CELEX: 61988CJ0103
Offentlige bygge- og anlægskontrakter
unormalt lave bud
direktivers umiddelbare anvendelighed i forhold til forvaltning

1 Ved kendelse afsagt den 16 . december 1987, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 30 . marts 1988, har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af en raekke spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26 . juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge - og anlaegskontrakter ( EFT 1971 II, s . 613 ) samt af Traktatens artikel 189, stk . 3 .
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag, hvori sagsoegeren, selskabet Fratelli Costanzo SpA ( herefter benaevnt "Costanzo ") har nedlagt paastand om annullation af en afgoerelse, ved hvilken Milanos kommunalbestyrelse foerst udelukkede det bud, Costanzo havde afgivet under en licitationsprocedure og dernaest tildelte kontrakten i den omhandlede licitation til selskabet Impresa Ing . Lodigiani SpA ( herefter benaevnt "Lodigiani ").
3 Artikel 29, stk . 5, i naevnte direktiv 71/305/EOEF har foelgende ordlyd :
"Hvis bud i forbindelse med en bestemt kontrakt aabenbart er unormalt lave i forhold til ydelsen, gennemgaar de ordregivende myndigheder buddenes sammensaetning, foer der traeffes beslutning om tildeling af kontrakten . De ordregivende myndigheder skal tage hensyn til denne gennemgang .
Med henblik herpaa anmoder de den bydende om at fremlaegge de fornoedne bevisligheder og underretter ham i givet fald om, hvilke beviser der anses for uantagelige .
Hvis materialet vedroerende kontrakten fastsaetter, at kontrakten skal tildeles den, der giver det laveste bud, skal de ordregivende myndigheder overfor Det Raadgivende Udvalg, der er blevet nedsat ved Raadets afgoerelse af 26 . juli 1971, begrunde forkastelsen af de bud, der er blevet anset for at vaere for lave ."
4 Artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF blev gennemfoert i Italien ved artikel 24, stk . 3, i lov nr . 584 af 8 . august 1977 om bestemmelser om tilpasning af fremgangsmaaderne ved afslutning af offentlige indkoebs - og anlaegskontrakter til Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs direktiver ( GURI nr . 232 af 26.8.1977, s . 6272 ). Denne bestemmelse er affattet saaledes :
"Hvis bud i forbindelse med en bestemt kontrakt er unormalt lave i forhold til ydelsen, gennemgaar de ordregivende myndigheder, efter at have anmodet den bydende om at fremlaegge de noedvendige bevisligheder og efter i givet fald at have underrettet ham om, hvilke beviser der anses for uantagelige, buddenes sammensaetning, og kan forkaste bud, der anses for uantagelige; sker dette, skal de ordregivende myndigheder, hvis bekendtgoerelsen om licitationen fastsaetter, at kontrakten skal tildeles den, der giver det laveste bud, tilstille Ministeriet for Offentlige Arbejder forkastelsen af buddene med den dertil knyttede begrundelse, hvorefter disse af Ministeriet for Offentlige Arbejder inden udloebet af den i artikel 6, stk . 1 i naervaerende lov fastsatte frist forelaegges Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs Raadgivende Udvalg vedroerende Offentlige Bygge - og Anlaegskontrakter ."
5 Den italienske regering har senere i 1987 udstedt tre lovdekreter efter hinanden, der midlertidigt aendrede artikel 24, stk . 3, i lov nr . 584/77 ( lovdekret nr . 206 af 25 . maj 1987, GURI nr . 120 af 26.5.1987, s . 5; lovdekret nr . 302 af 27 . juli 1987, GURI nr . 174 af 28.7.1987, s . 3; lovdekret nr . 393 af 25 . september 1987, GURI nr . 225 af 26.9.1987, s . 3 ).
6 Disse tre lovdekreter indeholder alle i artikel 4 en enslydende bestemmelse, der lyder saaledes :
"Med henblik paa at fremskynde procedurerne for tildeling af offentlige arbejder indfoeres for to aar med virkning fra datoen for naervaerende lovdekrets ikrafttraeden en ordning, hvorefter bud anses for unormale, og udelukkes fra proceduren, jfr . artikel 24, stk . 3, i lov nr . 584 af 8 . august 1977, saafremt de indeholder nedslag, der overstiger det gennemsnitlige nedslag efter de antagne bud, med tillaeg af en procentandel anfoert i licitationsbekendtgoerelsen ."
