CELEX: 61984CJ0242
Política comercial comum
Medidas de protecção

(A parte relativa aos factos não é reproduzida)
Fundamentos da decisão
Por decisão de 2 de Outubro de 1984, entrada no Tribunal em 4 de Outubro seguinte, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Baixos), submeteu, nos termos do artigo 177.
o
do Tratado CEE, questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 113.
o
e 115.
o
do mesmo Tratado.
Estas questões foram suscitadas no quadro de um litígio que opôs a sociedade Tezi BV (adiante designada por Tezi) ao ministro neerlandês dos Assuntos Económicos, originado pela recusa deste de conceder à Tezi licença para a importação nos Países Baixos de certas quantidades de produtos têxteis, correspondentes às posições 61.01 B V d) 3, e 61.01 B V e) 3 e 61.02 B II e) 6 da pauta aduaneira comum, originários de Macau e postos em livre prática em Itália.
Convém lembrar, a este respeito, que as trocas de produtos têxteis entre Macau e a Comunidade eram regidas, à data dos factos em apreço, pelo segundo Acordo Multifibras celebrado no quadro do GATT. Este acordo, se bem que ainda não aprovado oficialmente pela Comunidade, tornou-se aplicável a título provisório, nomeadamente nas relações entre a Comunidade e Macau, por força do Regulamento n.
o
3059/78 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1978 (
JO 1978, L 365, p. 1
), substituído pelo Regulamento n.
o
3589/82 do Conselho, de 23 de Dezembro de 1982, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos produtos têxteis originários dos países terceiros (
JO 1982, L 374, p. 106
; EE 11, fase. 17, p. 62).
Nos termos do Regulamento n.
o
3589/82, aplicável aos factos da causa, a importação na Comunidade de produtos têxteis, abrangidos pelas diferentes categorias referidas no anexo I, está sujeita aos limites quantitativos fixados no anexo III. Para os produtos abrangidos pela categoria 6, originários de Macau, o contingente estabelecido para 1983 era de 10114000 peças. Este limite máximo era repartido nos termos do n.
o
2 do artigo 3.
o
e do anexo IV, entre os diferentes Estados-membros, sendo os países do Benelux considerados, para este fim, como um só.
Quanto às trocas comerciais destes produtos entre o Benelux e os outros Estados-membros, a Comissão, com base no artigo 115.
o
do Tratado e na sua Decisão 80/47 de 20 de Dezembro de 1979 (
JO 1980, L 16, p. 14
; EE 11, fase. 12, p. 34), tinha autorizado através da Decisão 82/205 de 22 de Dezembro de 1981 (
JO 1982, L 97, p. 2
), os países do Benelux a proceder a um controlo intracomunitário das importações, que consistia em subordinar as importações dos produtos em causa à concessão de licença até 30 de Junho de 1983. Este regime de controlo intracomunitário estava em vigor à data dos factos da causa.
Em 29 de Abril de 1983, Tezi apresentou, junto dos serviços neerlandeses competentes, pedidos de licença de importação para os produtos acima referidos.
Estes pedidos foram indeferidos por aplicação da decisão da Comissão de 12 de Abril de 1983 (
JO 1983, C 102, p. 3
), pela qual a Comissão, a pedido do Governo dos Países Baixos, apresentado com a concordância dos outros países do Benelux, autorizou estes países a excluir do tratamento comunitário, pelo período de 2 de Abril a 20 de Novembro de 1983, os produtos correspondentes às posições ex 61.01 B V e ex 61.02 B II da pauta aduaneira comum, originários de Macau e postos em livre prática nos outros Estados-membros, em relação aos quais tinham sido apresentados pedidos de licença de importação depois de 1 de Abril de 1983.
A Tezi impugnou a recusa da concessão da licença de importação solicitada, junto do College van Beroep voor het Bedrijfsleven, alegando a excepção da invalidade da decisão da Comissão de 12 de Abril de 1983, já referida.
Este órgão jurisdicional decidiu, por consequência, suspender a instância e submeter ao Tribunal as seguintes questões :
«1)
Os artigos 113.
o
e 115.
o
do Tratado, considerados conjugadamente, deverão ser interpretados no sentido de que a Comissão, mesmo depois da celebração do acordo relativo ao comércio internacional dos têxteis (Acordo Multifibras) e da adopção do Regulamento (CEE) n.
o
3589/82 do Conselho, dispõe ainda de uma margem para a aplicação do artigo 115.
o
no domínio do comércio internacional dos têxteis?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o artigo 115.
o
do Tratado deverá ser interpretado no sentido de que a expressão “medidas de política comercial tomadas, na conformidade do presente Tratado, por qualquer Estado-membro” pode igualmente referir-se a uma repartição dos contingentes comunitários entre os Estados-membros, tal como está prevista no anexo IV do Regulamento (CEE) n.
o
3589/82 do Conselho?»
