima, no sólo para oponerse a la recuperación del crédito fiscal que se les había otorgado, sino también para impugnar la calificación de ayuda de Estado del mismo. Ahora bien, los criterios aplicables en materia de calificación de ayuda de Estado difieren de los criterios aplicables en materia de recuperación de las ayudas. Así, a su juicio, la declaración de que una ayuda es incompatible con el mercado común no implica ineluctablemente el reembolso de la misma.
Los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco alegan, por su parte, que la Comisión no basó su Decisión 93/337 en el importe mínimo de la inversión necesario para acogerse a los créditos fiscales de 1988, sino en la existencia de un criterio de selección regional y en la exclusión de determinadas actividades. Según las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, la Comisión únicamente recurrió a este último criterio. Sea como fuere, en ambos supuestos cabe deducir
a contrario
de la Decisión 93/337 que la limitación del importe de las inversiones subvencionables no constituye un criterio de selectividad. Además, dicha Decisión no exigió la recuperación de las ayudas. Por consiguiente, según las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan, la Comisión violó su confianza legítima al basar las Decisiones impugnadas en la existencia de un requisito en el que se exigía una inversión de un importe mínimo para obtener las bonificaciones fiscales. A su juicio, resulta inoperante la alegación de la Comisión de que nada la obliga a agotar todos los posibles criterios de selectividad, ya que tal manera de proceder vulnera el principio de buena administración.
En segundo lugar, las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan en los asuntos T-227/01 a T-229/01 invocan los regímenes de exención de 1993 y la actitud de la Comisión al respecto. Según estas partes, los regímenes de exención de 1993 establecían unos créditos fiscales del 25%, sometidos a ciertos requisitos, entre ellos una inversión mínima de 80 millones de pesetas, comparables a los de los créditos fiscales controvertidos en el presente caso. Ahora bien, alegan, la Comisión, que conocía estos regímenes de 1993 desde la presentación de una denuncia de fecha 14 de marzo de 1994, registrada el , sólo los declaró incompatibles con el mercado común en la Decisión 2003/28/CE de la Comisión, de , relativa a un régimen de ayudas ejecutado por España en 1993 en favor de algunas empresas de reciente creación en Álava (España) (
DO 2003, L 17, p. 20
), en la Decisión 2003/86/CE de la Comisión, de , relativa a un régimen de ayudas ejecutado por España en 1993 en favor de algunas empresas de reciente creación en Vizcaya (España) (
DO 2003, L 40, p. 11
), y en la Decisión 2003/192/CE de la Comisión, de , relativa a un régimen de ayudas ejecutado por España en 1993 en favor de algunas empresas de reciente creación en Guipúzcoa (España) (
DO 2003, L 77, p. 1
), decisiones que han sido recurridas en los asuntos T-86/02 a T-88/02.
Las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria se refieren igualmente al comportamiento de la Comisión tras recibir la denuncia de 14 de marzo de 1994, relativa a los regímenes de exención de 1993. En su opinión, tal comportamiento suscitó en ellas una confianza legítima en la legalidad de los créditos fiscales controvertidos.
En tercer lugar, los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco sostienen que las decisiones adoptadas por la Comisión en los asuntos en que se dictaron la sentencias Demesa y Ramondín, citadas en el apartado 43
supra,
no pudieron afectar a la confianza legítima de las empresas en las Normas Forales controvertidas, ya que dichas decisiones únicamente se referían a la concesión a título individual de un crédito fiscal a dos empresas que disfrutaban, además, de otras ayudas.
En cuarto lugar, las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, partes coadyuvantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, invocan la duración del procedimiento preliminar en el presente caso. Ponen de relieve que las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal no se publicaron hasta el 4 de diciembre de 1999 y el , a pesar de que la Comisión ha reconocido que la cuestión de los créditos fiscales de que se trata había sido abordada en una reunión de entre el Comisario responsable de la competencia y una delegación de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Al respecto invocan el retraso con que se procedió a incoar el procedimiento de investigación formal, la violación de su deber de diligencia y de buena administración cometida por la Comisión y la violación del principio de seguridad jurídica.
En quinto lugar, las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 sostienen que las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formales no mencionan ni la obligación de suspender la aplicación de las Normas Forales controvertidas ni la existencia de una eventual obligación de recuperación de las ayudas en el caso de que las decisiones definitivas confirmasen la existencia de ayudas estatales.
En sexto lugar, Confebask pone de relieve la duración injustificada del procedimiento, y las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 sostienen que la duración de los procedimientos de investigación formal, de 23 meses en el presente caso, constituye una circunstancia excepcional en el sentido de la jurisprudencia derivada de la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión (
223/85, Rec. p. 4617
), suficiente para impedir la recuperación de las ayudas.
En séptimo lugar, las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria afirman que, en varios asuntos muy similares, la Comisión tomó en consideración de oficio las circunstancias que habían generado una confianza legítima y renunció a exigir la recuperación de las ayudas ilegales. A este respecto mencionan en particular las Decisiones de la Comisión sobre los centros de coordinación [Decisión 2003/81/CE de la Comisión, de 22 de agosto de 2002, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a los «centros de coordinación de Vizcaya» (
DO 2003, L 31, p. 26
), Decisión 2003/512/CE de la Comisión, de , relativa al régimen de ayudas que Alemania ha ejecutado en favor de los centros de control y coordinación (
DO 2003, L 177, p. 17
), Decisión 2003/438/CE de la Comisión, de , relativa al régimen de ayudas estatales C 50/2001 (ex NN 47/2000) — Sociedades de financiación — Ejecutado por Luxemburgo (
DO 2003, L 153, p. 40
) y Decisión 2004/76/CE de la Comisión, de , sobre el régimen de ayuda estatal ejecutado por Francia en favor de las sedes centrales y los centros de logística (
DO 2004, L 23, p. 1
)], y aluden también a la Decisión 2001/168. A su juicio, la práctica seguida en estas decisiones revela igualmente una violación manifiesta del principio de igualdad de trato.
Por último, las partes demandantes de los asuntos T-227/01 a T-229/01 sostienen que la obligación de recuperación de las ayudas sólo habría debido afectar a las inversiones efectuadas tras la publicación en el Diario Oficial del anuncio de apertura del procedimiento de investigación formal.
