CELEX: 61993CJ0363
Fri rörlighet för varor
Beskattningssystem i de franska utomeuropeiksa departementen
Prejudicerande verkan av domen Legros m.fl. 89/688/EEG

1 Genom dom av den 7 juli 1993, som inkom till domstolen den 26 juli 1993, har Cour d'appel i Paris enligt artikel 177 i EEG-fördraget ställt en fråga om giltigheten av rådets beslut 89/688/EEG av den 22 december 1989 om sjötullssystemet i de franska utomeuropeiska departementen (JO L 399, s. 46, nedan kallat sjötullsbeslutet). Genom domar av den 23 augusti 1993, som inkom till domstolen den 1 oktober 1993, har Tribunal d'instance i Saint-Denis (Réunion) enligt artikel 177 i EEG-fördraget ställt två frågor om tolkningen av artikel 9 och följande i EEG-fördraget och om giltigheten av beslutet om sjötull.
2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för ett antal krav på återbetalning av summor som tagits ut i sjötull.
3 Det framgår av handlingarna i målet att sjötull togs ut i de franska utomeuropeiska departementen (nedan kallade departementen) vid den tidpunkt då fördraget trädde i kraft. Den lades på alla varor som fördes in i departementet i fråga oavsett deras ursprung, så även varor från moderlandet Frankrike. Däremot undgick produkter från regionen sjötull eller motsvarande interna avgift. Det är ostridigt att sjötullen hade två syften, nämligen dels att ge skatteintäkter, dels att gynna den lokala ekonomin.
4 Eftersom sjötullen blivit föremål för ett antal klagomål, väckte kommissionen under 1984 talan om fördragsbrott mot Frankrike. Kommissionen beslöt dock senare att avbryta detta förfarande och föredrog att försöka nå en politisk lösning. Inom ramen för denna har rådet fattat två beslut i enlighet med artiklarna 227.2 och 235 i fördraget.
5 Det första beslutet är rådets beslut 89/687/EEG av den 22 december 1989 om att införa ett särskilt åtgärdsprogram för de franska utomeuropeiska departementen med hänsyn till att dessa ofta är öar och avsides belägna (Poséidom) (JO L 399, s. 39, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) (nedan kallat "Poséidom-beslutet"). I det andra och fjärde övervägandet i ingressen i detta beslut noteras särskilt att departementen lider av en betydande strukturell eftersläpning, som förvärras av flera omständigheter, vilket gör det nödvändigt att förstärka stödet från gemenskapen för att främja deras ekonomiska och sociala utveckling.
6 Det andra beslutet är beslutet om sjötull, som genomför Poséidom-beslutets skattedel. I artikel 1 i beslutet föreskrivs att de franska myndigheterna senast den 31 december 1992 skall vidta nödvändiga åtgärder för att det sjötullssystem som för närvarande gäller i departementen skall kunna tillämpas utan åtskillnad på alla produkter, vare sig de är importerade eller är producerade i dessa regioner. I artikel 4 föreskrivs att Frankrike får bibehålla det aktuella systemet längst till och med den 31 december 1992, under förutsättning att varje förslag om utvidgning av listan över produkter som omfattas av sjötull eller om ökning av avgiftssatserna anmäls till kommissionen, som kan motsätta sig det inom två månader.
7 I målet Legros m.fl. (dom av den 16 juli 1992 i målet C-163/90, Rec. 1992, s. I-4625) hade domstolen förelagts flera frågor om tolkningen av fördraget vad gäller en avgift med de egenskaper som kännetecknar sjötullen. I den domen beslutade domstolen att en avgift som är proportionell mot varors tullvärde och som en medlemsstat tar ut för varor vilka importeras från en annan medlemsstat med anledning av att dessa förs in i en region inom den första medlemsstatens territorium, utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull, även om avgiften också drabbar varor som förs in i denna region från en annan del av samma stat. Domstolen begränsade dock domens rättsverkningar i tiden.
