CELEX: 62003TJ0285
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening van markten in sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit
Productiesteun voor verwerkte producten op basis van tomaten
Wijze van berekening van bedrag
Verkoopseizoen 2000/2001

Het rechtskader
1       Artikel 33, lid 1, EG, luidt als volgt:
„Het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft ten doel:
a)      de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele
ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren,
b)      aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen
van hen die in de landbouw werkzaam zijn,
c)      de markten te stabiliseren,
d)      de voorziening veilig te stellen,
e)      redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.”
2       Artikel 2 van verordening (EG) nr. 2201/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten
in de sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit (PB L 297, blz. 29; hierna: „basisverordening”) bepaalt, in
de op het onderhavige geding toepasselijke versie ervan:
„1. Voor de in bijlage I genoemde producten, verkregen uit in de Gemeenschap geoogste groenten en fruit, wordt een productiesteunregeling
toegepast.
2. De productiesteun wordt toegekend aan verwerkende bedrijven die in het kader van contracten tussen op grond van verordening
(EG) nr. 2200/96 erkende of voorlopig erkende telersverenigingen en verwerkende bedrijven voor het basisproduct aan de telers
ten minste de minimumprijs hebben betaald [...]”
3       Artikel 4 van de basisverordening bepaalt, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan:
„1. De productiesteun mag ten hoogste gelijk zijn aan het verschil tussen de aan de teler in de Gemeenschap betaalde minimumprijs
en de prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende derde landen.
2. Het bedrag van de productiesteun wordt binnen het in lid 1 bepaalde maximum op een zodanig peil vastgesteld, dat de communautaire
productie kan worden afgezet. Bij de berekening van de steun wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 5, met name rekening
gehouden met:
a)      het verschil tussen de in aanmerking genomen kosten van het basisproduct in de Gemeenschap en de kosten van het basisproduct
in de belangrijkste concurrerende derde landen,
b)      de voor het voorgaande verkoopseizoen vastgestelde of vóór de in lid 10 bedoelde vermindering, indien van toepassing, berekende
steun,
c)      alsmede, voor producten waarvoor de communautaire productie een aanzienlijk marktaandeel heeft, de ontwikkeling van de omvang
van het handelsverkeer met derde landen en de in dat handelsverkeer toegepaste prijzen, wanneer dit laatste criterium tot
een verlaging van het steunbedrag leidt.
3. De productiesteun wordt vastgesteld op basis van het nettogewicht van het verwerkte product. De coëfficiënten die de verhouding
tussen het gewicht van de gebruikte basisproducten en het nettogewicht van het verwerkte product weergeven, worden forfaitair
vastgesteld. Zij worden regelmatig op grond van de opgedane ervaring aangepast.
[...]
5. Ter bepaling van de prijs van het basisproduct in de voornaamste concurrerende derde landen wordt hoofdzakelijk rekening
gehouden met de werkelijk toegepaste prijzen ‚af landbouwbedrijf’ voor voor verwerking gebruikte verse producten van vergelijkbare
kwaliteit, die worden gewogen op basis van de door deze derde landen uitgevoerde hoeveelheden eindproduct.
6. Voor producten waarvoor de communautaire productie een aandeel van ten minste 50 % in de communautaire consumptiemarkt
heeft, wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van de prijzen en van de omvang van invoer en uitvoer, waarbij de gegevens
over het kalenderjaar dat het begin van het verkoopseizoen voorafgaat worden vergeleken met de gegevens over het kalenderjaar
daarvóór.
7. Voor verwerkte producten op basis van tomaten wordt de productiesteun berekend voor:
a) tomatenconcentraat van GN-code 2002 90;
[...]
9. De Commissie stelt vóór het begin van elk verkoopseizoen [...] het bedrag van de productiesteun vast. Volgens diezelfde
procedure stelt zij de in lid 3 bedoelde coëfficiënten, de minimumkwaliteitseisen en de overige voorschriften ter uitvoering
van dit artikel vast.
10. Voor verwerkte producten op basis van tomaten, mogen de totale uitgaven voor elk verkoopseizoen niet het bedrag overschrijden
dat zou zijn bereikt indien de Franse en Portugese quota voor concentraat voor het verkoopseizoen 1997/1998 als volgt waren
vastgesteld:
Frankrijk:
224 323 ton,
Portugal:
670 451 ton.
Daartoe wordt de overeenkomstig lid 9 vastgestelde steun voor tomatenconcentraat en daarvan afgeleide producten met 5,37 %
verlaagd. Indien de verhoging van de Franse en Portugese quota niet volledig wordt gebruikt, wordt eventueel na het verkoopseizoen
een toeslag gestort.”
4       Ten slotte bepaalt artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1519/2000 van de Commissie van 12 juli 2000 tot vaststelling
van de minimumprijs en het steunbedrag voor verwerkte producten op basis van tomaten voor het verkoopseizoen 2000/2001 (PB
L 174, blz. 29) dat „[d]e in artikel 4 van [de basisverordening] bedoelde productiesteun voor het verkoopseizoen 2000/2001
is vastgesteld in bijlage II”. Het bedrag van de productiesteun is vastgesteld op 17,178 EUR per 100 kg tomatenconcentraat
met een gehalte aan droge stof van minstens 28 % doch minder dan 30 %.

De feiten en de procedure
5       Bij schrijven van 4 februari 2000 heeft de Commissie de Chinese autoriteiten verzocht haar zo spoedig mogelijk de informatie
te verstrekken die noodzakelijk was voor de vaststelling van de steun voor het verkoopseizoen 2000/2001 in de sector van verwerkte
groenten en verwerkt fruit, door invulling van het bijgevoegde vragenformulier. Deze brief is onbeantwoord gebleven.