Sobre estas questões, foram entregues observações escritas, de acordo com o artigo 20.
o
do Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal de Justiça, pela Tezi, pelos governos da República Francesa, da República Italiana e do Reino Unido e ainda pela Comissão das Comunidades Europeias.
Através das duas questões que submeteu ao Tribunal e que deverão ser examinadas em conjunto, o tribunal nacional pretende saber, em substância, se a Comissão dispõe ainda do poder de tomar decisões, nos termos do artigo 115.
o
do Tratado, relativamente aos produtos têxteis sujeitos ao regime do Regulamento n.
o
3589/82 e postos em livre prática em outros Estados-membros.
A este respeito, a Tezi salienta em primeiro lugar que, em matéria de política comercial, o Tratado operou uma transferência de competências total e irrevogável a favor da Comunidade, mas que, por causa da demora na efectivação desta política, o Tribunal admitiu, na sua jurisprudência, a possibilidade de a Comissão, apoiada no artigo 115.
o
, autorizar os Estados-membros a manter, isto é, a continuar a aplicar medidas de política comercial de carácter nacional, mesmo após ter expirado o período de transição.
Na opinião da Teži, esta possibilidade desaparece a partir do momento em que a Comunidade exerce a sua competência em matéria de política comercial comum, de acordo com o artigo 113.
o
A forma como esta competência se exerce não é, segundo a Tezi, relevante, na medida em que não é necessário, para que se possa falar de política comercial comum, que todas as medidas de política comercial sejam uniformes e que elas não tenham em conta as diferenças entre os Estados-membros. Mesmo em presença de medidas adaptadas às necessidades nacionais, mas que emanem da Comunidade, poder-se-ia falar, segundo a Tezi, de política comercial comum e o recurso ao artigo 115.
o
, seria, por este facto, excluído.
Esta conclusão é confirmada, segundo a Tezi, pelo teor literal do artigo 115.
o
que, no seu primeiro parágrafo, se refere a «medidas de política comercial tomadas, em conformidade com o Tratado, por qualquer Estado-membro». Deduz-se desta frase que só medidas comerciais nacionais podem ser tuteladas por uma autorização da Comissão com base no artigo 115.
o
Pelo contrário, medidas que os Estados-membros devem tomar para execução de regulamentos comunitários não são abrangidas pelo primeiro parágrafo do artigo 115.
o
A Tezi considera que, na espécie, o regime posto em vigor pelo Regulamento n.
o
3589/82, já referido, constitui uma medida comunitária que é a expressão do pleno exercício pela Comunidade da sua competência em matéria de política comercial comum. O facto de este regime prever uma repartição do contingente comunitário em subquotas nacionais não prejudica esta conclusão. Em especial, o regime não pode ser visto como a continuação de uma política comercial anterior de caracter nacional, tanto mais que no que respeita aos produtos têxteis provenientes de Macau, visados pelo tribunal nacional, nenhuma restrição à importação existia nos Países Baixos antes do termo do período de transição.
A Tezi salienta, além disso, que o Regulamento n.
o
3589/82 contém, em si mesmo, disposições destinadas a remediar as dificuldades graves que possam resultar de desvios de comércio para um ou vários Estados-membros.
A este respeito, a Tezi cita o n.
o
2 do artigo 7.
o
, que estabelece um processo que permite uma adaptação das subquotas nacionais, «em razão, nomeadamente da evolução das correntes comerciais». Segundo a Tezi, este processo seria aplicável não somente às importações directas, mas também aos casos em que resultassem dificuldades das correntes comerciais no interior da Comunidade.
Por fim, a Teži lembra que, se o processo visado no n.
o
2 do artigo 7.
o
, não se revelar suficiente, será sempre possível modificar o contingente comunitário, de acordo com o artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
3589/82.
Em conclusão, a Tezi propõe que. se responda pela negativa às duas questões apresentadas pelo tribunal nacional.
Todos os governos que entregaram alegações escritas no presente processo, tal como a Comissão, manifestaram-se, pelo contrário, no sentido de que o artigo 115.
o
é ainda aplicável no sector dos produtos têxteis sujeitos ao regime previsto pelo Regulamento n.
o
3589/82.
