CELEX: 62010CJ0188
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Článok 267 ZFEÚ
Preskúmanie súladu vnútroštátneho zákona tak s právom Únie, ako aj s vnútroštátnou ústavou
Vnútroštátna právna úprava stanovujúca prednosť incidenčného konania kontroly ústavnosti
Článok 67 ZFEÚ
Voľný pohyb osôb
Zrušenie kontroly vnútorných hraníc
Nariadenie (ES) č. 562/2006
Články 20 a 21
Vnútroštátna právna úprava umožňujúca kontrolu totožnosti v zóne medzi pozemnou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú zmluvnými stranami Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, a líniou vzdialenou 20 kilometrov od tejto hranice smerom do vnútrozemia

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článkov 67 ZFEÚ a 267 ZFEÚ.
Tieto návrhy boli predložené v rámci dvoch konaní začatých jednak proti Azizovi Melkimu, jednak proti Sélimovi Abdelimu, alžírskym štátnym príslušníkom, ktorých cieľom je dosiahnuť predĺženie doby ich zadržiavania v priestoroch, ktoré nepodliehajú väzenskej správe.
Právny rámec
Právo Únie
Podľa preambuly protokolu (č. 19) o Schengenskom acquis začlenenom do rámca Európskej únie, pripojeného k Lisabonskej zmluve (
Ú. v. EÚ C 83, s. 290
, ďalej len „protokol č. 19“):
„Vysoké zmluvné strany,
berúc na vedomie, že dohody o postupnom zrušení kontrol na vnútorných hraniciach podpísané niektorými členskými štátmi Európskej únie v Schengene 14. júna 1985 a 19. júna 1990, ako aj s nimi spojené dohody a pravidlá prijaté na základe týchto dohôd, boli začlenené do rámca Európskej únie Amsterdamskou zmluvou z 2. októbra 1997,
želajúc si zachovať schengenské acquis tak, ako sa vyvíjalo od nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy, a vyvíjať toto acquis tak, aby sa tým prispelo k dosiahnutiu cieľa poskytnúť občanom Únie priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez vnútorných hraníc,
…
sa dohodli na týchto ustanoveniach, ktoré sú pripojené k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o fungovaní Európskej únie.“
Článok 2 tohto protokolu uvádza:
„Schengenské acquis sa uplatňuje v členských štátoch uvedených v článku 1 bez toho, aby bol dotknutý článok 3 Aktu o pristúpení zo 16. apríla 2003 a článok 4 Aktu o pristúpení z 25. apríla 2005. Rada nahrádza Výkonný výbor zriadený Schengenskými dohodami.“
Súčasťou tohto acquis je najmä Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach (
Ú. v. ES L 239, s. 19
; Mim. vyd. 19/002, s. 9), podpísaná v Schengene (Luxembursko) 19. júna 1990 (ďalej len „DVSD“), ktorej článok 2 sa týkal prekračovania vnútorných hraníc.
Podľa článku 2 ods. 1 až 3 DVSD:
„1.   Vnútorné hranice môžu byť prekročené bez kontroly osôb na ktoromkoľvek mieste.
2.   Pokiaľ to vyžaduje verejný poriadok alebo verejná bezpečnosť, môže zmluvná strana po konzultácii s ostatnými zmluvnými stranami rozhodnúť, aby sa počas určitého časovo vymedzeného obdobia podľa okolností vykonávali na vnútorných hraniciach vnútroštátne hraničné kontroly. Ak vyžaduje verejný poriadok alebo verejná bezpečnosť okamžité konanie, urobí dotyčná zmluvná strana potrebné opatrenia a čo možno najskôr o tom informuje ostatné zmluvné strany.
3.   Vykonávanie ustanovení článku 22 a výkon policajných právomocí prostredníctvom orgánov zmluvnej strany, ktoré sú podľa vnútroštátneho práva príslušné na celom území tejto zmluvnej strany, ako aj povinnosti vyplývajúce z práva tejto zmluvnej strany týkajúce sa vlastníctva, nosenia a predkladania dokladov a potvrdení, zostávajú zrušením kontrol osôb na vnútorných hraniciach nedotknuté.“
Článok 2 DVSD bol zrušený s účinkom od 13. októbra 2006 v súlade s článkom 39 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc,
Ú. v. EÚ L 105, s. 1
).
Podľa článku 2 bodov 9 až 11 tohto nariadenia:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
9.
‚kontrola hraníc‘ je činnosť vykonávaná na hraniciach na účely tohto nariadenia a v súlade s ním, výlučne v nadväznosti na úmysel prekročiť takúto hranicu alebo na prekročenie takejto hranice bez ohľadu na akýkoľvek iný úmysel, ktorá zahŕňa hraničné kontroly a hraničný dozor;
10.
‚hraničné kontroly‘ sú kontroly vykonávané na hraničných priechodoch, aby sa osobám, vrátane ich dopravných prostriedkov a predmetov v ich držbe, mohol povoliť vstup na územie členských štátov, alebo aby smeli toto územie opustiť;
11.
‚hraničný dozor‘ je sledovanie hraníc mimo hraničných priechodov a sledovanie hraničných priechodov mimo stanovených otváracích hodín s cieľom zabrániť osobám, aby sa vyhýbali hraničným kontrolám.“
Článok 20 nariadenia č. 562/2006 s názvom „Prekračovanie vnútorných hraníc“ stanovuje:
„Vnútorné hranice možno prekročiť v ktoromkoľvek bode bez toho, aby sa vykonala hraničná kontrola osôb bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť.“
Článok 21 tohto nariadenia s názvom „Kontroly v rámci územia“ stanovuje:
„Zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní:
a)
výkon policajných právomocí príslušnými orgánmi členských štátov podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ nemá výkon týchto právomocí rovnaký účinok ako hraničné kontroly; toto platí aj v pohraničných oblastiach. V zmysle prvej vety sa výkon policajných právomocí nemôže považovať za rovnocenný výkonu hraničných kontrol, najmä keď policajné opatrenia:
i)
nemajú za cieľ kontrolu hraníc;
ii)
zakladajú sa na všeobecných policajných informáciách a skúsenostiach vo vzťahu k možným ohrozeniam verejnej bezpečnosti a ich cieľom je predovšetkým boj proti cezhraničnej kriminalite;
iii)
pripravujú a vykonávajú sa spôsobom, ktorý sa zreteľne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach;
iv)
vykonávajú sa na základe náhodných kontrol;
…
c)
možnosť členského štátu v súlade s právnym poriadkom zabezpečiť povinnosť mať pri sebe potvrdenia a doklady alebo byť ich držiteľom;
…“
Vnútroštátne právo
Ústava zo 4. októbra 1958
Ústava zo 4. októbra 1958, v znení ústavného zákona č. 2008-724 z 23. júla 2008 o modernizácii orgánov piatej republiky (JORF z 24. júla 2008, s. 11890, ďalej len „Ústava“), v článku 61-1 stanovuje:
„Pokiaľ sa v konaní pred súdom namieta, že zákonné ustanovenie zasahuje do práv a slobôd, ktoré Ústava zaručuje, môže sa Conseil d’État (Štátna rada) alebo Cour de cassation (Kasačný súd) s touto otázkou v stanovenej lehote obrátiť na Conseil constitutionnel (Ústavná rada).
Organický zákon určí podmienky vykonávania tohto článku.“
Článok 62 druhý a tretí odsek Ústavy stanovuje:
„Ustanovenie, ktoré bolo na základe článku 61-1 vyhlásené za neústavné, sa zrušuje s účinnosťou od dátumu uverejnenia rozhodnutia Conseil constitutionnel alebo od neskoršieho dátumu stanoveného v tomto rozhodnutí. Conseil constitutionnel stanoví podmienky a obmedzenia, za ktorých možno spochybniť účinky, ktoré uvedené ustanovenie založilo.