6       Naar aanleiding van de vaststelling van verordening nr. 1519/2000 hebben delegaties en verenigingen van telers van verwerkte
producten op basis van tomaten uit Spanje, Frankrijk, Griekenland, Italië en Portugal hun bezwaren bij de Commissie kenbaar
gemaakt en ertegen geprotesteerd dat bij de vaststelling van het bedrag van de toegekende steun geen rekening is gehouden
met de prijs van de Chinese tomaten.
7       De Organisation européenne des industries de la conserve de tomates (hierna: „OEICT”) en de Associação Portuguesa dos Industriais
de Tomate hebben de Commissie meerdere malen verzocht om wijziging van het bedrag van de toegekende steun. Een van deze verzoeken
ging vergezeld van een kopie van een overeenkomst waarin de aan de Chinese teler betaalde prijs werd genoemd.
8       Bij brief aan de Portugese minister van Landbouw van 5 maart 2001 antwoordde de Commissie, op diens verzoek tot herziening
van de berekening van het steunbedrag, dat de artikelen 3 en 4 van de basisverordening bij de vaststelling van het bedrag
van de steun voor de verwerking van tomaten voor het verkoopseizoen 2000/2001 strikt in acht waren genomen. Zij bevestigde
bovendien de ontvangst, op 13 december 2000, van een brief van de OEICT waarin deze haar de prijs meedeelde die in een in
China gesloten overeenkomst was genoemd, maar zij voegde eraan toe dat zij haar beslissing niet kon wijzigen naar aanleiding
van de in slechts één overeenkomst gestipuleerde prijs, die door de betrokken autoriteiten niet was bevestigd.
9       In september 2001 hebben Spaanse diplomatieke diensten te Peking een van de Chinese autoriteiten afkomstig certificaat in
hun bezit gekregen, waarop de gemiddelde prijs stond vermeld die in de verkoopseizoenen 1999 en 2000 was betaald aan de telers
uit de provincie Xinjiang, waaruit ongeveer 88 % van de totale Chinese productie van verwerkte tomaten afkomstig is. Dit document
is op 9 november 2001 door de Portugese minister van Landbouw, en op 7 december 2001 ook door de OEICT, doorgegeven aan het
verantwoordelijke lid van de Commissie, de heer Fischler.
10     In haar antwoord van 31 januari 2002 aan de OEICT heeft de Commissie nogmaals benadrukt dat het bedrag van de steun in overeenstemming
met de artikelen 3 en 4 van de basisverordening was vastgesteld. De Commissie wees er bovendien op dat de communautaire tomatenindustrie,
die volgens haar een recordhoeveelheid tomaten had verwerkt, geen nadeel had geleden, en zij achtte het om die reden niet
nodig om verordening nr. 1519/2000 te herzien.
11     Na een vergadering op 6 november 2002 en na van verzoeksters verschillende brieven te hebben ontvangen heeft de Commissie
bij schrijven van 7 januari 2003 verklaard dat zij geen reden had om op verordening nr. 1519/2000 terug te komen.
12     Onder deze omstandigheden hebben verzoeksters op 18 augustus 2003 het onderhavige beroep ingesteld.

De conclusies van partijen
13     Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:
–       de Commissie te veroordelen tot betaling aan elke verzoekende vennootschap van het saldo van de productiesteun (zoals nader
omschreven in bijlage A.27 bij het verzoekschrift), met rente op de voet van een door het Gerecht te bepalen percentage vanaf
12 juli 2000 – of, subsidiair, vanaf 13 juli 2000, dan wel, meer subsidiair, vanaf 16 juli 2000 – tot de dag van de feitelijke
betaling;
–       de Commissie te verwijzen in de kosten.
14     De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
–       het beroep ongegrond te verklaren;
–       verzoeksters te verwijzen in de kosten.

Ten gronde
15     Partijen verwijzen naar de vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht, volgens welke voor de niet-contractuele aansprakelijkheid
van de Gemeenschap een aantal voorwaarden moeten zijn vervuld: onrechtmatigheid van de aan de gemeenschapsinstelling verweten
gedraging, bestaan van schade en een causaal verband tussen de onrechtmatige gedraging en de gestelde schade (arrest Hof van
17 december 1981, Ludwigshafener Walzmühle e.a./Raad en Commissie, 197/80–200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Jurispr. blz. 3211,
punt 18; arresten Gerecht van 18 september 1995, Blackspur e.a./Raad en Commissie, T‑168/94, Jurispr. blz. II‑2627, punt 38,
en 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, T‑481/93 en T‑484/93, Jurispr. blz. II‑2941, punt 80).
16     Nagegaan moet worden of deze drie voorwaarden in casu zijn vervuld.

De rechtmatigheid van de gedraging van de Commissie
17     Ter onderbouwing van hun stelling dat de gedraging van de Commissie onrechtmatig is, beroepen verzoeksters zich primair op
schending van de basisverordening en van artikel 33 EG, alsmede op schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het beginsel
van behoorlijk bestuur. Subsidiair stellen zij schending van het vertrouwensbeginsel.
De argumenten van partijen
–       Schending van de basisverordening en van artikel 33 EG
18     Verzoeksters stellen dat de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld door bij de vaststelling van verordening nr. 1519/2000
de basisverordening te schenden, en dat de Gemeenschap hiervoor aansprakelijk kan worden gesteld.
19     Vaststaat namelijk dat de Commissie bij de berekening van het betrokken steunbedrag rekening heeft gehouden met de tomatenprijzen
in de Verenigde Staten, Israël en Turkije. In de basisverordening is echter sprake van de „voornaamste producerende en exporterende
derde landen” (artikel 4, lid 1) en de „voornaamste concurrerende derde landen” (artikel 4, leden 2 en 5). Deze bepalingen
ontnemen de Commissie derhalve elke beoordelingsvrijheid, door haar te verplichten rekening te houden met de landen die de
meeste tomaten produceren en exporteren. Hoewel de Commissie andere factoren in aanmerking kan nemen, moet zij in elk geval
rekening houden met de in artikel 4, lid 2, van de basisverordening uitdrukkelijk genoemde factoren, waarvan de eerste de
prijs in de belangrijkste derde landen is. Een andere uitlegging zou betekenen dat de Commissie bij de keuze van de exporterende
landen die zij als referentie neemt, over een arbitraire bevoegdheid beschikt, wat haar uiteindelijk ertoe zou kunnen brengen
om, al naar gelang van de keuze van de referentielanden, geen steun toe te kennen.
