CELEX: 61998CJ0017
Regime di associazione dei paesi e dei territori d'oltremare
Decisione 97/803/CE
Importazioni di zucchero
Cumulo di origine ACP/PTOM
Giudizio di validità
Organo giurisdizionale nazionale
Misure cautelari

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 19 dicembre 1997, pervenuta alla Corte il 23 gennaio 1998, il presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia ha sollevato, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dodici questioni pregiudiziali relative alla legittimità della decisione del Consiglio 24 novembre 1997, 97/803/CE, riguardante la revisione di medio periodo della decisione 91/482/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1991, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea (GU L 329, pag. 50).
2 Le questioni sono sorte nell'ambito di una controversia tra l'Emesa Sugar (Free Zone) NV (in prosieguo: l'«Emesa») e le autorità di Aruba in merito alle condizioni di importazione nella Comunità di quantitativi di zucchero trasformati e imballati dall'Emesa su quest'isola.
Il contesto normativo
3 Ai sensi dell'art. 3, lett. r), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. s), CE], l'azione della Comunità comporta l'associazione dei paesi e territori d'oltremare (in prosieguo: gli «PTOM») al fine di «incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale».
4 Aruba fa parte degli PTOM.
5 L'associazione di questi paesi alla Comunità è disciplinata dalla parte quarta del Trattato CE.
6 L'art. 131, secondo e terzo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 182, secondo e terzo comma, CE), dispone quanto segue:
«Lo scopo dell'associazione è di promuovere lo sviluppo economico e sociale dei paesi e territori e l'instaurazione di strette relazioni economiche tra essi e la Comunità nel suo insieme.
Conformemente ai principi enunciati nel preambolo del presente Trattato, l'associazione deve in primo luogo permettere di favorire gli interessi degli abitanti di questi paesi e territori e la loro prosperità, in modo da condurli allo sviluppo economico, sociale e culturale che essi attendono».
7 A tal fine l'art. 132 del Trattato CE (divenuto art. 183 CE) enuncia alcuni obiettivi, tra i quali l'applicazione, da parte degli Stati membri, «ai loro scambi commerciali con i paesi e territori [del] regime che si accordano tra di loro, in virtù del presente Trattato».
8 L'art. 133, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 184, n. 1, CE) stabilisce che le importazioni originarie degli PTOM beneficiano, al loro ingresso negli Stati membri, dell'eliminazione totale dei dazi doganali che interviene progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del Trattato stesso.
9 L'art. 136 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE) dispone quanto segue:
«Per un primo periodo di cinque anni a decorrere dall'entrata in vigore del presente Trattato, una convenzione di applicazione, allegata a tale Trattato, stabilisce le modalità e la procedura dell'associazione tra i paesi e territori e la Comunità.
Prima dello scadere della convenzione prevista dal comma precedente, il Consiglio, deliberando all'unanimità, stabilisce, movendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel presente Trattato, le disposizioni che dovranno essere previste per un nuovo periodo».
10 Il 25 febbraio 1964 il Consiglio ha emanato, in forza dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, la decisione 64/349/CEE, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea (GU 1964, n. 93, pag. 1472). Tale decisione mirava a sostituire dal 1_ giugno 1964, data di entrata in vigore dell'accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità, firmato a Yaoundé il 20 luglio 1963, la convenzione d'applicazione relativa all'associazione degli PTOM alla Comunità, allegata al Trattato e conclusa per la durata di cinque anni.
11 Successivamente il Consiglio ha adottato varie decisioni relative all'associazione degli PTOM alla Comunità economica europea. Il 25 luglio 1991 esso ha emanato la decisione 91/482/CEE (GU L 263, pag. 1; in prosieguo: la «decisione PTOM»), che, in base all'art. 240, n. 1, è applicabile per un periodo di dieci anni a decorrere dal 1_ marzo 1990. Al n. 3, lett. a) e b), del medesimo articolo è tuttavia previsto che prima della scadenza del primo quinquennio il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, stabilisce, oltre ai contributi finanziari comunitari, se del caso, le eventuali modifiche da apportare, per il secondo quinquennio, all'associazione degli PTOM alla Comunità. Di conseguenza, il Consiglio ha adottato la decisione 97/803.
12 La versione iniziale dell'art. 101, n. 1, della decisione PTOM disponeva:
«I prodotti originari degli PTOM sono ammessi all'importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tasse d'effetto equivalente».
13 L'art. 102 della medesima decisione stabiliva:
«La Comunità non applica all'importazione dei prodotti originari degli PTOM restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente».
14 L'art. 108, n. 1, primo trattino, della decisione PTOM rinvia all'allegato II della stessa (in prosieguo: l'«allegato II») per la definizione della nozione di prodotti originari e dei relativi metodi di cooperazione amministrativa. In forza dell'art. 1 del suddetto allegato, sono considerati originari degli PTOM, della Comunità o dei paesi dell'Africa, dei Caraibi o del Pacifico (in prosieguo: gli «Stati ACP») i prodotti ivi interamente ottenuti o sufficientemente trasformati.
