CELEX: 61990CJ0038
Organização comum de mercados no sector das carnes de ovino e caprino
Clawback
Método de cálculo
Validade

Por dois despachos de 20 de Dezembro de 1989 e de 5 de Abril de 1990, entrados no Tribunal de Justiça respectivamente em 12 de Fevereiro e 15 de Maio de 1990, a Crown Court de Maidstone e a Crown Court de Leeds submeteram, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à validade do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento (CEE) n.° 1633/84 da Comissão, de 8 de Junho de 1984, que estabelece as modalidades de aplicação do prémio variável ao abate de ovinos e revoga o Regulamento (CEE) n.° 2661/80 (
JO L 154, p. 27
).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de litígios que opõem a Coroa a uma sociedade estabelecida no Reino Unido, que tem por objecto a exportação, a partir daquele Estado-membro, de ovinos e de carne de ovino, e a responsáveis daquela sociedade e ao responsável de outra sociedade, igualmente estabelecida no Reino Unido e que exerce a mesma actividade.
Resulta dos processos enviados ao Tribunal de Justiça pelos órgãos jurisdicionais nacionais que a Coroa moveu contra os réus nos processos principais procedimentos criminais, por estes últimos terem apresentado aos funcionários alfandegários britânicos documentos que contêm declarações inexactas quanto ao peso de borregos ou de carcaças de borregos exportados a partir do Reino Unido para outros Estados-membros.
Dos despachos dos órgãos jurisdicionais nacionais resulta que as acções penais movidas contra os réus nos processos principais só podem proceder caso se prove que a administração britânica das alfândegas tinha a obrigação legal de exigir a prestação das declarações que se revelaram falsas.
Os réus nos processos principais sustentaram, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, que os procedimentos criminais eram infundados. Com efeito, a regulamentação aplicável é o Regulamento (CEE) n.° 1633/84, cujo artigo 4.°, n.
os
1 e 2, consideram inválido, na medida em que excede os limites da habilitação conferida à Comissão pelo Regulamento (CEE) n.° 1837/80 do Conselho, de 27 de Junho de 1980, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (
TO L 183, p. 1
; EE 03 F18 p. 171), com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 871/84, de 31 de Março de 1984 (
JO L 90, p. 35
; EE 03 F30 p. 75).
O Regulamento n.° 1837/80, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84, estabeleceu uma organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino que prevê vários mecanismos de apoio ao mercado. No entanto, esta organização comum está incompleta, uma vez que institui, no sector da carne de ovino, não um mercado único, mas vários mercados regionais, e que reserva uma das medidas de apoio, concretamente o prêmio variável ao abate de ovinos, aos produtores da região 5 (Reino Unido).
Este prêmio pode ser concedido quando o preço do mercado seja inferior a 85 % do preço de base e o seu montante é fixado semanalmente pela Comissão.
Os
animais em relação aos quais for pago o prêmio devem, no prazo de 21 dias a contar da data da sua primeira colocação no mercado com vista ao abate, ser abatidos na região 5 ou ser exportados para fora desta região. A fim de evitar perturbações nas trocas comerciais como resultado da aplicação do prêmio ao abate, o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84, determina que a Comissão adopte as medidas necessárias para permitir a cobrança, aquando da exportação a partir da região 5 dos produtos em relação aos quais foi pago esse prémio, de «um montante equivalente ao dos prémios de facto concedidos». Esse montante será a seguir designado
clawback.
Com base neste artigo 9.° a Comissão adoptou o Regulamento n.° 1633/84, cujo artigo 4.°, n.° 1 prevê a cobrança, à saída da região 5 dos produtos que beneficiaram do prémio variável ao abate, de um montante equivalente ao do prémio fixado para a semana no decurso da qual se verificar a saída dos produtos em questão. Em conformidade com o n.° 2 deste artigo, o Reino Unido deve prever a constituição de uma caução, fixada a um nível suficiente para garantir o montante devido em aplicação do n.° 1 deste artigo e que será liberada uma vez pago esse montante.