La Comisión, apoyada por la Comunidad Autónoma de La Rioja, solicita que se desestime la presente alegación.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la alegación relativa a la existencia de una violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración, a causa de la duración del examen preliminar
Las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, partes coadyuvantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, sostienen que la duración del procedimiento preliminar en el presente caso viola el principio de seguridad jurídica y el de buena administración (véase el apartado 285
supra).
En cuanto a la admisibilidad de esta alegación, procede recordar que, según el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 53 de dicho Estatuto, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. Por otro lado, el artículo 116, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento dispone que el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Aunque dichos preceptos no se oponen a que el coadyuvante formule alegaciones distintas de las de la parte a la que apoya, sólo lo permiten, sin embargo, a condición de que tales alegaciones no modifiquen el marco del litigio y de que la intervención persiga siempre el objetivo de apoyar las pretensiones formuladas por dicha parte (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T-2/03, Rec. p. II-1121, apartado 52).
Por lo tanto, para decidir sobre la admisibilidad de los motivos invocados por un coadyuvante, el Tribunal de Primera Instancia debe verificar si tales motivos se relacionan con el objeto del litigio determinado por las partes principales.
En el presente caso, resulta obligado hacer constar que las partes demandantes critican la duración del procedimiento desde el punto de vista de su alegación relativa a la violación del principio de protección de la confianza legítima (véase el apartado 287
supra).
Procede considerar, pues, que la alegación formulada por las partes coadyuvantes, aunque distinta de la que formulan las partes demandantes, se relaciona con el objeto del litigio determinado por éstas y no supone una modificación del marco del litigio. Por lo tanto, procede declarar su admisibilidad.
En cuanto al fondo, las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria invocan el retraso con que se decidió incoar el procedimiento de investigación formal.
Este Tribunal recuerda que, entre el momento en que la Comisión tuvo conocimiento de las disposiciones fiscales controvertidas y el 16 de abril de 1999, fecha de entrada en vigor del Reglamento n
o
659/1999, dicha institución no estaba sometida a plazos específicos. La Comisión debía sin embargo velar por no retrasar indefinidamente el ejercicio de sus competencias, a fin de respetar la exigencia fundamental de seguridad jurídica (sentencias del Tribunal de Justicia Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en el apartado 269
supra,
apartado 140, y de , Atzeni y otros,
C-346/03 y C-529/03, Rec. p. I-1875
, apartado 61).
En efecto, en la medida en que dispone de una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, la Comisión está obligada, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado en materia de ayudas estatales, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias que señalen la existencia de una ayuda incompatible con el mercado común. De ello se deduce que la Comisión no puede prolongar indefinidamente el examen preliminar de las medidas estatales que son objeto de una denuncia. Para apreciar si la duración del examen de la denuncia resulta razonable es preciso tener en cuenta las circunstancias propias de cada caso y, en particular, el contexto del mismo, las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión y la complejidad del asunto (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de mayo de 2006, Air One/Comisión, T-395/04, Rec. p. II-1343, apartado 61).
En el presente caso, las Decisiones impugnadas revelan que la Comisión tuvo conocimiento de los créditos fiscales establecidos por las normativas fiscales de que se trata con ocasión de los procedimientos incoados contra las ayudas estatales otorgadas a las empresas Demesa y Ramondín, que fueron objeto de denuncias presentadas el 11 de junio de 1996 y el , respectivamente.
Las Decisiones impugnadas indican también que la Comisión informó al Reino de España de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de los tres regímenes controvertidos mediante unos escritos de 17 de agosto de 1999.
Por lo tanto, la duración del período transcurrido entre el momento en que la Comisión tuvo conocimiento de los regímenes de ayudas controvertidos y la incoación del procedimiento de investigación formal puede estimarse en 38 meses (desde junio de 1996 a agosto de 1999).
No obstante, procede señalar, en primer lugar, que las medidas fiscales controvertidas, prorrogadas con modificaciones hasta el 31 de diciembre de 1999 en lo que respecta al crédito fiscal de Álava, exigieron que la Comisión procediera a un detallado análisis de la legislación española y de complejas cuestiones de hecho y de Derecho.
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto de estos créditos fiscales, hasta la incoación del procedimiento de investigación formal el 17 de agosto de 1999, la Comisión procedió principalmente al examen de las denuncias presentadas contra los beneficios fiscales concedidos a Demesa y a Ramondín, y al término de su examen adoptó la decisión de incoar un procedimiento de investigación formal, el en lo que respecta a Demesa y el en lo que respecta a Ramondín. A continuación, la Comisión adoptó las Decisiones 1999/718 (Demesa) y 2000/795 (Ramondín).
Ahora bien, aunque los créditos fiscales controvertidos en aquellos asuntos eran ayudas individuales, no es menos cierto que fueron concedidos en virtud de la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994 de Álava, controvertida en el presente caso en lo que respecta al Territorio Histórico de Álava (asuntos T-227/01 y T-265/01) y de la que no se discute que es análoga a las disposiciones controvertidas en lo que respecta a los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa (asuntos T-228/01, T-229/01, T-266/01 y T-270/01).
En tercer lugar, procede hacer constar que la duración del procedimiento es imputable, al menos en parte, a las autoridades españolas.
En efecto, según consta en autos, la Comisión no dispuso de la información necesaria para incoar el procedimiento de investigación formal hasta el 2 de junio de 1999. Así, en lo que respecta al crédito fiscal aplicable en el Territorio Histórico de Álava, la Comisión sólo obtuvo información a través de las dos denuncias relativas a las ayudas estatales concedidas a las empresas Demesa y Ramondín. A continuación, junto a la reunión de entre la Comunidad Autónoma de La Rioja y los servicios de la Comisión mencionada por las partes, las Decisiones impugnadas hacen referencia a cierta información informal recibida por la Comisión a propósito de los créditos fiscales aplicables en los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa (véase el apartado 17
supra).
El 15 de marzo de 1999, la Comisión remitió pues a las autoridades españolas una solicitud de información sobre estos regímenes no notificados. Dichas autoridades solicitaron en dos ocasiones que se prorrogase el plazo fijado para su respuesta. Finalmente, las autoridades españolas no presentaron su respuesta a la Comisión hasta el .
