CELEX: 61993CJ0023
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Kansallinen lainsäädäntö, jonka tarkoituksena on moniarvoisen ja ei-kaupallisen yleisradioverkon turvaaminen

Tuomion perustelut
1  Raad van Staten (Alankomaat) tuomioistuinosasto on esittänyt 11.5.1992 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 26.1.1993, yhteisöjen tuomioistuimelle ETY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kaksi ennakkoratkaisukysymystä saman sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevista määräyksistä sen arvioimiseksi, onko sellainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa asetetaan rajoituksia muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yleisradiotoiminnan harjoittajien toiminnalle, ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa.
2  Kysymykset on esitetty Luxemburgiin sijoittautuneen kaupallisen yleisradiotoiminnan harjoittajan, luxemburgilaisen osakeyhtiön TV10 (jäljempänä TV10) ja Alankomaiden yleisradiotoimintaa valvovan elimen Commissariaat voor de Median välisessä oikeudenkäynnissä, jonka aiheena on 21.4.1987 annetun, radio- ja televisio-ohjelmien tarjontaa, radio- ja televisiolupamaksuja sekä lehdistötukea sääntelevän alankomaalaisen lain (jäljempänä Mediawet) (Staatsblad n:o 249, 4.6.1987) säännösten soveltaminen.
3  Aivan aluksi on huomautettava, että Mediawetilla on perustettu kaksi erillistä säännöstöä Alankomaista lähtöisin oleville yleisradiolähetyksille ja ulkomailta käsin lähetettyjen ohjelmien siirrolle.
4  Alankomaiden yleisradiolähetysten osalta Mediawetin 31 pykälässä säädetään, että Commissariaat voor de Media myöntää yleisradiotoiminnan harjoittajille lähetysajan yleisradio- ja televisio-ohjelmien lähettämiseen Alankomaiden valtakunnallisessa verkossa. Kysymyksessä olevan lain 14 pykälän mukaan kyseiset lähetystoiminnan harjoittajat ovat radionkuuntelijoiden tai televisionkatsojien muodostamia yhteenliittymiä, jotka ovat oikeushenkilöitä ja jotka on perustettu siinä tarkoituksessa, että ne edustavat niiden säännöissä määriteltyjä tiettyjä yhteiskunnallisia, kulttuurisia, uskonnollisia tai henkisiä virtauksia. Niiden on taattava monipuolinen ohjelma. Mediawetin 99-102 pykälässä säädetään lisäksi rahoitusmallista, jonka tarkoituksena on varmistaa kansallisten yleisradiotoimintaa harjoittavien elinten moniarvoinen ja epäkaupallinen luonne.
5  Mitä tulee ulkomaisten audiovisuaalisten kaapelijakeluna lähetettyjen ohjelmien siirtoon, Mediawetin tosiseikkojen tapahtuma-aikana voimassa olleessa 66 pykälässä säädettiin:
"1)  Kaapelijakeluverkon toiminnanharjoittaja voi:
a)  lähettää ohjelmia, jotka ulkomainen yleisradiotoiminnan harjoittaja on lähettänyt yleisradioaseman kautta ja jotka kaapeliverkon palvelujen kattamalla alueella voidaan useimmiten vastaanottaa laadultaan tyydyttävinä tavallisen yksityisantennin avulla;
b)  lähettää muita kuin a kohdassa tarkoitettuja ohjelmia, jotka ulkomainen yleisradiotoiminnan harjoittaja tai tällaisten lähetystoiminnan harjoittajien ryhmä lähettää yleisradio-ohjelmina lähetysmaassa sovellettavan lainsäädännön mukaisesti - -"
6  Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy ilmi, että TV10 oli tosiasiallisesti sijoittautunut Luxemburgiin ja ryhtyi harjoittamaan lähetystoimintaa Luxemburgin lainsäädännön mukaisesti. Siten se sai kyseisen maan viranomaisilta luvan lähettää ohjelmia Astra-satelliitin välityksellä, joka lähettää ne Alankomaiden alueelle. Commissariaat voor de Media huomauttaa kuitenkin, että TV10:n hoito on suurelta osin Alankomaiden kansalaisten käsissä ja että sen ohjelmat on tarkoitettu lähetettäväksi kaapeliverkkojakeluna pääasiallisesti Luxemburgiin ja Alankomaihin. Lisäksi se huomauttaa, että TV10 on tehnyt sopimuksen kaapelijakeluverkkojen toiminnanharjoittajien kanssa ainoastaan Luxemburgissa ja Alankomaissa, mutta ei muissa yhteisön jäsenvaltioissa. Commissariaat voor de Media korostaa myös, että vaikka ohjelmien lähettäminen, osto, ulkomaisten ohjelmien tekstitys, ohjaus ja leikkaus hoidetaan Luxemburgissa, kohdeyleisönä on hollantilainen yleisö, suurin osa TV10:n eri ohjelmien tekijöistä tulee Alankomaista ja mainokset on tehty Alankomaissa.