8 I målet Legros m.fl. förelåg de faktiska omständigheterna innan Poséidom-beslutet och beslutet om sjötull trädde i kraft. Domstolen uttalade sig följaktligen inte om vare sig tolkningen av besluten eller deras giltighet.
De faktiska omständigheterna i målet C-363/93 Lancry
9 I Martinique produceras inte något mjöl. Denna produkt har sålunda alltid importerats från moderlandet Frankrike, från andra länder i gemenskapen eller från USA. År 1974 infördes sjötull på mjöl i Martinique.
10 Bolaget René Lancry SA (nedan kallat "Lancry"), som i Martinique saluför mjöl från bland annat moderlandet Frankrike, har i flera fall fört talan vid domstol. Genom domar av den 2 april 1985 och den 25 april 1989 av Tribunal administratif i Fort-de-France, bekräftade genom dom av den 2 april 1993 av Conseil d'Etat français, ogiltigförklarades de beslut som fastställde storleken på sjötullen till 25% och senare till 20%. Med stöd av dessa domar fick bolaget tillbaka skillnaden mellan den ogiltigförklarade avgiften och den tidigare avgiften på 15%. Vidare väckte Lancry talan vid Tribunal d'instance i Fort-de-France för att få tillbaka alla de belopp som bolaget betalat in i sjötull under samma period.
11 Lancry väckte också skadeståndstalan vid Tribunal d'instance i 7:e arrondissementet i Paris mot Direction générale des douanes, för att denna tagit ut sjötull på mjöl som importerats till Martinique. Talan avvisades, varefter Lancry överklagade beslutet.
12 Av den ovan nämnda domen Legros m.fl. slöt sig Cour d'appel i Paris i sin dom av den 7 juli 1993 till att den sjötull som tagits ut på mjöl som sedan 1974 saluförts av Lancry enligt de regler som gällde innan beslutet om sjötull trädde i kraft, dvs. den 22 december 1989, var en avgift med motsvarande verkan som en tull och därmed stod i strid med Romfördraget. Cour d'appel dömde således den svarande att ersätta Lancry för den sjötull som bolaget erlagt för mjöl som saluförts från 1974 till och med den 22 december 1989.
13 Cour d'appel konstaterade dock att EG-domstolen inte uttalat sig om giltigheten av beslutet om sjötull och hänsköt därför följande fråga till denna för ett förhandsavgörande:
Var det lagenligt att Europeiska gemenskapernas råd genom beslutet av den 22 december 1989 om sjötullssystemet i de franska utomeuropeiska departementen (89/688/EEG), vilket antagits i enlighet med artiklarna 227.2 och 235 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, bemyndigade Frankrike att till och med den 31 december 1992 bibehålla det gällande systemet, när sjötull enligt Europeiska gemenskapernas domstols förhandsavgörande av den 16 juli 1992 utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull?"
De faktiska omständigheterna i målen C-407/93 - C-411/93, Dindar Confort, Ah-Son, Chevassus-Marche, Conforéunion och Dindar Autos
14 Genom inlaga av den 26 januari 1993 väckte bolaget Dindar Confort talan vid Tribunal d'instance i Saint-Denis om återbetalning med ränta av vissa summor som det hade erlagt i sjötull. Dessa summor hade tagits ut på varor som importerats efter att domen Legros m.fl. avkunnades.
15 Genom inlaga av den 21 december 1992 väckte Christian Ah-Son talan vid samma domstol om återbetalning av en summa som erlagts i november 1992, motsvarande det belopp som pålagts honom i sjötull sedan han till Réunions territorium fört in ett i Tyskland tillverkat fordon som han köpt i moderlandet Frankrike.
16 Genom inlaga av den 11 och den 12 februari 1993 väckte Paul Chevassus-Marche talan vid samma domstol om återbetalning av den sjötull som erlades den 3 december 1992 för en ölleverans från moderlandet Frankrike.
