CELEX: 62008CJ0379
Αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει"
Οδηγία 2004/35/ΕΚ
Περιβαλλοντική ευθύνη
Ratione temporis εφαρμογή
Ρύπανση προκληθείσα προ της ημερομηνίας εκπνοής της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο της εν λόγω οδηγίας και συνεχιζόμενη μετά την ημερομηνία αυτή
Μέτρα αποκαταστάσεως
Υποχρέωση διαβουλεύσεως με τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις
Παράρτημα II

Οι αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορούν την ερμηνεία της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει» και της οδηγίας 2004/35/ΕΚ
του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την περιβαλλοντική ευθύνη όσον αφορά την
πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας (ΕΕ L 143, σ. 56).
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο διαφορών μεταξύ, αφενός, των εταιριών Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri
Europa SpA, Syndial SpA και ΕΝΙ SpA και, αφετέρου, διαφόρων εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών σχετικά με μέτρα αποκαταστάσεως
περιβαλλοντικών ζημιών τα οποία έλαβαν οι αρχές αυτές για την περιοχή του όρμου της Augusta (Ιταλία) γύρω από την οποία βρίσκονται
εγκαταστάσεις και/ή εδαφικές εκτάσεις των εν λόγω εταιριών.

Το νομικό πλαίσιο

Το δίκαιο της Ένωσης
Οι σχετικές με τις παρούσες υποθέσεις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 2004/35 ορίζουν τα εξής:
«(1)      […] Θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι τοπικές συνθήκες όταν αποφασίζεται ο τρόπος αποκαταστάσεως των ζημιών.
(2)      Η πρόληψη και αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών θα πρέπει να επιτυγχάνεται μέσω της προωθήσεως της αρχής “ο ρυπαίνων
πληρώνει”, όπως αναφέρεται στη Συνθήκη και σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου αναπτύξεως. Η θεμελιώδης αρχή της παρούσας οδηγίας
θα πρέπει, ως εκ τούτου, να είναι ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως η δραστηριότητα του οποίου προκάλεσε την περιβαλλοντική ζημία
ή τον άμεσο κίνδυνο ανάλογης ζημίας είναι οικονομικά υπεύθυνος, έτσι ώστε να παρακινούνται οι φορείς εκμεταλλεύσεως να λαμβάνουν
μέτρα και να αναπτύσσουν πρακτικές που να αποσκοπούν στην ελαχιστοποίηση των κινδύνων περιβαλλοντικής ζημίας προκειμένου να
μειώνεται η έκθεσή τους σε οικονομικές ευθύνες.
(3)      […] [Ο] στόχος της παρούσας οδηγίας, ήτοι η δημιουργία κοινού πλαισίου για την πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής
ζημίας με εύλογο κόστος για την κοινωνία, είναι αδύνατο να επιτευχθεί επαρκώς από τα κράτη μέλη και μπορεί, κατά συνέπεια,
να επιτευχθεί καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο […].
[…]
(7)      Για τους σκοπούς της αξιολογήσεως της ζημίας του εδάφους, όπως ορίζεται στην παρούσα οδηγία, είναι επιθυμητή η χρήση διαδικασιών
αξιολογήσεως των κινδύνων, ούτως ώστε να μπορεί να σταθμισθεί σε ποια έκταση είναι πιθανόν να επηρεασθεί δυσμενώς η ανθρώπινη
υγεία
[…]
(24)      Είναι απαραίτητο να εξασφαλισθούν αποτελεσματικά μέσα εφαρμογής και επιβολής της εφαρμογής, εξασφαλίζοντας συγχρόνως ότι τα
έννομα συμφέροντα των σχετικών φορέων εκμεταλλεύσεως και των άλλων ενδιαφερομένων διαφυλάσσονται καταλλήλως. Οι αρμόδιες αρχές
θα πρέπει να διεκπεραιώνουν οι ίδιες ορισμένα καθήκοντα που συνεπάγονται κατάλληλη διοικητική διακριτική ευχέρεια, και συγκεκριμένα,
το καθήκον αξιολογήσεως του μεγέθους της ζημίας και του καθορισμού των μέτρων αποκαταστάσεως τα οποία θα πρέπει να ληφθούν.
[…]
(30)      Ζημία που προκαλείται πριν από την ημερομηνία εκπνοής της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο της παρούσας οδηγίας δεν
θα πρέπει να καλύπτεται από τις διατάξεις της.
[…]»
Το άρθρο 2, σημείο 11, της οδηγίας 2004/35 ορίζει ότι με τον όρο «μέτρα αποκαταστάσεως» νοείται «οποιαδήποτε δράση, ή συνδυασμός
δράσεων, συμπεριλαμβανομένων των ελαφρυντικών ή προσωρινών μέτρων, για την αποκατάσταση, την επανόρθωση ή την αντικατάσταση
των φυσικών πόρων ή/και υπηρεσιών που υπέστησαν ζημία, ή την εξασφάλιση εναλλακτικών δυνατοτήτων ισοδύναμων προς τους εν λόγω
πόρους ή υπηρεσίες, όπως προβλέπεται στο παράρτημα II».
Το άρθρο 6 της εν λόγω οδηγίας, υπό τον τίτλο «Δράση αποκαταστάσεως», ορίζει τα εξής:
«1.      Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες έχει συμβεί περιβαλλοντική ζημία, ο φορέας εκμεταλλεύσεως ενημερώνει την αρμόδια αρχή αμελλητί
για όλες τις σχετικές πτυχές της κατάστασης και λαμβάνει:
α)      όλα τα εφικτά μέτρα για τον άμεσο έλεγχο, περιορισμό, απομάκρυνση ή άλλου είδους διαχείριση των συγκεκριμένων ρύπων ή/και
οιωνδήποτε άλλων ζημιογόνων παραγόντων προκειμένου να περιορισθεί ή να προληφθεί η περαιτέρω περιβαλλοντική ζημία και οι δυσμενείς
συνέπειες για την ανθρώπινη υγεία, ή η περαιτέρω υποβάθμιση των υπηρεσιών, και
β)      τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως σύμφωνα με το άρθρο 7.
2.      Η αρμόδια αρχή μπορεί, ανά πάσα στιγμή:
α)      να απαιτήσει από τον φορέα εκμεταλλεύσεως συμπληρωματικές πληροφορίες για οιαδήποτε προκληθείσα ζημία·
β)      να λάβει όλα τα εφικτά μέτρα ή να απαιτήσει από τον φορέα εκμεταλλεύσεως να λάβει τα μέτρα αυτά, ή να δώσει σχετικές εντολές
στο φορέα εκμεταλλεύσεως, για τον άμεσο έλεγχο, περιορισμό, απομάκρυνση ή άλλου είδους διαχείριση των συγκεκριμένων ρύπων
ή/και οιωνδήποτε άλλων ζημιογόνων παραγόντων προκειμένου να περιορισθεί ή να προληφθεί η περαιτέρω περιβαλλοντική ζημία και
οι δυσμενείς συνέπειες για την ανθρώπινη υγεία, ή η περαιτέρω υποβάθμιση υπηρεσιών·
γ)      να απαιτήσει από τον φορέα εκμεταλλεύσεως να λάβει τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως·
δ)      να δώσει εντολές στον φορέα εκμεταλλεύσεως, οι οποίες πρέπει να τηρηθούν για τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως που πρέπει να
ληφθούν, ή
ε)      να λάβει η ίδια τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως.
3.      Η αρμόδια αρχή απαιτεί τα μέτρα αποκαταστάσεως να λαμβάνονται από τον φορέα εκμεταλλεύσεως. Εάν ο φορέας εκμεταλλεύσεως δεν
συμμορφώνεται προς τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 1 ή στην παράγραφο 2, στοιχεία β΄, γ΄ ή δ΄, ή δεν είναι
δυνατόν να προσδιορισθεί, ή δεν υποχρεούται δυνάμει της παρούσας οδηγίας να αναλάβει τις δαπάνες, η αρμόδια αρχή δύναται να
λαμβάνει η ίδια αυτά τα μέτρα αποκαταστάσεως, ως μέσον έσχατης ανάγκης.»
Το άρθρο 7 της οδηγίας, υπό τον τίτλο «Θέσπιση μέτρων αποκαταστάσεως», ορίζει τα εξής:
«1.      Οι φορείς εκμεταλλεύσεως καθορίζουν, σύμφωνα με το παράρτημα II, πιθανά μέτρα αποκαταστάσεως και τα υποβάλλουν στην αρμόδια
αρχή προς έγκριση, εκτός εάν η αρμόδια αρχή έχει αναλάβει δράση σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο ε΄, και παράγραφος
3.
2.      Η αρμόδια αρχή αποφασίζει ποια μέτρα αποκαταστάσεως εφαρμόζονται σύμφωνα με το παράρτημα II και με τη συνεργασία του οικείου
φορέα εκμεταλλεύσεως, όπως ενδείκνυται.
3.      Εάν συντρέχουν πλείονες περιπτώσεις περιβαλλοντική ζημίας με αποτέλεσμα η αρμόδια αρχή να μην είναι σε θέση να εξασφαλίσει
την ταυτόχρονη λήψη των αναγκαίων μέτρων αποκαταστάσεως, η αρμόδια αρχή έχει το δικαίωμα να αποφασίζει ποια περίπτωση περιβαλλοντικής
ζημίας πρέπει να αποκατασταθεί πρώτη.
Κατά τη λήψη της ανωτέρω απόφασης, η αρμόδια αρχή εξετάζει, μεταξύ άλλων, τη φύση, την έκταση και τη σοβαρότητα των διαφόρων
περιπτώσεων περιβαλλοντικής ζημίας και τις δυνατότητες φυσικής ανάκαμψης. Πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη οι κίνδυνοι για
την ανθρώπινη υγεία.
4.      Η αρμόδια αρχή καλεί τα πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, και, εν πάση περιπτώσει, τα πρόσωπα στις γαίες
των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν μέτρα αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους τις οποίες λαμβάνει υπόψη.»
Το άρθρο 8, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Υπό την επιφύλαξη των παραγράφων 3 και 4, η αρμόδια αρχή ανακτά από τον φορέα εκμεταλλεύσεως που προκάλεσε τη ζημία ή την
επικείμενη απειλή ζημίας, μεταξύ άλλων, μέσω ασφαλιστικής κάλυψης της ιδιοκτησίας ή άλλων κατάλληλων εγγυήσεων, το κόστος
με το οποίο επιβαρύνθηκε για την ανάληψη δράσεων προλήψεως ή αποκαταστάσεως δυνάμει της παρούσας οδηγίας.».