15 L'art. 3, n. 3, dell'allegato II contiene un elenco di lavorazioni o trasformazioni considerate insufficienti a conferire il carattere originario a prodotti provenienti dagli PTOM. L'art. 6, n. 2, del suddetto allegato stabilisce:
«Quando prodotti interamente ottenuti nella Comunità o negli Stati ACP costituiscono oggetto di lavorazioni o di trasformazioni negli PTOM, li si considera come interamente ottenuti negli PTOM» (la cosiddetta regola del «cumulo di origine ACP/PTOM»).
16 Inoltre, ai sensi dell'art. 12 dell'allegato II, la prova dell'origine dei prodotti è fornita da un certificato di circolazione delle merci EUR 1 (n. 1), rilasciato dalle autorità doganali dello PTOM di esportazione (n. 6), le quali verificano che le merci possano essere considerate come prodotti originari procedendo a qualsiasi controllo che ritengano utile (n. 7).
17 Al sesto e al settimo 'considerando' della sua proposta di decisione recante revisione di medio periodo della decisione 91/482, presentata al Consiglio il 16 febbraio 1996 [COM (95) 739 def., GU C 139, pag. 1], la Commissione sosteneva che il libero accesso per tutti i prodotti originari degli PTOM e il mantenimento della regola del cumulo di origine ACP/PTOM avevano fatto emergere il rischio di conflitti tra gli obiettivi di due politiche comunitarie, ossia lo sviluppo degli PTOM e la politica agricola comune.
18 Nel settimo `considerando' della decisione 97/803, successiva a tale proposta, il Consiglio osserva che è necessario «prevenire nuove perturbazioni mediante misure atte a definire un quadro favorevole alla regolarità degli scambi e compatibili nel contempo con la politica agricola comune».
19 A tal fine la decisione 97/803 ha inserito nella decisione PTOM, in particolare, l'art. 108 ter il quale ammette il cumulo di origine ACP/PTOM per lo zucchero sino ad un quantitativo annuo prestabilito. I nn. 1 e 2 dell'art. 108 ter dispongono quanto segue:
«1. (...) il cumulo di origine ACP/PTOM di cui all'allegato II, articolo 6 è ammesso per un quantitativo annuo di 3 000 tonnellate di zucchero.
2. Per l'attuazione delle norme di cumulo ACP/PTOM di cui al paragrafo 1 si considera sufficiente per conferire carattere di prodotti originari dei PTOM la riduzione dello zucchero in zollette o la colorazione» [senza menzionare anche la macinatura dello zucchero (il «milling»)].
La controversia nella causa a qua
20 Dall'aprile 1997 l'Emesa gestisce uno zuccherificio ad Aruba ed esporta zucchero verso la Comunità.
21 Poiché Aruba non è produttrice di zucchero, questo viene acquistato in raffinerie di zucchero di canna che si trovano in Trinidad e Tobago, che è uno degli Stati ACP. Lo zucchero acquistato viene trasportato ad Aruba e ivi sottoposto ad operazioni di lavorazione e trasformazione a seguito delle quali è considerato come prodotto finito. Tali operazioni consistono nella depurazione dello zucchero, nella macinatura (operazione cosiddetta di «milling», che consiste nel calibrare lo zucchero sulla scorta delle specificazioni date dal cliente) e nell'imballaggio. Secondo la ricorrente nella causa a qua, la capacità annua del suo stabilimento è pari ad almeno 34 000 tonnellate di zucchero.
22 Dopo l'emanazione della decisione 97/803, l'Emesa ha sottoposto al presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia una domanda di provvedimenti urgenti diretti a vietare:
- allo Stato olandese di applicare dazi all'importazione sullo zucchero proveniente dagli PTOM che essa intendeva importare;
- allo Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten (consorzio centrale dei prodotti agricoli; in prosieguo: lo «HPA») di rifiutare la concessione di licenze d'importazione;
- alle autorità di Aruba di rifiutarle i certificati EUR 1 per lo zucchero da essa prodotto nell'isola, laddove tali certificati non sarebbero stati negati in base alla decisione PTOM prima della sua modifica.
23 A sostegno di tali domande, la ricorrente nella causa a qua sosteneva in sostanza che la revisione della decisione PTOM la quale, a suo giudizio, doveva essere qualificata come restrizione quantitativa nei limiti in cui escludeva, di fatto, le importazioni di zucchero proveniente dagli PTOM era incompatibile con il diritto comunitario in quanto ristabiliva limitazioni strutturali, non applicabili ai sensi della decisione PTOM, senza che tali correzioni potessero essere giustificate sulla base di rilevanti interessi comunitari dopo un così breve periodo di applicazione e benché le conseguenze della decisione PTOM fossero perfettamente prevedibili.
