CELEX: 61988CJ0217
Gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt
Nationale dwangmaatregelen

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 augustus 1988, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door haar aanhoudende weigering om maatregelen tot verplichte distillatie van tafelwijn in geval van verzet van de betrokkenen met nationale dwangmiddelen af te dwingen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 79, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 822/87 van de Raad van 16 maart 1987 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt ( PB 1987, L 84, blz . 1 ).
2 Krachtens artikel 41, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 337/79 van de Raad van 5 februari 1979 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt ( PB 1979, L 54, blz . 1 ), zoals onder meer gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 2144/82 van de Raad van 27 juli 1982 ( PB 1982, L 227 blz . 1 ), en verordening ( EEG ) nr . 1208/84 van de Raad van 27 april 1984 ( PB 1984, L 115, blz . 77 ), ( hierna : verordening nr . 337/79 ), wordt tot verplichte distillatie van tafelwijn besloten "wanneer voor een wijnoogstjaar uit de gegevens van de produktie - en behoeftenraming blijkt dat voor tafelwijn de aan het begin van het wijnoogstjaar geconstateerde beschikbare hoeveelheden het normale gebruik van het wijnoogstjaar met meer dan vijf maanden overschrijden ". Krachtens artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 moeten de producenten die verplicht zijn om tafelwijn voor distillatie te leveren, aan deze verplichting voldoen om in aanmerking te kunnen komen voor de diverse, in titel I van verordening nr . 337/79 voorziene interventiemaatregelen . Bovendien nemen de Lid-Staten ingevolge artikel 64, lid 1, eerste volzin, van verordening nr . 337/79 "de nodige maatregelen om de commmunautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven ". Deze bepaling is overgenomen in artikel 79, lid 1, eerste zin, van verordening nr . 822/87, waarin onder meer alle tot 16 maart 1987 in verordening nr . 337/79 aangebrachte wijzigingen zijn gecodificeerd .
3 Bij verordening ( EEG ) nr . 148/85 van 18 januari 1985 houdende opening van de in artikel 41 van verordening nr . 337/79 bedoelde distillatie voor het wijnoogstjaar 1984/1985 ( PB 1985, L 16, blz . 32 ), gelastte de Commissie de distillatie van twaalf miljoen hectoliter tafelwijn, waarvan 68 322 hectoliter moesten worden gedistilleerd door de in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde producenten .
4 Na de inwerkingtreding van verordening nr . 148/85 gaven de Duitse autoriteiten 614 beschikkingen, waarin zij de betrokken producenten meedeelden welke hoeveelheden tafelwijn zij moesten distilleren . Tegen 506 beschikkingen werden bezwaarschriften ingediend met het betoog, dat de communautaire bepalingen inzake verplichte distillatie tot discriminatie tussen de producenten leidden .
5 Naar Duits recht heeft een bezwaarschrift tegen een bestuurshandeling in beginsel schorsende werking . Onder bepaalde voorwaarden kunnen de bevoegde autoriteiten evenwel de onmiddellijke tenuitvoerlegging gelasten van bestuurshandelingen waartegen bezwaar is gemaakt . Zij kunnen dan dwangmiddelen gebruiken om de tenuitvoerlegging van de betrokken handeling te verzekeren . Betrokkenen kunnen echter tegen het bevel tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van een bestuurshandeling beroep in rechte instellen . In dat geval kan de rechter de tenuitvoerlegging van de handeling opnieuw schorsen .
6 De Duitse autoriteiten besloten, geen bevel te geven tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de 506 beschikkingen waartegen bezwaarschriften waren ingediend . Dit leidde ertoe, dat van de 68 322 hectoliter tafelwijn die de in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde producenten moesten distilleren, in werkelijkheid slechts 9 140 hectoliter werd gedistilleerd .
7 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De ontvankelijkheid
8 Het beroep van de Commissie richt zich zowel tegen het besluit van de Bondsrepubliek Duitsland om geen bevel te geven tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen inzake de verplichte distillatie voor het wijnoogstjaar 1984/1985 en om geen dwangmiddelen naar Duits recht te gebruiken tegen de producenten die hadden geweigerd om tafelwijn voor verplichte distillatie te leveren, als tegen het door de Duitse Bondsrepubliek in haar antwoord op het met redenen omkleed advies geuite voornemen om in de toekomst, wanneer in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde producenten opnieuw aan de distillatieplicht voor tafelwijn zouden worden onderworpen, dezelfde houding in te nemen .