Por lo tanto, habida cuenta del contexto y de las circunstancias que se han expuesto, la Comisión no vulneró el principio general de seguridad jurídica al incoar el procedimiento de investigación formal el 17 de agosto de 1999.
Por último, en cuanto a los argumentos relativos a la violación del principio de buena administración imputada a la Comisión, es preciso hacer constar que, en lo esencial, se encuentran estrechamente relacionados con los argumentos en los que se invoca una violación del principio de seguridad jurídica como consecuencia de la duración del examen preliminar, por lo que, habida cuenta de las consideraciones que acaban de exponerse, procede desestimarlos.
En conclusión, procede desestimar la alegación relativa a la violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración.
Sobre la alegación relativa a la violación del principio de protección de la confianza legítima
Con carácter preliminar procede recordar que sólo cabe invocar una confianza legítima en la regularidad de una ayuda si dicha ayuda fue concedida respetando el procedimiento establecido en el artículo 88 CE (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C-5/89, Rec. p. I-3437, apartado 14, y sentencia Regione autonoma della Sardegna/Comisión, citada en el apartado 94
supra,
apartado 64).
Se considera, en efecto, que toda autoridad regional y todo agente económico diligentes están normalmente en condiciones de verificar si se ha respetado dicho procedimiento (sentencias del Tribunal de Justicia Comisión/Alemania, citada en el apartado 310
supra,
apartado 14, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 51; sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 236).
Por otra parte, como el artículo 88 CE no establece una distinción entre regímenes de ayudas y ayudas individuales, estos principios resultan igualmente aplicables a los regímenes de ayudas, en contra de lo que sostiene Confebask (apartado 276
supra).
En el presente caso, ha quedado acreditado que los créditos fiscales a que se refieren las Decisiones impugnadas fueron establecidos sin notificación previa, en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3.
No obstante, la jurisprudencia no excluye la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal, por no haber sido notificada, invoquen circunstancias excepcionales que puedan justificar su confianza legítima en la regularidad de dicha ayuda, con objeto de oponerse a la devolución de la misma (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia, C-183/91, Rec. p. I-3131, apartado 18; véanse en este sentido la sentencia Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 51, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de , BFM y EFIM/Comisión,
T-126/96 y T-127/96, Rec. p. II-3437
, apartados 69 y 70, CETM/Comisión, citada en el apartado 148
supra,
apartado 122, y Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión, citada en el apartado 245
supra,
apartado 107).
Suponiendo que las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, que no son agentes económicos, sino los entes territoriales autores de los regímenes de ayudas controvertidos, tengan derecho a invocar una confianza legítima (véase en este sentido la sentencia Regione autonoma della Sardegna/Comisión, citada en el apartado 94
supra,
apartado 66), es preciso examinar por tanto, con arreglo a estos principios, si los argumentos invocados constituyen circunstancias excepcionales que puedan justificar una confianza legítima en la regularidad de los regímenes de ayudas controvertidos.
Las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan alegan que el comportamiento de la Comisión constituye una circunstancia excepcional que puede justificar la confianza legítima de éstas en la regularidad de los regímenes controvertidos, invocando al efecto, en primer lugar, su Decisión 93/337, relativa a los créditos fiscales de 1988; en segundo lugar, su actitud respecto a los regímenes de 1993; en tercer lugar, la duración del procedimiento y, en cuarto lugar, el hecho de que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal no contuviera determinada información.
— Sobre el argumento basado en la Decisión 93/337
Confebask sostiene que los créditos fiscales de 1988 presentan grandes similitudes con los que se examinan en el presente caso y que la Comisión no los calificó de ayudas incompatibles con el mercado común, lo que suscitó una confianza legítima en los créditos fiscales controvertidos. Invoca a este respecto la Decisión 93/337, así como en el escrito de la Comisión de 3 de febrero de 1995, en el que ésta reconocía que el Reino de España había cumplido lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, de dicha Decisión, que le obligaba a modificar el sistema fiscal con el fin de eliminar las distorsiones con respecto al artículo 43 CE.
Ahora bien, en lo que respecta a la Decisión 93/337, el Tribunal de Primera Instancia observa que Confebask la interpreta erróneamente, como ya ha quedado establecido (véase el apartado 241
supra).
En efecto, en esa Decisión, la Comisión calificó las ayudas de que se trataba de incompatibles con el mercado común, no sólo por ser contrarias al artículo 43 CE, sino también porque vulneraban diversas regulaciones en materia de ayudas, en particular en materia de ayudas regionales, de ayudas sectoriales, de ayudas a las PYME y de acumulación de ayudas (punto V de la Decisión 93/337).
En cuanto al escrito de 3 de febrero de 1995, ya se ha señalado en el apartado 241
supra
que, en dicho escrito, la Comisión se limita a dejar constancia del hecho de que el régimen fiscal de que se trata ya no viola el artículo 43 CE, pero sin pronunciarse, en cambio, sobre la cuestión de si el mencionado régimen respeta las diversas regulaciones en materia de ayudas mencionadas en la Decisión 93/337 (sentencia Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
apartado 48, que confirma la sentencia Demesa, citada en el apartado 43
supra,
apartado 237).
Por otra parte, Confebask sostiene que la conclusión a la que llegó la sentencia Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, citada en el apartado 45
supra,
no impide anular en el presente caso la obligación de recuperar las ayudas, dado que las partes demandantes en aquel asunto habían invocado el principio de protección de la confianza legítima, no sólo para oponerse a la recuperación del crédito fiscal que se les había otorgado, sino también para impugnar la calificación de ayuda de Estado del mismo. Ahora bien, procede hacer constar que tal alegación carece de entidad para desvirtuar la conclusión de que la Comisión no consideró compatibles con la normativa en materia de ayudas estatales los créditos fiscales de 1988.
Por lo tanto, incluso en el supuesto de que los créditos fiscales controvertidos pudieran considerarse análogos a los créditos fiscales de 1988, no cabe considerar la Decisión 93/337 como una circunstancia excepcional que pueda justificar la confianza en la regularidad de los créditos fiscales controvertidos en el presente caso.
