CELEX: 62003CJ0213
Konvention om beskyttelse af Middelhavet mod forurening (Barcelona-konventionen)
protokollen om beskyttelse af Middelhavet mod landbaseret forurening
artikel 6, stk. 3
tilladelse til udledning
direkte virkning

Ved dom af 6. maj 2003, indgået til Domstolen den 19. maj 2003, har Cour de cassation (Frankrig) i medfør af artikel 234 EF
forelagt to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 6, stk. 3, i protokollen om beskyttelse af Middelhavet
mod landbaseret forurening, undertegnet den 17. maj 1980 i Athen og godkendt ved Rådets afgørelse 83/101/EØF af 28. februar
1983 (EFT L 67, s. 1, herefter »protokollen«), og af artikel 6, stk. 1, i samme protokol, som ændret på de befuldmægtigedes
konference i Siracusa den 7. og 8. marts 1996, idet ændringerne blev godkendt ved Rådets afgørelse 1999/801/EF af 22. oktober
1999 (EFT L 322, s. 18, herefter »den ændrede protokol«).
Disse spørgsmål er blevet rejst inden for rammerne af en sag, der føres af Syndicat professionnel coordination des pêcheurs
de l’étang de Berre et de la région (herefter »coordination des pêcheurs«) mod Electricité de France (herefter »EDF«) vedrørende
vandkraftværket Saint-Chamas’ udledninger i kystsøen i Berre.
Retsforskrifter
Konventionen om beskyttelse af Middelhavet, som er undertegnet i Barcelona den 16. februar 1976 (EFT 1977 L 240, s. 3, herefter
»konventionen«), som er tiltrådt af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab ved Rådets afgørelse 77/585/EØF af 25. juli 1977
(EFT L 240, s. 1).
Konventionens artikel 2, litra a), definerer »forurening« således:
»[…] menneskers direkte eller indirekte tilførsel af stoffer eller energi til havmiljøet, såfremt denne tilførsel har skadelige
virkninger, såsom beskadigelse af biologiske ressourcer, risiko for den menneskelige sundhed, hindringer for aktiviteter på
havet, herunder fiskeri, nedsættelse af havvandets brugskvalitet og forringelse af rekreative værdier.«
Konventionens artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»De kontraherende parter træffer hver for sig eller i fællesskab alle egnede foranstaltninger i overensstemmelse med denne
konvention og de gældende protokoller, som de er parter i, for at forebygge, begrænse og bekæmpe forurening i Middelhavsområdet,
og for at beskytte og forbedre havmiljøet i dette område.«
Konventions artikel 8 bestemmer:
»De kontraherende parter træffer alle egnede foranstaltninger for at forebygge, begrænse og bekæmpe forurening i Middelhavsområdet
som følge af udledning fra floder, kystanlæg eller udløb, eller fra en hvilken som helst anden landbaseret forureningskilde
på deres område.«
På samme måde bestemmer protokollens artikel 1:
»De kontraherende parter […] træffer alle hensigtsmæssige foranstaltninger [for] at forebygge, nedbringe, bekæmpe og kontrollere
forurening af Middelhavsområdet, der er forårsaget af udledninger fra floder, kystvirksomheder eller udløb, eller som har
sin oprindelse i andre landbaserede kilder på deres territorier.«
Det fremgår af protokollens artikel 3, litra c), at:
»Anvendelsesområdet for denne protokol (i det følgende benævnt »protokolområdet«) omfatter:
[…]
c)
saltvandsmarsk med forbindelse til havet.«
Artikel 4, stk. 1, litra a), bestemmer, at protokollen gælder for »landbaserede forurenende udledninger, der når protokolområdet
fra parternes territorier, særlig:
–
direkte, fra udløb, der udledes direkte i havet, eller fra deponering eller udledning på kysten eller fra denne
–
indirekte, gennem floder, kanaler eller andre vandløb, herunder underjordiske vandløb, eller gennem overfladeafløb«.
Protokollens artikel 6, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1.