7  28.9.1989 antamassaan päätöksessä Commissariaat voor de Media teki tästä sen johtopäätöksen, että TV10 on sijoittautunut Luxemburgiin päämääränään kansallisiin lähetystoiminnan harjoittajiin sovellettavan lainsäädännön kiertäminen. Tämän vuoksi se päätteli, että TV10:tä ei voida pitää Mediawetin 66 pykälän 1 momentissa tarkoitettuna ulkomaisena yleisradiotoiminnan harjoittajana, minkä vuoksi sen ohjelmia ei voida välittää kaapeliverkossa Alankomaissa.
8  Kyseisen päätöksen johdosta TV10 päätti olla lähettämättä mitään ohjelmia. Se valitti kuitenkin kyseisestä päätöksestä Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingenin (laki hallinnollisia päätöksiä vastaan tehtävistä valituksista) perusteella Raad van Staten tuomioistuinosastoon.
9  Aivan ensiksi Raad van State vahvisti 11.5.1992 antamassaan tuomiossa Commissariaat voor de Median päätelmän ja katsoi kuten tämä, että TV10 on sijoittautunut Luxemburgiin ilmeisenä aikomuksenaan kiertää Mediawetin säännöksiä ja että sitä ei voida pitää kyseisen lain 66 pykälän 1 momentissa tarkoitettuna ulkomaisena yleisradiotoiminnan harjoittajana. Se katsoi lisäksi, että Commissariaatin päätös ei loukkaa yhdenvertaisuusperiaatetta eikä Euroopan ihmisoikeussopimusta, jossa vahvistetaan oikeus sananvapauteen, eikä myöskään saman sopimuksen 14 artiklaa, jossa kielletään syrjintä siinä taattujen oikeuksien ja vapauksien suhteen.
10  Raad van State viittaa sen jälkeen 3.12.1974 annettuun tuomioon (asia 33/74, Van Binsbergen, Kok. 1974, s. 1299) ja 18.3.1980 annettuun tuomioon (asia 52/79, Debauve, Kok. 1980, s. 833) korostaakseen erityisesti, että jäsenvaltiolla on oikeus toteuttaa toimenpiteitä, jotka estävät palvelujen tarjoajaa, joka kohdistaa koko toimintansa tai sen pääosan tämän valtion alueeseen, käyttämästä perustamissopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä kiertääkseen niitä ammatilliia menettelytapasääntöjä, joita siihen sovellettaisiin, jos se olisi sijoittautunut tämän jäsenvaltion alueelle. Kuitenkin ottaen huomioon 10.7.1986 annetun tuomion (asia 79/85, Segers, Kok. 1986, s. 2375) Raad van State tiedustelee, "miten ratkaista asia sellaisen toiminnan osalta, jota harjoittaa toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustettu yleisradiotoiminnan harjoittaja, joka toimii kysymyksessä olevasta toisesta jäsenvaltiosta käsin ja joka on virallisesti sijoittautunut tämän toisen jäsenvaltion alueelle".
