CELEX: 62002CJ0270
Misure di effetto equivalente
Prodotti alimentari per sportivi legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati membri
Previa autorizzazione alla commercializzazione

Con atto introduttivo, depositato nella cancelleria della Corte il 24 luglio 2002, la Commissione delle Comunità europee ha
proposto, ai sensi dell’art. 226 CE, un ricorso diretto a far constatare che la Repubblica italiana, mantenendo in vigore
una legislazione che subordina la commercializzazione di prodotti alimentati per sportivi, legalmente fabbricati e commercializzati
in altri Stati membri, all’obbligo di richiedere un’autorizzazione preventiva e allo svolgimento della relativa procedura,
senza aver dimostrato il carattere necessario e proporzionato di tale obbligo, è venuta meno agli obblighi che le incombono
in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
Ai sensi dell’art. 28 CE, sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione e le misure di effetto
equivalente. Tuttavia, secondo l’art. 30 CE, le restrizioni all’importazione giustificate, in particolare, da motivi di tutela
della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali sono autorizzate purché non costituiscano
un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri.
Benché la direttiva del Consiglio 3 maggio 1989, 89/398/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
concernenti i prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione particolare (GU L 186, pag. 27), come modificata dalla direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 7 giugno 1999, 1999/41/CE (GU L 172, pag. 38), preveda all’art. 4, n. 1, nonché all’allegato I
che le disposizioni specifiche applicabili a gruppi di alimenti tra cui figurano gli alimenti adattati ad un intenso sforzo
muscolare, destinati soprattutto agli sportivi, sono stabilite mediante direttive specifiche, a tutt’oggi non è stata ancora
adottata alcuna di tali direttive per questo tipo di alimenti.
La normativa nazionale
In Italia l’art. 8 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 111, concernente la produzione e l’importazione a scopo di
vendita di taluni prodotti (Supplemento ordinario alla GURI n. 39 del 7 febbraio 1992; in prosieguo: il «decreto legislativo
n. 111/92»), tra cui figurano gli alimenti adattati ad un intenso sforzo muscolare e destinati soprattutto agli sportivi,
dispone che la produzione e l’importazione a scopo di vendita di prodotti destinati ad un’alimentazione particolare, appartenenti
ai gruppi di cui all’allegato I del decreto legislativo in parola, sono soggette ad autorizzazione da parte del Ministero
della Sanità nonché al pagamento delle spese collegate al trattamento amministrativo della domanda. Le modalità di tale procedura
sono definite in un regolamento adottato successivamente, il decreto del Presidente della Repubblica 19 gennaio 1998, n. 131.
Procedimento precontenzioso
L’attenzione della Commissione è stata attirata dal deposito di un reclamo da parte di un fabbricante britannico di prodotti
alimentari per sportivi, in particolare di barrette energetiche e bevande reidratanti, in seguito alle asserite difficoltà
incontrate dal suo distributore italiano nella commercializzazione in Italia di tali prodotti. Questi ultimi erano soggetti
all’autorizzazione preventiva del Ministero della Sanità nonché al pagamento delle spese amministrative collegate a tale domanda
di autorizzazione, in forza dell’art. 8 del decreto legislativo n. 111/92.
Lo stesso fabbricante ha inoltre informato la Commissione del fatto che le autorità italiane gli avevano comunicato che, eliminando
la dicitura «sport» dall’imballaggio dei prodotti, la semplice notifica di un campione dell’etichetta gli avrebbe evitato
di dover richiedere un’autorizzazione.
L’11 giugno 1998 la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana una lettera di diffida, constatando che la procedura di
autorizzazione preventiva rappresentava una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’importazione
contraria all’art. 28 CE, che tale procedura non era giustificata da una delle ragioni elencate all’art. 30 CE e che essa
non era necessaria per il perseguimento di un obiettivo legittimo, e nemmeno proporzionata al perseguimento del medesimo.
Poiché tale lettera è rimasta senza risposta, il 18 dicembre 1998 la Commissione ha notificato un parere motivato alla Repubblica
italiana, invitandola ad adottare i provvedimenti necessari a conformarsi a tale parere entro un termine di due mesi a decorrere
dalla notifica dello stesso.