24 Nell'ordinanza di rinvio il presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia dichiarava irricevibili le domande rivolte contro lo Stato olandese e lo HPA in quanto l'Emesa disponeva di un mezzo di impugnazione amministrativo dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven per opporsi all'attuazione della decisione PTOM nella versione modificata; esso accoglieva invece la domanda proposta contro Aruba. Nel suo giudizio provvisorio il giudice a quo si interroga circa la validità della decisione 97/803, con riguardo in particolare agli obiettivi del regime di associazione con gli PTOM, come risultanti dagli artt. 131, 132 e 133 del Trattato, che consistono nel favorire lo sviluppo economico e sociale degli PTOM e nell'attuare relazioni economiche strette tra questi ultimi e la Comunità nel suo complesso; il giudice a quo si interroga altresì sulla conformità della decisione 97/803 al principio di proporzionalità.
25 Lo stesso giudice osserva, peraltro, che l'Emesa rischia di subire un danno grave e irreparabile in quanto, se fossero mantenute ferme le disposizioni controverse, essa dovrebbe chiudere il proprio stabilimento, che è appena divenuto operativo. A suo giudizio, in presenza di seri dubbi circa la legittimità della modifica della decisione PTOM, l'interesse comunitario non osta ad un'ordinanza in sede di procedimento sommario che consenta all'Emesa di continuare ad importare nella Comunità, soprattutto considerato che tali importazioni sono ancora assai limitate.
26 Di conseguenza, il presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la revisione di medio periodo del 1_ dicembre 1997 della decisione relativa all'associazione attuata con decisione del Consiglio 24 novembre 1997, 97/803/CE (GU L 329, pag. 50) - più in particolare l'art. 108 ter, n. 1, introdotto con tale decisione, nonché l'esclusione del "milling" come atto di lavorazione rilevante per l'origine -, rispetti il principio di proporzionalità.
2) Se sia ammissibile che la menzionata decisione del Consiglio - più in particolare l'art. 108 ter, n. 1, con essa introdotto, nonché l'esclusione del "milling" come atto di lavorazione rilevante per l'origine - abbia conseguenze restrittive (in maniera rilevante) che vanno al di là di quanto sia possibile con l'ausilio di misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 109 della decisione relativa all'associazione.
3) Se sia compatibile con il Trattato CE, in particolare con la sua parte IV, il fatto che una decisione del Consiglio, come indicata nell'art. 136, secondo comma, di tale Trattato - nella presente fattispecie la menzionata decisione 97/803/CE -, contenga restrizioni quantitative all'importazione o misure di effetto equivalente.
4) Se sulla soluzione della questione n. 3 incida:
a) il fatto che queste restrizioni o misure assumano la forma di contingenti doganali o di restrizioni nelle disposizioni sull'origine oppure di un cumulo di entrambi
e rispettivamente
b) il fatto che le disposizioni di cui trattasi contengano o meno misure di salvaguardia.
5) Se dal Trattato CE, in particolare dalla sua parte IV, derivi che, nell'ambito dell'art. 136, secondo comma, realizzazioni acquisite - nel senso di misure favorevoli agli PTOM - non possono più essere modificate a favore degli PTOM o annullate.
6) Qualora questo non sia più effettivamente possibile, se i singoli possano far valere tale circostanza in un procedimento dinanzi ai giudici nazionali.
7) Se si debba ritenere che la decisione PTOM del 1991 (91/482/CEE, GU L 263, pag. 1, con rettifica nella GU 1993, L 15, pag. 33) rimanga in vigore inalterata durante il periodo di dieci anni di cui al suo articolo 240, n. 1, atteso che il Consiglio non le ha apportato alcuna modifica nel corso del primo quinquennio, come indicato nell'art. 240, n. 3, della decisione stessa.
8) Se la decisione di modifica del Consiglio (97/803/CE) sia incompatibile con l'art. 133, primo comma, del Trattato CE.
9) Se la menzionata decisione di modifica del Consiglio sia giuridicamente valida in relazione alle aspettative che sono sorte in seguito all'opuscolo illustrativo DE 76 dell'ottobre 1993, diffuso dalla Commissione, dato che in esso a proposito della sesta decisione PTOM, alla pag. 16, si fa presente che la durata di validità di tale decisione è di dieci anni (precedentemente cinque anni).
10) Se il sopra menzionato art. 108 ter introdotto il 1_ dicembre 1997 sia inefficace al punto da dover essere considerato invalido.
11) Se il giudice nazionale (del procedimento sommario) sia competente, in circostanze come quelle precisate nella sentenza Zuckerfabrik Süderdithmarschen e a. (cause riunite C-143/88 e C-92/89) e successive sentenze, ad adottare in anticipo un provvedimento provvisorio qualora incomba una violazione del diritto comunitario da parte di un organismo esecutivo non comunitario riconosciuto dal diritto comunitario, affinché sia impedita una tale violazione.
12) Ammesso che la questione n. 11 sia risolta affermativamente e che l'esame delle circostanze indicate sub 11 non spetti al giudice nazionale ma alla Corte di giustizia, se le circostanze indicate in questa ordinanza ai punti 3.9-3.11 [esclusione del "milling" e applicazione di restrizioni quantitative, esistenza di un danno grave e irreparabile incombente sull'Emesa, considerazione dell'interesse comunitario] siano di natura tale che sia giustificato un provvedimento come indicato sub 11».