11  Raad van State on sen vuoksi katsonut tarpeelliseksi esittää kaksi ennakkoratkaisukysymystä. Kysymykset kuuluvat seuraavasti:
"1)  Onko kyse palveluista, joihin liittyy yhteisön oikeuden kannalta merkityksellinen rajat ylittävän palvelun luonne silloin, kun yleisradiotoiminnan harjoittaja, jolla ei ole pääsyä kaapeliverkkoon jäsenvaltiossa A, lähettää jäsenvaltiosta B käsin ohjelmia objektiivisesti päätellen ilmeisenä tarkoituksenaan tällä tavoin sen jäsenvaltion, johon ohjelmat on pääasiallisesti mutta ei yksinomaan tarkoitettu, lainsäädännön kiertäminen?
2)  Sallitaanko yhteisön oikeudessa - ja myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 10 ja 14 artiklan määräykset huomioon ottaen - vastaanottajajäsenvaltion asettaa ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetulle palvelujen tarjoamiselle rajoituksia, joiden mukaan yleisradiotoiminnan harjoittajaa, vaikka tämä on valinnut sijoittautumispaikakseen toisen jäsenvaltion, pidetään ei-ulkomaisena yleisradiotoiminnan harjoittajana ja tästä syystä sen ohjelmilta kielletään pääsy kansalliseen kaapeliverkkoon niin kauan kuin se ei täytä kaapeliverkkoon pääsyä koskevia kansallisiin yleisradiotoiminnan harjoittajiin sovellettavia edellytyksiä sillä perusteella, että sijoittautuessaan muuhun jäsenvaltioon kyseinen yleisradiotoimin-nan harjoittaja pyrkii kiertämään niitä säännöksiä, joita vastaanottajajäsenvaltio on antanut, säilyttääkseen kansallisen yleisradiotoiminnan moniarvoisen ja epäkaupallisen luonteen?"
Palvelujen tarjoamista koskevien sääntöjen sovellettavuudesta
12  Ensimmäisellä kysymyksellä kansallisen tuomioistuimen pyrkimyksenä on pääasiallisesti selvittää, kattaako perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklassa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen käsite johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneiden kaapeliverkon toiminnanharjoittajien välityksellä tapahtuvan muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneiden yleisradiotoiminnan harjoittajien tarjoamien ohjelmien lähettämisen siinäkin tapauksessa, että kyseinen lähetystoiminnan harjoittaja on sijoittautunut sinne kiertääkseen vastaanottajajäsenvaltiossa kansallisiin yleisradiotoiminnan harjoittajiin sovellettavaa lainsäädäntöä.
13  Ennen kysymyksen tutkimista yhteisöjen tuomioistuin muistuttaa, että se on jo ratkaissut 30.4.1974 antamassaan tuomiossa (asia 155/73, Sacchi, Kok. 1974, s. 409, 6 kohta), että televisio-ohjelmien lähettäminen kuuluu perustamissopimuksen palvelujen tarjoamista koskevien määräysten soveltamisalaan. Edellä mainitussa asiassa Debauve antamansa tuomion 8 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin on tarkentanut, että ei ole mitään syytä soveltaa erilaista kohtelua sellaisten lähetysten lähettämiseen kaapelijakelun kautta.
14  Samassa Debauve-tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin huomauttanut, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä ei sovelleta toimintaan, jonka kaikki merkitykselliset perustekijät keskittyvät yhden ainoan jäsenvaltion rajojen sisäpuolelle. Onko tällaisesta tapauksesta kysymys, riippuu tosiseikoista, jotka kansallisen tuomioistuimen on todettava. Käsiteltävänä olevassa asiassa Raad van State on kuitenkin todennut, että TV10 on perustettu Luxemburgin lainsäädännön mukaisesti, että sen kotipaikka on Luxemburgin suurherttuakunnassa ja että sillä oli aikomus lähettää Alankomaihin suunnattuja lähetyksiä.