20     Verzoeksters verklaren dat China sinds 1988 de op één na belangrijkste producent van tomaten ter wereld is. In 1999 heeft
dit land meer dan 108 246 ton tomaten geëxporteerd, dus minder dan Turkije (168 691 ton), maar meer dan de Verenigde Staten
(92 913 ton) en Israël (9 557 ton). De Chinese export naar de landen van de Europese Gemeenschap is overigens gestegen tot
ongeveer 24 171 ton, hetgeen overeenkomt met 22,30 % van de totale mondiale export van China. Dit land moet derhalve als een
concurrerend land worden beschouwd.
21     Door de Chinese prijzen niet te betrekken bij de berekening van de productiesteun heeft de Commissie derhalve inbreuk gemaakt
op de basisverordening, waarvan de bepalingen helder en niet dubbelzinnig zijn. Volgens verzoeksters is er in de zin van de
rechtspraak Bergaderm (arrest Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C‑352/98 P, Jurispr. blz. I‑5291) sprake
van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, en van een voldoende gekwalificeerde schending
van die rechtsregel. Aangezien de bevoegdheden van de Commissie bij de vaststelling van verordening nr. 1519/2000 zeer nauwkeurig
zijn afgebakend, volstaat voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap een eenvoudige onrechtmatige handeling
van de instelling.
22     Overigens heeft de Commissie zelf om mededeling van de gegevens betreffende de Chinese prijzen verzocht, maar heeft zij geweigerd
hiermee rekening te houden toen deze haar zijn verstrekt.
23     Daarmee is de Commissie tevens voorbijgegaan aan de politieke doelstellingen van het subsidiestelsel waarin de basisverordening
voorziet. Deze subsidie strekt er namelijk toe, de Europese landbouwers en industriëlen te helpen door de landbouwers een
minimuminkomen te waarborgen, en de bedrijven die verwerkte producten op basis van tomaten produceren, in staat te stellen
het hoofd te bieden aan concurrentie uit derde landen, waar het basisproduct kan worden gekocht tegen een lagere prijs dan
die op de Europese markt. Door deze doelstellingen niet te eerbiedigen, schendt verordening nr. 1519/2000 tevens artikel 33
EG.
24     De Commissie meent dat zij over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt om het bedrag van de betrokken steun te bepalen. Zij
kan dus alleen aansprakelijk worden gesteld indien zij de grenzen van haar bevoegdheden, kennelijk en ernstig heeft overschreden
in de zin van het arrest Bergaderm en Goupil/Commissie, punt 21 supra.
25     Artikel 4 van de basisverordening bepaalt dat de productiesteun „ten hoogste gelijk mag zijn aan het verschil tussen de in
aanmerking genomen kosten van het basisproduct in de Gemeenschap en de kosten van het basisproduct in de voornaamste producerende
en exporterende landen”. Derhalve bestond er geen garantie dat het steunbedrag gelijk zou zijn aan dit verschil.
26     Bovendien zijn de criteria voor de vaststelling van de steun niet limitatief opgesomd. Artikel 4, lid 2 van de basisverordening
bepaalt namelijk: „Bij de berekening van de steun wordt [...] met name rekening gehouden [...]” Lid 2, sub c, van dit artikel voorziet
in de mogelijkheid van een verlaging van de steun om rekening te houden met de ontwikkeling van de omvang van het handelsverkeer
en van de in dat handelsverkeer toegepaste prijzen. Aangezien de communautaire productie een aanzienlijk aandeel van de communautaire
markt, te weten ongeveer 90 % vormt, was de Commissie derhalve gerechtigd om rekening te houden met deze gegevens.
27     De Commissie verwijt verzoeksters tevens, nooit het doel van de steun te noemen, te weten ervoor te zorgen „dat de communautaire
productie kan worden afgezet”. Zij meent dat het, gelet op dit doel en op de economische gegevens waarover zij beschikte,
volledig legitiem was dat zij geen rekening heeft gehouden met de prijs van de Chinese tomaten.
28     Gegevens over de tomatenproductie zijn verstrekt door de Verenigde Staten, Israël en Turkije. De Chinese autoriteiten hebben
niet gereageerd op het verzoek van de Commissie. Deze heeft hieruit afgeleid dat de steun aan verwerkende bedrijven voor de
productie van tomatenconcentraat met 20,54 % kon worden verminderd, wegens de waardevermindering van de euro ten opzichte
van de Amerikaanse dollar (- 12,2 %) en de stijging van de kosten van het basisproduct in de concurrerende derde landen, met
name in de Verenigde Staten (+ 8,4 %) en Turkije (+ 4,4 %).
29     Volgens de Commissie lieten de op de communautaire markt beschikbare gegevens voor tomatenconcentraat een daling van de totale
invoer en een gelijkblijven van de invoer uit China tussen 1997 en 1999 zien, een sterke prijsstijging voor de oorsprong „China”
en een geleidelijke stijging van de communautaire uitvoer. Deze elementen bevestigen dat er sprake is van een duidelijke verbetering
van de internationale conjunctuur voor de communautaire productie en van een nog beperkte concurrentie vanuit China. Er bestaat
derhalve geen noodzaak tot wijziging van de regels voor de berekening van de steun.