Sulle prime dieci questioni
27 Con le prime dieci questioni il giudice a quo si interroga sulla validità della decisione PTOM, nella versione modificata dalla decisione 97/803 (in prosieguo: la «decisione PTOM modificata»), in particolare dell'art. 108 ter, nella parte in cui ammette il cumulo di origine ACP/PTOM per un quantitativo annuo di sole 3 000 tonnellate relativamente allo zucchero, omettendo, al n. 2, di menzionare il «milling» tra le lavorazioni e trasformazioni considerate sufficienti per l'attribuzione dell'origine.
28 Per risolvere tali questioni occorre ricordare, anzitutto, che l'associazione degli PTOM dev'essere realizzata secondo un processo dinamico e graduale che può richiedere l'adozione di più disposizioni per realizzare il complesso degli scopi enunciati all'art. 132 del Trattato, tenendo conto delle realizzazioni acquisite grazie alle precedenti decisioni del Consiglio (sentenze 22 aprile 1997, causa C-310/95, Road Air, Racc. pag. I-2229, punto 40, e 11 febbraio 1999, causa C-390/95 P, Antillean Rice Mills e a., Racc. pag. I-769, punto 36).
29 Tuttavia, benché gli PTOM siano paesi e territori associati che hanno legami particolari con la Comunità, essi non fanno parte di quest'ultima e si trovano di fronte ad essa nella medesima situazione dei paesi terzi (v. parere 4 ottobre 1979, 1/78, Racc. pag. 2871, punto 62, e parere 15 novembre 1994, 1/94, Racc. pag. I-5267, punto 17). In particolare, la libera circolazione delle merci tra gli PTOM e la Comunità non esiste in tale fase senza limiti in forza dell'art. 132 del Trattato (sentenza Antillean Rice Mills e a., citata, punto 36).
30 Occorre peraltro ricordare che l'art. 136, secondo comma, del Trattato autorizza il Consiglio ad adottare decisioni nell'ambito dell'associazione, «muovendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti» nel Trattato. Ne deriva che il Consiglio, quando adotta decisioni di questo tipo, deve tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del Trattato, e in particolare delle realizzazioni acquisite, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli che si ricollegano alla politica agricola comune (sentenza Antillean Rice Mills e a., citata, punti 36 e 37).
Sulla possibilità di sottoporre a revisione la decisione PTOM dopo lo scadere del primo quinquennio di applicazione (settima e nona questione)
31 Con la settima questione il giudice a quo domanda in sostanza se, una volta scaduto il primo quinquennio, previsto dall'art. 240, n. 1, della decisione PTOM, sia ancora possibile per il Consiglio, ai sensi di tale articolo, effettuare la revisione della suddetta decisione. Con la nona questione il giudice a quo si interroga sulla validità della decisione 97/803, tenuto conto del legittimo affidamento che avrebbe fatto sorgere negli operatori economici la diffusione ad opera della Commissione, nell'ottobre 1993, dell'opuscolo informativo DE 76, intitolato «The European Community and the Overseas Countries and Territories» (La Comunità europea e i paesi e territori d'oltremare), nel quale si affermava che la decisione PTOM era applicabile per dieci anni.
32 Secondo l'Emesa e Aruba, il termine per la revisione previsto dall'art. 240, n. 3, della decisione PTOM è perentorio, per cui il Consiglio sarebbe del tutto privo di competenza ratione temporis per modificare la decisione due anni e mezzo dopo la scadenza di tale termine.
33 Questo argomento non può essere accolto. Come osservato dall'avvocato generale al punto 43 delle conclusioni, sebbene l'art. 240, n. 3, della decisione PTOM preveda che prima dello scadere del primo quinquennio il Consiglio adotti, se del caso, le eventuali modifiche da apportare all'associazione degli PTOM alla Comunità, ciò non priva il Consiglio del potere, che gli deriva direttamente dal Trattato, di modificare gli atti da esso adottati in forza dell'art. 136 per realizzare il complesso degli obiettivi indicati dall'art. 132 del Trattato stesso.
34 Inoltre, come ripetutamente dichiarato dalla Corte, anche se il rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono legittimamente confidare nella conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, specialmente in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adeguamento sulla scorta dei mutamenti della situazione economica (v., in particolare, sentenza 17 settembre 1998, causa C-372/96, Pontillo, Racc. pag. I-5091, punti 22 e 23).
35 Ciò vale tanto più quando le asserite aspettative degli operatori economici siano state determinate da un opuscolo divulgativo, privo di qualunque valore giuridico, come l'opuscolo informativo DE 76 della Commissione. Del resto, quando tale opuscolo è comparso, nell'ottobre 1993, la Commissione era perfettamente legittimata a dichiarare che la decisione PTOM era stata adottata per un periodo di dieci anni, senza dover rendere conto, in un documento di questo tipo, di eventuali future modifiche.
