CELEX: 62000CJ0246
Manquement d'État
Directive 91/439/CEE
Permis de conduire
Reconnaissance mutuelle
Enregistrement obligatoire
Calcul de la durée de validité

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 20 juin 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur les articles 107, paragraphe 1, 108, paragraphe 1, sous h), 109 et 111, paragraphe 1, sous a), de la Wegenverkeerswet (loi sur la circulation routière), du 21 avril 1994 (Stbl. 1994, n° 475), telle que modifiée (Stbl. 1996, n° 276, ci-après la «WVW 1994»), ainsi que l'article 100 du Reglement Rijbewijzen (arrêté relatif aux permis de conduire), du 28 mai 1996 (Stbl. 1996, n° 277), tel que modifié par l'arrêté du 18 juin 1996 (Stbl. 1996, n° 326, ci-après le «RR»), le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, paragraphe 2, et 6, paragraphe 1, sous c), ainsi que de l'annexe III, point 4, de la directive 91/439/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au permis de conduire (JO L 237, p. 1), telle que modifiée par la directive 96/47/CE du Conseil, du 23 juillet 1996 (JO L 235, p. 1, ci-après la «directive 91/439»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2 Le premier considérant de la directive 91/439 est libellé comme suit:
«[¼ ] il est souhaitable, aux fins de la politique commune des transports et en vue d'une contribution à l'amélioration de la sécurité de la circulation routière ainsi que pour faciliter la circulation des personnes qui s'établissent dans un État membre autre que celui dans lequel elles ont passé un examen de conduite, qu'il y ait un permis de conduire national de modèle communautaire reconnu mutuellement par les États membres sans obligation d'échange».
3 Les neuvième et dixième considérants de cette même directive prévoient:
«[¼ ] les dispositions prévues à l'article 8 de la directive 80/1263/CEE, et notamment l'obligation d'échange des permis de conduire dans le délai d'un an en cas de changement d'État de résidence normale, constituent un obstacle à la libre circulation des personnes et ne peuvent être admises compte tenu des progrès réalisés dans le cadre de l'intégration européenne;
[¼ ] il convient, pour des raisons de sécurité et de circulation routières, que les États membres puissent appliquer leurs dispositions nationales en matière de retrait, de suspension et d'annulation du permis de conduire à tout titulaire de permis ayant acquis sa résidence normale sur leur territoire».
4 L'article 1er de la directive 91/439 dispose:
«1. Les États membres établissent le permis de conduire national d'après le modèle communautaire tel que décrit à l'annexe I ou I bis conformément aux dispositions de la présente directive.
2. Les permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus.
3. Lorsqu'un titulaire de permis de conduire en cours de validité acquiert sa résidence normale dans un État membre autre que celui qui a délivré le permis, l'État membre d'accueil peut appliquer au titulaire du permis ses dispositions nationales en matière de durée de validité du permis, de contrôle médical, de dispositions fiscales et peut inscrire sur le permis les mentions indispensables à sa gestion.»
5 Aux termes de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 91/439:
«Les États membres prennent toutes les dispositions utiles pour éviter les risques de falsification des permis de conduire.»
6 À son article 3, ladite directive énumère les différentes catégories de véhicules dont le permis prévu à l'article 1er de celle-ci autorise la conduite.
7 L'article 6 de la directive 91/439 prévoit:
«1. Les conditions d'âge minimal pour la délivrance du permis de conduire sont les suivantes:
a) [¼ ]
b) 18 ans:
- pour la catégorie A; toutefois, l'accès à la conduite des motocycles d'une puissance supérieure à 25 kilowatts ou d'un rapport puissance/poids supérieur à 0,16 kilowatt par kilogramme (ou de motocycles avec side-car d'un rapport puissance/poids supérieur à 0,16 kilowatt par kilogramme) est subordonné à l'acquisition d'une expérience de deux ans minimum sur des motocycles de caractéristiques inférieures, sous couvert du permis A. Cette expérience préalable peut ne pas être exigée si le candidat est âgé d'au moins 21 ans, sous réserve de la réussite d'une épreuve spécifique de contrôle des aptitudes et des comportements,
- pour les catégories B, B + E,
- pour les catégories C, C + E [¼ ];
c) 21 ans:
- pour les catégories D, D + E [¼ ].
2. Les États membres peuvent déroger aux conditions d'âge minimal fixées pour les catégories A, B et B + E et délivrer ces catégories à partir de 17 ans, à l'exception des dispositions pour la catégorie A prévues au paragraphe 1 point b) premier tiret dernière phrase.
3. Les États membres peuvent refuser de reconnaître la validité sur leur territoire de tout permis de conduire dont le titulaire n'a pas 18 ans révolus.»
8 L'article 7 de la directive 91/439 énonce:
«1. La délivrance du permis de conduire est également subordonnée à:
a) la réussite d'une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements, d'une épreuve de contrôle des connaissances ainsi qu'à la satisfaction des normes médicales, conformément aux dispositions des annexes II et III;
b) l'existence de la résidence normale ou la preuve de la qualité d'étudiant pendant une période d'au moins six mois sur le territoire de l'État membre délivrant le permis de conduire.
2. Sans préjudice des dispositions qui seront arrêtées en la matière par le Conseil, chaque État membre garde le droit de fixer, selon les critères nationaux, la durée de validité des permis de conduire qu'il délivre.
3. Les États membres peuvent, après accord de la Commission, déroger aux dispositions de l'annexe III, si ces dérogations sont compatibles avec le progrès de la science médicale et avec les principes définis dans ladite annexe.
4. Sans préjudice des dispositions relevant des lois pénales et de police nationales, les États membres peuvent appliquer à la délivrance du permis de conduire, après consultation de la Commission, les dispositions de leur réglementation nationale concernant les conditions autres que celles visées par la présente directive.