7 Disse lovdekreter er ikke laengere virksomme, idet de ikke inden for den i forfatningen fastsatte frist er blevet transformeret til lov . I en senere vedtagen lov er det dog bestemt, at retsakter, der er udstedt med hjemmel i dem, opretholdes ( artikel 1, stk . 2, i lov nr . 478 af 25 . november 1987, GURI nr . 277 af 26.11.1987, s . 3 ).
8 Med henblik paa verdensmesterskabet i fodbold, der afholdes i Italien i 1990, udboed Milano kommune udbygningsarbejder paa et fodboldsstadion i licitation med begraenset udbud . Det var fastsat, at kontrakten skulle tildeles paa grundlag af kriteriet om laveste bud .
9 Af licitationsbekendtgoerelsen fremgaar, at i overensstemmelse med naevnte artikel 4 i lovdekret nr . 206 af 25 . maj vil bud, der overstiger gennemsnittet af alle de anerkendte bud med mere end 10% i forhold til det for det udbudte arbejde fastsatte basisbeloeb blive anset for unormale og udelukket fra licitationen .
10 De virksomheder, der fik adgang til licitationen, afgav bud, der viste sig at vaere gennemsnitligt 19,48% hoejere end det basisbeloeb, der var fastsat som enterprisesum . I overensstemmelse med bekendtgoerelsen skulle samtlige bud, der ikke med mindst 9,48% oversteg licitationsbeloebet, automatisk udelukkes .
11 Constanzos bud var lavere end det fastsatte licitationsbeloeb . Den 6 . oktober 1987 traf Milano kommunalbestyrelse under henvisning til artikel 4 i lovdekret nr . 393 af 25 . september 1987, der i mellemtiden havde afloest det i licitationsbekendtgoerelsen angivne lovdekret, afgoerelse om at udelukke Costanzo fra licitationen og tildele Lodigiani kontrakten, hvis bud var det laveste af de bud, der opfyldte den i licitationsbekendtgoerelsen fastsatte betingelse .
12 Costanzo har i et soegsmaal anlagt ved Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia anfaegtet gyldigheden af denne afgoerelse og har herved navnlig gjort gaeldende, at afgoerelsen, som hjemlet ved et lovdekret, der er i strid med artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF var retsstridig .
13 Paa denne baggrund fandt naevnte Tribunale amministrativo det noedvendigt at anmode Domstolen om en afgoerelse af foelgende praejudicielle spoergsmaal :
"A - Foelgende forudsaettes : Bestemmelserne i et direktiv kan ifoelge EOEF-Traktatens artikel 189 angaa ikke blot 'det tilsigtede maal' ( herefter benaevnt 'maalrettede bestemmelser' men ogsaa vedroere 'form og midler' for at opnaa et bestemt maal ( herefter benaevnt 'gennemfoerelsesbestemmelser' ). Der spoerges : Skal forskriften i artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26 . juli 1971 i det omfang, hvori det bestemmes, at forvaltningen, hvis bud aabenbart er unormalt lave, skal 'gennemgaa buddenes sammensaetning' og herved anmode den bydende om at fremlaegge de fornoedne bevisligheder samt i givet fald underrette ham om, hvilke beviser der anses for uantagelige, anses enten for en 'maalrettet bestemmelse' , der i alt fald har vaeret saaledes beskaffen, at Den Italienske Republik har vaeret forpligtet til at 'inkorporere' reglen i italiensk ret uden at aendre den i alt vaesentligt ( saaledes som det faktisk er sket ved artikel 24, stk . 3, i lov nr . 584 af 8 . august 1977 ), eller for en 'gennemfoerelsesbestemmelse' , som Den Italienske Republik har kunnet fravige gennem en regel om, at den bydende i tilfaelde af unormalt lave bud automatisk skal udelukkes fra licitation uden nogen 'gennemgang af buddenes sammensaetning' og uden at anmode den bydende om at fremlaegge 'bevisligheder' ( for 'unormalt lavt bud' )?