Os
réus nos processos principais sustentaram nos órgãos jurisdicionais nacionais, em apoio da sua tese de que o artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84 é inválido, que o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, já referido, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84, apenas autorizou a Comissão a adoptar uma regulamentação que lhe permitisse recuperar aquando da exportação, o montante exacto do prémio ao abate efectivamente pago em relação a cada animal, de modo a compensar os efeitos do prémio aquando da saída, para fora da região 5, dos produtos que tinham beneficiado desta medida de apoio.
Ora, segundo os réus nos processos principais, o artigo 4.° do Regulamento n.° 1633/84 prevê a cobrança de um montante diferente, na medida em que determina que o montante do
clawback
é equivalente ao montante do prêmio fixado para a semana no decurso da qual se verificar a saída dos produtos em causa. Dado que, por um lado, o prêmio ao abate, que é fixado semanalmente pela Comissão, é pago em função da taxa em vigor durante a semana em que se situa a primeira colocação do animal no mercado e que, por outro, os animais em relação aos quais for pago o prêmio devem ser abatidos ou exportados no prazo de 21 dias a contar da data da sua primeira colocação no mercado com vista ao abate, daí resulta, no entender dos réus nos processos principais, que o montante cobrado aquando da exportação é, geralmente, diferente do montante do prémio efectivamente concedido.
Considerando que os litígios implicam uma apreciação da validade da regulamentação comunitária em causa, as Crown Courts de Maidstone e Leeds suspenderam a instância e colocaram ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Os
n.
os
1 e 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1633/84 são inválidos por a Comissão ter excedido a competência que lhe é conferida pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, na redacção dada pelo Regulamento n.° 871/84?
2)
Em caso de resposta afirmativa à questão 1, quais são os efeitos, definitivos ou temporários, das disposições inválidas do regulamento?
3)
Em caso de resposta afirmativa à questão 1, pode considerar-se o Reino Unido autorizado ou obrigado pelo direito comunitário a
—
impor a apresentação de documentação relativa às exportações sujeitas a encargos nos termos do acima referido artigo 4.° do Regulamento n.° 1633/84?
—
intentar uma acção penal por falsas declarações nessa documentação num caso como o em apreço perante o tribunal nacional, no qual a norma legal nacional em que se baseia a acção depende da existência de direitos ou obrigações comunitários?»
Por despacho de 4 de Junho de 1991, o Tribunal de Justiça ordenou a apensação dos processos C-38/90 e C-151/90 para efeitos da audiência e do acórdão.
Para mais ampla exposição dos factos dos processos principais, da tramitação do processo e das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
Para apreciar se o artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84 foi adoptado no quadro da habilitação conferida à Comissão pelo artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84, nos termos do qual a Comissão adopta as medidas necessárias para permitir a cobrança, aquando da exportação a partir do Reino Unido, dos produtos em relação aos quais tenha sido pago o prémio ao abate «de um montante equivalente ao dos prémios de facto concedidos», deve ter-se por base a finalidade do sistema do
clawback.
Sobre este assunto, o Tribunal de Justiça já declarou (v. acórdãos de 15 de Setembro de 1982, Kind/Comissão,
106/81, Recueil, p. 2885
, e de 2 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Comissão,
61/86, Colect., p. 431
) que, apesar de a cobrança de um montante pecuniário aquando da exportação para outro Estado-membro, seja a que título for, constituir, em princípio, um obstáculo à livre circulação dos produtos no mercado comum, tal cobrança pode, no entanto, justificar-se no quadro de uma organização de mercado cuja unificação ainda não foi completada, sempre que esse acto se destine a compensar as desigualdades resultantes da situação de realização incompleta da organização comum de mercado, com vista a permitir aos produtos a ela sujeitos, a circulação em igualdade de circunstâncias, sem que a concorrência entre os produtores das diferentes regiões seja artificialmente falseada.
Assim, segundo esta jurisprudência, a situação de realização incompleta da organização comum de mercados no sector das carnes de ovino e caprino que resulta, nomeadamente, do facto de uma medida de apoio, no caso vertente o prémio variável ao abate, estar reservada aos produtores de uma região determinada, cuja posição concorrencial é susceptível de beneficiar, pode exigir medidas correctoras a fim de restabelecer a igualdade concorrencial entre os produtores de todas as regiões através, especialmente, da cobrança do
clawback
em caso de exportação para fora da região em causa, dos produtos que tinham beneficiado do prémio.