Το άρθρο 11 της ίδιας οδηγίας, υπό τον τίτλο «Αρμόδια αρχή», ορίζει τα εξής:
«1.      Τα κράτη μέλη ορίζουν την ή τις αρμόδιες αρχές που είναι υπεύθυνες για την εκπλήρωση των καθηκόντων που προβλέπει η παρούσα
οδηγία.
2.      Στην αρμόδια αρχή εξακολουθεί να εμπίπτει το καθήκον να εντοπίσει τον φορέα εκμεταλλεύσεως που προκάλεσε τη ζημία ή την επικείμενη
απειλή ζημίας, να εκτιμήσει τη σοβαρότητα της ζημίας και να καθορίσει ποια μέτρα αποκαταστάσεως θα πρέπει να ληφθούν κατά
το παράρτημα II. Προς τούτο, η αρμόδια αρχή έχει το δικαίωμα να απαιτήσει από τον οικείο φορέα εκμεταλλεύσεως να διενεργήσει
τη δική του αξιολόγηση και να παράσχει κάθε πληροφορία και στοιχείο που είναι απαραίτητο.
3.      Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η αρμόδια αρχή μπορεί να εξουσιοδοτήσει τρίτους ή να απαιτήσει από τρίτους να εκτελέσουν τα
αναγκαία προληπτικά μέτρα ή μέτρα αποκαταστάσεως.
4.      Οιαδήποτε απόφαση λαμβάνεται δυνάμει της παρούσας οδηγίας με την οποία επιβάλλονται προληπτικά μέτρα ή μέτρα αποκαταστάσεως
αιτιολογείται δεόντως. Η εν λόγω απόφαση κοινοποιείται πάραυτα στον οικείο φορέα εκμεταλλεύσεως, ο οποίος ενημερώνεται ταυτοχρόνως
για τα ένδικα μέσα που του παρέχει το ισχύον δίκαιο στο οικείο κράτος μέλος καθώς και για τις σχετικές προθεσμίες στις οποίες
υπόκεινται τα εν λόγω μέσα.»
Το άρθρο 12 της οδηγίας 2004/35, υπό τον τίτλο «Αίτηση για ανάληψη δράσεως», ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο:
α)      επηρεάζεται ή ενδέχεται να επηρεασθεί από περιβαλλοντική ζημία, ή
β)      έχει επαρκές συμφέρον από τη λήψη περιβαλλοντικής απόφασης σχετικά με τη ζημία ή, εναλλακτικά,
γ)      υποστηρίζει ότι επέρχεται προσβολή δικαιώματος, όταν αυτό απαιτείται ως προϋπόθεση από το διοικητικό δικονομικό δίκαιο ενός
κράτους μέλους,
δικαιούται να υποβάλλει στην αρμόδια αρχή οιεσδήποτε παρατηρήσεις σχετικά με περιπτώσεις περιβαλλοντικής ζημίας ή με επικείμενη
απειλή τέτοιας ζημίας που έχουν υποπέσει στην αντίληψή του και έχει το δικαίωμα να καλεί την αρμόδια αρχή να αναλάβει δράση
βάσει της παρούσας οδηγίας.»
Το άρθρο 16 της οδηγίας 2004/35, υπό τον τίτλο «Σχέση με την εθνική νομοθεσία», ορίζει, στην παράγραφο 1 αυτού, ότι αυτή «δεν
εμποδίζει τα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν αυστηρότερες διατάξεις σχετικά με την πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής
ζημίας, συμπεριλαμβανομένου του προσδιορισμού των πρόσθετων δραστηριοτήτων που είναι δυνατόν να αποτελέσουν αντικείμενο των
απαιτήσεων προλήψεως και αποκαταστάσεως της παρούσας οδηγίας και του εντοπισμού πρόσθετων υπευθύνων».
Το άρθρο 17 της ίδιας οδηγίας, υπό τον τίτλο «Χρονικά όρια εφαρμογής», ορίζει ότι αυτή δεν εφαρμόζεται:
«[…]
–      σε ζημία που προκλήθηκε από εκπομπή, γεγονός ή ατύχημα που έλαβε χώρα πριν από την ημερομηνία που αναφέρεται στο άρθρο 19,
παράγραφος 1,
–        σε ζημία που προκλήθηκε από εκπομπή, γεγονός ή ατύχημα που έλαβε χώρα μετά την ημερομηνία που αναφέρεται στο άρθρο 19, παράγραφος
1, εφόσον η ζημία οφείλεται σε συγκεκριμένη δραστηριότητα, η οποία πραγματοποιήθηκε και έληξε πριν από την ημερομηνία αυτή,
–        σε ζημία, εάν έχουν παρέλθει περισσότερο από 30 χρόνια αφότου έλαβε χώρα η εκπομπή, το γεγονός ή το ατύχημα που προκάλεσε
τη ζημία.»
Το άρθρο 19, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας ορίζει ότι τα κράτη μέλη όφειλαν να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες
νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία το αργότερο μέχρι την 30ή Απριλίου
2007.
Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 2004/35, υπό τον τίτλο «Αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας», το σημείο 1.3 του οποίου αφορά την
επιλογή των δυνατοτήτων αποκαταστάσεως, ορίζει τα εξής:
«1.3.1. Οι εύλογες επιλογές αποκαταστάσεως θα πρέπει να αξιολογούνται, σύμφωνα με τις καλύτερες διαθέσιμες τεχνολογίες, με
βάση τα ακόλουθα κριτήρια:
–        την επίπτωση κάθε επιλογής στη δημόσια υγεία και ασφάλεια,
–        το κόστος υλοποιήσεως της επιλογής,
–        την πιθανότητα επιτυχίας κάθε επιλογής,
–        τον βαθμό στον οποίο κάθε επιλογή συμβάλλει στην πρόληψη περαιτέρω ζημιών και την αποφυγή παραπλεύρων ζημιών συνεπεία της
υλοποιήσεώς της,
–        τον βαθμό στον οποίο κάθε επιλογή ευνοεί κάθε συνιστώσα του φυσικού πόρου ή/και της υπηρεσίας,
–        τον βαθμό στον οποίο κάθε επιλογή λαμβάνει υπόψη συγκεκριμένες κοινωνικές, οικονομικές και πολιτιστικές ανησυχίες και άλλους
παράγοντες που σχετίζονται με την περιοχή,
–        τον χρόνο που χρειάζεται για να καταστεί αποτελεσματική η αποκατάσταση της περιβαλλοντικής ζημίας,
–        τον βαθμό στον οποίο κάθε επιλογή επιτυγχάνει την αποκατάσταση της τοποθεσίας της περιβαλλοντικής ζημίας,
–        τη γεωγραφική σχέση με την τοποθεσία που υπέστη ζημία.
–        […]»

Το εθνικό δίκαιο
Το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει στο νομοθετικό διάταγμα αριθ. 22, της 5ης Φεβρουαρίου 1997, περί μεταφοράς της οδηγίας 91/156/ΕΟΚ
[του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, για την τροποποίηση της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ περί των στερεών αποβλήτων] (ΕΕ L 178,
σ. 32), της οδηγίας 91/689/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991,] για τα επικίνδυνα απόβλητα (ΕΕ L 377, σ. 20) και
της οδηγίας 94/62/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1994], για τις συσκευασίες και τα
απορρίμματα συσκευασίας (ΕΕ L 365, σ. 10) (τακτικό συμπλήρωμα
GURI
αριθ. 38, της 15ης Φεβρουαρίου 1997, στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 22/1997). Το διάταγμα αυτό καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε
με το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 152, της 3ης Απριλίου 2006, περί περιβαλλοντικών κανόνων (τακτικό συμπλήρωμα GURI αριθ. 88,
της 14ης Απριλίου 2006), το οποίο, στα άρθρα 299 έως 318, μεταφέρει την οδηγία 2004/35 στην ιταλική έννομη τάξη.
Το άρθρο 17 του νομοθετικού διατάγματος 22/1997 όριζε ότι «όποιος υπερβαίνει, έστω και παρεμπιπτόντως, τα προβλεπόμενα στην
παράγραφο 1, στοιχείο α΄, όρια ή προκαλεί κίνδυνο, συγκεκριμένο και πραγματικό, υπερβάσεως των εν λόγω ορίων υποχρεούται να
προβεί, με ίδια έξοδα, σε παρεμβάσεις προστασίας, “εξυγιάνσεως” και περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως των μολυσμένων ζωνών και
των εγκαταστάσεων που εμφανίζουν κίνδυνο ρυπάνσεως».
Το άρθρο 9 του υπουργικού διατάγματος αριθ. 471, της 25ης Οκτωβρίου 1999, με το οποίο ορίζονται κριτήρια, διαδικασίες και
λεπτομερείς κανόνες για την προστασία, την «εξυγίανση» και την περιβαλλοντική αποκατάσταση των μολυσμένων περιοχών, σύμφωνα
με το άρθρο 17 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 22, της 5ης Φεβρουαρίου 1997, όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε (τακτικό
συμπλήρωμα
GURI
αριθ. 293, της 15ης Δεκεμβρίου 1999), ορίζει τα εξής:
«Ο κύριος ακινήτου ή άλλο πρόσωπο το οποίο […] επιθυμεί να αναλάβει με δική του πρωτοβουλία διαδικασίες σχετικά με μέτρα επείγουσας
προστασίας, “εξυγιάνσεως” και περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως, σύμφωνα με το άρθρο 17, εδάφιο 13 bis, του νομοθετικού διατάγματος
[22/1997], υποχρεούται να κοινοποιήσει στην περιφέρεια, την επαρχία και το δήμο τη διαπιστωθείσα κατάσταση ρυπάνσεως, όπως
επίσης και τα ενδεχομένως αναγκαία για τη διασφάλιση της προστασίας της υγείας και του περιβάλλοντος μέτρα επείγουσας προστασίας,
τα οποία λήφθηκαν και βρίσκονται στο στάδιο εκτελέσεως. Η κοινοποίηση συνοδεύεται από κατάλληλη τεχνική έκθεση όπου εκτίθενται
τα χαρακτηριστικά των προαναφερθέντων μέτρων. […] Ο δήμος ή, αν η ρύπανση αφορά την κατά τόπο αρμοδιότητα περισσοτέρων δήμων,
η περιφέρεια διαπιστώνει την αποτελεσματικότητα των μέτρων επείγουσας προστασίας και μπορεί να επιβάλει προδιαγραφές και συμπληρωματικά
μέτρα, ιδίως εποπτικά μέτρα προς διαπίστωση των συνθηκών ρυπάνσεως και προς διεξαγωγή ελέγχων για τη διαπίστωση της αποτελεσματικότητας
των ληφθέντων μέτρων για την προστασία της δημόσιας υγείας και του γειτνιάζοντος περιβάλλοντος […]».