Proti rozhodnutiam Conseil constitutionnel nemožno podať opravný prostriedok. Sú záväzné pre orgány verejnej moci a pre všetky správne a všeobecné súdne orgány.“
Podľa článku 88-1 Ústavy:
„Republika sa zúčastňuje na Európskej únii vytvorenej štátmi, ktoré sa dobrovoľne rozhodli spoločne vykonávať určité svoje právomoci podľa Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o fungovaní Európskej únie v znení vyplývajúcom zo zmluvy podpísanej v Lisabone 13. decembra 2007.“
Nariadenie č. 58-1067 zo 7. novembra 1958
Organickým zákonom č. 2009-1523 z 10. decembra 2009 o vykonávaní článku 61-1 Ústavy (JORF z 11. decembra 2009, s. 21379) bola do hlavy II nariadenia č. 58-1067 zo 7. novembra 1958 o organickom zákone o Conseil constitutionnel vložená nová kapitola IIa s názvom „Prioritná otázka ústavnosti“. Táto kapitola IIa stanovuje:
„Oddiel 1
Ustanovenia použiteľné v konaní pred súdmi, ktorých rozhodnutia sú preskúmateľné Conseil d’État alebo Cour de cassation
Článok 23-1
V konaniach pred súdmi, ktorých rozhodnutia sú preskúmateľné Conseil d’État alebo Cour de cassation, sa dôvod založený na okolnosti, že zákonné ustanovenie zasahuje do práv a slobôd zaručených Ústavou, predkladá samostatným a odôvodneným podaním, inak je neprípustný. Tento dôvod možno prvýkrát uplatniť až v konaní o opravnom prostriedku. Súd ho nemôže zohľadniť
ex offo
.
…
Článok 23-2
Súd bezodkladne rozhodne o postúpení prioritnej otázky ústavnosti Conseil d’État alebo Cour de cassation a uvedie dôvody svojho rozhodnutia. Túto otázku možno postúpiť, pokiaľ sú splnené nasledujúce podmienky:
1°
napadnuté ustanovenie je použiteľné v spore alebo v konaní alebo je základom stíhania;
2°
toto ustanovenie nebolo v odôvodnení a výroku rozhodnutia Conseil constitutionel vyhlásené za zlučiteľné s Ústavou, ibaže by došlo k zmene okolností;
3°
dotknutá otázka má závažnú povahu.
Súd, pred ktorým boli uplatnené dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia jednak s právami a so slobodami zaručenými Ústavou, jednak s medzinárodnými záväzkami Francúzska, musí v každom prípade prednostne rozhodnúť o postúpení otázky ústavnosti Conseil d’État alebo Cour de cassation.
Rozhodnutie postúpiť otázku sa zašle Conseil d’État alebo Cour de cassation v lehote ôsmich dní od jeho vyhlásenia spolu so spismi účastníkov konania alebo ich návrhmi. Nemožno ho napadnúť opravným prostriedkom. Odmietnutie postúpiť otázku možno napadnúť len opravným prostriedkom proti rozhodnutiu, ktorým sa čiastočne alebo v plnom rozsahu rozhodlo v spore z meritórnej stránky.
Článok 23-3
Pokiaľ je otázka postúpená, preruší súd konanie až dovtedy, kým dostane rozhodnutie Conseil d’État alebo Cour de cassation, prípadne Conseil constitutionnel, ak jej bola otázka predložená. Priebeh dokazovania prerušený nie je a súd môže prijať nevyhnutné predbežné alebo zabezpečovacie opatrenia.
Konanie sa však neprerušuje ani v prípade, že je v príslušnom stupni voči osobe uložené opatrenie spočívajúce v odňatí slobody, ani v prípade, že predmetom konania je ukončenie výkonu takého opatrenia.
Súd tiež môže rozhodnúť bez toho, aby čakal na rozhodnutie o prioritnej otázke ústavnosti, pokiaľ zákon alebo nariadenie stanovuje, že rozhodne v stanovenej lehote alebo že rozhodne naliehavo. Pokiaľ súd rozhodujúci na prvom stupni rozhodne bez čakania a pokiaľ je proti jeho rozhodnutiu podané odvolanie, odvolací súd preruší konanie. Konanie však prerušiť nemusí, pokiaľ je sám povinný rozhodnúť v stanovenej lehote alebo naliehavo.
Okrem toho, pokiaľ by prerušenie konania mohlo spôsobiť nenapraviteľné alebo zjavne neprimerané dôsledky pre práva účastníka konania, môže súd, ktorý rozhodne o postúpení otázky, rozhodnúť o skutočnostiach, ktoré musia byť vyriešené bezodkladne.
Pokiaľ bol podaný kasačný opravný prostriedok v prípade, že súd rozhodujúci vo veci samej rozhodol bez toho, aby počkal na rozhodnutie Conseil d’État alebo Cour de cassation, prípadne Conseil constitutionnel, pokiaľ jej bola otázka predložená, prerušuje sa konanie o kasačnom opravnom prostriedku až dovtedy, kým bude rozhodnuté o prioritnej otázke ústavnosti. To neplatí, ak je v príslušnom stupni konania voči dotknutej osobe prijaté opatrenie spočívajúce v odňatí slobody a ak zákon stanovuje, že Cour de cassation rozhodne v určitej lehote.
Oddiel 2
Ustanovenia použiteľné v konaní pred Conseil d’État a Cour de cassation
Článok 23-4
V lehote troch mesiacov od prijatia otázky postúpenej podľa článku 23-2 alebo článku 23-1 posledného odseku Conseil d’État alebo Cour de cassation rozhodne o predložení prioritnej otázky ústavnosti Conseil constitutionnel. Otázka sa predloží, pokiaľ sú splnené podmienky stanovené v bodoch 1 a 2 článku 23-2 a pokiaľ ide o novú alebo závažnú otázku.
Článok 23-5
Dôvod založený na skutočnosti, že zákonné ustanovenie zasahuje do práv a slobôd zaručených Ústavou, možno uplatniť na stupni konania prebiehajúcom pred Conseil d’État alebo Cour de cassation, a to aj pokiaľ je prvýkrát uplatnený v konaní o kasačnom opravnom prostriedku. Tento dôvod sa predkladá samostatným a odôvodneným podaním, inak je neprípustný. Súd ho nemôže zohľadniť
ex offo
.
Pokiaľ sú Conseil d’État alebo Cour de cassation predložené dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia jednak s právami a so slobodami zaručenými Ústavou, jednak s medzinárodnými záväzkami Francúzska, musí tento súd v každom prípade prioritne rozhodnúť o predložení otázky ústavnosti Conseil constitutionnel.
Conseil d’État alebo Cour de cassation vydá svoje rozhodnutie do troch mesiacov od predloženia dôvodu. Prioritná otázka ústavnosti sa predloží Conseil constitutionnel, pokiaľ sú splnené podmienky stanovené v bodoch 1 a 2 článku 23-2 a pokiaľ ide o novú alebo závažnú otázku.
Pokiaľ bola predložená otázka Conseil constitutionnel, preruší Conseil d’État alebo Cour de cassation konanie až dovtedy, kým Conseil constitutionnel rozhodne. To neplatí, ak je na príslušnom stupni konania prijaté opatrenie voči dotknutej osobe spočívajúce v odňatí slobody a ak zákon stanovuje, že Cour de cassation rozhodne v určitej lehote. Conseil d’État alebo Cour de cassation nemusia prerušiť konanie, pokiaľ majú povinnosť rozhodnúť naliehavo.
…
Článok 23-7
Odôvodnené rozhodnutie Conseil d’État alebo Cour de cassation o predložení otázky Conseil constitutionnel sa poslednému uvedenému súdu zašle spolu so spismi účastníkov konania alebo návrhmi účastníkov konania. Conseil constitutionnel dostane kópiu odôvodneného rozhodnutia, ktorým Conseil d’État alebo Cour de cassation rozhodne o nepredložení prioritnej otázky ústavnosti. Pokiaľ Conseil d’État alebo Cour de cassation nerozhodol v lehotách stanovených v článkoch 23-4 a 23-5, otázka sa predloží Conseil constitutionnel.
…
Oddiel 3
Ustanovenia použiteľné v konaní pred Conseil constitutionnel
…
Článok 23-10
Conseil constitutionnel rozhodne v lehote troch mesiacov odvtedy, čo jej bola otázka predložená. Účastníkom konania sa umožní predložiť svoje pripomienky v súlade so zásadou kontradiktórnosti konania. Konanie je verejné, s výnimkou mimoriadnych prípadov vymedzených rokovacím poriadkom Conseil constitutionnel.
…“
Trestný poriadok
Článok 78-2 trestného poriadku v znení platnom v čase skutkových okolností stanovuje:
„Dôstojníci služby kriminálnej a vyšetrovacej polície a – pod ich vedením a na ich zodpovednosť – zamestnanci a pomocní zamestnanci služby kriminálnej a vyšetrovacej polície uvedení v článkoch 20 a 21-1 môžu vyzvať na preukázanie totožnosti akýmikoľvek prostriedkami každú osobu, u ktorej existuje presvedčivý dôvod alebo presvedčivé dôvody domnievať sa,
—
že spáchala alebo sa pokúsila spáchať protiprávny čin,
—
že sa pripravuje na spáchanie trestného činu,
—
že môže poskytnúť informácie užitočné pre vyšetrovanie trestného činu alebo
—
že je predmetom pátrania nariadeného súdnym orgánom.