Em apoio da sua opinião, citam o acórdão de 15 de Dezembro de 1976 (Donckerwolke, 4
1/76, Recueil 1976, p. 1921
), no qual o Tribunal reconheceu que «o estado de inacabamento da política comercial comunitária, após o termo do período de transição, é susceptível de manter, entre os Estados-membros, disparidades de política comercial que podem provocar desvios de comércio ou acarretar dificuldades económicas em alguns Estados-membros». No mesmo acórdão, o Tribunal admitiu que «o artigo 115.
o
permite obstar a dificuldades deste género, atribuindo à Comissão o poder de autorizar os Estados-membros a tomar medidas de protecção, nomeadamente sob a forma de derrogação ao princípio da livre circulação, no interior da Comunidade, de produtos originários de Estados terceiros e postos em livre prática num dos Estados-membros».
Tanto os governos que participaram no presente processo como a Comissão defendem, a este respeito, que o regime instituído pelo Regulamento n.
o
3589/82 não comporta uma uniformização das condições às quais estão subordinadas as importações dos produtos em questão nos diferentes Estados-membros, já que estas importações só se podem efectuar, em cada Estado-membro, nos limites das respectivas subquotas nacionais.
Contestam, além disso, que a repartição da quota global comunitária por subquotas nacionais responde apenas a exigências de ordem puramente administrativa.
A este propósito, o Governo italiano considera que, como resulta do décimo considerando do Regulamento n.
o
3589/82, esta repartição foi adoptada tendo em visu as necessidades económicas dos diferentes Estados-membros, bem como a sensibilidade particular da indústria têxtil comunitária.
O Governo do Reino Unido manifesta, por seu turno, a opinião de que a não fixação de subquotas nacionais não foi efectuada em função das necessidades do mercado comunitário globalmente considerado, mas tendo em conta os diferentes mercados nacionais, que subsistem ainda no sector dos produtos têxteis e que devem poder ser protegidos, se necessário, através da aplicação, pela Comissão, do artigo 115.
o
Quanto ao n.
o
2 do artigo 7.
o
, o Governo do Reino Unido sustenta que se trata de um processo lento e inadaptado para lutar contra os desvios de comércio.
Igualmente segundo a Comissão, o recurso ao n.
o
2 do artigo 7.
o
, não teria qualquer utilidade no caso presente, já que se trata de uma disposição destinada a influir, pela modificação das subquotas nacionais, sobre as importações directas, e que não pode ser aplicada quando, como no caso em apreço, o conjunto das quotas nacionais for objecto de uma utilização suficiente.
Quanto à possibilidade, prevista no artigo 5.
o
, de modificar o contingente comunitário, o Governo do Reino Unido sustenta que este artigo também não pode ser utilizado em casos como o caso vertente, pois os países terceiros, que sofreriam os efeitos da redução dos contingentes, não são responsáveis pelos eventuais desvios de comércio que se produzam após a colocação em livre prática no interior do território da Comunidade, e não têm qualquer possibilidade de os evitar.
Mais particularmente, quanto à segunda questão posta pelo tribunal nacional, a Comissão e o Governo do Reino Unido sustentam que a frase do artigo 115.
o
onde se fala de «medidas de política comercial tomadas, na conformidade do presente Tratado, por qualquer Estado-membro», se refere tanto às medidas adoptadas pelos Estados-membros por razões de ordem puramente nacional, como àquelas que os Estados-membros aplicam para dar cumprimento às obrigações comunitárias, tratando-se, nos dois casos, de medidas materialmente idênticas.
Em conclusão, todos os governos que apresentaram observações, tal como a Comissão, propõem que se responda afirmativamente às duas questões postas pelo tribunal nacional.
Há que observar, a título liminar, que, tal como foi salientado pelo Tribunal no seu acórdão de 15 de Dezembro de 1976, nos termos do n.
o
2 do artigo 9.
o
do Tratado, as medidas previstas para a liberalização das trocas entre os Estados-membros aplicam-se de maneira idêntica tanto aos produtos originários dos países membros como aos produtos originários de países terceiros que se encontrem em livre prática na Comunidade, em conformidade com os exigidos no artigo 10.
o
A este respeito, o Tribunal precisou que, relativamente à livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, os produtos que beneficiam da livre prática são definitiva e totalmente assimilados aos produtos originários dos Estados-membros.
A existência de um regime tal como o previsto pelo Regulamento'n.
o
3589/82 quanto aos produtos têxteis originários de países terceiros que aderiram ao Acordo Multifibras, não é susceptível de atenuar o alcance do princípio acima descrito, razão por que o regulamento prevê a repartição do contingente comunitário em subquotas nacionais.