Το άρθρο 311, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 152, της 3ης Απριλίου 2006, ορίζει τα εξής:
«Όποιος, διενεργώντας παράνομη πράξη ή παραλείποντας να ασκήσει δραστηριότητες ή να υιοθετήσει αναγκαία συμπεριφορά, κατά
παράβαση νόμου, κανονισμών ή διοικητικών μέτρων, από αμέλεια, ανεπάρκεια, έλλειψη επιμελείας ή κατά παράβαση τεχνικών κανόνων,
προκαλεί ζημία στο περιβάλλον αλλοιώνοντας, υποβαθμίζοντας ή καταστρέφοντας αυτό, εν όλω ή εν μέρει, υποχρεούται στην επαναφορά
της προτέρας καταστάσεως, άλλως σε αποζημίωση του κράτους αντιστοίχου ύψους.»

Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Οι υποθέσεις της κύριας δίκης εμπίπτουν σε σειρά προσφυγών υποβληθεισών από εταιρίες εγκατεστημένες παροχθίως του όρμου της
Augusta κατά αποφάσεων διαφόρων ιταλικών διοικητικών αρχών με τις οποίες επιβλήθηκαν στις εν λόγω εταιρίες υποχρεώσεις αποκαταστάσεως
της διαπιστωθείσας ρυπάνσεως στην τοποθεσία εθνικού ενδιαφέροντος Priolo.
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη προσάπτουν κατ’ ουσία στις εν λόγω διοικητικές αρχές ότι ενήργησαν μονομερώς ως προς τον
καθορισμό των μέτρων αποκαταστάσεως της περιβαλλοντικής ζημίας που έχει προκληθεί στην εν λόγω τοποθεσία. Ειδικότερα, τους
προσάπτουν ότι τροποποίησαν, δραστικά και χωρίς διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη, σχέδια παρεμβάσεως τα οποία είχαν ήδη
τύχει της εγκρίσεως των αρχών αυτών. Τα εν λόγω σχέδια, τα οποία προέβλεπαν κατά βάση την πραγματοποίηση εργασιών υδραυλικής
φύσεως για τη συγκράτηση του υδροφόρου ορίζοντα, είχαν ήδη αρχίσει να εκτελούνται. Το τροποποιημένο, όμως, πλέον σχέδιο, και
ειδικότερα η κατασκευή φυσικού φράγματος καθόλο το μήκος του αιγιαλού που βρίσκεται δίπλα στα βιομηχανικά ακίνητα των προσφευγουσών
στην κύρια δίκη, διαφέρει δραστικά από το προηγούμενο και δεν αποτέλεσε αντικείμενο περιβαλλοντικής μελέτης. Τέλος, προσάπτεται
στις ίδιες αρχές ότι αδικαιολογήτως έθεσαν στις προσφεύγουσες ως προϋπόθεση για τη χρησιμοποίηση των βιομηχανικών τους γαιών
την εκτέλεση των εν λόγω εργασιών οι οποίες στην πραγματικότητα αφορούν άλλες γαίες ή δημόσιες εκτάσεις από αυτές της κυριότητάς
τους.
Το αιτούν δικαστήριο, το οποίο είχε ήδη επιληφθεί στο παρελθόν των υποθέσεων των προσφευγουσών στην κύρια δίκη, ακύρωσε τα
ληφθέντα από τις εν λόγω διοικητικές αρχές μέτρα, συγκεκριμένα με την υπ’ αριθ. 1254/2007 απόφαση της 21ης Ιουλίου 2007. Έκρινε,
ειδικότερα, ότι δεδομένου ότι τα αρχικά σχέδια είχαν ήδη εγκριθεί με διυπουργική απόφαση, καθιστάμενα έτσι οριστικά, και ότι
βρίσκονταν σε προχωρημένο στάδιο εκτελέσεως, ενδεχόμενες τροποποιήσεις των σχεδίων αυτών δεν μπορούσαν να αποφασισθούν παρά
με νέα διυπουργική απόφαση. Το δικαστήριο αυτό διαπίστωσε, επίσης, ότι δεν ήταν εύλογο να επιδιώκεται η επίσπευση των εργασιών
προσφεύγοντας σε εντελώς διαφορετική τεχνολογία από την ήδη εγκριθείσα. Τέλος, έκρινε ότι η απόφαση των εν λόγω αρχών δεν
ήταν αιτιολογημένη και δεν περιείχε την παραμικρή τεχνική εξέταση, ούτε είχε καταρτισθεί κατόπιν μελέτης αξιολογήσεως των
περιβαλλοντικών επιπτώσεων των νέων μέτρων αποκαταστάσεως που είχαν επιβληθεί στις προσφεύγουσες στην κύρια δίκη.
Παρά την εν λόγω απόφαση, οι ιταλικές διοικητικές αρχές ενέμειναν στη συνέχεια στις απαιτήσεις τους ειδικότερα ως προς την
κατασκευή του φυσικού φράγματος. Ως εκ τούτου, εκδόθηκε το διάταγμα αριθ. 4486, της 16ης Απριλίου 2008, με αντικείμενο τα
«τελικά μέτρα για την υιοθέτηση […] της υπηρεσιακής συνελεύσεως της 6ης Μαρτίου 2008, σχετικά με την τοποθεσία εθνικού ενδιαφέροντος
Priolo». Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη προσέφυγαν εκ νέου στο αιτούν δικαστήριο, το οποίο ζητεί να διευκρινισθεί αν μία
τέτοια διοικητική πρακτική είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης. Κατά το δικαστήριο αυτό, η ιδιαίτερη κατάσταση της περιβαλλοντικής
ρυπάνσεως της τοποθεσίας εθνικού ενδιαφέροντος Priolo, η οποία ενδεχομένως καθιστά την ανάλυση των κινδύνων και των ευθυνών
σχετικά με την εν λόγω τοποθεσία περιττή ή αλυσιτελή θα μπορούσε, πάντως, να δικαιολογήσει, αφενός, την αυτεπάγγελτη ενέργεια
των εν λόγω αρχών χωρίς τήρηση της αρχής της προηγουμένης ακροάσεως ούτε του κανόνα αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων και,
αφετέρου, την κατ’ αυτόν τον τρόπο επιβολή λύσεων τις οποίες θεωρούν ως πλέον κατάλληλες για τον περιορισμό των επιπτώσεων
της βιομηχανικής παραγωγής στο περιβάλλον.
Υπό αυτές τις περιστάσεις το Tribunale amministrativo regionale della Sicilia αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία
και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Έχει η οδηγία [2004/35] ([…] και, εν προκειμένω, το άρθρο 7 και το εκεί προβλεπόμενο παράρτημα ΙΙ) την έννοια ότι απαγορεύει
εθνική ρύθμιση η οποία απονέμει στη διοίκηση την εξουσία να επιβάλλει ως “εύλογες επιλογές αποκαταστάσεως της περιβαλλοντικής
ζημίας” πρόσθετες παρεμβάσεις (οι οποίες, εν προκειμένω, συνίστανται στη “φυσική συγκράτηση” του υδροφόρου ορίζοντα καθόλο
το μήκος του αιγιαλού), διαφορετικές και μεταγενέστερες σε σχέση με τις επιλεγείσες μετά την ολοκλήρωση σχετικής έρευνας,
κατόπιν ακροάσεως των ενδιαφερομένων, οι οποίες έχουν ήδη εγκριθεί, υλοποιηθεί και βρίσκονται στο στάδιο εκτελέσεως;
2)       Έχει η οδηγία [2004/35] ([…] και, εν προκειμένω, το άρθρο 7 και το εκεί προβλεπόμενο παράρτημα ΙΙ) την έννοια ότι απαγορεύει
εθνική ρύθμιση η οποία απονέμει την εξουσία στη διοίκηση να επιβάλλει αυτεπαγγέλτως συναφείς απαιτήσεις, ήτοι χωρίς προηγούμενη
αξιολόγηση των ειδικών συνθηκών που επικρατούν στη συγκεκριμένη τοποθεσία, του κόστους υλοποιήσεως των προβλεπόμενων μέτρων
σε σχέση με τα ευλόγως αναμενόμενα οφέλη, των λιγότερο ή περισσότερο πιθανών εμμέσων ζημιών και των ανεπιθύμητων επιπτώσεων
στην υγεία και στη δημόσια ασφάλεια, όπως επίσης και του αναγκαίου χρόνου για την υλοποίηση;
3)      Ενόψει της ιδιομορφίας της τοποθεσίας τοπικού ενδιαφέροντος Priolo, έχει η οδηγία [2004/35] ([…] και, εν προκειμένω, το άρθρο
7 και το εκεί προβλεπόμενο παράρτημα ΙΙ) την έννοια ότι απαγορεύει εθνική ρύθμιση που απονέμει στη διοίκηση την εξουσία να
επιβάλλει αυτεπαγγέλτως συναφείς υποχρεώσεις, ως προϋπόθεση για την έγκριση της σύννομης χρησιμοποιήσεως των εδαφικών εκτάσεων
τις οποίες δεν αφορά αμέσως η “εξυγίανση”, καθόσον έχουν ήδη “εξυγιανθεί” ή δεν έχουν καν μολυνθεί, οι οποίες βρίσκονται εντός
των ορίων της τοποθεσίας εθνικού ενδιαφέροντος Priolo;»
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 21ης Οκτωβρίου 2008, οι υποθέσεις C‑379/08 και C‑380/08 ενώθηκαν για τη διευκόλυνση
της έγγραφης και προφορικής διαδικασίας και για την έκδοση κοινής αποφάσεως.

Επί των προδικαστικών ερωτημάτων

Επί του παραδεκτού
Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η προδικαστική παραπομπή είναι απαράδεκτη, ειδικότερα, διότι, αφενός, τα τεθέντα ερωτήματα
συνεπάγονται την εξέταση από το Δικαστήριο εθνικής ρυθμίσεως και, αφετέρου, σκοπός του αιτούντος δικαστηρίου δεν είναι η επίλυση
της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί, αλλά μάλλον η αμφισβήτηση της ερμηνείας στην οποία προέβη το δευτεροβάθμιο δικαστήριο.
