CELEX: 62003TJ0002
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Verzoek betreffende zeer groot aantal documenten
Algehele weigering van toegang
Verplichting om concreet en individueel onderzoek te verrichten
Uitzonderingen

Het rechtskader
1       Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot
documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) bepaalt de beginselen, de voorwaarden en
de beperkingen van het in artikel 255 EG neergelegde recht van toegang tot documenten van deze instellingen. Deze verordening
is van toepassing sedert 3 december 2001.
2       Bij besluit van de Commissie van 5 december 2001 tot wijziging van haar Reglement van orde (PB L 345, blz. 94) werd besluit
94/90/EGKS, EG, Euratom van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46, blz. 58), houdende
tenuitvoerlegging, wat de Commissie betreft, van de gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad
en de Commissie (PB 1993, L 340, blz. 41; hierna: „gedragscode”) ingetrokken.
3       Artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„1.      Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft
een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die
in deze verordening worden bepaald.
[...]
3.      Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de
instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
[...]”
4       Artikel 3 van verordening nr. 1049/2001 bevat de volgende definities:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a)      ,document’: iedere inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm, als geluids‑, beeld‑ of audiovisuele
opname), betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van
de instelling behoren;
b)      ,derde’: natuurlijke of rechtspersonen en entiteiten buiten de betrokken instelling, met inbegrip van de lidstaten, andere
communautaire of niet-communautaire instellingen en organen, alsmede derde landen.”
5       Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bevat uitzonderingen op genoemd recht van toegang:
„1.      De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming
van:
[...]
b)      de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de gemeenschapswetgeving inzake
de bescherming van persoonsgegevens.
2.      De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming
van:
–       de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
–       gerechtelijke procedures en juridisch advies,
–       het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
3.      De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen,
en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien
de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang
openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen
de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces
van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4.      Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering
van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
[...]
6.      Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
[...]”

De voorgeschiedenis van het geding
6       De Verein für Konsumenteninformation (hierna: „VKI” of „verzoeker”) is een consumentenvereniging naar Oostenrijks recht. Ter
vergemakkelijking van zijn taak, de belangen van de consumenten te behartigen, verleent het Oostenrijkse recht de VKI de bevoegdheid,
zich tot de Oostenrijkse burgerlijke rechter te wenden om bepaalde geldelijke rechten van de consumenten, die deze vooraf
aan hem hebben overgedragen, geldend te maken.
7       Bij beschikking van 11 juni 2002 in een procedure op grond van artikel 81 [EG] in de zaak COMP/36.571/D-1 − Oostenrijkse banken
(„Lombardclub”) (PB 2004, L 56, blz. 1) heeft de Commissie geoordeeld dat acht Oostenrijkse banken gedurende verscheidene
jaren hebben deelgenomen aan het zogenoemde „Lombardclub-kartel” over nagenoeg het gehele Oostenrijkse grondgebied (hierna:
„Lombardclub-beschikking”). Volgens de Commissie hebben deze banken in het kader van dit kartel met name de rentevoet voor
een aantal beleggingen en kredieten in onderling overleg vastgesteld. Om die reden heeft de Commissie boeten van in totaal
124,26 miljoen EUR opgelegd aan deze banken, waaronder de Bank für Arbeit und Wirtschaft AG (hierna: „BAWAG”), de Österreichische
Volksbanken AG (hierna: „ÖVAG”) en de Niederösterreichische Landesbank-Hypothekenbank AG (hierna: „NÖ-Hypobank”).
8       De VKI is momenteel betrokken bij verscheidene procedures die hij bij de Oostenrijkse rechterlijke instanties heeft ingesteld
tegen de BAWAG. In het kader van deze procedures stelt de VKI dat de BAWAG wegens een onjuiste aanpassing van de rentevoeten
voor de door haar verleende kredieten met variabele rente haar klanten jarenlang een te hoge rente heeft aangerekend.
9       Bij brief van 14 juni 2002 heeft verzoeker de Commissie verzocht om inzage in het administratieve dossier betreffende de Lombardclub-beschikking
(hierna: „Lombardclub-dossier”). Ter ondersteuning van zijn verzoek heeft de VKI erop gewezen dat hij, om schadevergoeding
te verkrijgen voor de consumenten die hij vertegenwoordigt, in concreto moet kunnen aantonen dat het gedrag van de BAWAG tegen
de achtergrond van het mededingingsrecht alsmede de gevolgen van dit gedrag onrechtmatig zijn. Daartoe zou inzage in het Lombardclub-dossier
voor verzoeker een grote, ja zelfs onontbeerlijke, hulp zijn.
10     Bij brief van 3 juli 2002 heeft de Commissie de VKI gevraagd zijn verzoek, en inzonderheid de rechtsgrondslag ervan, te preciseren.
Op deze brief heeft de VKI bij brief van 8 juli 2002 geantwoord dat zijn verzoek met name is gegrond op artikel 255, leden 1
en 2, EG, op verordening nr. 1049/2001, op de bepalingen ter uitvoering van deze verordening en op artikel 42 van het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie, plechtig afgekondigd op 7 december 2000 te Nice (PB C 364, blz. 1; hierna: „Handvest
van de grondrechten”), alsmede op de artikelen 5 EG en 10 EG.
11     Op 24 juli 2002 hebben de vertegenwoordigers van de VKI tijdens een vergadering met de diensten van de Commissie de mogelijkheid
geopperd dat verzoeker zich schriftelijk ertoe zou verbinden, de verkregen informatie uitsluitend te gebruiken om de rechten
van de consumenten in de nationale procedures tegen de BAWAG geldend te maken.
12     Bij brief van 12 augustus 2002 heeft de VKI zijn verzoek vervolledigd en verklaard dat hij ertoe bereid was, de tijdens de
vergadering van 24 juli 2002 geopperde verbintenis aan te gaan.
13     Bij brief van 12 september 2002 heeft de Commissie op grond van verordening nr. 1049/2001 het verzoek van de VKI volledig
afgewezen.
14     Op 26 september 2002 heeft de VKI een confirmatief verzoek in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 ingediend,
waarin hij, met handhaving van zijn verzoek, met name verduidelijkte, niet in de eerste plaats geïnteresseerd te zijn in de
interne documenten van de Commissie.
15     Op 14 oktober 2002 heeft de Commissie de ontvangst van dat confirmatief verzoek bevestigd en verzoeker erop gewezen dat, gelet
op het aantal aangevraagde documenten, de behandelingstermijn voor zijn verzoek met 15 werkdagen was verlengd.
16     Op 18 december 2002 heeft de Commissie besluit D(2002) 330472 betreffende een verzoek om toegang tot het administratieve dossier
in zaak COMP/36.571/D‑1, Oostenrijkse banken – „Lombardclub” (hierna: „bestreden besluit”) gegeven. Het bestreden besluit
bevestigt het afwijzende besluit van 12 september 2002.
17     In het bestreden besluit heeft de Commissie allereerst de documenten van het Lombardclub-dossier, met uitzondering van de
interne documenten, in elf afzonderlijke categorieën onderverdeeld. Naast de interne documenten telt dat dossier meer dan
47 000 bladzijden.
18     In de tweede plaats heeft de Commissie uiteengezet waarom elk van de vooraf gedefinieerde categorieën volgens haar onder een
of meer van de in verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen valt.
19     In de derde plaats heeft de Commissie geoordeeld dat, in de gevallen waarin bepaalde uitzonderingsgronden een afweging van
de in geding zijnde belangen noodzakelijk maken, de VKI geen hoger openbaar belang ter rechtvaardiging van de gevraagde toegang
heeft aangetoond.