30     De Commissie is van mening dat, indien de inaanmerkingneming van de prijs van het Chinese basisproduct daadwerkelijk tot een
verlaging van de geschatte prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende derde landen zou kunnen
leiden, een dergelijke verlaging niet per se tot een verhoging van de productiesteun zou hebben geleid.
31     In elk geval moest de Commissie, ondanks het ontbreken van een antwoord van de Chinese autoriteiten, het bedrag van de productiesteun
vóór het begin van het verkoopseizoen 2000/2001 vaststellen. Zij onderstreept dat zij tot dan toe nooit rekening had gehouden
met de prijs van Chinese tomaten en dat niets rechtvaardigde deze plots voor het eerst in de steunberekening mee te nemen.
32     Met betrekking tot de schending van artikel 33 EG herinnert de Commissie eraan dat de productiesteun ten doel heeft, ervoor
te zorgen dat de communautaire productie kan worden afgezet. Volgens haar hebben verzoeksters geenszins aangetoond dat aan
dit doel is voorbijgegaan.
–       Schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur
33     Met betrekking tot de niet-nakoming van de plicht tot zorgvuldigheid en behoorlijk bestuur stellen verzoeksters dat de Commissie
niet haar best heeft gedaan om de Chinese prijzen te verkrijgen, zoals een voorzichtige en zorgvuldige overheid zou hebben
gedaan. Voorts heeft de Commissie anders dan zij had toegezegd, haar vergissing niet gecorrigeerd, terwijl deze correctie
geen bijzondere moeilijkheden zou hebben opgeleverd.
34     De Commissie meent dat zij, met eerbiediging van de doelstellingen en bepalingen van de basisverordening, het bedrag van de
productiesteun kon vaststellen zonder over de gegevens betreffende de prijs van de Chinese tomaten te beschikken. Het zou
derhalve zinloos zijn geweest, haar pogingen bij de Chinese autoriteiten, die wat andere producties betreft steeds zonder
resultaat waren gebleven, voort te zetten.
35     Aangaande het verwijt dat zij de steunberekening, ondanks haar kennis over de aan de Chinese tomatentelers betaalde prijs,
niet heeft gewijzigd, herinnert de Commissie eraan dat de eerste informatie haar bij schrijven van 13 november 2000, vier
maanden na de vaststelling van verordening nr. 1519/2000, is verstrekt. Aangezien het slechts de prijs van één overeenkomst
betrof, heeft de Commissie gemeend dat deze in geen geval als representatief voor de prijs van de Chinese productie kon worden
beschouwd.
36     De Commissie stelt voorts dat haar pas op 9 november 2001, 16 maanden na de vaststelling van verordening nr. 1519/2000, wellicht
meer betrouwbare cijfers zijn meegedeeld. Volgens haar viel er niet aan te denken deze verordening na zo’n lange periode te
wijzigen en bood overigens geen enkele bepaling haar de mogelijkheid een dergelijke wijziging met terugwerkende kracht door
te voeren. Dit had zij alleen kunnen doen als sprake was geweest van een technische vergissing. De Commissie voegt hieraan
toe dat het verkoopseizoen 2000/2001 sedert meerdere maanden was geëindigd en dat een nieuw mechanisme was ingesteld.
Beoordeling door het Gerecht
37     Partijen zijn het niet eens over de uitlegging van de basisverordening en over de omvang van de beoordelingsvrijheid die deze
aan de Commissie verleent ter zake van de vaststelling van het bedrag van de productiesteun.
38     Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap als bedoeld
in artikel 288, tweede alinea, EG een aantal voorwaarden moeten zijn vervuld, te weten: onrechtmatigheid van de aan de instellingen
verweten gedraging, bestaan van schade en een causaal verband tussen de gestelde gedraging en de gestelde schade (arrest Hof
van 29 september 1982, Oleifici Mediterranei/EEG, 26/81, Jurispr. blz. 3057, punt 16; arresten Gerecht van 11 juli 1996, International
Procurement Services/Commissie, T‑175/94, Jurispr. blz. II‑729, punt 44; 16 oktober 1996, Efisol/Commissie, T‑336/94, Jurispr.
blz. II‑1343, punt 30, en 11 juli 1997, Oleifici Italiani/Commissie, T‑267/94, Jurispr. blz. II‑1239, punt 20).
39     Wat de eerste voorwaarde betreft, eist de rechtspraak een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe
strekt aan particulieren rechten toe te kennen (arrest Bergaderm en Goupil/Commissie, punt 21 supra, punt 42). Voor de eis
dat de schending voldoende gekwalificeerd is, geldt als beslissend criterium de kennelijke en ernstige overschrijding door
de betrokken gemeenschapsinstelling van de grenzen van haar beoordelingsvrijheid. Heeft deze instelling slechts een zeer beperkte
of in het geheel geen beoordelingsmarge, dan kan de inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan om van een voldoende gekwalificeerde
schending te kunnen spreken (arrest Hof van 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico, C‑312/00 P, Jurispr. blz. I‑11355,
punt 54; arrest Gerecht van 12 juli 2001, Comafrica en Dole Fresh Fruit Europa/Commissie, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98
en T‑225/99, Jurispr. blz. II‑1975, punt 134).
40     In het bijzonder kan, wanneer een onregelmatigheid wordt geconstateerd die in overeenkomstige omstandigheden door een normaal
voorzichtige en zorgvuldige overheid niet zou zijn begaan, worden geconcludeerd dat de gedraging van de instelling een onrechtmatige
handeling is waarvoor de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld op grond van artikel 288 EG (arrest Comafrica en Dole
Fresh Fruit Europa/Commissie, punt 39 supra, punt 134).
41     Allereerst moeten derhalve de bepalingen van de basisverordening worden onderzocht om de omvang van de beoordelingsvrijheid
van de Commissie te bepalen, en vervolgens moet worden nagegaan of de Commissie in dit kader deze verordening zodanig heeft
geschonden dat zij aansprakelijk kan worden gesteld.