Συναφώς αρκεί η υπόμνηση ότι, στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής, το Δικαστήριο καίτοι είναι αναρμόδιο να αποφανθεί επί
της συμβατότητας εθνικού μέτρου με το δίκαιο της Ένωσης, εντούτοις είναι αρμόδιο να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα
απτόμενα του δικαίου αυτού ερμηνευτικά στοιχεία που μπορούν να του δώσουν τη δυνατότητα να εκτιμήσει τη συμβατότητα αυτή στο
πλαίσιο της υποθέσεως που εκδικάζει (απόφαση της 22ας Μαΐου 2008, C‑439/06, citiworks, Συλλογή 2008, σ. I‑3913, σκέψη 21 και
εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εξάλλου, ένα μη αποφαινόμενο σε τελευταίο βαθμό δικαστήριο πρέπει να διαθέτει την ελευθερία, ιδίως όταν εκτιμά ότι νομική
κρίση εκφρασθείσα σε ανώτερο βαθμό θα μπορούσε να το οδηγήσει στην έκδοση αποφάσεως αντιβαίνουσας στο δίκαιο της Ένωσης, να
υποβάλλει στο Δικαστήριο ερωτήματα τα οποία το απασχολούν (βλ., συναφώς, απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 1974, 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf,
Συλλογή τόμος 1974, σ. 17, σκέψη 4).
Βάσει των ανωτέρω, πρέπει να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα που υπέβαλε το Tribunale amministrativo regionale della Sicilia
προς ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας 2004/35.

Επί των δύο πρώτων ερωτημάτων
Με τα δύο πρώτα ερωτήματα, τα οποία επιβάλλεται να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί
αν τα άρθρα 7 και 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2004/35, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ αυτής, παρέχουν τη δυνατότητα στην
αρμόδια αρχή να επιβάλει αυτεπαγγέλτως ουσιώδη τροποποίηση μέτρων αποκαταστάσεως περιβαλλοντικής ζημίας τα οποία αποφασίσθηκαν
μετά τη διεξαγωγή διαδικασίας ανταλλαγής απόψεων σε συνεργασία με τους ενδιαφερόμενους φορείς εκμεταλλεύσεως και έχουν ήδη
εκτελεσθεί ή έχουν ήδη αρχίσει να εκτελούνται, χωρίς να έχει προηγηθεί της επιβολής των νέων αυτών μέτρων εκτίμηση, από την
εν λόγω αρχή, του κόστους και των πλεονεκτημάτων των προτεινόμενων τροποποιήσεων από οικονομικής, περιβαλλοντικής και υγειονομικής
απόψεως.
Λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων των υποθέσεων της κύριας δίκης, όπως εκτίθενται από το αιτούν δικαστήριο, και όπως τις
έχουν προσεγγίσει η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, επιβάλλεται ο προσδιορισμός των προϋποθέσεων
εφαρμογής ratione temporis της εν λόγω οδηγίας υπό τέτοιες περιστάσεις, προ της απαντήσεως στα τεθέντα ερωτήματα.
Επί της εφαρμογής ratione temporis της οδηγίας 2004/35
Η ιταλική κυβέρνηση και η Επιτροπή αμφισβητούν ότι η οδηγία 2004/35 μπορεί να εφαρμοσθεί ratione temporis στα περιστατικά
των διαφορών της κύριας δίκης, κατά το μέτρο που η περιβαλλοντική ζημία είναι προγενέστερη της 30ής Απριλίου 2007 και/ή είναι
αποτέλεσμα, σε κάθε περίπτωση, προγενέστερων δραστηριοτήτων οι οποίες είχαν ολοκληρωθεί πριν από την προαναφερθείσα ημερομηνία.
Η Επιτροπή, πάντως, δεν αποκλείει την εφαρμογή της οδηγίας αυτής ως προς τις μεταγενέστερες της 30ής Απριλίου 2007 ζημίες
που απορρέουν από την παρούσα δραστηριότητα των οικείων φορέων εκμεταλλεύσεως. Δεν εφαρμόζεται, όμως, σε ρύπανση προγενέστερη
της ημερομηνίας αυτής, προκληθείσα από φορείς εκμεταλλεύσεως διαφορετικούς από εκείνους που δραστηριοποιούνται πλέον στον
όρμο της Augusta και η οποία επιδιώκεται να επιρριφθεί στους τελευταίους.
Συναφώς, όπως προκύπτει από την τριακοστή αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2004/35, ο νομοθέτης της Ένωσης εκτίμησε ότι οι διατάξεις
σχετικά με το σύστημα περιβαλλοντικής ευθύνης που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζονται σε «ζημία που προκαλείται πριν
από την ημερομηνία εκπνοής της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο» της οδηγίας αυτής, ήτοι πριν από την 30ή Απριλίου 2007.
Ο εν λόγω νομοθέτης ρητώς επισήμανε, στο άρθρο 17 της οδηγίας 2004/35, τις περιπτώσεις κατά τις οποίες αυτή δεν εφαρμόζεται.
Από τη στιγμή, επομένως, που ορίσθηκαν κατά τρόπο αρνητικό οι περιπτώσεις που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής ratione temporis
της οδηγίας αυτής, συνάγεται ότι κάθε άλλη περίπτωση κατ’ αρχήν υπάγεται, από απόψεως χρόνου, στο σύστημα περιβαλλοντικής
ευθύνης που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία.
Από το άρθρο 17, πρώτη και δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 2004/35 προκύπτει ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται σε ζημίες προκληθείσες
από εκπομπή, γεγονός ή ατύχημα που έλαβε χώρα πριν από την 30ή Απριλίου 2007 ούτε και σε αυτές που προκλήθηκαν από αιτία μεταγενέστερη
της ημερομηνίας αυτής, εφόσον η ζημία οφείλεται σε συγκεκριμένη δραστηριότητα, η οποία αναπτύχθηκε και ολοκληρώθηκε πριν από
την εν λόγω ημερομηνία.
Συνάγεται ότι η οδηγία αυτή εφαρμόζεται σε ζημίες προκληθείσες από εκπομπή, γεγονός ή ατύχημα που έλαβε χώρα μετά την 30ή
Απριλίου 2007, εφόσον οι ζημίες αυτές οφείλονται σε δραστηριότητες αναπτυχθείσες μετά την ημερομηνία αυτή είτε σε δραστηριότητες
οι οποίες αναπτύχθηκαν μεν αλλά δεν ολοκληρώθηκαν προ αυτής.
Κατά το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, το οποίο στηρίζεται στον σαφή διαχωρισμό καθηκόντων μεταξύ εθνικών δικαιοδοτικών οργάνων και του Δικαστηρίου,
το δεύτερο είναι αποκλειστικά αρμόδιο να αποφαίνεται επί της ερμηνείας ή του κύρους νομοθετήματος του δικαίου της Ένωσης,
βάσει πραγματικών περιστατικών που τίθενται υπόψη του από το εθνικό δικαστήριο. Συνεπώς, στο πλαίσιο της κατά το άρθρο αυτό
διαδικασίας, δεν απόκειται στο Δικαστήριο, αλλά στο εθνικό δικαστήριο να εφαρμόσει επί εθνικών μέτρων ή καταστάσεων τους κανόνες
του δικαίου της Ένωσης όπως τους ερμήνευσε το Δικαστήριο (βλ. απόφαση της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, C‑279/06, CEPSA, Συλλογή
2008, σ. I‑6681, σκέψη 28).
Απόκειται, επομένως, στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει, βάσει πραγματικών περιστατικών τα οποία μόνον το ίδιο μπορεί να
εκτιμήσει, αν, στις υποθέσεις της κύριας δίκης οι ζημίες που αποτέλεσαν αντικείμενο των μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως
που έλαβαν οι αρμόδιες εθνικές αρχικές εμπίπτουν σε μία από τις αναφερόμενες στη σκέψη 34 της παρούσας αποφάσεως περιπτώσεις.
Αν το εθνικό δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η οδηγία 2004/35 δεν εφαρμόζεται στις υποθέσεις που εκκρεμούν ενώπιόν
του, τότε η κατάσταση θα εξετασθεί υπό το πρίσμα του εθνικού δικαίου, τηρουμένων των κανόνων της Συνθήκης και με την επιφύλαξη
λοιπών πράξεων του παραγώγου δικαίου.
Συναφώς, το άρθρο 174 ΕΚ επισημαίνει ότι η πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό
επίπεδο προστασίας και στηρίζεται, ειδικότερα, στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Η διάταξη αυτή περιορίζεται απλώς στον ορισμό
των γενικών σκοπών της Κοινότητας ως προς το περιβάλλον κατά το μέτρο που το άρθρο 175 ΕΚ αναθέτει στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής
Ένωσης τη μέριμνα να αποφασίζει τις προς ανάληψη δράσεις, και κατά περίπτωση, σύμφωνα με τη διαδικασία συναποφασίσεως, και
στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Ιουλίου 1994, C‑379/92, Peralta, Συλλογή 1994, σ. I‑3453, σκέψεις
57 και 58).
Καθώς το άρθρο 174 ΕΚ, το οποίο θέτει την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», αφορά τη δράση της Κοινότητας, δεν μπορεί να γίνει επίκληση
της διατάξεως αυτής από ιδιώτες προκειμένου να αποκλεισθεί η εφαρμογή εθνικής ρυθμίσεως, όπως αυτή της κύριας δίκης, που παρεμβαίνει
σε τομέα σχετικό με την πολιτική περιβάλλοντος, εφόσον δεν εφαρμόζεται καμία κοινοτική ρύθμιση ληφθείσα δυνάμει του άρθρου
175 ΕΚ που να καλύπτει ειδικώς την σχετική δράση.
Εφόσον το αιτούν δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι, αφενός, η οδηγία 2004/35 εφαρμόζεται ratione temporis στις υποθέσεις
της κύριας δίκης και, αφετέρου, οι προϋποθέσεις εφαρμογής ratione materiae της εν λόγω οδηγίας πληρούνται, ιδίως οι αναφερόμενες
στις σκέψεις 53 έως 59 της αποφάσεως της 9ης Μαρτίου 2010, C‑378/08, ERG κ.λπ. (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή), επιβάλλεται
να εξετασθούν τα προδικαστικά ερωτήματα ως ακολούθως.
Επί των λεπτομερών κανόνων θεσπίσεως των μέτρων αποκαταστάσεως κατά την έννοια της οδηγίας 2004/35
–       Υποβληθείσες στο Δικαστήριο παρατηρήσεις
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη ισχυρίζονται, κατ’ ουσίαν, ότι, κατά το σύστημα της οδηγίας 2004/35, ο καθορισμός των μέτρων
περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως πρέπει να γίνεται κατόπιν προτάσεων των ενδιαφερομένων φορέων εκμεταλλεύσεως ή, τουλάχιστον,
έπειτα από διαβούλευση με αυτούς. Ως εκ τούτου, η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να τροποποιεί, μονομερώς και χωρίς διαβούλευση με
τους εν λόγω φορείς εκμεταλλεύσεως, μέτρα αποκαταστάσεως περιβαλλοντικών ζημιών που έχουν ήδη εγκριθεί από την εν λόγω αρχή,
κατά μείζονα δε λόγο, εφόσον τα αρχικά μέτρα έχουν αρχίσει να εκτελούνται και κατατείνουν στην επίτευξη του σκοπού αποκαταστάσεως
του περιβάλλοντος και εξαλείψεως κάθε σοβαρού κινδύνου βλαβερών συνεπειών στην ανθρώπινη υγεία.