20     In de vierde plaats heeft de Commissie aangegeven waarom gedeeltelijke toegang in casu niet mogelijk is. Volgens de Commissie
brengt een gedetailleerd onderzoek van elk document, dat nodig is voor een eventuele gedeeltelijke inzage, voor haar een buitensporige
en onevenredige werklast mee.
21     In de vijfde plaats heeft de Commissie geoordeeld dat een raadpleging van derden met het oog op eventuele toegang tot de documenten
die zij hebben opgesteld, in casu niet nodig is aangezien het in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001
duidelijk is dat deze documenten niet openbaar moeten worden gemaakt.
22     De Commissie heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat het verzoek om toegang van de VKI volledig moet worden afgewezen.

De procedure voor het Gerecht
23     Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 januari 2003, heeft de VKI een beroep tot nietigverklaring
van het bestreden besluit ingesteld. Bij afzonderlijke akte, neergelegd op dezelfde dag, heeft hij verzocht dat overeenkomstig
artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht op dit beroep uitspraak wordt gedaan volgens de versnelde
procedure.
24     Bij afzonderlijke akte, neergelegd op 8 januari 2003, heeft de VKI een verzoek om kosteloze rechtsbijstand ingediend.
25     Op 20 januari 2003 heeft de Commissie haar opmerkingen over het verzoek om toepassing van de versnelde procedure ingediend.
26     De Eerste kamer van het Gerecht, waaraan de zaak bij beschikking van 20 januari 2003 is toegewezen, heeft het verzoek om toepassing
van de versnelde procedure afgewezen bij beschikking van 28 januari 2003, die de dag daarna verzoeker ter kennis is gebracht.
27     Op 18 februari 2003 heeft de Commissie haar opmerkingen over het verzoek om kosteloze rechtsbijstand ingediend.
28     Op 10 maart 2003 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend.
29     Het verzoek om kosteloze bijstand van de VKI is afgewezen bij beschikking van de president van het Gerecht van 14 maart 2003.
30     Bij brief van 1 april 2003 heeft verzoeker afgezien van de indiening van een repliek.
31     Op 15 april 2003 heeft de BAWAG verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
Het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland hebben op 16 respectievelijk 25 april 2003 verzocht om toelating tot interventie
ter ondersteuning van de conclusies van de VKI. Ten slotte hebben de ÖVAG en de NÖ-Hypobank op 29 april 2003 gezamenlijk verzocht
om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
32     Bij beschikking van de president van de Eerste kamer van het Gerecht van 1 augustus 2003 zijn de Republiek Finland en het
Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verzoeker. Bij diezelfde beschikking
zijn de BAWAG enerzijds en de ÖVAG en de NÖ-Hypobank anderzijds toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies
van de Commissie.
33     Aangezien deze verzoeken binnen de in artikel 115, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering bepaalde termijn zijn gedaan,
hebben interveniënten overeenkomstig artikel 116, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering een afschrift ontvangen van
alle aan de partijen betekende processtukken.
34     De Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden hebben op 10 respectievelijk 12 september 2003 een verzoek tot intrekking van
hun interventie ingediend.
35     Op 26 september 2003 hebben de BAWAG enerzijds en de ÖVAG en de NÖ-Hypobank anderzijds hun memorie in interventie ingediend.
36     Aangezien de VKI en de Commissie geen opmerkingen hebben ingediend over de door de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden
gedane verzoeken om intrekking van hun interventie, heeft de president van de Eerste kamer bij beschikking van 6 november
2003 de tussenkomst van deze interveniënten in de onderhavige zaak doorgehaald en de VKI en de Commissie gelast, elk hun eigen
kosten betreffende deze tussenkomsten te dragen.
37     Op 14 november 2003 heeft verzoeker zijn schriftelijke opmerkingen over de memories in interventie ingediend en de Commissie
heeft haar schriftelijke opmerkingen op 11 november 2003 ingediend.
38     Overeenkomstig artikel 14 van het Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht, op voorstel van de Eerste kamer, de zaak
verwezen naar een uitgebreide kamer, na de partijen te hebben gehoord overeenkomstig artikel 51 van dat reglement.
39     Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer − uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling
over te gaan en in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie
van de procesgang heeft het schriftelijk een aantal vragen gesteld aan de Commissie en aan interveniënten.
40     Op 6 juli 2004 hebben de Commissie en interveniënten schriftelijk geantwoord op de vragen van het Gerecht.
41     De partijen hebben ter terechtzitting van 28 september 2004 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.

De conclusies van partijen
42     Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage:
–       het bestreden besluit nietig te verklaren;
–       de overlegging van het betrokken dossier te gelasten en dat dossier te onderzoeken teneinde de gegrondheid van de vorderingen
van de VKI vast te stellen;
–       de Commissie te verwijzen in de kosten.
43     De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
–       het beroep te verwerpen;
–       verzoeker te verwijzen in de kosten.
44     De BAWAG concludeert ter ondersteuning van de Commissie dat het het Gerecht behage:
–       het beroep te verwerpen;
–       verzoeker te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van interveniënten.
45     Ten slotte concluderen de ÖVAG en de NÖ-Hypobank ter ondersteuning van de Commissie dat het het Gerecht behage:
–       het beroep te verwerpen;
–       verzoeker te verwijzen in de kosten.

In rechte

Het kader van het geding en de ontvankelijkheid van bepaalde door interveniënten aangevoerde argumenten
46     Vaststaat dat de Commissie het bestreden besluit heeft vastgesteld op grond van verordening nr. 1049/2001.
47     Het beroep van de VKI berust in wezen op zes middelen. Als eerste middel stelt de VKI dat het onverenigbaar is met het recht
van toegang tot documenten, en inzonderheid met verordening nr. 1049/2001, om de toegang tot het volledige administratieve
dossier te weigeren zonder vooraf elk document van dat dossier concreet te hebben onderzocht. Als tweede middel voert de VKI
aan dat de Commissie verschillende in artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen onjuist
heeft toegepast of uitgelegd. Het derde middel van de VKI betreft de onrechtmatige conclusie van de Commissie dat de afweging
van de in geding zijnde belangen niet leidt tot openbaarmaking van het in zijn verzoek bedoelde administratieve dossier. In
zijn vierde middel stelt de VKI dat de Commissie hem, op zijn minst ten dele, toegang tot het dossier had moeten verlenen.
Het vijfde middel van de VKI betreft de niet-raadpleging van de banken die bepaalde documenten hebben opgesteld, hetgeen volgens
de VKI een schending van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 oplevert. Ten slotte stelt verzoeker in zijn zesde
middel schending, door de Commissie, van artikel 255 EG, van artikel 42 van het Handvest van de grondrechten en van de artikelen 5
EG en 10 EG.
48     In hun memorie in interventie hebben de BAWAG alsmede de ÖVAG en de NÖ-Hypobank echter verscheidene argumenten (hierna: „aanvullende
argumenten”) aangevoerd ten bewijze, ten eerste, dat verordening nr. 1049/2001 uitsluitend van toepassing is op documenten
die tijdens het communautaire regelgevingsproces zijn opgesteld, ten tweede, dat het recht van toegang tot documenten betreffende
mededingingszaken ten tijde van de feiten uitsluitend was geregeld door verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962,
Eerste verordening over de toepassing van de artikelen [81] en [82] van het Verdrag (PB 1962, 13, blz. 204), ten derde, dat
een publiekrechtelijke vereniging niet het in verordening nr. 1049/2001 bedoelde recht van toegang bezit, ten vierde, dat
het verzoek om toegang van de VKI onregelmatig is volgens verordening nr. 1049/2001, ten vijfde, dat verordening nr. 1049/2001
in strijd is met artikel 255 EG voorzover zij de toegang tot documenten van derden toestaat, en, ten zesde, dat deze verordening
slechts van toepassing kan zijn op documenten die in het bezit van de instellingen zijn gekomen na de inwerkingtreding ervan,
dit is vanaf 3 december 2001.