La Repubblica italiana ha risposto al parere motivato, in primo luogo con lettera 4 febbraio 1999, affermando che la normativa
contestata aveva lo scopo di tutelare la salute dei consumatori e che le linee guida relative al rilascio dell’autorizzazione
erano state elaborate a tale scopo e, successivamente con lettera 26 aprile 1999, allegandovi copia delle citate linee guida.
La Commissione, non soddisfatta della risposta che le autorità italiane le avevano indirizzato il 4 febbraio 1999 e neppure
dei chiarimenti che le erano stati forniti nel corso di una riunione «pacchetto» del 2 luglio 1999, ha inviato, il 25 luglio
2001, un parere motivato complementare.
In mancanza di risposta nel termine stabilito, la Commissione ha quindi proposto il presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che, alla luce della giurisprudenza della Corte relativa agli artt. 28 CE e 30 CE, la sussistenza dell’inadempimento
non possa essere contestata.
In primo luogo, essa sostiene che una normativa come quella del caso di specie costituisce un ostacolo alla libera circolazione
dei prodotti di cui si tratta. Orbene, la Repubblica italiana non ha dimostrato né l’esistenza di un rischio per la salute
pubblica e di un nesso tra l’obiettivo di prevenzione di tale rischio e la normativa adottata né l’inesistenza di una soluzione
che avrebbe permesso il raggiungimento del medesimo scopo arrecando minor pregiudizio al commercio intracomunitario.
Inoltre, la Commissione sostiene che le linee guida su cui il governo italiano si è fondato nel corso del procedimento precontenziosa
si limitano a sottolineare l’aspetto nutrizionale e informativo del prodotto, senza menzionare i rischi per la salute insiti
nell’uso dello stesso e senza nemmeno distinguere secondo le modalità di tale uso; essa non comprende quindi le ragioni di
tutela della salute pubblica invocate dalle autorità italiane per giustificare la procedura di autorizzazione preventiva.
Infine, a parere della Commissione, nell’ipotesi in cui l’obiettivo di tale procedura sia di garantire un’informazione completa
del consumatore, risulta che tale obiettivo potrebbe essere conseguito in modo altrettanto efficace mediante la notifica del
prodotto all’autorità competente, accompagnata da una copia dell’etichetta.
Nel controricorso la Repubblica italiana si limita ad affermare che si sta apprestando a modificare l’art. 8 del decreto legislativo
n. 111/92, prevedendo che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi non sia più subordinata a una procedura di autorizzazione
preventiva, ma esclusivamente sottoposta a una procedura di notifica.
Giudizio della Corte
La libera circolazione delle merci tra gli Stati membri è un principio fondamentale del Trattato CE che trova espressione
nel divieto, enunciato all’art. 28 CE, delle restrizioni quantitative all’importazione fra gli Stati membri nonché di qualsiasi
misura di effetto equivalente.
Il divieto delle misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative, enunciato all’art. 28 CE, riguarda ogni normativa
commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari
(sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5; 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania,
detta «Legge di purezza per la birra», Racc. pag. 1227, punto 27, e 16 gennaio 2003, causa C‑12/00, Commissione/Spagna, Racc.
pag. I‑459, punto 71).
Per quanto riguarda la commercializzazione in uno Stato membro di prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in un
altro Stato membro, e in mancanza di armonizzazione comunitaria, un obbligo come quello imposto nella fattispecie dall’art. 8
del decreto legislativo n. 111/92, in forza del quale alimenti adattati ad un intenso sforzo muscolare e destinati soprattutto
agli sportivi siano soggetti ad una procedura di autorizzazione preventiva nonché al pagamento delle spese amministrative
ad essa collegate, rende la commercializzazione di tali alimenti più difficile e costosa (v., in tal senso, sentenze 3 giugno
1999, causa C‑33/97, Colim, Racc. pag. I‑3175, punto 36, e 16 novembre 2000, causa C‑217/99, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑10251,
punto 17). Di conseguenza, essa ostacola gli scambi tra gli Stati membri e costituisce una misura di effetto equivalente ad
una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi dell’art. 28 CE.
È vero che, secondo la giurisprudenza della Corte, una normativa nazionale che assoggetti ad autorizzazione preventiva l’uso
di una sostanza nutritiva in un prodotto alimentare legalmente fabbricato e/o commercializzato in altri Stati membri non è,
in linea di principio, contraria al diritto comunitario qualora siano soddisfatte talune condizioni (v., in tal senso, sentenza
16 luglio 1992, causa C‑344/90, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑4719, punto 8, e sentenza in pari data, causa C‑24/00, Commissione/Francia,
Racc. pag. I‑0000, punti 25‑27).
