CELEX: 62004CJ0413
Directiva 2003/54/CE
Normas comunes para el mercado interior de la electricidad
Directiva 2004/85/CE
Exenciones provisionales en favor de Estonia
Base jurídica

Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, el Parlamento Europeo pide la anulación de la Directiva 2004/85/CE del Consejo, de 28 de junio de 2004, por la que se modifica la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a la aplicación de determinadas disposiciones a Estonia (DO L 236, p. 10; en lo sucesivo, «Directiva impugnada»).
2. La Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (DO 1997, L 27, p. 20) entró en vigor el 19 de febrero de 1997. El ordenamiento jurídico nacional debía adaptarse a dicha Directiva a más tardar el 19 de febrero de 1999.
3. El Tratado relativo a la adhesión a la Unión Europea de diez nuevos Estados miembros, entre los que se encuentra la República de Estonia, fue firmado el 16 de abril de 2003 (DO 2003, L 236, p. 17; en lo sucesivo, «Tratado de adhesión de 2003»). Como se desprende del artículo 1, apartado 2, de dicho Tratado, las condiciones de tal ingreso y las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea que dicho ingreso supone figuran en el Acta adjunta a dicho Tratado que forma parte integrante del mismo (en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 2003»).
4. El anexo VI del Acta de adhesión de 2003 establece medidas transitorias a favor de la República de Estonia, en particular, en lo tocante a la aplicación de la Directiva 96/92.
5. La Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92 (DO L 176, p. 37) fue adoptada sobre la base de los artículos 47 CE, apartado 2, 55 CE y 95 CE.
6. Para retrasar, con carácter transitorio, la aplicación de determinadas disposiciones de la Directiva 2003/54 en lo que atañe a la República de Estonia, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Directiva impugnada. Esta Directiva se adoptó sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
7. En apoyo de su recurso, el Parlamento Europeo sostiene, por una parte, que la Directiva impugnada no podía adoptarse válidamente sobre la base de dicho artículo 57 y, por otra, que no cumple la obligación de motivación prevista en el artículo 253 CE.
8. Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2004 y de 9 de marzo de 2005, se admitieron las intervenciones de la Comisión de las Comunidades Europeas, de la República de Estonia y de la República de Polonia actuando la primera en apoyo de las pretensiones del Parlamento y de las del Consejo las otras dos.
Contexto jurídico
Tratado de adhesión de 2003
9. El artículo 2, apartados 2 y 3, del Tratado de adhesión de 2003 establece:
«2. El presente Tratado entrará en vigor el 1 de mayo de 2004 […].
3. No obstante lo dispuesto en el apartado 2, las instituciones de la Unión Europea podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 6, en el párrafo segundo del apartado 6 del artículo 6, […] en los artículos 38, 39, 41, 42 y 55 a 57 del Acta de adhesión, en los anexos III a XIV de dicha Acta […]. Estas medidas sólo surtirán efecto, en su caso, cuando entre en vigor el presente Tratado.»
10. El artículo 20 del Acta de adhesión de 2003 establece:
«Los actos enumerados en el anexo II de la presente Acta serán objeto de las adaptaciones definidas en dicho anexo.»
11. Según el artículo 21 de la misma Acta:
«Las adaptaciones de los actos enumerados en el anexo III de la presente Acta que resulten necesarias como consecuencia de la adhesión se establecerán de conformidad con las orientaciones definidas en dicho anexo y con arreglo al procedimiento y en las condiciones previstos en el artículo 57.»
12. El artículo 24 de la referida Acta dispone:
«Las medidas enumeradas en los anexos V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII y XIV de la presente Acta se aplicarán respecto de los nuevos Estados miembros en las condiciones previstas en dichos anexos.»
13. El artículo 55 del Acta de adhesión de 2003 dispone:
«El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa solicitud debidamente circunstanciada de cualquiera de los nuevos Estados miembros, podrá, antes del 1 de mayo de 2004, adoptar medidas consistentes en la inaplicación temporal de actos de las instituciones que hubiesen sido adoptados entre el 1 de noviembre de 2002 y el día de la firma del Tratado de adhesión.»
14. El artículo 57 de dicha Acta establece:
«1. En caso de que los actos de las instituciones adoptados antes de la adhesión requieran una adaptación como consecuencia de ésta y en la presente Acta o en sus anexos no se hayan previsto las necesarias adaptaciones, éstas se harán con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2. Dichas adaptaciones entrarán en vigor en el momento de la adhesión.
2. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, o la Comisión, en los casos en que sea ésta la que hubiere adoptado los actos originales, establecerá a tal fin los textos necesarios.»
15. Debe puntualizarse, en primer lugar, que aunque la versión francesa de dicho artículo 57 sugiere que las adaptaciones efectuadas en virtud de dicha disposición deben haberlo sido «antes de la adhesión», en realidad, como se deduce de las demás versiones lingüísticas de dicha disposición, este límite temporal no se refiere a la posibilidad de invocar el artículo 57, sino a la fecha de los actos que deban modificarse [véase, en este sentido, a propósito de la disposición idéntica del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21; en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 1994»), la sentencia de 2 de octubre de 1997, Parlamento/Consejo, C‑259/95, Rec. p. I‑5303, apartados 12 a 22].
16. El anexo VI del Acta de adhesión de 2003 contiene la precisión según la cual:
«En Estonia, el apartado 2 del artículo 19 de la Directiva 96/92/CE no se aplicará hasta el 31 de diciembre de 2008.»
17. Adjunta al Acta final del Tratado de adhesión de 2003, la declaración nº 8 común a los quince Estados miembros titulada «Declaración sobre la pizarra bituminosa, el mercado interior de la electricidad y la Directiva 96/92/CE […] (Directiva de la Electricidad): Estonia» (en lo sucesivo, «declaración nº 8») dispone:
«La Unión seguirá de cerca el cumplimiento por parte de Estonia de sus compromisos, en particular, en lo que respecta a la preparación ulterior del mercado interior de la energía (reestructuración del sector de la pizarra bituminosa y del sector de la electricidad, legislación, refuerzo de la inspección del mercado de la energía, etc.).
La Unión recuerda a Estonia las conclusiones de los Consejos europeos de Lisboa y Barcelona sobre la necesidad de una apertura acelerada del mercado en los sectores, entre otros, de la electricidad y del gas, a fin de lograr un mercado interior totalmente operativo en estos ámbitos, y toma nota de anteriores declaraciones de Estonia a este respecto realizadas el 27 de mayo de 2002 en el contexto de las negociaciones de adhesión. No obstante la necesidad de contar cuanto antes con un mercado interior de la electricidad operativo, la Unión toma nota de que Estonia se reserva su posición con respecto a futuros cambios de la legislación en este ámbito. A este respecto, la Unión reconoce la específica situación planteada por la reestructuración del sector de la pizarra bituminosa, que exigirá un esfuerzo particular hasta finales de 2012, y la necesidad de una apertura gradual, hasta esa fecha, del mercado estonio de la electricidad a clientes no residenciales.
La Unión señala que es posible que haya que aplicar mecanismos de salvaguardia, como la cláusula de reciprocidad contemplada en la Directiva 96/92/CE, a fin de limitar la posible distorsión de la competencia en el mercado interior de la electricidad.
La Comisión seguirá de cerca el desarrollo de la producción de electricidad y los posibles cambios en el mercado de la electricidad de Estonia y los países vecinos.
Ello no obstante, a partir de 2009 cualquier Estado miembro podrá solicitar a la Comisión que evalúe el desarrollo de los mercados de la electricidad de la zona del Mar Báltico. Sobre la base de tal evaluación, que tendrá plenamente presentes el carácter excepcional de la pizarra bituminosa y consideraciones sociales y económicas relacionadas con la extracción, la producción y el consumo de pizarra bituminosa en Estonia, y habida cuenta de los objetivos de la Comunidad en lo que respecta al mercado de la electricidad, la Comisión informará al Consejo, acompañando su informe de las recomendaciones apropiadas.»
Derecho derivado
18. El artículo 19 de la Directiva 96/92 establecía:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar una apertura de sus mercados de la electricidad, de manera que se puedan celebrar contratos en las condiciones establecidas en los artículos 17 y 18, al menos en un nivel significativo, que se notificará a la Comisión anualmente.
Se calculará la cuota de mercado nacional en relación con la cuota comunitaria de electricidad consumida por los consumidores finales que consuman más de 40 GWh al año (basado en el lugar de consumo e incluida la autoproducción).
La Comisión calculará la cuota media de mercado de la Comunidad basándose en la información que le proporcionen periódicamente los Estados miembros. La Comisión publicará esta cuota media comunitaria en que se definirá el grado de apertura del mercado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas antes del 1 de noviembre de cada año con la información pertinente explicativa del cálculo.
2. La cuota de mercado nacional mencionada en el apartado 1 se aumentará de forma gradual a lo largo de un período de seis años. Este aumento se calculará mediante la reducción del umbral de consumo comunitario de 40 GWh, mencionado en el apartado 1 de dicha magnitud a un nivel de 20 GWh de consumo eléctrico anual después de tres años de la entrada en vigor de la presente Directiva y a un nivel de 9 GWh de consumo eléctrico anual seis años después de la entrada en vigor de la presente Directiva.
3. Los Estados miembros especificarán qué clientes dentro de su territorio, que representen la cuota especificada en los apartados 1 y 2, tendrán la capacidad jurídica de contratar el suministro de electricidad con arreglo a los artículos 17 y 18, dando por supuesto que todos los consumidores finales que consuman más de 100 GWh anuales (basado en el lugar de consumo e incluida la autoproducción) deben estar incluidos en dicha categoría.
Las empresas distribuidoras, en caso de que no se consideraran ya clientes cualificados en virtud del presente apartado, tendrán capacidad jurídica para contratar, según las condiciones de los artículos 17 y 18 para el volumen de electricidad que consuman sus clientes designados como cualificados en el marco de la red de distribución, el suministro de dichos clientes.
4. Los Estados miembros publicarán a más tardar el 31 de enero de cada año los criterios de definición de los clientes cualificados que pueden celebrar contratos en las condiciones especificadas en los artículos 17 y 18. […]»
19. El trigésimo tercer considerando de la Directiva 2003/54 establece que «habida cuenta del alcance de las modificaciones que se introducen en la Directiva 96/92/CE, es conveniente, por razones de claridad y racionalidad, que se refundan las disposiciones correspondientes.»
20. El artículo 29, párrafo segundo, de dicha Directiva dispone a este respecto que «queda derogada la Directiva 96/92/CE con efecto a partir del 1 de julio de 2004, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros respecto de los plazos de incorporación de dicha Directiva a su Derecho interno y para la aplicación de la misma. Las referencias a la Directiva derogada se interpretarán como referencias a la presente Directiva y deberán ser leídas de acuerdo con la tabla de correspondencias que figura en el Anexo B». Según dicha tabla de correspondencias, el artículo 21 de la Directiva 2003/54 corresponde al artículo 19 de la Directiva 96/92.
21. El artículo 21 de la Directiva 2003/54 es del siguiente tenor literal:
«Apertura del mercado y reciprocidad
1. Los Estados miembros garantizarán que los clientes cualificados sean:
a) hasta el 1 de julio de 2004, los clientes cualificados mencionados en los apartados 1 a 3 del artículo 19 de la Directiva 96/92/CE. Los Estados miembros publicarán anualmente, a más tardar el 31 de enero, los criterios de definición de estos clientes cualificados;
b) a partir del 1 de julio de 2004, a más tardar, todos los clientes no domésticos;
c) a partir del 1 de julio de 2007, todos los clientes.
[…]»
22. Según el artículo 30, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros debían adoptar las medidas pertinentes para que las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella entraran en vigor a más tardar el 1 de julio de 2004.
La Directiva impugnada
23. Remitiéndose al artículo 57 del Acta de adhesión de 2003, mediante escrito de 17 de septiembre de 2003, la República de Estonia solicitó a la Comisión que modificara la Directiva 2003/54 de forma que se tuviera en cuenta tanto la exención que concede a dicho Estado miembro el anexo VI del Acta de adhesión de 2003 en lo que al artículo 19, apartado 2, de la Directiva 96/92 se refiere, como la declaración nº 8.
24. El 27 de abril de 2004, la Comisión presentó una propuesta de Directiva cuyo objeto consistía en retrasar, con carácter transitorio, la aplicación de determinadas disposiciones de la Directiva 2003/54 en lo tocante a la República de Estonia (COM/2004/318 final). Esta propuesta se basaba en los artículos 47 CE, apartado 2, 55 CE y 95 CE.
25. Aunque confirmando dicha propuesta, cuyos términos reproduce esencialmente, el Consejo adoptó la Directiva impugnada, el 28 de junio de 2004, sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003. El Secretario General del Consejo informó al Parlamento de dicha adopción mediante escrito de 9 de julio de 2004.
26. Dicho escrito precisaba que «teniendo en cuenta la relación existente entre el Tratado de adhesión y [dicha] propuesta […] y la necesidad de adoptar [este] acto oportunamente y, en cualquier caso, antes del 1 de julio de 2004, fecha de entrada en vigor de la Directiva 2003/54 […], el Consejo ha decidido referirse al artículo 57 del [Acta de adhesión de 2003] como base jurídica […], base que no exige la participación del Parlamento Europeo en el proceso legislativo».
27. El artículo 1 de la Directiva impugnada establece la inserción en el artículo 26 de la Directiva 2003/54 de un apartado 3 con el siguiente tenor literal:
«Estonia se beneficiará de una excepción temporal a la aplicación de las letras b) y c), del apartado 1 del artículo 21 hasta el 31 de diciembre de 2012. Estonia tomará las medidas necesarias para garantizar la apertura de su mercado eléctrico. Esta apertura se realizará de forma progresiva durante el período de referencia para alcanzar una apertura total el 1 de enero de 2013. El 1 de enero de 2009, la apertura del mercado deberá representar como mínimo el 35 % del consumo. Estonia comunicará anualmente a la Comisión los umbrales de consumo que dan derecho a que el consumidor final pueda optar a las subvenciones.»
28. Los considerandos primero a cuarto, séptimo y octavo de la Directiva impugnada establecen:
«1) En las negociaciones de adhesión, Estonia alegó las especificidades de su sector eléctrico para solicitar un período transitorio respecto a la aplicación de la Directiva 96/92/CE [...].
2) En el anexo VI del Acta de adhesión [de 2003] se concedió a Estonia un período transitorio hasta el 31 de diciembre de 2008 para la aplicación del apartado 2 del artículo 19 de la Directiva 96/92/CE, relativo a la apertura gradual del mercado.
3) Además, la Declaración nº 8 [...] reconocía que la situación específica relativa a la reforma del sector de la pizarra bituminosa en Estonia iba a necesitar esfuerzos especiales hasta finales de 2012.
4) La Directiva 96/92/CE fue sustituida por la Directiva 2003/54/CE, que debe aplicarse a más tardar el 1 de julio de 2004 y tiene por efecto acelerar la apertura del mercado de la electricidad.
[…]
7) La pizarra bituminosa constituye la única fuente energética autóctona verdadera de Estonia y la producción nacional representa alrededor del 84 % de la producción mundial. El 90 % de la electricidad producida en Estonia procede de este combustible sólido. Se trata, por tanto, de un importante ámbito estratégico para la seguridad de abastecimiento del país.
8) La concesión de una nueva excepción para el período 2009-2012 garantizará la seguridad de las inversiones en las centrales de producción y la seguridad de abastecimiento de Estonia, permitiendo solucionar al mismo tiempo los graves problemas medioambientales creados por dichas centrales.»
Sobre el recurso
29. El Parlamento invoca dos motivos en apoyo de su recurso, relativos, el primero, al carácter erróneo de la base jurídica de la Directiva impugnada y, el segundo, al incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo
30. Mediante su primer motivo, el Parlamento sostiene que la Directiva impugnada, que establece exenciones transitorias en lo tocante a la aplicación de la Directiva 2003/54, no podía adoptarse válidamente sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003 y que debería haberlo sido según el procedimiento legislativo ordinario previsto en el Tratado CE, a saber, en el presente caso, sobre la base de los artículos 47 CE, apartado 2, 55 CE y 95 CE, que sirvieron de base jurídica para la adopción de la Directiva 2003/54. Afirma que, en efecto, dicho artículo 57 sólo autoriza algunas adaptaciones al objeto de permitir la plena aplicabilidad de los actos de las instituciones con respecto a los Estados adherentes y no la concesión de exenciones transitorias a éstos.
31. A este respecto, debe observarse que, como ha señalado el Parlamento, del texto del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003 se desprende que esta disposición autoriza la adopción de las «adaptaciones» que sean «necesarias» como consecuencia de la adhesión, pero que no se hayan previsto en el Acta de adhesión ni en sus anexos.
32. Como ha alegado acertadamente la Comisión, de los artículos 20 y 21 del Acta de adhesión de 2003, que integran conjuntamente el título I, «Adaptaciones de los actos adoptados por las instituciones», de la tercera parte de dicha Acta, que a su vez lleva por la rúbrica «Disposiciones permanentes», se desprende que las «adaptaciones» a que se refieren dichos artículos corresponden, en principio, a modificaciones de carácter necesario para garantizar la plena aplicabilidad de los actos de las instituciones a los nuevos Estados miembros y, desde este punto de vista, su finalidad consiste en completar de forma duradera dichos actos.
33. En cambio, tales «adaptaciones» no engloban normalmente las exenciones temporales de la aplicación de actos comunitarios que, por su parte, son objeto del artículo 24 del Acta de adhesión de 2003, que figura bajo el título I, con la rúbrica «Medidas transitorias», de la cuarta parte de dicha Acta, titulada «Disposiciones temporales».
34. Pues bien, nada permite considerar que el concepto de «adaptación» deba revestir una acepción distinta según que se utilice en virtud de los artículos 20 y 21 del Acta de adhesión de 2003 o en virtud del artículo 57 de la misma acta. Por lo demás, el propio artículo 21 mencionado se remite a lo dispuesto en el artículo 57 en lo tocante al procedimiento y las condiciones en las que deben establecerse las adaptaciones que prevé, mientras que el artículo 57, que se refiere a las adaptaciones que «en la presente Acta o en sus anexos no se hayan previsto» indica, a su vez, que las adaptaciones que deben adoptarse sobre la base de esta disposición son del mismo tipo de las que prevén, en particular, los artículos 20 y 21 de dicha Acta.
35. Además, como han señalado acertadamente el Parlamento y la Comisión, la concesión de exenciones temporales en la perspectiva de la adhesión próxima constituye el objeto específico de otra disposición del Acta de adhesión de 2003, a saber, su artículo 55, y, a este respecto, difícilmente se concibe que los signatarios de dicha Acta hubieran pretendido establecer dos disposiciones distintas para permitir la adopción de un mismo acto.
36. Ello es así máxime si se considera que el artículo 55 sujeta la concesión de tales exenciones temporales a unos requisitos claramente más restrictivos que los que prevé el artículo 57 para la adopción de medidas de adaptación. Por una parte, en efecto, dicho artículo 55 sólo autoriza exenciones en lo que atañe a actos comunitarios que se hubieran adoptado entre el 1 de noviembre de 2002 (fecha de cierre de las negociaciones de adhesión) y el 16 de abril de 2003 (fecha de la firma del Tratado de adhesión de 2003). Por otra parte, tal concesión se halla sometida a la exigencia de unanimidad en el seno del Consejo.
37. De lo que precede se deduce que las medidas que pueden adoptarse sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003 se limitan, en principio, a adaptaciones destinadas a hacer que los actos de Derecho comunitario anteriores sean aplicables a los nuevos Estados miembros, excluyendo cualquier otra modificación (véase, en un sentido análogo, en relación con la disposición idéntica incluida en el Acta de adhesión de 1994, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartados 14 y 19) y, en particular, las exenciones provisionales.
38. De ello se desprende que las exenciones provisionales de la aplicación de lo dispuesto en un acto de Derecho comunitario, cuyos únicos objeto y finalidad consisten en retrasar temporalmente la aplicación efectiva del acto de Derecho comunitario de que se trate con respecto a un nuevo Estado miembro, no pueden calificarse de «adaptaciones» en el sentido del artículo 57 de dicha Acta.
39. No obstante, en el caso de autos debe observarse que si bien el objeto de la Directiva impugnada es ciertamente retrasar temporalmente la aplicación efectiva de determinadas disposiciones de la Directiva 2003/54 con respecto a la República de Estonia, no es menos cierto que algunas de las medidas que establece desde este prisma revisten, por lo demás, asimismo el carácter de medidas de adaptación necesarias para garantizar la plena aplicabilidad de la Directiva 2003/54 en lo que a dicho Estado miembro se refiere.
40. Tienen ese carácter las medidas cuyo objetivo es tener en cuenta, en el marco establecido por la Directiva 2003/54, la medida transitoria anteriormente concedida a la República de Estonia por el anexo VI del Acta de adhesión de 2003 en lo tocante a la Directiva 96/92. Las consideraciones que siguen justifican tal conclusión.
41. Por una parte, como acertadamente han alegado el Gobierno estonio y la Comisión, y contrariamente a lo que ha sostenido el Consejo, la exención transitoria contenida en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003, en lo que se refiere a la Directiva 96/62, no perdió su eficacia a causa de la derogación de ésta en virtud de la Directiva 2003/54.
42. Debe, en efecto, recordarse, en primer lugar, que el artículo 10 del Acta de adhesión de 2003 prevé que la aplicación de los Tratados y de los actos adoptados por las instituciones está sujeta, con carácter transitorio, a las excepciones previstas en dicha Acta. El artículo 24 de la misma Acta establece, a este respecto, que las medidas transitorias enumeradas en los diversos anexos a los que se refiere dicha disposición, entre los que se encuentra el anexo VI, son aplicables respecto de los nuevos Estados miembros en las condiciones previstas en dichos anexos. En cuanto al artículo 60 de la misma Acta, éste confirma que los anexos de dicha Acta forman parte integrante de la misma.
43. Por consiguiente, las disposiciones que figuran en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003 son objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y los Estados adherentes y constituyen disposiciones de Derecho primario (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 1988, LAISA y CPC España/Consejo, 31/86 y 35/86, Rec. p. 2285, apartado 12).
44. En segundo lugar, del trigésimo tercer considerando y del artículo 29 de la Directiva 2003/54 se desprende que ésta debe ser considerada prolongación de la Directiva 96/92, cuya refundición dispone, y ello debido al alcance de las modificaciones que opera en esta última y en aras de la claridad y de la racionalización, sin, no obstante, alterar las fechas límite que establecía la Directiva 96/92 para su adaptación del ordenamiento jurídico interno y para su aplicación.
45. Habida cuenta de lo que antecede, procede considerar que, como ha sostenido acertadamente el Gobierno estonio, la exención transitoria prevista en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003 debe seguir aplicándose plenamente en el nuevo marco legislativo constituido por la Directiva 2003/54.
46. Por otra parte, en estas circunstancias, dicho Gobierno alegó asimismo acertadamente que, de no adaptarse el artículo 21 de la Directiva 2003/54 para tener plenamente en cuenta la exención transitoria arriba mencionada, existiría un riesgo de contradicción entre los efectos que se derivan de dicha exención y las exigencias que para los Estados miembros resultan de dicho artículo 21.
47. En efecto, del anexo VI del Acta de adhesión de 2003 se desprende que, hasta el 31 de diciembre de 2008, la República de Estonia está dispensada de garantizar la apertura de su mercado eléctrico en las circunstancias previstas en el artículo 19, apartado 2, de la Directiva 96/92. Ello significa, en particular, que, al amparo de esta última disposición, en relación con la República de Estonia, la obligación que se impone a los Estados miembros de garantizar en las circunstancias previstas por dicha disposición un grado de apertura de su mercado de la electricidad del orden del 35 % [véase, a este respecto, la Comunicación de la Comisión de 19 de diciembre de 2003, relativa a la cuota media comunitaria de apertura del mercado de la electricidad, definida en la Directiva 96/92/CE (DO C 321, p. 51)] queda aplazada hasta el 31 de diciembre de 2008.
48. Dado que el artículo 21, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/54 no hace sino recordar las exigencias que ya resultan para los Estados miembros de la apertura parcial del mercado realizada por el artículo 19 de la Directiva 96/92, debe considerarse que la exención que prevé el anexo VI del Acta de adhesión de 2003 en relación con esta última disposición a favor de la República de Estonia se aplica de pleno Derecho en lo que atañe a este nuevo artículo 21, apartado 1, letra a).
49. En cambio, el artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54 establece que los Estados miembros están obligados además a abrir sus mercados respectivos, desde el 1 de julio de 2004, en lo que atañe a todos los clientes no domésticos y, desde el 1 de julio de 2007, en lo que atañe a todos los clientes. Por lo tanto, la apertura progresiva que impone dicho artículo 21, apartado 1, letras b) y c), debe producirse desde antes del 1 de enero de 2009 y, como ha sostenido el Gobierno estonio sin ser contradicho, en cada uno de los dos casos a que se refieren dichas disposiciones la referida apertura excede con creces del 35 % del consumo.
50. En estas circunstancias, es indiscutible que la consideración del Derecho adquirido que para la República de Estonia constituye la exención transitoria relativa a la Directiva 96/92, establecida en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003, aunque sólo fuera por consideraciones elementales de seguridad jurídica, imponía una adaptación del artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54 para garantizar la aplicabilidad coherente de dichas disposiciones al referido Estado miembro.
51. En consecuencia, tal adaptación exigía, al menos, la suspensión de la aplicación del artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54 hasta el 31 de diciembre de 2008 en lo tocante a la República de Estonia de forma que dicho Estado miembro siguiera estando dispensado de abrir su mercado de la electricidad antes del 1 de enero de 2009, dispensa de la que ya gozaba a tenor de lo dispuesto en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003.
52. De lo que precede se desprende que, en la medida en que la Directiva impugnada previó tal suspensión de la aplicación del artículo 21, letras b) y c), de la Directiva 2003/54 hasta el 31 de diciembre de 2008, podía adoptarse válidamente sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
53. No obstante, es forzoso señalar que la Directiva impugnada no se limitó a tal medida. En efecto, otorgó a la República de Estonia un período transitorio complementario, que va más allá del 31 de diciembre de 2008, llegando hasta finales de 2012, en lo que a la aplicación del artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54 se refiere, aunque disponiendo, al respecto, que la apertura del mercado debe producirse progresivamente para alcanzar el 35 % del mercado el 1 de enero de 2009 y una apertura total para finales de 2012 y estableciendo, a tal fin, la obligación de la República de Estonia de comunicar anualmente a la Comisión los umbrales de consumo que dan derecho al consumidor final a optar por las subvenciones (en lo sucesivo, conjuntamente, «exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada»).
54. Ahora bien, tales exenciones complementarias no podían, por su parte, otorgarse sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
55. Es cierto que no puede sostenerse, como hace el Parlamento, que tal otorgamiento constituye una excepción a la propia Acta de adhesión debido a que ésta sólo estableció en favor de Estonia un período transitorio que expira a finales de 2008.
56. Como ha señalado acertadamente el Gobierno estonio, resulta, en efecto, manifiesto que la exención establecida en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003 se inscribe en un contexto legislativo en el que la Directiva 96/92 preveía tan sólo la apertura parcial del mercado y que únicamente con respecto a esta apertura parcial se consideró adecuada la fecha del 31 de diciembre de 2008 para tener en cuenta las exigencias que se derivan de la situación especial del sector de la electricidad en este nuevo Estado miembro. De este modo, de ninguna manera se prejuzgaron las disposiciones que debían poder adoptarse en función de esas mismas exigencias en caso de una posterior evolución de dicho marco legislativo, en particular, hacia una total apertura del mercado de que se trata.
57. Por otra parte, como ha señalado el Gobierno estonio, es cierto que el período transitorio complementario concedido de este modo a Estonia por la Directiva impugnada se inscribe manifiestamente en la línea de la declaración nº 8. Dicha declaración se refiere, en efecto, a una aceleración próxima de la apertura de los mercados en el sector de la electricidad y reconoce, en particular, desde este punto de vista, la especial situación de dicho nuevo Estado miembro relacionada con la reestructuración del sector de la pizarra bituminosa que requerirá esfuerzos específicos hasta finales de 2012.
58. No obstante, contrariamente a lo que ha sostenido el Gobierno estonio, no es menos cierto que tal definición de posición contenida en una declaración común a los Estados miembros de la Unión adjunta al Acta final del Tratado de adhesión de 2003 no puede ser suficiente para determinar la base jurídica a la que debe recurrirse para otorgar exenciones, como las exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada.
59. Pues bien, debe señalarse que dichas exenciones complementarias no responden al concepto de adaptación en el sentido del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003, tal como se ha precisado este concepto en los apartados 31 a 38 de la presente sentencia.
60. Dichas exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada constituyen, en efecto, medidas que, a semejanza de la mayoría de las exenciones temporales, tienen únicamente por objeto y como única finalidad retrasar temporalmente la aplicación efectiva del acto de Derecho comunitario de que se trate, y cuya adopción implica, por lo tanto, una apreciación de carácter político. A diferencia de la exención a que se refieren los apartados 39 a 52 de la presente sentencia y que, por su parte, está destinada a integrar en el marco legislativo propio de la Directiva 2003/54 el derecho adquirido que constituye para la República de Estonia la exención establecida en el anexo VI del Acta de adhesión de 2003, no puede considerarse que las referidas exenciones complementarias sean indispensables para garantizar la plena aplicabilidad de dicha Directiva con respecto al referido nuevo Estado miembro.
61. De ello se deduce que las exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada no se pudieron adoptar válidamente sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
62. No obstante, contrariamente a lo que sostiene el Consejo, de ello no se deriva ningún vacío jurídico. Una vez firmado el Tratado de adhesión de 2003, y sin perjuicio de la aplicación de los procedimientos especiales que dicho Tratado establece para decidir sobre algunos tipos de medidas transitorias como, por ejemplo, las que establecen los artículos 41 o 42 del Acta de adhesión de 2003, no existe, en efecto, ninguna objeción de principio para que los actos de Derecho comunitario adoptados con posterioridad a la firma de que se trata y antes de la entrada en vigor de dicho Tratado de adhesión y que establezcan exenciones temporales a favor de un futuro Estado adherente lo sean directamente sobre la base de las disposiciones del Tratado CE.
63. En efecto, contrariamente a lo que ha sostenido el Consejo, tales disposiciones que establecieran exenciones, que sólo deberían aplicarse, en su caso, cuando efectivamente entrara en vigor el Tratado de adhesión de 2003, no atentarían contra los artículos 249 CE, párrafos segundo y tercero, y 299 CE, según los cuales los actos adoptados por las instituciones son aplicables en los Estados miembros, ni contra lo previsto en el artículo 2, apartados 2 y 3, de dicho Tratado de adhesión.
64. Por una parte, tales disposiciones específicas, como, por lo demás, los actos en los que están incluidas y/o aquellos en relación con los cuales establecen exenciones, sólo serán aplicables con respecto a los Estados adherentes en la fecha en que la adhesión sea efectiva, fecha en la cual adquieren la condición de Estado miembro.
65. Por otra parte, la circunstancia de que el artículo 2, apartado 2, del Tratado de adhesión de 2003 dispusiera que éste no entraría en vigor hasta el 1 de mayo de 2004 y que el apartado 3 de este mismo artículo estableciera que, no obstante dicho principio, algunas disposiciones del referido Tratado podrían aplicarse anticipadamente no es obstáculo para establecer, en actos no adoptados en virtud de dicho Tratado sino sobre la base del propio Tratado CE, las condiciones en las que tales actos adoptados entre la firma del Tratado de adhesión y su entrada en vigor serían de aplicación en los futuros Estados miembros una vez que la adhesión fuera efectiva.
66. Por el contrario, debe señalarse que respecto a los actos que deben adoptarse así, durante el período comprendido entre la fecha de la firma del Tratado de adhesión y aquella en la que el Tratado entra en vigor, las instituciones comunitarias conocen perfectamente la inminencia de la adhesión de los nuevos Estados miembros y a éstos se les da la posibilidad de hacer valer sus intereses cuando es necesario, especialmente mediante el procedimiento de información y consulta (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 1982, Halyvourgiki y Helleniki Halyvourgia/Comisión, 39/81, 43/81, 85/81 y 88/81, Rec. p. 593, apartado 10).
67. Por consiguiente, en principio, en el marco de dicho procedimiento, en uso del estatuto de observador del que gozan en el seno del Consejo y gracias a las posibilidades de diálogo y de cooperación que ofrecen tales mecanismos específicos, una vez informados de la futura adopción de nuevos actos de Derecho comunitario, los futuros Estados miembros pueden hacer valer su interés en obtener las exenciones transitorias necesarias, habida cuenta, por ejemplo, de la imposibilidad en la que se encontrarían de garantizar la aplicación inmediata de dichos actos en el momento de la adhesión o de importantes problemas de índole socioeconómica que tal aplicación podría plantear.
68. Gracias a tales mecanismos, los intereses particulares invocados de este modo podrán, en particular, ponderarse adecuadamente con el interés general de la Comunidad y las consideraciones relativas a los principios de igualdad, de lealtad o de solidaridad entre los Estados miembros actuales y futuros a los que alude el Gobierno polaco deberán, en su caso, desempeñar una función.
69. En consecuencia, la existencia de dichos mecanismos específicos, propios del proceso de adhesión articulado, confirma que, en principio, las exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada deberían haberse adoptado a través del procedimiento legislativo normal previsto en el Tratado, y no en virtud del procedimiento especial que prevé el artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
70. Del mismo modo, no puede admitirse la alegación que el Consejo deduce de la urgencia que, a su juicio, existía para adoptar tales exenciones complementarias sobre la base de dicho artículo 57 desde antes de la fecha en la que debían haberse aplicado las disposiciones necesarias para atenerse a la Directiva 2003/54, y no según el procedimiento legislativo de codecisión que requiere un tiempo mucho más largo, a fin de evitar generar inseguridad jurídica y atentar contra los intereses legítimos de los operadores que desarrollan su actividad en el mercado estonio de la electricidad.
71. Por una parte, en efecto, como se ha señalado en los apartados 66 a 68 de la presente sentencia, cuando la Comunidad prevé adoptar un acto legislativo durante el período comprendido entre la firma del Tratado de adhesión y su entrada en vigor, el procedimiento de información y consulta puede desembocar en la concesión, en su caso, de exenciones transitorias a favor de un Estado adherente en lo tocante a la aplicación de las disposiciones del acto cuya adopción se prevea de dicho modo.
72. Sobre el particular, por lo demás, ninguna de las partes ha aportado ningún dato que dejen pensar que dicho procedimiento de información y consulta no fue seguido regularmente y que el Gobierno estonio no tuviera la posibilidad de hacer valer sus intereses con respecto a la propuesta de Directiva que desembocó en la adopción de la Directiva 2003/54, de conformidad con lo que prevé dicho procedimiento (véase, en un sentido análogo, la sentencia Halyvourgiki y Helleniki Halyvourgia/Comisión, antes citada, apartado 15).
73. Por otra parte, como ha recordado el Parlamento, una vez que la Comisión le presenta una propuesta, el Consejo dispone, en su caso, de la posibilidad de llamar la atención del Parlamento sobre la urgencia que podría existir en la adopción de un acto concreto. El procedimiento de codecisión que establece el artículo 251 CE en modo alguno excluye, en efecto, la adopción relativamente rápida de un texto legislativo, especialmente cuando no se da ninguna diferencia considerable entre los puntos de vista del Parlamento y del Consejo.
74. En cuanto a la inseguridad jurídica que eventualmente puede resultar del transcurso del plazo inherente al procedimiento legislativo normal sólo podría paliarse, como ha sostenido la Comisión acertadamente, mediante el reconocimiento de un posible efecto retroactivo a la exención transitoria solicitada si ésta resulta aprobada.
75. Al respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que si bien el principio de seguridad jurídica se opone, en general, a que un acto comunitario comience a producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación, puede ocurrir lo contrario, con carácter excepcional, cuando así lo exija el objetivo perseguido y se respete adecuadamente la confianza legítima de los interesados (véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C‑331/88, Rec. p. I‑4023, apartado 45, y Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 21).
76. Por otra parte, debe señalarse que, como ha sostenido, en particular, el Gobierno polaco, es ciertamente posible que la inexistencia de una disposición general en el Acta de adhesión de 2003 que permita aprobar exenciones transitorias en lo tocante a la aplicación a los nuevos Estados miembros de actos adoptados entre la fecha de la firma del Tratado de adhesión de 2003 y la de su entrada en vigor y el hecho de que sólo exista a tal fin el procedimiento de información y consulta se hayan revelado insatisfactorios de manera retrospectiva. Es asimismo posible que dicha circunstancia haya motivado que el artículo 55 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las adaptaciones de los Estados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 2005, L 157, p. 203), invocado por diversas partes y cuyo objeto es similar al del artículo 55 del Acta de adhesión de 2003, establezca expresamente que la competencia del Consejo para adoptar exenciones temporales abarca igualmente los actos de las instituciones adoptados entre la fecha de la firma del Tratado de adhesión y la de la adhesión. No obstante, las imperfecciones de que, en su caso, adolece a este respecto al Acta de adhesión de 2003 no pueden autorizar el recurso a una base jurídica errónea.
77. De todo cuanto antecede se deduce que las exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada a las que se hace referencia en el apartado 53 de la presente sentencia no podían adoptarse válidamente sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
78. De ello se desprende que el primer motivo es fundado por lo que respecta a la ilegalidad de dichas exenciones complementarias.
Sobre el segundo motivo
79. Dado que el examen del primer motivo sólo ha permitido comprobar la ilegalidad parcial de la Directiva impugnada, debe examinarse el segundo motivo relativo a la falta de motivación de dicha Directiva a fin de verificar si ésta adolece totalmente de ilegalidad por este segundo motivo.
80. Mediante este segundo motivo, el Parlamento alega que la Directiva controvertida no explica si, ni en qué medida, lleva a cabo una adaptación debido a la adhesión, ni las razones por las que se recurre a la base jurídica excepcional en que consiste el artículo 57 del Acta de adhesión de 2003, que constituye una excepción con respecto al procedimiento legislativo normal. Señala que, por otra parte, no se modificó la exposición de motivos de dicha Directiva en relación con la que contiene la propuesta de la Comisión a que se hace alusión en el apartado 24 de la presente sentencia, siendo así que ésta se basa en los artículos 47 CE, apartado 2, 55 CE y 95 CE, ni se da explicación alguna sobre esta diferencia.
81. A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación que exige el artículo 253 CE debe ser adecuada a la naturaleza del acto de que se trate. Si bien es cierto que dicha motivación debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución comunitaria de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el órgano judicial competente ejercer su control, no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. En efecto, la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase, en particular, la sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/BEI, C‑15/00, Rec. p. I‑7281, apartado 174).
82. En el caso de autos, como han sostenido acertadamente el Consejo y el Gobierno estonio, la exposición de motivos de la Directiva impugnada, que se refiere a la solicitud de la República de Estonia, a la exención transitoria relativa a la Directiva 96/92 prevista a favor de este Estado miembro por el anexo VI del Acta de adhesión de 2003, a la declaración nº 8, a la aceleración de la apertura del mercado de la electricidad en virtud de la Directiva 2003/54 y, por último, a las particularidades del sector de la pizarra bituminosa estonio, así como a las dificultades con que se enfrenta este sector a falta de las medidas transitorias que establece la Directiva impugnada, puede permitir que los interesados conozcan suficientemente las justificaciones de dichas medidas transitorias y que el órgano jurisdiccional competente ejerza su control.
83. Dichos elementos permiten, en particular, al Tribunal de Justicia controlar la procedencia de la base jurídica elegida por el legislador comunitario sin que tal elección, que se identificó expresamente en los vistos de la Directiva impugnada como el artículo 57 del Acta de adhesión de 2003, exija una motivación más detallada. El hecho de que el Consejo no optara por la base jurídica propuesta por la Comisión tampoco exige una motivación más específica a este respecto.
84. En estas circunstancias, procede declarar infundado el segundo motivo.
Sobre la anulación parcial de la Directiva impugnada
85. Como se desprende de los apartados 77 y 78 de la presente sentencia, el primer motivo se ha declarado parcialmente fundado en la medida en que las exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada no podían adoptarse válidamente sobre la base del artículo 57 del Acta de adhesión de 2003.
86. A este respecto, procede recordar que, con arreglo a reiterada jurisprudencia, la anulación parcial de un acto comunitario sólo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto (véase, en particular, la sentencia de 24 de mayo de 2005, Francia/Parlamento y Consejo, C‑244/03, Rec. p. I‑4021, apartado 12, y la jurisprudencia citada en dicho apartado).
87. Pues bien, en el caso de autos, las exenciones complementarias establecidas por la Directiva impugnada pueden separarse del resto de dicha Directiva que, como se deduce de su artículo 1 interpretado a la luz de sus considerandos segundo y octavo, persigue un doble objeto, a saber, por una parte, la consideración en el marco del régimen previsto en la Directiva 2003/54 del período transitorio anteriormente concedido a la República de Estonia en virtud del anexo VI del Acta de adhesión de 2003 en relación con la Directiva 96/92 y, por otra, el otorgamiento, para el período 2009-2012, de una exención complementaria aparejada de la obligación de aplicar de manera progresiva el artículo 21 de la Directiva 2003/54.
88. De ello se deduce que debe anularse la Directiva impugnada en la medida en que establece a favor de Estonia una exención de la aplicación del artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54, que va más allá del 31 de diciembre de 2008, así como la obligación correlativa de garantizar una apertura solamente parcial del mercado que represente el 35 % del consumo a 1 de enero de 2009 y una obligación de comunicación anual de los umbrales de consumo que den derecho al consumidor final a optar por las subvenciones.
Sobre los efectos en el tiempo de la anulación
89. Invocando el artículo 231 CE, apartado 2, y alegando la necesidad de evitar una situación de inseguridad para los operadores económicos e inversores en el sector de la electricidad en Estonia, así como para los trabajadores afectados, el Consejo, apoyado en este punto por el Gobierno estonio y por la Comisión, solicitó al Tribunal de Justicia que, en caso de que anulara la Directiva impugnada, mantuviera los efectos de dicho acto hasta la adopción de una nueva Directiva.
90. Señalando que su recurso no se refiere a la procedencia material de la solicitud de exención formulada por la República de Estonia, sino únicamente a la base jurídica sobre la que se adoptó la Directiva impugnada, el Parlamento ha indicado que no quería pronunciarse sobre esta petición del Consejo.
91. A este respecto, debe señalarse que dicha petición se formuló en la perspectiva de que, en su caso, el Tribunal de Justicia anulara en su totalidad la Directiva impugnada.
92. Pues bien, en el presente caso la Directiva impugnada sólo es objeto de una anulación parcial en la medida especificada en el apartado 88 de la presente sentencia, mientras que la exención temporal del artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54, que establecía la Directiva impugnada se mantiene hasta el 31 de diciembre de 2008. En estas circunstancias, no procede pronunciarse sobre la referida petición del Consejo.
Costas
93. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. No obstante, según el artículo 69, apartado 3, párrafo primero, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Dado que, en el presente asunto, el Parlamento pidió que se condenara en costas al Consejo y que esencialmente se han desestimado los motivos invocados por éste, procede condenarlo en costas. De conformidad con el artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, la República de Polonia, la República de Estonia y la Comisión, que han intervenido en el litigio, soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Anular la Directiva 2004/85/CE del Consejo, de 28 de junio de 2004, por la que se modifica la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a la aplicación de determinadas disposiciones a Estonia, en la medida en que establece a favor de este Estado una exención de la aplicación del artículo 21, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, que va más allá del 31 de diciembre de 2008, así como una obligación correlativa de garantizar la apertura sólo parcial del mercado que represente el 35 % del consumo a 1 de enero de 2009 y una obligación de comunicación anual de los umbrales de consumo que den derecho a los consumidores a optar por las subvenciones.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
4) La República de Polonia, la República de Estonia y la Comisión de las Comunidades Europeas soportarán sus propias costas.