CELEX: 61984CJ0279
Recurso de indemnización
"Mantequilla de Navidad"

Motivación de la sentencia
1 Mediante cuatro escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de noviembre de 1984, y acumulados a efectos de sentencia mediante auto del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 1986, las sociedades Walter Rau, Union Deutsche Lebensmittelwerke, Heinrich Hamker Lebensmittelwerke y Wetfaelisches Margarinewerk Wilhelm Lindemann, que fabrican margarina en la República Federal de Alemania interpusieron sendos recursos con arreglo al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE, solicitando la reparación del prejuicio que estiman haber sufrido por el hecho de la acción "mantequilla de Navidad", decidida y sometida a las normas establecidas por el Reglamento nº 2956/84 de la Comisión, de 18 de octubre de 1984, relativo a la venta de mantequilla a precio reducido y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1687/76 (DO 1976, L 279, p. 4; EE 03/32, p. 150).
2 Dicho Reglamento se basa en las siguientes consideraciones: la situación del mercado de la mantequilla se caracteriza por una disponibilidad importante; hay existencias en la Comunidad; conviene incrementar el consumo de la mantequilla por todos los medios apropiados; la reducción del precio al consumo final constituye un medio eficaz para alcanzar dicho objetivo; no es posible dar salida en condiciones normales a la totalidad de la mantequilla almacenada; es conveniente evitar la prórroga del almacenamiento debido a los elevados gastos que de ello se derivan, y que, con ocasión de las fiestas de fin de año pueden presentarse posibilidades de salida para la mantequilla vendida a precio reducido destinada al consumo directo. Por consiguiente, establece, en su Título I, una acción "mantequilla de Navidad" dirigida a vender en el mercado 200 000 toneladas de mantequilla (de las cuales 50 000 en la República Federal de Alemania).
3 En relación con los hechos, el desarrollo del procedimiento así como los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal de Justicia.
4 A juicio de las demandantes, una operación de semejante envergadura, tanto por lo que se refiere a las cantidades vendidas como a la reducción de precio autorizada, provoca una perturbación brutal del mercado de las materias grasas alimentarias. En efecto, desvía súbitamente al consumo una cantidad considerable de mantequilla a precios muy reducidos gracias a subvenciones comunitarias. De lo que se deriva un perjuicio para las demandantes dado que dicha mantequilla se prefiere no sólo con respecto a la mantequilla fresca que se encuentra entonces abocada a la intervención, sino también con respecto a la margarina, producto de sustitución y competitivo cuyas ventas disminuyen sensiblemente durante y después de una acción "mantequilla de Navidad".
5 De todas las alegaciones escritas y de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia se desprende que las demandantes han invocado, en apoyo de su recurso de indemnización, siete motivos dirigidos todos ellos a demostrar la ilegalidad del Reglamento nº 2956/84 antes citado. De acuerdo con ellos, dicho Reglamento:
a) Presenta un vicio de falta de competencia.
b) Resulta contrario al principio de estabilización de mercados.
c) Viola el principio de no discriminación.
d) Viola el principio de proporcionalidad.
e) Resulta contraria al principio de libre ejercicio de las actividades profesionales.
El motivo basado en la falta de competencia de la Comisión
6 De su propia exposición de motivos se desprende que el Reglamento de la Comisión que establece la acción "mantequilla de Navidad" se basa a la vez en las disposiciones de los artículos 6 y 12 del Reglamento nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146). Los apartados 2 y 3 del artículo 6 autorizan la adopción de medidas particulares destinadas a favorecer la venta de la mantequilla de existencias públicas o privadas cuando dicha venta no pueda producirse en condiciones normales. El apartado 1 del artículo 12, en la redacción dada por el Reglamento nº 559/76, de 15 de marzo de 1976 (DO 1976, L 67, p. 9; EE 03/09, p. 248), autoriza la adopción de otras medidas a fin de facilitar la circulación de los excedentes de productos lácteos o de evitar el riesgo de que se acumulen nuevos excedentes.