5. Toute personne ne peut être titulaire que d'un seul permis de conduire délivré par un État membre.»
9 L'article 8 de la directive 91/439 prévoit:
«1. Dans le cas où le titulaire d'un permis de conduire en cours de validité délivré par un État membre a établi sa résidence normale dans un autre État membre, il peut demander l'échange de son permis contre un permis équivalent; il appartient à l'État membre qui procède à l'échange de vérifier, le cas échéant, si le permis présenté est effectivement en cours de validité.
2. Sous réserve du respect du principe de territorialité des lois pénales et de police, l'État membre de résidence normale peut appliquer au titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre ses dispositions nationales concernant la restriction, la suspension, le retrait ou l'annulation du droit de conduire et, si nécessaire, procéder à ces fins à l'échange de ce permis.
3. L'État membre qui procède à l'échange renvoie l'ancien permis aux autorités de l'État membre qui l'a délivré, en précisant les raisons de cette procédure.
4. Un État membre peut refuser de reconnaître, à une personne faisant l'objet sur son territoire d'une des mesures visées au paragraphe 2, la validité de tout permis de conduire établi par un autre État membre.
Un État membre peut de même refuser de délivrer un permis de conduire à un candidat qui fait l'objet d'une telle mesure dans un autre État membre.
[¼ ]»
10 Conformément à l'article 9 de la directive 91/439, on entend par «résidence normale» le lieu où une personne demeure habituellement, c'est-à-dire pendant au moins 185 jours par année civile, en raison d'attaches personnelles et professionnelles, ou, dans le cas d'une personne sans attaches professionnelles, en raison d'attaches personnelles, révélant l'existence de liens étroits entre elle-même et l'endroit où elle habite.
11 L'article 12, paragraphe 1, de la directive 91/439 prévoit que les États membres arrêtent, après consultation de la Commission et avant le 1er juillet 1994, les dispositions législatives, réglementaires ou administratives nécessaires pour la mise en application de cette directive à partir du 1er juillet 1996.
12 Conformément à l'annexe I, point 2, de la directive 91/439, le permis de conduire de modèle communautaire est composé de six pages.
13 Aux termes de l'annexe I, point 4, de la directive 91/439:
«Lorsque le titulaire d'un permis de conduire délivré par un État membre a pris sa résidence normale dans un autre État membre, ce dernier peut mentionner:
- le(s) changement(s) de résidence à la page 6,
- les mentions indispensables à la gestion du permis, telles que les infractions graves commises sur son territoire, à la page 5,
sous réserve qu'il inscrive ce type de mentions également sur les permis qu'il délivre et qu'il dispose, à cet effet, de l'emplacement nécessaire.
[...]»
14 L'annexe III, point 1, de la directive 91/439, intitulée «Normes minimales concernant l'aptitude physique et mentale à la conduite d'un véhicule à moteur», prévoit que les conducteurs sont classés en deux groupes, le groupe 1 étant, notamment, composé des conducteurs des véhicules des catégories A, B et B + E, et le groupe 2 étant, notamment, constitué des conducteurs des véhicules des catégories C, C + E, D et D + E.
15 En ce qui concerne les examens médicaux que ces deux groupes de conducteurs doivent passer, ladite annexe III dispose notamment:
«3. Groupe 1:
Les candidats doivent faire l'objet d'un examen médical s'il apparaît, lors de l'accomplissement des formalités requises, ou au cours des épreuves qu'ils sont tenus de subir avant d'obtenir un permis, qu'ils sont atteints d'une ou de plusieurs des incapacités mentionnées dans la présente annexe.
4. Groupe 2:
Les candidats doivent faire l'objet d'un examen médical avant la délivrance initiale d'un permis et, par la suite, les conducteurs doivent subir les examens périodiques qui seront prescrits par la législation nationale.»
16 Selon la déclaration commune du Conseil et de la Commission concernant l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, ces deux institutions reconnaissent que ladite directive n'empêche pas les États membres d'enregistrer les données des permis de conduire délivrés par un autre État membre lorsque les titulaires de ces permis acquièrent une résidence normale sur leur territoire.
17 La directive 96/47, qui est entrée en vigueur le 18 septembre 1996, a notamment ajouté une annexe I bis à la directive 91/439. Cette annexe offre aux États membres la possibilité de délivrer des permis selon un modèle y défini, différent de celui prévu à l'annexe I de la directive 91/439. Ce second modèle de permis se présente sous forme de carte en polycarbonate du type de celle utilisée pour les cartes bancaires et de crédit.
18 Conformément au point 2 de ladite annexe I bis, ce modèle de permis est constitué de deux faces, la seconde devant contenir un espace réservé pour l'inscription éventuelle par l'État membre d'accueil, dans le cadre de l'application du point 3, sous a), de cette annexe, des mentions indispensables à la gestion du permis.
19 L'annexe I bis, point 3, sous a), de la directive 91/439 dispose:
«Lorsque le titulaire d'un permis de conduire délivré par un État membre conformément à la présente annexe a pris sa résidence normale dans un autre État membre, ce dernier peut inscrire sur le permis les mentions indispensables à sa gestion, sous réserve qu'il inscrive ce type de mentions également sur les permis qu'il délivre et qu'il dispose, à cet effet, de l'emplacement nécessaire.»
La réglementation nationale
20 Aux Pays-Bas, les dispositions régissant le permis de conduire sont principalement contenues dans la réglementation générale relative à la circulation routière dont la WVW 1994 constitue l'élément fondamental.
21 Conformément à l'article 107, paragraphe 1, de la WVW 1994, le conducteur d'un véhicule à moteur roulant sur la voie publique doit posséder un permis de conduire délivré par l'autorité compétente l'autorisant à conduire ce véhicule, étant entendu que l'autorité visée est celle qui est compétente aux Pays-Bas. Le paragraphe 2 de ce même article précise les différentes caractéristiques auxquelles le permis doit répondre et prévoit notamment que celui-ci doit être en cours de validité.