Parterne skal gennemføre en stærk begrænsning af landbaseret forurening af protokolområdet med stoffer eller kilder, anført
i bilag II til denne protokol.
[…]
3.

Udledninger skal på det strengeste være betinget af en tilladelse, der udstedes af de kompetente nationale myndigheder under
hensyntagen til bestemmelserne i bilag III […]«
Protokollens artikel 7, stk. 1, litra e), bestemmer:
»Parterne skal gradvis, i samarbejde med kompetente internationale organisationer, udarbejde og vedtage fælles regningslinjer
og i givet fald normer eller kriterier, især vedrørende:
[…]
e)
særlige forskrifter for udledte mængder af de stoffer, der er anført i bilag I og II, for stoffernes koncentration i udledningerne
og for metoder til udledning af de pågældende stoffer.«
Det fremgår af protokollens bilag II, litra A, punkt 11 og 13, at »[s]toffer, som direkte eller indirekte har en skadelig
indflydelse på iltindholdet i havmiljøet, navnlig sådanne stoffer, som kan forårsage eutrofiering« og »[s]toffer, som skønt
de ikke er giftige, kan være skadelige for havmiljøet eller kan vanskeliggøre enhver berettiget udnyttelse af havet som følge
af de mængder, hvori de udledes«, henhører under den ordning, der er fastsat i protokollens artikel 6.
Litra B i bilag II præciserer:
»Kontrollen med og den strenge begrænsning af udledningen af de i litra A ovenfor nævnte stoffer bør gennemføres i overensstemmelse
med bilag III.«
Bilag III opstiller de faktorer, der skal tages hensyn til »[m]ed henblik på udstedelsen af tilladelser til udledning af
affald indeholdende stoffer, som er omtalt i bilag II […]«. De kontraherende stater skal også tage hensyn til »[a]ffaldets
karakter og sammensætning«, »[k]arakteren af affaldets bestanddele med hensyn til mulige skadevirkninger«, »[k]arakteren af
udledningsstedet og det marine recipientmiljø«, »[f]oreliggende teknologiske muligheder for affaldsbehandling« og endelig
»[m]ulige skadevirkninger på marine økosystemer og anvendelser af havvand«.
Det følger af artikel 3, litra d), i den ændrede protokol, som svarer til protokollens artikel 3, litra c), at den finder
den anvendelse på:
»[…]
d)
[b]rakvand, kystfarvand, herunder kystsøer og kystlaguner, og underjordiske vandløb, der står i forbindelse med Middelhavet«
[Domstolens oversættelse, da den ændrede protokol ikke foreligger i officiel dansk oversættelse].
Artikel 6, stk. 1, i den ændrede protokol bestemmer:
»Punktudledninger i protokolområdet og udledninger i vand eller i luften, der berører og kan påvirke Middelhavsområdet, sådan
som dette er afgrænset i denne protokols artikel 3, litra a), c) og d), er nøje undergivet de kontraherende parters kompetente
myndigheders tilladelse eller bestemmelser, idet disse tager behørigt hensyn til bestemmelserne i denne protokol og dennes
bilag II, samt til afgørelser eller relevante anbefalinger fra de kontraherende parters møder.«
Bilag I C til den ændrede protokol opregner »kategorier af stoffer og forureningskilder«, der »tjener som vejledning ved udarbejdelsen
af handlingsplaner, programmer og foranstaltninger«. Navnlig nævner punkt 17 »ikke-giftige stoffer, som kan have en skadelig
indflydelse på iltindholdet i havmiljøet«.
Den ændrede protokol ophæver det tidligere bilag II og omnummererer det tidligere bilag III, idet det ændres til »bilag II«.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Kystsøen i Berre, der har et areal på 15 000 hektar og er beliggende i Frankrig, er en kystsø, der står i direkte forbindelse
med Middelhavet.
