CELEX: 61997CJ0433
Appel
Annullation af en kommissionsbeslutning om ikke at udbetale et restbeløb af en finansiel støtte

Dommens præmisser
1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. december 1997 har IPK-München GmbH (herefter »appellanten«) i medfør af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen iværksat appel af dom afsagt den 15. oktober 1997 af Retten i Første Instans i sag T-331/94 (IPK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1665, herefter »den appellerede dom«), hvorved appellanten ikke fik medhold i sin påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 3. august 1994 om ikke at udbetale restbeløbet af en finansiel støtte, som appellanten var blevet tildelt i forbindelse med et projekt vedrørende oprettelse af en databank om miljøvenlig turisme i Europa.
2 Den retlige ramme og de faktiske omstændigheder, der danner grundlag for appellen, er i den appellerede dom formuleret således:
»1 Ved den endelige vedtagelse af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for regnskabsåret 1992 besluttede Parlamentet, at 'et beløb på mindst 530 000 ECU skal anvendes til information om projekter vedrørende økologisk turisme i Europa' (EFT L 26, s. 1, på s. 659).
2 Den 26. februar 1992 offentliggjorde Kommissionen i De Europæiske Fællesskabers Tidende en meddelelse om indkaldelse af forslag med henblik på støtte til projekter inden for turisme og miljø (EFT C 51, s. 15). Kommissionen meddelte heri, at den agtede at bevilge 2 mio. ECU og at udvælge ca. 25 projekter. I meddelelsen hed det endvidere, at 'de udvalgte projekter bør være gennemført inden et år efter kontraktens underskrivelse'. Ved udtrykket 'kontrakt' sigtedes der til den erklæring, som støttemodtageren skulle underskrive som betingelse for, at støtten blev udbetalt.
3 Den 22. april 1992 forelagde sagsøgeren, der er et tysk selskab, som driver virksomhed inden for turisme, et projekt vedrørende oprettelse af en databank om miljøvenlig turisme i Europa. Databanken skulle benævnes 'Ecodata'. Sagsøgeren skulle påtage sig at koordinere projektet. Ved udførelsen af opgaverne skulle sagsøgeren dog samarbejde med tre partnere, nemlig det franske selskab Innovence, det italienske selskab Tourconsult og det græske selskab 01-Pliroforiki. Forslaget indeholdt ingen nærmere angivelser vedrørende fordelingen af opgaverne mellem disse selskaber, idet det blot var anført, at disse alle var 'consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects' ('specialiserede konsulenter inden for turisme og inden for projekter med tilknytning til oplysning og turisme').
4 Ifølge forslaget skulle projektet gennemføres i løbet af 15 måneder. En første periode på fire måneder skulle omfatte planlægning ('requirements analysis and data determination', 'data base planning' og 'network technical specifications'). Derefter skulle der være en periode på otte måneder, i hvilken det nødvendige software skulle udvikles, og en pilotfase gennemføres ('development of application software' og 'pilot phase'). Til pilotfasen skulle der være knyttet en første evaluering af systemet ('system evaluation'). Endelig skulle der være en periode på tre måneder med endelig evaluering af systemet tillige med dettes udvidelse ('system expansion'). Hvad nærmere angår pilotfasen var det angivet, at denne skulle omfatte en gennemførelse og evaluering af systemet i de fire medlemsstater, som de fire deltagende selskaber i projektet var etableret i, dvs. Tyskland, Frankrig, Italien og Grækenland. Efter afslutningen af denne fase skulle brugerne have adgang til databasen. Hvad angår udvidelsen af systemet anførtes det, at denne skulle bestå i en udvidelse af databasen, såvel med hensyn til dennes indhold som anvendelse, til de andre medlemsstater.
5 Ved skrivelse af 4. august 1992 bevilgede Kommissionen en støtte på 530 000 ECU til Ecodata-projektet og anmodede sagsøgeren om at underskrive og returnere den 'erklæring fra støttemodtageren' (herefter 'erklæringen'), der var bilagt skrivelsen, og hvori vilkårene for udbetalingen af støtten var fastsat.