15  Ennakkoratkaisua pyytäneen kansallisen tuomioistuimen mukaan se seikka, että TV10 olisi sijoittautunut Luxemburgin suurherttuakuntaan kiertääkseen Alankomaiden lainsäädäntöä, ei sulje pois sitä, että sen lähetyksiä pidetään perustamissopimuksessa tarkoitettuina palveluina. Itse asiassa tämä kysymys eroaa kysymyksestä, joka koskee jäsenvaltion oikeutta toteuttaa toimenpiteitä, joilla estetään muuhun jäsenvaltioon sijoittautunutta palvelujen tarjoajaa kiertämästä sen kansallista lainsäädäntöä. Tämä toinen kysymys on itse asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen jäsenvaltion toisen kysymyksen aiheena.
16  Sen vuoksi ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että 59 ja 60 artiklassa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen käsite kattaa johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneiden kaapeliverkon toiminnanharjoittajien välityksellä tapahtuvan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yleisradiotoiminnan harjoittajien tarjoamien ohjelmien lähettämisen siinäkin tapauksessa, että kyseinen lähetystoiminnan harjoittaja on sijoittautunut sinne kiertääkseen vastaanottajajäsenvaltiossa kansallisiin yleisradiotoiminnan harjoittajiin sovellettavaa lainsäädäntöä.
Kysymys palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien tiettyjen rajoitusten laillisuudesta
17  Toisessa kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko perustamissopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä tulkittava siten, että niissä estetään jäsenvaltiota rinnastamasta kansallisen yleisradiotoiminnan harjoittajaan sellaista yleisradiotoimintaa harjoittavaa elintä, joka on perustettu toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ja joka on sijoittautunut tähän toiseen jäsenvaltioon, mutta joka harjoittaa toimintaa yksinomaan tai pääasiallisesti vain ensin mainitun jäsenvaltion alueella, silloin kun kyseinen sijoittautuminen on tapahtunut sen mahdollistamiseksi, että asianomainen lähetystoiminnan harjoittaja voi kiertää oikeussääntöjä, joita häneen sovellettaisiin siinä tapauksessa, että hän olisi sijoittautunut ensin mainitun jäsenvaltion alueelle.
18  Tämän osalta on ensiksi palautettava mieliin, kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut 25.7.1991 antamissaan tuomioissa (asia C-353/89, komissio v. Alankomaat, Kok. 1991, s. I-4069, 3, 29 ja 30 kohta ja asia C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Kok. 1991, s. I-4007, 22 ja 23 kohta) sekä 3.2.1993 annetussa tuomiossa (asia C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Kok. 1993, s. I-487, 9 kohta), että Mediawetin tarkoituksena on luoda luonteeltaan moniarvoinen ja epäkaupallinen yleisradio- ja televisiolähetysjärjestelmä; Mediawet on siten osa sellaista kulttuuripolitiikkaa, jonka tavoitteena on turvata audiovisuaalisella alalla Alankomaissa esiintyvien eri virtausten - erityisesti yhteiskunnallisten, kulttuuristen, uskonnollisten ja filosofisten - osalta sananvapaus.
19  Edellä mainituista kolmesta tuomiosta ilmenee lisäksi, että tällaiset kulttuuripoliittiset tavoitteet ovat yleisen edun mukaisia tavoitteita, joihin jäsenvaltio voi oikeutetusti pyrkiä laatimalla tarkoituksenmukaisella tavalla säännöt maansa yleisradiotoiminnan harjoittajille.
20  Sitäpaitsi yhteisöjen tuomioistuin on jo perustamissopimuksen 59 artiklan osalta todennut, että jäsenvaltiolta ei voida evätä oikeutta ryhtyä toimenpiteisiin sen estämiseksi, että 59 artiklassa taattua vapautta käytettäisiin siten, että palvelujen tarjoaja, joka harjoittaa toimintaansa yksinomaan tai pääasiallisesti vain tämän valtion alueella, sijoittautuisi toisen valtion alueelle kiertääkseen niitä oikeussääntöjä, joita häneen sovellettaisiin, jos hän olisi sijoittautunut ensiksi mainitun valtion alueelle (katso edellä mainittu tuomio Van Binsbergen).