Coordination des pêcheurs klagede gentagne gange til EDF over forringelsen af vandmiljøet i kystsøen i Berre, hovedsageligt
på grund af udstrømningen af ferskvand, der kommer fra Durance og kunstigt udledes i denne kystsø ved hver aktivering af turbinerne
i vandkraftværket i Saint-Chamas.
Den 1. september 1999 anlagde coordination des pêcheurs sag om foreløbige forholdsregler ved tribunal de grande instance de
Marseille (Frankrig) mod EDF med påstand om, at der under trussel om tvangsbøde anordnedes ophør af driften af vandkraftværket
i Saint-Chamas. Coordination des pêcheurs har navnlig gjort gældende, at EDF udledte vand fra dette kraftværk uden at have
indhentet en forhåndstilladelse som omhandlet i protokollens artikel 6, stk. 3.
Ved kendelse af 25. oktober 1999 afviste den kompetente ret i første instans begæringen om foreløbige forholdsregler. Idet
retten anerkendte den forstyrrelse, som aktiveringen af vandkraftværkets turbiner forårsagede, fastslog den:
»At med hensyn til anvendelsen af fællesskabsretten, særligt Barcelona-konventionen og Athen-protokollen […], giver spørgsmålet
om deres direkte virkning for borgerne også anledning til stridsspørgsmål, som ikke henhører under den kompetence, som tilkommer
den ret, der skal træffe afgørelse i realiteten.
Eftersom spørgsmålet om, hvorvidt EDF’s drift af vandkraftværket i Saint-Chamas udgør en åbenbar ulovlig forstyrrelse, det
vil sige en voldshandling i den forstand, hvori udtrykket normalt er anvendt i retspraksis, rejser det alt for alvorlige problemer
til, at retten i sagen om foreløbige forholdsregler kan gribe ind og afslutte tre årtiers drift, hvilken afgørelse i øvrigt
indebærer de mest alvorlige konsekvenser navnlig for produktionen og sikringen af elforsyningen i regionen […]«
Coordination des pêcheurs appellerede denne afgørelse til cour d’appel d’Aix-en-Provence (Frankrig), som ved dom af 21. september
2000 frifandt indstævnte. Cour d’appel fastslog navnlig, at »der er en sammenhæng mellem [protokollens] forskellige artikler«,
og at artikel 6, stk. 3, »ikke kan ses isoleret, hvorfor EDF ikke gyldigt kan ansøge om og opnå tilladelse til udledning i
henhold til denne protokol, så længe den franske stat ikke har opstillet gældende tekniske betingelser, eftersom der ikke
vil kunne træffes afgørelse herom«.
Coordination des pêcheurs har iværksat kassationsanke af denne dom, idet den blandt andet har gjort gældende, at EDF har tilsidesat
protokollens artikel 6, stk. 3, hvis anvendelse cour d’appel med urette har udelukket.
Under disse omstændigheder har Cour de cassation besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende to præjudicielle
spørgsmål:
»1)
Skal artikel 6, stk. 3, i protokollen, nu artikel 6, stk. 1, i den ændrede affattelse, anses for at have direkte virkning,
således at enhver person, der berøres heraf, ved de nationale domstole kan påberåbe sig bestemmelsen til støtte for en sag
anlagt med henblik på at standse udledning af vand, som der ikke er meddelt tilladelse til efter den deri fastsatte procedure
og på de deri fastsatte betingelser?
2)
Skal bestemmelsen fortolkes således, at den forbyder udledning af stoffer, der selv om de ikke er giftige, har en skadelig
virkning på iltindholdet i havmiljøet, i kystsøer, der står i forbindelse med Middelhavet, når de kompetente myndigheder i
medlemsstaterne ikke har meddelt tilladelse hertil, under hensyntagen til bestemmelserne i ovennævnte protokol og bilag III
C hertil (nu bilag II)?«
Den ændrede protokols relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen
EDF og den franske regering er af den opfattelse, at det alene er protokollen, som skal fortolkes, eftersom den ændrede protokol
endnu ikke er trådt i kraft.