6 I erklæringen var det bl.a. angivet, at 60% af støttebeløbet ville blive udbetalt, så snart Kommissionen havde modtaget erklæringen i underskrevet stand fra sagsøgeren, og at restbeløbet ville blive udbetalt, efter at Kommissionen havde modtaget - og godkendt - rapporterne vedrørende gennemførelsen af projektet, nærmere bestemt en foreløbig rapport, der skulle forelægges inden tre måneder efter begyndelsestidspunktet for projektets gennemførelse, og en endelig rapport bilagt regnskabsmæssig dokumentation, der skulle forelægges inden tre måneder efter projektets afslutning og senest den 31. oktober 1993. I erklæringen var det angivet, at hvad angår sidstnævnte dato var der tale om en absolut frist, som var et led i Fællesskabernes budgetregler. Endelig var det i erklæringen angivet, at såfremt rapporterne og den krævede dokumentation ikke blev forelagt inden for de fastsatte frister, ville dette blive opfattet således, at sagsøgeren gav afkald på at få udbetalt reststøttebeløbet.
7 Erklæringen blev underskrevet af sagsøgeren den 23. september 1992 og kom frem til Kommissionen den 29. september 1992. Den første del af støtten blev dog ikke udbetalt til sagsøgeren efter Kommissionens modtagelse af erklæringen i underskrevet stand. Efter en telefonsamtale herom mellem sagsøgeren og de pågældende tjenestemænd i Kommissionen fremsendte generaldirektøren for Generaldirektoratet for Erhvervspolitik, Handel og Turisme og Erhvervsdrivende Foreninger (GD XXIII), Heinrich von Moltke, den 18. november 1992 en ny erklæring med samme indhold som den med skrivelsen af 4. august 1992 fremsendte. Den første del af støtten blev på grundlag af denne nye erklæring udbetalt i januar 1993.
8 Ved skrivelse af 23. oktober 1992 havde Kommissionen meddelt sagsøgeren, at den forudsatte, at gennemførelsen af projektet var blevet påbegyndt senest den 15. oktober 1992, og at den derfor forventede den foreløbige rapport senest den 15. januar 1993. I samme skrivelse anmodede Kommissionen endvidere sagsøgeren om at forelægge yderligere to foreløbige rapporter, nærmere bestemt én senest den 15. april 1993 og én senest den 15. juli 1993. Endelig gjorde Kommissionen på ny sagsøgeren opmærksom på, at den endelige rapport skulle forelægges senest den 31. oktober 1993.
9 I november 1992 indkaldte Georgios Tzoanos, kontorchef i GD XXIII, sagsøgeren og 01-Pliroforiki til et møde, der fandt sted uden deltagelse af de to øvrige deltagere i projektet. Ifølge sagsøgerens oplysninger, som sagsøgte ikke for så vidt har bestridt rigtigheden af, foreslog Tzoanos under dette møde at overlade de fleste af opgaverne og størstedelen af de økonomiske midler til 01-Pliroforiki.
10 Sagsøgeren blev endvidere opfordret til at acceptere en deltagelse i et tysk selskabs projekt, Studienkreis für Tourismus, der ikke havde været nævnt i projektforslaget, idet det tyske selskab allerede gennemførte et projekt vedrørende miljøvenlig turisme med betegnelsen 'Ecotrans'. En sådan deltagelse blev navnlig drøftet under et møde i Kommissionen den 19. februar 1993, hvorunder de pågældende tjenestemænd lagde stor vægt på en deltagelse i Studienkreis für Tourismus.
11 Nogle dage efter mødet den 19. februar 1993 blev Ecodata-sagen frataget Tzoanos. Senere blev der indledt en disciplinærsag mod Tzoanos og iværksat interne undersøgelser vedrørende de sager, som denne havde haft ansvaret for. Som afslutning på disciplinærsagen blev Tzoanos fjernet fra tjenesten. Den interne undersøgelse vedrørende den administrative procedure, der førte til tilkendelsen af støtten til Ecodata-projektet, afslørede derimod ingen ulovligheder.
12 I marts 1993 afholdt sagsøgeren, Innovence, Tourconsult og 01-Pliroforiki et møde med henblik på at fastlægge en aftale om projektets forløb, herunder navnlig hvad angår spørgsmålet om fordelingen af opgaverne. Denne aftale blev formaliseret den 29. marts 1993.
13 Sagsøgeren forelagde en første rapport i april 1993, en anden rapport i juli 1993 og en endelig rapport i oktober 1993. Sagsøgeren opfordrede endvidere Kommissionen til at deltage i en præsentation af de opgaver, der var blevet ført ud i livet. Denne præsentation fandt sted den 15. november 1993.
14 Ved skrivelse af 30. november 1993 meddelte Kommissionen sagsøgeren følgende:
'... the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 April 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40% of its proposed contribution of 530 000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1.The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2.The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment ...
3.The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4.The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5.These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
...'