Na základe písomného rozhodnutia procureur de la République (prokurátor) možno na účely vyšetrovania a stíhania protiprávnych činov, ktoré konkretizuje, za rovnakých podmienok kontrolovať totožnosť všetkých osôb na miestach a v časovom období určených uvedeným orgánom. Skutočnosť, že kontrola totožnosti odhalí iné protiprávne činy, než sú protiprávne činy uvedené v rozhodnutí procureur de la République, nie je dôvodom neplatnosti nadväzujúcich postupov.
Totožnosť osôb bez ohľadu na ich správanie možno za podmienok stanovených v prvom odseku kontrolovať aj s cieľom predísť narušeniu verejného poriadku a najmä bezpečnosti osôb alebo majetku.
V zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od nej, ako aj vo verejne prístupných zónach prístavov, letísk a vlakových a autobusových staníc otvorených pre medzinárodnú dopravu a označených vo výnose, možno tiež kontrolovať totožnosť všetkých osôb pri dodržaní podmienok uvedených v prvom odseku s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a potvrdení podľa zákona. Ak táto kontrola prebieha vo vlaku uskutočňujúcom medzinárodné spojenie, možno ju vykonávať na časti jeho trasy od hranice po prvú zastávku nachádzajúcu sa viac než dvadsať kilometrov od hranice. V prípade železničných liniek, ktoré uskutočňujú medzinárodné spojenie a majú osobitné dopravné vlastnosti, možno kontrolu uskutočniť aj medzi uvedenou zastávkou a zastávkou, ktorá sa nachádza do päťdesiatich kilometrov od nej. Tieto linky a zastávky sú uvedené vo výnose ministerstva. Ak existuje úsek diaľnice vedúci zónou uvedenou v prvej vete tohto odseku a ak sa prvá mýtna brána nachádza za hranicou 20 kilometrov, môže sa kontrola odohrávať až po tento výjazd na odstavných plochách, ako aj v lokalite tejto mýtnej brány a na odstavných plochách, ktoré sú s ňou spojené. Mýtne brány, ktorých sa toto ustanovenie týka, sú uvedené vo výnose. Skutočnosť, že kontrola totožnosti odhalí iný protiprávny čin, než je protiprávny čin nedodržania vyššie uvedených povinností, nie je dôvodom neplatnosti nadväzujúcich postupov.
…“
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
Aziz Melki a Sélim Abdeli, alžírski štátni príslušníci, ktorí sa protiprávne zdržiavajú vo Francúzsku, boli podľa článku 78-2 odseku 4 trestného poriadku kontrolovaní políciou v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska s Belgickom a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od tejto hranice smerom do vnútrozemia. Dňa 23. marca 2010 boli proti každému z nich vydané rozhodnutie prefekta o vrátení na hranicu a rozhodnutie o predĺžení doby zadržiavania.
Pred súdom rozhodujúcim vo veciach odňatia slobody a väzby, ktorému prefekt predložil návrh na predĺženie doby tohto zadržiavania, Aziz Melki a Sélim Abdeli spochybnili súlad kontroly, ktorej predmetom boli, s právnymi predpismi a namietali neústavnosť článku 78-2 štvrtého odseku trestného poriadku z dôvodu, že toto ustanovenie zasahuje do práv a slobôd zaručených Ústavou.
Dvomi uzneseniami z 25. marca 2010 súd rozhodujúci vo veciach odňatia slobody a väzby rozhodol jednak postúpiť Cour de cassation otázku, či článok 78-2 štvrtý odsek trestného poriadku zasahuje do práv a slobôd zaručených Ústavou, jednak predĺžiť dobu zadržiavania Aziza Melkiho a Sélima Abdeliho o pätnásť dní.
Podľa predkladajúceho súdu Aziz Melki a Sélim Abdeli tvrdia, že článok 78-2 štvrtý odsek trestného poriadku je v rozpore s Ústavou, keďže záväzky Francúzskej republiky vyplývajúce z Lisabonskej zmluvy majú s ohľadom na článok 88-1 Ústavy ústavnoprávnu silu, a že uvedené ustanovenie trestného poriadku je v rozsahu, v akom povoľuje kontroly na hraniciach s inými členskými štátmi, v rozpore so zásadou voľného pohybu osôb zakotvenou v článku 67 ods. 2 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že Európska únia zaisťuje, že na vnútorných hraniciach neprebieha kontrola osôb.
Predkladajúci súd sa po prvé domnieva, že položená otázka sa týka súladu článku 78-2 štvrtého odseku trestného poriadku tak s právom Únie, ako aj s Ústavou.
Po druhé Cour de cassation z článkov 23-2 a 23-5 nariadenia č. 58-1067, ako aj z článku 62 Ústavy vyvodzuje, že súdy rozhodujúce vo veciach samých sú rovnako ako on sám na základe účinku organického zákona č. 2009-1523, ktorý uvedené články vložil do nariadenia č. 58-1067, zbavené možnosti položiť Súdnemu dvoru Európskej únie prejudiciálnu otázku, pokiaľ je Conseil constitutionnel predložená prioritná otázka ústavnosti.
Keďže Cour de cassation sa domnieval, že jeho rozhodnutie o predložení prednostnej otázky o ústavnosti Conseil constitutionnel závisí od výkladu práva Únie, rozhodol v oboch prejednávaných veciach prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Je v rozpore s článkom 267 [ZFEÚ] taká právna úprava, aká vyplýva z článkov 23-2 odseku 2 a 23-5 odseku 2 nariadenia č. 58-1067 zo 7. novembra 1958, vytvorených organickým zákonom č. 2009-1523 z 10. decembra 2009, v rozsahu, v akom ukladajú súdom povinnosť rozhodnúť prednostne o postúpení im položenej otázky o súlade s Ústavou na Conseil constitutionnel, ak sa táto otázka týka nesúladu textu vnútroštátneho práva s Ústavou z dôvodu jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie?
2.
Je v rozpore s článkom 67 [ZFEÚ] taká právna úprava, aká vyplýva z článku 78-2 odseku 4 trestného poriadku, podľa ktorého ‚v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od nej, ako aj vo verejne prístupných zónach prístavov, letísk a vlakových a autobusových staníc otvorených pre medzinárodnú dopravu a označených vo výnose, možno tiež kontrolovať totožnosť všetkých osôb pri dodržaní podmienok uvedených v prvom odseku s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a potvrdení podľa zákona. Ak táto kontrola prebieha vo vlaku uskutočňujúcom medzinárodné spojenie, možno ju vykonávať na časti jeho trasy od hranice po prvú zastávku nachádzajúcu sa viac než dvadsať kilometrov od hranice. V prípade železničných liniek, ktoré uskutočňujú medzinárodné spojenie a majú osobitné dopravné vlastnosti, možno kontrolu uskutočniť aj medzi uvedenou zastávkou a zastávkou, ktorá sa nachádza do päťdesiatich kilometrov od nej. Tieto linky a zastávky sú uvedené vo výnose ministerstva. Ak existuje úsek diaľnice vedúci zónou uvedenou v prvej vete tohto odseku a ak sa prvá mýtna brána nachádza za hranicou 20 kilometrov, môže sa kontrola odohrávať až po tento výjazd na odstavných plochách, ako aj v lokalite tejto mýtnej brány a na odstavných plochách, ktoré sú s ňou spojené. Mýtne brány, ktorých sa toto ustanovenie týka, sú uvedené vo výnose‘.“
Uznesením predsedu Súdneho dvora z 20. apríla 2010 boli veci C-188/10 a C-189/10 spojené na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania, ako aj na účely vyhlásenia rozsudku.
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti
Francúzska vláda namieta, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania sú neprípustné.