Consequentemente, as modalidades de cobrança do
clawback
devem ser articuladas de modo a permitir que este último neutralize os efeitos do prémio aquando da saída para fora da região em causa dos produtos que beneficiaram desta medida de apoio, sem que este sistema possa representar uma vantagem para os produtores desta região, o que aconteceria se o montante cobrado a título de
clawback
fosse mais baixo do que o montante do prémio concedido, nem afectar a sua posição concorrencial, o que se verificaria se o
clawback
excedesse o prémio.
Daí resulta que só na medida em que o
clawback
se destine a compensar exactamente os efeitos do prêmio ao abate, permitindo que os produtos provenientes da região onde esse prêmio tiver sido concedido, sejam exportados para os restantes Estados-membros, sem perturbarem os respectivos mercados, é que não se deve considerar a sua cobrança como um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, nem o prêmio variável ao abate como um prêmio à exportação. Assim, o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84, deve ser entendido no sentido de que prescreve o reembolso, em caso de exportação de produtos que tenham beneficiado do prêmio ao abate, de um montante exactamente correspondente ao montante concedido a título do referido prêmio.
Ora, o sistema previsto pela Comissão no Regulamento n.° 1633/84, nos termos do qual o prêmio ao abate é concedido à taxa fixada para a semana em que se situar a primeira colocação do animal no mercado, quando os ovinos que beneficiaram do prêmio devem ser exportados no prazo de 21 dias a contar da sua primeira colocação no mercado e que o montante cobrado a título de
clawback
equivale ao montante do prêmio fixado para a semana em que a exportação tiver lugar, conduz a uma situação em que o montante do
clawback
é, normalmente, diferente do montante do prêmio, sempre que a primeira colocação do animal no mercado e a sua exportação não se verifiquem na mesma semana.
Nestas condições, o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1633/84 é inválido, na medida em que permite a cobrança, a título de
clawback,
de um montante que, na generalidade dos casos, não corresponde exactamente ao montante do prêmio ao abate efectivamente pago, excedendo, assim, os limites da habilitação conferida à Comissão pelo artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84. Do mesmo modo, o artigo 4.°, n.° 2 é inválido, na medida em que impõe a constituição de uma caução destinada a garantir a cobrança do montante devido em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1.
Deve acrescentar-se que esta conclusão não é afectada por alegadas dificuldades práticas que, segundo a Comissão e o Governo do Reino Unido, impedem a aplicação de um regime de cobrança do
clawback
que estipule uma correspondência exacta entre o montante do prémio e o montante do
clawback.
Das considerações que antecedem resulta que, à primeira questão colocada pelas Crown Courts de Maidstone e Leeds, deve responder-se que o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1633/84 é inválido, na medida em que, ao prever a cobrança, a título de
clawback,
de um montante que, na generalidade dos casos, não corresponde exactamente ao montante do prêmio ao abate efectivamente concedido, a Comissão excedeu os poderes que lhe foram conferidos pelo artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, com as modificações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84. Consequentemente, o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1633/84 é igualmente inválido, na medida em que impõe a constituição de uma caução destinada a garantir a cobrança do montante devido nos termos do n.° 1 deste artigo.
Quanto à segunda questão
Quanto às consequências da invalidade do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84, convém recordar desde já que, segundo jurisprudência constante (v., por exemplo, acórdãos de 15 de Outubro de 1980, Providence agricole de la Champagne,
4/79, Recueil, p. 2823
, de 27 de Fevereiro de 1985, Produits de maïs,
112/83, Recueil, p. 719
, e de 15 de Janeiro de 1986, Pinna,
41/84, Colect., p. 1
), sempre que considerações imperiosas de segurança jurídica o justifiquem, o Tribunal de Justiça dispõe, por força do artigo 174.°, segundo parágrafo, do Tratado, aplicável por analogia no quadro de uma questão prejudicial destinada a apreciar a validade dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade, ao abrigo do artigo 177.° desse Tratado, de um poder de apreciação para determinar, em cada caso concreto, quais os efeitos do regulamento anulado que devem ser considerados definitivos.