Los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco alegan por su parte que, en la Decisión 93/337, la Comisión no formuló objeción alguna contra el hecho de que la aplicación del crédito fiscal estuviera supeditada a la realización de una inversión de un importe mínimo. Por lo tanto, según estas partes, la Comisión violó la confianza legítima suscitada por la Decisión 93/337 al considerar en las Decisiones impugnadas que el requisito de una inversión mínima de 2.500 millones de pesetas confería carácter selectivo al crédito fiscal y modificar de este modo sus criterios de apreciación de la selectividad.
El Tribunal de Primera Instancia observa que las medidas fiscales contempladas en la Decisión 93/337 son diferentes de las contempladas en las Decisiones impugnadas. En efecto, la Decisión 93/337 se refiere a las ayudas fiscales establecidas por las Normas Forales 28/1988 de Álava, 8/1988 de Vizcaya y 6/1988 de Guipúzcoa.
Aunque estas disposiciones de 1988 establecen un crédito fiscal en el País Vasco español, el hecho de que, en su Decisión 93/337, la Comisión afirmase la selectividad de los créditos fiscales de 1988 basándose en la constatación de que tales créditos únicamente se aplicaban a determinadas empresas y determinadas actividades quedaban excluidas de ellos (punto III de la Decisión 93/337) no significa, sin embargo, que la Comisión no hubiera podido declarar la selectividad de dichas medidas basándose en otro criterio (sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra,
apartado 99).
No desvirtúa esta conclusión el argumento basado en la violación del principio de buena administración, invocado por las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, ya que para calificar de selectiva la medida que se examina puede bastar con un elemento (véase en este sentido la sentencia de 15 de julio de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 167
supra,
apartados 120 y 121). La Comisión no está obligada, pues, a proceder a un examen exhaustivo a este respecto.
De todo ello se deduce que no cabe considerar que la Decisión 93/337, que además había calificado de incompatibles con el mercado común los créditos fiscales de 1988, constituya una circunstancia excepcional que pueda justificar algún tipo de confianza legítima en la regularidad de los créditos fiscales controvertidos en el presente caso.
— Sobre el argumento basado en los regímenes de 1993 y en la actitud de la Comisión al respecto
Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 y las partes coadyuvantes que las apoyan invocan los regímenes de 1993 y alegan que la actitud de la Comisión al respecto suscitó una confianza legítima en la regularidad de los créditos fiscales controvertidos. Según estas partes, las Normas Forales de 1993 establecen simultáneamente exenciones fiscales y un crédito fiscal del 25%.
Por una parte, en lo relativo a las exenciones del impuesto de sociedades establecidas por los artículos 14 de las Normas Forales 18/1993, 5/1993 y 11/1993, objeto de los recursos en los asuntos acumulados T-30/01 a T-32/01 y T-86/02 a T-88/02, no cabe considerarlas análogas a los créditos fiscales controvertidos en el presente caso. En efecto, las técnicas fiscales utilizadas y la magnitud de las bonificaciones son diferentes. Así, los créditos fiscales controvertidos en el presente caso equivalen a un 45% del importe de las inversiones subvencionables y se deducen de la cuota definitiva del impuesto, mientras que los regímenes de 1993 establecían una exención del impuesto de sociedades durante diez años para las empresas de nueva creación. Del mismo modo, tampoco son análogos los requisitos de aplicación, dado que las Normas Forales controvertidas en el presente caso reservan los créditos fiscales a las empresas que realicen inversiones de un importe superior a 2.500 millones de pesetas, mientras que a los regímenes de 1993 podían acogerse las empresas de nueva creación que se constituyeran con un capital mínimo de 20 millones de pesetas totalmente desembolsado, realizasen inversiones por un importe mínimo de 80 millones de pesetas en un determinado plazo y creasen un mínimo de 10 puestos de trabajo. El alcance de una y otra bonificación fiscal es también diferente. En efecto, los créditos fiscales están vinculados a un determinado ejercicio fiscal, aunque se haya decidido renovar su aplicación en varias ocasiones, mientras que los regímenes de exención de 1993 estaban reservados a las empresas creadas entre la fecha de entrada en vigor de las Normas Forales que los establecieron y el 31 de diciembre de 1994.
Por lo tanto, sea cual fuere el comportamiento de la Comisión con respecto a las exenciones fiscales de 1993, no cabía deducir de ello consecuencia alguna en cuanto a la regularidad de los créditos fiscales controvertidos.
Además, y en cualquier caso, como este Tribunal de Primera Instancia ha indicado en su sentencia sobre los regímenes de exención de 1993, ninguna de las circunstancias de hecho y de contexto invocadas por las partes demandantes y las coadyuvantes que las apoyan en cuanto a la actitud de la Comisión con respecto a las exenciones fiscales de 1993, y reiteradas en el presente caso, basta para demostrar que tal actitud de la Comisión constituyera una circunstancia excepcional que haya podido justificar su confianza legítima en la regularidad de las exenciones fiscales controvertidas en esos asuntos (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de septiembre de 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T-30/01 a T-32/01 y T-86/02 a T-88/02, Rec. p. I-2919
, apartados 278 a 317).
Por lo tanto, no cabe considerar que la actitud de la Comisión con respecto a las exenciones fiscales de 1993 constituya una circunstancia excepcional que haya podido justificar algún tipo de confianza legítima en la regularidad de los créditos fiscales controvertidos en el presente caso.
Por otra parte, en lo relativo al crédito fiscal del 25% invocado por las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01, incluso en el supuesto de que pudiera considerarse comparable a los créditos fiscales del 45% controvertidos en el presente caso, las demandantes no han aportado dato alguno en apoyo de su alegación de que el procedimiento desarrollado por la Comisión, y por lo tanto su actitud con respecto a las medidas de exención de 1993, se refería igualmente al crédito fiscal del 25%.
De todo ello se deduce que no cabe acoger el argumento basado en los regímenes de 1993 y en la actitud de la Comisión al respecto.
— Sobre el argumento basado en la duración del procedimiento
Confebask, parte demandante en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, invoca una violación del principio de protección de la confianza legítima a causa de la «duración injustificada del procedimiento». Por otro lado, las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 invocan una violación del mismo principio a causa de la duración del procedimiento de investigación formal.
Procede recordar que, con arreglo al artículo 13, apartado 2, del Reglamento n
o
659/1999, en los asuntos relativos a una presunta ayuda ilegal, la Comisión no está sujeta a los plazos aplicables en el caso de ayudas notificadas.
El carácter razonable de la duración del procedimiento de control en materia de ayudas estatales, ya se trate de la fase de examen preliminar o del procedimiento de investigación formal, se aprecia en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto de éste, de las diferentes fases del procedimiento seguido por la Comisión, del comportamiento de las partes durante el procedimiento, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas (sentencia de 15 de julio de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 167