B - Saafremt det under A stillede spoergsmaal besvares benaegtende (: forskriften i artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF antages at vaere en 'gennemfoerelsesbestemmelse' ), har
B - 1 Den Italienske Republik da ( efter 'inkorporering' i italiensk ret af naevnte bestemmelse, jfr . lov nr . 584/77 af 8.8.1977, uden aendringer af betydning for saa vidt angaar den fremgangsmaade, der skal foelges ved unormalt lave bud ), stadig befoejelse til at aendre den nationale inkorporeringsbestemmelse, og har navnlig artikel 24 i lov nr . 584 af 8 . august 1977 kunnet aendres ved de enslydende artikler 4 i lovdekret nr . 206 af 25 . maj 1987, lovdekret nr . 302 af 27 . juli 1987 og lovdekret nr . 393 af 25 . september 1987, og har da
B - 2 artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF som inkorporeret i italiensk ret ved lov nr . 584 af 8 . august 1977 uden passende begrundelse kunnet aendres ved de enslydende artikler 4 i lovdekret nr . 206 af 25 . maj 1987, lovdekret nr . 302 af 27 . juli 1987 og lovdekret nr . 393 af 25 . september 1987, naar henses til, at en begrundelse - som jo er paakraevet ved udstedelse af faellesskabsretsakter ( jfr . EOEF-Traktatens artikel 190 ) - ogsaa synes paakraevet for 'interne' generelle retsakter, der vedtages til gennemfoerelse af faellesskabsbestemmelser ( og som saaledes er 'afledet ret' , for hvilken man ikke uden udtrykkelig bestemmelse om det modsatte kan undlade at anvende reglen om begrundelse af 'den primaere' ret )?
C - Er de nedenfor under a ) og b ) naevnte bestemmelser i strid med forskriften i artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF? Der sigtes til
a ) artikel 24, stk . 3, i lov nr . 584 af 8 . august 1977 ( hvori der tales om 'unormalt lave' bud, mens der i direktivet tales om 'aabenbart' unormalt lave bud og kun paabydes en gennemgang af buddenes sammensaetning, saafremt aabenharhedsbetingelsen er opfyldt, og til
b)artiklerne 4 i lovdekret nr . 206 af 25 . maj 1987, lovdekret nr . 302 af 27 . juli 1987 og lovdekret nr . 393 af 25 september 1987 ( hvorefter en forudgaaende gennemgang af buddenes sammensaetning og indhentning fra den private tilbudsgiver af yderligere oplysninger er udelukket, hvilket strider mod bestemmelsen i direktivets artikel 29, stk . 5; de naevnte lovdekreter indeholder intet om 'aabenbart' unormalt lave bud og synes derved at vaere behaeftet med samme fejl som lov nr . 584 af 8 . august 1977 ).
D - Er - saafremt Domstolen maatte naa til det resultat, at de naevnte italienske bestemmelser strider mod forskriften i artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF - kommunalforvaltningen befoejet/forpligtet til ( eventuelt efter 'hoering' af centraladministrationen ) at 'ikke-anvende' de nationale regler, der er i strid med naevnte faellesskabsbestemmelse, eller kan en saadan befoejelse/forpligtelse kun tilkomme de nationale domstole?"
14 Vedroerende de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, de relevante retsregler, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg, der er indgivet til Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Det tredje spoergsmaals anden del og det foerste spoergsmaal
15 Den nationale ret har med anden del af det tredje spoergsmaal, den har forelagt Domstolen, oensket en afgoerelse foerst og fremmest af, om artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF, indeholder et forbud mod, at medlemsstaterne indfoerer bestemmelser, hvorefter visse efter et matematisk kriterium bedoemte tilbud ex officio udelukkes fra at komme i betragtning ved licitationsproceduren, saaledes at den ordregivende myndighed ikke er forpligtet til at foelge den i direktivet fastlagte procedure om en gennemgang af buddene med adgang for de bydende til at fremsaette bemaerkninger . Den har med det foerste spoergsmaal oensket en afgoerelse af, om medlemsstaterne ved gennemfoerelsen i national ret af Raadets direktiv 71/305/EOEF paa vaesentlige punkter kan fravige bestemmelserne i artikel 29, stk . 5, i naevnte direktiv .