49     De aanvullende argumenten zijn met andere woorden erop gericht aan te tonen ofwel, ten eerste, dat verordening nr. 1049/2001
in casu niet van toepassing is, ofwel, ten tweede, dat de Commissie deze onjuist heeft toegepast, ofwel, ten derde, dat deze
verordening een onwettige rechtsgrondslag voor het bestreden besluit vormt.
50     Indien het Gerecht een of meer aanvullende argumenten aanvaardt, kan bijgevolg op grond daarvan het bestreden besluit onwettig
worden verklaard. Er zij evenwel aan herinnerd dat in de onderhavige zaak aan interveniënten toelating is verleend tot interventie
ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie en dat deze laatste concludeert tot verwerping van het beroep tot nietigverklaring.
51     Interveniënten, die zowel schriftelijk als ter terechtzitting zijn ondervraagd over de verenigbaarheid van de aanvullende
argumenten met de conclusies die zij ondersteunen, hebben, zakelijk weergegeven, geantwoord dat volgens de rechtspraak een
interveniënt het recht heeft, andere argumenten aan te voeren dan de door hem ondersteunde partij en zelfs argumenten die
in strijd zijn met die van deze laatste (arrest Hof van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge
Autoriteit, 30/59, Jurispr. blz. 3, 38, en arrest Gerecht van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Commissie,
T‑228/99 en T‑233/99, Jurispr. blz. II‑435, punt 145).
52     Volgens artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, dat krachtens artikel 53 ervan op het Gerecht
van toepassing is, kunnen de conclusies van het verzoek tot tussenkomst echter slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies
van een der partijen. Volgens artikel 116, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering aanvaardt de interveniënt het geding
bovendien in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn interventie bevindt. Deze bepalingen verzetten zich er evenwel
niet tegen dat de interveniënt andere argumenten aanvoert dan de door hem ondersteunde partij, zolang die argumenten het kader
van het geding niet wijzigen en de interventie strekt tot ondersteuning van de conclusies van deze laatste (zie in die zin
arresten Hof van 8 juli 1999, Chemie Linz/Commissie, C‑245/92 P, Jurispr. blz. I‑4643, punt 32; 8 januari 2002, Frankrijk/Monsanto
en Commissie, C‑248/99 P, Jurispr. blz. I‑1, punt 56, en arrest Gerecht van 3 april 2003, Royal Philips Electronics/Commissie,
T‑119/02, Jurispr. blz. II‑1433, punten 203 en 212).
53     Aangezien op basis van de aanvullende argumenten, gesteld dat ze gegrond zijn, het bestreden besluit onwettig zou kunnen worden
verklaard, en aangezien de Commissie concludeert tot verwerping van het beroep tot nietigverklaring en haar conclusies niet
worden ondersteund door middelen strekkende tot vaststelling van de onwettigheid van het bestreden besluit, zou het onderzoek
van de aanvullende argumenten in casu tot gevolg hebben dat het in het verzoekschrift en het verweerschrift omschreven kader
van het geding wordt gewijzigd (zie in die zin arresten Gerecht van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T‑447/93−T‑449/93,
Jurispr. blz. II‑1971, punt 122, en 24 oktober 1997, British Steel/Commissie, T‑243/94, Jurispr. blz. II‑1887, punten 72 en
73).
54     Voor het overige dient geen rekening te worden gehouden met het betoog van interveniënten dat de aanvullende argumenten in
wezen strekken tot ondersteuning van de conclusie van de Commissie dat de door verzoeker gevraagde toegang tot documenten
moet worden geweigerd. In de onderhavige zaak heeft de Commissie immers geenszins geconcludeerd dat de gevraagde toegang tot
de omstreden documenten moet worden geweigerd ongeacht de motivering van het bestreden besluit, doch alleen dat het beroep
tot nietigverklaring moet worden verworpen. Bovendien staat het niet aan het Gerecht, zich bij de wettigheidstoetsing in de
plaats van de Commissie te stellen om uit te maken of de toegang tot de omstreden documenten had moeten worden geweigerd om
andere redenen dan die welke in het bestreden besluit zijn uiteengezet.
55     De aanvullende argumenten moeten dus niet-ontvankelijk worden verklaard.

Het eerste middel, ontbreken van een concreet onderzoek van de in het verzoek bedoelde documenten, en het vierde middel, schending
van het recht van gedeeltelijke toegang
56     Allereerst dienen het eerste en het vierde middel van verzoeker tezamen te worden behandeld.
Argumenten van partijen
–       Het eerste middel: ontbreken van een concreet onderzoek van de in het verzoek bedoelde documenten
57     Als eerste middel stelt de VKI dat de Commissie in het bestreden besluit, in strijd met verordening nr. 1049/2001, het volledige
Lombardclub-dossier van het recht van toegang heeft uitgesloten zonder elk document van dat dossier concreet te hebben onderzocht.
Alleen concrete omstandigheden die verband houden met welbepaalde documenten, kunnen echter een uitzondering op het recht
van toegang tot deze documenten rechtvaardigen.
58     De Commissie antwoordt op verzoekers eerste middel dat het in casu niet gaat om de vraag of zij de toegang tot alle in het
verzoek bedoelde documenten heeft geweigerd, doch alleen om de vraag of zij haar weigering met betrekking tot al deze documenten
correct heeft gemotiveerd. De Commissie heeft in casu geenszins het volledige Lombardclub-dossier van het recht van toegang
uitgesloten, maar, integendeel, uitgelegd waarom de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingsgronden
zich verzetten tegen openbaarmaking van de documenten van dat dossier.
59     De Commissie voegt daaraan toe dat het niet in strijd met het gemeenschapsrecht is om de toegang tot diverse categorieën documenten
te weigeren zonder elk document van deze categorieën te hebben onderzocht, wanneer zij voor elke categorie de redenen van
weigering van toegang opgeeft, zoals in casu het geval is geweest. Het Gerecht heeft uitdrukkelijk geoordeeld dat de Commissie
het recht heeft, een dossier in categorieën onder te verdelen en vervolgens de toegang daartoe globaal kan weigeren, op voorwaarde
dat zij de redenen voor haar weigering te kennen geeft (arrest Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie, T‑105/95, Jurispr.
blz. II‑313, punt 64).
60     De Commissie preciseert ten slotte dat de diverse documenten en onderdelen van documenten in deze categorieën niet zijn onderzocht
omdat de inspanningen die een dergelijk onderzoek vergt, buiten verhouding zijn.
–       Het vierde middel: schending van het recht van gedeeltelijke toegang
61     De VKI stelt dat een algehele weigering van toegang tot het dossier slechts gerechtvaardigd is wanneer alle documenten van
dat dossier onder ten minste een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vallen. Aangezien in casu
niet is onderzocht of dit het geval is, had verzoeker op zijn minst gedeeltelijke toegang moeten krijgen. Dat de Commissie
ernaar streeft haar werklast binnen de perken te houden, hetgeen „zij mag doen”, mag niet tot gevolg hebben dat de consumenten
de vergoeding van de schade die zij wegens een kartel hebben geleden, mislopen.