Det bemærkes, at ifølge fast praksis er den i artikel 234 EF foreskrevne procedure et instrument i samarbejdet mellem Domstolen
og de nationale retter (jf. bl.a. dom af 16.7.1992, sag C-343/90, Lourenço Dias, Sml. I, s. 4673, præmis 14, og af 18.3.2004,
sag C-314/01, Siemens og ARGE Telekom, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
Inden for rammerne af dette samarbejde er det ganske vist den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt – som alene
har direkte kendskab til de faktiske omstændigheder i hovedsagen – og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes,
der er bedst i stand til på grundlag af de særlige omstændigheder i sagen at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er
nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (jf. bl.a. Lourenço Dias-dommen,
præmis 15, og dom af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 18, samt Siemens og ARGE Telekom-dommen,
præmis 34).
I det foreliggende tilfælde er det langt fra åbenbart, at fortolkningen af den ændrede protokols artikel 6, stk. 1, skulle
være uden relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. For hvis den af cour d’appel d’Aix-en-Provence afsagte dom var
blevet omstødt af Cour de cassation, ville den ændrede protokol, som Kommissionen med rette har gjort gældende, være trådt
i kraft på det tidspunkt, hvor der på ny skulle træffes afgørelse i realiteten vedrørende tvisten i hovedsagen.
Der er således også grund til at inddrage den ændrede protokol i besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål.
Den direkte virkning af protokollens artikel 6, stk. 3, og af den ændrede protokols artikel 6, stk. 1
Parternes bemærkninger
EDF har gjort gældende, at sammenhængen mellem protokollens forskellige bestemmelser gør det umuligt at anerkende den direkte
virkning af dens artikel 6, stk. 3, uanset at den indeholder en klar og præcis bestemmelse.
Protokollens artikel 6, stk. 1, fastlægger således det mål at gennemføre en »stærk begrænsning« af forurening med stoffer
eller kilder, anført i bilag II (herunder stoffer, som har en skadelig indflydelse på iltindholdet). Med henblik herpå bestemmes
det i stk. 2, at parterne efter omstændighederne »enten i fællesskab eller enkeltvis« skal gennemføre »egnede programmer og
foranstaltninger«. Endelig pålægger stk. 3, at der med henblik på at foretage udledning skal indhentes en »tilladelse, som
tager hensyn til de forskellige forhold, der er nævnt i bilag III«. Denne pligt til »at tage hensyn« antager en meget vag
karakter, som i mangel af en præcisering kan føre til, at der stilles krav om tilladelse til enhver udledning, alene fordi
den vedrører et af de stoffer, der er nævnt i protokollens bilag II. Ifølge EDF vil dette krav imidlertid slet ikke stå i
forhold til det mål, der forfølges hermed.
EDF har ligeledes påberåbt sig protokollens artikel 7, stk. 1, vedrørende »fælles […] normer eller kriterier«, som er pålagt
udarbejdet før etableringen af en ordning, der omfatter forhåndstilladelse. Disse normer og kriterier er endnu ikke fastlagt
i forhold til de omhandlede udledninger.
I det omfang, Fællesskabet er part i konventionen og protokollen, kunne de normer, der skal fastlægges til anvendelsen af
konventionen og protokollen, have en hovedsagelig fællesskabsretlig karakter. Således findes der endnu ingen direktiver vedrørende
udledninger af ferskvand og dynd i en kystsø med forbindelse til havet.
Coordination des pêcheurs, den franske regering og Kommissionen forfægter alle med henvisning til Domstolens praksis det synspunkt,
at protokollens artikel 6, stk. 3, har direkte virkning (jf. navnlig dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, præmis
14).
Protokollens artikel 6, stk. 3, indebærer således, henset til dens ordlyd, formål og karakter, en klar, præcis og ubetinget
forpligtelse til at betinge udledningen af stoffer som omhandlet i protokollens bilag II af, at de kompetente nationale myndigheder
har meddelt en forhåndstilladelse. Det udtrykkelige forbud mod at foretage udledninger uden en sådan tilladelse er ikke med
hensyn til dets håndhævelse eller retsvirkninger betinget af noget forbehold eller af, at der udstedes yderligere retsakter.