36 Emerge inoltre dal fascicolo che, al momento di impegnarsi in investimenti ad Aruba, l'Emesa disponeva di elementi informativi sufficienti per prevedere, in quanto operatore economico di normale diligenza, che il regime liberale del cumulo di origine poteva costituire oggetto di una modifica in senso restrittivo. In particolare, occorre rilevare al riguardo che la proposta di revisione di medio periodo della decisione PTOM della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 10 maggio 1996, ossia quasi un anno prima che iniziasse la produzione dell'Emesa ad Aruba.
Sull'irreversibilità delle realizzazioni ottenute ai sensi dell'art. 136 del Trattato (quinta e sesta questione)
37 Con la quinta questione il giudice a quo domanda, con riguardo in particolare all'art. 136, secondo comma, del Trattato, se esista un «meccanismo di chiusura» in base al quale i vantaggi attribuiti agli PTOM nell'ambito della realizzazione a tappe dell'associazione non si possano rimettere in discussione; con la sesta questione il giudice a quo chiede quali conseguenze comporti per i privati la violazione di un tale principio.
38 Al riguardo occorre osservare che, sebbene il processo dinamico e graduale nel quale si iscrive l'associazione degli PTOM alla Comunità esiga che il Consiglio tenga conto delle realizzazioni acquisite grazie alle sue decisioni precedenti, ciò non toglie, come risulta dal punto 30 della presente sentenza, che il Consiglio, quando adotta provvedimenti ai sensi dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, debba tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del Trattato stesso, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli relativi alla politica agricola comune.
39 Nel soppesare i diversi obiettivi fissati dal Trattato, tenendo conto al contempo del complesso delle realizzazioni acquisite sulla base delle proprie precedenti decisioni, il Consiglio, il quale dispone a tal fine di un ampio potere discrezionale dovuto alle responsabilità politiche ad esso conferite dagli artt. 40 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 34 CE), 41 e 42 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 35 CE e 36 CE), 43 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 37 CE) e 136 del Trattato, può essere indotto, ove necessario, a ridurre taluni vantaggi in precedenza accordati agli PTOM.
40 Nel caso di specie è pacifico che la riduzione a 3 000 tonnellate annue del quantitativo di zucchero che può fruire del cumulo di origine ACP/PTOM rappresenta una restrizione rispetto alla decisione PTOM. Tuttavia, una volta accertata la possibilità che l'applicazione della regola del cumulo di origine nel settore dello zucchero determinasse rilevanti perturbazioni nel funzionamento di un'organizzazione di mercato, questione che verrà esaminata ai punti 51-57 della presente sentenza, il Consiglio, dopo aver soppesato gli obiettivi dell'associazione degli PTOM e quelli della politica agricola comune, era legittimato ad adottare, nel rispetto dei principi di diritto comunitario che ne delimitano il potere discrezionale, qualunque misura idonea a porre fine o ad attenuare le perturbazioni suddette, ivi compresa la soppressione o la limitazione dei vantaggi in precedenza accordati agli PTOM.
41 Ciò vale tanto più, come osservato dall'avvocato generale al punto 57 delle conclusioni, quando i vantaggi in questione presentino un carattere eccezionale rispetto alle regole sul funzionamento del mercato comunitario. Tale è il caso della regola che consente, dopo determinate operazioni, di accordare un'origine PTOM ad alcuni prodotti provenienti dagli Stati ACP.
42 Occorre aggiungere che la revisione della decisione PTOM non ha determinato solamente restrizioni o limitazioni rispetto al regime precedentemente in vigore poiché, come ha sostenuto la Commissione senza essere contraddetta su questo punto, diversi vantaggi sono stati accordati agli PTOM in tema di stabilimento entro la Comunità (artt. 232 e 233 bis della decisione PTOM modificata), di reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali (art. 233 ter), di accesso ai programmi comunitari (art. 233 quater). Inoltre il sostegno finanziario della Comunità agli PTOM è aumentato del 21% (art. 154 bis).
Sull'esistenza di restrizioni quantitative all'importazione contrarie agli artt. 133, n. 1, e 136, secondo comma, del Trattato (terza, quarta e ottava questione)
43 Con la terza, la quarta e l'ottava questione il giudice a quo si interroga sull'esistenza e sulla validità di una restrizione quantitativa, derivante dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata, riguardo agli artt. 133, n. 1, e 136, secondo comma, del Trattato.
44 Il Consiglio solleva dubbi sull'esistenza stessa di una restrizione quantitativa derivante dall'applicazione dell'art. 108 ter della decisione PTOM modificata. E' vero che tale articolo limita il quantitativo di taluni prodotti per i quali è ammesso il cumulo di origine e che possono quindi essere importati in esenzione da dazi. Tuttavia il Consiglio sostiene che, dopo l'esaurimento di tale quantitativo, è comunque possibile importare i prodotti pagando i dazi doganali dovuti.