16 Der skal herved vedroerende anden del af det tredje spoergsmaal henvises til artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF, hvorefter den ordregivende myndighed skal gennemgaa sammensaetningen af de bud, der aabenbart er unormalt lave, og herved er forpligtet til at anmode den bydende om at fremlaegge de fornoedne bevisligheder . Ifoelge samme bestemmelse skal den ordregivende myndighed i givet fald underrette den bydende om, hvilke beviser der anses for uantagelige . Den ordregivende myndighed skal endelig, saafremt det er fastsat, at kontrakten skal tildeles den, der giver det laveste bud, over for Det Raadgivende Udvalg, der er blevet nedsat ved Raadets afgoerelse af 26 . juli 1971 ( EFT 1971 II, s . 622 ), begrunde forkastelsen af de bud, der er blevet anset for at vaere for lave .
17 Milano kommune og den italienske regering har gjort gaeldende, at det er foreneligt med direktivets artikel 29, stk . 5, at erstatte den deri omtalte gennemgang af buddene med adgang til kontradiktion med et matematisk udelukkelseskriterium . De har herved henvist til, at formaalet med naevnte procedure, som fastslaaet i Domstolens dom af 10 . februar 1982 ( Transporoute, sag 76/81, Sml . s . 417, se navnlig s . 428 ), er at beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side . Et matematisk kriterium for udelukkelse giver absolut sikkerhed herfor . Et saadant kriterium indebaerer desuden i modsaetning til den i direktivet fastlagte procedure en hurtigere afvikling af licitationen .
18 Denne argumentation kan ikke anerkendes . Et matematisk kriterium for udelukkelse fratager nemlig de bydende, der har afgivet saerligt lave bud, muligheden for at bevise, at disse bud er holdbare . Anvendelsen af et saadant kriterium er i strid med formaalet med direktiv 71/305/EOEF, som er at fremme udviklingen af en effektiv konkurrence paa omraadet for offentlige bygge - og anlaegskontrakter .
19 Det tredje spoergsmaals anden del skal derfor besvares saaledes, at artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF indeholder et forbud mod, at medlemsstaterne indfoerer bestemmelser, hvorefter visse efter et matematisk kriterium bedoemte tilbud ex officio udelukkes fra at komme i betragtning ved licitationsproceduren, saaledes at den ordregivende myndighed ikke er forpligtet til at foelge den i direktivet fastlagte procedure om en gennemgang af buddene med adgang for byderne til at fremsaette bemaerkninger .
20 Vedroerende det foerste spoergsmaal bemaerkes, at Raadet i artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF har fastlagt en praecis og detaljeret procedure for gennemgangen af tilbud, der tilsyneladende er unormalt lave, for at give de bydende, der har givet saerligt lave tilbud, mulighed for at bevise, at disse tilbud er holdbare og hermed sikre aabne markeder for offentlige bygge - og anlaegskontrakter . Dette formaal kunne forspildes, saafremt medlemsstaterne kunne gennemfoere direktivets artikel 29, stk . 5, i national ret med vaesentlige aendringer .
21 Det foerste spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at medlemsstaterne ikke korrekt kan gennemfoere Raadets direktiv 71/305/EOEF i national ret med vaesentlige materielretlige aendringer af bestemmelserne i direktivets artikel 29, stk . 5 .
Det andet spoergsmaal
22 Den nationale ret har med det andet spoergsmaal oensket en afgoerelse af, om medlemsstaterne efter at have gennemfoert artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF i national ret, uden vaesentlige aendringer af direktivets bestemmelser, efterfoelgende kan aendre de nationale gennemfoerelsesbestemmelser og i bekraeftende fald, om de aendringer, der herved foretages, skal begrundes .
23 Den nationale ret har alene stillet dette spoergsmaal, saafremt det af besvarelsen af det foerste spoergsmaal skulle fremgaa, at medlemsstaterne ved gennemfoerelsen af artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF i national ret kan foretage vaesentlige aendringer af direktivets bestemmelser .
24 Det fremgaar af besvarelsen af det foerste spoergsmaal, at dette andet spoergsmaal er blevet uden mening .
Foerste del af det tredje spoergsmaal
25 Med foerste del af det tredje spoergsmaal har den nationale ret oensket en afgoerelse af, om det ifoelge artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF er muligt for medlemsstaterne at paabyde en gennemgang af buddene, naar disse forekommer unormalt lave og ikke blot, naar de aabenbart er unormalt lave .