62     De Commissie betwist deze argumenten. Zij geeft toe dat het Hof en het Gerecht in hun rechtspraak het recht van gedeeltelijke
toegang tot documenten hebben erkend. Toch kan gedeeltelijke toegang worden geweigerd wanneer daartoe van de betrokken instelling
inspanningen worden gevergd die buiten verhouding zijn.
63     De inspanning die nodig is voor een dossier van meer dan 47 000 bladzijden, is echter noodzakelijkerwijs buiten verhouding.
Dat is althans het geval wanneer het aantal documenten die voor mededeling in aanmerking komen, in elke relevante categorie
zeer klein is, en deze documenten bovendien overduidelijk nutteloos zijn. Aangezien het dossier chronologisch is geordend,
impliceert elke gedeeltelijke toegang dat het dossier telkens opnieuw in zijn geheel wordt bekeken. Bovendien zou het opstellen
van een inhoudsopgave voor het gehele dossier, rekening houdend met de uitzonderingsgronden van artikel 4 van verordening
nr. 1049/2001, even buiten verhouding zijn als het verlenen van gedeeltelijke toegang. De Commissie erkent dat het feit dat
de gevraagde inspanning buiten verhouding is, op zich geen weigeringsgrond vormt. Wanneer uit de analyse van de strikt gedefinieerde
categorieën echter blijkt dat de toegang moet worden geweigerd, is een extra onderzoek van elk document in de betrokken categorie
niet gerechtvaardigd.
64     De BAWAG alsmede de ÖVAG en de NÖ-Hypobank ondersteunen in wezen de argumenten van de Commissie. Zij preciseren dat wanneer
een aanvrager zijn belang bij zijn verzoek om toegang uitdrukkelijk heeft genoemd, het onevenredig is om van de instelling
waarbij dat verzoek is ingediend, te eisen dat gedeeltelijke toegang wordt verleend tot de documenten die het doel van het
verzoek niet dienen.
Beoordeling door het Gerecht
65     Vaststaat dat de Commissie de documenten van het Lombardclub-dossier niet concreet en individueel heeft onderzocht. Ter terechtzitting
heeft de Commissie bevestigd dat zij, in antwoord op verzoekers confirmatief verzoek, het Lombardclub-dossier, met uitzondering
van de interne documenten, in elf afzonderlijke categorieën heeft onderverdeeld zonder elk document afzonderlijk te hebben
onderzocht. Bovendien blijkt uit het bestreden besluit dat de Commissie, na deze categorieën te hebben gedefinieerd, heeft
geoordeeld dat „een of meer uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 op elke categorie documenten van toepassing
[zijn], zonder dat een hoger openbaar belang de openbaarmaking ervan [gebiedt]”. Voorts heeft de Commissie gepreciseerd dat
„het uit evenredigheidsoverwegingen noodzakelijk noch nuttig [lijkt] een onderzoek van de documenten te verrichten dat buiten
het bestek van de bovengenoemde categorieën zou vallen”. De Commissie heeft „subsidiair” erop gewezen dat de bekendmaking
van de Lombardclub-beschikking volstaat om verzoekers belangen te „vrijwaren”.
66     Gelet op het voorgaande dient dus te worden uitgemaakt of de Commissie in beginsel verplicht was, de in genoemd verzoek bedoelde
documenten concreet en individueel te onderzoeken en, zo ja, in welke mate deze onderzoeksplicht kan worden getemperd door
bepaalde uitzonderingen die met name verband houden met de daaruit voortvloeiende werklast.
–       De verplichting tot een concreet en individueel onderzoek
67     Artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 formuleert het beginsel van het recht van toegang tot documenten van de instellingen.
Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 noemt verschillende uitzonderingen op het recht van toegang. Ten slotte bepalen de
artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 hoe een verzoek om toegang moet worden behandeld.
68     Uit deze bepalingen volgt dat de instelling waarbij een verzoek om toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001
is ingediend, verplicht is, dat verzoek te behandelen en erop te antwoorden, en inzonderheid na te gaan of een van de uitzonderingen
van artikel 4 van genoemde verordening op de betrokken documenten van toepassing is.
69     Volgens vaste rechtspraak vereist de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten echter een concreet onderzoek.
De omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is op zich immers niet voldoende om
deze uitzonderingsgrond toe te passen (zie in die zin arrest Gerecht van 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie,
T‑20/99, Jurispr. blz. II‑3011, punt 45). Een dergelijke toepassing is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de instelling
vooraf heeft beoordeeld, ten eerste, of de toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan het beschermde
belang en, ten tweede, of in de gevallen bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, geen hoger openbaar
belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt. Bovendien moet het gevaar van afbreuk aan een beschermd belang redelijkerwijze
voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn (zie in die zin arrest Gerecht van 7 februari 2002, Kuijer/Raad,
T‑211/00, Jurispr. blz. II‑485, punt 56; hierna: „arrest Kuijer II”). Bijgevolg moet de instelling voor de toepassing van
een uitzondering een concreet onderzoek verrichten dat in de motivering van het besluit tot uitdrukking komt (zie in die zin
arresten Gerecht van 6 april 2000, Kuijer/Raad, T‑188/98, Jurispr. blz. II‑1959, punt 38; hierna: „arrest Kuijer I”, en 19 juli
1999, Hautala/Raad, T‑14/98, Jurispr. blz. II‑2489, punt 67).
70     Dit concrete onderzoek moet bovendien worden verricht voor elk document waarop het verzoek betrekking heeft. Uit verordening
nr. 1049/2001 volgt immers dat alle in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde uitzonderingen moeten worden toegepast op
„een document”.
71     De noodzaak van een dergelijk concreet en individueel onderzoek, in tegenstelling tot een abstract en globaal onderzoek, is
overigens bevestigd in de rechtspraak inzake de toepassing van de gedragscode.
72     De gedragscode, waarvan de beginselen ten dele zijn overgenomen in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, bevatte immers
een eerste reeks van uitzonderingen die de instelling ertoe verplichtten, de toegang tot een document te weigeren wanneer
openbaarmaking ervan „schade [kon] toebrengen” aan de door deze uitzonderingen beschermde belangen. Volgens vaste rechtspraak
van het Gerecht volgt echter uit het gebruik van het werkwoord „kunnen” dat de Commissie alvorens over een verzoek om toegang
tot documenten te beslissen, „per verlangd document” moet onderzoeken of, gelet op de gegevens waarover zij beschikt, openbaarmaking
ervan daadwerkelijk afbreuk kan doen aan een van de door de uitzonderingen beschermde belangen (arresten Gerecht van 6 februari
1998, Interporc/Commissie, T‑124/96, Jurispr. blz. II‑231, punt 52, en 12 oktober 2000, JT’s Corporation/Commissie, T‑123/99,
Jurispr. blz. II‑3269, punt 64). Aangezien in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 de voorwaardelijke
wijs is gebruikt, kan de rechtspraak inzake de gedragscode worden toegepast op verordening nr. 1049/2001. Bijgevolg staat
vast dat de instelling verplicht is, concreet en individueel te onderzoeken of de uitzonderingen op het recht van toegang
van toepassing zijn op elk van de in een verzoek bedoelde documenten.