Com efeito, tal como foi salientado pelo Tribunal no seu acórdão de 13 de Dezembro de 1983 (Comissão/Conselho,
218/82, Recueil 1983, p. 4063
), se é permitido que um contingente global comunitário seja repartido em subquotas nacionais, tal repartição não pode atentar contra a livre circulação dos produtos que constituem o objecto do contingente e que foram postos em livre prática no território de um dos Estados-membros.
Segue-se daí que os produtos originários dos países que aderiram ao Acordo Multifibras, uma vez importados e postos em livre prática num Estado-membro, devem poder circular livremente em qualquer outro Estado-membro.
Todavia, o Tribunal reconheceu, no seu acórdão de 15 de Dezembro de 1976, já referido, que a plena aplicação do princípio da livre circulação aos produtos que se acham em livre prática está ligada, como resulta do sistema do Tratado, à efectivação de uma política comercial comum.
O Tribunal, a este respeito, observou que a equiparação de mercadorias provenientes de países terceiros e colocados em livre prática num dos Estados-membros aos produtos originários dos Estados-membros só pode aceitar-se plenamente no caso de estas mercadorias estarem sujeitas às mesmas condições de importação, aduaneiras e comerciais, qualquer que seja o Estado no interior do qual a colocação em livre prática se tenha efectuado.
Ainda no âmbito do acórdão já citado, o Tribunal, após ter verificado que, apesar de o período de transição ter terminado, não tinha ainda sido inteiramente efectivada uma política comercial comum baseada, nos termos do n.
o
1 do artigo 113.
o
do Tratado, em princípios uniformes, reconheceu que, entre outras circunstâncias, o estado de inacabamento de uma tal política é susceptível de manter entre os Estados-membros disparidades de política comercial que podem provocar desvios de comércio ou acarretar dificuldades económicas para alguns Estados-membros.
O Tribunal observou que o recurso ao artigo 115.
o
permite obstar a tais dificuldades, ao atribuir à Comissão o poder de autorizar os Estados-membros a tomar medidas de protecção, nomeadamente, em derrogação do princípio da livre circulação no interior da Comunidade, dos produtos originários de Estados terceiros e postos em livre prática num dos Estados-membros.
É necessário, desde logo, indagar se o Regulamento n.
o
3589/82 efectivou, no que se refere aos produtos originários dos países terceiros que aderiram ao Acordo Multifibras, uma verdadeira política comercial comum na acepção do artigo 113.
o
, de tal modo que a Comissão já não disponha, no domínio de aplicação do dito regulamento, do poder de conceder aos Estados-membros autorizações nos termos do artigo 115.
o
A solução afirmativa sustentada pela Tezi não pode ser admitida, a não ser que se possa demonstrar que o regime instaurado pelo Regulamento n.
o
3589/82 teve como consequência a criação de condições uniformes de importação para os produtos têxteis, sem distinção quanto ao Estado-membro no interior do qual a colocação em livre prática tem lugar.
A este propósito, há que salientar, em primeiro lugar, que o Regulamento n.
o
3589/82 constitui, no seu domínio de aplicação, um certo progresso no sentido do estabelecimento de uma política comercial comum baseada, de acordo com o que dispõe o n.
o
1 do artigo 113.
o
do Tratado, em princípios uniformes.
Não resulta, todavia, do regime estabelecido por este regulamento que tenha sido alcançada uma uniformidade completa no que diz respeito às condições de importação. Com efeito, o décimo considerando deste regulamento especifica, na sua segunda frase, que «pelo facto de existirem ainda disparidades consideráveis entre as condições a que é submetida, actualmente, a importação dos produtos em questão nos Estados-membros, e tendo em conta a sensibilidade particular da indústria têxtil da Comunidade, a uniformização das condições de importação só pode ser realizada de modo progressivo».
Segue-se que, contrariamente ao que foi sustentado pela Tezi, não se poderá dizer que as dificuldades em questão tenham a sua fonte unicamente no Regulamento n.
o
3589/82. Tais disparidades resultam ao contrário, de iniciativas tomadas de maneira autônoma por diferentes Estados-membros, mas em conformidade com as exigências impostas, na matéria, pelo direito comunitário. Neste contexto, o Regulamento n.
o
3589/82 limita-se, como resulta da passagem do décimo considerando, acima referida, a manter, em certa medida, as disparidades já existentes, propondo-se reduzi-las, e mesmo eliminá-las, progressivamente.
Por maioria de razão, não pode sustentar-se, como o fez a Tezi, que a repartição dos limites quantitativos comunitários em subquotas nacionais prossegue finalidades de ordem puramente administrativa.