45 Non essendo necessario stabilire se sia possibile considerare il contingente doganale prescritto dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata come una restrizione quantitativa, né se sia possibile ritenere che il regime di cumulo ACP/PTOM conferisca alle merci considerate un'origine PTOM per l'applicazione del regime di importazione previsto dall'art. 133, n. 1, del Trattato, va osservato che si possono importare i prodotti in questione oltre la misura del contingente solo pagando dazi doganali.
46 Ai sensi dell'art. 133, n. 1, del Trattato, le importazioni originarie degli PTOM nella Comunità fruiscono dell'eliminazione totale dei dazi doganali che interviene «progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del presente Trattato».
47 Va rilevato in proposito, come fa la Commissione, che, riguardo al commercio dello zucchero, lo smantellamento delle barriere doganali all'interno della Comunità è avvenuto solo in esito all'istituzione di un'organizzazione comune del mercato di tale prodotto, la quale ha comportato l'applicazione di una tariffa esterna comune parallelamente alla fissazione di un prezzo minimo applicabile in tutti gli Stati membri, allo scopo, in particolare, di eliminare le distorsioni della concorrenza. Infatti, mancando totalmente una politica agricola comune tra gli PTOM e la Comunità, non è possibile ritenere che misure dirette ad evitare distorsioni della concorrenza o turbative del mercato comunitario, le quali possono assumere la forma di un contingente doganale, siano contrarie all'art. 133, n. 1, del Trattato per il semplice fatto che sono state adottate.
48 Per quanto riguarda il problema della compatibilità del contingente doganale  istituito dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata con l'art. 136, secondo comma, del Trattato, è sufficiente osservare che tale disposizione prevede espressamente che il Consiglio debba agire «muovendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel presente Trattato». Tra tali principi, come affermato dalla Corte nella citata sentenza Antillean Rice Mills e a., punto 37, vanno annoverati quelli inerenti alla politica agricola comune.
49 Pertanto non è possibile criticare il Consiglio per aver tenuto conto, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, delle esigenze della politica agricola comune.
50 Da quanto precede deriva che la validità della misura prevista dall'art. 108 ter della decisione PTOM non può essere messa in discussione con riguardo agli artt. 133, n. 1, e 136, secondo comma, del Trattato, per il fatto che essa stabilisce un contingente sulle importazioni di zucchero che fruiscono di un regime di cumulo di origine ACP/PTOM.
Sulla proporzionalità delle misure stabilite dalla decisione 97/803 (prima e seconda questione)
51 Con la prima e la seconda questione il giudice a quo domanda se l'introduzione del contingente doganale e l'asserita esclusione del «milling» dal novero delle lavorazioni e trasformazioni considerate sufficienti per concedere il cumulo di origine ACP/PTOM, ai sensi dell'art. 108 ter, nn. 1 e 2, della decisione PTOM modificata, siano compatibili con il principio di proporzionalità e con i limiti indicati all'art. 109 della decisione PTOM per l'adozione di misure di salvaguardia.
52 L'Emesa e Aruba sostengono che il rischio di alterare il mercato comunitario dello zucchero e di compromettere il rispetto degli impegni che la Comunità ha assunto nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (in prosieguo: l'«OMC») deriva dalla stessa eccedenza della produzione comunitaria e dal volume complessivo delle importazioni comunitarie e non dalle scarse importazioni nella Comunità di zucchero proveniente dagli PTOM le quali, per il complesso di questi ultimi, non raggiungerebbero il 4% delle importazioni preferenziali di zucchero (specie in provenienza dagli Stati ACP). In caso di turbative significative, comunque, il ricorso alle misure di salvaguardia, ai sensi dell'art. 109 della decisione PTOM e nei limiti da essa precisati, sarebbe stato più opportuno.
53 Occorre ricordare che, in un settore in cui, come nel caso di specie, le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento in relazione allo scopo che si intende perseguire può inficiare la legittimità del provvedimento stesso. La limitazione del controllo della Corte si impone segnatamente allorché il Consiglio si trova a dover operare quale arbitro di interessi confliggenti e ad esercitare quindi opzioni nell'ambito delle scelte politiche che rientrano nelle sue responsabilità proprie (v. sentenze 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-4973, punti 90 e 91; 17 ottobre 1995, causa C-44/94, Fishermen's Organisations e a., Racc. pag. I-3115, punto 37, e 19 novembre 1998, causa C-150/94, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. I-7235, punto 87).
54 In primo luogo, non si può ritenere, in tale contesto, che l'istituzione del contingente stabilito dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata fosse manifestamente eccessiva rispetto a quanto necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti dal Consiglio.
55 A questo proposito, dal settimo `considerando' della decisione 97/803 risulta che il Consiglio ha introdotto l'art. 108 ter perché gli era stato fatto osservare che il «libero accesso per tutti i prodotti originari de[gli] PTOM, e il mantenimento del cumulo tra prodotti originari degli Stati ACP e prodotti originari de[gli] PTOM» comportavano il «rischio di conflitti» tra gli obiettivi della politica comunitaria relativa allo sviluppo degli PTOM e quelli della politica agricola comune, ed altresì per tener conto del fatto che «gravi perturbazioni sul mercato comunitario di alcuni prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati hanno determinato più volte l'adozione di misure di salvaguardia».