73     Zoals de Commissie terecht benadrukt, heeft het Gerecht bovendien in zijn arrest WWF UK/Commissie (punt 59 supra, punt 64)
inderdaad in wezen geoordeeld dat een instelling verplicht is, ten minste per categorie documenten, aan te geven waarom zij
van oordeel is dat de documenten die in het bij haar ingediende verzoek worden genoemd, verband houden met een categorie van
informatie waarvoor een uitzondering geldt. Afgezien van de vraag of het punt waarop de Commissie zich baseert, alleen een
motiveringsregel formuleert, is een concreet en individueel onderzoek in elk geval noodzakelijk aangezien, zelfs wanneer duidelijk
is dat een verzoek om toegang betrekking heeft op documenten die onder een uitzondering vallen, de instelling alleen op grond
van een dergelijk onderzoek kan beoordelen of de verzoeker ten dele toegang kan worden verleend overeenkomstig artikel 4,
lid 6, van verordening nr. 1049/2001. In het kader van de toepassing van de gedragscode heeft het Gerecht bovendien al geoordeeld
dat een onderzoek van de documenten naar categorie en niet aan de hand van de concrete gegevens die deze documenten bevatten,
ontoereikend is, aangezien het van een instelling vereiste onderzoek hem in staat moet stellen, in concreto te beoordelen
of een bepaalde uitzondering werkelijk van toepassing is op de in deze documenten vervatte informatie (arrest JT’s Corporation/Commissie,
punt 72 supra, punt 46).
74     De conclusie luidt dus dat wanneer een instelling een verzoek op grond van verordening nr. 1049/2001 ontvangt, zij in beginsel
verplicht is, een concreet en individueel onderzoek te verrichten van de inhoud van de in het verzoek bedoelde documenten.
75     Dit principiële uitgangspunt betekent echter niet dat een dergelijk onderzoek in elk geval is vereist. Aangezien het concrete
en individuele onderzoek dat de instelling in beginsel moet verrichten in antwoord op een verzoek om toegang op grond van
verordening nr. 1049/2001, tot doel heeft, de betrokken instelling in staat te stellen, te beoordelen in hoeverre een uitzondering
op het recht van toegang van toepassing is, en of gedeeltelijke toegang kan worden verleend, is het immers mogelijk dat een
dergelijk onderzoek niet noodzakelijk is wanneer, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, het overduidelijk is
dat de toegang moet worden geweigerd of integendeel moet worden verleend. Dit is met name het geval wanneer bepaalde documenten
ofwel overduidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, ofwel, integendeel, overduidelijk volledig
toegankelijk zijn, ofwel door de Commissie reeds concreet en individueel zijn onderzocht in soortgelijke omstandigheden.
76     In casu staat vast dat de Commissie het bestreden besluit heeft gebaseerd op een algemene analyse per categorie van de documenten
van het Lombardclub-dossier. Verder staat vast dat de Commissie de in het verzoek om toegang bedoelde documenten niet concreet
en individueel heeft onderzocht om te beoordelen of de aangevoerde uitzonderingen van toepassing zijn dan wel of gedeeltelijke
toegang mogelijk is.
77     Bijgevolg dient te worden onderzocht of het verzoek van de VKI betrekking heeft op documenten waarvoor, gelet op de omstandigheden
van de zaak, niet een dergelijk concreet en individueel onderzoek noodzakelijk was.
78     Dienaangaande heeft de Commissie in het bestreden besluit geoordeeld dat de in het verzoek van de VKI bedoelde documenten
onder vier afzonderlijke uitzonderingen op het recht van toegang vallen.
79     De eerste uitzondering waarop de Commissie zich beroept, betreft de bescherming van het doel van inspecties en is geformuleerd
in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. In het bestreden besluit heeft de Commissie ter rechtvaardiging
van de toepassing van deze uitzonderingsgrond in wezen twee elementen genoemd.
80     In de eerste plaats wijst de Commissie erop dat bij het Gerecht verscheidene beroepen tot nietigverklaring van de Lombardclub-beschikking
zijn ingesteld waarop nog geen uitspraak is gedaan. Wanneer derden toegang krijgen tot deze documenten, kan dit bijgevolg
in geval van nietigverklaring haar nieuwe beoordeling beïnvloeden en de verzoekende partijen ertoe brengen, in het kader van
deze beroepen bepaalde rechtsmiddelen aan te voeren.
81     In de tweede plaats wijst de Commissie erop dat een groot aantal van de documenten van het dossier is meegedeeld door de ondernemingen
waaraan bij de Lombardclub-beschikking een boete is opgelegd, hetzij op grond van de mededeling van de Commissie betreffende
het niet opleggen of verminderen van geldboeten in de zaken betreffende mededingingsregelingen (PB 1996, C 207, blz. 4), die
ten tijde van de feiten van toepassing was, hetzij in het kader van de verzoeken om inlichtingen of van de verificaties op
grond van de artikelen 11 en 14 van verordening nr. 17. Wanneer derden de mogelijkheid krijgen, deze documenten in te zien,
zal dat de ondernemingen ervan weerhouden met de Commissie samen te werken en dus schadelijk zijn voor haar inspecties en
onderzoeken in toekomstige zaken. Dezelfde redenering geldt voor de door derden opgestelde documenten.
82     Het Gerecht is evenwel van oordeel dat de Commissie geen zo algemene, voor het volledige Lombardclub-dossier geldende, conclusie
kon formuleren zonder vooraf de daarin vervatte documenten concreet en individueel te onderzoeken.
83     Om te beginnen blijkt uit het bestreden besluit immers niet dat de Commissie in concreto heeft onderzocht of elk in het verzoek
bedoeld document wel degelijk onder een van de elf door haar gedefinieerde categorieën viel. Integendeel, uit de motivering
van het bestreden besluit, die de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, blijkt dat de Commissie de documenten althans
ten dele abstract heeft onderverdeeld. De Commissie lijkt meer te hebben gehandeld op basis van ideeën die zij zich van de
inhoud van de documenten van het Lombardclub-dossier had gevormd, dan op basis van een werkelijk onderzoek. Bijgevolg heeft
de Commissie, zowel uit het oogpunt van de volledigheid als uit het oogpunt van de juistheid, de documenten ruwweg in categorieën
onderverdeeld.
84     Voorts zijn de overwegingen die de Commissie in het bestreden besluit, en ook in haar verweerschrift, heeft geformuleerd,
vaag en algemeen. Bij gebreke van een individueel onderzoek, dit betekent een onderzoek per document, kan op grond van deze
overwegingen niet met voldoende zekerheid en nauwkeurigheid worden aangenomen dat het betoog van de Commissie, gesteld dat
het in beginsel gegrond is, geldt voor alle documenten van het Lombardclub-dossier. De vrees van de Commissie is een gratuite
bewering en bijgevolg al te hypothetisch.
85     Niets wijst er immers op dat alle in het verzoek bedoelde documenten overduidelijk onder de aangevoerde uitzondering vallen.
In punt 1 van het bestreden besluit merkt de Commissie zelf op dat „de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje,
grotendeels van toepassing is op bepaalde documenten, ja zelfs volledig op alle categorieën”.
86     In de bij haar verweerschrift gevoegde tabel wijst de Commissie er weliswaar op dat de uitzondering waarop zij zich beroept,
van toepassing is op alle documenten van het dossier. Zoals uit de in het vorige punt uiteengezette overwegingen blijkt, weerspreekt
deze tabel echter de motivering van het bestreden besluit.
87     Ten slotte blijkt uit de motivering van het bestreden besluit in elk geval niet dat elk document van het Lombardclub-dossier,
afzonderlijk beschouwd, in zijn geheel onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
valt. Niets wijst er immers op dat openbaarmaking van de daarin vervatte informatie afbreuk kan doen aan het doel van inspecties
en onderzoeken van de Commissie.