Pokiaľ ide o prvú otázku, francúzska vláda sa domnieva, že táto otázka má výlučne hypotetickú povahu. Táto otázka sa totiž zakladá na predpoklade, že Conseil constitutionnel môže pri preskúmavaní súladu zákona s Ústavou preskúmavať aj súlad tohto zákona s právom Únie. Podľa judikatúry Conseil constitutionnel však v rámci kontroly ústavnosti zákonov neprináleží Conseil constitutionnel, ale bežným správnym a všeobecným súdom, aby preskúmavali súlad zákona s právom Únie. Z toho vyplýva, že Conseil d’État a Cour de cassation nie sú podľa vnútroštátneho práva povinné predložiť Conseil constitutionnel otázky týkajúce sa zlučiteľnosti vnútroštátnych predpisov s právom Únie, lebo také otázky nesúvisia s kontrolou ústavnosti.
Pokiaľ ide o druhú otázku, francúzska vláda tvrdí, že odpoveď na túto otázku nie je potrebná. Od 9. apríla 2010 už totiž Aziz Melki a Sélim Abdeli nie sú predmetom nijakého opatrenia spočívajúceho v odňatí slobody a obe uznesenia súdu rozhodujúceho vo veciach odňatia slobody a väzby v ten deň prestali zakladať akékoľvek účinky. Otázka zlučiteľnosti článku 78-2 štvrtého odseku trestného poriadku s článkom 67 ZFEÚ tiež nemá nijakú relevantnosť v rámci jediného konania, ktoré stále prebieha pred Cour de cassation, keďže – ako Conseil constitutionnel pripomenula vo svojom rozhodnutí č. 2010-605 DC z 12. mája 2010 – Conseil constitutionnel sa považuje za nepríslušnú na preskúmavanie zlučiteľnosti zákona s právom Únie, pokiaľ sa zaoberá kontrolou ústavnosti tohto zákona.
V tomto ohľade stačí pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na svoju vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Zamietnutie návrhu vnútroštátneho súdu Súdnym dvorom je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá žiadnu súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili (pozri najmä rozsudky z 22. decembra 2008, Regie Networks,
C-333/07, Zb. s. I-10807
, bod 46; z 8. septembra 2009, Budějovický Budvar,
C-478/07, Zb. s. I-7721
, bod 63, a z 20. mája 2010, Zanotti,
C-56/09, Zb. s. I-4517
, bod 15).
V prejednávanej veci sa pritom položené otázky týkajú výkladu článkov 67 ZFEÚ a 267 ZFEÚ. Z odôvodnenia predkladacích rozhodnutí nevyplýva, že by uznesenia vydané súdom rozhodujúcim vo veciach odňatia slobody a väzby vo vzťahu k Azizovi Melkimu a Sélimovi Abdelimu prestali zakladať akékoľvek účinky. Okrem toho nie je zjavné, že by výklad mechanizmu predkladania prioritnej otázky ústavnosti uskutočnený Cour de cassation bol z hľadiska znenia vnútroštátnych ustanovení zjavne vylúčený.
Domnienka relevantnosti, ktorá sa vzťahuje na návrhy na začatie prejudiciálneho konania v oboch veciach, preto nie je vyvrátená námietkami, ktoré vzniesla francúzska vláda.
Za týchto okolností treba vyhlásiť návrh na začatie prejudiciálneho konania predložený v týchto veciach za prípustný.
O prvej prejudiciálnej otázke
Touto otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 267 ZFEÚ bráni právnym predpisom členského štátu, ktoré zavádzajú incidenčné konanie kontroly ústavnosti vnútroštátnych zákonov, v rámci ktorého majú súdy uvedeného členského štátu povinnosť rozhodnúť o predložení otázky týkajúcej sa súladu ustanovenia vnútroštátneho práva s Ústavou vnútroštátnemu súdu poverenému výkonom kontroly ústavnosti zákonov v prípade, že súčasne ide o rozpor tohto ustanovenia s právom Únie.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
Aziz Melki a Sélim Abdeli sa domnievajú, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veciach samých, je v súlade s právom Únie za predpokladu, že Conseil constitutionnel preskúma právo Únie a v prípade pochybností o jeho výklade predloží Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku spolu so žiadosťou, aby bol návrh na začatie prejudiciálneho konania prejednaný v skrátenom súdnom konaní podľa článku 104a Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
Francúzska vláda sa domnieva, že právo Únie nebráni dotknutým vnútroštátnym právnym predpisom, lebo tieto právne predpisy nemenia ani nespochybňujú úlohu a právomoc vnútroštátneho súdu pri uplatňovaní práva Únie. Na podporu tejto argumentácie vychádza táto vláda v podstate z rovnakého výkladu uvedených právnych predpisov, aký bol uskutočnený po zaslaní predkladacích rozhodnutí Cour de cassation Súdnemu dvoru tak zo strany Conseil constitutionnel v jej rozhodnutí č. 2010-605 DC z 12. mája 2010, ako aj zo strany Conseil d’État v jej rozhodnutí č. 312305 zo 14. mája 2010.
Podľa tohto výkladu je vylúčené, aby cieľom prioritnej otázky ústavnosti bolo predloženie otázky o zlučiteľnosti zákona s právom Únie Conseil constitutionnel. Neprináleží Conseil constitutionnel, ale bežným správnym a všeobecným súdom, aby preskúmavali súlad zákona s právom Únie, samy a podľa svojho vlastného posúdenia uplatňovali právo Únie a zároveň s postúpením prioritnej otázky ústavnosti alebo po ňom predkladali prejudiciálne otázky Súdnemu dvoru.
V tomto ohľade francúzska vláda najmä tvrdí, že podľa vnútroštátnych právnych predpisov, o ktoré ide vo veciach samých, môže vnútroštátny súd buď za určitých podmienok rozhodnúť vo veci samej bez toho, aby počkal na rozhodnutie Cour de cassation, Conseil d’État alebo Conseil constitutionnel o prioritnej otázke ústavnosti, alebo prijať predbežné alebo zabezpečovacie opatrenia nevyhnutné na zaručenie okamžitej ochrany práv, ktoré pre osoby podliehajúce súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie.
Tak francúzska, ako aj belgická vláda tvrdia, že cieľom procesného mechanizmu prioritnej otázky ústavnosti je zaručiť jednotlivcom, že ich návrh na preskúmanie ústavnosti vnútroštátneho ustanovenia bude skutočne prejednaný bez toho, aby bolo možné vylúčiť predloženie otázky Conseil constitutionnel na základe nezlučiteľnosti dotknutého ustanovenia s právom Únie. Okrem toho má predloženie otázky Conseil constitutionnel tú výhodu, že Conseil constitutionnel môže zrušiť zákon nezlučiteľný s Ústavou, pričom toto zrušenie zakladá právne účinky
erga omnes
. Naproti tomu účinky rozsudku správneho alebo všeobecného súdu, ktorým sa konštatuje, že vnútroštátne ustanovenie je nezlučiteľné s právom Únie, pôsobia len v rámci konkrétneho sporu vyriešeného týmto súdom.
Česká vláda zasa navrhuje odpovedať, že zo zásady prednosti práva Únie vyplýva, že vnútroštátny súd je povinný zaistiť plný účinok práva Únie tým, že preskúma zlučiteľnosť vnútroštátneho práva s právom Únie a neuplatní ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré sú s právom Únie v rozpore, bez toho, aby sa najskôr musel obrátiť na vnútroštátny ústavný súd alebo iný vnútroštátny súd. Podľa nemeckej vlády nesmie výkonu práva obrátiť sa na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktoré článok 267 ZFEÚ priznáva všetkým vnútroštátnym súdom, brániť ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré podmieňuje obrátenie sa na Súdny dvor na účely výkladu práva Únie rozhodnutím iného vnútroštátneho súdu. Poľská vláda sa domnieva, že článok 267 ZFEÚ nebráni právnym predpisom, ako sú právne predpisy spomínané v prvej prejudiciálnej otázke, keďže postup, ktoré tieto predpisy stanovujú, nezasahuje do podstaty práv a povinností vnútroštátnych súdov, ktoré vyplývajú z uvedeného článku.
Komisia sa domnieva, že právo Únie, a najmä zásada prednosti tohto práva, ako aj článok 267 ZFEÚ bránia vnútroštátnej právnej úprave, aká je opísaná v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania, za predpokladu, že akékoľvek spochybnenie súladu zákonného ustanovenia s právom Únie by umožnilo osobe podliehajúcej súdnej právomoci odvolávať sa na porušenie Ústavy týmto zákonným ustanovením. V tom prípade by bola úloha zabezpečovať dodržiavanie práva Únie implicitne, ale nevyhnutne prenesená zo súdu rozhodujúceho vo veci samej na Conseil constitutionnel. V dôsledku toho by mechanizmus prioritnej otázky ústavnosti viedol k takej situácii, o akej Súdny dvor v rozsudku z 9. marca 1978, Simmenthal (
106/77, Zb. s. 629
), rozhodol, že je v rozpore s právom Únie. Skutočnosť, že sám ústavný súd môže Súdnemu dvoru položiť prejudiciálne otázky, k náprave tejto situácie nevedie.