22 L'article 108, paragraphe 1, sous h), de la WVW 1994 dispose:
«1. L'article 107 ne s'applique pas aux conducteurs de:
[...]
h) véhicules à moteur si ces conducteurs résident aux Pays-Bas et que l'autorité compétente d'un autre État membre des Communautés européennes ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen leur a délivré un permis de conduire valable pour la conduite d'un véhicule à moteur tel que celui avec lequel ils roulent, pendant la durée de validité aux Pays-Bas fixée lors de l'enregistrement de ce permis au registre des permis de conduire ou, si ce permis n'est pas enregistré au registre des permis de conduire ou si la durée de validité aux Pays-Bas fixée lors de l'enregistrement est inférieure à un an, tant qu'une année ne s'est pas écoulée depuis le jour de leur établissement aux Pays-Bas.»
23 Aux termes de l'article 109 de la WVW 1994:
«1. La durée de validité aux Pays-Bas fixée lors de l'enregistrement, visé à l'article 108, paragraphe 1, sous h), est de:
a) 10 ans à compter de la date de la délivrance si le permis de conduire a été délivré à une personne qui n'avait pas encore atteint l'âge de 60 ans à la date de la délivrance;
b) la période allant jusqu'à la date où le titulaire atteindra l'âge de 70 ans si le permis de conduire a été délivré à un titulaire qui avait plus de 60 ans mais moins de 65 ans à la date de la délivrance;
c) 5 ans à compter de la date de la délivrance si le permis de conduire a été délivré à un titulaire ayant atteint l'âge de 65 ans à la date de la délivrance.
2. L'enregistrement a lieu à la demande du titulaire.
3. La personne chargée de l'enregistrement s'assure de l'identité du demandeur. Elle est habilitée à exiger que le demandeur se présente en personne au moment et à l'endroit qu'elle fixe et devant une personne qu'elle désigne.
4. La personne chargée de l'enregistrement s'assure que le permis de conduire présenté pour enregistrement est en cours de validité et qu'il est également satisfait aux conditions d'enregistrement de ce permis.
5. Les modalités de l'enregistrement sont définies par le règlement d'administration publique. Un règlement ministériel peut arrêter des prescriptions pour l'exécution de ces règles.»
24 Le RR adopté pour définir les modalités visées à l'article 109, paragraphe 5, de la WVW 1994 prévoit, à son article 10:
«Le permis de conduire à enregistrer en vertu de l'article 108, paragraphe 1, sous h), de la [WVW 1994] doit avoir été délivré au demandeur durant la période comprise dans une année pendant laquelle il a résidé au moins 185 jours dans le pays de délivrance de ce permis ou durant une période au cours de laquelle il a été inscrit pendant au moins six mois dans une université, une école d'enseignement professionnel moyen, secondaire ou supérieur ou dans une autre école d'enseignement, moyen, secondaire ou supérieur du pays de délivrance de ce permis et doit encore être en cours de validité à la date d'introduction de la demande.»
25 Aux termes de l'article 11 du RR:
«Lors de la demande d'enregistrement, les pièces suivantes doivent être produites:
a) un formulaire de demande complété, conforme au modèle établi par règlement ministériel;
b) une photocopie certifiée conforme du permis de conduire dont l'enregistrement est demandé;
c) une copie certifiée conforme concernant le demandeur des données nécessaires provenant du registre de la population de la commune où le demandeur est inscrit délivrée six mois au maximum avant la demande;
d) les pièces justificatives attestant qu'il est satisfait aux exigences visées à l'article 10 en ce qui concerne le permis à enregistrer.»
26 L'article 13 du RR précise les données qui doivent être communiquées au titulaire du permis enregistré. Parmi ces données figurent notamment la date d'enregistrement et la durée de validité du permis enregistré aux Pays-Bas.
27 Ainsi qu'il ressort de l'article 28 du RR, le titulaire d'un permis de conduire étranger pourra obtenir, par la voie de l'échange, un permis de conduire néerlandais contre remise de son permis étranger. L'échange a lieu sur demande du titulaire. Cette demande, qui se présente sous la forme d'un formulaire, doit, conformément à l'article 33 du RR, être accompagnée d'un certain nombre de pièces qui sont en substance les mêmes que celles visées à l'article 11 du RR, le permis de conduire à échanger devant toutefois également être joint. L'article 109 du RR prévoit que ledit permis est renvoyé à l'autorité qui l'a délivré.
28 La durée de validité des permis de conduire néerlandais obtenus grâce à un tel échange est fixée conformément à l'article 122 de la WVW 1994, disposition qui correspond en substance à l'article 109, paragraphe 1, de la WVW 1994.
29 L'article 126, paragraphe 1, de la WVW 1994 prévoit qu'il est tenu un registre concernant les permis de conduire. Ce même article précise, à son paragraphe 2, que ce registre contient des informations concernant les permis délivrés ainsi que les décisions judiciaires portant privation du droit de conduire des véhicules à moteur, dans la mesure où ces informations sont nécessaires pour assurer la bonne exécution de la WVW 1994. En vertu du paragraphe 4 de ce même article, il convient, pour l'application des autres dispositions de celui-ci, d'entendre par «permis de conduire» également le permis de conduire délivré par l'autorité compétente d'un autre État membre de l'Union européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3), dont le titulaire réside aux Pays Bas.
30 L'article 177, paragraphe 1, de la WVW 1994 assortit la conduite sans permis de conduire, avec un permis de conduire périmé ou avec un permis de conduire ne répondant pas aux exigences établies en la matière par ou en vertu de la WVW 1994 d'une sanction pénale, à savoir une peine d'emprisonnement de deux mois au maximum ou une amende.