Επιπλέον, κατά τον καθορισμό των μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως, η αρμόδια αρχή οφείλει να προβαίνει σε ανάλυση του
κόστους και των πλεονεκτημάτων των προτεινόμενων μέτρων, όπως επίσης και της δυνατότητας τεχνικής τους εφαρμογής, καθόσον
μόνον οι «εύλογες επιλογές αποκαταστάσεως», ήτοι οι μη δυσανάλογες και βασιζόμενες στις «καλύτερες διαθέσιμες τεχνολογίες»,
μπορούν βασίμως να υποστηριχθούν. Τέλος, η αρχή αυτή πρέπει να λαμβάνει, επίσης, υπόψη ενδεχόμενες βλάβες τις οποίες τα ίδια
τα μέτρα αποκαταστάσεως μπορούν να προκαλέσουν στο περιβάλλον και στην ανθρώπινη υγεία.
Η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι η νομοθεσία της είναι σύμφωνη με το άρθρο 7 της οδηγίας 2004/35, διότι η αρμόδια αρχή μπορεί
να προδιαγράφει όχι μόνο τα προβλεπόμενα στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής μέτρα αποκαταστάσεως, αλλά επίσης και αυστηρότερα
μέτρα, τα οποία εν τέλει διαφέρουν από τα ληφθέντα, κατόπιν προτάσεων των ενδιαφερομένων φορέων και διαδικασίας ανταλλαγής
απόψεων. Στις υποθέσεις της κύριας δίκης, το γεγονός ότι δεν διεξήχθη τέτοιου είδους διαδικασία όσον αφορά τα μέτρα που έλαβε
μεταγενέστερα η εν λόγω αρχή δεν έρχεται σε καμία περίπτωση σε αντίθεση προς τις απαιτήσεις της εν λόγω οδηγίας.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η οδηγία 2004/35 εφαρμόζεται στις διαφορές της κύριας δίκης, παρά ταύτα
δεν απαγορεύεται μονομερής παρέμβαση της αρμόδιας αρχής. Συγκεκριμένα, τα άρθρα 6, παράγραφος 2, και 7, παράγραφος 2, της
οδηγίας απονέμουν στην αρχή αυτή ευρεία εξουσία εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό των επαρκών μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως,
καθώς προβλέπεται ότι ο καθορισμός αυτών πραγματοποιείται μόνον «κατά περίπτωση, με τη συνεργασία του ενδιαφερόμενου φορέα
εκμεταλλεύσεως». Το παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας δεν προβλέπει συγκεκριμένες και υποχρεωτικές μορφές αποκαταστάσεως ούτε
συναφείς ειδικούς λεπτομερείς διαδικαστικούς κανόνες. Το παράρτημα περιορίζεται μόνο στον καθορισμό των κριτηρίων και των
προς επίτευξη σκοπών κατά την επιλογή των πλέον κατάλληλων μέτρων.
Περαιτέρω, το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/35 επιτρέπει στα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν αυστηρότερα
εθνικά καθεστώτα σχετικά με την περιβαλλοντική ευθύνη, υπό τις κατά το άρθρο 176 ΕΚ προϋποθέσεις. Καίτοι, κατά το άρθρο 7,
παράγραφος 4, της ίδιας οδηγίας, η αρμόδια αρχή οφείλει να καλεί «τα πρόσωπα στις γαίες των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν
μέτρα αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους τις οποίες λαμβάνει υπόψη», η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτή η αρχή δεν
δεσμεύεται, πάντως, από τις εν λόγω παρατηρήσεις, υπό τον όρο, όμως, ότι οι υιοθετούμενοι λεπτομερείς κανόνες, υπό την έννοια
του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας, επιτρέπουν την επίτευξη των περιβαλλοντικών σκοπών που αυτή ορίζει.
–       Απάντηση του Δικαστηρίου
Σύμφωνα με το σύστημα των άρθρων 6 και 7 της οδηγίας 2004/35, απόκειται, κατ’ αρχήν, στον φορέα εκμεταλλεύσεως που προκάλεσε
την περιβαλλοντική ζημία να αναλάβει την πρωτοβουλία προτάσεως των κατά την κρίση του αναγκαίων για την περίσταση μέτρων αποκαταστάσεως.
Λαμβανομένης υπόψη της γνώσεως που θεωρείται ότι έχει ο φορέας εκμεταλλεύσεως ως προς τη φύση της ζημίας που προκλήθηκε στο
περιβάλλον εξαιτίας της δραστηριότητάς του, ένα τέτοιο σύστημα παρέχει τη δυνατότητα καθορισμού και ταχείας εφαρμογής των
κατάλληλων μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως.
Ως εκ τούτου, από το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/35 προκύπτει ότι, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες έχει συμβεί
περιβαλλοντική ζημία, ο φορέας εκμεταλλεύσεως ενημερώνει χωρίς καθυστέρηση την αρμόδια αρχή και λαμβάνει, ειδικότερα, τα αναγκαία
μέτρα αποκαταστάσεως σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής.
Εν πάση περιπτώσει, κατά την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου 6, η αρχή αυτή μπορεί, ανά πάσα στιγμή, να απαιτήσει από τον φορέα
εκμεταλλεύσεως να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως, να του δώσει εντολές για τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως που
πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή, και δη, ως μέσον έσχατης ανάγκης, να λάβει η ίδια τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως.
Περαιτέρω, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/35, η αρμόδια αρχή αποφασίζει τα μέτρα αποκαταστάσεως που πρέπει
να τεθούν σε εφαρμογή σύμφωνα με το παράρτημα II της οδηγίας αυτής, τούτο δε με τη συνεργασία του οικείου φορέα εκμεταλλεύσεως,
εφόσον παρίσταται ανάγκη.
Κατά το άρθρο 11 της εν λόγω οδηγίας, η υποχρέωση καθορισμού των λαμβανόμενων κατά το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής μέτρων
αποκαταστάσεως που πρέπει να ληφθούν, εναπόκειται σε κάθε περίπτωση και τελικώς, στην αρμόδια αρχή.
Υπό τις συνθήκες αυτές, κρίνεται, όπως επισήμανε και η γενική εισαγγελέας στα σημεία 141 και 142 των προτάσεών της, ότι η
αρμόδια αρχή έχει, επίσης, τη δυνατότητα να τροποποιεί, ακόμη και αυτεπαγγέλτως και ελλείψει αρχικής προτάσεως του φορέα εκμεταλλεύσεως,
ήδη ληφθέντα μέτρα περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως. Πράγματι, η αρχή μπορεί ειδικότερα να διαπιστώσει στην πράξη ότι είναι
αναγκαία πρόσθετη δράση σε σχέση με την ήδη αναληφθείσα, ήτοι να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι τα αρχικώς ληφθέντα μέτρα αποδεικνύονται
αναποτελεσματικά και ότι άλλα μέτρα είναι αναγκαία για την αντιμετώπιση δεδομένης περιβαλλοντικής ρυπάνσεως.
Συναφώς, από την εικοστή τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2004/35 προκύπτει ότι, κατά την εφαρμογή και επιβολή της εφαρμογής
αποτελεσματικών μέσων που αποβλέπουν στην εφαρμογή του προβλεπόμενου στην οδηγία συστήματος περιβαλλοντικής ευθύνης, θα πρέπει
να διαφυλάσσονται καταλλήλως τα έννομα συμφέροντα των σχετικών φορέων εκμεταλλεύσεως και των άλλων ενδιαφερομένων.
Ενώ το άρθρο 7, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας υποχρεώνει την αρμόδια αρχή να καλεί, εν πάση περιπτώσει, τα πρόσωπα στις
γαίες των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν μέτρα αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους τις οποίες λαμβάνει υπόψη,
το ίδιο το άρθρο 7, και δη η παράγραφος 2 αυτού, δεν περιέχει ανάλογη διάταξη ως προς τον φορέα εκμεταλλεύσεως τον οποίο αφορούν
τα μέτρα αποκαταστάσεως που η εν λόγω αρχή προτίθεται να του επιβάλλει.
Η αρχή, όμως, της εκατέρωθεν ακροάσεως, την τήρηση της οποίας διασφαλίζει το Δικαστήριο, επιβάλλει στη δημόσια αρχή την υποχρέωση
να ακούει τους ενδιαφερομένους πριν από την έκδοση αποφάσεως που τους αφορά (βλ. απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 2007, C‑439/05 P
και C‑454/05 P, Land Oberösterreich και Autriche κατά Επιτροπής, Συλλογή 2007, σ. I‑7141, σκέψη 35 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Υπό αυτές τις συνθήκες, καίτοι δεν αναφέρεται ρητώς στο άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/35 το δικαίωμα του ενδιαφερόμενου
φορέα εκμεταλλεύσεως να ακούγεται εν πάση περιπτώσει, γίνεται δεκτό ότι η διάταξη αυτή δεν πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια
ότι, από του καθορισμού των μέτρων αποκαταστάσεως, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που προβλέπονται στο άρθρο 6, παράγραφος 2,
στοιχεία γ΄, δ΄ και ε΄, της οδηγίας αυτής, η αρμόδια αρχή δεν υποχρεούται να ακούσει τον φορέα αυτόν.
Συνεπώς, ως προς την ουσιώδη τροποποίηση μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως τα οποία η αρμόδια αρχή έχει ήδη εγκρίνει,
τροποποίηση στην οποία η τελευταία έχει την εξουσία να προβαίνει δυνάμει της οδηγίας 2004/35, το άρθρο 7, παράγραφος 2, αυτής
επιβάλλει στην εν λόγω αρχή την υποχρέωση ακροάσεως των φορέων εκμεταλλεύσεως στους οποίους επιβάλλονται τέτοια μέτρα, εκτός
αν ο επείγων χαρακτήρας της περιβαλλοντικής καταστάσεως απαιτεί άμεση δράση της αρμόδιας αρχής. Επίσης, σύμφωνα με την παράγραφο
4 του ιδίου άρθρου 7, η αρχή υποχρεούται να καλεί, ειδικότερα, τα πρόσωπα στις γαίες των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν αυτά
τα μέτρα αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους τις οποίες λαμβάνει υπόψη.