17 Genom inlaga av den 10 mars 1993 väckte bolaget Conforéunion talan vid samma domstol om återbetalning av en summa som det erlagt i sjötull för varor som förts in till Réunions territorium i november 1992. Vissa av dessa varor kom från andra regioner i Frankrike, vissa från andra medlemsstater i gemenskapen och andra direkt från tredje land.
18 Genom inlagor av den 26 januari och den 23 februari 1993 väckte bolaget Dindar Autos talan vid samma domstol om återbetalning av vissa summor som motsvarar betalningen av sjötull för varor som förts in till Réunions territorium mellan juli och december 1992. Vissa av dessa varor kom från andra regioner i Frankrike, vissa från andra medlemsstater i gemenskapen och andra direkt från tredje land.
19 Tribunal d'instance i Saint-Denis beslöt att förklara de anhängiggjorda målen vilande och hänsköt följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:
"1.  Skall artikel 9 och följande i EEG-fördraget, som lägger grunden för principen om ett enhetligt tullområde inom gemenskapen, tolkas så att de hindrar att en medlemsstat tar ut en avgift i proportion till varornas tullvärde på varor från en region inom denna stat enbart därför att dessa förs in i en annan region inom staten, med motiveringen att avgiften också drabbar varor som förs in i denna region från andra medlemsstater och därför bedömts utgöra en avgift med motsvarande verkan som en importtull?
2.  Var antagandet av artikel 4 i Europeiska gemenskapernas råds beslut av den 22 december 1989 (89/688/EEG) lagenligt med hänsyn till att den bemyndigar Frankrike att längst till och med den 31 december 1992 bibehålla det aktuella sjötullssystemet på de i bestämmelsen angivna villkoren, fastän den sjötull som uppbars enligt det då gällande systemet utgjorde en avgift med motsvarande verkan som en importtull och det framgår av artikel 227.2, första stycket i fördraget att de fördragsbestämmelser som nämns där, bl.a. bestämmelserna om fri rörlighet för varor, har varit tillämpliga i departementen sedan fördraget trädde i kraft?"
20 Genom beslut av den 19 oktober 1993, som fattades i enlighet med artikel 43 i domstolens rättegångsregler, har målen C-407/93, C-408/93, C-409/93, C-410/93 och C-411/93 förenats vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet och domen. Genom beslut av den 8 april 1994, som fattats i enlighet med samma artikel, har mål C-363/93 förenats med dessa förenade mål vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
21 Först skall prövas om en avgift som sjötullen utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull när den läggs på varor från samma medlemsstat, och därefter om beslutet om sjötull är giltigt i den mån det tillåter att denna avgift bibehålls till och med den 31 december 1992.
Tolkningen av artikel 9 och följande i fördraget (den första frågan från Tribunal d'instance i Saint-Denis)
22 Den första frågan från Tribunal d'instance i Saint-Denis går ut på om en avgift i proportion till varors tullvärde, som tas ut av en medlemsstat på alla varor som förs in i en region inom dess territorium, utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull i den mån den drabbar varor som förs in i denna region från en annan del av samma stat.
23 Rådet anser att i den mån sjötullssystemet gäller för varor från andra delar av det franska territoriet är situationen helt begränsad till denna medlemsstat och att de primärrättsliga regler som ålägger medlemsstaterna vissa förbud vad gäller deras inbördes relationer därmed inte är tillämpliga. Enligt den spanska regeringen är det särskilt den omständigheten att handeln inom gemenskapen påverkas som är väsentlig för tillämpningen av fördragsbestämmelserna om den fria rörligheten för varor, varför artikel 9 och följande i fördraget inte är tillämpliga när varorna i fråga rör sig mellan två platser inom en enda medlemsstats territorium.