–       De beoordelingsvrijheid van de Commissie op grond van de basisverordening
42     In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de gemeenschapswetgever over een ruime beoordelingsvrijheid
beschikt in gevallen waarin een ingewikkelde economische situatie moet worden beoordeeld, zoals het geval is bij het gemeenschappelijk
landbouw‑ en visserijbeleid. Deze vrijheid geldt niet slechts de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen,
doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling van de basisgegevens. Indien de rechter wordt gevraagd of de gestelde schending
van een rechtsregel voldoende gekwalificeerd is, mag hij derhalve alleen nagaan of de instelling waaraan die schending wordt
verweten, bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid niet kennelijk heeft gedwaald of haar bevoegdheid niet heeft
misbruikt en of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet kennelijk heeft overschreden (zie
in die zin arresten Hof van 27 juni 1989, Leukhardt, 113/88, Jurispr. blz. 1991, punt 20; 19 februari 1998, NIFPO en Northern
Ireland Fishermen’s Federation, C‑4/96, Jurispr. blz. I‑681, punten 41 en 42; 5 oktober 1999, Spanje/Raad, C‑179/95, Jurispr.
blz. I‑6475, punt 29, en 25 oktober 2001, Italië/Raad, C‑120/99, Jurispr. blz. I‑7997, punt 44; arrest Gerecht van 11 september
2002, Pfizer Animal Health/Raad, T‑13/99, Jurispr. blz. II‑3305, punten 166 en 168).
43     In de tweede plaats beschikt de Commissie, eveneens op grond van de basisverordening, over een ruime beoordelingsmarge ter
zake van de vaststelling van de productiesteun.
44     In overweging 2 van de considerans van de basisverordening staat weliswaar dat „bepaalde verwerkte producten bijzonder belangrijk
zijn voor de mediterrane regio’s van de Gemeenschap waar de productiekosten gevoelig hoger liggen dan die in derde landen”
en in overweging 4 van de considerans van deze verordening dat „het steunbedrag het verschil moet compenseren tussen de aan
de producenten in de Gemeenschap en de in derde landen betaalde prijzen”, doch in deze laatste overweging wordt hieraan toegevoegd
„dat bijgevolg moet worden bepaald dat bij de berekening met name met dit verschil en met de weerslag van de ontwikkeling
van de minimumprijs rekening moet worden gehouden, onverminderd de toepassing van bepaalde technische elementen”. De toevoeging
van de bijwoordelijke bepaling „met name” geeft aan dat voor de vaststelling van het bedrag van de productiesteun in elk geval
rekening moet worden gehouden met het verschil tussen de aan de producenten in de Gemeenschap en de in derde landen betaalde
prijzen en met de weerslag van de ontwikkeling van de minimumprijs, en dat behalve met deze factoren tevens rekening kan worden
gehouden met andere gegevens, in de keuze waarvan de Commissie vrij is.
45     Artikel 4 van de basisverordening bevat de nadere bepalingen betreffende de productiesteun. Volgens artikel 4, lid 1, mag
de productiesteun „ten hoogste gelijk [...] zijn aan het verschil tussen de aan de telers in de Gemeenschap betaalde minimumprijs
en de prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende derde landen”. Deze bepaling mag niet aldus
worden uitgelegd dat de productiesteun gelijk moet zijn aan dit verschil, wat de Commissie geen enkele beoordelingsmarge zou
laten.
46     Vervolgens legt artikel 4, lid 2, van de basisverordening de Commissie de verplichting op om het bedrag van de productiesteun
vast te stellen „binnen het in lid 1 bepaalde maximum op een zodanig peil [...] dat de communautaire productie kan worden
afgezet”. Na deze doelstelling te hebben gepreciseerd, noemt deze bepaling een aantal elementen waarmee voor de vaststelling
van dit bedrag rekening moet worden gehouden. De aanwezigheid in dit kader van de bijwoordelijke bepaling „met name” en van
het voegwoord „en” tussen b en c, impliceert dat de hantering door de Commissie van deze drie criteria veronderstelt dat bepaalde
onmisbare feitelijke en cijfergegevens cumulatief voorhanden zijn, zoals met name de in aanmerking genomen kosten van het
basisproduct in de Gemeenschap en de kosten van het basisproduct in de belangrijkste concurrerende derde landen, alsmede de
voor het voorgaande verkoopseizoen vastgestelde steun. Er vloeit tevens uit voort dat deze lijst van imperatieve criteria
niet limitatief is, wat een aanwijzing vormt voor een aan de Commissie binnen de grenzen van artikel 4, lid 1, verleende beoordelingsvrijheid,
die kan worden uitgeoefend mits de hiervoor geldende procedurele beperkingen worden geëerbiedigd.
47     Hieruit volgt dat de Commissie in beginsel over een ruime beoordelingsmarge beschikt ter zake van de vaststelling van de steun.
Deze beoordelingsmarge geldt evenwel niet voor de feitelijke en cijfergegevens waar zij per se rekening mee moet houden, zoals
de prijs van het basisproduct in de belangrijkste derde landen in de zin van artikel 4, lid 2, sub a, van de basisverordening.
48     Tegen de achtergrond van de hierboven genoemde beginselen moet worden nagegaan of de argumenten van verzoeksters aangaande
onrechtmatige gedragingen van de Commissie gegrond zijn. In deze context acht het Gerecht het noodzakelijk, in de eerste plaats
de gegrondheid van het middel inzake schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur
te onderzoeken.