É verdade que no nono considerando do Regulamento n.
o
3589/82, esta repartição é justificada pela necessidade de estabelecer «um processo de gestão especial» dos limites quantitativos comunitários baseado no princípio da descentralização. Todavia, o nono considerando, porém, deve ser entendido em combinação com a primeira frase do décimo considerando, segundo a qual «com vista a assegurar a melhor utilização possível dos limites quantitativos comunitários, a sua repartição deve efectuar-se de acordo com as necessidades de abastecimento que se verifiquem nos diferentes Estados-membros e com os objectivos quantitativos fixados pelo Conselho».
O n.
o
2 do artigo 7.
o
, do Regulamento n.
o
3589/82 tão-pouco pode ser invocado para daí retirar que o legislador comunitário teria previsto um instrumento susceptível de tornar supérfluo o recurso ao artigo 115.
o
do Tratado.
Com efeito, o facto de poder proceder a uma adaptação da repartição dos limites quantitativos comunitários «sempre que tal se afigure necessário, nomeadamente, devido à evolução das correntes comerciais, a fim de assegurar a sua melhor utilização», poderia conduzir, se a subquota de um Estado-membro fosse reduzida, a limitar as importações directas — isto é, as importações provenientes dos países terceiros produtores — de produtos têxteis neste Estado, mas não pode ter influência alguma sobre a possibilidade de efectuar a importação neste mrtigo 5.
o
, que foi igualmente invocado pela Tezi para demonstrar que o regime previsto pelo Regulamento n.esmo Estado de produtos postos em livre prática num outro Estado-membro.
Quanto ao a
o
3589/82 não dá margem à aplicação do artigo 115.
o
, basta verificar que uma redução do limite quantitativo global comunitário teria, para os países terceiros produtores, repercussões de longe mais graves do que as que resultam de uma decisão da Comissão tomada nos termos do artigo 115.
o
Efectivamente, quando uma tal decisão se limita a autorizar a exclusão de alguns produtos originários de países terceiros, e postos já em livre prática num Estado-membro, do tratamento comunitário num outro Estado-membro, o recurso às possibilidades oferecidas pelo artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
3589/82 teria por efeito reduzir as quantidades cuja importação é autorizada em toda a Comunidade, sem falar do facto de os países produtores, uma vez colocados os produtos em livre prática não terem nenhuma possibilidade de intervir quanto ao seu destino.
Nestas condições, há que concluir que, por força do artigo 115.
o
, a Comissão detém o poder de autorizar um Estado-membro a adoptar, quando as circunstâncias o justifiquem, medidas de protecção quanto aos produtos têxteis submetidos ao regime do Regulamento n.
o
3589/82 e postos em livre prática em outros Estados-membros.
Todavia, considerando que, como foi já salientado, o regime instaurado pelo Regulamento n.
o
3589/82 constitui, no seu domínio de aplicação, um progresso no sentido do estabelecimento de uma política comercial comum baseada, nos termos do n.
o
1 do artigo 113.
o
, em princípios uniformes, a Comissão, no exercício dos poderes de que dispõe, por força do artigo 115.
o
, em relação aos produtos regidos pelo mesmo Regulamento n.
o
3589/82, deve dar provas da maior prudência e moderação.
Por consequência, há que responder às questões do tribunal nacional no sentido de que os artigos 113.
o
e 115.
o
do Tratado, considerados nas suas relações recíprocas, devem ser interpretados no sentido de que a Comissão, após a conclusão do acordo relativo ao comércio internacional dos têxteis e após a adopção do Regulamento n.
o
3589/82 do Conselho, de 23 de Dezembro de 1982, dispõe ainda do poder de aplicar o artigo 115.
o
no domínio do comércio dos produtos têxteis sujeitos ao mesmo regulamento.
Quanto às depesas
As despesas em que incorreram os governos francês, italiano e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações no Tribunal não podem ser objecto de reembolso. Revestindo o processo, em relação às partes no processo principal, o carácter de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, cabe a este decidir sobre as despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL,
pronunciando-se sobre as questões a ele submetidas pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven, por decisão de 2 de Outubro de 1984, decide:

Os artigos 113.
o
e 115.
o
do Tratado, considerados conjuntamente, devem ser interpretados no sentido de que a Comissão, após a conclusão do acordo relativo ao comércio internacional dos têxteis e após a adopção do Regulamento n.
o
3589/82 do Conselho, de 23 de Dezembro de 1982, dispõe ainda do poder de aplicar o artigo 115.
o
no domínio do comércio dos produtos têxteis sujeitos ao mesmo regulamento.

Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Bosco
Galmot
Kakouris
Proferido em audiência pública no Luxemburgo a 5 de Março de 1986.
O secretário
P. Heim
O Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lingua do processo: neerlandés.