31 L'article 2, paragraphe 1, de la Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (loi relative à la mise en oeuvre administrative des règles de circulation), du 3 juillet 1989 (Stbl. 1989, n° 300), telle que modifiée en dernier lieu par la loi du 28 octobre 1999 (Stbl. 1999, n° 469, ci-après la «WAHV»), prévoit, en ce qui concerne certains comportements contraires aux dispositions établies par ou en vertu de la WVW 1994, l'application de sanctions administratives à la place des sanctions pénales prévues par la WVW 1994.
32 En ce qui concerne les limites d'âge pour l'obtention des permis de conduire, l'article 111, paragraphe 1, sous a), de la WVW 1994 dispose qu'un permis de conduire ne peut être délivré à une personne qui n'a pas atteint l'âge de 18 ans. Cette disposition est valable pour toutes les catégories de véhicules.
33 S'agissant des examens médicaux obligatoires, l'article 100, paragraphe 3, du RR prévoit que, lors de la demande d'obtention d'un permis de conduire, un rapport médical établi tout au plus deux semaines avant l'introduction de la demande d'obtention doit être présenté lorsque cette demande concerne:
«a) la délivrance d'un permis de conduire à un demandeur âgé de plus de 70 ans;
b) la délivrance d'un permis de conduire à un demandeur ayant atteint l'âge de 65 ans et en possession d'un permis de conduire dont la validité expire le jour où le demandeur atteint l'âge de 70 ans ou après;
c) la délivrance d'un permis de conduire de type C, D, ou E.»
La procédure précontentieuse
34 Après un échange de courriers entre le royaume des Pays-Bas et la Commission, les dispositions de la WVW 1994 et du RR ont été adoptées et notifiées à la Commission. Celle-ci, estimant que la réglementation adoptée contenait des dispositions non conformes à la directive 91/439, a, par lettre du 17 juin 1997, mis ledit État membre en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois.
35 Par lettres des 23 octobre 1997 et 22 juillet 1998, le gouvernement néerlandais a transmis à la Commission des informations supplémentaires sur les dispositions visées par la lettre de mise en demeure.
36 N'étant pas convaincue par les observations soumises par le royaume des Pays-Bas, la Commission a, le 7 décembre 1998, émis un avis motivé invitant cet État membre à se conformer aux obligations découlant de la directive 91/439 dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.
37 Par lettre du 19 avril 1999, le gouvernement néerlandais a, une nouvelle fois, donné à la Commission des explications concernant le système d'enregistrement des permis de conduire adopté aux Pays-Bas.
38 Ces informations n'ayant pas été jugées satisfaisantes par la Commission, celle-ci a décidé d'introduire le présent recours.
39 Par requête déposée au greffe de la Cour le 6 décembre 2002, le gouvernement néerlandais a demandé la réouverture de la procédure orale, laquelle avait été clôturée le 21 novembre 2002, à la suite du prononcé des conclusions de M. l'avocat général. Cette demande a été rejetée par ordonnance de la Cour du 10 février 2003.
40 Par ordonnance du président de la Cour du 20 février 2001, le royaume d'Espagne a été admis à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions du royaume des Pays-Bas.
Sur le recours
41 À l'appui de son recours, la Commission invoque quatre griefs qui portent sur la procédure d'enregistrement des permis de conduire délivrés par un autre État membre, sur le calcul du délai de validité de ces permis, sur la limite d'âge prévue pour l'obtention d'un permis de conduire de catégorie D et sur l'obligation, pour les conducteurs de véhicules des catégories C, C + E, D et D + E, de se soumettre périodiquement à un examen médical.
Sur le grief relatif à la procédure d'enregistrement des permis de conduire délivrés par un autre État membre
Arguments des parties
42 Par son premier grief, la Commission reproche au royaume des Pays-Bas d'avoir violé l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 en ayant instauré un système d'enregistrement obligatoire des permis de conduire délivrés par les autres États membres un an après que le titulaire d'un tel permis s'est établi aux Pays-Bas et prévu une procédure d'enregistrement qui, par sa lourdeur, ne se distinguerait guère dune procédure d'échange du permis de conduire.
43 En ce qui concerne, d'une part, l'obligation d'enregistrement découlant des articles 107 à 109 de la WVW 1994, la Commission fait valoir que, eu égard aux premier et neuvième considérants de la directive 91/439, la reconnaissance mutuelle prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de cette directive implique que les permis de conduire délivrés par un État membre doivent être reconnus par les autres États membres sans que l'accomplissement d'une formalité supplémentaire puisse être demandée aux titulaires de ces permis. Au stade actuel de l'harmonisation des conditions d'obtention des permis de conduire, l'État membre d'accueil ne saurait donc exiger que le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre enregistre ce permis afin de pouvoir conduire un véhicule sur son territoire.
44 La Commission ajoute à cet égard que, dès lors que la conduite d'un véhicule avec un permis non enregistré constitue une violation de la loi, il importe peu que la sanction prévue en cas de non-respect de l'obligation d'enregistrement soit de nature administrative ou pénale.
45 En outre, il ressortirait des arrêts du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, Rec. p. I-929, point 26), et du 29 octobre 1998, Awoyemi (C-230/97, Rec. p. I-6781, points 41 et 42), que toute formalité requise pour qu'un permis de conduire délivré dans un État membre soit reconnu dans un autre État membre constitue une entrave à la libre circulation des personnes.
46 S'agissant, d'autre part, de la procédure d'enregistrement prévue par la WVW 1994 et le RR, la Commission soutient que les formalités à effectuer lors de cette procédure sont d'une lourdeur excessive et se rapprochent de celles prévues pour un échange du permis de conduire, alors que la directive 91/439 a expressément interdit aux États membres de prévoir une telle procédure d'échange.
47 La Commission ajoute que la procédure d'enregistrement en cause en l'espèce ne saurait par ailleurs être justifiée par le fait que le royaume des Pays-Bas entend faire usage de la faculté, offerte par l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, d'appliquer au titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre ses dispositions nationales en matière de durée de validité du permis, de contrôle médical ainsi que de fiscalité et d'inscrire sur le permis les mentions indispensables à sa gestion.