–       De schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur
49     De Commissie beschikt over een beoordelingsmarge, waarbij zij uit hoofde van het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van
behoorlijk bestuur gehouden is de voor de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid onmisbare feitelijke gegevens te
verzamelen. Volgens vaste rechtspraak is namelijk in een geval waarin een communautaire instelling over een ruime beoordelingsvrijheid
beschikt, de eerbiediging van de door de communautaire rechtsorde geboden procedurele waarborgen van des te fundamenteler
belang. Tot die waarborgen behoort in het bijzonder de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens
v
an het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. Alleen dan kan de communautaire rechter nagaan of de feitelijke en
rechtselementen waarvan het gebruik van de beoordelingsvrijheid afhankelijk is, voorhanden zijn (zie in die zin en mutatis
mutandis arrest Hof van 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Jurispr. blz. I‑5469, punt 14; arresten
Gerecht van 18 september 1995, Nölle/Raad en Commissie, T‑167/94, Jurispr. blz. II‑2589, punten 73 en volgende; 19 februari
1998, Eyckeler & Malt/Commissie, T‑42/96, Jurispr. blz. II‑401, punt 165; 9 juli 1999, New Europe Consulting en Brown/Commissie,
T‑231/97, Jurispr. blz. II‑2403, punten 37 en volgende, en arrest Pfizer Animal Health/Raad, punt 42 supra, punt 171).
50     In de context van de toepassing van de basisverordening impliceerde de zorgvuldigheidsplicht met name de verplichting tot
het verzamelen van alle in artikel 4, lid 2, van de verordening genoemde onmisbare feitelijke gegevens die een significante
weerslag kunnen hebben op het resultaat van het beslissingsproces, opdat de Commissie haar beoordelingsvrijheid volledig en
correct kan gebruiken. Gelet op deze bepaling staat vast dat in casu de kosten van het basisproduct uit China een onmisbaar
gegeven vormden waarmee de Commissie voor de berekening van het bedrag van de productiesteun rekening moest houden, omdat
China ten tijde van de vaststelling van de steun als een van de voornaamste met de communautaire productie concurrerende derde
landen werd beschouwd.
51     Dienaangaande staat vast dat de Commissie ermee heeft volstaan, aan de Chinese delegatie bij de Europese Unie één enkele brief,
gedateerd 4 februari 2000, te sturen om de vereiste informatie te verkrijgen, en dat deze brief onbeantwoord is gebleven zonder
dat de Commissie dienaangaande in de periode tot en met juli 2000 aanvullende stappen heeft ondernomen.
52     Gelet op het onmisbare karakter van de informatie over de kosten van het basisproduct uit China voor de beoordeling door de
Commissie, zou eerbiediging van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur daarentegen hebben
geëist, dat de Commissie aanvullende stappen onderneemt om van de Chinese autoriteiten de noodzakelijke informatie te krijgen,
bijvoorbeeld door aanmaningsbrieven te sturen of door telefonisch contact op te nemen met de permanente vertegenwoordiger
van de Volksrepubliek China bij de Europese Unie. Dienaangaande kan het stilzwijgen van de Chinese autoriteiten, dat volgens
de Commissie „past in een lange traditie om op dergelijke vragen om informatie niet te willen of te kunnen antwoorden” het
stilzitten van de Commissie niet rechtvaardigen en kan deze zich niet beroepen op een onweerlegbaar vermoeden dat de vereiste
informatie niet beschikbaar zal zijn of dat elk ander verzoek op hetzelfde stilzwijgen zal stuiten. Integendeel, gelet op
het onmisbare karakter van de betrokken informatie voor de rechtmatige uitoefening van de discretionaire bevoegdheid ter zake
van de vaststelling van het bedrag van de steun, had dit stilzwijgen de diensten van de Commissie er juist toe moeten aanzetten
om te gelegener tijd aanvullende pogingen te doen om die informatie te verkrijgen, in plaats van volstrekt inactief te blijven.
53     Met betrekking tot de Chinese overeenkomst waarvan op 13 november 2000 mededeling is gedaan aan de heer Fischler, is het juist
dat de Commissie de gegevens uit deze op 15 maart 2000 in werking getreden overeenkomst niet in aanmerking kon nemen, omdat
zij zich overeenkomstig artikel 4, lid 6, van de basisverordening moest baseren op de in 1999 toegepaste prijzen. Gelet op
het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur en rekening houdend met het achterwege blijven van een
antwoord van de Chinese autoriteiten op de brief van de Commissie van 4 februari 2000, had van een zorgvuldig handelende instelling
in casu minimaal mogen worden verwacht, dat zij die autoriteiten vraagt of deze prijzen representatief waren voor de in 1999
toegepaste prijzen, en dit met name gelet op de omstandigheid dat de overeenkomst betrekking had op de regio Xinjiang, waaruit
volgens verzoeksters een belangrijk deel van de Chinese productie van verwerkte tomaten afkomstig was. De Commissie was daartoe
des te meer verplicht daar de heer Fischler zelf had opgemerkt dat „de Commissie er niet vanuit kon gaan dat de in een particuliere
overeenkomst genoemde prijs representatief was voor de gemiddelde nationale prijs voor de tomaten in het verkoopseizoen 2000/2001,
als deze prijs niet officieel werd bevestigd door de Chinese regering”.
54     Uit het voorgaande blijkt dat het stilzitten van de Commissie na de brief van 4 februari 2000 een voldoende gekwalificeerde
schending ? in de zin van de rechtspraak ? van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur oplevert.
–       Schending van de basisverordening
55     Ingevolge artikel 4, lid 1, van de basisverordening mag de productiesteun ten hoogste gelijk zijn aan het verschil tussen
de aan de teler in de Gemeenschap betaalde minimumprijs en de prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en
exporterende landen. Volgens artikel 4, lid 2, van deze verordening wordt bij de berekening van de steun met name rekening
gehouden met het verschil tussen de in aanmerking genomen kosten van het basisproduct in de Gemeenschap en de kosten van het
basisproduct in de belangrijkste concurrerende derde landen.