7 Por lo que se refiere a la efectiva aplicación de tales medidas particulares, el reparto de competencias entre el Consejo y la Comisión está previsto como sigue en el Reglamento nº 804/68: el Consejo establece las normas generales de aplicación de dichas medidas (apartado 6 del artículo 6 y apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 804/68, respectivamente) y la Comisión adopta, de acuerdo con el procedimiento del Comité de gestión previsto en el artículo 30 del mismo Reglamento, las modalidades de aplicación de dichas medidas (apartado 7 del artículo 6 y apartado 3 del artículo 12 del Reglamento nº 804/68).
8 Las demandantes alegan que, a falta de normas generales de aplicación establecidas por el Consejo, la Comisión carecía de competencia para decidir, a título de modalidades de aplicación de tales medidas, la acción "mantequilla de Navidad" en cuestión.
9 Para valorar en el caso de autos la competencia de la Comisión, se debe determinar:
1) Si el Consejo ha interpretado correctamente las normas generales de aplicación previstas en el apartado 3 del artículo 6 y en el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 804/68.
2) Si la acción "mantequilla de Navidad", decidida por el Reglamento en cuestión, formaba parte de las medidas previstas tanto por los artículos 6 y 12 del Reglamento nº 804/68 como por dichas normas generales de aplicación.
10 Del examen de las disposiciones aplicables se desprende, en primer lugar, que, contrariamente a lo que alegan las demandantes, el Consejo adoptó por sí mismo las normas generales de aplicación previstas en los artículos 6 y 12 del Reglamento más arriba citado.
11 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la aplicación del artículo 6 de dicho Reglamento, conviene subrayar que el Consejo adoptó dos Reglamentos. Por una parte, el Reglamento nº 985/68, de 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales reguladoras de las medidas de intervención en el mercado de la mantequilla y de la nata (DO 1968, L 169, p. 1; EE 03/02, p. 190), ha previsto la concesión de una ayuda a la mantequilla de existencias privadas, así como la posibilidad de aumentar dicha ayuda cuando el mercado evolucione en condiciones desfavorables. Por otra parte, el Reglamento nº 750/69 del Consejo, de 22 de abril de 1969, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 985/68 anteriormente citado (DO L 98, p. 2; EE 03/03, p. 93), permite la adopción de medidas apropiadas para favorecer la venta de la mantequilla de existencias públicas que no puede comercializarse en condiciones normales.
12 Por lo que se refiere, seguidamente, a la aplicación del artículo 12 del Reglamento nº 804/68, el Consejo adoptó el Reglamento nº 1269/79, de 25 de junio de 1979 (DO 1979, L 161, p. 8), cuyos apartados 1 y 4 del artículo 2 autorizan la concesión de ayudas destinadas a aumentar el consumo de mantequilla mediante la reducción de los precios de consumo final.
13 En segundo lugar, conviene examinar si la acción "mantequilla de Navidad", decidida por el Reglamento en cuestión, entra en el ámbito de aplicación de la delegación de competencia efectuada por el Consejo a favor de la Comisión.
14 Para valorar el alcance de la competencia de ejecución reconocida en principio a la Comisión en el ámbito de la política agrícola común, conviene recordar en primer lugar que, tal como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 30 de octubre de 1975 (Rey Soda, 23/75, Rec. 1975, p. 1279), del sistema del Tratado en el que se inscribe el artículo 155, así como de las exigencias de la práctica, se desprende que el concepto de ejecución debe interpretarse extensivamente. Dado que la Comisión es la única que puede hacer un seguimiento constante y atento de la evolución de los mercados agrícolas y que puede actuar con la urgencia que requiere la situación, el Consejo puede verse forzado, en este ámbito, a otorgarle amplios poderes discrecionales y de acción. En esta hipótesis, los límites de dicha competencia deben valorarse especialmente a la vista de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado.
15 A este respecto, la acción "mantequilla de Navidad" se analiza como una medida especial, adoptada en un momento en el que consta la existencia de importantes excedentes de productos lácteos, y destinada tanto al aumento del consumo y a la reducción de las existencias públicas y privadas de mantequilla como a garantizar la necesaria rotación de dichas existencias. Semejante operación responde a los objetivos definidos tanto por los artículos 6 y 12 del Reglamento nº 804/68, como por los Reglamentos del Consejo anteriormente citados que establecen las normas generales de aplicación.