Hoci spochybnenie súladu zákonného ustanovenia s právom Únie naopak neumožňuje osobe podliehajúcej súdnej právomoci z toho istého dôvodu spochybňovať súlad toho istého zákonného ustanovenia s Ústavou, takže súd rozhodujúci vo veci samej má aj naďalej právomoc uplatniť právo Únie, právo Únie nebráni vnútroštátnej právnej úprave, aká je spomínaná v prvej prejudiciálnej otázke, pokiaľ je splnených niekoľko kritérií. Podľa Komisie musí mať vnútroštátny súd aj naďalej možnosť súčasne sa obrátiť na Súdny dvor s akoukoľvek prejudiciálnou otázkou, ktorú považuje za nevyhnutnú, a prijať akékoľvek opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie predbežnej súdnej ochrany práv zaručených právom Únie. Je tiež nevyhnutné jednak to, aby v dôsledku incidenčného konania kontroly ústavnosti nedochádzalo k prerušeniu konania vo veci samej na neprimerane dlhú dobu, a jednak to, aby po ukončení tohto incidenčného konania a nezávisle od jeho výsledku mal vnútroštátny súd aj naďalej možnosť úplne slobodne posúdiť súlad vnútroštátneho zákonného ustanovenia s právom Únie, zrieknuť sa jeho použitia, pokiaľ rozhodne, že je v rozpore s právom Únie, a obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami, pokiaľ to považuje za nevyhnutné.
Odpoveď Súdneho dvora
Článok 267 ZFEÚ zveruje Súdnemu dvoru právomoc rozhodovať o prejudiciálnych otázkach týkajúcich sa tak výkladu zmlúv a aktov prijatých inštitúciami, orgánmi alebo úradmi či agentúrami Únie, ako aj platnosti týchto aktov. Tento článok vo svojom druhom odseku stanovuje, že vnútroštátny súd môže predložiť také otázky Súdnemu dvoru, pokiaľ usúdi, že rozhodnutie o týchto otázkach je nevyhnutné na vydanie jeho rozhodnutia, a vo svojom treťom odseku, že je povinný to urobiť, pokiaľ proti jeho rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva.
Z toho vyplýva, po prvé, že aj keď môže byť za určitých okolností vhodné, aby boli otázky týkajúce sa výlučne vnútroštátneho práva v okamihu predloženia návrhu na začatie prejudiciálneho konania Súdnemu dvoru vyriešené (pozri rozsudok z 10. marca 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association a i.,
36/80 a 71/80, Zb. s. 735
, bod 6), vnútroštátne súdy majú tú najširšiu možnosť obrátiť sa na Súdny dvor, ak sa domnievajú, že vec, ktorú prejednávajú, nastoľuje otázky týkajúce sa výkladu alebo posúdenia platnosti ustanovení práva Únie, ktoré vyžadujú rozhodnutie z ich strany (pozri najmä rozsudky zo 16. januára 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf,
166/73, Zb. s. 33
, bod 3; z 27. júna 1991, Mecanarte,
C-348/89, Zb. s. I-3277
, bod 44, a zo 16. decembra 2008, Cartesio,
C-210/06, Zb. s. I-9641
, bod 88).
Súdny dvor z toho vyvodil, že existencia vnútroštátnej právnej normy, z ktorej vyplýva, že právne posúdenie uskutočnené súdom vyššieho stupňa je pre súdy, ktoré nerozhodujú na poslednom stupni, záväzné, nemôže len z tohto dôvodu zbaviť tieto súdy možnosti obrátiť sa na Súdny dvor s otázkami týkajúcimi sa výkladu práva Únie, ktorá je stanovená v článku 267 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudky Rheinmühlen-Düsseldorf, už citovaný, body 4 a 5, ako aj Cartesio, už citovaný, bod 94). Súd, ktorý nerozhoduje na poslednom stupni, musí mať možnosť obrátiť sa na Súdny dvor s otázkami, ktorými sa zaoberá, najmä ak sa domnieva, že právne posúdenie súdom vyššieho stupňa by ho mohlo viesť k vyhláseniu rozsudku, ktorý je v rozpore s právom Únie (rozsudok z 9. marca 2010, ERG a i.,
C-378/08, Zb. s. I-1919
, bod 32).
Po druhé Súdny dvor už rozhodol, že vnútroštátny súd, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatňovať ustanovenia práva Únie, má povinnosť zabezpečiť plný účinok týchto noriem, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva, aj keby bolo prijaté neskôr, bez toho, aby musel požadovať alebo čakať na ich predchádzajúce zrušenie zákonodarnou cestou alebo akýmkoľvek iným ústavným postupom (pozri najmä rozsudky Simmenthal, už citovaný, body 21 a 24; z 20. marca 2003, Kutz-Bauer,
C-187/00, Zb. s. I-2741
, bod 73; z 3. mája 2005, Berlusconi a i.,
C-387/02, C-391/02 a C-403/02, Zb. s. I-3565
, bod 72, ako aj z 19. novembra 2009, Filipiak,
C-314/08, Zb. s. I-11049
, bod 81).
Akékoľvek ustanovenie vnútroštátneho právneho poriadku, ako aj legislatívna administratívna alebo súdna prax, ktoré by mohli oslabiť účinnosť uplatňovania práva Únie tým, že príslušnému vnútroštátnemu súdu, ktorý aplikuje toto právo, nepriznávajú ani vo chvíli tohto uplatnenia právomoc, aby urobil všetko, čo je nevyhnutné na neuplatnenie ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré sú prekážkou plnej účinnosti noriem Spoločenstva, sú totiž nezlučiteľné s požiadavkami, ktoré sú podstatou práva Únie (pozri rozsudky Simmenthal, už citovaný, bod 22, ako aj z 19. júna 1990, Factortame a i.,
C-213/89, Zb. s. I-2433
, bod 20). O takýto prípad by išlo vtedy, ak by riešenie rozporu medzi ustanovením práva Únie a neskorším vnútroštátnym zákonom bolo vyhradené inému orgánu ako súdu zabezpečujúcemu aplikáciu práva Únie, ktorý disponuje vlastnou voľnou úvahou, hoci prekážka brániaca plnej účinnosti tohto práva by bola iba dočasná (pozri v tomto zmysle rozsudok Simmenthal, už citovaný, bod 23).
Nakoniec Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátny súd prejednávajúci spor týkajúci sa práva Únie, ktorý sa domnieva, že vnútroštátne ustanovenie je nielen v rozpore s právom Únie, ale je tiež postihnuté vadami protiústavnosti, nie je zbavený možnosti alebo oslobodený od povinnosti, ktoré sú stanovené v článku 267 ZFEÚ, obrátiť sa na Súdny dvor s otázkami týkajúcimi sa výkladu alebo platnosti práva Únie na základe skutočnosti, že protiústavnosť normy vnútroštátneho práva možno konštatovať len v konaní pred ústavným súdom. Účinok práva Únie by totiž bol ohrozený, pokiaľ by existencia povinného konania pred ústavným súdom mohla brániť vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor riadiaci sa právom Únie, vo výkone právomoci, ktorá je mu zverená článkom 267 ZFEÚ, predložiť Súdnemu dvoru otázky týkajúce sa výkladu alebo platnosti práva Únie, aby mu bolo umožnené rozhodnúť, či s ním vnútroštátna norma je, alebo nie je zlučiteľná (pozri rozsudok Mecanarte, už citovaný, body 39, 45 a 46).