Nos termos desta jurisprudência (v. acórdãos de 15 de Outubro de 1980, Providence agricole de la Champagne e de 15 de Janeiro de 1986, Pinna, já referidos) o Tribunal de Justiça fez uso da possibilidade de limitar os efeitos no tempo da declaração de invalidade de uma regulamentação comunitaria, sempre que considerações imperiosas de segurança jurídica relacionadas com o conjunto dos interesses em jogo nos processos em causa impediam de pôr em causa a cobrança ou o pagamento de montantes pecuniários, efectuados com base nessa regulamentação, relativos ao período anterior à data do acórdão.
Nos casos em que usou dessa possibilidade, o Tribunal de Justiça decidiu, além disso (v. acórdãos de 27 de Fevereiro de 1985, Produits de maïs, e de 15 de Janeiro de 1986, Pinna, já referidos) que lhe competia determinar se podia ser feita uma excepção a esta limitação dos efeitos do seu acórdão no tempo, a favor, quer da parte que tinha interposto o recurso para o órgão jurisdicional nacional, quer de qualquer outro operador económico que tivesse agido de maneira análoga antes da declaração de invalidade ou se, ao invés, mesmo relativamente a operadores económicos que tivessem tomado, em tempo útil, iniciativas com vista a salvaguardar os seus direitos, a declaração de invalidade com efeitos apenas para o futuro constituía um remédio adequado.
No que se refere mais concretamente à questão colocada pelos órgãos jurisdicionais de reenvio deve salientar-se, em primeiro lugar, que, embora nos processos principais não se discutam pedidos de reembolso dos montantes de
clawback
que excedam os montantes dos prémios correspondentes, uma vez que o problema da validade do sistema de cobrança do
clawback
só foi suscitado pelos réus ńos órgãos jurisdicionais de reenvio com o objectivo de eludir as acusações que lhes são feitas, a invalidade do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84 não deixa de pôr em causa montantes já pagos a título de
clawback,
afectando, portanto, o regime de cobrança do
clawback
no seu conjunto.
Há que assinalar, seguidamente, que, se fosse possível invocar a declaração de invalidade do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84 em apoio de reivindicações relativas à cobrança do
clawback
em períodos anteriores à data do presente acórdão, tal invalidade poderia dar origem a importantes consequências financeiras, bem como a dificuldades graves de organização resultantes da impugnação de contas há muito tempo encerradas e da necessidade de se calcular novamente o
clawback,
relativamente ao passado.
Nestas condições, considerações imperiosas de segurança jurídica opõem-se a que, nos presentes processos, situações jurídicas que esgotaram os seus efeitos no passado sejam postas novamente em causa.
No entanto, há que abrir uma excepção a este princípio, a favor dos operadores económicos ou dos seus sucessores que, em tempo útil, tenham feito, valer os seus direitos.
Consequentemente, deve responder-se à segunda questão colocada pelos órgãos jurisdicionais de reenvio que a declaração de invalidade do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84 não pode ser invocada para produzir efeitos numa data anterior à data do presente acórdão, salvo pelos operadores económicos ou seus sucessores que, antes dessa data, tenham recorrido aos tribunais ou apresentado uma reclamação equivalente segundo o direito nacional aplicável.
Quanto à terceira questão
Para responder a esta questão, deve dizer-se, em primeiro lugar, que uma vez que o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1837/80, com as alterações nele introduzidas pelo Regulamento n.° 871/84, consagrava, tanto o princípio da cobrança do
clawback
à saída da região 5 dos produtos em relação ao quais o prémio ao abate tenha sido pago, como a definição do seu montante, só as modalidades de aplicação desta disposição é que devem, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 4, destes regulamentos, ser definidas pela Comissão.
Deve salientar-se, seguidamente, que o artigo 5.° do Regulamento n.° 1633/84, que define as modalidades de aplicação do prêmio ao abate de ovinos, determina que:
«1.