supra,
apartado 53; en lo que respecta al procedimiento de examen preliminar, sentencia Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión, citada en el apartado 115
supra,
apartado 122; en lo que respecta al procedimiento de investigación formal, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Regione Siciliana/Comisión, T-190/00, Rec. p. II-5015, apartados 136 y 139).
En el presente caso, la fase de examen preliminar de 38 meses (véase el apartado 300
supra)
finalizó con la incoación del procedimiento de investigación formal decidida el 17 de agosto de 1999 (véase el apartado 22
supra)
. A continuación, la Comisión adoptó las Decisiones impugnadas el . El procedimiento de investigación formal duró, pues, 23 meses y la duración del procedimiento considerado en su totalidad fue, por tanto, de cinco años y un mes.
Se deduce del examen de la alegación relativa a la violación del principio de seguridad jurídica (véanse los apartados 301 a 307
supra)
que, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, el procedimiento de examen preliminar no se prolongó más allá de lo razonable.
En lo que respecta al procedimiento de investigación formal, consta en autos que el Reino de España, tras recibir el escrito de la Comisión de 17 de agosto de 1999 en el que se le informaba de la incoación de los procedimientos de investigación formales, presentó unas observaciones que fueron registradas en la Comisión el . En dichas observaciones, las autoridades españoles estimaron innecesario responder a las solicitudes de información formuladas por la Comisión al abrir el procedimiento de investigación formal, relativas a las decisiones de concesión de los créditos fiscales controvertidos (considerando 43 de la Decisión 2002/820; considerando 39 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894; véase el apartado 24
supra).
Por otra parte, otros organismos presentaron observaciones relativas a Álava, en marzo y abril de 2000, y a Vizcaya y Guipúzcoa, en enero de 2000. Estas observaciones fueron remitidas por la Comisión a las autoridades españoles, en marzo de 2000 por lo que respecta al crédito fiscal de Vizcaya y de Guipúzcoa, y en mayo de 2000 por lo que respecta al crédito fiscal de Álava. Las autoridades españolas no presentaron comentarios sobre dichas observaciones, a pesar de haber solicitado que se les prorrogase el plazo fijado al efecto (considerando 52 de la Decisión 2002/820; considerando 60 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894; véase el apartado 26
supra).
Se deduce de lo expuesto que las autoridades españolas contribuyeron con su comportamiento, al menos en parte, a la prolongación del procedimiento de investigación.
A la vista de estas circunstancias, y teniendo en cuenta el contexto del asunto y su trascendencia, así como la complejidad de las medidas controvertidas, no cabe considerar que la duración de la totalidad del procedimiento de examen sobrepasara lo razonable.
Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 invocan la sentencia RSV/Comisión, citada en el apartado 287
supra,
según la cual, en determinadas circunstancias, el retraso de la Comisión al decidir que un ayuda es ilegal y debe ser suprimida y recuperada por un Estado miembro puede justificar en los beneficiarios de la ayuda una confianza legítima suficiente para impedir que la Comisión exija a dicho Estado miembro que ordene la restitución de la ayuda. En la mencionada sentencia RSV/Comisión, el Tribunal de Justicia estimó así que el período de 26 meses que la Comisión necesitó para adoptar su decisión en dicho asunto había podido suscitar en la parte demandante una confianza legítima suficiente para impedir que dicha institución exigiera a las autoridades nacionales que ordenasen la restitución de la ayuda.
Sin embargo, las circunstancias del asunto en que se dictó dicha sentencia eran excepcionales y no presentan similitud alguna con las del presente caso. En efecto, la ayuda de que se trataba había sido objeto de un procedimiento de notificación formal a la Comisión, aunque después de haber sido abonada a su beneficiario, y estaba relacionada con costes adicionales en una operación que ya había recibido ayudas autorizadas por la Comisión. Concernía además a un sector al que las autoridades nacionales habían concedido, desde 1977, ayudas autorizadas por la Comisión, y el examen de su compatibilidad con el mercado común no había requerido una investigación en profundidad. El Tribunal de Justicia dedujo de todo ello que, dadas esas circunstancias, la parte demandante había podido razonablemente pensar que no existían objeciones contra dicha ayuda por parte de la Comisión (sentencia RSV/Comisión, citada en el apartado 287
supra,
apartados 14 a 16).
Los hechos expuestos constituyen una diferencia fundamental entre aquel asunto y los presentes recursos. En efecto, los créditos fiscales controvertidos no conciernen a un sector específico ni,
a fortiori,
a un sector específico beneficiario de ayudas autorizadas. Además, no fueron notificados ni son prolongación de un régimen de ayudas anterior autorizado por la Comisión. Antes al contrario, fueron objeto de decisiones de la Comisión en los asuntos en que se dictaron las sentencias Demesa y Ramondín, citadas en el apartado 43
supra,
anteriores a la incoación de los procedimientos de investigación formal (véase el apartado 43
supra),
que no dejaban ninguna duda sobre el hecho de que su compatibilidad con el mercado común se hallaba en entredicho.
Por lo tanto, las circunstancias específicas del asunto en que se dictó la sentencia RSV/Comisión, citada en el apartado 287
supra,
a las que se ha hecho referencia anteriormente, son totalmente diferentes de las del presente caso. La invocación de dicha sentencia por las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan resulta, pues, inoperante en el presente caso.
En conclusión, habida cuenta de las circunstancias del asunto, la duración de la totalidad del procedimiento no sobrepasó lo razonable y no constituye una circunstancia excepcional que pueda justificar una confianza legítima en la regularidad de las ayudas.
— Sobre el argumento basado en el hecho de que las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal no mencionaron la obligación de suspender la aplicación de las disposiciones fiscales controvertidas ni el riesgo de recuperación de las ayudas
Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 invocan una confianza legítima en la regularidad de los regímenes de ayudas controvertidos basada en el hecho de que las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal no mencionaron la obligación de suspender la aplicación de las disposiciones controvertidas.
Ahora bien, las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal, por lo demás objeto de recursos ya desestimados por el Tribunal de Primera Instancia (sentencia Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión, citada en el apartado 22
supra),