Pokiaľ ide o dôsledky, ktoré treba vyvodiť z vyššie uvedenej judikatúry vo vzťahu k vnútroštátnym ustanoveniam, o aké ide v prvej položenej otázke, je potrebné uviesť, že predkladajúci súd vychádza z predpokladu, že podľa týchto ustanovení Conseil constitutionnel pri preskúmavaní otázky ústavnosti, ktorá sa zakladá na nezlučiteľnosti dotknutého zákona s právom Únie, posudzuje aj súlad tohto zákona s právom Únie. V tomto prípade by súd rozhodujúci vo veci samej, ktorý sa chystá postúpiť otázku ústavnosti, nemohol pred týmto postúpením ani rozhodnúť o zlučiteľnosti dotknutého zákona s právom Únie, ani položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku v súvislosti s uvedeným zákonom. Okrem toho za predpokladu, že Conseil constitutionnel by o dotknutom zákone rozhodla, že je v súlade s právom Únie, nemohol by sa uvedený súd rozhodujúci vo veci samej po vydaní rozhodnutia Conseil constitutionnel, ktoré je záväzné pre všetky súdne orgány, už ani obrátiť na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou. Rovnako by to bolo v prípade, keby bol dôvod založený na protiústavnosti zákonného ustanovenia uplatnený na stupni konania prebiehajúcom pred Conseil d’État alebo Cour de cassation.
Podľa tohto výkladu by vnútroštátne právne predpisy, o ktoré ide vo veciach samých, vo svojom dôsledku bránili vnútroštátnym správnym a všeobecným súdom, tak pred postúpením otázky ústavnosti, ako prípadne aj po vydaní rozhodnutia Conseil constitutionnel o tejto otázke, vo výkone ich právomoci alebo plnení ich povinnosti, ktoré sú stanovené v článku 267 ZFEÚ, obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami. Treba konštatovať, že zo zásad stanovených judikatúrou, ktoré sú pripomenuté v bodoch 41 až 45 tohto rozsudku, vyplýva, že článok 267 ZFEÚ bráni vnútroštátnym právnym predpisom, aké sú opísané v predkladacích rozhodnutiach.
Ako však vyplýva z bodov 33 až 36 tohto rozsudku, francúzska a belgická vláda predložili odlišný výklad francúzskych právnych predpisov uvedených v prvej položenej otázke, pričom sa opierajú najmä o rozhodnutie Conseil constitutionnel č. 2010-605 DC z 12. mája 2010 a o rozhodnutie Conseil d’État č. 312305 zo 14. mája 2010 vydané po zaslaní predkladacích rozhodnutí Cour de cassation Súdnemu dvoru.
V tomto ohľade treba pripomenúť, že prislúcha predkladajúcemu súdu, aby vo veciach, ktoré prejednáva, určil, ktorý výklad vnútroštátneho práva je správny.
Podľa ustálenej judikatúry musí vnútroštátny súd vykladať vnútroštátny zákon, ktorý má uplatniť, v čo najväčšej možnej miere v súlade s požiadavkami práva Únie (rozsudky z 26. septembra 2000, Engelbrecht,
C-262/97, Zb. s. I-7321
, bod 39; z 27. októbra 2009, ČEZ,
C-115/08, Zb. s. I-10265
, bod 138, a z 13. apríla 2010, Wall,
C-91/08, Zb. s. I-2815
, bod 70). S ohľadom na vyššie uvedené rozhodnutia Conseil constitutionnel a Conseil d’État nemožno taký výklad vnútroštátnych ustanovení, ktoré zaviedli mechanizmus kontroly ústavnosti, o ktorý ide vo veciach samých, vylúčiť.
Preskúmanie otázky, či je výklad mechanizmu prioritnej otázky ústavnosti v súlade s požiadavkami práva Únie možný, nemôže spochybniť zásadné charakteristiky systému spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zavedený článkom 267 ZFEÚ, ako vyplývajú z judikatúry pripomenutej v bodoch 41 až 45 tohto rozsudku.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž na účely zabezpečenia prednosti práva Únie fungovanie uvedeného systému spolupráce nevyhnutne vyžaduje, aby sa vnútroštátny súd mohol v priebehu konania v ktoromkoľvek okamihu, ktorý považuje za vhodný, dokonca aj po ukončení incidenčného konania kontroly ústavnosti, slobodne obrátiť na Súdny dvor s akoukoľvek prejudiciálnou otázkou, ktorú pokladá za nevyhnutnú.
Keďže však vnútroštátne právo stanovuje povinnosť začať incidenčné konanie kontroly ústavnosti, ktoré by bránilo vnútroštátnemu súdu v tom, aby sa okamžite zriekol použitia ustanovenia vnútroštátneho právneho predpisu, o ktorom sa domnieva, že je v rozpore s právom Únie, fungovanie systému zavedeného článkom 267 ZFEÚ vyžaduje, aby uvedený súd jednak mohol prijať akékoľvek opatrenie nevyhnutné na zabezpečenie predbežnej súdnej ochrany práv priznaných právnym poriadkom Únie, jednak mohol po ukončení takého incidenčného konania upustiť od použitia uvedeného ustanovenia vnútroštátneho právneho predpisu, pokiaľ rozhodne, že je v rozpore s právom Únie.
Okrem toho treba zdôrazniť, že prioritná povaha incidenčného konania kontroly ústavnosti vnútroštátneho zákona, ktorého obsah sa obmedzuje na vykonanie kogentných ustanovení smernice Únie, nemôže zasahovať do právomoci rozhodnúť o neplatnosti aktu Únie, a najmä smernice, ktorú má len Súdny dvor, keďže cieľom tejto právomoci je zaručiť právnu istotu zabezpečením jednotného uplatňovania práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. októbra 1987, Foto-Frost,
314/85, Zb. s. 4199
, body 15 až 20; z 10. januára 2006, IATA a ELFAA,
C-344/04, Zb. s. I-403
, bod 27, ako aj z 18. júla 2007, Lucchini,
C-119/05, Zb. s. I-6199
, bod 53).
V rozsahu, v akom prioritná povaha incidenčného konania kontroly ústavnosti bude viesť k zrušeniu vnútroštátneho zákona, ktorý sa obmedzuje na vykonanie kogentných ustanovení smernice Únie, z dôvodu rozporu tohto zákona s vnútroštátnou ústavou, by totiž mohol byť Súdny dvor v praxi zbavený možnosti vykonať na žiadosť súdov dotknutého členského štátu rozhodujúcich vo veci samej preskúmanie platnosti uvedenej smernice z hľadiska rovnakých dôvodov súvisiacich s požiadavkami primárneho práva, a najmä práv priznaných Listinou základných práv Európskej únie, ktorej článok 6 ZEÚ dáva rovnakú právnu silu, aká je priznaná Zmluvám.
Predtým, než môže byť z hľadiska rovnakých dôvodov, ktoré vedú k spochybneniu platnosti tejto smernice, vykonaná incidenčná kontrola ústavnosti zákona, ktorého obsah sa obmedzuje na výkon kogentných ustanovení smernice Únie, sú vnútroštátne súdy, ktorých rozhodnutie nemožno napadnúť opravnými prostriedkami podľa vnútroštátneho práva, v zásade povinné položiť Súdnemu dvoru otázku na základe článku 267 tretieho odseku ZFEÚ týkajúcu sa platnosti tejto smernice a potom vyvodiť dôsledky, ktoré vyplývajú z rozsudku vydaného Súdnym dvorom v konaní o prejudiciálnej otázke, pokiaľ sa súd, ktorý dal podnet na začatie incidenčnej kontroly ústavnosti, už sám neobrátil na Súdny dvor s touto otázkou na základe druhého odseku uvedeného článku. Pokiaľ totiž ide o vnútroštátny transpozičný zákon s takým obsahom, má otázka, či je smernica platná, s ohľadom na povinnosť vykonať túto smernicu predbežnú povahu. Okrem toho skutočnosť, že doba trvania preskúmavania vnútroštátnymi súdmi podlieha krátkej lehote, nemôže brániť predloženiu návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúceho sa platnosti dotknutej smernice.
V dôsledku toho treba na prvú položenú otázku odpovedať tak, že článok 267 ZFEÚ bráni právnym predpisom členského štátu, ktoré zavádzajú incidenčné konanie kontroly ústavnosti vnútroštátnych zákonov, pokiaľ prioritná povaha tohto konania vo svojom dôsledku bráni všetkým ostatným vnútroštátnym súdom, tak pred predložením otázky ústavnosti vnútroštátnemu súdu poverenému výkonom kontroly ústavnosti zákonov, ako prípadne aj po vydaní rozhodnutia uvedeného súdu o tejto otázke, vo výkone ich právomoci alebo v plnení ich povinnosti obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami. Článok 267 ZFEÚ takým vnútroštátnym právnym predpisom naopak nebráni, pokiaľ môžu ostatné vnútroštátne súdy aj naďalej
—
obrátiť sa v priebehu konania v ktoromkoľvek okamihu, ktorý považujú za vhodný, dokonca aj po ukončení incidenčného konania kontroly ústavnosti, na Súdny dvor s akoukoľvek prejudiciálnou otázkou, ktorú považujú za nevyhnutnú,
—
prijať akékoľvek opatrenie nevyhnutné na zabezpečenie predbežnej súdnej ochrany práv priznaných právnym poriadkom Únie a
—
po ukončení takého incidenčného konania upustiť od uplatnenia dotknutého ustanovenia vnútroštátneho právneho predpisu, pokiaľ rozhodnú, že je v rozpore s právom Únie.