Protokollens bilag III, som der henvises til i artikel 6, stk. 3, præciserer alle de faktorer, som skal tages i betragtning
i forbindelse med meddelelse af tilladelse.
Ifølge Kommissionen har manglen på foranstaltninger, programmer og retningslinjer, som er vedtaget i fællesskab, hverken som
konsekvens, at protokollens gennemførelse lammes, eller at meddelelsen af tilladelser til udledning forhindres, men giver
medlemsstaterne en øget skønsmæssig beføjelse ved meddelelsen af disse tilladelser, hvis udøvelse er underlagt retslig prøvelse.
Coordination des pêcheurs og Kommissionen har tilføjet, at den affattelse af artikel 6, som følger af den ændrede protokol,
og de øvrige ændringer af bilagene ikke ændrer deres ovennævnte vurdering.
Domstolens bemærkninger
Ifølge Domstolens faste praksis må en bestemmelse i en aftale indgået af Fællesskabet med et tredjeland anses for umiddelbart
anvendelig, når der af dens ordlyd samt aftalens formål og karakter kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse
og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (jf. bl.a. Demirel-dommen, præmis 14, og dom af
8.5.2003, sag C-171/01, Wählergruppe Gemeinsam, Sml. I, s. 4301, præmis 54).
Ved afgørelsen af, om protokollens artikel 6, stk. 3, opfylder disse kriterier, skal bestemmelsens ordlyd først gennemgås.
I denne forbindelse må det konstateres, at bestemmelsen i klare, præcise og ubetingede vendinger fastsætter medlemsstaternes
forpligtelse til at betinge udledningen af stoffer, der er nævnt i protokollens bilag II, af, at de kompetente nationale myndigheder
har meddelt en tilladelse, der behørigt tager hensyn til bestemmelserne i protokollens bilag III.
Som Kommissionen med rette har understreget, mindsker den omstændighed, at de nationale myndigheder råder over en skønsbeføjelse
ved meddelelsen af tilladelser, på ingen måde den klare, præcise og ubetingede karakter af det forbud, der følger af protokollens
artikel 6, stk. 3, mod at foretage udledninger uden en forudgående tilladelse.
Denne konstatering støttes af protokollens formål og karakter.
Det følger nemlig af protokollens artikel 1 og 4, at den har til formål at forebygge, nedbringe, bekæmpe og kontrollere forurening
af Middelhavsområdet, der er forårsaget af udledninger fra floder, kystvirksomheder eller udløb, eller som har sin oprindelse
i andre landbaserede kilder på parternes territorier. Med henblik herpå, og idet den gentager de forpligtelser, der er påtaget
i medfør af konventionens artikel 4 og 8, pålægger protokollens artikel 1 de kontraherende parter at træffe »alle hensigtsmæssige
foranstaltninger«.
Protokollens artikel 6, stk. 3, bidrager, idet den indfører regler om de kompetente nationale myndigheders meddelelse af forudgående
tilladelse til udledning af stoffer som nævnt i bilag II, til medlemsstaternes kontrol af den landbaserede forurening i protokolområdet.
Anerkendelsen af den direkte virkning af den omhandlede bestemmelse kan kun tjene protokollens formål, som gengivet ovenfor,
og svare til beskaffenheden af det middel, som navnlig er bestemt til at undgå forurening, der skyldes de offentlige myndigheders
passivitet.
De forudgående betragtninger gælder også fortolkningen af den ændrede protokols artikel 6, stk. 1. Henvisningen heri til »afgørelser
eller relevante anbefalinger fra de kontraherende parters møder«, som de kompetente nationale myndigheder skal tage hensyn
til, kan ikke rejse tvivl om klarheden eller den præcise og ubetingede karakter af forbuddet mod udledning. Endvidere har
de ændringer, som blev godkendt ved afgørelse 1999/801, på ingen måde ændret protokollens formål eller karakter.