88     Het ontbreken van een concreet en individueel onderzoek van de in casu bedoelde documenten is dus niet gerechtvaardigd met
betrekking tot de documenten waarvan de Commissie stelt dat zij onder de eerste uitzondering vallen.
89     Dezelfde vaststelling geldt voor de documenten die, volgens het bestreden besluit, onder de tweede, de derde en de vierde
uitzondering vallen. Deze uitzonderingen betreffen de bescherming van de commerciële belangen (artikel 4, lid 2, eerste streepje,
van verordening nr. 1049/2001), de bescherming van gerechtelijke procedures (artikel 4, lid 2, tweede streepje) en de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu (artikel 4, lid 1, sub b). Uit de punten 2, 3, 10, 12 en
13 van het bestreden besluit blijkt echter dat deze uitzonderingen, volgens de Commissie, slechts voor een deel van de in
het verzoek bedoelde documenten gelden. Met name in punt 13 van het bestreden besluit wijst de Commissie erop dat „het mogelijk
is dat een groot deel van de door de betrokken banken of door derden opgestelde documenten ook informatie bevatten waarvan
openbaarmaking afbreuk kan doen aan het privé-leven en de integriteit van het individu”.
90     Uit het bestreden besluit blijkt dus dat de uitzonderingen waarop de Commissie zich beroept, niet noodzakelijk betrekking
hebben op het volledige Lombardclub-dossier en dat ze, zelfs voor de documenten waarop ze eventueel betrekking kunnen hebben,
slechts op bepaalde passages ervan kunnen slaan.
91     Ten slotte beroepen interveniënten zich op de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001. Zij stellen
dat verscheidene beroepen tot nietigverklaring van de Lombardclub-beschikking zijn ingesteld en dat deze beschikking dus nog
geen „genomen” besluit in de zin van artikel 4, lid 3, is, hetgeen een algehele weigering van toegang rechtvaardigt. Aangezien
de Commissie in het bestreden besluit deze uitzondering niet heeft aangevoerd, staat het niet aan het Gerecht, zich in de
plaats van deze instelling te stellen om uit te maken of deze uitzondering daadwerkelijk van toepassing is op de in het verzoek
bedoelde documenten.
92     Bijgevolg kon de Commissie zich in beginsel niet onttrekken aan een concreet en individueel onderzoek van elk in het verzoek
bedoeld document om te beoordelen of uitzonderingen van toepassing waren dan wel of gedeeltelijke toegang mogelijk was.
93     Hoewel de Commissie dat onderzoek in casu niet heeft verricht, dient niettemin te worden onderzocht of een instelling het
recht heeft, een algehele weigering van toegang te rechtvaardigen met een beroep op de zeer grote werklast die dat onderzoek
volgens haar meebrengt.
–       De toepassing van een uitzondering in verband met de werklast die een concreet en individueel onderzoek meebrengt
94     Artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat „[i]n geval van verzoeken om omvangrijke documenten of om een
zeer groot aantal documenten, [...] de betrokken instelling informeel met de aanvrager [kan] overleggen om een billijke oplossing
te vinden”.
95     Blijkens de stukken hebben verzoeker en de Commissie elkaar in casu ontmoet op 24 juli 2002, maar hebben deze vergadering
en de daaropvolgende gesprekken niet tot een oplossing geleid.
96     Verordening nr. 1049/2001 bevat echter geen enkele bepaling die de instelling uitdrukkelijk toestaat, de omvang van het onderzoek
dat zij normaliter in antwoord op een verzoek om toegang moet verrichten, te beperken ingeval geen billijke oplossing met
de verzoeker wordt gevonden.
97     In de inleiding van het bestreden besluit heeft de Commissie het ontbreken van een concreet en individueel onderzoek van de
betrokken documenten echter in wezen gerechtvaardigd met een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De Commissie heeft er met
name op gewezen dat „het uit evenredigheidsoverwegingen noodzakelijk noch nuttig lijkt een onderzoek van de documenten te
verrichten dat buiten het bestek van [bovengenoemde] categorieën zou vallen”. De Commissie heeft zich ook in de punten 10,
13 en 24 van het bestreden besluit op het evenredigheidsbeginsel beroepen.
98     Bijgevolg dient te worden onderzocht of het beginsel dat de documenten waarop een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd verzoek
om toegang betrekking heeft, concreet en individueel moeten worden onderzocht, daadwerkelijk kan worden opzijgezet door het
evenredigheidsbeginsel.
99     Het is vaste rechtspraak dat volgens het evenredigheidsbeginsel handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen
mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen, met dien
verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die
de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel
(arrest Hof van 5 mei 1998, National Farmers’ Union e.a., C‑157/96, Jurispr. blz. I‑2211, punt 60, en arrest Gerecht van 27 september
2002, Tideland Signal/Commissie, T‑211/02, Jurispr. blz. II‑3781, punt 39). Bovendien vereist het evenredigheidsbeginsel dat
afwijkingen niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het nagestreefde doel (arrest Hof van
15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 38, en arrest Hautala/Raad, punt 69 supra, punt 85).
100   De weigering van een instelling om de documenten waarvoor een verzoek om toegang is gedaan, concreet en individueel te onderzoeken
levert bijgevolg, in beginsel, een kennelijke schending van het evenredigheidsbeginsel op. Een concreet en individueel onderzoek
van de betrokken documenten maakt het de instelling immers mogelijk, het met de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot
en met 3, van verordening nr. 1049/2001 nagestreefde doel te bereiken, en leidt bovendien tot identificatie van de documenten
die geheel of ten dele onder deze uitzonderingen vallen. Dat onderzoek is dus een maatregel die het recht van toegang van
de verzoeker minder beperkt dan een algehele weigering van onderzoek.
101   Rekening dient evenwel te worden gehouden met de mogelijkheid dat iemand op grond van verordening nr. 1049/2001 een verzoek
om toegang indient voor een onredelijk groot aantal documenten, in voorkomend geval om futiele redenen, en dat de behandeling
van zijn verzoek aldus een werklast meebrengt die de goede werking van de instelling aanzienlijk kan belemmeren. Opgemerkt
zij eveneens dat, indien een verzoek een zeer groot aantal documenten betreft, het recht van de instelling om overeenkomstig
artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 met de aanvrager naar een „billijke oplossing” te zoeken, de mogelijkheid
tot uitdrukking brengt om, zij het in zeer beperkte mate, rekening te houden met de eventuele noodzaak, de belangen van de
verzoeker te verzoenen met die van een behoorlijk bestuur.
102   Een instelling moet dus in bijzondere gevallen waarin het concrete en individuele onderzoek van de documenten voor haar een
onredelijke administratieve last meebrengt, de mogelijkheid behouden om het belang van de toegang van het publiek tot documenten
af te wegen tegen de daaruit voortvloeiende werklast, teneinde in deze bijzondere gevallen het belang van een behoorlijk bestuur
te vrijwaren (zie, mutatis mutandis, arrest Hautala/Raad, punt 69 supra, punt 86).
103   Deze mogelijkheid blijft echter de uitzondering.
104   In de eerste plaats is het concrete en individuele onderzoek van de documenten die in een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd
verzoek om toegang worden bedoeld, een van de elementaire verplichtingen van een instelling in antwoord op dat verzoek.