16 En consecuencia, la Comisión era competente, en virtud del apartado 7 del artículo 6 y del apartado 3 del artículo 12 del Reglamento nº 804/68, para adoptar las modalidades de la acción "mantequilla de Navidad" en cuestión de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 30 del mismo Reglamento, es decir, previo dictamen del Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos, salvo en el caso de medidas que no se ajusten al dictamen emitido por dicho Comité.
17 Dado que el Comité no emitió dictamen alguno, en el plazo previsto en el apartado 2 del artículo 30, sobre la propuesta que en el caso de autos le había sido sometida por la Comisión, esta última era competente para adoptar el Reglamento en cuestión.
18 De cuanto precede se deduce que debe desestimarse el motivo basado en la incompetencia de la Comisión.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de estabilización del mercado
19 Se desprende de la argumentación presentada a este respecto por las sociedades demandantes que este motivo se divide en dos partes: en primer lugar, las demandantes sostienen que la Comisión ha ignorado el objetivo de estabilización de mercados enunciado en la letra c del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE y en el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO 1968, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146): en segundo lugar, alegan que al haberse convertido desde hace varios años las acciones "mantequilla de Navidad" en un instrumento permanente de la acción comunitaria en materia de política láctea, la Comisión desea corregir por esta vía las consecuencias normales de los mecanismos de precios propios de las organizaciones comunes de mercados establecidas por el Consejo en el sector de la leche y en el de las materias grasas. Por ello las acciones "mantequilla de Navidad" están fuera de la competencia conferida a la Comisión por el Consejo.
La primera parte del motivo
20 Según las demandantes, las acciones "mantequilla de Navidad" provocan distorsiones del mercado que, en contra de lo que establece el artículo 39 del Tratado, perturban el equilibrio de los dos mercados de la mantequilla y de la margarina, caracterizados por relaciones de competencia y de sustituibilidad.
21 No puede acogerse este motivo. A este respecto conviene recordar que, de acuerdo con una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (sentencia de 24 de octubre de 1973, Balkan, 5/73, Rec. 1973, p. 1091; sentencia de 20 de octubre de 1977, Roquettes Frères, 29/77, Rec. 1977, p. 1835; sentencia de 6 de diciembre de 1984, Biovilac, 59/83, Rec. 1984, p. 4057), las instituciones comunitarias deben garantizar, al perseguir los diferentes objetivos enumerados en el artículo 39 del Tratado, la conciliación permanente que pueden exigir eventuales contradicciones entre dichos objetivos aisladamente considerados. Si bien tal conciliación no permite aislar uno de esos objetivos hasta el punto de hacer imposible la realización de los otros, las instituciones comunitarias pueden, sin embargo, conceder a uno u otro de ellos la preferencia temporal que venga impuesta por los hechos o por las circunstancias económicas ante los que adoptan sus decisiones.
22 Tratándose, más específicamente, de apreciar la legalidad de una medida adoptada en el marco de la política global instaurada en el sector de los productos lácteos, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Biovilac, anteriormente citada, que uno de los objetivos esenciales de dicha política era garantizar, de acuerdo con la letra a del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, una renta equitativa a los productores de leche de la Comunidad, mediante el establecimiento de un precio indicativo para la leche, garantizado por compras de intervención de los principales productos de transformación de la leche, y particularmente de la mantequilla. En tales circunstancias, parece que la Comisión puede prestar particular atención, sin por ello ignorar el apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, al objetivo de garantizar una renta equitativa a los productores de leche instaurando una acción "mantequilla de Navidad". En efecto, semejante acción presenta una relación directa con dicho objetivo, ya que permite mantener el sistema de precios de producción al facilitar la comercialización de los excedentes ocasionados por los mecanismos de intervención y al permitir el rejuvenecimiento de la mantequilla almacenada.
23 Por otra parte, habida cuenta sobre todo de la evolución de la importancia respectiva del mercado de la leche y del mercado de la margarina en el consumo comunitario global de materias grasas, de los autos no se deduce que una acción "mantequilla de Navidad" como la controvertida haya provocado una perturbación efectiva y duradera del mercado de la margarina.
