CELEX: 62001CJ0075
Manquement d'État
Directive 92/43/CEE
Conservation des habitats naturels
Faune et flore sauvages

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 14 février 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de larticle 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour assurer une mise en oeuvre complète et correcte des articles 1er, 4, paragraphe 5, 5, paragraphe 4, 6, 7, 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, 13, paragraphes 1, sous b), et 2, 14, 15, 16, paragraphe 1, 22, sous b) et c), et 23, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive»), en liaison avec les annexes I, II, IV, V et VI de celle-ci, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive ainsi que de larticle 249, troisième alinéa, CE.
La directive
2 Larticle 1er de la directive définit les principales notions utilisées dans celle-ci. En particulier, selon larticle 1er, sous m), de la directive, on entend par spécimen «tout animal ou plante, vivant ou mort, des espèces figurant à lannexe IV et à lannexe V, toute partie ou tout produit obtenu à partir de ceux-ci ainsi que toute autre marchandise dans le cas où il ressort du document justificatif, de lemballage ou dune étiquette ou de toutes autres circonstances quil sagit de parties ou de produits danimaux ou de plantes de ces espèces».
3 Larticle 4 de la directive prévoit une procédure en plusieurs phases pour la désignation des sites où sont présents les espèces et habitats protégés par celle-ci en tant que zones spéciales de conservation (ci-après «ZSC»). En vertu du paragraphe 1 de cette disposition, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types dhabitats naturels de lannexe I de ladite directive et les espèces indigènes de lannexe II de celle-ci quils abritent. Dans les trois ans suivant la notification de la directive, cette liste est transmise à la Commission, en même temps que les informations relatives à chaque site.
4 Aux termes de larticle 4, paragraphe 5, de la directive, dès quun site est inscrit sur la liste des sites dimportance communautaire établie par la Commission, il est soumis aux dispositions de larticle 6, paragraphes 2, 3 et 4, de cette directive.
5 Larticle 5, paragraphes 1 et 4, de la directive dispose:
«1. Dans les cas exceptionnels où la Commission constate labsence sur une liste nationale visée à larticle 4 paragraphe 1 dun site abritant un type dhabitat naturel ou une espèce prioritaires qui, sur la base dinformations scientifiques pertinentes et fiables, lui semble indispensable au maintien de ce type dhabitat naturel prioritaire ou à la survie de cette espèce prioritaire, une procédure de concertation bilatérale entre cet État membre et la Commission est engagée en vue de comparer les données scientifiques utilisées de part et dautre.
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4. Pendant la période de concertation et dans lattente dune décision du Conseil, le site concerné est soumis aux dispositions de larticle 6 paragraphe 2.»
6 Larticle 6 de la directive prévoit:
«1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans dautres plans daménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types dhabitats naturels de lannexe I et des espèces de lannexe II présents sur les sites.
2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats despèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles davoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible daffecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec dautres plans et projets, fait lobjet dune évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de lévaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet quaprès sêtre assurées quil ne portera pas atteinte à lintégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, lavis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de lévaluation des incidences sur le site et en labsence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives dintérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, lÉtat membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. LÉtat membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type dhabitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de lhomme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour lenvironnement ou, après avis de la Commission, à dautres raisons impératives dintérêt public majeur.»
7 Aux termes de larticle 7 de la directive, «[l]es obligations découlant de larticle 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de larticle 4 paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de larticle 4 paragraphe 1 ou reconnues dune manière similaire en vertu de larticle 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure».
8 Selon larticle 11 de la directive, «[l]es États membres assurent la surveillance de létat de conservation des espèces et habitats naturels visés à larticle 2, en tenant particulièrement compte des types dhabitats naturels prioritaires et des espèces prioritaires».
9 Larticle 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, de la directive est libellé comme suit:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à lannexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant:
[...]
b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, dhibernation et de migration;
c) la destruction ou le ramassage intentionnels des oeufs dans la nature;
[...]
2. Pour ces espèces, les États membres interdisent la détention, le transport, le commerce ou léchange et loffre aux fins de vente ou déchange de spécimens prélevés dans la nature, à lexception de ceux qui auraient été prélevés légalement avant la mise en application de la présente directive.
[...]
4. Les États membres instaurent un système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles des espèces animales énumérées à lannexe IV point a). Sur la base des informations recueillies, les États membres entreprennent les nouvelles recherches ou prennent les mesures de conservation nécessaires pour faire en sorte que les captures ou mises à mort involontaires naient pas une incidence négative importante sur les espèces en question.»
10 Larticle 13, paragraphes 1, sous b), et 2, de la directive dispose:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces végétales figurant à lannexe IV point b) interdisant:
[...]
b) la détention, le transport, le commerce ou léchange et loffre aux fins de vente ou déchange de spécimens desdites espèces prélevés dans la nature, à lexception de ceux qui auraient été prélevés légalement avant la mise en application de la présente directive.
2. Les interdictions visées au paragraphe 1 points a) et b) sappliquent à tous les stades du cycle biologique des plantes visées par le présent article.»
11 Larticle 14 de la directive prévoit:
«1. Si les États membres lestiment nécessaire à la lumière de la surveillance prévue à larticle 11, ils prennent des mesures pour que le prélèvement dans la nature de spécimens des espèces de la faune et de la flore sauvages figurant à lannexe V, ainsi que leur exploitation, soit compatible avec leur maintien dans un état de conservation favorable.
2. Si de telles mesures sont estimées nécessaires, elles doivent comporter la poursuite de la surveillance prévue à larticle 11. Elles peuvent en outre comporter notamment:
- des prescriptions concernant laccès à certains secteurs,
- linterdiction temporaire ou locale du prélèvement de spécimens dans la nature et de lexploitation de certaines populations,
- la réglementation des périodes et/ou des modes de prélèvement de spécimens,
- lapplication, lors du prélèvement de spécimens, de règles cynégétiques ou halieutiques respectueuses de la conservation de ces populations,
- linstauration dun système dautorisations de prélèvement de spécimens ou de quotas,
- la réglementation de lachat, de la vente, de la mise en vente, de la détention ou du transport en vue de la vente de spécimens,
- lélevage en captivité despèces animales ainsi que la propagation artificielle despèces végétales, dans des conditions strictement contrôlées, en vue de réduire le prélèvement de spécimens dans la nature,
- lévaluation de leffet des mesures adoptées.»
12 Larticle 15 de la directive est libellé comme suit:
«Pour la capture ou la mise à mort des espèces de faune sauvage énumérées à lannexe V point a) et dans les cas où, conformément à larticle 16, des dérogations sont appliquées pour le prélèvement, la capture ou la mise à mort des espèces énumérées à lannexe IV point a), les États membres interdisent lutilisation de tous les moyens non sélectifs susceptibles dentraîner localement la disparition ou de troubler gravement la tranquillité des populations dune espèce et en particulier:
a) lutilisation des moyens de capture et de mise à mort énumérés à lannexe VI point a);
b) toute forme de capture et de mise à mort à partir des moyens de transport mentionnés à lannexe VI point b).»
13 Larticle 16, paragraphe 1, de la directive dispose:
«1. À condition quil nexiste pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de larticle 15 points a) et b):
a) dans lintérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels;
b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à lélevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à dautres formes de propriété;
c) dans lintérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour dautres raisons impératives dintérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour lenvironnement;
d) à des fins de recherche et déducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes;
e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, dune manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention dun nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à lannexe IV.»
14 Larticle 22, sous b) et c), de la directive prévoit:
«Dans la mise en application des dispositions de la présente directive, les États membres:
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b) veillent à ce que lintroduction intentionnelle dans la nature dune espèce non indigène à leur territoire soit réglementée de manière à ne porter aucun préjudice aux habitats naturels dans leur aire de répartition naturelle ni à la faune et à la flore sauvages indigènes et, sils le jugent nécessaire, interdisent une telle introduction. Les résultats des études dévaluation entreprises sont communiqués pour information au comité;
c) promeuvent léducation et linformation générale sur la nécessité de protéger les espèces de faune et de flore sauvages et de conserver leurs habitats ainsi que les habitats naturels.»
15 Aux termes de larticle 23, paragraphe 2, de la directive, lorsque les États membres adoptent les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci, ces dispositions contiennent une référence à la directive ou sont accompagnées dune telle référence lors de leur publication officielle.
La procédure précontentieuse
16 Estimant que les diverses mesures qui lui avaient été communiquées au titre de la transposition de la directive en droit luxembourgeois étaient insuffisantes pour se conformer aux articles 1er, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 22 et 23 de la directive, la Commission a, le 29 avril 1999, mis le grand-duché de Luxembourg en demeure de présenter ses observations à cet égard.
17 Dans la lettre de réponse du 13 juillet 1999, adressée à la Commission par le ministre de lEnvironnement du grand-duché de Luxembourg (ci-après la «lettre de réponse»), il était précisé que divers dispositifs législatifs et réglementaires nationaux étaient susceptibles de contribuer à réaliser certains des objectifs de la directive et que la loi du 21 mai 1999 concernant laménagement du territoire (Mémorial A 1999, p. 1402, ci-après la «loi du 21 mai 1999»), le projet de règlement grand-ducal «biodiversité» et la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (Mémorial A 1999, p. 1486, ci-après la «loi du 11 août 1982») permettraient prochainement de mettre pleinement en oeuvre les objectifs de ladite directive. En outre, le bien-fondé de certains griefs de la Commission était expressément contesté.
18 Estimant que les observations qui lui avaient été soumises par le grand-duché de Luxembourg en réponse à la lettre de mise en demeure nétaient pas satisfaisantes, la Commission a, le 21 janvier 2000, émis un avis motivé dans lequel elle constatait que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour assurer une mise en oeuvre complète et correcte des articles 1er, 4, paragraphe 5, 5, paragraphe 4, 6, 7, 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, 13, paragraphes 1, sous b), et 2, 14, 15, 16, paragraphe 1, 22, sous b) et c), et 23, paragraphe 2, de la directive, en liaison avec les annexes I, II IV, V et VI de celle-ci, le grand-duché de Luxembourg avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de cette directive ainsi que de larticle 249, troisième alinéa, CE. Dans ces conditions, la Commission invitait cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer audit avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
19 Par lettre du 6 avril 2000, les autorités luxembourgeoises ont admis que, pour assurer la transposition de la directive en droit national, il était nécessaire de compléter ou damender le cadre juridique existant.
20 Considérant que le grand-duché de Luxembourg navait pas adopté, dans le délai fixé par lavis motivé, les mesures requises pour se conformer à celui-ci, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
21 Dans sa défense, le gouvernement luxembourgeois se borne à indiquer quun projet de loi portant transposition de la directive a été approuvé par le Conseil de gouvernement le 23 février 2001 et il demande à la Cour de rejeter le recours.
Sur le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 1er de la directive
22 La Commission fait valoir que, dans sa lettre de mise en demeure, elle a relevé quaucune disposition de droit luxembourgeois navait pour objet ou pour effet de transposer de façon correcte, complète et précise les définitions énoncées à larticle 1er de la directive et que les autorités luxembourgeoises nont pas contesté ce grief dans la lettre de réponse.
23 À cet égard, il convient de rappeler que, dans la lettre de réponse, il est indiqué que les définitions de larticle 1er de la directive seraient reprises dans un plan sectoriel prévu par la loi du 21 mai 1999.
24 Or, il napparaît pas quune telle mesure ait été adoptée dans le délai fixé par lavis motivé.
25 Dès lors, le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 1er de la directive doit être considéré comme fondé.
Sur le grief tiré de la non-transposition de larticle 4, paragraphe 5, de la directive
26 Selon la Commission, les dispositions de transposition communiquées par les autorités luxembourgeoises nont ni pour objet ni pour effet de transposer larticle 4, paragraphe 5, de la directive, de sorte que les sites dimportance communautaire ne sont pas automatiquement soumis au régime de protection prévu à larticle 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive. Dans la lettre de réponse, ce grief ne serait contesté que dans la mesure où il est reproché au grand-duché de Luxembourg de ne pas avoir mis en place un système prévoyant lapplication aux sites dimportance communautaire du régime de protection prévu à larticle 6, paragraphe 2, de la directive.
27 Il importe de rappeler que, dans la lettre de réponse, il est indiqué que la pratique administrative luxembourgeoise consistant à refuser lautorisation requise pour certains projets relevant de la loi du 11 août 1982 constitue une mesure appropriée pour éviter, sur les sites visés à larticle 4, paragraphe 5, de la directive, les nuisances mentionnées à larticle 6, paragraphe 2, de celle-ci. Le gouvernement luxembourgeois a cependant reconnu le manquement sagissant de lapplication de larticle 6, paragraphes 3 et 4, de cette même directive aux sites dimportance communautaire.
28 Or, selon la jurisprudence constante de la Cour relative aux obligations qui incombent aux États membres lors de la transposition des directives communautaires, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de ladministration et dépourvues dune publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité CE (voir, notamment, arrêts du 17 mai 2001, Commission/Italie, C-159/99, Rec. p. I-4007, point 32, et du 17 janvier 2002, Commission/Irlande, C-394/00, Rec. p. I-581, point 11).
29 Compte tenu de ce qui précède, il convient daccueillir le grief tiré de la non-transposition de larticle 4, paragraphe 5, de la directive.
Sur le grief tiré de la non-transposition de larticle 5, paragraphe 4, de la directive
30 La Commission fait valoir quaucune disposition de droit luxembourgeois ne soumet les sites visés à larticle 5, paragraphe 4, de la directive au régime de protection prévu à larticle 6, paragraphe 2, de celle-ci. Dans la lettre de réponse, ce grief serait contesté par les autorités luxembourgeoises.
31 Il résulte de la lettre de réponse que le gouvernement luxembourgeois a soutenu, en substance, que la pratique administrative consistant à refuser lautorisation requise pour certains projets relevant de la loi du 11 août 1982 constitue une mesure appropriée pour éviter, sur les sites visés à larticle 5, paragraphe 4, de la directive, les nuisances mentionnées à larticle 6, paragraphe 2, de celle-ci.
32 Eu égard à la jurisprudence constante de la Cour, telle que rappelée au point 28 du présent arrêt, cette argumentation doit être rejetée.
33 Dans ladite lettre de réponse, il est également soutenu que, en tout état de cause, le grand-duché de Luxembourg avait probablement déjà inscrit sur la liste transmise à la Commission en vertu de larticle 4, paragraphe 1, de la directive tous les sites indispensables au maintien de types dhabitats déterminés présents sur son territoire et que, par conséquent, il ne serait pas nécessaire de recourir à la procédure prévue à larticle 5, paragraphe 4, de la directive.
34 Cette thèse ne peut pas non plus être retenue. En effet, il ne saurait, en tout état de cause, être exclu que la Commission constate, au sens de larticle 5, paragraphe 1, de la directive, labsence sur la liste transmise par le grand-duché de Luxembourg dun site quelle considère comme indispensable au maintien dun certain type dhabitat naturel prioritaire ou à la survie dune certaine espèce prioritaire et que, dès lors, soit engagée une procédure bilatérale de concertation pendant laquelle le site concerné doit, en vertu du paragraphe 4 de cette même disposition, être soumis au régime de protection prévu à larticle 6, paragraphe 2, de la directive.
35 Par conséquent, le grief tiré de la non-transposition de larticle 5, paragraphe 4, de la directive doit être considéré comme fondé.
Sur le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 6 de la directive
Sur larticle 6, paragraphe 1, de la directive
36 La Commission fait grief au grand-duché de Luxembourg de ne pas avoir transposé cette disposition.
37 Dans sa lettre de réponse, le gouvernement luxembourgeois a reconnu le manquement qui lui est reproché.
38 Dès lors, le grief tiré de la non-transposition de larticle 6, paragraphe 1, de la directive doit être accueilli.
Sur larticle 6, paragraphe 2, de la directive
39 La Commission relève que larticle 14 de la loi du 11 août 1982 interdit, sous réserve de dérogations ministérielles exceptionnelles pour des motifs dintérêt général, de réduire, de détruire ou de changer certains types de biotopes. Or, une telle disposition ne paraîtrait pas de nature à garantir que tous les habitats inclus dans les ZSC bénéficient de la protection quelle prévoit. La Commission souligne également que les dispositions de ladite loi ne visent que certains types de perturbations. En particulier, larticle 12 de cette loi ne permettrait déviter que certains types de perturbations en forêt. Il manquerait, dès lors, une mesure générale, opposable aux tiers, permettant déviter, dans les ZSC, les perturbations des espèces susceptibles davoir un effet significatif sur celles-ci, eu égard aux objectifs de la directive. La Commission rappelle, en outre, que, dans la lettre de réponse, la violation de la directive sur ce point est explicitement contestée.
40 Dans la lettre de réponse, il est soutenu, dune part, que larticle 14 de la loi du 11 août 1982 protège tous les biotopes, y compris ceux faisant partie des ZSC. Dautre part, il ne serait pas exact que cette loi ne vise que certains types de perturbations. En effet, son article 23, qui a une portée générale, interdirait la perturbation de la faune et ses articles 21 et 22 interdiraient toute exploitation, utilisation, mutilation ou destruction non justifiée des plantes et des animaux sauvages non protégés par un régime national plus strict. En outre, ladite loi serait accompagnée dune instruction ministérielle ayant précisément pour objet de transposer la directive, dans laquelle il est indiqué quil convient déviter toute détérioration des habitats et toute perturbation des espèces protégées au moyen dune application rigoureuse de cette loi.
41 Il convient de rappeler que larticle 14 de la loi du 11 août 1982 interdit, sous réserve de dérogations ministérielles exceptionnelles pour des motifs dintérêt général, de réduire, de détruire ou de changer les biotopes tels que mares, marécages, marais, couvertures végétales constituées par des roseaux ou des joncs, haies, broussailles ou bosquets.
42 Or, une telle disposition, en ce quelle ne vise expressément que certains types de biotopes, napparaît pas comme étant de nature à garantir, ainsi que lexige larticle 6, paragraphe 2, de la directive, que tous les habitats naturels et tous les habitats despèces faisant partie dune ZSC sont protégés contre des actes susceptibles de les détériorer.
43 Sagissant de la protection contre les perturbations, telle que prévue à larticle 6, paragraphe 2, de la directive, force est de constater que, si certaines des dispositions de la loi du 11 août 1982 invoquées en lespèce, notamment ses articles 12 et 23, peuvent contribuer à éviter certaines perturbations, il nen demeure pas moins quelles ne sont pas de nature à transposer de manière complète ladite disposition de la directive puisquelles ne couvrent pas toutes les perturbations significatives, eu égard aux objectifs de la directive, des espèces pour lesquelles les ZSC ont été désignées.
44 En ce qui concerne linstruction ministérielle évoquée par le gouvernement luxembourgeois, force est de constater que, compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 28 du présent arrêt, elle nest pas de nature à assurer une transposition correcte de la disposition en cause.
45 Il sensuit que le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 6, paragraphe 2, de la directive doit être considéré comme fondé.
Sur larticle 6, paragraphes 3 et 4, de la directive
46 La Commission soutient que les textes de droit luxembourgeois qui lui ont été communiqués ne prescrivent pas la réalisation dune évaluation des incidences sur les sites protégés dans tous les cas visés à larticle 6, paragraphe 3, de la directive. En outre, le droit luxembourgeois ne garantirait pas quun projet ou un plan nest approuvé par lautorité compétente quaprès quelle sest assurée quil ne portera pas atteinte à lintégrité du site concerné. Quant à larticle 6, paragraphe 4, de la directive, la Commission fait valoir quaucune disposition nationale nimpose la recherche de solutions alternatives avant dautoriser des projets dont les incidences sur les sites protégés ont été jugées négatives. Le droit luxembourgeois ne prévoirait pas non plus ladoption de mesures compensatoires en cas dautorisation de tels projets.
47 Il convient de relever que ces griefs avaient déjà été formulés en ces termes dans la lettre de mise en demeure et que le gouvernement luxembourgeois a, dans la lettre de réponse, reconnu que les dispositions nationales existantes étaient insuffisantes au regard de larticle 6, paragraphes 3 et 4, de la directive.
48 Dans ces conditions, il y a également lieu daccueillir le recours de la Commission sur ce point.
Sur le grief tiré de la non-transposition de larticle 7 de la directive
49 La Commission soutient quaucune disposition de droit luxembourgeois nassure, contrairement à ce quexige larticle 7 de la directive, lapplication de larticle 6, paragraphes 2, 3 et 4, de celle-ci aux zones de protection spéciale désignées en vertu de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1). Au demeurant, largumentation développée dans la lettre de réponse ne permettrait pas de considérer que ledit article 7 a fait lobjet dune transposition.
50 Il y a lieu de rappeler que, dans la lettre de réponse, il est indiqué que le plan sectoriel à établir fournirait un cadre juridique précis, notamment en ce qui concerne les zones de protection spéciale classées en vertu de la directive 79/409.
51 Dans ces conditions et compte tenu, en particulier, de ce qui a été relevé au point 24 du présent arrêt, il convient de constater que le grief tiré de la non-transposition de larticle 7 de la directive est fondé.
Sur le grief tiré de la transposition insuffisante de larticle 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, de la directive
52 La Commission soutient, en premier lieu, que larticle 12, paragraphe 1, sous b), de la directive est transposé de manière incomplète en droit luxembourgeois au motif quaucune des dispositions nationales de transposition qui lui ont été communiquées ninterdit la perturbation intentionnelle des espèces concernées durant la période de migration. En deuxième lieu, aucune de ces dispositions naurait pour objet ou pour effet de transposer pleinement larticle 12, paragraphe 1, sous c), de la directive. En troisième lieu, ces dispositions ninterdiraient pas, contrairement à ce quexige larticle 12, paragraphe 2, de la directive, léchange et loffre aux fins déchange de spécimens des espèces concernées. En quatrième lieu, aucune disposition de droit luxembourgeois nassurerait que la notion d«animal» en droit interne a une portée aussi large que celle de «spécimen» au sens de la directive. En dernier lieu, aucune desdites dispositions naurait pour objet ou pour effet de transposer larticle 12, paragraphe 4, de la directive. Or, selon la Commission, les arguments contraires développés dans la lettre de réponse ne sauraient être retenus.
Sur larticle 12, paragraphe 1, sous b), de la directive
53 Ainsi que la relevé à juste titre la Commission, larticle 23 de la loi du 11 août 1982, dont le gouvernement luxembourgeois estime quil est conforme à larticle 12, paragraphe 1, sous b), de la directive, nest pas de nature à transposer pleinement cette dernière disposition, car, sil interdit la perturbation de la faune notamment durant les périodes de reproduction, de dépendance et dhibernation, une telle interdiction ne vise pas expressément la période de migration.
54 Par suite, le grief tiré de la transposition insuffisante de larticle 12, paragraphe 1, sous b), de la directive doit être considéré comme fondé.
Sur larticle 12, paragraphe 1, sous c), de la directive
55 Dans la lettre de réponse, il est soutenu que larticle 12, paragraphe 1, sous c), de la directive a été transposé en droit interne par les articles 17 de la loi du 11 août 1982 et 6 de la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de lEurope, signée à Berne le 19 septembre 1979 et approuvée par la loi du 26 novembre 1981 (Mémorial A 1981, p. 2130), convention qui a été conclue au nom de la Communauté par la décision 82/72/CEE du Conseil, du 3 décembre 1981 (JO 1982, L 38, p. 1, ci-après la «convention de Berne»). La première de ces dispositions prévoirait que les animaux intégralement protégés ne peuvent être inquiétés, tués, chassés, capturés, détenus ou naturalisés et ceci quel que soit le stade de leur développement. Quant à la seconde desdites dispositions, elle interdirait la destruction ou le ramassage intentionnels des oeufs dans la nature ou leur détention, même vides.
56 À cet égard, il convient de relever que larticle 17 de la loi du 11 août 1982 ne mentionne pas expressément le ramassage des oeufs dans la nature. Or, linterdiction faite par cette disposition de détenir des animaux intégralement protégés quel que soit leur stade de développement ne paraît pas susceptible de couvrir de façon certaine le ramassage des oeufs dans la nature, dautant plus quil sagit dune interdiction qui, conformément aux articles 44 et suivants de ladite loi, est pénalement sanctionnée.
57 Pour ce qui est de larticle 6, sous d), de la convention de Berne, qui interdit la destruction ou le ramassage intentionnels des oeufs dans la nature ou leur détention, il échet de rappeler quil ne sapplique quaux espèces énumérées à lannexe II de cette convention. Or, cette annexe ninclut pas certaines des espèces visées à lannexe IV, sous a), de la directive, à laquelle renvoie larticle 12 de celle-ci.
58 Il sensuit que larticle 12, paragraphe 1, sous c), de la directive na pas été correctement transposé en droit luxembourgeois.
Sur larticle 12, paragraphe 2, de la directive
59 Dans la lettre de réponse, il est indiqué que larticle 17 de la loi du 11 août 1982, en ce quil interdit la détention des animaux intégralement protégés, soppose également à léchange de ceux-ci. En effet, il ne serait pas possible déchanger ce dont la détention nest pas autorisée. Par ailleurs, larticle 15 de cette loi, lu en combinaison avec le règlement grand-ducal du 8 avril 1986 concernant la protection intégrale et partielle de certaines espèces animales de la faune sauvage (Mémorial A 1986, p. 1174), prévoirait le classement, en vue de leur conservation, des animaux sauvages rares, sans se borner aux espèces indigènes. En outre, larticle 20 de ladite loi étendrait la notion d«animal» au-delà de la portée qui lui est conférée par la réglementation nationale.
60 La thèse du gouvernement luxembourgeois ne saurait être accueillie.
61 En effet, linterdiction prévue à larticle 17 de la loi du 11 août 1982 de détenir des animaux intégralement protégés napparaît pas comme étant apte à couvrir léchange et loffre aux fins déchange de ceux-ci, les notions de détention, dune part, et déchange ou doffre aux fins déchange, dautre part, étant indépendantes lune de lautre, notamment au regard dun régime de sanctions pénales tel que celui rappelé au point 56 du présent arrêt.
62 Quant à la portée de la notion d«animal» en droit interne, force est de constater que, en tout état de cause, la réglementation invoquée par le gouvernement luxembourgeois dans la lettre de réponse ninclut pas dans cette notion «tout produit obtenu à partir de [lanimal], ainsi que toute autre marchandise dans le cas où il ressort du document justificatif, de lemballage, ou dune étiquette ou de toutes autres circonstances quil sagit [¼ ] de produits danimaux [¼ ] de ces espèces», ainsi que le prévoit larticle 1er, sous m), de la directive, qui définit la notion de «spécimen» telle que figurant, en particulier, à larticle 12, paragraphe 2, de cette même directive.
63 Larticle 12, paragraphe 2, de la directive na donc pas été correctement transposé en droit luxembourgeois.
Sur larticle 12, paragraphe 4, de la directive
64 Il convient de rappeler que, dans la lettre de réponse, le gouvernement luxembourgeois a admis quun système de contrôle tel que prévu par larticle 12, paragraphe 4, de la directive navait pas encore été instauré dans le droit luxembourgeois.
65 Au demeurant, il napparaît pas quun tel système de contrôle ait été adopté dans le délai fixé par lavis motivé.
66 Il savère ainsi que larticle 12, paragraphe 4, de la directive na pas été transposé dans lordre juridique interne de lÉtat membre défendeur.
67 À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le grief tiré de la transposition insuffisante de larticle 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, de la directive est fondé.
Sur le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 13, paragraphes 1, sous b), et 2, de la directive
Sur larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive
68 La Commission fait valoir que, en dépit des arguments avancés par les autorités luxembourgeoises dans la lettre de réponse, larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive nest pas complètement transposé en droit luxembourgeois. En effet, celui-ci, dune part, ninterdirait pas la détention, léchange et loffre aux fins de vente ou déchange de spécimens des espèces végétales protégées en vertu de ladite disposition communautaire et, dautre part, ne garantirait pas que les interdictions prévues par celle-ci sappliquent aux espèces non indigènes quelle protège.
69 Dans la lettre de réponse, il est soutenu que la vente des plantes intégralement protégées est interdite par larticle 16 de la loi du 11 août 1982 et que leur détention est interdite, en tant que de besoin, par larticle 5 de la convention de Berne. Par ailleurs, la protection des espèces non indigènes ne serait pas exclue par larticle 15 de ladite loi. À cet égard, il suffirait dincorporer les espèces concernées dans le règlement grand-ducal du 19 août 1989 concernant la protection intégrale et partielle de certaines espèces végétales de la flore sauvage (Mémorial A 1989, p. 1102, ci-après le «règlement du 19 août 1989»). En outre, larticle 20 de la loi susmentionnée étendrait la notion de plante au-delà de la portée qui lui est conférée par la réglementation nationale.
70 Il convient de relever que larticle 16 de la loi du 11 août 1982, sil interdit la vente des plantes intégralement protégées, ne prohibe pas la détention, léchange et loffre aux fins de vente ou déchange de ces plantes. Quant à larticle 5 de la convention de Berne, il prévoit que chaque partie contractante interdit, en tant que de besoin, la détention des espèces protégées. Or, il napparaît pas quune quelconque mesure complémentaire visant à préciser lapplication de ladite convention sur ce point ait été prise par les autorités luxembourgeoises. Sous cet aspect, larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive na donc pas été correctement transposé en droit luxembourgeois.
71 Sagissant du grief tiré du fait que le droit luxembourgeois ne garantit pas que les interdictions prévues à larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive sappliquent aux espèces végétales non indigènes quelle protège, il importe de rappeler, dune part, que le gouvernement luxembourgeois lui-même a reconnu que les espèces végétales non indigènes couvertes par ladite disposition ne sont pas protégées en vertu de larticle 15 de la loi du 11 août 1982, lu en combinaison avec le règlement du 19 août 1989. Dautre part, larticle 20 de cette loi dispose que les plantes et animaux protégés par des conventions internationales approuvées et publiées ne peuvent être achetés, importés, mis en vente, exportés ou détenus quen vertu des dispositions prévues par ces conventions. Or, ledit article 20 nest, en tout état de cause, pas de nature à assurer en tant que tel une protection des espèces non indigènes telle que celle prévue à larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive. De plus, le gouvernement luxembourgeois na fourni aucune précision quant aux conventions internationales qui seraient pertinentes en lespèce.
72 Il sensuit que larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive na pas été correctement transposé en droit luxembourgeois.
Sur larticle 13, paragraphe 2, de la directive
73 Selon la Commission, en soutenant que larticle 13, paragraphe 2, de la directive a été transposé par larticle 16 de la loi du 11 août 1982, qui étend les interdictions visées à cette disposition aux parties des plantes concernées, les autorités luxembourgeoises nont pas établi que la notion de «plante» en droit interne avait une portée aussi large que la notion de «spécimen» au sens de larticle 1er, sous m), de la directive, notamment en ce qui concerne linclusion dans cette notion de toute partie ou tout produit obtenu à partir de la plante ainsi que toute autre marchandise dans le cas où il ressort du document justificatif, de lemballage ou dune étiquette ou de toutes autres circonstances quil sagit de parties ou de produits de plantes de ces espèces.
74 Il importe de rappeler que, aux termes de larticle 13, paragraphe 2, de la directive, les interdictions figurant au paragraphe 1, sous a) et b), de cette disposition sappliquent à tous les stades du cycle biologique des plantes visées par celle-ci.
75 À supposer même que la notion de «plante» en droit interne nait pas une portée aussi large que celle de «spécimen» employée à larticle 1er, sous m), de la directive, la Commission na pas démontré la raison pour laquelle cette circonstance serait contraire à larticle 13, paragraphe 2, de la directive, qui ne se réfère pas directement à la notion de «spécimen», plutôt quà larticle 13, paragraphe 1, sous b), qui vise directement cette notion, en posant des interdictions ayant précisément pour objet les spécimens des espèces protégées.
76 Par conséquent, le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 13, paragraphe 2, de la directive, tel que formulé par la Commission, doit être rejeté.
77 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu daccueillir le grief tiré de la transposition incomplète de larticle 13, paragraphe 1, sous b), de la directive.
Sur le grief tiré de la non-transposition de larticle 14 de la directive
78 La Commission soutient que larticle 14 de la directive ne présente pas un caractère facultatif, mais contient une obligation de surveillance inconditionnelle des espèces mentionnées à lannexe V de celle-ci, assortie dune obligation de prendre les mesures appropriées pour assurer le maintien desdites espèces dans un état de conservation favorable dans lhypothèse où les autorités compétentes lestimeraient nécessaire, à savoir lorsquil résulte de cette surveillance que, à défaut de telles mesures, létat de conservation de ces espèces serait menacé.
79 Dans la lettre de réponse, les autorités luxembourgeoises ont reconnu que lobligation de surveillance des espèces intégralement et partiellement protégées, assortie dune obligation de prendre les mesures appropriées pour assurer le maintien desdites espèces dans un état de conservation favorable, nest effectivement pas prévue par la réglementation nationale et elles ont admis la nécessité dune adaptation de celle-ci sur ce point.
80 Il apparaît donc que le prélèvement dans la nature de spécimens des espèces de la faune et de la flore sauvages figurant à lannexe V de la directive, ainsi que leur exploitation, nest pas assorti, en droit luxembourgeois, dune obligation de prendre, si leur état de conservation le justifie, les mesures appropriées pour assurer le maintien de ces espèces dans un état de conservation favorable.
81 Dès lors, le grief tiré de la non-transposition de larticle 14 de la directive doit être considéré comme fondé.
Sur le grief tiré de la transposition incorrecte de larticle 15 de la directive
82 La Commission soutient que les mesures de transposition qui lui ont été communiquées par le grand-duché de Luxembourg nassurent pas une transposition correcte de larticle 15 de la directive et elle réfute largumentation invoquée à lappui de la thèse contraire dans la lettre de réponse.
83 En effet, dans celle-ci, il est indiqué que, étant donné que le grand-duché de Luxembourg avait lintention de recourir aux possibilités de dérogation ouvertes par larticle 16 de la directive, il était nécessaire dassurer la transposition de larticle 15 de celle-ci. Les moyens de capture et de mise à mort visés audit article 15, sous a) et b), auraient été repris textuellement dans la convention de Berne et interdits par celle-ci. Ils seraient également interdits sans exception par la réglementation concernant la chasse et la pêche. En outre, le gouvernement luxembourgeois a précisé que larrêté grand-ducal du 10 mars 1959 ayant pour objet la destruction des animaux malfaisants et nuisibles, qui nimpose aucune restriction quant aux moyens de destruction employés, serait abrogé par un nouveau règlement grand-ducal dont il aurait déjà existé un projet.