56     Verzoeksters stellen dat deze bepalingen de Commissie ertoe verplichtten, rekening te houden met de prijs van het Chinese
basisproduct, aangezien China de op een na grootste exporteur van tomaten ter wereld is.
57     Vaststaat dat ingevolge de basisverordening rekening moet worden gehouden met de prijs van het basisproduct in de voornaamste
producerende en exporterende of concurrerende derde landen. China maakte hiervan deel uit. De Commissie moest dus rekening
houden met de Chinese prijs vanaf het moment dat China een van deze landen was geworden.
58     De Commissie ontkent trouwens niet dat China een van de voornaamste tomaten producerende landen was. Haar diensten hadden
aan de Chinese autoriteiten overigens voor het eerst in het begin van 2000 vragen gesteld, maar deze autoriteiten hebben dit
verzoek niet beantwoord.
59     De Commissie verklaart dat zij werd geconfronteerd met de vraag of zij, bij ontbreken van deze informatie, het bedrag van
de productiesteun niettemin op grond van haar discretionaire bevoegdheid kon vaststellen met eerbiediging van het doel van
deze steun, te weten ervoor te zorgen „dat de communautaire productie kan worden afgezet”. Zij benadrukt dat zij de prijs
van de Chinese tomaten tot dan toe nooit in aanmerking had genomen en dat een wijziging van de regels voor de berekening van
de steun niet noodzakelijk was, te meer omdat het ging om de laatste vaststelling van de steun vóór de herziening van de productiesteunregeling.
60     Deze argumenten overtuigen niet. Het feit dat de Commissie voordien nooit rekening heeft gehouden met de prijs van de Chinese
tomaten, kan niet rechtvaardigen dat zij dit nog steeds niet heeft gedaan toen – hetgeen niet wordt betwist – de marktomstandigheden
haar hiertoe verplichtten. Ook het feit dat het ging om de laatste vaststelling vóór de herziening van de productiesteunregeling,
kan niet rechtvaardigen dat deze geschiedde op een wijze die niet in overeenstemming was met de basisverordening. Deze verordening
bood de Commissie weliswaar de mogelijkheid om andere criteria te hanteren en het steunbedrag aan de hand van deze aanvullende
criteria te moduleren, doch stond haar niet toe, zoals in de punten 50 en volgende hierboven is uiteengezet, om de prijs van
het basisproduct in één van de belangrijkste concurrerende derde landen buiten beschouwing te laten, want de verordening bepaalt
uitdrukkelijk dat dit gegeven in aanmerking moet worden genomen.
61     Aangezien verordening nr. 1519/2000 geen rekening houdt met de prijs van het basisproduct in een van de voornaamste producerende
en exporterende landen, te weten China, gaat deze verordening voorbij aan de dwingende voorwaarden van artikel 4, leden 1
en 2, van de basisverordening. Een dergelijke onrechtmatigheid, die een voldoende gekwalificeerde schending vormt van een
regel die particulieren rechten toekent, kan leiden tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor de
schadelijke gevolgen ervan.
62     Aangezien het middel van verzoeksters inzake schending van de basisverordening moet worden aanvaard, hoeft het door verzoeksters
subsidiair aangevoerde middel inzake schending van het vertrouwensbeginsel niet te worden onderzocht.

De schade
Argumenten van partijen
63     Verzoeksters stellen dat hun schade precies overeenkomt met het verschil tussen het in verordening nr. 1519/2000 bepaalde
steunbedrag en het bedrag dat zou zijn toegekend indien de Commissie de Chinese prijzen in aanmerking had genomen.
64     Verzoeksters hebben, uitgaande van de gegevens met betrekking tot de Chinese prijzen vervat in het in september 2001 bij de
Chinese autoriteiten verkregen certificaat, berekend welk bedrag aan steun voor het verkoopseizoen 2000/2001 had moeten worden
betaald. De inaanmerkingneming van China bij de berekening van de gemiddelde prijs in de belangrijkste derde landen die tomaten
produceren, laat volgens hen deze prijs duidelijk lager uitvallen, en maakt dus het verschil tussen de aan de teler betaalde
prijs en de prijs in de voornaamste exporterende derde landen veel groter dan het door de Commissie berekende verschil. Volgens
verzoeksters heeft de industrie voor elk kwintaal tomatenconcentraat 28/30, 4,031 EUR minder gekregen dan zij had moeten ontvangen
indien rekening was gehouden met de Chinese prijs. Dit betekent dat de industrie 23 % minder steun heeft gekregen dan zij
had moeten ontvangen. De verzoekende vennootschappen zijn dus gerechtigd, dit percentage van de Commissie te vorderen.
65     Voorts menen verzoeksters dat zij aanzienlijke vermogensschade hebben geleden en nog steeds lijden, niet alleen als gevolg
van het feit dat de Commissie hun de verschuldigde bedragen niet betaalt, maar ook als gevolg van de geldontwaarding en van
het feit dat de bedragen die zij zouden hebben ontvangen indien de Commissie het te betalen steunbedrag juist had berekend,
hun rente zou hebben opgeleverd wanneer zij op een bankrekening waren geplaatst.
66     Verzoeksters stellen dat hun wegens het toepassen van een onjuiste en onrechtmatige wijze van berekening, een lager bedrag
aan steun is toegekend dan waarop zij recht hadden. Door de vergissing van de Commissie en de weigering deze vergissing te
corrigeren hebben verzoeksters een zekere schade geleden. Aangezien hun schade is veroorzaakt door de onrechtmatige gedragingen
van de Commissie, is het causale verband volgens hen aangetoond.
67     De Commissie herinnert eraan dat, volgens vaste rechtspraak, de schade waarvoor vergoeding wordt gevorderd, reëel en zeker
moet zijn. Hoewel de inaanmerkingneming van de prijs van het Chinese basisproduct in eerste instantie tot een aanzienlijke
verlaging van de geschatte prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende landen kon leiden, zou
deze verlaging, gelet op de discretionaire bevoegdheid van de Commissie, niet noodzakelijkerwijs tot een verhoging van de
productiesteun hebben geleid.
