CELEX: 62000CJ0271
Bruxelles-konventionen
anvendelsesområde
regressøgsmål på grundlag af en national lovgivning, hvorefter underholdsbidrag kan udbetales i form af social bistand
begrebet "borgerlige sager"
begrebet "social sikring"

Dommens præmisser
1 Ved dom af 27. juni 2000, indgået til Domstolen den 5. juli 2000, har Hof van Beroep te Antwerpen i medfør af protokollen af 3. juni 1971 vedrørende Domstolens fortolkning af konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager, forelagt to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af konventionens artikel 1 (EFT 1978 L 304, s. 17), som ændret ved konventionen af 9. oktober 1978 om Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse (EFT L 304, s. 1, og - den ændrede tekst - s. 77) og ved konventionen af 25. oktober 1982 om Den Hellenske Republiks tiltrædelse (EFT L 388, s. 1, herefter »Bruxelles-konventionen«).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en sag anlagt af en nederlandsk kommune, Gemeente Steenbergen, mod en person, Luc Baten, der har bopæl i Belgien. Under sagen har kommunen fremsat et regreskrav, idet den søger inddrevet nogle beløb, som den har udbetalt i form af social bistand til Luc Batens fraskilte ægtefælle og barn.
Relevante retsforskrifter
Bruxelles-konventionen
3 Bruxelles-konventionens anvendelsesområde er fastlagt i artikel 1, der har følgende ordlyd:
»Denne konvention finder anvendelse på borgerlige sager, herunder handelssager, uanset domsmyndighedens art. Den omfatter i særdeleshed ikke sager om skat, told eller administrative anliggender.
Den finder ikke anvendelse på:
[...]
3) social sikring
[...]«
4 I henhold til Bruxelles-konventionens artikel 26 skal retsafgørelser, der er truffet i en kontraherende stat, automatisk anerkendes i de øvrige kontraherende stater, uden at der stilles krav om anvendelse af en særlig fremgangsmåde.
5 Bruxelles-konventionens artikel 27 indeholder imidlertid en udtømmende opregning af de tilfælde, hvor anerkendelse nægtes. Artiklen bestemmer:
»En retsafgørelse kan ikke anerkendes
[...]
3) såfremt afgørelsen er uforenelig med en afgørelse mellem de samme parter truffet i den stat, som begæringen rettes til
[...]«
6 I henhold til Bruxelles-konventionens artikel 55 træder konventionen, for så vidt angår de stater, der er parter i den, i stedet for en række konventioner, der anføres i artiklen. Blandt disse konventioner er »konventionen mellem Belgien og Nederlandene om retternes stedlige kompetence, om konkurs samt om gyldighed og fuldbyrdelse af retsafgørelser, voldgiftskendelser og officielt bekræftede dokumenter, undertegnet i Bruxelles den 28. marts 1925« (herefter »den belgisk-nederlandske konvention af 1925«).
7 I henhold til Bruxelles-konventionens artikel 56 bevarer de konventioner, der er nævnt i artikel 55, deres gyldighed på de sagsområder, hvor Bruxelles-konventionen ikke finder anvendelse.
De nederlandske bestemmelser
8 Ved Algemene Bijstandswet (den almindelige nederlandske lov om social bistand, Staatsblad 1995, nr. 199, s. 1, herefter »ABW«) er der indført en social bistandsordning for personer med bopæl i Nederlandene, der ikke har midler til deres underhold.
9 Almindelig bistand (»algemene bijstand«) består i en månedlig ydelse, som er knyttet til den lovbestemte mindsteløn, og som skal sætte modtageren i stand til at afholde nødvendige leveomkostninger. Ydelsen tildeles af den kommune, på hvis område den pågældende bor.
10 ABW's artikel 93 bestemmer:
»For udgifter til bistand gøres der, indtil grænsen for underholdspligten som omhandlet i den borgerlige lovbogs første bog, regres:
a) mod den, der, når samlivet er ophørt, ikke eller ikke fuldt ud opfylder sin underholdspligt over for sin ægtefælle eller et mindreårigt barn [...]
b) mod den, der ikke eller ikke fuldt ud opfylder sin underholdspligt efter skilsmisse
c) [...]«
11 ABW's artikel 94 bestemmer:
»En overenskomst, hvorved ægtefæller eller tidligere ægtefæller har bestemt, at de efter skilsmissen [...] overhovedet ikke har indbyrdes underholdspligt, eller at denne underholdspligt begrænses til et bestemt beløb [...], er ikke til hinder for, at der gøres regres mod en af parterne, og har ingen betydning for fastsættelsen af det regrespligtige beløb.«
12 Såfremt den person, mod hvem kommunen beslutter at gøre regres, ikke er villig til at betale af egen drift, kan kommunen i medfør af ABW's artikel 102 ff. iværksætte et regressøgsmål. Bestemmelserne om civilprocessen finder anvendelse på et sådant søgsmål.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13 gteskabet mellem Luc Baten og Helena Kil blev på grundlag af parternes fælles aftale opløst ved skilsmissedom afsagt den 14. maj 1987 af en belgisk domstol. I en overenskomst, som ægtefællerne forud for skilsmissen havde indgået den 25. marts 1986 for en i Belgien hjemmehørende notar, havde de aftalt, at der ikke skulle betales underholdsbidrag til nogen af ægtefællerne, og at Luc Baten hver måned skulle betale 3 000 BEF som bidrag til fællesbarnets underhold.
14 Helena Kil tog sammen med barnet bopæl i Steenbergen kommune (Nederlandene). Denne kommune tilkendte dem social bistand i henhold til ABW.
15 Derefter afkrævede Steenbergen kommune Luc Baten de udbetalte beløb i medfør af ABW's artikel 93 ff. Luc Baten efterkom ikke kravet, og Steenbergen kommune iværksatte derfor i medfør af ABW's artikel 102 regressøgsmål mod Luc Baten ved Arrondissementsrechtbank te Breda (Nederlandene).
16 Ved kendelse af 22. juli 1996 tilpligtede Arrondissementsrechtbank te Breda Luc Baten at betale Steenbergen kommune de beløb, der var udbetalt til Helena Kil og hendes barn i form af social bistand.
17 Ved kendelse af 11. februar 1998 meddelte præsidenten for Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout (Belgien) fuldbyrdelsespåtegning på kendelsen af 22. juli 1996.
18 Denne afgørelse begærede Luc Baten genoptaget. Ved domme af 17. marts og 23. juni 1999 gav Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout Luc Baten medhold under genoptagelsessagen, idet retten lagde til grund, at det ikke var muligt at fuldbyrde den af Arrondissementsrechtbank te Breda afsagte kendelse af 22. juli 1996, »fordi kendelsen er uforenelig med dommen af 14. maj 1987 om skilsmisse efter fælles aftale, der indirekte omfatter og bekræfter det officielt bekræftede dokument, som notar [...] har udstedt den 25. marts 1986«.
19 Steenbergen kommune ankede de to domme til Hof van Beroep te Antwerpen. Under anken har kommunen gjort gældende, at da der er tale om en sag om social sikring, er sagen ikke omfattet af Bruxelles-konventionens anvendelsesområde, men falder ind under den belgisk-nederlandske konvention af 1925.
20 Herefter besluttede Hof van Beroep te Antwerpen at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende to præjudicielle spørgsmål:
»1) Er en retssag om et regreskrav i henhold til Algemene Bijstandswet, som er anlagt af en regresberettiget kommune mod en person, der har underholdspligt, jf. lovens artikel 93, en borgerlig sag, som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager, og kan en retsafgørelse, der er truffet i en sådan sag, dermed falde ind under konventionens anvendelsesområde?
2) Er en retssag om et regreskrav i henhold til Algemene Bijstandswet, som er anlagt af en regresberettiget kommune mod en person, der har underholdspligt, jf. lovens artikel 93, en sag om social sikring, som omhandlet i artikel 1, stk. 2, nr. 3, i konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager, og falder en retsafgørelse, der er truffet i en sådan sag, dermed uden for konventionens anvendelsesområde?«
Første spørgsmål
21 Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet »borgerlige sager« i Bruxelles-konventionens artikel 1, stk. 1's forstand omfatter et regressøgsmål, hvorved et offentligretligt organ over for en privatperson søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn.
Indlæg for Domstolen
22 Hovedsagens parter, medlemsstaterne og Kommissionen har i deres indlæg for Domstolen samstemmende anført, at begrebet »borgerlige sager« i Bruxelles-konventionens artikel 1's forstand skal forstås som et selvstændigt begreb. De har også alle fremhævet, at Bruxelles-konventionens anvendelsesområde tillige kan omfatte sager mellem en offentlig myndighed og en privatperson, for så vidt som myndigheden ikke har handlet under udøvelse af offentlig myndighed.
23 I indlæggene gøres der dog forskellige opfattelser gældende med hensyn til, hvordan disse principper skal anvendes i hovedsagen.
24 Steenbergen kommune og Det Forenede Kongeriges regering har anført, at en offentlig myndighed, der anlægger sag mod en privatperson for at inddrive beløb, som myndigheden har udbetalt i form af social bistand, handler under udøvelse af offentlig myndighed.
25 Kommissionen har ligeledes gjort denne opfattelse gældende under den skriftlige forhandling, idet den har støttet sig på, at en kommune, der tildeler social bistand, i henhold til ABW råder over et vidt skøn, såvel med hensyn til fastlæggelsen af de ydelsesberettigede og det tildelte beløb som med hensyn til afgørelsen af, om der skal gøres regres for beløbet eller ej. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen imidlertid ændret sin opfattelse på grundlag af en anden forståelse af ABW. I henhold hertil pålægger ABW kommunen en forpligtelse til at gøre regres for beløbet, når der findes en person, der har underholdspligt i henhold til loven, dog således, at regreskrav kun kan gøres gældende inden for grænserne af den underholdspligt, den underholdspligtige ikke har opfyldt. Kommunen gør således en rettighed gældende i henhold til civilretten.
26 Den østrigske og den svenske regering har ligeledes anført, at det pågældende regressøgsmål er knyttet til et civilretligt underholdskrav, i det konkrete tilfælde Helena Kils og hendes datters krav mod Luc Baten. Den omstændighed, at kravet er overgået til en offentlig myndighed, har ikke ændret kravets karakter.
27 Også den nederlandske regering har anført, at det pågældende søgsmål i hovedsagen er et civilt søgsmål. Regeringen vil imidlertid foretrække at opfatte det som et erstatningssøgsmål, hvorved kommunen kræver dækning af det tab, den har lidt ved, at den har skullet udbetale en social bistandsydelse til en underholdsberettiget, som savner midler til sit underhold.
Domstolens bemærkninger
28 Efter fast praksis er det, da Bruxelles-konventionens artikel 1 skal angive konventionens anvendelsesområde, væsentligt - for i videst muligt omfang at sikre, at de rettigheder og forpligtelser, som konventionen medfører for de kontraherende stater og berørte personer, bliver lige og ensartede - at udtrykkene i bestemmelsen ikke fortolkes som en ren henvisning til den ene eller den anden af de berørte staters nationale ret. Begrebet skal derfor betragtes som et selvstændigt begreb, der skal fortolkes dels ud fra konventionens mål og opbygning, dels ud fra de almindelige principper, som kan udledes af de nationale retssystemer under ét (dom af 14.10.1976, sag 29/76, LTU, Sml. s. 1541, præmis 3, af 22.2.1979, sag 113/78, Gourdain, Sml. s. 733, præmis 3, af 16.12.1980, sag 814/79, Rüffer, Sml. s. 3807, præmis 7, og af 21.4.1993, sag C-172/91, Sonntag, Sml. I, s. 1963, præmis 18).
29 Domstolen har nærmere udtalt, at denne fortolkning fører til, at visse former for retsafgørelser må anses for udelukket fra Bruxelles-konventionens anvendelsesområde på grund af faktorer, som karakteriserer retsforholdet mellem parterne i tvisten, eller på grund af genstanden for denne tvist (LTU-dommen, præmis 4).
30 Domstolen har således fundet, at selv om visse afgørelser i tvister mellem en offentlig myndighed og en privatperson kan falde ind under konventionens anvendelsesområde, forholder det sig anderledes, når den offentlige myndighed udøver offentligretlige beføjelser (LTU-dommen, præmis 4, og Rüffer-dommen, præmis 8).
31 Med henblik på at afgøre, om dette er tilfældet i en sag som hovedsagen, hvorunder et offentligretligt organ over for en privatperson søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn, skal der derfor tages stilling til, på hvilket grundlag og efter hvilke nærmere regler søgsmålet iværksættes.
32 I denne forbindelse bestemmes det i ABW's artikel 93, at der for udgifter til social bistand gøres regres indtil grænsen for underholdspligten som omhandlet i den nederlandske borgerlige lovbogs første bog. Det bestemmes således efter civilretlige regler, i hvilke tilfælde det offentligretlige organ kan iværksætte regressøgsmål, dvs. når der i henhold til lovgivningen findes en person, der har underholdspligt. På grundlag af samme regler afgøres det, mod hvem det offentligretlige organ kan gøre kravet gældende, dvs. mod den, der i henhold til lovgivningen har underholdspligt, og der opstilles grænser for de beløb, for hvilke organet kan gøre regres, idet disse grænser svarer til grænserne for selve den lovbestemte underholdspligt.
33 Med hensyn til de nærmere regler for, hvordan regressøgsmålet kan iværksættes, bestemmes det i ABW's artikel 103, at sagen skal anlægges ved civilretterne, og at den er undergivet civilprocessens regler.
34 Som generaladvokaten har anført i punkt 36 i forslaget til afgørelse, svarer det offentligretlige organs retsstilling over for den, der har underholdspligt, til retsstillingen for en privatperson, som - uanset på hvilket grundlag - har indfriet en skyld, der påhviler en anden, og indtræder i den oprindelige fordringshavers rettigheder, eller til retsstillingen for den, som har lidt skade på grund af en handling eller en undladelse, der må tilregnes en tredjemand, og som kræver skaden erstattet af denne.
35 Med hensyn hertil skal der dog tages et forbehold, som har forbindelse med ABW's artikel 94, hvorefter en overenskomst mellem ægtefæller eller tidligere ægtefæller om at udelukke eller begrænse deres underholdspligt efter deres skilsmisse ikke er til hinder for, at der gøres regres mod en af parterne, og ikke har betydning for fastsættelsen af de regrespligtige beløb.
36 For så vidt som bestemmelsen sætter det offentligretlige organ i stand til i givet fald at se bort fra en overenskomst, som lovligt er indgået mellem ægtefæller eller tidligere ægtefæller, og som har bindende virkning mellem dem indbyrdes og kan gøres gældende over for tredjemand, tillægger bestemmelsen det offentligretlige organ en retsstilling, der fraviger de almindeligt gældende regler. Dette gælder så meget desto mere, som bestemmelsen giver organet mulighed for at se bort fra en overenskomst, som er godkendt ved en retsafgørelse, og som er omfattet af den med retsafgørelsen forbundne retskraft. Under sådanne omstændigheder handler det offentligretlige organ ikke længere i medfør af civilretlige regler, men i kraft af en selvstændig beføjelse, som specifikt er tillagt af lovgiver.
37 Herefter skal det første spørgsmål besvares med, at Bruxelles-konventionens artikel 1, stk. 1, skal fortolkes således, at begrebet »borgerlige sager« omfatter et regressøgsmål, hvorved et offentligretligt organ over for en privatperson søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn, for så vidt som grundlaget og de nærmere regler for iværksættelsen af søgsmålet er reguleret af de almindeligt gældende retsregler om underholdspligt. Såfremt regressøgsmålet støttes på bestemmelser, hvorved lovgiver har tillagt det offentligretlige organ en selvstændig beføjelse, kan søgsmålet ikke anses for omfattet af begrebet »borgerlige sager«.
Andet spørgsmål
38 Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet »social sikring« i Bruxelles-konventionens artikel 1, stk. 2, nr. 3, omfatter er regressøgsmål, hvorved et offentligretligt organ over for en privatperson søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn.
Indlæg for Domstolen
39 Den nederlandske og den østrigske regering, Det Forenede Kongeriges regering   samt Kommissionen har anført, at Bruxelles-konventionen ikke definerer begrebet »social sikring«, og de foreslår, at man i denne henseende henholder sig til artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«).
40 De nævnte regeringer og Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at udelukkelsen af sager om social sikring fra Bruxelles-konventionens anvendelsesområde skal forstås strengt. Udelukkelsen angår kun sager mellem institutionerne og ydelsesmodtagerne og omfatter ikke en institutions søgsmål mod en tredjemand.
Domstolens bemærkninger
41 Indledningsvis bemærkes, at dette spørgsmål kun skal besvares for det tilfælde, at det offentligretlige organ handler i henhold til almindeligt gældende retsregler, og såfremt den afgørelse, der er truffet i det regressøgsmål, organet har iværksat, kan anses for en afgørelse i en »borgerlig sag« i Bruxelles-konventionens artikel 1, stk. 1's forstand.
42 Da begrebet »social sikring« tjener til at angive Bruxelles-konventionens anvendelsesområde, skal det, som Domstolen har henvist til i denne doms præmis 28, betragtes som et selvstændigt begreb, der skal fortolkes ud fra konventionens mål og opbygning.
43 Under hensyn til sammenhængen mellem Bruxelles-konventionen og fællesskabsretten (jf. dom af 10.2.1994, sag C-398/92, Mund & Fester, Sml. I, s. 467, præmis 12, og af 28.3.2000, sag C-7/98, Krombach, Sml. I, s. 1935, præmis 24) skal det indhold, begrebet har i fællesskabsretten, tages i betragtning.
44 Ved på grundlag af EØF-traktatens artikel 51 (senere EF-traktatens artikel 51, efter ændring nu artikel 42 EF) at udstede forordning nr. 1408/71, har fællesskabslovgiver fastsat regler om samordning af de nationale lovgivninger om social sikring. Som generaladvokaten har anført i punkt 46 og 47 i forslaget til afgørelse, er der ved disse regler indført en ordning, hvorefter en medlemsstats enekompetence på lovgivningsområdet principielt svarer til den kompetence, der tilkommer samme stats administrative og dømmende myndigheder. Heraf følger, at en effektiv beskyttelse af retsstillingen sikres ved, at der udpeges et nationalt retssystem, som har den fulde kompetence, og ikke kræver, at der drages omsorg for, at afgørelser på dette område anerkendes.
45 Det må derfor antages, at indholdet af begrebet »social sikring« i Bruxelles-konventionens artikel 1, stk.2's forstand omfatter det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, således som det er fastlagt i forordningens artikel 4 og nærmere angivet i Domstolens praksis.
46 Uafhængigt af, hvordan ydelser, der i form af social bistand er udredt af et offentligretligt organ til personer, der ikke har midler til deres underhold, skal kvalificeres i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1408/71, er genstanden for et regressøgsmål, som af organet er iværksat over for en tredjemand - en privatperson i dennes egenskab af underholdspligtig over for de personer, der har fået udbetalt bistanden - ikke betingelserne for tildelingen af de pågældende ydelser, men et krav om godtgørelse for de således udbetalte beløb.
47 Heraf følger under alle omstændigheder, at sagens genstand ikke vedrører anvendelsen af forordning nr. 1408/71.
48 Denne fortolkning støttes såvel af den af P. Jenard afgivne rapport om konventionen om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (EFT 1979 C 59, s. 1, 12 og 13) som af den af professor Schlosser afgivne rapport om konventionen om Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse af Bruxelles-konventionen (EFT 1979 C 59, s. 71, punkt 60). Ifølge disse rapporter angår udelukkelsen af social sikring fra Bruxelles-konventionens anvendelsesområde kun søgsmål inden for dette retsområde, dvs. sager, der angår forholdene mellem forvaltningen og arbejdsgivere eller arbejdstagere. Det tilføjes i rapporterne, at Bruxelles-konventionen finder anvendelse, når forvaltningen gør regreskrav gældende over for en erstatningsansvarlig tredjemand eller over for skadevolderen indtræder i den forsikrede skadelidtes rettigheder, idet forvaltningen i dette tilfælde handler i henhold til almindeligt gældende ret.
49 Herefter skal det forelagte spørgsmål besvares med, at Bruxelles-konventionens artikel 1, stk. 2, nr. 3, skal fortolkes således, at begrebet »social sikring« ikke omfatter et regressøgsmål, hvorved et offentligretligt organ over for en privatperson efter almindeligt gældende retsregler søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
50 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske, den østrigske og den svenske regering, af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Hof van Beroep te Antwerpen ved dom af 27. juni 2000, for ret:
1) Artikel 1, stk. 1, i konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager, som ændret ved konventionen af 9. oktober 1978 om Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse og ved konventionen af 25. oktober 1982 om Den Hellenske Republiks tiltrædelse, skal fortolkes således, at begrebet »borgerlige sager« omfatter et regressøgsmål, hvorved et offentligretligt organ over for en privatperson søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn, for så vidt som grundlaget og de nærmere regler for iværksættelsen af søgsmålet er reguleret af de almindeligt gældende retsregler om underholdspligt. Såfremt regressøgsmålet støttes på bestemmelser, hvorved lovgiver har tillagt det offentligretlige organ en selvstændig beføjelse, kan søgsmålet ikke anses for omfattet af begrebet »borgerlige sager«.
2) Konventionens artikel 1, stk. 2, nr. 3, skal fortolkes således, at begrebet »social sikring« ikke omfatter et regressøgsmål, hvorved et offentligretligt organ over for en privatperson efter almindeligt gældende retsregler søger at inddrive beløb, som organet i form af social bistand har udbetalt til denne persons fraskilte ægtefælle og barn.