muestran que la Comisión estimó que los créditos fiscales controvertidos constituían nuevas ayudas que podían considerarse ilegales. Tal calificación implica que no se ha respetado el efecto suspensivo que para las nuevas ayudas establece el artículo 88 CE, apartado 3, última frase. Por lo tanto, el hecho de que las decisiones de incoar el procedimiento de investigación formal no mencionasen expresamente la obligación de suspender las medidas de que se trata no puede calificarse de circunstancia excepcional capaz de justificar algún tipo de confianza legítima en la regularidad de dichas medidas.
Por otro lado, las partes demandantes invocan el hecho de que las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal no mencionasen el riesgo de recuperación de las bonificaciones resultantes de los créditos fiscales.
Ahora bien, el Tribunal de Primera Instancia observa que, en el resumen de las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal que figura en las invitaciones a presentar observaciones, publicadas en el Diario Oficial (véase el apartado 25
supra),
se recuerda que, de conformidad con el artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999, podrá exigirse al beneficiario la devolución de toda ayuda ilegal. Además, en cualquier caso, una reiterada jurisprudencia afirma que la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, citada en el apartado 198
supra,
apartado 66, y de , Unicredito Italiano, C-148/04, Rec. p. I-11137, apartado 113).
Por lo tanto, el hecho de que no se mencionase expresamente el riesgo de recuperación de las ayudas no puede constituir una circunstancia excepcional que pueda justificar una confianza legítima en la regularidad de las medidas de que se trata.
Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que las partes demandantes y las partes coadyuvantes que las apoyan no han acreditado la existencia de circunstancias excepcionales que puedan impedir la recuperación de las ayudas de que se trata.
Sobre la alegación relativa a la violación del principio de igualdad de trato
Las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria sostienen que, en varios asuntos muy similares, la Comisión tomó en consideración de oficio las circunstancias que habían generado una confianza legítima y renunció a exigir la recuperación de las ayudas, e invocan una violación del principio de igualdad de trato a este respecto.
Resulta obligado hacer constar que esta alegación, relativa a la violación del principio de igualdad de trato, no ha sido formulada por las partes demandantes y no se relaciona con el objeto del litigio determinado por éstas. Procede por tanto declarar su inadmisibilidad, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 292
supra.
En cualquier caso, aunque fuera admisible, esta alegación carecería de fundamento.
La observancia del principio de igualdad de trato y de no discriminación exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de octubre de 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, Rec. p. I-10211, apartado 72, y la jurisprudencia que allí se cita).
Ahora bien, las partes coadyuvantes no han demostrado que la situación de los regímenes de ayudas controvertidos sea comparable a las situaciones que se planteaban en las decisiones, invocadas por ellas, en las que la Comisión estimó que no procedía ordenar la recuperación de las ayudas.
En efecto, en dichas decisiones, la Comisión indicó haber tenido en cuenta ciertas circunstancias que habían podido suscitar una confianza legítima en la regularidad de los regímenes examinados, lo que justificaba que no se exigiera la recuperación de las ayudas. Entre otros factores, la Comisión tomó en consideración el hecho de que en otras decisiones relativas a medidas análogas a los regímenes examinados en las decisiones en cuestión se había declarado expresamente la inexistencia de ayuda, justificando así que no se exigiera la recuperación (Decisiones 2003/81, 2004/76, 2003/438 y 2003/512; véase el apartado 288
supra).
También tuvo en cuenta, en ciertos casos, el hecho de que la larga duración del procedimiento no era en absoluto imputable al Estado miembro afectado (Decisión 2001/168; apartado 288
supra),
o el hecho de que el beneficio fiscal controvertido no había sido aplicado al único beneficiario del régimen en cuestión, por lo que no había lugar a recuperarlo (Decisión 2003/81; véase el apartado 288
supra).
No es éste el caso en las Decisiones impugnadas, en las que la Comisión puso de relieve, por el contrario, que no concurrían los requisitos para invocar la protección de la confianza legítima (considerandos 74 y 75 de la Decisión 2002/820, considerandos 81 y 82 de las Decisiones 2003/27 y 2002/894), apreciación ratificada por el Tribunal de Primera Instancia (véanse los apartados 310 a 353
supra).
Las decisiones de la Comisión invocadas por las partes coadyuvantes se refieren, pues, a medidas y situaciones diferentes de las que se examinan en el presente caso.
Por lo tanto, no cabe acoger la alegación de que las Decisiones impugnadas violaron el principio de igualdad de trato al exigir la recuperación de las ayudas controvertidas.
En consecuencia, procede rechazar dicha alegación declarándola no admisible y, en cualquier caso, carente de fundamento.
Por último, las partes demandantes de los asuntos T-227/01 a T-229/01 sostienen que la obligación de reembolsar las ayudas ilegales sólo habría debido afectar a las inversiones efectuadas tras la publicación en el Diario Oficial de las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal.
Como este argumento, invocado al amparo del principio de protección de la confianza legítima, guarda relación con la proporcionalidad de la obligación de recuperación, será examinado posteriormente, al examinar el motivo relativo a la proporcionalidad de las Decisiones impugnadas (véanse los apartados 366 y siguientes
infra).
En conclusión, procede desestimar en su totalidad el motivo relativo a la existencia de un vicio de procedimiento y de una violación de los principios de seguridad jurídica, de buena administración, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato.
F.
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad (asuntos T-227/01 a T-229/01)
1. Alegaciones de las partes
Las partes demandantes en los asuntos T-227/01 a T-229/01 sostienen que la obligación de recuperar las ayudas es desproporcionada. Alegan que hubiera debido excluirse la recuperación en el caso de las empresas que producen únicamente para el mercado local y de las que actúan en sectores cerrados a la competencia. Además, las Decisiones impugnadas habrían debido limitar la obligación de reembolso al importe que sobrepasara los límites máximos de las ayudas regionales autorizadas en el País Vasco español.
Sostienen además que la obligación de reembolsar las ayudas ilegales sólo habría debido afectar a las inversiones efectuadas tras la publicación en el Diario Oficial de las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal.
Por otro lado, estas partes alegan que otras alternativas menos gravosas que la recuperación de las ayudas habrían permitido restablecer la situación anterior. En consecuencia, a su juicio, la Comisión no puede exigir la recuperación de las ayudas si el Estado miembro considera que esta alternativa es más gravosa que otras medidas. Según las partes demandantes, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, que obliga a recuperar las ayudas incompatibles con el mercado común, se refiere a las subvenciones, y no es posible aplicarlo mecánicamente a las ayudas consistentes en una norma fiscal selectiva.