Je úlohou predkladajúceho súdu overiť, či možno vnútroštátne právne predpisy, o ktoré ide vo veciach samých, vykladať v súlade s týmito požiadavkami práva Únie.
O druhej otázke
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 67 ZFEÚ bráni vnútroštátnym právnym predpisom, ktoré umožňujú policajným orgánom v pásme širokom 20 kilometrov od pozemnej hranice členského štátu so zmluvným štátmi DVSD kontrolovať totožnosť osôb s cieľom overiť, či tieto osoby dodržujú zákonom stanovené povinnosti týkajúce sa držby, nosenia a predkladania dokladov a potvrdení.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
Aziz Melki a Sélim Abdeli sa domnievajú, že články 67 ZFEÚ a 77 ZFEÚ stanovujú, že na vnútorných hraniciach vôbec neprebieha kontrola, a že Lisabonská zmluva z tohto dôvodu priznala absolútnu povahu voľnému pohybu osôb bez ohľadu na štátnu príslušnosť dotknutých osôb. V dôsledku toho táto sloboda pohybu bráni obmedzeniu, aké stanovuje článok 78-2 štvrtý odsek trestného poriadku, ktorý vnútroštátne orgány oprávňuje na vykonávanie systematického overovania totožnosti v pohraničných oblastiach. Okrem toho sa domáhajú konštatovania neplatnosti článku 21 nariadenia č. 562/2006 z dôvodu, že sám osebe odporuje absolútnej povahe slobody pohybu, ako je zakotvená v článkoch 67 ZFEÚ a 77 ZFEÚ.
Francúzska vláda tvrdí, že vnútroštátne ustanovenia, o ktoré ide vo veciach samých, sú odôvodnené potrebou boja proti zvláštnemu druhu trestnej činnosti v tranzitných oblastiach a v okolí hraníc vyznačujúcich sa osobitnými rizikami. Kontroly totožnosti vykonávané na základe článku 78-2 štvrtého odseku trestného poriadku sú v úplnom súlade s článkom 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006. Ich úlohou je overiť totožnosť osoby buď s cieľom predísť páchaniu protiprávnych činov alebo narušeniu verejného poriadku, alebo s cieľom pátrať po páchateľoch protiprávneho činu. Tieto kontroly sú tiež založené na všeobecných informáciách a skúsenostiach policajných zložiek, ktoré ukázali, že kontroly v týchto oblastiach sú mimoriadne užitočné. Vykonávajú sa na základe informácií polície získaných v rámci skoršieho vyšetrovania služby kriminálnej a vyšetrovacej polície alebo v rámci spolupráce medzi policajnými službami jednotlivých členských štátov, podľa ktorých sa určujú miesta a časy kontrol. Uvedené kontroly nie sú pevne stanovené, nie sú trvalé ani systematické. Sú naopak vykonávané náhodným spôsobom.
Nemecká, grécka, holandská aj slovenská vláda tiež navrhujú, aby sa na druhú otázku odpovedalo záporne, a zdôrazňujú, že aj po vstupe Lisabonskej zmluvy do platnosti sú iné než systematické policajné kontroly v pohraničných oblastiach aj naďalej možné pri dodržaní podmienok stanovených v článku 21 nariadenia č. 562/2006. Uvedené vlády predovšetkým tvrdia, že kontroly totožnosti v týchto oblastiach stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veciach samých, sa svojím účelom, obsahom, spôsobom, akým sa vykonávajú, aj svojimi dôsledkami odlišujú od ochrany hraníc v zmysle článku 20 nariadenia č. 562/2006. Uvedené kontroly môžu byť povolené na základe ustanovení článku 21 písm. a) alebo c) tohto nariadenia.
Česká vláda, ako aj Komisia sa naproti tomu domnievajú, že články 20 a 21 nariadenia č. 562/2006 bránia vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veciach samých. Kontroly stanovené touto úpravou predstavujú skryté kontroly na hraniciach, ktoré nemôžu byť povolené na základe článku 21 nariadenia č. 562/2006 vzhľadom na to, že sú povolené len v pohraničných oblastiach a podliehajú iba podmienke prítomnosti kontrolovanej osoby v niektorej z týchto oblastí.
Odpoveď Súdneho dvora
Na úvod treba uviesť, že vnútroštátny súd nepoložil prejudiciálnu otázku týkajúcu sa platnosti určitého ustanovenia nariadenia č. 562/2006. Keďže článok 267 ZFEÚ nepredstavuje procesný prostriedok, ktorý majú k dispozícii účastníci sporu prebiehajúceho pred vnútroštátnym súdom, Súdny dvor nemôže byť povinný posúdiť platnosť práva Únie len z dôvodu, že túto otázku pred ním položil jeden z týchto účastníkov konania (rozsudok z 30. novembra 2006, Brünsteiner a Autohaus Hilgert,
C-376/05 a C-377/05, Zb. s. I-11383
, bod 28).
Pokiaľ ide o výklad článku 67 ZFEÚ, ktorý vo svojom odseku 2 stanovuje, že Únia zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach, vyžiadaný predkladajúcim súdom, treba uviesť, že tento článok je obsiahnutý v kapitole 1 s názvom „Všeobecné ustanovenia“ hlavy V Zmluvy o fungovaní Európskej únie a že zo samotného znenia uvedeného článku vyplýva, že povinnosť, ktorá je v ňom stanovená, je adresovaná Únii. V uvedenej kapitole 1 sa tiež nachádza článok 72, ktorý preberá výhradu podľa článku 64 ods. 1 ES týkajúcu sa výkonu zodpovednosti členských štátov za udržiavanie verejného poriadku a ochranu vnútornej bezpečnosti.
Kapitola 2 tejto hlavy V obsahuje osobitné ustanovenia o politike týkajúcej sa kontrol na hraniciach a najmä článok 77 ZFEÚ, ktorý nahrádza článok 62 ES. Podľa odseku 2 písm. e) tohto článku 77 Európsky parlament a Rada prijímajú opatrenia týkajúce sa absencie akýchkoľvek kontrol osôb pri prekračovaní vnútorných hraníc. Z toho vyplýva, že treba vziať do úvahy ustanovenia prijaté na tomto základe a najmä články 20 a 21 nariadenia č. 562/2006, aby sa mohlo posúdiť, či právo Únie bráni vnútroštátnej právnej úprave, aká je uvedená v článku 78-2 štvrtom odseku trestného poriadku.
Zákonodarca Spoločenstva uskutočnil zásadu nevykonávania kontrol na vnútorných hraniciach, keď na základe článku 62 ES prijal nariadenie č. 562/2006, ktorého cieľom je podľa jeho odôvodnenia č. 22 rozvoj schengenského acquis. Toto nariadenie v hlave III zavádza režim Spoločenstva týkajúci sa prekračovania vnútorných hraníc, ktorý s účinnosťou od 13. októbra 2006 nahrádza článok 2 DVSD. Použiteľnosť tohto nariadenia nebola vstupom Lisabonskej zmluvy do platnosti dotknutá. Protokol č. 19, ktorý je k nej pripojený, totiž výslovne stanovuje, že schengenské acquis je aj naďalej použiteľné.
Článok 20 nariadenia č. 562/2006 stanovuje, že vnútorné hranice možno prekročiť v ktoromkoľvek bode bez toho, aby sa vykonala hraničná kontrola osôb bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť. Podľa článku 2 bodu 10 uvedeného nariadenia sa „hraničné kontroly“ chápu ako kontroly vykonávané na hraničných priechodoch, aby sa osobám mohol povoliť vstup na územie členských štátov alebo aby smeli toto územie opustiť.