24 Detta argument kan inte godtas.
25 För det första följer nämligen av domstolens fasta rättspraxis att det som rättfärdigar ett förbud mot tullar och avgifter med motsvarande verkan är att varje avgift som tas ut då en vara passerar en gräns utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor (se särskilt dom av den 1 juli 1969 i målen 2/69 och 3/69 Sociaal Fonds Diamentarbeiders, Rec. 1969, s. 211, punkt 14).
26 I den ovan nämnda domen Legros m.fl. konstaterade domstolen (punkt 16) att en avgift som tas ut vid en regional gräns med anledning av att varor förs in i en region inom en medlemsstat skadar enheten i gemenskapens tullområde och utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor som är minst lika allvarligt som en avgift vilken tas ut vid en nationell gräns med anledning av att varor förs in på en medlemsstats hela territorium.
27 Det ingrepp som det innebär för enheten i gemenskapens tullområde att en regional tullgräns upprättas är dock detsamma vare sig det är inhemska produkter eller produkter från andra medlemsstater som påförs en avgift med anledning av att de passerar denna gräns.
28 Dessutom är en avgift som tas ut på inhemska produkter med anledning av att en regional gräns passeras ett minst lika allvarligt hinder för den fria rörligheten för varor som när samma slags avgift tas ut för produkter från en annan medlemsstat.
29 Själva principen för den tullunion som föreskrivs i artikel 9 i fördraget och som skall omfatta all handel med varor förutsätter att den fria rörligheten för varor är säkerställd generellt inom unionen och inte enbart när det gäller handeln mellan stater. Att artikel 9 och följande uttryckligen hänvisar endast till handeln mellan medlemsstater, beror på att det förutsattes att sådana avgifter som tullar inte förekommer inom medlemsstaterna. Eftersom det är en absolut förutsättning för en tullunion som omfattar all handel med varor att sådana avgifter inte förekommer följer också att de är förbjudna enligt artikel 9 och följande.
30 För det andra förefaller problemet inte vara begränsat till situationen inom en medlemsstat. Som den franska regeringen med rätta påpekat kan uttaget av en avgift som sjötullen endast betecknas som en rent intern situation om den uteslutande tas ut för produkter från medlemsstaten ifråga. Det är emellertid ostridigt att avgiften tillämpas för alla produkter som förs in i det berörda departementet, oavsett deras ursprung. Under dessa omständigheter vore det inkonsekvent att å ena sidan anse att sjötullen utgör en avgift med motsvarande verkan när den tas ut för varor från andra medlemsstater, och å andra sidan medge att samma avgift inte utgör en avgift med motsvarande verkan då den tas ut för varor från moderlandet Frankrike.
31 Eftersom en sådan avgift som sjötull drabbar alla varor utan åtskillnad skulle det slutligen rent praktiskt vara mycket svårt, om inte omöjligt, att skilja mellan produkter av nationellt ursprung och produkter som har sitt ursprung i andra medlemsstater. Exempelvis skulle en produkt som innehåller komponenter från en annan stat men som tillverkats på nationellt territorium, eller en produkt som importerats till det nationella territoriet och senare sänds vidare till ett utomeuropeiskt departement, inte betecknas som nationell produkt. Det skulle vara nödvändigt att i varje enskilt fall, även vid leveranser av produkter från samma stat, fastställa om dessa i själva verket inte kommer från en annan medlemsstat i gemenskapen. Ett sådant kontrollförfarande skulle medföra ytterligare administration och förseningar, som i sig skulle hindra den fria rörligheten för varor.
32 Svaret på den första frågan från Tribunal d'instance i Saint-Denis blir således följande. En avgift i proportion till varors tullvärde som tas ut av en medlemsstat för alla varor som förs in i en region inom dess territorium utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull, inte bara i den mån den läggs på varor som förs in i regionen från andra medlemsstater, utan också i den mån den tas ut för varor som förs in dit från en annan del av samma stat.