105   In de tweede plaats vormt toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen het principiële uitgangspunt en de
mogelijkheid tot weigering de uitzondering (zie naar analogie met het beginsel voor de toepassing van de gedragscode, arrest
Kuijer II, punt 55).
106   In de derde plaats moeten de uitzonderingen op het beginsel van toegang tot documenten restrictief worden uitgelegd [zie,
naar analogie met de gedragscode, arrest Gerecht van 10 oktober 2001, British American Tobacco International (Investments)/Commissie,
T‑111/00, Jurispr. blz. II‑2997, punt 40]. Deze rechtspraak rechtvaardigt a fortiori dat de beperkingen van de zorgvuldigheid
waarmee een instelling normaliter moet onderzoeken of een uitzondering van toepassing is, uiterst restrictief worden opgevat,
aangezien door dergelijke beperkingen vanaf de ontvangst van het verzoek de kans groter wordt dat inbreuk wordt gemaakt op
het recht van toegang.
107   In de vierde plaats zou de mogelijkheid voor de Commissie om af te zien van een concreet en individueel onderzoek, hoewel
dat onderzoek noodzakelijk is, in tal van omstandigheden in aanvaring komen met het beginsel van behoorlijk bestuur, dat een
van de door de communautaire rechtsorde in administratieve procedures geboden waarborgen is en zich vertaalt in de verplichting
van de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arresten Gerecht
van 24 januari 1992, La Cinq/Commissie T‑44/90, Jurispr. blz. II‑1, punt 86, en 11 juli 1996, Métropole télévision e.a./Commissie,
T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 en T‑546/93, Jurispr. blz. II‑649, punt 93).
108   In de vijfde plaats vormen de werklast die de uitoefening van het recht van toegang meebrengt en het belang van de verzoeker
in beginsel geen relevante criteria voor de aanpassing van de omvang van dat recht.
109   Wat het belang van de verzoeker betreft, deze is volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 niet verplicht, de
redenen voor zijn verzoek te vermelden, en hoeft dus normaliter geen belang aan te tonen.
110   Wat de uit de behandeling van een verzoek voortvloeiende werklast betreft, voorziet verordening nr. 1049/2001 uitdrukkelijk
de mogelijkheid dat een verzoek om toegang een zeer groot aantal documenten betreft, aangezien de artikelen 7, lid 3, en 8,
lid 2, ervan bepalen dat de behandelingstermijn van een initieel respectievelijk een confirmatief verzoek in uitzonderlijke
gevallen kan worden verlengd, bijvoorbeeld wanneer het verzoek een zeer omvangrijk document of een zeer groot aantal documenten
betreft.
111   In de zesde plaats wordt de werklast die het onderzoek van een verzoek meebrengt, niet alleen bepaald door het aantal documenten
waarop het verzoek betrekking heeft, en door het aantal bladzijden, maar ook door de aard ervan. Bijgevolg zegt de noodzaak,
een concreet en individueel onderzoek van een zeer groot aantal documenten te verrichten, nog niets over de omvang van de
werklast die de behandeling van een verzoek om toegang zal meebrengen, aangezien deze werklast ook afhankelijk is van de grondigheid
waarmee dat onderzoek moet gebeuren.
112   Bijgevolg kan een afwijking van deze onderzoeksplicht slechts worden aanvaard in uitzonderlijke gevallen en alleen wanneer
de administratieve last van het concrete en individuele onderzoek van de documenten bijzonder groot blijkt te zijn en daardoor
de grenzen overschrijdt van hetgeen redelijkerwijze kan worden verlangd (zie, mutatis mutandis, arrest Kuijer II, punt 57).
113   Aangezien het recht van toegang tot bij de instellingen berustende documenten het principiële uitgangspunt vormt, staat het
bovendien aan de instelling die zich beroept op een uitzondering in verband met de onredelijke last die de behandeling van
het verzoek meebrengt, te bewijzen hoe groot die last is.
114   Ten slotte is de instelling, wanneer zij heeft aangetoond dat de administratieve last die het concrete en individuele onderzoek
van de in het verzoek bedoelde documenten meebrengt, onredelijk is, verplicht, met de verzoeker overleg te plegen om te weten
te komen of de verzoeker te doen verduidelijken, welk belang hij bij het verkrijgen van de betrokken documenten heeft, en
om concreet na te gaan welke alternatieven mogelijk zijn om een minder belastende maatregel te nemen dan het concrete en individuele
onderzoek van de documenten. Aangezien het recht van toegang tot de documenten het principe is, blijft de instelling in deze
context verplicht, de voorrang te geven aan het alternatief dat op zich geen last meebrengt die de grenzen overschrijdt van
hetgeen redelijkerwijze kan worden verlangd, en tegelijkertijd het recht van toegang van de verzoeker maximaal eerbiedigt.
115   De instelling kan zich bijgevolg slechts aan een concreet en individueel onderzoek onttrekken wanneer zij werkelijk alle denkbare
alternatieven heeft bestudeerd en in haar besluit omstandig heeft uitgelegd waarom ook deze alternatieven een onredelijke
werklast meebrengen.
116   In casu dient dus te worden onderzocht of de Commissie zich in een situatie bevond waarin het concrete en individuele onderzoek
van de in het verzoek bedoelde documenten voor haar een last meebracht die de grenzen overschrijdt van hetgeen redelijkerwijze
kan worden verlangd, zodat zij rekening kon houden met verzoekers belang en concreet kon onderzoeken welke alternatieven er
voor de behandeling van het verzoek bestonden teneinde, in voorkomend geval, een maatregel te nemen die voor haar minder werklast
meebrengt.
117   Om te beginnen zij opgemerkt dat, wat de onredelijkheid van een concreet en individueel onderzoek van elk van de in het verzoek
bedoelde documenten betreft, in het bestreden besluit niet wordt vermeld, hoeveel documenten het Lombardclub-dossier precies
telt, doch alleen het aantal bladzijden wordt aangegeven. Een gewone verwijzing naar het aantal bladzijden is als dusdanig
onvoldoende om de werklast van een concreet en individueel onderzoek te beoordelen. Toch blijkt uit de stukken duidelijk dat
het om een zeer groot aantal documenten gaat, gelet op de door de Commissie in het bestreden besluit gedefinieerde categorieën
en de aard van het betrokken dossier.
118   Verder kan het naslaan van een dossier van meer dan 47 000 bladzijden dat een groot aantal documenten bevat, zoals die welke
zijn onderverdeeld in de door de Commissie gedefinieerde categorieën, een uiterst grote last meebrengen.
119   In de eerste plaats blijkt immers dat de documenten van het Lombardclub-dossier chronologisch zijn geordend. Ter terechtzitting
heeft de Commissie dienaangaande gepreciseerd dat, gelet op de datum van het bestreden besluit, de in het verzoek van de VKI
bedoelde documenten nog niet waren opgenomen in het in artikel 11 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde register, waarvan
de omvang volgens artikel 8, lid 1, van het besluit van de Commissie van 5 december 2001 tot wijziging van haar Reglement
van orde geleidelijk wordt uitgebreid.
120   In de tweede plaats mag worden aangenomen dat, gelet op de belangrijkste door de Commissie gedefinieerde categorieën en de
motivering van het bestreden besluit, de in casu bedoelde documenten veel informatie bevatten die concreet moet worden onderzocht
voor de toepassing van de uitzonderingen op het recht van toegang en, inzonderheid, informatie die de bescherming van de commerciële
belangen van de bij het Lombardclub-dossier betrokken banken kan ondermijnen.