('... Kommissionen finder, at det fremgår af den vedrørende [Ecodata-projektet] forelagte rapport, at det indtil den 31. oktober 1993 gennemførte arbejde ikke i tilstrækkeligt omfang svarer til, hvad der blev angivet i Deres forslag af 22. april 1992. Kommissionen finder derfor ikke at burde udbetale de resterende 40% af det påtænkte bidrag på 530 000 ECU til projektet.
Kommissionens opfattelse er bl.a. begrundet i følgende:
1. Projektet er langt fra at være afsluttet. Det oprindelige forslag opererede således med en pilotfase som den femte etape af projektet. Henholdsvis den sjette og den syvende etape skulle være evaluering af systemet og udvidelse af dette (til de tolv medlemsstater), og det fremgår klart af tidsplanen på s. 17 i forslaget, at disse etaper skulle være gennemført som led i det projekt, som Kommissionen skulle bidrage til finansieringen af.
2. Pilotspørgeskemaet var åbenbart for detaljeret for projektet, navnlig når henses til de til rådighed stående ressourcer og projektets karakter. Det burde have været baseret på en mere realistisk vurdering af den information, der først og fremmest er behov for hos dem, som beskæftiger sig med turisme og miljø ...
3. Sammenkoblingen af en række databaser med henblik på at oprette et distributivt databasesystem er ikke blevet gennemført den 31. oktober 1993.
4. Arten og kvaliteten af data fra prøveregionerne er meget skuffende, navnlig da der kun har været tale om fire medlemsstater med hver tre regioner. En stor del af de pågældende data i systemet er enten af marginal interesse eller irrelevant for spørgsmål med tilknytning til de miljømæssige aspekter af turisme, navnlig regionalt.
5. Det fremgår i tilstrækkelig grad af disse grunde og af andre åbenlyst foreliggende omstændigheder, at IPK har administreret og koordineret projektet dårligt og ikke har gennemført det i overensstemmelse med selskabets forpligtelser.
...')
15 Sagsøgeren meddelte, herunder navnlig i en skrivelse til Kommissionen af 28. december 1993, at selskabet var uenigt i indholdet af den citerede skrivelse. I mellemtiden fortsatte sagsøgeren med at udvikle projektet, og selskabet præsenterede enkelte gange projektet offentligt. Den 29. april 1994 fandt der et møde sted mellem sagsøgeren og repræsentanter for Kommissionen med henblik på at drøfte uenigheden mellem selskabet og denne. Ved skrivelse af 3. august 1994 meddelte Kommissionen sagsøgeren følgende:
'I am sorry that is was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and [mødet den 29 april 1994].
... there is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment ...
I now have to inform you that having fully considered the matter ... I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project ...'
('Jeg beklager ikke have været i stand til at svare Dem direkte på et tidligere tidspunkt efter vores brevveksling og [mødet den 29. april 1994].
... Deres svar af 28. december indeholder intet, som kan ændre Kommissionens opfattelse. De rejste dog en række yderligere spørgsmål, som jeg gerne vil kommentere ...
Jeg må på nuværende tidspunkt meddele Dem, at jeg nøje har overvejet spørgsmålet ... Jeg mener ikke, at et yderligere møde mellem os vil tjene noget formål. Jeg skal følgelig herved bekræfte, at Kommissionen af de i min skrivelse af 30. november anførte grunde samt de ovenfor nævnte ikke vil udbetale yderligere midler til projektet ...')«.
3 Under sagen for Retten, hvorunder der var nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 3. august 1994, gjorde appellanten to anbringender gældende. Det første om , at der var sket tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det andet anbringende støttedes på, at den anfægtede beslutning ikke var tilstrækkeligt begrundet.
Den appellerede dom
4 For så vidt angår spørgsmålet, om sagen kan admitteres, hvilket blev bestridt af Kommissionen under henvisning til, at tomånedersfristen i EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) ikke var overholdt, har Retten i den appellerede doms præmis 24, 25 og 26 udtalt dels, at et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse, der blot bekræfter en tidligere afgørelse, som ikke er blevet appelleret inden for fristerne, skal afvises, dels at en afgørelse er af rent bekræftende art i forhold til en tidligere afgørelse, såfremt den ikke indeholder noget nyt i forhold til en tidligere afgørelse og ikke er blevet truffet på grundlag af en fornyet undersøgelse af forholdene for adressaten for den tidligere afgørelse. Retten fandt, at da Kommissionen havde besluttet at afholde et møde med sagsøgeren for at drøfte spørgsmål vedrørende den pågældende retsakt, må et sådant initiativ anses for en fornyet undersøgelse, også selv om mødet ikke frembragte nye omstændigheder og ikke førte til, at Kommissionen ændrede holdning.