Ως προς τα δεδομένα τα οποία πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά την εφαρμογή των αναγκαίων μέτρων αποκαταστάσεως, από τα άρθρα 7,
παράγραφος 2, και 11, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/35 προκύπτει ότι εναπόκειται στην αρμόδια εθνική αρχή να εκτιμήσει τη
σοβαρότητα της ζημίας και να καθορίσει τα μέτρα αυτά, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας.
Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 2004/35 ορίζει το κοινό πλαίσιο το οποίο πρέπει να εφαρμόζει η αρμόδια αρχή κατά την επιλογή των
πλέον κατάλληλων μέτρων προκειμένου να διασφαλίζεται η αποκατάσταση της περιβαλλοντικής ζημίας. Το σημείο 1.3.1 του παραρτήματος
αυτού ορίζει ότι οι επιλογές αποκαταστάσεως «θα πρέπει να αξιολογούνται σύμφωνα με τις καλύτερες διαθέσιμες τεχνολογίες»,
κατά τον καθορισμό τους, βάσει σειράς συγκεκριμένων κριτηρίων που ορίζονται στο εν λόγω σημείο.
Ο νομοθέτης της Ένωσης δεν όρισε με συγκεκριμένο και λεπτομερή τρόπο ορισμένη μεθοδολογία την οποία πρέπει να ακολουθεί η
αρμόδια αρχή κατά τον καθορισμό των μέτρων αποκαταστάσεως, ιδίως διότι, όπως προκύπτει από την εικοστή τέταρτη αιτιολογική
σκέψη της οδηγίας 2004/35, προς εκπλήρωση της αποστολής που της έχει ανατεθεί υπό το σύστημα της οδηγίας αυτής, η εν λόγω
αρχή θα πρέπει να έχει κατάλληλη διακριτική ευχέρεια για την αξιολόγηση του μεγέθους της ζημίας και τον καθορισμό των προς
λήψη μέτρων αποκαταστάσεως. Το παράρτημα ΙΙ, της ίδιας οδηγίας, όμως, απαριθμεί προς τούτο ορισμένα πρόσφορα κατά τον εν λόγω
νομοθέτη στοιχεία, τα οποία ως εκ τούτου λαμβάνονται υποχρεωτικώς υπόψη από την αρμόδια αρχή, χωρίς όμως να επισημαίνονται
οι συνέπειες που η αρχή αυτή πρέπει να συνάγει από αυτά σε περίπτωση δεδομένης ρυπάνσεως.
Συναφώς, όταν η αρμόδια αρχή καλείται, στο πλαίσιο της αποστολής που της έχει αναθέσει η εν λόγω οδηγία, να προβεί σε περίπλοκες
εκτιμήσεις, η διακριτική ευχέρεια που έχει ισχύει, σε κάποιο μέτρο, και για τη διαπίστωση των πραγματικών στοιχείων επί των
οποίων στηρίζονται οι ενέργειές της [βλ., κατ’ αναλογία, αποφάσεις της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79, Roquette Frères κατά Συμβουλίου,
Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 313, σκέψη 25, της 21ης Ιανουαρίου 1999, C-120/97, Upjohn, Συλλογή 1999, σ. Ι-223, σκέψη 34 και
της 15ης Οκτωβρίου 2009, C‑425/08, Enviro Tech (Europe), Συλλογή 2009, σ. Ι-10335, σκέψη 62].
Περαιτέρω, κατά την άσκηση αυτής της διακριτικής ευχέρειας, η εν λόγω αρχή υπέχει την υποχρέωση, σε μία τέτοια περίπτωση,
να εξετάζει με προσοχή και αμεροληψία όλα τα κρίσιμα στοιχεία της κάθε υποθέσεως (βλ., κατ’ αναλογία, αποφάσεις της 21ης Νοεμβρίου
1991, C-269/90, Technische Universität München, Συλλογή 1991, σ. I‑5469, σκέψη 14 και της 6ης Νοεμβρίου 2008, C‑405/07 P,
Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I-8301, σκέψη 56).
Υπό τις συνθήκες αυτές, όταν τίθεται ζήτημα επιλογής μεταξύ διαφορετικών δυνατοτήτων αποκαταστάσεως, γεγονός που ισχύει όταν
η αρμόδια αρχή προτίθεται να τροποποιήσει μέτρα αποκαταστάσεως τα οποία είχε προηγουμένως υιοθετήσει, εναπόκειται στην αρμόδια
αρχή, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/35 σε συνδυασμό με το σημείο 1.3.1 του παραρτήματος ΙΙ αυτής,
να αξιολογήσει εκάστη των εν λόγω δυνατοτήτων βάσει, ειδικότερα, των κριτηρίων που απαριθμούνται στο προαναφερθέν σημείο.
Συνεπώς, όταν αρμόδια αρχή προτίθεται να επιφέρει ουσιώδη τροποποίηση σε μέτρα αποκαταστάσεως περιβαλλοντικής ζημίας τα οποία
αποφασίσθηκαν μετά τη διεξαγωγή διαδικασίας ανταλλαγής απόψεων σε συνεργασία με τους ενδιαφερόμενους φορείς εκμεταλλεύσεως
και τα οποία έχουν ήδη εκτελεσθεί ή έχουν ήδη αρχίσει να εκτελούνται, δηλαδή σε περίπτωση τροποποιήσεως της δυνατότητας αποκαταστάσεως,
η αρχή, εν πρώτοις, οφείλει να λαμβάνει υπόψη τα κριτήρια του σημείου 1.3.1 του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 2004/35, και περαιτέρω,
σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 4, αυτής, οφείλει να περιλαμβάνει, στην προς τούτο λαμβανόμενη απόφαση, την ακριβή αιτιολογία
της επιλογής της και, εφόσον παρίσταται αναγκαίο, τους λόγους για τους οποίους δεν έγινε ή δεν ήταν δυνατό να γίνει εμπεριστατωμένη
εξέταση βάσει των εν λόγω κριτηρίων, όπως για παράδειγμα λόγω του επείγοντος χαρακτήρα της περιβαλλοντικής καταστάσεως.
Ειδικότερα, η αρμόδια αρχή πρέπει να μεριμνά ώστε η τελική επιλογή να μπορεί πράγματι να επιτύχει τα βέλτιστα αποτελέσματα
από περιβαλλοντικής απόψεως, χωρίς, όμως, να υποβάλλει τους ενδιαφερόμενους φορείς εκμεταλλεύσεως σε προδήλως δυσανάλογες
δαπάνες σε σχέση με εκείνες που οφείλουν ή θα έπρεπε να οφείλουν στο πλαίσιο της αρχικώς ληφθείσας από την αρχή αυτή επιλογής.
Πάντως, αυτές οι σκέψεις δεν έχουν λόγο υπάρξεως όταν η αρχή μπορεί να αποδείξει ότι η αρχική της επιλογή κατέστη, σε κάθε
περίπτωση, ακατάλληλη για την αποκατάσταση, επανόρθωση ή αντικατάσταση των φυσικών πόρων ή υπηρεσιών που υπέστησαν ζημία,
υπό την έννοια του άρθρου 2, σημείο 11, της οδηγίας 2004/5.
Τέλος, κράτος μέλος δεν μπορεί βασίμως να επικαλεσθεί το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/35, ήτοι την επιδίωξη του
ίδιου σκοπού προστασίας του περιβάλλοντος με την οδηγία (βλ. απόφαση της 14ης Απριλίου 2005, C-6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe,
Συλλογή 2005, σ. I‑2753, σκέψη 41) εφόσον διατηρεί ή θεσπίζει κανόνες ή επιβάλλει πρακτική η οποία παρέχει τη δυνατότητα στην
αρμόδια αρχή να απαλλαγεί, αφενός, από την υποχρέωση σεβασμού του δικαιώματος ακροάσεως των φορέων εκμεταλλεύσεως και τηρήσεως
της υποχρεώσεως προσκλήσεως των προσώπων στις γαίες των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν μέτρα αποκαταστάσεως να διατυπώσουν
τις παρατηρήσεις τους, καθώς και, αφετέρου, της υποχρεώσεως να προβαίνει σε εμπεριστατωμένη εξέταση των δυνατών επιλογών περιβαλλοντικής
αποκαταστάσεως.
Πράγματι, αφενός, το δικαίωμα ακροάσεως των φορέων εκμεταλλεύσεως και το δικαίωμα των προσώπων στις γαίες των οποίων θα πρέπει
να εκτελεσθούν μέτρα αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους συνιστούν την ελάχιστη δυνατή προστασία, που διασφαλίζει
η οδηγία 2004/35, η οποία, ευλόγως, δεν πρέπει να διακυβεύεται. Αφετέρου, απόφαση για την επιλογή δυνατότητας περιβαλλοντικής
αποκαταστάσεως, η οποία λαμβάνεται από την αρμόδια αρχή χωρίς να έχει προβεί σε εμπεριστατωμένη εξέταση βάσει των κριτηρίων
του σημείου 1.3.1 του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 2004/35, θα μπορούσε να καταλήξει, κατά παρέκκλιση των σκοπών αυτής, σε
μη κατάλληλη εκτίμηση του μεγέθους της ζημίας και/ή των προς λήψη μέτρων αποκαταστάσεως.
Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται να δοθεί η απάντηση στα δύο πρώτα ερωτήματα ότι τα άρθρα 7 και 11, παράγραφος 4, της οδηγίας
2004/35, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής, έχουν την έννοια ότι η αρμόδια αρχή έχει τη δυνατότητα να τροποποιεί
ουσιωδώς μέτρα αποκαταστάσεως περιβαλλοντικής ζημίας τα οποία αποφασίσθηκαν μετά τη διεξαγωγή διαδικασίας ανταλλαγής απόψεων
σε συνεργασία με τους ενδιαφερόμενους φορείς εκμεταλλεύσεως και τα οποία έχουν ήδη εκτελεσθεί ή έχουν ήδη αρχίσει να εκτελούνται.
Σε κάθε περίπτωση, προκειμένου να ληφθεί μία τέτοια απόφαση:
–        η αρχή αυτή φέρει την υποχρέωση ακροάσεως των φορέων εκμεταλλεύσεως στους οποίους επιβάλλονται τέτοια μέτρα, εκτός αν ο επείγων
χαρακτήρας της περιβαλλοντικής καταστάσεως απαιτεί άμεση δράση της αρμόδιας αρχής·
–        η εν λόγω αρχή οφείλει, επίσης, να καλεί, ειδικότερα, τα πρόσωπα στις γαίες των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν αυτά τα μέτρα
αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους, τις οποίες λαμβάνει υπόψη και
–        η αρχή αυτή οφείλει να λαμβάνει υπόψη τα κριτήρια του σημείου 1.3.1 του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας και να περιλαμβάνει στην
απόφασή της την αιτιολογία της επιλογής της, και εφόσον παρίσταται αναγκαίο, τους λόγους για τους οποίους δεν έγινε ή δεν
ήταν δυνατό να γίνει εμπεριστατωμένη εξέταση, όπως για παράδειγμα λόγω του επείγοντος χαρακτήρα της περιβαλλοντικής καταστάσεως.