9 De Bondsrepubliek Duitsland is van mening, dat het beroep slechts ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op haar gedrag tijdens het wijnoogstjaar 1984/1985 .
10 Volgens vaste rechtspraak van het Hof ( zie met name het arrest van 14 juli 1988, zaak 298/86, Commissie/België, Jurispr . 1988, blz . 4343, r.o . 10 ) kan een beroep krachtens artikel 169 EEG-Verdrag slechts op de gronden en middelen berusten die ook reeds in het met redenen omkleed advies zijn aangevoerd .
11 Uit het met redenen omkleed advies van 18 januari 1988 blijkt, dat de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland destijds enkel de niet-nakoming ingevolge haar gedrag in het wijnoogstjaar 1984/1985 heeft verweten . Het beroep kan zich derhalve niet uitstrekken tot de vraag, of de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 79, lid 1, eerste volzin, van verordening nr . 822/87 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door haar voornemen kenbaar te maken, dat zij in de toekomst in voorkomend geval dezelfde houding zou innemen als in het wijnoogstjaar 1984/1985 .
12 Derhalve is het beroep slechts ontvankelijk voor zover het ertoe strekt te doen vaststellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door te besluiten, geen bevel te geven tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen inzake verplichte distillatie tijdens het wijnoogstjaar 1984/1985 en geen gebruik te maken van de in het Duitse recht voorziene dwangmiddelen tegen producenten die hadden geweigerd om tafelwijn voor verplichte distillatie te leveren .
Ten gronde
13 De Bondsrepubliek betoogt in de eerste plaats, dat de Lid-Staten op grond van het gemeenschapsrecht niet verplicht zijn om nationale dwangmiddelen te gebruiken ten einde de uitvoering van maatregelen tot verplichte distillatie te verzekeren .
14 In dit verband moet worden vastgesteld, dat ofschoon artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 de Lid-Staten niet uitdrukkelijk verplicht om nationale dwangmiddelen te gebruiken, die verplichting niettemin ondubbelzinnig voortvloeit uit het bepaalde, dat de Lid-Staten "de nodige maatregelen ( nemen ) om de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven", ongeacht of deze maatregelen in het nationale recht reeds bestaan of nog moet worden ingevoerd .
15 Hiertegen voert de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats aan, dat artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 geen voldoende duidelijke en ondubbelzinnige rechtsgrondslag vormt voor het gebruik van nationale dwangmiddelen .
16 Dit middel kan niet worden aanvaard . Waar artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 de Lid-Staten verplicht "de nodige maatregelen ( te nemen ) om de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven", gebiedt het de Lid-Staten om in hun nationale recht alle wettelijke, bestuursrechtelijke of individuele maatregelen te treffen die voor de daadwerkelijke uitvoering van de verplichte distillatie noodzakelijk zijn .
17 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt voorts, dat artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 bij niet-nakoming van de distillatieplicht voorziet in een speciale sanctie, zodat het gebruik van dwangmiddelen in het kader van het nationale recht ontoelaatbaar is .
18 Ook dit middel moet worden verworpen . Volgens artikel 6, lid 1, van de verordening kunnen de producenten voor wie de in artikel 39 en in voorkomend geval de in de artikelen 40 en 41 bedoelde verplichtingen, dat wil zeggen de in deze artikelen voorziene maatregelen tot verplichte distillatie gelden, voor de in titel I geregelde interventiemaatregelen in aanmerking komen, mits zij gedurende een nader te bepalen referentieperiode aan die verplichtingen hebben voldaan . Dit voorschrift is dus geen sanctieregeling, maar formuleert enkel een voorwaarde waaronder producenten voor bepaalde in deze titel van verordening nr . 337/79 voorziene interventiemaatregelen in aanmerking kunnen komen .
19 Ook wanneer artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 als een bijzondere sanctieregeling moest worden beschouwd, zoals de Bondsrepubliek Duitsland beweert, kan men er niet van uitgaan, dat de gemeenschapswetgever met deze bepaling heeft willen uitsluiten, dat nationale dwangmiddelen worden gebruikt om de nakoming van de distillatieplicht te verzekeren .