48 En effet, une telle approche, d'une part, méconnaîtrait le fait que l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439 ne constitue qu'une exception au principe de la reconnaissance mutuelle des permis de conduire prévu au paragraphe 2 du même article et, en tant que telle, est donc d'interprétation stricte. D'autre part, elle permettrait d'assurer l'effet utile de l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, au détriment de celui du paragraphe 2 du même article, ce qui serait, eu égard au rapport existant entre ces deux paragraphes, inadmissible. Enfin, il existerait d'autres moyens, moins restrictifs, pour assurer l'application des dispositions nationales visées à l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439.
49 Dans ses observations relatives à l'intervention du royaume d'Espagne, la Commission précise que le manquement qu'elle reproche au royaume des Pays-Bas ne consiste pas dans le fait d'avoir instauré un système d'enregistrement des permis de conduire, mais réside dans le caractère obligatoire de cet enregistrement et la lourdeur de la procédure d'enregistrement elle-même.
50 Le gouvernement néerlandais fait valoir que, en l'absence d'un système européen d'enregistrement centralisé ou coordonné entre les États membres, l'instauration d'un système d'enregistrement national des permis de conduire, tel que celui adopté aux Pays-Bas, est indispensable pour contrôler de façon effective la validité desdits permis. Ce système, qui serait justifié au regard des impératifs de sécurité routière et de lutte contre la fraude, mettrait tout agent procédant au contrôle d'un conducteur en mesure de vérifier si les données qui ressortent du permis de conduire correspondent à celles figurant au registre des permis de conduire.
51 Le gouvernement néerlandais relève que la directive 91/439 prévoit la possibilité pour les États membres d'appliquer au titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre leurs dispositions nationales concernant la durée de validité des permis de conduire et d'inscrire sur un tel permis les mentions indispensables à sa gestion. Le législateur néerlandais aurait fait usage de cette faculté et aurait été contraint, eu égard à l'impossibilité matérielle d'apposer lesdites mentions sur certains permis de conduire, d'adopter un système permettant aux autorités compétentes d'inscrire ces mentions ailleurs que sur les permis eux-mêmes. De surcroît, dans la mesure où les permis de conduire des autres États membres se caractériseraient encore par leur grande diversité, l'appréciation de leur validité exigerait une telle expertise que leur enregistrement serait indispensable.
52 Le gouvernement néerlandais soutient que, s'il est vrai que la directive 91/439 prévoit la reconnaissance mutuelle des permis de conduire, il n'en reste pas moins qu'elle n'assure pas une harmonisation complète de ceux-ci et que, dans la mesure où des différences continuent à exister en ce qui concerne, par exemple, leur durée de validité, il ne peut être question de reconnaissance mutuelle complète.
53 Lors de l'audience, le gouvernement néerlandais a ajouté que l'on ne saurait parler, ainsi que le fait la Commission, d'enregistrement obligatoire du permis de conduire, puisque le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre qui s'installe aux Pays-Bas peut choisir entre l'enregistrement et l'échange de son permis de conduire. En réponse à une question qui lui a été adressée par la Cour, le gouvernement néerlandais a précisé que le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre qui est installé aux Pays-Bas depuis plus d'un an et qui n'a ni échangé ni fait enregistrer son permis est passible d'une sanction lorsqu'il conduit un véhicule sur le territoire néerlandais. Toutefois, cette sanction serait de nature administrative et non pénale.
54 S'agissant de la procédure d'enregistrement, le gouvernement néerlandais soutient que, contrairement à ce que fait valoir la Commission, celle-ci se distingue à plusieurs égards de la procédure d'échange de permis de conduire et ne présente aucune contrainte disproportionnée par rapport au but poursuivi.
55 Le royaume d'Espagne, intervenant à l'appui des conclusions du royaume des Pays-Bas sur le premier grief invoqué par la Commission, considère qu'une disposition telle que l'article 108, paragraphe 1, sous h), de la WVW 1994 ne viole pas l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 et est couverte par le paragraphe 3 de ce même article.
56 En effet, afin que l'État membre d'accueil puisse user des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, l'enregistrement des permis délivrés par les autres États membres constituerait une condition indispensable. En l'absence d'un tel enregistrement, un État membre d'accueil serait dans l'impossibilité d'appliquer les dispositions de sa propre législation au titulaire d'un permis de conduire s'étant établi sur son territoire, puisqu'il ne disposerait d'aucune information précise concernant ledit titulaire ou les véhicules que celui-ci est autorisé à conduire.
57 Le gouvernement espagnol relève par ailleurs que, pour l'application de l'article 8, paragraphe 2, de la directive 91/439, l'existence d'un registre contenant des informations sur ledit titulaire est également indispensable. En effet, seul un tel registre permettrait à un État membre de prendre des mesures prévoyant, par exemple, l'aggravation des sanctions en cas de récidive.
58 Il soutient en outre que le système d'enregistrement néerlandais n'est pas contraire au principe de la reconnaissance mutuelle des permis de conduire puisque le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre peut continuer à utiliser ce permis et n'est pas obligé de l'échanger contre un permis néerlandais.
59 Ce gouvernement fait encore valoir que l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439 ne constitue pas une exception au principe de la reconnaissance mutuelle énoncé au paragraphe 2 de ce même article, puisque ces deux dispositions sont des dispositions autonomes.
Appréciation de la Cour
60 En ce qui concerne, en premier lieu, le caractère obligatoire de l'enregistrement prévu par la législation néerlandaise, il y a lieu de rappeler que l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 pose le principe de la reconnaissance mutuelle des permis de conduire délivrés par d'autres États membres et que la Cour a jugé que cette reconnaissance devait se faire sans aucune formalité (voir arrêts précités Skanavi et Chryssanthakopoulos, point 26, et Awoyemi, point 41).