56 Orbene, va rilevato che dal fascicolo emerge che, alla data della decisione 97/803, la produzione comunitaria di zucchero di barbabietola eccedeva il quantitativo consumato nella Comunità e a ciò si aggiungevano le importazioni di zucchero di canna provenienti dagli Stati ACP per far fronte alla domanda specifica di tale prodotto nonché l'obbligo per la Comunità di importare un determinato quantitativo di zucchero da paesi terzi, in forza degli accordi conclusi in seno all'OMC. D'altra parte la Comunità era tenuta anche a finanziare le esportazioni di zucchero, sotto forma di restituzioni all'esportazione e nei limiti degli accordi conclusi in seno all'OMC. Di conseguenza il Consiglio ha potuto ritenere, giustamente, che ogni quantitativo supplementare di zucchero, benché minimo in relazione alla produzione comunitaria, che fosse entrato nel mercato comunitario avrebbe costretto le istituzioni della Comunità ad aumentare l'importo delle sovvenzioni alle esportazioni, nei limiti sopra indicati, ovvero a ridurre le quote dei produttori europei, cosa che avrebbe alterato l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, che aveva un equilibrio precario, e sarebbe stata contraria agli obiettivi della politica agricola comune.
57 Peraltro, sia dall'ordinanza di rinvio sia dalle cifre comunicate dal Consiglio e dalla Commissione risulta che il contingente annuo di 3 000 tonnellate non è inferiore al livello delle importazioni tradizionali di zucchero provenienti dagli PTOM, dato che questi ultimi non producono direttamente tale merce. Inoltre, poiché i prodotti provenienti dagli Stati ACP ricevono solo un minimo valore aggiunto sul territorio degli PTOM, l'industria colpita dalla decisione 97/803 poteva contribuire soltanto in misura ridotta allo sviluppo degli PTOM stessi. Non si poteva poi escludere che l'applicazione illimitata della regola del cumulo di origine comportasse un rischio di sviamento artificiale dei prodotti provenienti dagli Stati ACP, attraverso il territorio degli PTOM, allo scopo di far accedere al mercato comunitario quantitativi di zucchero superiori a quelli per i quali detti Stati fruivano convenzionalmente di un accesso garantito, esente da dazi, al suddetto mercato.
58 Di conseguenza, non si può ritenere che la misura relativa all'importazione di zucchero che fruisce del cumulo di origine ACP/PTOM, contenuta nell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM modificata, sia contraria al principio di proporzionalità.
59 In secondo luogo, quanto all'asserita esclusione del «milling» dal novero delle lavorazioni e trasformazioni che determinano il beneficio del cumulo di origine, occorre osservare, come fanno il Consiglio e la Commissione, che l'art. 108 ter, n. 2, si limita a menzionare due esempi di operazioni che si possono considerare sufficienti per conferire il carattere di prodotti originari degli PTOM, ma non contiene un elenco esauriente.
60 Pertanto l'Emesa non può sostenere che l'art. 108 ter, n. 2, abbia eliminato il «milling» dal novero delle operazioni rilevanti ai fini dell'attribuzione del cumulo di origine.
61 In terzo luogo, per quanto riguarda le condizioni di adozione delle misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 109 della decisione PTOM, va osservato che tali condizioni non hanno rilievo ai fini di una valutazione della validità della decisione 97/803, dato che la misura indicata nell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM modificata non costituisce una misura di salvaguardia diretta a rispondere, in via eccezionale e temporanea, all'insorgere di difficoltà straordinarie cui il regime di scambi normalmente applicabile non consente di porre rimedio, ma modifica il regime ordinario stesso in base ai medesimi criteri sui quali si basa la decisione PTOM.
62 Pertanto, nell'emanare l'art. 108 ter della decisione PTOM modificata, il Consiglio non era tenuto a rispettare le esigenze particolari connesse all'adozione delle misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 109 della decisione PTOM.
Sull'inefficacia dell'art. 108 ter (decima questione)
63 Con la decima questione il giudice a quo domanda se l'inefficacia dell'art. 108 ter non ne infici la validità.
64 Secondo Aruba, l'inefficacia di tale disposizione deriverebbe dal fatto che le autorità degli PTOM non hanno di per sé alcun modo per verificare in quale momento il contingente di 3 000 tonnellate di zucchero sia esaurito e, pertanto, non sarebbero in grado di rilasciare o rifiutare i certificati di origine in ciascun caso concreto.