Giltigheten av beslutet om sjötull (fråga från Cour d'appel i Paris och den andra frågan från Tribunal d'instance i Saint-Denis)
33 Frågan från Cour d'appel i Paris går, liksom den andra frågan från Tribunal d'instance i Saint-Denis, ut på om beslutet om sjötull är giltigt i den mån det tillåter Frankrike att till och med den 31 december 1992 bibehålla det sjötullssystem som var i kraft då beslutet fattades.
34 Den spanska och den franska regeringen, rådet och kommissionen har gjort gällande att rådet, med de bägge artiklarna 227.2 och 235 i fördraget som grund, lagenligt kunde bemyndiga Frankrike att bibehålla avgiften i fråga till och med den 31 december 1992.
35 Först skall det erinras om lydelsen av artikel 227.2 i fördraget:
"2. För Algeriet och de franska utomeuropeiska departementen skall, från och med att detta fördrag träder i kraft, fördragets särskilda och allmänna bestämmelser gälla rörande
- den fria rörligheten för varor,
- jordbruket, med undantag av artikel 40.4,
- liberaliseringen av tjänster,
- konkurrensreglerna,
- de skyddsåtgärder som avses i artiklarna 108, 109 och 226,
- institutionerna.
Villkoren för tillämpningen av övriga bestämmelser i detta fördrag skall genom enhälligt beslut av rådet på förslag från kommissionen fastställas inom två år efter det att fördraget har trätt i kraft.
Gemenskapens institutioner skall, inom ramen för den ordning som anges i detta fördrag och särskilt i artikel 226, sörja för att den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa områden möjliggörs."
36 I enlighet med domstolens rättspraxis (se dom av den 10 oktober 1978 i målet 148/77 Hansen, Rec. 1978, p. 1787 och den ovan nämnda domen Legros m.fl., punkt 8) följer av denna artikel att de bestämmelser i fördraget som uttryckligen nämns i punkt 2 första stycket har varit tillämpliga i departementen sedan fördraget trädde i kraft, medan det vad gäller övriga bestämmelser är möjligt att längre fram, även efter den frist på två år som nämns i andra stycket, vidta särskilda åtgärder för att tillgodose dessa territoriers behov.
37 Genom att uttryckligen endast bemyndiga rådet att fastställa villkoren för tillämpningen av de fördragsbestämmelser som inte är uppräknade i första stycket, utesluter artikel 227.2 möjligheten att i departementen avvika från tillämpningen av de bestämmelser som nämns, inbegripet bestämmelserna om den fria rörligheten för varor. Att tolka artikel 235 i fördraget så att den tillåter rådet att ens tillfälligt dröja med att i departementen tillämpa artiklarna 9, 12 och 13 i fördraget, vore att förneka den grundläggande distinktion som upprättas i artikel 227.2 och skulle i praktiken göra dess första stycke verkningslöst.
38 Härav följer att det inte var lagenligt att rådet genom beslutet om sjötull bemyndigade Frankrike att bibehålla en avgift som sjötullen, vilken utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull och därmed omfattas av fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor.
39 Svaret på frågorna från de nationella domstolarna blir således följande. Beslutet om sjötull är ogiltigt i den mån det bemyndigar Frankrike att till och med den 31 december 1992 bibehålla det sjötullssystem som var i kraft då beslutet fattades.
Domens rättsverkningar i tiden
40 Den franska regeringen har med stöd av regionen Réunion begärt att domstolen, för det fall den skulle förklara beslutet om sjötull ogiltigt, begränsar domens rättsverkningar i tiden, liksom den gjorde i det ovan nämnda målet Legros m.fl. Den franska regeringen anser att de villkor som domstolen ställt för en sådan begränsning, nämligen dels risken för allvarliga ekonomiska återverkningar, dels en ovisshet vad gäller gemenskapsbestämmelsernas räckvidd, är uppfyllda i detta fall. Vad gäller det första villkoret skulle de ekonomiska återverkningarna av en dom som förklarar beslutet om sjötull ogiltigt hårt drabba de lokala förvaltningar som är mottagare av intäkterna från avgiften eftersom den begränsning som domstolen gick med på i målet Legros m.fl., enligt den franska regeringen bara gäller den sjötull som tas ut med stöd av den nationella rätten, och inte kan tillämpas på de summor som tas ut med stöd av artikel 4 i beslutet om sjötull efter den 22 december 1989, den dag då detta beslut antogs. Vad gäller det andra villkoret har den franska regeringen påpekat att domstolen i målet Legros m.fl. fastslog att de egenskaper som kännetecknar sjötullen liksom departementens specifika karaktär hade skapat ett tillstånd av osäkerhet om avgiftens lagenlighet i förhållande till gemenskapsrätten. Detta tillstånd tycktes enligt den franska regeringen ha avhjälpts genom beslutet om sjötull.