5 For så vidt angår det første anbringende fastslog Retten i præmis 38, 40 og 43 i den appellerede dom vedrørende finansiel støtte fra Fællesskabet til gennemførelse af pilotprojekter inden for turisme- og miljøområdet efter indkaldelse af forslag med henblik på støtte til sådanne, at forpligtelsen til at overholde de finansielle betingelser, således som disse er angivet i beslutningen om tilkendelse af støtte, og forpligtelsen til at gennemføre selve den pågældende investering er udtryk for afgørende tilsagn fra støttemodtagerens side, således at en sådan overholdelse er en forudsætning for fællesskabsstøtten. Når det ved udløbet af fristen for gennemførelse af arbejdet viser sig, at disse såvel i henseende til kvantiteten som kvaliteten kun i meget begrænset omfang er i overensstemmelse med det projekt, som støttemodtageren har foreslået, og som Fællesskabet har tilkendt støtte til, træffer Kommissionen en beslutning, der står i et rimeligt forhold til denne utilstrækkelige gennemførelse, ved at afslå at udbetale reststøttebeløbet.
6 I præmis 45, 46 og 47 fastslog Retten, at sagsøgeren hverken gyldigt kunne påberåbe sig princippet om, at lovgiver selv skal følge loven (patere legem quam ipse fecisti), princippet om Selbstbindung eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som grundlag for at få udbetalt restbeløbet af den samlede støtte, der oprindelig var blevet tilkendt. Retten fandt endvidere ikke, at Kommissionen havde været skyld i forsinkelserne med projektets gennemførelse, samt at selv om sagsøgeren havde sandsynliggjort, at en eller flere tjenestemænd i Kommissionen på betænkelig måde gjorde sig skyldig i indblanding i projektet i perioden fra november 1992 til februar 1993, havde sagsøgeren dog på ingen måde godtgjort, at denne indblanding medførte, at selskabet var fuldstændigt afskåret fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere før marts 1993. Retten forkastede følgelig sagsøgerens første anbringende.
7 For så vidt angår sagsøgerens andet anbringende bemærkede Retten, at det af en beslutning om nedsættelse af størrelsen af en finansiel støtte klart skal fremgå, hvilke grunde der berettiger til at nedsætte støtten i forhold til det oprindeligt tilkendte beløb, idet en sådan beslutning har alvorlige konsekvenser for støttemodtageren. Retten fandt, at dette krav var opfyldt af en beslutning som den omtvistede, når den henviser til et dokument, som allerede er i adressatens besiddelse, og som indeholder en angivelse af de forhold, som den pågældende institution har baseret sin afgørelse på, og opregner betingelserne for støtten samt manglerne ved projektets gennemførelse. Retten forkastede følgelig sagsøgerens andet anbringende i sin helhed.
Appelsagen
8 Til støtte for appellen har appellanten navnlig gjort seks anbringender gældende. Med det første anbringende gøres det gældende, at Retten har tilsidesat sin begrundelsespligt ifølge EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), idet den fastslog, at fristen for rapportens indgivelse var den 31. oktober 1993, uden at tage hensyn til appellantens argumenter. Det andet anbringende bygger på, at Retten ligeledes havde undladt at begrunde, hvorfor den ikke havde tillagt Tzoanos' erklæringer af 19. februar 1993 betydning. Med sit tredje og fjerde anbringende gør appellanten gældende, at Retten har anlagt et urigtigt skøn, dels idet den støttede sig på ukorrekte faktiske omstændigheder og konstateringer, dels idet den lagde datoen den 31. oktober 1993 til grund som frist for indgivelse af rapporten. Med sit femte anbringende gør appellanten gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved sin bedømmelse af Tzoanos' erklæringer af 19. februar 1993. Ifølge det sjette og sidste anbringende har Retten anvendt proportionalitetsprincippet forkert.
9 Med det fjerde anbringende, som skal gennemgås først, har appellanten gjort gældende, at fastlæggelsen i den appellerede doms præmis 40 af datoen den 31. oktober 1993 som frist for indgivelse af rapporten er i strid med fællesskabsretten. Dette anbringende består af tre led.
10 Da Kommissionen havde godkendt, at projektet var af femten måneders varighed og ligeledes havde fastsat dets begyndelsestidspunkt til den 15. oktober 1992, har Retten for det første ikke respekteret de kontraktretlige principper, da den antog, at den endelige rapport skulle være indgivet på et tidligere tidspunkt end det, der oprindelig var fastsat for projektets afslutning, uanset at der ikke herskede enighed herom mellem parterne.