Pokiaľ ide o kontroly upravené článkom 78-2 štvrtým odsekom trestného poriadku, treba konštatovať, že sa nevykonávajú na „hraniciach“, ale na území daného štátu, a že nezávisia od prekročenia hranice kontrolovanou osobou. Predovšetkým nie sú vykonávané v okamihu prekročenia hranice. Uvedené kontroly preto nepredstavujú hraničné kontroly, ktoré sú zakázané podľa článku 20 nariadenia č. 562/2006, ale kontroly na území členského štátu uvedené v článku 21 uvedeného nariadenia.
Článok 21 nariadenia č. 562/2006 v písm. a) stanovuje, že zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní výkon policajných právomocí príslušnými orgánmi členských štátov podľa ich vnútroštátneho práva, pokiaľ nemá výkon týchto právomocí rovnocenný účinok ako hraničné kontroly, a že to isté platí aj pre pohraničné oblasti. Z toho vyplýva, že kontroly na území členského štátu sú podľa uvedeného článku 21 písm. a) zakázané len vtedy, ak majú účinok rovnocenný hraničným kontrolám.
Podľa druhej vety tohto ustanovenia sa výkon policajných právomocí nemôže považovať za rovnocenný výkonu hraničných kontrol najmä vtedy, keď policajné opatrenia nemajú za cieľ kontrolu hraníc, zakladajú sa na všeobecných policajných informáciách a skúsenostiach vo vzťahu k možným ohrozeniam verejnej bezpečnosti a ich cieľom je predovšetkým boj proti cezhraničnej kriminalite, pripravujú a vykonávajú sa spôsobom, ktorý sa zreteľne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach, a nakoniec vykonávajú sa na základe náhodných kontrol.
Pokiaľ ide o otázku, či má výkon kontrolných právomocí zverených článkom 78-2 štvrtým odsekom trestného poriadku účinok rovnocenný hraničným kontrolám, treba po prvé konštatovať, že kontroly stanovené týmto ustanovením nesledujú rovnaký cieľ ako ochrana hraníc v zmysle nariadenia č. 562/2006. Cieľom tejto ochrany podľa článku 2 bodov 9 až 11 uvedeného nariadenia je jednak zaistiť, že osobám môže byť povolený vstup na územie členských štátov alebo jeho opustenie, jednak zabrániť osobám v tom, aby sa vyhýbali hraničným kontrolám. Cieľom uvedeného vnútroštátneho ustanovenia je naproti tomu kontrolovať, či sa dodržiavajú zákonom stanovené povinnosti týkajúce sa držby, nosenia a predkladania dokladov a potvrdení. Možnosť členského štátu stanoviť také povinnosti svojimi právnymi predpismi nie je podľa článku 21 písm. c) nariadenia č. 562/2006 zrušením ochrany vnútorných hraníc dotknutá.
Po druhé skutočnosť, že územný rozsah pôsobnosti zverenej vnútroštátnym ustanovením, o ktoré ide vo veciach samých, je obmedzený na pohraničnú oblasť, nestačí sama osebe na konštatovanie rovnocenného účinku výkonu tejto pôsobnosti v zmysle článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006 vzhľadom na znenie a cieľ tohto článku 21. Pokiaľ však ide o kontroly vo vlakoch zaisťujúcich medzinárodné spojenie a na diaľnici, na ktorej sa vyberá mýto, vnútroštátne ustanovenie, o ktoré ide vo veciach samých, stanovuje osobitné pravidlá týkajúce sa jeho územného rozsahu pôsobnosti, čo je okolnosť, ktorá by mohla sama osebe predstavovať nepriamy dôkaz o existencii takého rovnocenného účinku.
Okrem toho článok 78-2 štvrtý odsek trestného poriadku, ktorý kontroly umožňuje bez ohľadu na správanie dotknutej osoby a zvláštne okolnosti zakladajúce riziko narušenia verejného poriadku, neobsahuje nijaké spresnenia ani obmedzenia takto priznanej právomoci, ktoré by sa týkali najmä intenzity a početnosti kontrol, ktoré môžu byť na tomto právnom základe vykonávané, a ktorých cieľom by bolo zabrániť tomu, aby využitie tejto právomoci príslušnými orgánmi v praxi viedlo k tomu, že kontroly budú mať účinok rovnocenný hraničným kontrolám v zmysle článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006.
Na účely splnenia požiadaviek podľa článku 20 a článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006 vykladaných vo svetle požiadavky právnej istoty musia vnútroštátne právne predpisy, ktoré zverujú policajným orgánom právomoc vykonávať kontroly totožnosti, ktoré sú jednak obmedzené na oblasť okolo hraníc členského štátu s inými členskými štátmi, jednak nezávisia od správania kontrolovanej osoby a osobitných okolností zakladajúcich riziko narušenia verejného poriadku, stanoviť nevyhnutné medze právomoci zverenej týmto orgánom, ktorými by sa riadila najmä voľná úvaha, ktorou tieto orgány disponujú v rámci využitia prvej uvedenej právomoci v praxi. Tieto medze musia zaručiť, že praktický výkon právomoci spočívajúcej vo vykonávaní kontrol totožnosti nemôže mať účinok rovnocenný hraničným kontrolám, ako vyplýva predovšetkým z kritérií uvedených v článku 21 písm. a) druhej vete nariadenia č. 562/2006.
Za týchto okolností treba na druhú položenú otázku odpovedať tak, že článok 67 ods. 2 ZFEÚ, ako aj články 20 a 21 nariadenia č. 562/2006 bránia vnútroštátnym právnym predpisom, ktoré policajným orgánom dotknutého členského štátu zverujú právomoc kontrolovať len v pásme širokom 20 kilometrov od pozemnej hranice tohto štátu so zmluvnými štátmi DVSD totožnosť osôb bez ohľadu na ich správanie a konkrétne okolnosti zakladajúce riziko narušenia verejného poriadku s cieľom overiť, či sa dodržiavajú zákonom stanovené povinnosti týkajúce sa držby, nosenia a predkladania dokladov a potvrdení, bez toho, aby stanovili nevyhnutné medze tejto právomoci, ktoré by zaručovali, že praktický výkon uvedenej právomoci nemôže mať účinok rovnocenný hraničným kontrolám.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.
Článok 267 ZFEÚ bráni právnym predpisom členského štátu, ktoré zavádzajú incidenčné konanie kontroly ústavnosti vnútroštátnych zákonov, pokiaľ prioritná povaha tohto konania vo svojom dôsledku bráni všetkým ostatným vnútroštátnym súdom, tak pred predložením otázky ústavnosti vnútroštátnemu súdu poverenému výkonom kontroly ústavnosti zákonov, ako prípadne aj po vydaní rozhodnutia uvedeného súdu o tejto otázke, vo výkone ich právomoci alebo v plnení ich povinnosti obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami. Článok 267 ZFEÚ takým vnútroštátnym právnym predpisom naopak nebráni, pokiaľ môžu ostatné vnútroštátne súdy aj naďalej
—
obrátiť sa v priebehu konania v ktoromkoľvek okamihu, ktorý považujú za vhodný, dokonca aj po ukončení incidenčného konania kontroly ústavnosti, na Súdny dvor s akoukoľvek prejudiciálnou otázkou, ktorú považujú za nevyhnutnú,
—
prijať akékoľvek opatrenie nevyhnutné na zabezpečenie predbežnej súdnej ochrany práv priznaných právnym poriadkom Únie a
—
po ukončení takého incidenčného konania upustiť od uplatnenia dotknutého ustanovenia vnútroštátneho právneho predpisu, pokiaľ rozhodnú, že je v rozpore s právom Únie.
—
Je úlohou predkladajúceho súdu overiť, či možno vnútroštátne právne predpisy, o ktoré ide vo veciach samých, vykladať v súlade s týmito požiadavkami práva Únie.

2.
Článok 67 ods. 2 ZFEÚ, ako aj články 20 a 21 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) bránia vnútroštátnym právnym predpisom, ktoré policajným orgánom dotknutého členského štátu zverujú právomoc kontrolovať len v pásme širokom 20 kilometrov od pozemnej hranice tohto štátu so zmluvnými štátmi Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaného v Schengene (Luxembursko) 19. júna 1990, totožnosť osôb bez ohľadu na ich správanie a konkrétne okolnosti zakladajúce riziko narušenia verejného poriadku s cieľom overiť, či sa dodržiavajú zákonom stanovené povinnosti týkajúce sa držby, nosenia a predkladania dokladov a potvrdení, bez toho, aby stanovili nevyhnutné medze tejto právomoci, ktoré by zaručovali, že praktický výkon uvedenej právomoci nemôže mať účinok rovnocenný hraničným kontrolám.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.