41 Detta argument kan inte godtas.
42 Det skall för det första påpekas att domstolen i förevarande dom förklarar beslutet om sjötull ogiltigt, i den mån det bemyndigar Frankrike att bibehålla sjötullssystemet till och med den 31 december 1992. Därav följer att den avgift som tagits ut mellan den 22 december 1989, då beslutet trädde i kraft, och den 31 december 1992, hade exakt samma rättsliga karaktär som den avgift som togs ut före denna period, nämligen den av en avgift med motsvarande verkan som en tull som tas ut med stöd av nationell rätt.
43 Härav följer att den tidsmässiga begränsning som fastställts i domen Legros m.fl. också gäller för krav på återbetalning av belopp som tagits ut i sjötull från och med att beslutet trädde i kraft den 22 december 1989 och till och med den 16 juli 1992, då den domen avkunnades.
44 För det andra skall det påpekas att generaladvokaten Jacobs i sina förslag till avgörande av den 21 oktober 1991 och den 20 maj 1992 mycket tydligt hade framfört sin uppfattning att beslutet om sjötull var ogiltigt i den mån det medgav bibehållandet av det sjötullssystem som var i kraft då det antogs. Det stämmer att domstolen i domen Legros m.fl. inte uttalade sig om giltigheten av beslutet om sjötull. Emellertid gjorde den franska regeringen vid förhandlingen i målet Legros m.fl. den 31 mars 1992 särskilt gällande att domstolen inom ramen för denna begäran om förhandsavgörande inte hade anmodats att uttala sig om giltigheten av detta beslut. Frankrike kunde sålunda av domstolens tystnad på denna punkt inte rimligen utläsa att sjötullsbeslutet var giltigt i den mån det medgav att det då gällande systemet bibehölls efter den 22 december 1989.
45 Härav följer att den franska regeringen efter den 16 juli 1992, då domen Legros m.fl. avkunnades, inte rimligen kunde vidhålla att den nationella lagstiftningen på området överensstämde med gemenskapsrätten. Dessutom är de lokala förvaltningarnas intressen tillräckligt skyddade genom den tidsmässiga begränsning som fastställts i domen Legros m.fl. Det finns därmed ingen anledning att begränsa rättsverkningarna i tiden av förevarande dom.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
46 De kostnader som har förorsakats den spanska och den franska regeringen, Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid de nationella domstolarna utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på de domstolarna att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
-angående de frågor som genom dom av den 7 juli 1993 och domar av den 23 augusti 1993 förts vidare av Cour d'appel i Paris respektive Tribunal d'instance i Saint-Denis - följande dom:
1)  En avgift i proportion till varors tullvärde som tas ut av en medlemsstat för alla varor som förs in i en region inom dess territorium utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull, inte bara i den mån den läggs på varor som förs in i denna region från andra medlemsstater, utan också i den mån den tas ut för varor som förs in i denna region från en annan del av samma stat.
2)  Rådets beslut 89/688/EEG av den 22 december 1989 om sjötullssystemet i de franska utomeuropeiska departementen är ogiltigt i den mån det bemyndigar Frankrike att till och med den 31 december 1992 bibehålla det sjötullssystem som var i kraft då beslutet fattades.