21  Tästä seuraa, että jäsenvaltio voi pitää kansallisena yleisradiotoiminnan harjoittajana radio- ja televisioyhtiötä, joka sijoittautuu muuhun jäsenvaltioon tarjotakseen sieltä palveluita, jotka on suunnattu ensin mainitun jäsenvaltion alueelle, sillä kyseisen toimenpiteen päämääränä on estää se, että kansalliset yleisradiotoiminnan harjoittajat voisivat perustamissopimuksessa taattujen vapauksien turvin oikeudenvastaisesti kiertää niille kansallisen lainsäädännön nojalla kuuluvia velvoitteita, joiden tarkoituksena on käsiteltävänä olevassa tapauksessa taata ohjelmien moniarvoinen ja epäkaupallinen sisältö.
22  Edellä esitetyn perusteella tällaisten lähetystoiminnan harjoittajien rinnastamista kansallisiin lähetystoiminnan harjoittajiin ei voida pitää yhteensoveltumattomana perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklan kanssa.
23  Kansallinen tuomioistuin on kuitenkin esittänyt kysymyksen sen selvittämiseksi, eikö kyseinen rinnastaminen vaaranna ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 10 ja 14 artiklassa taattua oikeutta sananvapauteen.
24  Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeudet, joihin kuuluvat edellä mainitussa yleissopimuksessa taatut perusoikeudet, ovat erottamaton osa yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo (katso erityisesti asia C-260/89, ERT, tuomio 18.6.1991, Kok. 1991, s. I-2925, 41 kohta ja edellä mainittu tuomio komissio v. Alankomaat).
25  Kuitenkin edellä mainitussa tuomiossa komissio vastaan Alankomaat (30 kohta) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että sellaisen moniarvoisuuden ylläpitämisen, joka Alankomaiden audiovisuaalisessa politiikassa pyritään takaamaan, tarkoituksena on turvata mielipiteiden erilaisuus ja siten sananvapaus, jota mainitussa yleissopimuksessa nimenomaan halutaan suojella.
26  Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että perustamissopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä on tulkittava siten, että niissä ei estetä jäsenvaltiota rinnastamasta kansallisen yleisradiotoiminnan harjoittajaan sellaista yleisradiotoimintaa harjoittavaa elintä, joka on perustettu toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ja joka on sijoittautunut tähän toiseen jäsenvaltioon, mutta joka harjoittaa toimintaa yksinomaan tai pääasiallisesti vain ensin mainitun jäsenvaltion alueeseen, silloin kun kyseinen sijoittautuminen on tapahtunut sen mahdollistamiseksi, että asianomainen lähetystoiminnan harjoittaja voi kiertää oikeussääntöjä, joita häneen sovellettaisiin siinä tapauksessa, että hän olisi sijoittautunut ensin mainitun jäsenvaltion alueelle.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Saksan, Ranskan ja Alankomaiden hallituksille sekä Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikuluista.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut Raad van Staten (Alankomaat) tuomioistuinosaston 11.5.1992 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1)  ETY:n perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklassa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen käsite kattaa johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneiden kaapeliverkon toiminnanharjoittajien välityksellä tapahtuvan muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneiden yleisradiotoiminnan harjoittajien tarjoamien ohjelmien lähettämisen siinäkin tapauksessa, että kyseinen lähetystoiminnan harjoittaja on sijoittautunut sinne kiertääkseen vastaanottajajäsenvaltiossa kansallisiin yleisradiotoiminnan harjoittajiin sovellettavaa lainsäädäntöä.
2)  ETY:n perustamissopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä on tulkittava siten, että niissä ei estetä jäsenvaltiota rinnastamasta kansallisen yleisradiotoiminnan harjoittajaan sellaista yleisradiotoimintaa harjoittavaa elintä, joka on perustettu toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ja joka on sijoittautunut tähän toiseen jäsenvaltioon, mutta joka harjoittaa toimintaa yksinomaan tai pääasiallisesti vain ensin mainitun jäsenvaltion alueella, silloin kun kyseinen sijoittautuminen on tapahtunut sen mahdollistamiseksi, että asianomainen lähetystoiminnan harjoittaja voi kiertää oikeussääntöjä, joita häneen sovellettaisiin siinä tapauksessa, että hän olisi sijoittautunut ensin mainitun jäsenvaltion alueelle.