Επί του τρίτου ερωτήματος
Με το τρίτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν η οδηγία 2004/35 έχει την έννοια ότι απαγορεύει εθνική
ρύθμιση η οποία παρέχει τη δυνατότητα στην αρμόδια αρχή να εξαρτά την άσκηση του δικαιώματος των φορέων εκμεταλλεύσεως τους
οποίους αφορούν τα μέτρα περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως να εκμεταλλεύονται τις γαίες τους από την εκτέλεση των επιβαλλόμενων
από αυτές εργασιών, έστω κι αν τα μέτρα αυτά δεν αφορούν τις εν λόγω γαίες διότι έχουν ήδη «εξυγιανθεί» ή ουδέποτε έχουν μολυνθεί.
Υποβληθείσες στο Δικαστήριο παρατηρήσεις
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη υποστηρίζουν ότι, όταν γαία έχει ήδη «εξυγιανθεί» ή ουδέποτε έχει μολυνθεί, η αρμόδια αρχή
δεν έχει εξουσία να εξαρτά τη χρησιμοποίηση της γαίας αυτής από την εκτέλεση μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως που αφορούν
άλλη περιοχή, εν προκειμένω το μήκος του αιγιαλού και το υπέδαφός του. Μία τέτοια πρακτική θα περιόριζε υπερβολικά το δικαίωμά
τους ιδιοκτησίας και θα ήταν, ως εκ τούτου, αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας. Το συμφέρον καθεαυτό του φορέα εκμεταλλεύσεως
για την εκτέλεση μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως είναι ακριβώς η ανάληψη παραγωγικής δραστηριότητας στη γαία του. Επιπλέον,
οι γαίες των προσφευγουσών στην κύρια δίκη είτε είχαν ήδη απορρυπανθεί είτε ουδέποτε είχαν μολυνθεί. Τέλος, οι περιορισμοί
αυτοί τους επιβλήθηκαν ενώ είχαν ήδη, με δική τους πρωτοβουλία, προβεί σε εργασίας αποκαταστάσεως των γαιών τους και δεν έφεραν
ευθύνη για τη συγκεκριμένη ρύπανση.
Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η πρακτική της αρμόδιας αρχής περί χρησιμοποιήσεως των γαιών των προσφευγουσών στην κύρια δίκη
υπό τον όρο εκτελέσεως μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως είναι απολύτως νόμιμη και σύμφωνη με τις ρυθμίσεις της Ένωσης.
Μία τέτοια πρακτική ανταποκρίνεται, επίσης στην αρχή της προφυλάξεως διότι, αν οι ενδιαφερόμενοι φορείς εκμεταλλεύσεως μπορούσαν
να χρησιμοποιήσουν τις «εξυγιασμένες» γαίες χωρίς περιορισμούς, θα μπορούσαν να πραγματοποιήσουν άλλες βιομηχανικές υποδομές,
γεγονός που θα συνιστούσε ανυπέρβλητο εμπόδιο στην εκτέλεση των προτεινόμενων από την αρχή μέτρων αποκαταστάσεως.
Κατά την Επιτροπή, η οδηγία δεν απαγορεύει σε αρμόδια αρχή να επιβάλλει σε φορέα εκμεταλλεύσεως μέτρα περιβαλλοντικής «εξυγιάνσεως»
και να εξαρτά το δικαίωμα αυτού χρησιμοποιήσεως των γαιών του οι οποίες δεν είναι άμεσα εμπλεκόμενες στην αποκατάσταση από
την εκτέλεση των μέτρων αυτών. Υποστηρίζει ότι τέτοια μέτρα θα μπορούσαν ακόμη και να αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής
του δικαίου της Ένωσης.
Απάντηση του Δικαστηρίου
Επισημαίνεται, εκ προοιμίου, ότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του αιτούντος δικαστηρίου, η προκείμενη ρύπανση στις υποθέσεις
της κύριας δίκης φέρει όλως εξαιρετικό χαρακτήρα, λόγω τόσο του εύρους της όσο και της σοβαρότητας των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
Δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι, έστω κι αν, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη, τα συγκεκριμένα μέτρα αποκαταστάσεως
δεν αφορούν τις γαίες τους λόγω του ότι έχουν ήδη «εξυγιανθεί» ή ουδέποτε έχουν μολυνθεί, γεγονός όμως παραμένει ότι οι γαίες
αυτές είναι δίπλα σε όλο το μήκος του αιγιαλού που αποτελεί αντικείμενο των εν λόγω μέτρων αποκαταστάσεως και ότι ενδεχόμενες
νέες δραστηριότητες στις εν λόγω γαίες θα μπορούσαν να καταστήσουν δυσχερέστερη την απορρύπανση ολόκληρης της ζώνης.
Όπως ήδη εκτέθηκε στις σκέψεις 37 και 40 της παρούσας αποφάσεως, εφόσον το αιτούν δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι
η οδηγία 2004/35 δεν εφαρμόζεται κατά χρόνο (ratione temporis) και/ή καθ’ ύλην (ratione materiae) στις υποθέσεις ενώπιόν του,
μία τέτοια υπόθεση υπάγεται στο εθνικό δίκαιο, υπό τον όρο της τηρήσεως των κανόνων της Συνθήκης και με την επιφύλαξη λοιπών
πράξεων του παραγώγου δικαίου.
Αν αντιθέτως, η εν λόγω οδηγία είναι εφαρμοστέα, υπογραμμίζεται ότι, σύμφωνα με το σύστημα της οδηγίας, οι φορείς εκμεταλλεύσεως
υπόκεινται σε υποχρεώσεις τόσο προλήψεως όσο και αποκαταστάσεως. Ως εκ τούτου, ειδικότερα σύμφωνα με την αρχή της προφυλάξεως
και τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της ίδιας οδηγίας, οι φορείς εκμεταλλεύσεως οφείλουν, αφενός, να λαμβάνουν τα αναγκαία προληπτικά
μέτρα για την αποφυγή περιβαλλοντικής ζημίας.
Αφετέρου, όταν συμβεί περιβαλλοντική ζημία, όπως στις υποθέσεις της κύριας δίκης, το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/35
ορίζει ότι οι φορείς εκμεταλλεύσεως λαμβάνουν, ειδικότερα, τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας.
Εφόσον παρίσταται αναγκαίο, η αρμόδια αρχή διαθέτει την εξουσία να τους υποχρεώσει να λάβουν τέτοιου είδους μέτρα ή να τα
λάβει η ίδια.
Στις υποθέσεις της κύριας δίκης, οι προσφεύγουσες εναντιώνονται στα ληφθέντα από τις ιταλικές αρχές μέτρα ισχυριζόμενες ότι
τούτα δεν αφορούν τις γαίες που κατέχουν, οι οποίες εξάλλου έχουν ήδη εξυγιανθεί. Κατά τις ίδιες, όμως, αρχές, η ρύπανση που
επηρεάζει τον όρμο της Augusta προέρχεται από τις εν λόγω γαίες, διότι εξαπλώνεται στη θάλασσα.
Υπό εξαιρετικές περιστάσεις, όπως αυτές που εκτίθενται στις σκέψεις 72 και 73 της παρούσας αποφάσεως, η οδηγία έχει την έννοια
ότι παρέχει τη δυνατότητα στην αρμόδια αρχή να απαιτεί από τους φορείς εκμεταλλεύσεως των γαιών που βρίσκονται δίπλα στον
αιγιαλό, ο οποίος αποτελεί αντικείμενο των μέτρων αποκαταστάσεως, να εκτελέσουν οι ίδιοι αυτά τα μέτρα.
Η οδηγία 2004/35 δεν προσδιορίζει λεπτομερείς κανόνες βάσει των οποίων η αρμόδια αρχή μπορεί να απαιτήσει από τους ενδιαφερόμενους
φορείς εκμεταλλεύσεως να εκτελέσουν τα μέτρα αποκαταστάσεως που αυτή καθόρισε. Υπό αυτές τις συνθήκες, εναπόκειται σε κάθε
κράτος μέλος να καθορίσει τέτοιους λεπτομερείς κανόνες, οι οποίοι, αφενός, πρέπει να αποβλέπουν στην επίτευξη του σκοπού της
οδηγίας, όπως ορίζεται στο άρθρο 1 αυτής, ήτοι στην πρόληψη και την αποκατάσταση της περιβαλλοντικής ζημίας και, αφετέρου,
στην τήρηση του δικαίου της Ένωσης και δη των γενικών αρχών του.
Όσον αφορά την προσβολή του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, όπως επικαλούνται οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη, πρέπει να υπομνησθεί
ότι, κατά πάγια νομολογία, το δικαίωμα της ιδιοκτησίας αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, χωρίς ωστόσο να είναι
απόλυτο, πρέπει δε να νοείται σε σχέση προς την κοινωνική του λειτουργία. Επομένως, μπορούν να επιβάλλονται περιορισμοί στην
άσκηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι προς σκοπούς γενικού
συμφέροντος στους οποίους αποβλέπει η Ένωση και δεν συνιστούν, σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη
παρέμβαση που να θίγει την ίδια την υπόσταση των ανωτέρω αναγνωρισμένων δικαιωμάτων (αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1979, 44/79,
Hauer, Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 749, σκέψη 23· της 11ης Ιουλίου 1989, 265/87, Schräder HS Kraftfutter, Συλλογή 1989, σ. 2237,
σκέψη 15· της 29ης Απριλίου 1999, C‑293/97, Standley κ.λπ., Συλλογή 1999, σ. I‑2603, σκέψη 54, καθώς και της 3ης Σεπτεμβρίου
2008, C‑402/05 P και C‑415/05 P, Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 2008,
σ. I‑6351, σκέψη 355).
Όσον αφορά τους σκοπούς γενικού συμφέροντος που προαναφέρθηκαν, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η προστασία του περιβάλλοντος
αποτελεί έναν από αυτούς τους σκοπούς (βλ. αποφάσεις της 7ης Φεβρουαρίου 1985, 240/83, ADBHU, Συλλογή 1985, σ. 531, σκέψη
13· της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 302/86, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή 1988, σ. 4607, σκέψη 8, και της 2ας Απριλίου 1998, C‑213/96,
Outokumpu, Συλλογή 1998, σ. I‑1777, σκέψη 32).