121   In de derde plaats mag ook worden aangenomen dat, gelet op de belangrijkste door de Commissie gedefinieerde categorieën, het
Lombardclub-dossier een groot aantal door derden opgestelde documenten bevat. Bijgevolg is het mogelijk dat het concrete en
individuele onderzoek van de documenten van dat dossier meer werk vergt omdat in voorkomend geval deze derden moeten worden
geraadpleegd overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001.
122   In casu bestaan dus verscheidene aanwijzingen dat het concrete en individuele onderzoek van alle documenten van het Lombardclub-dossier
een zeer grote werklast kan meebrengen. Hoewel niet definitief behoeft te worden geantwoord op de vraag of deze aanwijzingen
rechtens genoegzaam aantonen dat het gevraagde werk de grenzen overschrijdt van hetgeen redelijkerwijze van de Commissie kan
worden verlangd, zij er niettemin aan herinnerd dat het bestreden besluit, waarbij verzoeker in globo toegang wordt geweigerd,
in elk geval slechts wettig kan zijn indien de Commissie vooraf concreet heeft uitgelegd waarom de alternatieven voor een
concreet en individueel onderzoek van elk van de bedoelde documenten eveneens een onredelijke werklast zouden meebrengen.
123   In casu heeft verzoeker de Commissie op 14 juni 2002 laten weten dat zijn verzoek tot doel had, hem in staat te stellen in
het kader van de procedures tegen de BAWAG voor de Oostenrijkse rechterlijke instanties bepaalde bewijzen over te leggen.
124   Verder blijkt dat de vertegenwoordigers van de VKI tijdens een vergadering met de diensten van de Commissie op 24 juli 2002
de mogelijkheid hebben geopperd dat verzoeker zich schriftelijk ertoe verbindt, de verkregen informatie uitsluitend te gebruiken
om de rechten van de consumenten geldend te maken.
125   Bovendien heeft verzoeker er in zijn confirmatief verzoek van 26 september 2002 op gewezen dat hij niet in de eerste plaats
geïnteresseerd is in de interne documenten van de Commissie, hetgeen er overigens toe heeft geleid dat deze laatste die documenten
in het bestreden besluit van onderzoek heeft uitgesloten.
126   Ondanks een en ander blijkt uit de motivering van het bestreden besluit niet dat de Commissie concreet en exhaustief heeft
onderzocht welke alternatieven zij had om het van haar gevraagde werk op zodanige wijze te verrichten dat dit geen onredelijke
werklast meebracht en verzoeker meer kans kreeg om, op zijn minst voor een deel van zijn verzoek, toegang te krijgen tot de
betrokken documenten.
127   Zo heeft de Commissie er in het bestreden besluit „subsidiair” op gewezen dat de bekendmaking van de Lombardclub-beschikking
voldoende was om verzoekers belangen te „vrijwaren”.
128   Verder heeft de Commissie in punt 24 van het bestreden besluit haar weigering om ten dele toegang te verlenen tot de documenten
van het Lombardclub-dossier aldus verwoord:
„Om uw verzoek te beoordelen hebben wij in casu alle documenten van het dossier in categorieën en, ten dele, in subcategorieën
onderverdeeld. Een alternatief zou zijn, elk document, in voorkomend geval na raadpleging van derden, te onderzoeken. In dit
concrete geval telt het dossier meer dan 47 000 bladzijden, zonder de interne documenten. Aangezien uit een onderzoek per
categorie blijkt dat de documenten van het dossier − met uitzondering van enkele reeds bekendgemaakte documenten − voor het
overgrote deel onder de uitzonderingen van de verordening vallen, zou een afzonderlijk onderzoek van elk document voor de
Commissie een onredelijke en onevenredige werklast meebrengen, te meer daar de andere onderdelen van de documenten of een
aantal documenten, die voor openbaarmaking in aanmerking komen, zeer waarschijnlijk noch het belang [van de] VKI bij het bewijs
van de onrechtmatigheid van het gedrag van de betrokken banken in het kader van de burgerrechtelijke procedures, noch andere
openbare belangen dienen.”
129   Bij de vergelijking van de vermoedelijke gevolgen van twee soorten onderzoeken, namelijk, in eerste instantie, een individueel
onderzoek van de documenten van het Lombardclub-dossier en, in tweede instantie, een onderzoek dat beperkt bleef tot de op
basis van de aard van de documenten gedefinieerde categorieën, heeft de Commissie dus blijkbaar zeer subsidiair rekening gehouden
met verzoekers belang.
130   Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt daarentegen niet dat de Commissie concreet, nauwkeurig en omstandig heeft
onderzocht welke alternatieven er waren om haar werklast te beperken en op welke gronden zij zich aan een onderzoek kon onttrekken
in plaats van in voorkomend geval een maatregel te nemen die verzoekers recht van toegang minder zou beperken. Uit het bestreden
besluit blijkt met name niet dat de Commissie bij de identificatie van de documenten van een chronologisch geordend dossier
concreet heeft onderzocht of het mogelijk was, de bij het Lombardclub-dossier betrokken banken te vragen, haar de data van
de door hen toegezonden documenten mee te delen, hetgeen haar eventueel in staat zou hebben gesteld, bepaalde documenten gemakkelijker
terug te vinden in het dossier. Hoewel de Commissie in haar verweerschrift heeft gesteld dat het opstellen van een inhoudsopgave
onevenredig veel werk zou meebrengen, wordt in het bestreden besluit niet vermeld dat dit alternatief is bestudeerd, en bijgevolg
kan niet worden aangenomen dat dit alternatief concreet is onderzocht. Ten slotte blijkt uit het bestreden besluit evenmin
dat de Commissie heeft onderzocht hoe groot de werklast zou zijn om de enkele documenten die onmiddellijk en, in voorkomend
geval, aanvankelijk ten dele, verzoekers belangen het meest zouden dienen, te identificeren en vervolgens individueel en concreet
te onderzoeken.
131   De Commissie heeft bijgevolg blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door verzoeker gewoonweg de toegang te weigeren.
Het eerste en het vierde middel slagen dus. Bijgevolg dient het bestreden besluit nietig te worden verklaard, zonder dat de
andere middelen van verzoeker behoeven te worden onderzocht.

Het verzoek om overlegging van documenten
132   Het staat aan de gemeenschapsrechter om op basis van de omstandigheden van het geding te beslissen over de noodzaak tot overlegging
van een document overeenkomstig de bepalingen van het Reglement voor de procesvoering inzake de maatregelen van instructie
(arrest Hof van 2 oktober 2003, Aristrain/Commissie, C‑196/99 P, Jurispr. blz. I‑11049, punt 67).
133   Aangezien het eerste en het vierde middel van verzoeker slagen zonder dat de betrokken documenten behoeven te worden onderzocht,
behoeft in casu de overlegging van het gevraagde document niet te worden gelast.

Kosten
134   Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de
VKI te worden verwezen in de kosten van deze laatste.
135   Ingevolge artikel 87, lid 4, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht bepalen dat een interveniënt
zijn eigen kosten zal dragen. In casu zullen interveniënten hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit D(2002) 330472 betreffende een verzoek om toegang tot het administratieve dossier in zaak COMP/36.571/D‑1, Oostenrijkse
banken − „Lombardclub” wordt nietig verklaard.
2)
De Commissie wordt verwezen in de kosten.
3)
Interveniënten zullen hun eigen kosten dragen.
Vesterdorf
Jaeger
Mengozzi
Martins Ribeiro

Labucka
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 april 2005.
De griffier

De president
H. Jung

B. Vesterdorf
*
Procestaal: Duits.