O Reino Unido tomará todas as medidas necessárias para assegurar o cumprimento das disposições do presente regulamento.
2.
Em caso de necessidade, o Reino Unido tomará as medidas necessárias para assegurar a recuperação de um montante igual ao do prêmio que tiver sido pago.
3.
As autoridades competentes do Reino Unido tomarão todas as medidas necessárias para que à aplicação do regime de prêmio variável não dê lugar a movimentos irregulares de mercadorias e não crie distorções nas trocas entre as duas regiões que compõem este Estado-membro.
Em especial, as autoridades competentes do Reino Unido imporão aos operadores em causa a obrigação de declarar aos serviços que essas autoridades designem para o efeito as quantidades e a designação dos produtos referidos nas alíneas a) e c) do artigo l.° do Regulamento (CEE) n.° 1837/80 que sejam enviados da região 5, onde o premio é concedido, para qualquer outra região, quer directamente, quer através do território de uma região ou de um país terceiro.»
Importa sublinhar, finalmente, que o artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84, declarado inválido pelo presente acórdão, se refere unicamente à forma de cálculo prevista pela Comissão para efeitos de determinação do montante do
clawback,
bem como à constituição de uma caução destinada a garantir o pagamento do
clawback
calculado com base nesta disposição.
Do exposto resulta que a invalidade do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 1633/84 não afecta o princípio da cobrança do
clawback
e não dispensa, consequentemente, o Reino Unido da obrigação de garantir o respeito das disposições válidas do Regulamento n.° 1633/84 destinadas a tornar esta cobrança possível. Assim, este Estado-membro é, designadamente, obrigado a exigir aos exportadores de ovinos e/ou de carne de ovino que forneçam às suas autoridades nacionais informações da natureza das que estão em causa nos processos pendentes nos órgãos jurisdicionais de reenvio e de garantir que essas informações correspondam à realidade.
Nestas circunstâncias, deve responder-se à terceira questão colocada pelos órgãos jurisdicionais de reenvio que o Reino Unido é obrigado pelo direito comunitário a exigir a apresentação de documentos relativos às operações de exportação de ovinos ou de carne de ovino sujeitas ao pagamento do
clawback
e a aplicar sanções efectivas aos operadores que prestem falsas declarações nesses documentos.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o tribunal nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelos Crown Courts de Maidstone e Leeds, por despacho de 20 de Dezembro de 1989 e 5 de Abril de 1990, declara:

1)
O n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1633/84 da Comissão, de 8 de Junho de 1984, que estabelece as modalidades de aplicação do prèmio variável ao abate de ovinos e revoga o Regulamento (CEE) n.
c
2661/80, é invàlido, na medida em que, ao prever a cobrança, a título de
clawback,
de um montante que, na generalidade dos casos, não corresponde exactamente ao do prêmio ao abate efectivamente concedido, a Comissão excedeu os poderes que lhe foram conferidos pelo n.° 3 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 1837/80 do Conselho, de 27 de Junho de 1980, relativo à organização comum dos mercados no sector das carnes de ovino e caprino, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 871/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984. O n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1633/84 é, portanto, também inválido, na medida em que impõe a constituição de uma caução destinada a garantir a cobrança do montante devido nos termos do n.° 1 desta disposição.

2)
A declaração de invalidade dos n.
os
1 e 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1633/84 não pode ser invocada para produzir efeitos em data anterior à do presente acórdão, salvo pelos operadores económicos ou seus sucessores, que, antes desta data, tenham intentado uma acção judicial ou apresentado uma reclamação equivalente, nos termos do direito nacional aplicável.

3)
O Reino Unido é obrigado pelo direito comunitário a exigir a apresentação de documentos relativos às operações de exportação de ovinos ou de carne de ovino sujeitas ao pagamento do
clawback
e a aplicar sanções efectivas aos operadores económicos que prestem falsas declarações nesses documentos.

Schockweiler
Mancini
Kakouris
Diez de Velasco
Murray
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 10 de Março de 1992.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Sexta Secção
F. A. Schockweiler
(
*1
)	Língua do processo: inglês.