20 De dienaangaande door de Bondsrepubliek aangevoerde argumenten moeten derhalve worden verworpen .
21 In de tweede plaats betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat het ingevolge artikel 64, lid 2, van verordening nr . 337/79, volgens hetwelk "de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de maatregelen vaststelt welke nodig zijn voor een uniforme toepassing van de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector, met name inzake controle", de taak van de Raad is en niet van de Lid-Staten om de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om de tenuitvoerlegging van de maatregelen inzake verplichte distillatie effectief te waarborgen .
22 Dit argument kan niet slagen . In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat niets in de bewoordingen van artikel 64, leden 1 en 2, erop wijst, dat de Raad eerst maatregelen overeenkomstig artikel 64, lid 2, zou moeten vaststellen, voordat de Lid-Staten hun verplichting overeenkomstig artikel 64, lid 1, dienen na te komen .
23 Bovendien worden met deze beide bepalingen verschillende doelen nagestreefd . Artikel 64, lid 2, moet de voorwaarden voor de toepassing van de communautaire voorschriften in de wijnsector uniformiseren . Artikel 64, lid 1, dient de onmiddellijke naleving van die voorschriften te waarborgen en verlangt daartoe van de Lid-Staten, dat zij alle in dit verband noodzakelijke maatregelen treffen . Dit doel zou niet kunnen worden bereikt en de aan de Lid-Staten opgelegde verplichting zou haar betekenis verliezen, wanneer de uitvoering van deze verplichting afhankelijk zou zijn van de voorwaarde, dat het met artikel 64, lid 2, nagestreefde doel is bereikt .
24 In de derde plaats stelt de Bondsrepubliek Duitsland, dat het een zaak is van de Lid-Staten om te bepalen, met welke maatregelen de naleving van de communautaire voorschriften het beste kan worden gewaarborgd; in het onderhavige geval zouden naar Duits recht ernstige bezwaren hebben bestaan tegen een bevel tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de distillatiebeschikkingen .
25 Ook dit middel moet worden verworpen . Het met de maatregelen tot verplichte distillatie nagestreefde doel kan alleen worden bereikt, wanneer die maatregelen binnen een bepaalde termijn worden uitgevoerd; in casu was die termijn vastgesteld in artikel 10 van verordening ( EEG ) nr . 147/85 van de Commissie van 18 januari 1985 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de in artikel 41 van verordening ( EEG ) nr . 337/79 bedoelde distillatie voor het wijnoogstjaar 1984/1985 ( PB 1985, L 16, blz . 25 ), zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 953/85 van de Commissie van 10 april 1985 ( PB 1985, L 102, blz . 19 ). Ingevolge artikel 64, lid 1, moeten de Lid-Staten er dus voor zorgen, dat de betrokken producenten binnen de voorgeschreven termijn tot distillatie overgaan en moeten zij daarvoor alle noodzakelijke maatregelen treffen . Nadat de in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde producenten door een in het Duitse recht voorziene bezwaarschriftprocedure hadden bereikt, dat de tenuitvoerlegging van de distillatiebeschikkingen werd geschorst, hadden de Duitse autoriteiten die schorsende werking moeten opheffen door de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen te gelasten .
26 Dienaangaande stelt de Bondsrepubliek Duitsland, dat de voorwaarden die het Duitse recht aan het geven van een dergelijk bevel verbindt, niet waren vervuld . Ook wanneer deze opvatting juist mocht zijn, kan zij de niet-nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland van een krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichting niet rechtvaardigen . Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een Lid-Staat zich niet beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen ( zie onder meer het arrest van 21 februari 1990 in zaak C-74/89, Commissie/België, Jurispr . 1990, blz . I-491 ).
27 In de vierde plaats voert de Bondsrepubliek Duitsland aan, dat een bevel tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen in casu geen passend middel zou zijn geweest, omdat dat bevel waarschijnlijk zou zijn aangevochten voor de Duitse rechter, die de uitvoering van de beschikkingen waarschijnlijk opnieuw zou hebben geschorst wegens ernstige twijfel aan de geldigheid van de communautaire wetgeving op het gebied van de verplichte distillatie .
28 Dit argument is niet steekhoudend . In de eerste plaats kan de Bondsrepubliek zich ter rechtvaardiging van haar eigen nalatigheid niet op een mogelijke of waarschijnlijke uitspraak van de Duitse rechter beroepen . In de tweede plaats zou de prejudiciële procedure van artikel 177 EEG-Verdrag deze rechter - eventueel op aansporen van de Duitse autoriteiten zelf - de mogelijkheid hebben geboden om het Hof vragen over de geldigheid van de communautaire wetgeving op het gebied van de verplichte distillatie voor te leggen .