26 Det maa fremhaeves, at proceduren om gennemgang af buddene altid skal anvendes, naar den ordregivende myndighed oensker at udelukke bud, der fremtraeder som unormalt lave i forhold til den ydelse, der er tale om . De bydende har herefter, uanset hvornaar proceduren ivaerksaettes, sikkerhed for ikke at blive holdt ude fra det marked, licitationen gaelder, uden at have haft adgang til at redegoere for deres buds holdbare karakter .
27 Foerste del af det tredje spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at medlemsstaterne ifoelge artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF kan paabyde en gennemgang af buddene, naar disse forekommer unormalt lave og ikke blot, naar de aabenbart er unormalt lave .
Det fjerde spoergsmaal
28 Den nationale ret har med det fjerde spoergsmaal oensket en afgoerelse af, om en forvaltning, herunder en kommunal forvaltning, lige som en national domstol er forpligtet til at anvende bestemmelserne i artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF og undlade at anvende bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse med denne direktivbestemmelse .
29 Det bemaerkes, at Domstolen i dom af 19 . januar 1982 ( Becker, sag 8/81, Sml . s . 53, se navnlig s . 71 ) og dom af 26 . februar 1986 ( Marshall, sag 152/84, Sml . s . 737, se navnlig s . 748 ) har fastslaaet, at private i alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, ved de nationale domstole kan paaberaabe sig disse bestemmelser overfor staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt .
30 Det maa herved fremhaeves, at naar private under de ovenfor beskrevne betingelser kan paaberaabe sig et direktivs bestemmelser ved nationale domstole, beror dette paa, at de af disse bestemmelser foelgende forpligtelser gaelder for samtlige myndigheder i medlemsstaterne .
31 Det vil i oevrigt vaere ulogisk at statuere, at private kan paaberaabe sig bestemmelser i et direktiv, der opfylder de ovenfor angivne betingelser, ved de nationale domstole i tvister med forvaltningen, hvis det samtidigt antages, at forvaltningen ikke er forpligtet til at anvende direktivets bestemmelser og bortse fra de bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse hermed . Heraf foelger, at saadanne direktivbestemmelser, naar de opfylder de i Domstolens praksis forudsatte betingelser, kan paaberaabes af borgerne ved de nationale domstole, og at samtlige forvaltninger, herunder saadanne lokalforvaltninger som kommuner er forpligtet til at anvende disse bestemmelser .
32 For saa vidt direkte angaar artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF fremgaar det af behandlingen af det foerste spoergsmaal, at denne bestemmelse er ubetinget og tilstraekkelig praecis til at private kan paaberaabe sig den overfor staten . Private kan derfor ogsaa paaberaabe sig denne bestemmelse ved de nationale domstole, og som anfoert ovenfor overfor alle forvaltninger, herunder saadanne lokalforvaltninger som kommunerne, der er forpligtet til at anvende bestemmelsen .
33 Det fjerde spoergsmaal maa derfor besvares saaledes, at en forvaltning, herunder en kommunalforvaltning, lige som de nationale domstole er forpligtet til at anvende bestemmelserne i artikel 29, stk . 5, i direktiv 71/305/EOEF og undlade at anvende de bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse med denne direktivbestemmelse .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 De udgifter, der er afholdt af den spanske regering, den italienske regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, der har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt den af Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ved kendelse af 16 . december 1987, for ret :
1 ) Artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF indeholder et forbud mod, at medlemsstaterne indfoerer bestemmelser, hvorefter visse efter et matematisk kriterium bedoemte bud ex officio udelukkes fra at komme i betragtning ved licitation, saaledes at den ordregivende myndighed ikke er forpligtet til at foelge den i direktivet fastlagte procedure om en gennemgang af buddene med adgang for byderne til at fremsaette bemaerkninger .
2 ) Medlemsstaterne kan ikke korrekt gennemfoere Raadets direktiv 71/305/EOEF i national ret med vaesentlige materielretlige aendringer af bestemmelserne i direktivets artikel 29, stk . 5 .
3 ) Medlemsstaterne kan efter artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF paabyde en gennemgang af buddene, naar disse forekommer unormalt lave, og ikke blot naar de aabenbart er unormalt lave .
4 ) En forvaltningsgren, herunder en kommunalforvaltning, har ligesom de nationale domstole en pligt til at anvende bestemmelserne i artikel 29, stk . 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF og undlade at anvende de bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse med denne direktivbestemmelse .