I lyset af det ovenfor anførte skal det første spørgsmål besvares med, at både protokollens artikel 6, stk. 3, og den ændrede
protokols artikel 6, stk. 1, efter dennes ikrafttræden, har direkte virkning, således at enhver person, der berøres heraf,
kan påberåbe sig nævnte bestemmelser for de nationale domstole.
Anvendelsesområdet for protokollens artikel 6, stk. 3, og den ændrede protokols artikel 6, stk. 1
Som coordination des pêcheurs, den franske regering og Kommissionen med rette har bemærket, henviser bilag III, som er nævnt
i protokollens artikel 6, stk. 3, og som opregner forhold, der skal tages hensyn til med henblik på udstedelsen af tilladelser
til udledning af affald, til bilag II, der omtaler de stoffer, som det omhandlede affald indeholder. Herunder forekommer i
punkt 11, »[s]toffer, som direkte eller indirekte har en skadelig indflydelse på iltindholdet i havmiljøet, navnlig sådanne
stoffer, som kan forårsage eutrofiering«, og i punkt 13 »[s]toffer, som skønt de ikke er giftige, kan være skadelige for havmiljøet
eller kan vanskeliggøre enhver berettiget udnyttelse af havet som følge af de mængder, hvori de udledes«.
Det må konstateres, at punkt 11 og 13 ikke gør kravet om en forudgående tilladelse til udledning af stoffer betinget af, at
de stoffer, som de omhandler, er giftige.
Den samme konklusion gælder i forhold til anvendelsesområdet for den ændrede protokols artikel 6, stk. 1.
I medfør af denne artikel er det nemlig alle »[p]unktudledninger i protokolområdet [som i medfør af den ændrede protokols
artikel 3, litra d), omfatter kystsøer, der står i forbindelse med Middelhavet] og udledninger i vand eller i luften, der
berører og kan påvirke Middelhavsområdet […] – og ikke kun udledninger af stoffer nævnt i protokollens bilag II, som fremover
»nøje [er] undergivet de kontraherende parters kompetente myndigheders tilladelse eller bestemmelser – som bestemmelserne
i den ændrede protokols bilag II navnlig tager hensyn til.
I lyset af det ovenfor anførte skal det andet spørgsmål besvares med, at både protokollens artikel 6, stk. 3, og den ændrede
protokols artikel 6, stk. 1, skal fortolkes således, at de forbyder udledning af stoffer, der, selv om de ikke er giftige,
har en skadelig indflydelse på iltindholdet i havmiljøet, i kystsøer, som står i forbindelse med Middelhavet, når de kompetente
nationale myndigheder ikke har meddelt tilladelse hertil.
Sagens omkostninger
De udgifter, der er afholdt af den franske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes.
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Cour de cassation ved dom af 6. maj 2003, for ret:
1)
Artikel 6, stk. 3, stk. i protokollen om beskyttelse af Middelhavet mod landbaseret forurening, undertegnet den 17. maj 1980
i Athen og godkendt ved Rådets afgørelse 83/101/EØF af 28. februar 1983, og – efter sin ikrafttræden – samme protokols artikel
6, stk. 1, som ændret på de befuldmægtigedes konference i Siracusa den 7. og 8. marts 1996, idet ændringerne blev godkendt
ved Rådets afgørelse 1999/801/EF af 22. oktober 1999, har direkte virkning, således at enhver person, der berøres heraf, kan
påberåbe sig nævnte bestemmelser for de nationale domstole.
2)
Samme bestemmelser skal fortolkes således, at de forbyder udledning af stoffer, der, selv om de ikke er giftige, har en skadelig
indflydelse på iltindholdet i havmiljøet, i kystsøer, som står i forbindelse med Middelhavet, når de kompetente nationale
myndigheder ikke har meddelt tilladelse hertil.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Schintgen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juli 2004.
R. Grass
C.W.A. Timmermans
Justitssekretær
Formand for Anden Afdeling
–
Processprog: fransk.