La segunda parte del motivo
24 Como se ha señalado anteriormente, el Reglamento en cuestión tiene como objetivos la reducción de las existencias públicas y privadas y garantizar la necesaria rotación de dichas existencias mediante el favorecimiento de la comercialización de la mantequilla almacenada. Tales objetivos se dirigen únicamente a garantizar el funcionamiento normal de la organización común del mercado de la leche y de los productos lácteos y no, como sostienen equivocadamente las demandantes, a corregir las consecuencias de los mecanismos de precios propios de las organizaciones comunes de mercados establecidas por el Consejo en el sector de la leche y en el de las materias grasas.
25 Por ende, la argumentación desarrollada en apoyo de la segunda parte del motivo más arriba enunciado se confunde con el motivo más general basado en la incompetencia de la Comisión. Basta pues, para contestarla, con remitir a lo que ya se ha dicho anteriormente a este respecto.
El motivo basado en la violación del principio de no discriminación, enunciado en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado
26 Según las demandantes, la acción "mantequilla de Navidad" provoca una injustificada discriminación ya sea entre los productores de leche y los productores de grasas y frutos oleaginosos que sirven para la fabricación de margarina, ya entre los transformadores de leche y los fabricantes de margarina, en detrimento de estos últimos que experimentarían una desventaja competitiva directa e importante. Por otra parte, la Comisión no ha tenido en cuenta el conjunto de elementos característicos de cada una de las organizaciones comunes de mercados en cuestión.
27 Ha de reconocerse, por un lado, que tanto la mantequilla como la margarina se incluyen, en tanto que productos de transformación de productos agrícolas, en el ámbito de la política agrícola común, y de otro, que se trata de productos competidores y parcialmente sustituibles. En consecuencia, parece aplicable en el caso de autos el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, en el que se dispone que la organización común de los mercados agrícolas "deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad".
28 Debe recordarse, sin embargo, que, de acuerdo con una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (sentencia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig, 103 y 145/77, Rec. 1978, p. 2037; sentencia de 12 de julio de 1979, Italia contra Consejo, 166/78, Rec. 1978, p. 2591; sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania, 230/78, Rec. 1979, p. 2749; sentencia de 6 de diciembre de 1984, Biovilac, anteriormente citada), la prohibición de discriminación que establece el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado como expresión específica del principio general de igualdad, no se opone a que situaciones comparables sean tratadas de manera diferente cuando dicha diferenciación está objetivamente justificada. En el caso presente, deben señalarse tres diferencias esenciales entre el mercado de la mantequilla y el de la margarina.
29 En primer lugar, la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, adoptada por el Reglamento nº 804/68 del Consejo, anteriormente citado, en la que se incluye la mantequilla, fue concebida en un contexto por completo específico con respecto a la de las materias grasas vegetales, habida cuenta de la importancia de la producción láctea en la Comunidad Económica Europea y de las diferentes condiciones de aprovisionamiento de la Comunidad según se trate de productos lácteos o de materias grasas vegetales. Por ello el Reglamento nº 804/68 ha previsto mecanismos de intervención y de formación de precios diferentes de los establecidos por el Reglamento nº 136/66 del Consejo, de 22 de septiembre de 1966 (DO 1966, p. 3025; EE 03/01, p. 214), modificado, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas entre las que está incluida la margarina. En efecto, mientras que en el marco de la organización común de mercados en el sector de la leche la regulación del mercado se efectúa esencialmente mediante el precio de intervención para la mantequilla y la leche en polvo, en el marco de la organización común de mercados en el sector de las materias grasas la regulación se basa esencialmente en un sistema de ayudas a la producción, y la intervención no tiene más que una función complementaria.
30 En segundo lugar, el lugar de los productos en cuestión en su respectiva organización de mercados es totalmente diferente. La mantequilla, al igual que la leche descremada en polvo, ocupa un lugar fundamental en la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos en tanto que elemento de sostenimiento de dicho mercado. La margarina no desempeña un papel comparable en la organización común de mercados de materias grasas.
31 En tercer lugar, el mercado de las materias grasas vegetales no atraviesa dificultades comparables a las que experimenta el mercado de los productos lácteos. Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de febrero de 1975 (Stoelting, 138/78, Rec. 1975; p. 713), la situación del mercado lácteo en la Comunidad se caracteriza por excedentes estructurales de mantequilla y de leche descremada en polvo derivados de un desequilibrio entre la oferta y la demanda de dichos productos. Por consiguiente las instituciones comunitarias están obligadas simultáneamente a evitar un aumento y a facilitar la salida de las cantidades almacenadas ya existentes, a fin de afrontar estas dificultades específicas que se dan en el sector de los productos lácteos.