11 Retten havde endvidere begået en retlig fejl, idet den krævede, at appellanten skulle føre bevis for, at den adfærd, som var blevet udvist af bestemte af Kommissionens tjenestemænd, fuldstændigt havde afskåret virksomheden fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere før marts 1993, og idet den ikke fastslog, at opretholdelsen af den 31. oktober 1993 som frist ligeledes var udtryk for magtmisbrug, idet Kommissionen havde ændret datoen for projektets begyndelse. Retten havde endvidere ikke taget hensyn til indblandingen fra GD XXIII vedrørende konsortiets sammensætning og de præstationer, som dets enkelte medlemmer skulle levere.
12 Retten har endelig ikke opfyldt sin pligt til at oplyse sagen, idet den nægtede at imødekomme appellantens begæring om fremlæggelse af dokumenter fra GD XXIII.
13 Kommissionen er af den opfattelse, at appellantens argumentation bygger på den ukorrekte antagelse, at projektets begyndelsestidspunkt skulle være blevet ændret til den 15. oktober 1992. Kommissionen gør gældende, at Retten blot havde refereret til den omstændighed, at appellanten ikke var i stand til at begrunde, hvad der havde forhindret virksomheden i en hurtig gennemførelse i overensstemmelse med programmet for projektet ifølge det forslag, som appellanten selv havde indgivet, og ikke havde krævet, at der førtes bevis for en negativ faktisk omstændighed.
14 Indledningsvis skal anbringendets andet led om, at Retten har set bort fra rækkevidden af forbuddet mod magtmisbrug fra institutionernes side, gennemgås; et misbrug, der bestod i, at visse af Kommissionens tjenestemænd i perioden fra november 1992 til februar 1993 havde udvist en adfærd, der afholdt appellanten fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere før marts 1993.
15 Hertil bemærkes, at appellanten, som det fremgår af den appellerede doms præmis 47, har sandsynliggjort, at tjenestemænd i Kommissionen havde blandet sig i projektet, som nærmere beskrevet i den appellerede doms præmis 9 og 10, og at denne indblanding kan have haft betydning for projektets rette gennemførelse.
16 Under disse omstændigheder påhviler det Kommissionen at godtgøre, at appellanten, til trods for den omhandlede adfærd, fortsat havde været i stand til at gennemføre projektet på tilfredsstillende måde.
17 Det følger heraf, at Retten har begået en retlig fejl ved at kræve, at appellanten skal godtgøre, at den adfærd, som tjenestemænd i Kommissionen havde udvist, havde afholdt appellanten fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere.
18 Det er herefter ikke nødvendigt at gennemgå det fjerde anbringendes øvrige to led, da det dermed må anses for begrundet.
19 Uden at det er nødvendigt at gennemgå de øvrige anbringender i appelsagen, er der herefter grundlag for, at Domstolen giver appellanten medhold og ophæver den appellerede dom, i det omfang den dels ikke har taget appellantens påstande til følge om, at Kommissionens beslutning af 3. august 1994 om ikke at udbetale restbeløbet af en finansiel støtte, som appellanten var blevet tildelt i forbindelse med et projekt vedrørende oprettelse af en databank om miljøvenlig turisme i Europa, annulleres, dels har pålagt appellanten at betale sagens omkostninger.
Hjemvisning af sagen til Retten
20 Artikel 54, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen bestemmer følgende: »Giver Domstolen appellanten medhold, ophæver den den af Retten trufne afgørelse. Domstolen kan i denne forbindelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.«
21 Sagen findes ikke at være moden til påkendelse, hvorfor den hjemvises til Retten til afgørelse, for så vidt angår appellantens påstand om annullation af den anfægtede beslutning af 3. august 1994.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Retten i Første Instans' dom af 15. oktober 1997 i sag T-331/94, IPK mod Kommissionen, ophæves i det omfang den dels forkaster IPK-München GmbH's påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 3. august 1994 om ikke at udbetale restbeløbet af en finansiel støtte, der var tildelt i forbindelse med et projekt vedrørende oprettelse af en databank om miljøvenlig turisme i Europa, dels tilpligtede IPK München GmbH at betale sagens omkostninger.
2) Sagen hjemvises til Retten i Første Instans til afgørelse af IPK-München GmbH's påstand om annullation af nævnte beslutning af 3. august 1994.
3) Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.