Tuttavia, un obbligo come quello di cui al caso di specie può essere giustificato solo da una delle ragioni d’interesse generale
elencate nell’art. 30 CE, come la tutela della salute e della vita delle persone, o da una delle esigenze imperative dirette,
segnatamente, alla difesa dei consumatori (v., in particolare, sentenze 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe‑Zentral, detta
«Cassis de Dijon», Racc. pag. 649, punto 8, e 19 giugno 2003, causa C‑420/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑6445, punto
29).
Secondo costante giurisprudenza, spetta alle autorità nazionali competenti dimostrare, da un lato, che la loro normativa è
necessaria per conseguire uno o più obiettivi menzionati all’art. 30 CE o per soddisfare esigenze imperative e, se del caso,
che la commercializzazione dei prodotti in questione presenta un serio rischio per la salute umana e, dall’altro, che essa
è conforme al principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenze 30 novembre 1983, causa 227/82, Van Bennekom, Racc.
pag. 3883, punto 40; 13 marzo 1997, causa C‑358/95, Morellato, Racc. pag. I‑1431, punto 14; 8 maggio 2003, causa C‑14/02,
ATRAL, Racc. pag. I‑4431, punto 67, e sentenza Commissione/Italia, cit., punto 30).
Nella fattispecie il governo italiano non ha dimostrato che la procedura di autorizzazione preliminare alla commercializzazione
degli alimenti per sportivi sia giustificata da una delle ragioni di interesse generale elencate all’art. 30 CE, segnatamente
la tutela della salute pubblica, e proprozionata ad essa.
Malgrado le richieste della Commissione, il governo italiano non ha provato alcuno degli asseriti rischi per la salute pubblica
che i prodotti di cui trattasi potrebbero presentare. Il detto governo si è astenuto dal precisare quali studi scientifici
o rapporti medici fossero alla base delle linee guida allegate e non ha fornito indicazioni di massima sui rischi asseritamente
identificati. Inoltre, non ha chiarito quale nesso vi sia tra la procedura in questione e l’asserito rischio per la salute
pubblica né spiegato per quale motivo una tutela del genere sarebbe più efficace rispetto ad altre forme di controllo e quindi
proporzionata allo scopo perseguito.
Del resto, se, come ha sostenuto la Commissione, la procedura in questione riguarda, in realtà, piuttosto la difesa dei consumatori,
il governo italiano non ha neppure dimostrato sotto quale profilo tale procedura sia necessaria e proporzionata al detto scopo.
Infatti, esistono misure meno restrittive per evitare tali rischi residuali di ingannare i consumatori, tra cui figurano,
in particolare, la notifica all’autorità competente da parte del fabbricante o del distributore del prodotto di cui si tratta
della commercializzazione del detto prodotto, accompagnata da una copia dell’etichetta, e l’obbligo per il fabbricante o il
distributore del prodotto in parola di fornire, in caso di dubbio, la prova della veridicità sostanziale dei dati di fatto
menzionati nell’etichetta (v., in tal senso, sentenze 28 gennaio 1999, causa C‑77/97, Unilever, Racc. pag. I‑431, punto 35,
e 23 gennaio 2003, causa C‑221/00, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑1007, punti 49 e 52).
Alla luce dell’insieme delle circostanze sin qui esposte, occorre dichiarare che, mantenendo in vigore una legislazione che
subordina la commercializzazione di prodotti alimentari per sportivi, legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati
membri, all’obbligo di richiedere un’autorizzazione preventiva e allo svolgimento della relativa procedura, senza aver dimostrato
il carattere necessario e proporzionato di tale obbligo, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono
in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Mantenendo in vigore una legislazione che subordina la commercializzazione di prodotti alimentari per sportivi, legalmente
fabbricati e commercializzati in altri Stati membri, all’obbligo di richiedere un’autorizzazione preventiva e allo svolgimento
della relativa procedura, senza aver dimostrato il carattere necessario e proporzionato di tale obbligo, la Repubblica italiana
è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 28 CE e 30 CE.
2)
La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Gulmann
Puissochet
Macken
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 5 febbraio 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: l'italiano.