Estas partes sostienen por último que, para permitir que el Estado miembro elija la alternativa más apropiada, la Comisión habría debido precisar aproximadamente el importe mínimo de la inversión que hubiera evitado calificar de ayudas estatales las Normas Forales controvertidas.
En consecuencia, a su juicio, procede anular el artículo 3 de las Decisiones impugnadas.
La Comisión solicita que se desestime el presente motivo.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según reiterada jurisprudencia, la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad. Por consiguiente, la recuperación de una ayuda estatal ilegalmente concedida, con objeto de restablecer la situación anterior, no puede considerarse, en principio, una medida desproporcionada con respecto a los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales (sentencias de 14 de enero de 1997, España/Comisión, citada en el apartado 311
supra,
apartado 47, y de , Italia/Comisión, C-298/00 P, citada en el apartado 111
supra,
apartado 75).
Mediante la devolución de la ayuda, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior al abono de la ayuda (sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-350/93, Rec. p. I-699, apartado 22). De esa función de la devolución se deduce asimismo que, como norma general, salvo circunstancias excepcionales, la Comisión no puede rebasar los límites de su facultad discrecional, reconocida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando pide al Estado miembro que recupere las sumas concedidas en concepto de ayudas ilegales, ya que lo único que hace es restablecer la situación anterior (sentencias de , Bélgica/Comisión, citada en el apartado 142
supra,
apartado 66, y de , Italia/Comisión, C-310/99, Rec. p. I-2289, apartado 99).
Es cierto que el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que sea apropiado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido, teniendo presente que, cuando se pueda elegir entre varias medidas apropiadas, procede optar por la menos gravosa (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Rec. p. 2171, apartado 25, y de , Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 21).
Sin embargo, la recuperación de las ayudas ilegales, desde el momento en que pretende restablecer la situación anterior, no puede considerarse, en principio, una medida desproporcionada con respecto a los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales. Una medida de esta índole, aunque se ejecute mucho tiempo después de la concesión de las ayudas de que se trate, no puede calificarse de sanción no prevista por el Derecho comunitario (sentencia CETM/Comisión, citada en el apartado 148
supra,
apartado 164).
A la vista de estos principios, ninguno de los argumentos invocados por las partes demandantes en el presente caso demuestra que la obligación de recuperación de las ayudas resulte desproporcionada con respecto a los objetivos del Tratado.
En primer lugar, como las autoridades españoles estimaron innecesario responder a las solicitudes de información formuladas por la Comisión al abrir el procedimiento de investigación formal, relativas a las decisiones de concesión de los créditos fiscales controvertidos (véase el apartado 24
supra),
no cabe reprochar a la Comisión el que no haya excluido de la obligación de recuperar las ayudas a determinadas empresas o sectores.
Del mismo modo, la alegación de las partes demandantes de que la obligación de reembolsar las ayudas ilegales sólo habría debido afectar a las inversiones efectuadas tras la publicación en el Diario Oficial de las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal –es decir, con posterioridad al 4 de diciembre de 1999 en el caso de Vizcaya y Guipúzcoa y con posterioridad al en el caso de Álava– carece por completo de justificación, ya que las ayudas controvertidas son ilegales
ab initio
y en el presente caso no se ha demostrado la existencia de circunstancia especial alguna que permitiera evitar la recuperación de las ayudas (véase el apartado 353
supra).
En lo que respecta a los regímenes de ayudas transectoriales, y al no haberse aportado una información más precisa en el procedimiento administrativo, no cabe considerar desproporcionadas las Decisiones impugnadas por no haber delimitado mejor la obligación de recuperar las ayudas controvertidas. A este respecto procede señalar que las Decisiones impugnadas, cuyas partes dispositivas deben interpretarse, en su caso, teniendo en cuenta los motivos que llevaron a adoptarlas (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, C-355/95 P, Rec. p. I-2549, apartado 21), mencionan expresamente «la posibilidad de que ayudas individuales puedan ser consideradas, total o parcialmente, como compatibles con el mercado común en función de sus méritos propios, ya sea en el marco de una decisión posterior de la Comisión o en aplicación de los reglamentos de exención».
Por otra parte, en contra de lo alegado por las partes demandantes, el artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999 no distingue entre las medidas de ayuda según se trate de subvenciones o de reducciones fiscales, y la jurisprudencia aplica principios idénticos, incluso en materia de recuperación de beneficios fiscales (sentencia Unicredito Italiano, citada en el apartado 351
supra,
apartado 113). Así pues, en el presente caso, la recuperación de las ayudas ilegales mediante la devolución de los importes de que se trata constituye el medio más apropiado para neutralizar los efectos de la distorsión de la competencia provocada por los créditos fiscales controvertidos y restablecer la situación anterior.
Por último, no correspondía a la Comisión determinar en las Decisiones impugnadas el importe mínimo de la inversión que habría evitado la calificación de ayuda en el presente caso. En realidad tal cuestión forma parte del diálogo entre las autoridades españolas y la Comisión con ocasión de la notificación de los regímenes controvertidos, que hubiera debido efectuarse antes de proceder a su aplicación.
Por lo tanto, procede considerar infundado el motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad.
En consecuencia, procede desestimar los recursos en su totalidad.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
I.
Asuntos T-227/01 a T-229/01
Las pretensiones y motivos formulados por las partes demandantes de los recursos T-227/01 a T-229/01, a saber, los Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco, han sido desestimados, por lo que procede condenarlas a cargar con sus propias costas y, además, con las costas de la Comisión y de la Comunidad Autónoma de La Rioja, conforme a lo solicitado por estas últimas.
Confebask y las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.
II.
Asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01
Las pretensiones y motivos formulados por Confebask en los recursos T-265/01, T-266/01 y T-270/01 han sido desestimados, por lo que procede condenarla a cargar con sus propias costas y, además, con las costas de la Comisión y de la Comunidad Autónoma de La Rioja, conforme a lo solicitado por estas últimas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada)
decide:

1)
Acumular a efectos de la sentencia los asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01.

2)
Desestimar los recursos.

3)
En los asuntos T-227/01 a T-229/01:
—
el Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, el Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya, el Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa y la Comunidad Autónoma del País Vasco - Gobierno Vasco cargarán con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido la Comisión y la Comunidad Autónoma de La Rioja;
—
la Confederación Empresarial Vasca (Confebask), la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya y la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa cargarán con sus propias costas.

4)
En los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01, Confebask cargará con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido la Comisión y la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de septiembre de 2009.
Firmas
Índice

Marco jurídico

I. Normativa comunitaria

II. Normativa nacional

A. Crédito fiscal establecido por la normativa fiscal del Territorio Histórico de Álava

B. Crédito fiscal establecido por la normativa fiscal de los Territorios Históricos de Vizcaya y de Guipúzcoa

Hechos que originaron los litigios

Las Decisiones impugnadas

Procedimiento

Pretensiones de las partes

I. En los asuntos T-227/01 a T-229/01

II. En los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01

Fundamentos de Derecho

I. Sobre la admisibilidad de los recursos

A. Sobre la admisibilidad de los recursos en los asuntos T-227/01 a T-229/01

1. Sobre la admisibilidad de los recursos de anulación en los asuntos T-227/01 a T-229/01

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. Sobre la admisibilidad de la intervención como coadyuvante de Confebask en los asuntos T-227/01 a T-229/01

a) Sobre la admisibilidad de la intervención como coadyuvante de Confebask

b) Sobre la admisibilidad del escrito de formalización de la intervención de Confebask

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Sobre la admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por Confebask en los asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

II. Sobre la fundamentación de los recursos

A. Sobre el motivo relativo a la inexistencia de ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)

1. Sobre la primera parte del motivo, en la que se alega la inexistencia de disminución de los ingresos fiscales

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. Sobre la segunda parte del motivo, en la que se alega la inexistencia de distorsión de la competencia y de efectos sobre el comercio intracomunitario, así como un defecto de motivación

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

3. Sobre la tercera parte del motivo, en la que se alega que las medidas fiscales de que se trata son de carácter general

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

4. Sobre la cuarta parte del motivo, en la que se alega que la naturaleza y la economía general del sistema fiscal justifican las medidas fiscales de que se trata

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

5. Sobre la alegación relativa a la inaplicabilidad del artículo 87 CE a las medidas controvertidas

B. Sobre el motivo relativo a la supuesta compatibilidad con el mercado común de las Normas Forales (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

C. Sobre el motivo relativo a la existencia de desviación de poder (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

D. Sobre el motivo en que se alega que las ayudas controvertidas eran ayudas existentes (asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

E. Sobre el motivo relativo a la existencia de un vicio de procedimiento y de una violación de los principios de seguridad jurídica, de buena administración, de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato (asuntos T-227/01 a T-229/01 y asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01)

1. Sobre la alegación relativa a la existencia de un vicio de procedimiento

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. Sobre la alegación relativa a la existencia de una violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración, del principio de protección de la confianza legítima y del principio de igualdad de trato

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre la alegación relativa a la existencia de una violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración, a causa de la duración del examen preliminar

Sobre la alegación relativa a la violación del principio de protección de la confianza legítima

— Sobre el argumento basado en la Decisión 93/337

— Sobre el argumento basado en los regímenes de 1993 y en la actitud de la Comisión al respecto

— Sobre el argumento basado en la duración del procedimiento

— Sobre el argumento basado en el hecho de que las decisiones de incoar los procedimientos de investigación formal no mencionaron la obligación de suspender la aplicación de las disposiciones fiscales controvertidas ni el riesgo de recuperación de las ayudas

Sobre la alegación relativa a la violación del principio de igualdad de trato

F. Sobre el motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad (asuntos T-227/01 a T-229/01)

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas

I. Asuntos T-227/01 a T-229/01

II. Asuntos T-265/01, T-266/01 y T-270/01
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.