29 In de vijfde plaats stelt de Bondsrepubliek Duitsland, dat een bevel tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de distillatiebeschikkingen kosten zou hebben meegebracht die in geen verhouding zouden hebben gestaan tot de te distilleren hoeveelheden wijn en de invloed die de distillatie op het prijspeil zou hebben gehad .
30 Dit argument kan niet worden aanvaard . Uit artikel 41, leden 1 en 7, van verordening nr . 337/79 alsmede artikel 4 van verordening nr . 147/85 blijkt, dat de gemeenschapswetgever zelf uitputtend heeft willen regelen, onder welke voorwaarden de tafelwijnproducenten van de distillatieplicht zijn vrijgesteld om te voorkomen, dat de uitvoering van de maatregelen inzake verplichte distillatie administratieve lasten meebrengt die in geen verhouding staan tot de te verwachten kwantitatieve resultaten . In casu wordt echter niet betwist, dat de in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde producenten niet aan deze voorwaarden voldeden .
31 In de zesde plaats voert de Bondsrepubliek Duitsland aan, dat een bevel tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de distillatiebeschikkingen zinloos zou zijn geweest, omdat bij het geven van de beschikkingen bij de Duitse producenten slechts geringe hoeveelheden tafelwijn voorhanden waren en de aankoop van wijn bij producenten in andere Lid-Staten nauwelijks in aanmerking kwam .
32 Dit argument zou slechts kunnen slagen indien werd aangetoond, dat uitvoering van de maatregelen inzake verplichte distillatie overeenkomstig de geldende communautaire voorschriften voor de in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigde producenten op het tijdstip waarop volgens artikel 7, lid 1, van verordening nr . 147/85 de distillatiebeschikkingen moesten worden meegedeeld, absoluut onmogelijk was . Dienaangaande blijkt uit artikel 10, leden 2 en 4, van verordening nr . 147/85, dat de verplichting om tafelwijn voor distillatie te leveren, onder voorbehoud van bepaalde controleformaliteiten ook kan worden nagekomen door een producent die is gevestigd in een andere Lid-Staat dan de producent op wie deze verplichting rust . De Bondsrepubliek Duitsland heeft weliswaar aangevoerd, dat uitvoering van de maatregelen inzake verplichte distillatie volgens deze procedure tot praktische moeilijkheden zou hebben geleid, maar zij heeft geenszins aangetoond, dat die uitvoering absoluut onmogelijk was .
33 Bovendien moet een Lid-Staat die bij de uitvoering van een verordening van de Commissie stuit op onverwachte moeilijkheden die de nakoming van de uit deze verordening voortvloeiende verplichtingen absoluut onmogelijk maken, die moeilijkheden aan de Commissie melden en haar daarbij passende oplossingen aan de hand doen . In dat geval moeten de Commissie en de Lid-Staat op grond van hun wederzijdse verplichting tot loyale samenwerking, waartoe in het bijzonder artikel 5 EEG-Verdrag hen verplicht, naar eer en geweten samenwerken om deze moeilijkheden met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen te overwinnen . In het onderhavige geval evenwel heeft de Bondsrepubliek Duitsland - nog afgezien van het feit, dat de door haar aangevoerde moeilijkheden de nakoming van haar verplichtingen niet absoluut onmogelijk maakten - de Commissie geen passende oplossing voor de opgetreden moeilijkheden voorgesteld, maar eenzijdig besloten van verdere uitvoering van de maatregelen inzake verplichte distillatie af te zien . Een dergelijke houding is in strijd met bovengenoemde plicht tot samenwerking .
34 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door te besluiten om geen bevel te geven tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen inzake verplichte distillatie voor het wijnoogstjaar 1984/1985 en om de in het Duitse recht voorziene dwangmiddelen niet te gebruiken tegen producenten die hadden geweigerd tafelwijn voor verplichte distillatie te leveren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 64, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 337/79 .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
35 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien verweerster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende, verstaat :
1 ) Door te besluiten om geen bevel te geven tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen inzake verplichte distillatie voor het wijnoogstjaar 1984/1985 en om de in het Duitse recht voorziene dwangmiddelen niet te gebruiken tegen producenten die hadden geweigerd tafelwijn voor verplichte distillatie te leveren, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 64, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 337/79 van de Raad van 5 februari 1979 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt .
2 ) Het beroep wordt voor het overige verworpen .
3 ) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure .