CELEX: 61995CJ0222
Frie kapitalbevægelser
Fri udveksling af tjenesteydelser
Kreditinstitutter
Ydelse af prioritetslån
Krav om tilladelse i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen modtages

Dommens præmisser
1 Ved dom af 13. juni 1995, indgaaet til Domstolen den 26. juni 1995, har Frankrigs Cour de cassation i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 59 og artikel 61, stk. 2.
2 Spoergsmaalet er blevet rejst under en sag mellem det nederlandske selskab Banque H. Albert de Bary et Cie, der har hjemsted i Amsterdam (herefter »Bary-banken«), og det franske selskab Société civile immobilière Parodi med hjemsted i Megève (herefter »SCI Parodi«) vedroerende et laan paa 930 000 DM mod pant i fast ejendom, som Bary-banken den 29. november 1984 ydede SCI Parodi.
3 SCI Parodi anlagde den 13. marts 1990 sag mod Bary-banken med paastand dels om, at laaneaftalen blev kendt ugyldig med den begrundelse, at naevnte bank ikke, dengang laanet blev ydet, var indehaver af en tilladelse som kraevet i lov nr. 84-46 af 24. januar 1984 om udoevelse af virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter (JORF af 25.1.1984, s. 390, herefter »1984-loven«), dels om, at Bary-banken tilpligtedes til SCI Parodi at tilbagebetale 1 251 390 FF, der var betalt til banken i forbindelse med naevnte laan. Dette beloeb udgjorde alene omkostninger og renter erlagt til Bary-banken og vedroerte ikke den laante kapital.
4 Ved dom af 12. juni 1991 frifandt Tribunal de grande instance de Bonneville Bary-banken for SCI Parodi's paastande. Efter paaanke til Cour d'appel de Chambéry stadfaestede denne ret den 15. juni 1993 dommen bl.a. med den begrundelse, at Bary-banken var omfattet af reglerne om fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser i Faellesskabet saavel i EOEF-traktaten som i Raadets direktiv 73/183/EOEF af 28. juni 1973 om ophaevelse af begraensninger i etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved selvstaendig virksomhed inden for banker og andre pengeinstitutter (EFT L 194, s. 1).
5 SCI Parodi appellerede denne dom til Cour de cassation, der har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Skal bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 59 og artikel 61, stk. 2, i henseende til perioden forud for ikrafttraedelsen af Raadets direktiv 89/646/EOEF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF fortolkes saaledes, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der stilles krav om en tilladelse for praestering af tjenesteydelser i form af bankvirksomhed, naermere bestemt ydelse at et laan mod pant i fast ejendom, naar den paagaeldende bank, der er etableret i en anden medlemsstat, dér er indehaver af en tilladelse?«
6 1984-loven indeholder bl.a. foelgende bestemmelser:
»Artikel 15
Inden kreditinstitutter paabegynder deres virksomhed, skal de opnaa en tilladelse, som meddeles af det i artikel 29 naevnte Udvalg for Kreditinstitutter.
Udvalget for Kreditinstitutter undersoeger, om den ansoegende virksomhed opfylder kravene i denne lovs artikel 16 og 17, og om virksomhedens retlige form er forenelig med udoevelsen af virksomhed som kreditinstitut. Udvalget tager herved hensyn til virksomhedens paataenkte aktiviteter, til de tekniske og finansielle ressourcer, som den agter at bringe i anvendelse, og til, hvem kapitalindskyderne og i givet fald disses garanter er.
Udvalget foretager ligeledes en vurdering af den ansoegende virksomheds evne til at virkeliggoere sine udviklingsplaner paa vilkaar, der er i overensstemmelse med, hvad den gaeldende ordning om pengeinstitutter forudsaetter, og som indebaerer en tilstraekkelig sikkerhed for kunderne.
Udvalget kan endvidere afslaa at meddele tilladelse, saafremt de i artikel 17 naevnte personer ikke har den noedvendige haederlighed og fyldestgoerende erfaring til at udoeve deres funktioner.
...
Artikel 16
Kreditinstitutter skal raade over en indbetalt kapital eller anden tilfoert kapital svarende til mindst det beloeb, som Udvalget for Banklovgivning fastsaetter.
Ethvert kreditinstitut skal naar som helst kunne godtgoere, at dets aktiver med et beloeb, der mindst svarer til minimumskapitalen, overstiger passiverne i form af kreditinstituttets forpligtelse over for andre.
Filialer af kreditinstitutter med hjemsted i udlandet skal kunne godtgoere i Frankrig at have tilfoert kapital af en stoerrelse, der mindst svarer til den minimumskapital, som kraeves af kreditinstitutter efter fransk ret.
Artikel 17
Mindst to personer skal fastlaegge hovedlinjerne for et kreditinstituts virksomhed.
Kreditinstitutter med hjemsted i udlandet skal udpege mindst to personer, til hvilke de overdrager fastlaeggelsen af den virksomhed, deres filial i Frankrig skal udoeve.«
7 Den forelaeggende ret oensker med sit spoergsmaal reelt en afgoerelse af, om traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om, at et kreditinstitut, der allerede har opnaaet tilladelse i en anden medlemsstat, skal indhente tilladelse, hvis det oensker at yde et laan mod pant i fast ejendom til en person, der bor paa foerstnaevnte medlemsstats omraade.
8 Indledningsvis bemaerkes det, at naar en bank, som er hjemmehoerende i én medlemsstat, yder et laan mod pant i fast ejendom til en laantager, der er hjemmehoerende i en anden medlemsstat, foreligger der noedvendigvis en tjenesteydelse, som er forbundet med en kapitalbevaegelse, jf. traktatens artikel 61, stk. 2. Efter denne artikel skal liberaliseringen af de af bankernes og forsikringsselskabernes tjenesteydelser, som er forbundet med kapitalbevaegelser, gennemfoeres sideloebende med den gradvise liberalisering af kapitalbevaegelserne.
9 Efter traktatens artikel 61, stk. 2, kan medlemsstaterne saaledes, naar der ikke er sket en liberalisering af kapitalbevaegelserne, opretholde foranstaltninger med det formaal at begraense disse bevaegelser, og saadanne foranstaltninger kan ikke anfaegtes paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 59 og 60 under henvisning til, at de udgoer indirekte hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser.
10 Heraf foelger, at anvendelsen af traktatens bestemmelser om tjenesteydelser kun kan udelukkes for tjenesteydelser, som praesteres af banker, naar der foreligger en restriktion for de frie kapitalbevaegelser i forbindelse med disse tjenesteydelser, der er forenelig med faellesskabsretten.
11 Det bemaerkes vedroerende de frie kapitalbevaegelser, at EOEF-traktatens artikel 67, stk. 1, ikke kan tillaegges den retsvirkning, at der allerede ved overgangsperiodens udloeb er sket en ophaevelse af restriktionerne for kapitalbevaegelserne. Ophaevelsen af disse restriktioner foelger af direktiver udstedt paa grundlag af traktatens artikel 69 (jf. dom af 11.11.1981, sag 203/80, Casati, Sml. s. 2595, praemis 8-13, og af 14.11.1995, sag C-484/93, Svensson og Gustavsson, Sml. I, s. 3955, praemis 5).
12 Paa tidspunktet for ydelsen af det i hovedsagen omtvistede laan, den 29. november 1984, var det relevante direktiv Raadets foerste direktiv af 11. maj 1960 til gennemfoerelse af traktatens artikel 67 (EFT 1959-1962, s. 47, herefter »foerste kapitaldirektiv«), som udvidet og aendret ved Raadets andet direktiv 63/21/EOEF af 18. december 1962 (EFT 1963-1964, s. 5).
13 Ved artikel 3, stk. 1, i foerste kapitaldirektiv liberaliseres de kapitalbevaegelser, der er optaget paa liste C i direktivets bilag I, som udvidet ved andet direktiv 63/21, saaledes at medlemsstaterne paalaegges pligt til at udstede de noedvendige valutabevillinger. Efter artikel 3, stk. 2, kan en medlemsstat dog opretholde eller genindfoere valutarestriktioner for de i liste C naevnte kapitalbevaegelser, saafremt en liberalisering af dem kan antages at vanskeliggoere gennemfoerelsen af dens oekonomiske politik.
14 Kategorien »ydelse og tilbagebetaling af mellem- og langfristede laan og kreditter, der ikke staar i forbindelse med varehandelsforretninger eller tjenesteydelser«, er naevnt i liste C i bilag I, som affattet ved andet direktiv 63/21, og er saaledes omfattet af artikel 3 i foerste kapitaldirektiv. I henhold til bilag II, VIII A, omfatter denne kategori bl.a. ydelse af mellem- og langfristede laan og kreditter (dvs. med en loebetid paa over et aar) ydet af finansinstitutter. Heraf foelger, at ydelse af et laan mod pant i fast ejendom er omfattet af den ved artikel 3, stk. 1, i foerste kapitaldirektiv principielt liberaliserede kategori af kapitalbevaegelser.
15 Den franske regering har under den mundtlige forhandling oplyst, at Den Franske Republik har gjort brug af undtagelsesbestemmelsen i artikel 3, stk. 2, i foerste kapitaldirektiv for i overensstemmelse med denne regel at indfoere restriktioner for visse transaktioner, som f.eks. valutalaan i udlandet, hvilket Kommissionen ikke har bestridt. Det fremgaar imidlertid af den nationale valutaregel, der var gaeldende paa det relevante tidspunkt i hovedsagen, at der kraevedes tilladelse til laan i udenlandsk valuta med en modvaerdi paa 50 mio. FF og derover. Derimod skulle der for laan af mindre beloeb, som det i hovedsagen omhandlede laan, ikke indhentes tilladelse.
16 Det maa derfor fastslaas, at bestemmelserne om kapitalbevaegelser i det i hovedsagen foreliggende tilfaelde ikke kunne begraense friheden til at afslutte aftaler om laan mod pant i fast ejendom i form af praestering af tjenesteydelser i henhold til traktatens artikel 59.
17 Naar transaktioner som laan mod pant i fast ejendom, der ydes af banker, udgoer tjenesteydelser i traktatens artikel 59's forstand, maa det derfor afgoeres, om regler som dem, den forelaeggende ret har fremdraget, er lovlige efter traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser.
18 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at traktatens artikel 59 og 60 ikke blot kraever afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat paa grundlag af dennes nationalitet, men ogsaa ophaevelse af enhver restriktion - ogsaa selv om den gaelder uden forskel for saavel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater - der kan vaere til hinder for eller indebaere ulemper for den virksomhed, som udoeves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt praesterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan goere denne virksomhed mindre tiltraekkende (jf. bl.a. dom af 12.12.1996, sag C-3/95, Reisebuero Broede, Sml. I, s. 6511, praemis 25).
19 Selv om en national ordning som den, der findes i 1984-loven, ikke er udtryk for forskelsbehandling og gaelder uden forskel for saavel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, maa det fastslaas, at den vanskeliggoer ydelse af et laan i Frankrig mod pant i fast ejendom fra et kreditinstitut, der er etableret i en anden medlemsstat og godkendt af tilsynsmyndighederne dér, for saa vidt som den stiller krav om, at dette kreditinstitut indhenter en ny tilladelse fra tilsynsmyndigheden i modtagermedlemsstaten. En saadan national ordning skaber derfor en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
20 Imidlertid kan det i betragtning af visse tjenesteydelsers saerlige karakter ikke anses for uforeneligt med traktaten at kraeve, at tjenesteyderen opfylder visse saerlige krav, som foelger af forskrifterne for vedkommende erhverv.
21 Det maa imidlertid paapeges, at den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlaeggende princip i traktaten, kun kan begraenses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gaelder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed paa modtagerstatens omraade, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er navnlig en betingelse, at kravene er objektivt noedvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte modtageren af ydelserne, og de maa ikke gaa videre end noedvendigt for at naa disse maal (jf. bl.a. dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, praemis 17 og 20, af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 27, og af 25.7.1991, sag C-76/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, praemis 15).
22 I den forbindelse maa det erkendes, at banksektoren udgoer et, set fra et forbrugerbeskyttelsessynspunkt, saerligt foelsomt omraade. Forbrugerne maa navnlig beskyttes mod den risiko, de vil kunne udsaettes for ved bankforretninger gennemfoert af institutter, der ikke opfylder de gaeldende krav om solvens, eller hvis ledere ikke besidder de fornoedne faglige kvalifikationer eller ikke opfylder de stillede haederlighedskrav.
23 Det skal imidlertid fastslaas, at saerlige for banksektoren gaeldende krav af denne art allerede har foranlediget Raadet til, dengang de begivenheder, der ligger til grund for hovedsagen, udspillede sig, at vedtage foerste direktiv 77/780/EOEF af 12. december 1977 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut (EFT L 322, s. 30, herefter »foerste kreditinstitutdirektiv«).
24 Foerste kreditinstitutdirektiv var imidlertid kun en foerste etape i den gensidige anerkendelse fra medlemsstaternes side af deres respektive godkendelser af kreditinstitutter. Det staar saaledes fast, at en saadan gensidig anerkendelse foerst blev mulig med ikrafttraedelsen af Raadets andet direktiv 89/646/EOEF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF (EFT L 386, s. 1, herefter »andet kreditinstitutdirektiv«).
25 Efter foerste kreditinstitutdirektiv skulle medlemsstaterne kun opfylde visse mindstekrav. I henhold til artikel 3 heri skulle de stille krav om tilladelse til ethvert kreditinstitut, der oenskede at paabegynde kreditinstitutvirksomhed paa deres omraade. En saadan tilladelse kunne kun meddeles, saafremt visse mindstekrav var opfyldt (artikel 3, stk. 1), med forbehold af andre generelle betingelser, der maatte vaere fastsat i de nationale bestemmelser (artikel 3, stk. 2).
26 Det maa derfor anerkendes, at paa det trin i faellesskabsrettens udvikling, som var naaet paa det relevante tidspunkt i hovedsagen, gjorde der sig paa kreditinstitutomraadet tvingende almene hensyn gaeldende, der kunne begrunde, at modtagermedlemsstaten stillede krav vedroerende adgangen til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut samt vedroerende kontrollen med kreditinstitutter, der kunne gaa videre end de mindstekrav, der gjaldt ifoelge foerste kreditinstitutdirektiv, og som allerede var gennemfoert i oprindelsesmedlemsstaten.
27 Det tilkommer den nationale ret at efterproeve dels, om der ifoelge de franske regler gaelder saadanne i forhold til det foerste kreditinstitutdirektiv videregaaende krav, dels om disse krav opfylder kriterierne ifoelge den ovenfor i praemis 21 naevnte praksis.
28 Domstolen raader nemlig, som anfoert af generaladvokaten i punkt 24 i forslaget til afgoerelse, ikke over oplysninger om det naermere formaal med den nationale lovgivnings krav om tilladelse eller om den praksis, som de kompetente myndigheder har fulgt i relation til banker i andre medlemsstater. De i hovedsagen relevante nationale bestemmelser synes imidlertid ikke specielt at tage sigte paa beskyttelse af forbrugerne, men snarere paa forskellige aspekter af det saakaldte forsigtighedstilsyn, der skal sikre bankernes solvens i forhold til indlaanerne.
29 I oevrigt maa der sondres mellem arten af den omhandlede kreditinstitutvirksomhed og arten af den risiko, som tjenesteydelsesmodtageren loeber. Afslutningen af en aftale om laan mod pant i fast ejendom skaber saaledes for forbrugeren en anden risiko end den, der foelger af indlaan i et kreditinstitut. I den henseende varierer noedvendigheden af at beskytte laantageren efter beskaffenheden af laanene mod pant i fast ejendom, hvorved bemaerkes, at der i visse situationer netop paa grund af det ydede laans saeregenheder og laantagerens stilling ikke er noget behov for at beskytte ham gennem anvendelsen af praeceptive regler i national ret (jf. paa linje hermed den ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 49).
30 Bary-banken og den belgiske regering har endelig anfoert, at de franske regler ud over kravet om tilladelse ogsaa stiller krav om etablering, saaledes at det bliver umuligt at udoeve virksomhed som kreditinstitut i Frankrig ved fri udveksling af tjenesteydelser. Dette har den franske regering bestridt.
31 Der skal - med bemaerkning om, at det tilkommer den nationale ret at tage stilling til forholdene i saa henseende - henvises til Domstolens tidligere betoning af, at et krav om fast etablering, hvis kravet om en tilladelse indebaerer en begraensning af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, reelt er udtryk for en udelukkelse af denne ret. Et saadant krav fjerner fuldstaendig den effektive virkning af traktatens artikel 59, der netop tilsigter en afskaffelse af begraensninger for den frie udveksling af tjenesteydelser for saa vidt angaar personer, der ikke er etableret i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen skal udfoeres. Et saadant krav kan kun anses for lovligt, saafremt det godtgoeres, at det udgoer en ufravigelig forudsaetning for at opnaa det tilstraebte formaal (jf. ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 52, samt dom af 6.6.1996, sag C-101/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2691, praemis 31).
32 Det forelagte spoergsmaal skal derfor besvares med, at traktatens artikel 59 for saa vidt angaar tiden foer andet kreditinstitutdirektivs ikrafttraeden skal fortolkes saaledes, at denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om, at et kreditinstitut, der allerede har tilladelse i en anden medlemsstat, skal indhente tilladelse for at kunne yde laan mod pant i fast ejendom til personer, som bor paa dens omraade, medmindre dette krav
- paahviler enhver person eller ethvert selskab, der driver saadan virksomhed paa modtagerstatens omraade
- er begrundet i almene hensyn som f.eks. forbrugerbeskyttelse, og
- er objektivt noedvendigt for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som skal tilgodeses ved reglerne, idet det er umuligt at naa til samme resultat ved mindre indgribende forskrifter.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
33 De udgifter, der er afholdt af den franske, den belgiske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Frankrigs Cour de cassation ved dom af 13. juni 1995, for ret:
EOEF-traktatens artikel 59 skal for saa vidt angaar tiden foer ikrafttraedelsen af Raadets direktiv 89/646/EOEF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF fortolkes saaledes, at denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om, at et kreditinstitut, der allerede har tilladelse i en anden medlemsstat, skal indhente tilladelse for at kunne yde laan mod pant i fast ejendom til personer, som bor paa dens omraade, medmindre dette krav
- paahviler enhver person eller ethvert selskab, der driver saadan virksomhed paa modtagerstatens omraade
- er begrundet i almene hensyn som f.eks. forbrugerbeskyttelse, og
- er objektivt noedvendigt for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som skal tilgodeses ved reglerne, idet det er umuligt at naa til samme resultat ved mindre indgribende forskrifter.