65 Si deve rilevare, al riguardo, che l'art. 108 ter della decisione PTOM modificata si limita a fissare il contingente doganale di 3 000 tonnellate per l'applicazione della regola del cumulo di origine, senza determinare le modalità della sua attuazione. Queste ultime, come osservato dal Consiglio e dalla Commissione, sono state adottate con il regolamento (CE) della Commissione 17 dicembre 1997, n. 2553, recante modalità per il rilascio dei titoli d'importazione relativi a taluni prodotti dei codici NC 1701, 1702, 1703 e 1704 con origine cumulata ACP/PTOM (GU L 349, pag. 26).
66 Dal momento che le modalità di attuazione dell'art. 108 ter della decisione PTOM modificata sono state adottate dalla Commissione, l'addebito attinente all'inefficacia dell'art. 108 ter di tale articolo non può essere accolto.
67 Dal complesso delle considerazioni che precedono risulta che dall'esame delle prime dieci questioni presentate non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità della decisione 97/803.
Sull'undicesima e dodicesima questione
68 Con l'undicesima questione il giudice a quo domanda, in sostanza, se sia conforme al diritto comunitario il fatto che un giudice nazionale, in sede di procedimento sommario, adotti provvedimenti provvisori nei confronti di un'autorità non comunitaria allo scopo di prevenire il rischio di una violazione imminente del diritto comunitario.
69 A tale questione occorre dare una soluzione affermativa, dal momento che sussistono i presupposti indicati dalla Corte nella sentenza 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (Racc. pag. I-415, punto 33), in base alla quale un giudice nazionale può pronunciare provvedimenti provvisori solo a condizione che:
- lo stesso giudice nutra gravi riserve in ordine alla validità delle disposizioni comunitarie applicate dall'autorità nei cui confronti sono richiesti i provvedimenti provvisori e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell'ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell'atto impugnato;
- ricorrano gli estremi dell'urgenza e sul richiedente incomba il rischio di subire un danno grave ed irreparabile;
- il suddetto giudice tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità.
70 Il fatto che provvedimenti provvisori di questo tipo vengano adottati nei confronti di un'autorità di uno PTOM da parte di un giudice di uno Stato membro, conformemente alle disposizioni del proprio diritto interno, non può modificare le condizioni in base alle quali la tutela provvisoria dei privati dev'essere garantita dinanzi ai giudici nazionali allorché la controversia sia fondata sul diritto comunitario.
71 Con la dodicesima questione il giudice a quo chiede alla Corte di pronunciarsi, con riguardo alle circostanze della causa principale, sull'utilità per il giudice nazionale di pronunciare provvedimenti provvisori nei confronti di un'autorità non comunitaria che debba applicare il diritto comunitario.
72 Tenuto conto delle soluzioni date alle prime dieci questioni, che non rivelano alcun motivo di invalidità dell'art. 108 ter della decisione PTOM modificata, non occorre risolvere la dodicesima questione, considerata la manifesta inconferenza per la soluzione della causa a qua.
73 Da quanto precede risulta che occorre risolvere l'undicesima questione nel senso che un giudice nazionale può pronunciare provvedimenti provvisori nei confronti di un'autorità non comunitaria, in caso di violazione imminente del diritto comunitario, solo a condizione che:
- lo stesso giudice nutra gravi riserve in ordine alla validità delle disposizioni comunitarie applicate da tale autorità e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell'ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell'atto impugnato;
- ricorrano gli estremi dell'urgenza e sul richiedente incomba il rischio di un danno grave ed irreparabile, e
- il suddetto giudice tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità.
Il fatto che questi provvedimenti provvisori vengano pronunciati nei confronti di un'autorità di un paese o territorio d'oltremare da parte di un giudice di uno Stato membro, conformemente alle disposizioni del proprio diritto interno, non può modificare le condizioni in base alle quali la tutela provvisoria dei privati dev'essere garantita dinanzi ai giudici nazionali quando la controversia sia fondata sul diritto comunitario.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
74 Le spese sostenute dai governi spagnolo, francese, italiano e del Regno Unito nonché dal Consiglio e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia con ordinanza 19 dicembre 1997, dichiara:
1) Dall'esame delle questioni sollevate non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità della decisione del Consiglio 24 novembre 1997, 97/803/CE, riguardante la revisione di medio periodo della decisione 91/482/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1991, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea.
2) Un giudice nazionale può pronunciare provvedimenti provvisori nei confronti di un'autorità non comunitaria, in caso di violazione imminente del diritto comunitario, solo a condizione che:
- lo stesso giudice nutra gravi riserve in ordine alla validità delle disposizioni comunitarie applicate da tale autorità e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell'ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell'atto impugnato;
- ricorrano gli estremi dell'urgenza e sul richiedente incomba il rischio di un danno grave ed irreparabile, e
- il suddetto giudice tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità.
Il fatto che questi provvedimenti provvisori vengano pronunciati nei confronti di un'autorità di un paese o territorio d'oltremare da parte di un giudice di uno Stato membro, conformemente alle disposizioni del proprio diritto interno, non può modificare le condizioni in base alle quali la tutela provvisoria dei privati dev'essere garantita dinanzi ai giudici nazionali quando la controversia sia fondata sul diritto comunitario.