61 Il convient d'ajouter que, ainsi qu'il ressort du point 41 de l'arrêt Awoyemi, précité, l'obligation de reconnaissance mutuelle des permis de conduire est une obligation claire et inconditionnelle et que les États membres ne disposent d'aucune marge d'appréciation quant aux modalités à adopter pour s'y conformer.
62 Or, force est de constater que, dès lors que l'enregistrement d'un permis de conduire délivré par un autre État membre devient une obligation, du fait que le titulaire dudit permis est passible d'une sanction lorsque, après s'être établi dans l'État membre d'accueil, il conduit un véhicule sans avoir fait enregistrer son permis de conduire, cet enregistrement doit être considéré comme constituant une formalité au sens de la jurisprudence citée au point 45 du présent arrêt et il est dès lors contraire à l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439.
63 En l'espèce, il est constant que le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre qui s'est établi aux Pays-Bas depuis plus d'un an est considéré comme commettant une infraction passible d'une amende lorsqu'il conduit un véhicule sans avoir fait enregistrer son permis de conduire aux Pays-Bas. Partant, il y a lieu de constater que l'enregistrement en cause constitue une telle formalité et qu'il est donc contraire à l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439.
64 Cette conclusion n'est infirmée ni par l'argument selon lequel la sanction appliquée en cas de non-respect de l'obligation d'enregistrement est de nature administrative et non pénale ni par celui selon lequel l'enregistrement obligatoire des permis de conduire serait indispensable en vue de la mise en application de la faculté offerte par l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439.
65 En effet, d'une part, la nature de l'amende dont un conducteur qui n'a pas fait enregistrer son permis de conduire dans le délai prescrit est passible n'a pas d'importance dans la mesure où l'existence même d'une sanction, quelle qu'elle soit, confère nécessairement à l'enregistrement en cause un caractère obligatoire.
66 D'autre part, pour les raisons indiquées par M. l'avocat général aux points 49 à 51 de ses conclusions, les mesures adoptées par un État membre pour faire usage de la faculté, offerte par l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, d'appliquer au titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre qui s'est établi aux Pays-Bas ses dispositions nationales en matière de durée de validité du permis, de contrôle médical ainsi que de fiscalité et d'inscrire sur le permis les mentions indispensables à sa gestion, ne doivent pas gêner ou rendre moins attrayant l'exercice par les ressortissants communautaires de la libre circulation des personnes et de la liberté d'établissement et, au cas où elles le feraient néanmoins, ces mesures doivent être appliquées de manière non discriminatoire, être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif.
67 Or, en l'espèce, force est de constater que, s'il est vrai que la sécurité routière, dont la protection est l'objectif poursuivi par l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439, figure parmi les raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier une restriction aux libertés fondamentales garanties par le traité CE, la mesure litigieuse est effectivement indistinctement applicable aux ressortissants néerlandais et aux ressortissants des autres États membres et qu'elle apparaît apte à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi, il n'en demeure pas moins que l'enregistrement obligatoire des permis de conduire va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi.
68 Tout d'abord, le fait qu'un permis délivré par un autre État membre n'est pas enregistré aux Pays-Bas ne s'oppose pas à ce que, à l'occasion de contrôles routiers, les autorités néerlandaises puissent correctement appliquer les dispositions nationales en matière de durée de validité des permis de conduire en ajoutant 10 ans à la date de délivrance mentionnée sur ledit permis de conduire.
69 Ensuite, l'enregistrement litigieux n'apparaît pas non plus indispensable pour permettre aux autorités compétentes de vérifier que les dispositions nationales relatives au renouvellement du permis de conduire et aux contrôles médicaux sont respectées, dès lors qu'il appartient au titulaire d'un permis de conduire de rapporter la preuve qu'il a respecté les dispositions en cause. Il suffirait donc d'informer les titulaires de permis de conduire délivrés par d'autres États membres des obligations qui leur incombent en vertu de la législation nationale lorsqu'ils font les démarches nécessaires pour s'établir aux Pays-Bas et d'appliquer les sanctions prévues en cas de non-respect des dispositions en cause.
70 Enfin, l'existence, dans certains États membres, de permis de conduire en polycarbonate ne rend pas non plus indispensable un enregistrement obligatoire de ces permis, puisque, contrairement à ce que soutient le gouvernement néerlandais, ces permis doivent, ainsi qu'il ressort de l'annexe I bis, point 2, de la directive 91/439, contenir un espace réservé pour l'inscription éventuelle, par l'État membre d'accueil, des mentions indispensables à leur gestion.
71 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la première branche du premier grief de la Commission est fondée.
72 S'agissant, en second lieu, de la lourdeur de la procédure d'enregistrement, il importe de souligner, d'une part, qu'il ressort de l'article 109, paragraphe 5, de la WVW 1994, ainsi que des articles 11, 28 et 33 du RR, adopté pour assurer l'application de la WVW 1994, que les pièces à déposer lors d'un enregistrement ou lors d'un échange d'un permis de conduire sont quasi identiques. Étant donné que la procédure d'enregistrement doit, ainsi qu'il ressort du point 53 du présent arrêt, être obligatoirement suivie si le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre qui s'est établi aux Pays-Bas veut conduire un véhicule sur le territoire néerlandais sans être passible d'une sanction, force est de constater que le système en cause en l'espèce se rapproche d'un système d'échange de permis de conduire, système que la directive 91/439 a, ainsi qu'il ressort de son neuvième considérant, expressément entendu abolir.
73 Il y a lieu de relever, d'autre part, qu'il ressort de la lecture combinée des articles 10 et 11 du RR que le titulaire d'un permis de conduire délivré par un autre État membre qui veut faire enregistrer ce permis aux Pays-Bas doit rapporter la preuve que, pendant l'année de l'obtention dudit permis, il a résidé au moins 185 jours dans l'État membre de délivrance ou a été inscrit pendant au moins 6 mois dans une école ou une université de cet État.
74 Or, cette exigence, outre la circonstance qu'elle impose au titulaire du permis à enregistrer d'établir un fait dont la preuve peut, eu égard à la durée qui peut s'écouler entre l'obtention du permis et l'établissement aux Pays-Bas, ainsi qu'à la distance qui peut séparer la localité où le titulaire a eu sa résidence au moment où il a obtenu son permis de conduire de la commune où il a décidé de s'établir aux Pays-Bas, s'avérer extrêmement difficile à rapporter, constitue en fait la négation même de la reconnaissance des permis de conduire délivrés par les autres États membres en ce qu'elle revient à contrôler une seconde fois si le titulaire dudit permis a rempli les conditions d'obtention prévues aux articles 7, paragraphe 1, sous b), et 9 de la directive 91/439.
75 En effet, il ressort de la lecture combinée des articles 7, paragraphe 1, sous b), et 9 de la directive 91/439 qu'il appartient aux autorités qui délivrent un permis de conduire de vérifier que le demandeur a sa résidence normale dans l'État de délivrance ou qu'il y est inscrit à une école ou à une université. Dès lors, la détention d'un permis de conduire délivré par un État membre doit être considérée comme constituant la preuve que le titulaire dudit permis a rempli les conditions de délivrance prévues par la directive 91/439 et l'État membre d'accueil ne saurait, sans violer le principe de reconnaissance mutuelle des permis de conduire, exiger dudit titulaire de rapporter une nouvelle fois la preuve qu'il a effectivement satisfait aux conditions prévues aux articles 7, paragraphe 1, sous b), et 9 de la directive 91/439.
76 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le premier grief est également fondé en sa seconde branche.
Sur le grief relatif au calcul du délai de validité des permis de conduire délivrés par les autres États membres
Arguments des parties
77 Par son deuxième grief, la Commission reproche au royaume des Pays-Bas d'avoir violé l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 en prévoyant que la durée de validité d'un permis de conduire délivré par un autre État membre est établie en fonction de la date de délivrance dudit permis dans cet État et non pas en fonction de la date à laquelle le titulaire dudit permis s'est établi aux Pays-Bas.
78 À cet égard, elle fait valoir, en premier lieu, que le système néerlandais a notamment pour conséquence que le titulaire d'un permis délivré par un autre État membre plus de 9 ans avant qu'il ne se soit établi aux Pays-Bas ne verra, conformément à l'article 108, paragraphe 1, sous h), de la WVW 1994, son permis reconnu que pendant une seule année. Après l'écoulement de ce délai, il devra obligatoirement procéder à l'enregistrement de son permis. Or, dans la mesure où, en vertu de l'article 109, paragraphe 1, sous a), de la WVW 1994, la durée de validité maximale d'un permis de conduire est de 10 ans, ledit titulaire sera tenu d'échanger son permis de conduire contre un permis de conduire néerlandais. La Commission ajoute, sans être contredite sur ce point par le gouvernement néerlandais, que le système néerlandais empêche environ 54 % des ressortissants communautaires susceptibles de posséder un permis de conduire et bénéficiant du droit à la libre circulation des personnes de pouvoir effectivement se prévaloir de la reconnaissance mutuelle des permis de conduire prévue par la directive 91/439.
79 La Commission soutient, en deuxième lieu, que le système néerlandais d'enregistrement constitue une entrave à la libre circulation des personnes en ce qu'il oblige un grand nombre de personnes ayant fait usage de leur droit de circuler librement à échanger leur permis de conduire contre un permis néerlandais. L'exception prévue à l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439 serait d'interprétation stricte et ne pourrait avoir pour conséquence de priver de tout effet le principe de la reconnaissance mutuelle des permis de conduire énoncé au paragraphe 2 du même article. De surcroît, le calcul de la durée de validité des permis de conduire ne saurait être mis en rapport avec les «besoins de la sécurité de la circulation routière», tels que visés par l'arrêt du 28 novembre 1978, Choquet (16/78, Rec. p. 2293).
80 Par ailleurs, la sanction prévue par la WVW 1994 en cas de non-respect de l'obligation d'échanger un permis de conduire délivré par un autre État membre contre un permis néerlandais serait disproportionnée et constituerait une entrave à la libre circulation des personnes.
81 La Commission considère, en troisième lieu, que l'argument selon lequel le fait de calculer la durée de validité d'un permis de conduire délivré par un autre État membre par rapport à sa date de délivrance et non pas par rapport à la date d'établissement de son titulaire aux Pays-Bas doit, pour des raisons de lutte contre la fraude, permettre d'éviter que des droits puissent être tirés de documents ayant plus de 10 ans prouve que le royaume des Pays-Bas n'envisage pas de reconnaître une grande partie des permis délivrés dans les autres États membres ni les moyens que ces États membres emploient pour lutter contre la fraude. En outre, le système néerlandais serait disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi, cet objectif pouvant également être atteint en calculant la durée de validité d'un permis étranger par rapport à la date d'établissement du titulaire du permis sur le territoire néerlandais.
82 Le gouvernement néerlandais fait valoir, d'une part, que la directive 91/439 ne limite pas la faculté qu'ont les États membres d'appliquer leur législation en matière de durée de validité des permis de conduire aux permis délivrés par les autres États membres. Or, le régime établi par l'article 109, paragraphe 1, de la WVW 1994 n'aurait d'autre objectif que la mise en oeuvre de cette faculté. Le fait que l'application de ce régime a pour conséquence, ainsi que la Commission le soutient, que la reconnaissance mutuelle des permis de conduire reste lettre morte pour un grand nombre de titulaires du permis de conduire ne serait qu'une conséquence inhérente à la faculté offerte par l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 91/439. Les dispositions adoptées par d'autres États membres pour pouvoir appliquer leurs législations respectives aboutiraient d'ailleurs au même résultat.
83 Le gouvernement néerlandais soutient, d'autre part, que le choix de calculer la durée de validité des permis de conduire délivrés par les autres États membres par rapport à leur date de délivrance et non pas par rapport à la date d'établissement des titulaires aux Pays-Bas s'est imposé en raison des impératifs de contrôle efficace, de sécurité routière et de lutte contre la fraude. Ainsi, il faudrait éviter que les particuliers puissent tirer des droits de documents ayant plus de 10 ans, une photographie d'identité de plus de 10 ans ne fournissant pas assez d'éléments pour pouvoir clairement identifier une personne. Par ailleurs, afin de lutter efficacement contre la fraude, il faudrait, dans la mesure du possible, rester à la pointe du progrès dans le domaine des techniques de sécurité.
Appréciation de la Cour
84 Dans la mesure où il ne ressort ni du titre du deuxième grief ni des conclusions qui s'y rapportent que la Commission entendait viser, par ce grief, l'obligation d'échange des permis de conduire résultant de la réglementation néerlandaise, le deuxième grief doit être compris comme portant uniquement sur le calcul de la durée de validité des permis de conduire délivrés par les autres États membres dont les titulaires se sont établis aux Pays-Bas.
85 À cet égard, il convient de constater que la Commission n'a pas démontré dans quelle mesure le fait de calculer cette durée de validité à partir de la date de délivrance du permis et non pas à partir de la date d'établissement de son titulaire aux Pays-Bas revient à mettre en cause l'effet utile de l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 91/439 et du principe de reconnaissance mutuelle des permis de conduire qui y est énoncé.
86 En effet, le mode de calcul proposé par la Commission revient uniquement à reconnaître aux ressortissants d'autres États membres voulant s'établir ou s'étant établis aux Pays-Bas un laps de temps plus important pour remplir les conditions prévues par la législation néerlandaise pour obtenir un prorogation de la durée de validité de leur permis de conduire aux Pays-Bas. Or, dès lors que les dispositions de l'État membre d'accueil en matière de durée de validité des permis de conduire ou de contrôle médical peuvent être valablement appliquées aux titulaires de permis de conduire délivrés par d'autres État membres et ne sont pas de nature à mettre en cause l'effet utile du principe de reconnaissance mutuelle posé par la directive 91/439, le mode choisi pour établir la date à partir de laquelle lesdits titulaires doivent remplir les conditions prévues par les dispositions dudit État membre d'accueil ne saurait être considéré, à lui seul, comme constituant une violation du principe de reconnaissance mutuelle des permis de conduire.
87 Il s'ensuit que le deuxième grief doit être rejeté.
Sur les griefs relatifs à l'âge minimal requis pour l'obtention d'un permis de conduire de catégorie D et à l'examen médical périodique des conducteurs de véhicules des catégories C, C+E, D et D+E
Arguments des parties
88 Le troisième grief de la Commission est tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 1, sous c), de la directive 91/439 par l'article 111, paragraphe 1, sous a), de la WVW 1994, en ce que cette disposition prévoit un âge minimal de 18 ans au lieu de 21 ans pour l'obtention d'un permis de conduire de catégorie D.
89 Par son quatrième grief, la Commission reproche au royaume des Pays-Bas d'avoir violé l'annexe III, point 4, de la directive 91/439 en ne prévoyant pas, à l'article 100 de la WVW 1994, d'examen médical périodique pour les conducteurs des véhicules des catégories C, C + E, D et D + E.
90 S'agissant des troisième et quatrième griefs, le royaume des Pays-Bas reconnaît qu'il n'a pas encore adopté les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6, paragraphe 1, sous c), et à l'annexe III, point 4, de la directive 91/439. Il souligne toutefois que les dispositions législatives nationales devant mettre fin à ces manquements sont en cours d'adoption.
Appréciation de la Cour
91 Dès lors qu'il est constant, en l'espèce, que le royaume des Pays-Bas n'a pas adopté les mesures nécessaires pour assurer la transposition de l'article 6, paragraphe 1, sous c), et de l'annexe III, point 4, de la directive 91/439, il y a lieu de constater que les troisième et quatrième griefs sont fondés.
92 Eu égard à l'ensemble de ces considérations, il y a lieu de constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur les articles 107, paragraphe 1, 108, paragraphe 1, sous h), 111, paragraphe 1, sous a), de la WVW 1994, l'article 100 du RR, ainsi que l'article 109, paragraphe 5, de la WVW 1994, lu en combinaison avec les articles 11, 28 et 33 du RR, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, paragraphe 2, et 6, paragraphe 1, sous c), ainsi que de l'annexe III, point 4, de la directive 91/439.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
93 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume des Pays-Bas et ce dernier ayant succombé en l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. Conformément à l'article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, le royaume d'Espagne supporte ses propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En adoptant et en maintenant en vigueur les articles 107, paragraphe 1, 108, paragraphe 1, sous h), et 111, paragraphe 1, sous a), de la Wegenverkeerswet (loi sur la circulation routière), du 21 avril 1994, telle que modifiée, ainsi que l'article 100 du Reglement Rijbewijzen (arrêté relatif aux permis de conduire), du 28 mai 1996, tel que modifié par l'arrêté du 18 juin 1996, ainsi que l'article 109, paragraphe 5, de la Wegenverkeerswet de 1994, lu en combinaison avec les articles 11, 28 et 33 du Reglement Rijbewijzen, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, paragraphe 2, et 6, paragraphe 1, sous c), ainsi que de l'annexe III, point 4, de la directive 91/439/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au permis de conduire, telle que modifiée par la directive 96/47/CE du Conseil, du 23 juillet 1996.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
4) Le royaume d'Espagne supporte ses propres dépens.