Υπό αυτές τις συνθήκες, η εξάρτηση του δικαιώματος των ενδιαφερομένων φορέων εκμεταλλεύσεως στη χρησιμοποίηση των γαιών τους
από την εκτέλεση των αναγκαίων μέτρων αποκαταστάσεως του περιβάλλοντος μπορεί να αποδειχθεί δικαιολογημένη με αποτέλεσμα να
επιβάλλεται, πράγματι, η ανάληψη εκ μέρους τους των μέτρων αυτών.
Συναφώς, όπως ορθώς ισχυρίζεται και η Ιταλική Κυβέρνηση, νομίμως η αρμόδια αρχή, εν αναμονή της εκτελέσεως των ληφθέντων εκ
μέρους της μέτρων περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως, λαμβάνει κάθε πρόσφορο μέτρο προκειμένου να εμποδίσει τη χειροτέρευση της
περιβαλλοντικής καταστάσεως στις περιπτώσεις όπου τα εν λόγω μέτρα έχουν αρχίσει να εκτελούνται, ήτοι κατ’ εφαρμογή της αρχής
της προφυλάξεως, ώστε να αποτρέψει την εμφάνιση ή επανεμφάνιση άλλων περιβαλλοντικών ζημιών σε περιοχές γειτνιάζουσες με περιοχές
που αποτέλεσαν αντικείμενο των εν λόγω μέτρων.
Πράγματι, η εξάρτηση της χρησιμοποιήσεως των γαιών των ενδιαφερομένων φορέων εκμεταλλεύσεως από την εκτέλεση εκ μέρους τους
μέτρων αποκαταστάσεως που αφορούν περιοχές γειτνιάζουσες με τις γαίες τους μπορεί να αποδειχθεί αναγκαία προκειμένου να αποτραπεί
η επέκταση λοιπών βιομηχανικών δραστηριοτήτων, που μπορούν εν δυνάμει να χειροτερεύσουν τις σχετικές ζημίες ή να εμποδίσουν
την αποκατάσταση αυτών, στον περιβάλλοντα χώρο των περιοχών αυτών, των οποίων η αποκατάσταση καθίσταται αναγκαία.
Συνεπώς, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει συναφώς αν, στις υποθέσεις της κύριας δίκης, η αναστολή ορισμένων
εξουσιών συνδεομένων με το δικαίωμα ιδιοκτησίας των φορέων εκμεταλλεύσεως στις γαίες τους δικαιολογείται από τον σκοπό της
αποτροπής της χειροτερεύσεως της περιβαλλοντικής καταστάσεως εκεί όπου τα μέτρα περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως εκτελούνται,
και συγκεκριμένα στον όρμο, ή, κατ’ εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως, από τον σκοπό της προλήψεως της εμφανίσεως ή επανεμφανίσεως
άλλων περιβαλλοντικών ζημιών στις εν λόγω γαίες, που βρίσκονται δίπλα στον αιγιαλό ο οποίος αποτέλεσε αντικείμενο αυτών των
μέτρων αποκαταστάσεως.
Επιβάλλεται, πάντως, να εξετάζεται αν τέτοια μέτρα, βάσει της εθνικής νομοθεσίας, υπερβαίνουν τα προσήκοντα και αναγκαία όρια
για την επίτευξη των σκοπών που θεμιτώς επιδιώκονται με τη σχετική νομοθεσία, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα
επιλογής μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό μέτρο και ότι τα μειονεκτήματα
που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 5ης Ιουνίου
2008, C‑534/06, Industria Lavorazione Carni Ovine, Συλλογή 2008, σ. I-4129, σκέψη 25 και της 11ης Ιουνίου 2009, C‑170/08,
Nijemeisland, Συλλογή 2009, σ. Ι-5127, σκέψη 41).
Συναφώς επιβάλλεται η επισήμανση ότι, συμφώνως προς την οδηγία 2004/35, οι ενδιαφερόμενοι φορείς εκμεταλλεύσεως υποχρεούνται
να εκτελέσουν τα μέτρα αποκαταστάσεως που καθόρισε η αρμόδια αρχή και ότι αυτή έχει την εξουσία να τους το επιβάλλει.
Ασφαλώς, σύμφωνα με τα άρθρα 6, παράγραφος 2, στοιχείο ε΄, και 8, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας, η αρμόδια
αρχή έχει τη δυνατότητα να λαμβάνει η ίδια τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως και να καλύπτει το κόστος τέτοιων μέτρων μέσω
ασφαλιστικής καλύψεως ή άλλων κατάλληλων εγγυήσεων.
Πρέπει, πάντως, να τονισθεί ότι πρόκειται απλώς για δυνατότητα παρεχόμενη στην αρμόδια αρχή, η οποία μπορεί να επιλέξει, αντί
να εκτελέσει η ίδια τα αναγκαία μέτρα αποκαταστάσεως, να απαιτήσει την εκτέλεσή τους από τους ενδιαφερόμενους φορείς εκμεταλλεύσεως.
Επίσης, η προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας των εν λόγω φορέων εκμεταλλεύσεως περιορίζεται στο δικαίωμά τους να χρησιμοποιούν
τις γαίες τους, και είναι προσωρινή, υπό την έννοια ότι από της εκτελέσεως των μέτρων αποκαταστάσεως που τους επέβαλαν οι
αρμόδιες αρχές, θα μπορούν να απολαύουν πλήρως των εξουσιών που απορρέουν από το δικαίωμά τους ιδιοκτησίας.
Υπό αυτές τις συνθήκες, τέτοιου είδους μέτρα της αρμόδιας αρχής περιορίζονται στο απολύτως αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου
θεμελιώδους σκοπού της οδηγίας 2004/35, δηλαδή την πρόληψη και αποκατάσταση της περιβαλλοντικής ζημίας, η οποία εν προκειμένω
ενέχει την υποχρέωση των ενδιαφερόμενων φορέων εκμεταλλεύσεως να εκτελέσουν τα ληφθέντα από την αρχή αυτή μέτρα αποκαταστάσεως.
Συνεπώς, στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, υπό συνθήκες όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης, η οδηγία
2004/35 δεν απαγορεύει εθνική νομοθεσία που παρέχει τη δυνατότητα στην αρμόδια αρχή να εξαρτά την άσκηση του δικαιώματος των
φορέων εκμεταλλεύσεως τους οποίους αφορούν τα μέτρα περιβαλλοντικής αποκαταστάσεως να χρησιμοποιούν τις γαίες τους από την
εκτέλεση των απαιτούμενων εργασιών, και αυτό ισχύει έστω και αν τα σχετικά μέτρα δεν αφορούν τις εν λόγω γαίες, διότι έχουν
ήδη «εξυγιανθεί» ή ουδέποτε έχουν μολυνθεί. Πάντως, ένα τέτοιο μέτρο πρέπει να δικαιολογείται από τον σκοπό της αποφυγής της
χειροτερεύσεως της περιβαλλοντικής καταστάσεως εκεί όπου τα εν λόγω μέτρα εκτελέσθηκαν ή, κατ’ εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως,
από τον σκοπό της προλήψεως της εμφανίσεως ή της επανεμφανίσεως άλλων περιβαλλοντικών ζημιών στις εν λόγω γαίες των φορέων
εκμεταλλεύσεως, οι οποίες βρίσκονται καθόλο το μήκος του αιγιαλού που αποτελεί αντικείμενο των εν λόγω μέτρων αποκαταστάσεως.

Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον
του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν
παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
1)
Τα άρθρα 7 και 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2004/35/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου
2004, σχετικά με την περιβαλλοντική ευθύνη όσον αφορά την πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας, σε συνδυασμό
με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής, έχουν την έννοια ότι η αρμόδια αρχή έχει τη δυνατότητα να τροποποιεί ουσιωδώς μέτρα
αποκαταστάσεως περιβαλλοντικής ζημίας τα οποία αποφασίσθηκαν μετά τη διεξαγωγή διαδικασίας ανταλλαγής απόψεων σε συνεργασία
με τους ενδιαφερόμενους φορείς εκμεταλλεύσεως και τα οποία έχουν ήδη εκτελεσθεί ή έχουν ήδη αρχίσει να εκτελούνται. Σε κάθε
περίπτωση, προκειμένου να ληφθεί μία τέτοια απόφαση:
–
η αρχή αυτή φέρει την υποχρέωση ακροάσεως των φορέων εκμεταλλεύσεως στους οποίους επιβάλλονται τέτοια μέτρα, εκτός αν ο επείγων
χαρακτήρας της περιβαλλοντικής καταστάσεως απαιτεί άμεση δράση της αρμόδιας αρχής·
–
η εν λόγω αρχή οφείλει, επίσης, να καλεί, ειδικότερα, τα πρόσωπα στις γαίες των οποίων θα πρέπει να εκτελεσθούν αυτά τα μέτρα
αποκαταστάσεως να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους, τις οποίες λαμβάνει υπόψη και
–
η αρχή αυτή οφείλει να λαμβάνει υπόψη τα κριτήρια του σημείου 1.3.1 του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας και να περιλαμβάνει στην
απόφασή της την αιτιολογία της επιλογής της, και εφόσον παρίσταται αναγκαίο, τους λόγους για τους οποίους δεν έγινε ή δεν
ήταν δυνατό να γίνει εμπεριστατωμένη εξέταση, όπως για παράδειγμα λόγω του επείγοντος χαρακτήρα της περιβαλλοντικής καταστάσεως.
2)
Υπό συνθήκες όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης, η οδηγία 2004/35 δεν απαγορεύει εθνική νομοθεσία που παρέχει τη δυνατότητα
στην αρμόδια αρχή να εξαρτά την άσκηση του δικαιώματος των φορέων εκμεταλλεύσεως τους οποίους αφορούν τα μέτρα περιβαλλοντικής
αποκαταστάσεως να χρησιμοποιούν τις γαίες τους από την εκτέλεση των απαιτούμενων εργασιών, και αυτό ισχύει έστω και αν τα
σχετικά μέτρα δεν αφορούν τις εν λόγω γαίες, διότι έχουν ήδη «εξυγιανθεί» ή ουδέποτε έχουν μολυνθεί. Πάντως, ένα τέτοιο μέτρο
πρέπει να δικαιολογείται από τον σκοπό της αποφυγής της χειροτερεύσεως της περιβαλλοντικής καταστάσεως εκεί όπου τα εν λόγω
μέτρα εκτελέσθηκαν ή, κατ’ εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως, από τον σκοπό της προλήψεως της εμφανίσεως ή της επανεμφανίσεως
άλλων περιβαλλοντικών ζημιών στις εν λόγω γαίες των φορέων εκμεταλλεύσεως, οι οποίες βρίσκονται καθόλο το μήκος του αιγιαλού
που αποτελεί αντικείμενο των εν λόγω μέτρων αποκαταστάσεως.
(υπογραφές)
*
Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.