68     A fortiori kon deze verhoging van de steun zeker niet gelijk zijn aan het verschil tussen de prijs van het basisproduct in
de voornaamste producerende en exporterende landen naargelang deze mèt of zonder inaanmerkingneming van de prijs van de Chinese
tomaten werd berekend.
69     Derhalve meent de Commissie dat het door verzoeksters gestelde schadebedrag hypothetisch is en door het Gerecht niet in aanmerking
kan worden genomen. Hetzelfde geldt voor de gestelde vermogensschade.
Beoordeling door het Gerecht
70     Er zij aan herinnerd dat volgens de rechtspraak (arresten Hof van 27 januari 1982, De Franceschi/Raad en Commisie, 51/81,
Jurispr. blz. 117, punt 9, en Birra Wührer e.a./Raad en Commissie, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 en 5/81, Jurispr. blz. 85,
punt 9; arrest Gerecht van 18 mei 1995, Wafer Zoo/Commissie, T‑478/93, Jurispr. blz. II‑1479, punt 49) de schade waarvoor
vergoeding wordt gevorderd, reëel en zeker moet zijn.
71     De verzoekende partij moet aan de gemeenschapsrechter bewijsmateriaal overleggen om het bestaan en de omvang van de schade
die zij stelt te hebben geleden, te bewijzen (arrest Hof van 21 mei 1976, Roquette Frères/Commissie, 26/74, Jurispr. blz. 677,
punten 22–24; arresten Gerecht van 9 januari 1996, Koelman/Commissie, T‑575/93, Jurispr. blz. II‑1, punt 97, en 28 april 1998,
Dorsch Consult/Raad en Commissie, T‑184/95, Jurispr. blz. II‑667, punt 60).
72     Volgens verzoeksters komt hun schade precies overeen met het verschil tussen het steunbedrag dat in verordening nr. 1519/2000
is vastgelegd, en het steunbedrag dat zou zijn vastgesteld indien de Commissie de Chinese prijzen in aanmerking had genomen.
73     In de eerste plaats zij benadrukt dat de Chinese prijzen waarop verzoeksters zich baseren, de prijzen zijn die zij hebben
verkregen door tussenkomst van de Spaanse diplomatieke diensten te Peking. Het betreft de gemiddelde prijs die voor tomaten
is betaald aan telers uit de provincie Xinjiang, waaruit volgens verzoeksters ongeveer 88 % van de Chinese productie van verwerkte
tomaten afkomstig is. Deze cijfers zijn betwist door de Commissie, die vindt dat zij een laag gemiddelde geven. De Commissie
zou overigens niet in staat zijn geweest te beoordelen of zij in overeenstemming waren met de basisverordening. Wanneer een
ingewikkelde economische situatie moet worden beoordeeld, geldt haar beoordelingsvrijheid echter ook voor de vaststelling
van de basisgegevens (zie in die zin arrest Hof van 29 oktober 1980, Roquette/Raad, 138/79, Jurispr. blz. 3333, punt 25).
74     Aangezien de basisverordening de Commissie een zekere beoordelingsmarge toekent ter zake van de vaststelling van het steunbedrag,
is het inderdaad onmogelijk om met zekerheid te bepalen welke weerslag de inaanmerkingneming van de aan de Chinese tomatentelers
betaalde prijzen op het steunbedrag zou hebben. Artikel 4, lid 1, bepaalt niet dat de productiesteun gelijk moet zijn aan
het verschil tussen de aan de teler in de Gemeenschap betaalde minimumprijs en de prijs van het basisproduct in de voornaamste
producerende derde landen. Het legt slechts een bovengrens vast.
75     Dienaangaande zij opgemerkt dat het feit dat de Commissie in het verleden het steunbedrag exact op het verschil tussen de
aan de teler in de Gemeenschap betaalde minimumprijs en de prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende
derde landen heeft bepaald, haar geenszins verplichtte om de steun op dit niveau te handhaven. Het zou zelfs in strijd zijn
met de bewoordingen en het doel van de basisverordening dat de Commissie geen rekening houdt met de ontwikkeling van de situatie
op de internationale markten en daarmee de afzet van de communautaire productie moeilijker maakt.
76     Verzoeksters kunnen dus niet op goede gronden claimen dat zij recht hebben op de maximale steun, die gelijk is aan het verschil
tussen de aan de teler in de Gemeenschap betaalde minimumprijs en de prijs van het basisproduct in de voornaamste derde landen
nadat rekening is gehouden met de Chinese prijzen.
77     Derhalve is de door verzoeksters berekende en in de tabel van bijlage A.27 bij het verzoekschrift nader aangegeven schade
niet zeker.
78     Aangezien niet aan alle voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap is voldaan, moet het beroep
worden verworpen.

Kosten
79     Overeenkomstig artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht kan het Gerecht wegens bijzondere
redenen de proceskosten over de partijen verdelen. Hoewel verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, moet voor de verwijzing
in de kosten rekening worden gehouden met de gedragingen van verweerster, die niet in overeenstemming waren met de communautaire
regeling.
80     Het Gerecht acht het, gelet op de omstandigheden van het geval, derhalve gerechtvaardigd te beslissen dat verzoeksters vijfzesde
van hun kosten zullen dragen en dat de Commissie haar eigen kosten alsmede eenzesde van de kosten van verzoeksters zal dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Verzoeksters zullen vijfzesde van hun kosten dragen en de Commissie zal haar eigen kosten alsmede eenzesde van de kosten van
verzoeksters dragen.
Azizi
Dehousse
Cremona
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 maart 2005.
De griffier

De president van de Derde kamer
H. Jung

J. Azizi
*
Procestaal: Frans.