32 De cuanto precede se deduce que, habida cuenta de las diferencias objetivas que caracterizan a los mecanismos jurídicos y a las condiciones económicas de los mercados de referencia, los productores de leche y los productores de mantequilla, por una parte, y los productores de grasas y frutos oleaginosos y los fabricantes de mantequilla, no se encuentran respectivamente en situaciones comparables. Por consiguiente, la acción "mantequilla de Navidad", que se integra en el funcionamiento mismo de la organización común de mercados de los productos lácteos, no puede considerarse discriminadora en perjuicio de los productores de margarina.
El motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad
33 Las demandantes sostienen que las ventas de mantequilla de Navidad ni son necesarias, ni son apropiadas para aumentar el consumo de mantequilla y evitar la prórroga del almacenamiento, y discuten la oportunidad y la eficacia, en relación con su coste, de la acción "mantequilla de Navidad" instaurada por el Reglamento en cuestión. Por otra parte, existen otras soluciones más eficaces y menos constrictivas que las medidas del tipo acciones "mantequilla de Navidad" para resolver el problema de los excedentes y de los almacenamientos de mantequilla.
34 De acuerdo con una jurisprudencia constante, para determinar si una disposición de Derecho comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios que pone en práctica son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo. Por otra parte, tal y como precisó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 21 de febrero de 1975 (Stoelting, anteriormente citada), si bien la manifiesta inadecuación de una medida en relación con el objetivo que la institución competente se propone lograr puede afectar a su legalidad, debe reconocerse sin embargo una amplia facultad discrecional a las instituciones comunitarias en materia de política agrícola común, dadas las responsabilidades que les atribuye el Tratado.
35 En el caso de autos, de la exposición de motivos del Reglamento cuya validez se discute, se desprende que este último tenía como objetivos esenciales no sólo la reducción global de las cantidades de mantequilla almacenadas, gracias a un aumento del consumo de la mantequilla, sino también evitar la prórroga del almacenamiento de mantequilla añeja que, pasado un cierto plazo, deja de ser apta para el consumo y exige una nueva transformación. De los elementos del expediente y de los debates celebrados ante el Tribunal de Justicia se desprende, por una parte, que la operación en cuestión provocó en efecto ventas suplementarias de aproximadamente 40 000 toneladas de mantequilla en la Comunidad, evitando de esta manera su almacenamiento y, por otra parte, que se produjo una mejor rotación y un cierto rejuvenecimiento de las existencias de mantequilla. Estos objetivos forman parte de los asignados al régimen de intervención por el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento nº 804/68.
36 Por otra parte, ni de los autos ni de los debates desarrollados ante el Tribunal de Justicia se deduce que la Comisión haya incurrido en un error manifiesto de apreciación al estimar que no tenía otras posibilidades para alcanzar los objetivos pretendidos por medios más eficaces y menos onerosos en condiciones jurídica, económica y psicológicamente admisibles.
37 En tales circunstancias, y aunque haya que reconocer, como ha hecho la propia Comisión, la eficacia limitada de las acciones del género "mantequilla de Navidad", y la importancia de su coste para las finanzas comunitarias, no parece que la medida criticada haya sido inadecuada para lograr los objetivos pretendidos o que haya ido más allá de lo que era necesario para alcanzarlos. Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad.
El motivo basado en que la acción "mantequilla de Navidad" va en contra del principio del libre ejercicio de actividades profesionales
38 Como señala la Comisión, este motivo fue planteado por primera vez en los escritos de réplica de las demandantes. Este nuevo motivo debe ser desestimado en virtud del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento.
39 De cuanto precede, y sin que sea necesario examinar las excepciones de inadmisibilidad planteadas por la Comisión, se desprende que los recursos deben ser desestimados.
Decisión sobre las costas
Costas
40 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimado el recurso de las partes demandantes, procede condenarlas en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar los recursos.
2) Condenar en costas a las demandantes.