84 Il importe de rappeler que lannexe VI, sous a), de la directive, à laquelle renvoie larticle 15 de cette même directive, inclut parmi les méthodes et moyens de capture et de mise à mort interdits les pièges non sélectifs dans leur principe ou leurs conditions demploi ainsi que lenfumage. Or, larrêté grand-ducal du 10 mars 1959, dans la mesure où il autorise la destruction despèces figurant à lannexe V, sous a), de la directive, telles que la martre et le putois, par enfumage des terriers ou à laide de pièges dont il nest pas précisé quils doivent être sélectifs, nest pas conforme à larticle 15 de la directive. Par ailleurs, il ne ressort pas du dossier que cet arrêté a été abrogé dans le délai fixé par lavis motivé.
85 Il sensuit que, en tout état de cause, le grief tiré de la transposition incorrecte de larticle 15 de la directive doit être considéré comme fondé.
Sur le grief tiré de la transposition insatisfaisante de larticle 16, paragraphe 1, de la directive
86 Selon la Commission, les mesures de transposition mentionnées dans la lettre de réponse ne sont pas satisfaisantes au regard de larticle 16, paragraphe 1, de la directive.
87 Sagissant de larticle 26 de la loi du 11 août 1982, qui prévoit que le ministre compétent peut accorder des dérogations aux articles 13 à 18 de celle-ci dans un but scientifique ou dintérêt général, il convient de relever que loctroi desdites dérogations nest pas subordonné à la condition quil nexiste pas dautre solution satisfaisante, ainsi que lexige larticle 16, paragraphe 1, de la directive.
88 Quant à larticle 9 de la convention de Berne, à supposer même quil soumette les possibilités de dérogation aux régimes de protection définis par ladite convention aux mêmes conditions que celles prévues à larticle 16, paragraphe 1, de la directive et, en particulier, à la condition de labsence dune autre solution satisfaisante, le fait que ce système dérogatoire et celui mis en place par larticle 26 de la loi du 11 août 1982 coexistent dans le droit interne est, en tout état de cause, contraire à ladite disposition de la directive. En effet, une telle situation crée, en loccurrence, une ambiguïté de nature à rendre incertain le respect dudit article 16, paragraphe 1.
89 Partant, le grief tiré de la transposition insatisfaisante de larticle 16, paragraphe 1, de la directive doit être accueilli.
Sur le grief tiré de la transposition incorrecte de larticle 22, sous b) et c), de la directive
Sur larticle 22, sous b), de la directive
90 Au grief tiré de la transposition incorrecte de larticle 22, sous b), de la directive, tel que formulé dans la lettre de mise en demeure, les autorités luxembourgeoises ont répondu que cette transposition était assurée par larticle 25 de la loi du 11 août 1982, qui interdit lintroduction despèces non indigènes dans la vie sauvage, sauf autorisation du ministre compétent, qui pourra être assortie des conditions appropriées.
91 À cet égard, il y a lieu de constater que ledit article 25 ne subordonne pas loctroi de lautorisation ministérielle que cette disposition prévoit au respect des conditions fixées à larticle 22, sous b), de la directive, et notamment celle en vertu de laquelle cette autorisation ne peut être accordée que pour autant quaucun préjudice ne sera porté aux habitats naturels.
92 Par conséquent, larticle 25 de la loi du 11 août 1982 ne constitue pas une transposition correcte de larticle 22, sous b), de la directive. Le grief de la Commission doit donc être considéré comme fondé sur ce point.
Sur larticle 22, sous c), de la directive
93 Dans la lettre de réponse, il est soutenu que la transposition de larticle 22, sous c), de la directive, qui vise à promouvoir léducation et linformation générale sur la nécessité de protéger les espèces de faune et de flore sauvages ainsi que les habitats naturels, est assurée par les articles 3, paragraphe 3, de la convention de Berne et 13 de la convention sur la diversité biologique, signée à Rio de Janeiro (Brésil) le 5 juin 1992 et approuvée par la loi du 4 mars 1994 (Mémorial A 1994, p. 429), convention qui a été conclue au nom de la Communauté européenne par la décision 93/626/CEE du Conseil, du 25 octobre 1993 (JO L 309, p. 1, ci-après la «convention de Rio de Janeiro»), ainsi que par la loi du 10 août 1992, concernant la liberté daccès à linformation en matière denvironnement et le droit dagir en justice des associations de protection de la nature et de lenvironnement (Mémorial A 1992, p. 2204).
94 Tout en soutenant que ladite loi du 10 août 1992 ne contient aucune disposition destinée à assurer une information active du public, la Commission admet que les articles 3, paragraphe 3, de la convention de Berne et 13 de la convention de Rio de Janeiro sont en principe de nature à assurer une transposition satisfaisante de la directive. Elle objecte toutefois que le grand-duché de Luxembourg na pas démontré que son ordre juridique connaît le principe de lapplication directe des dispositions dites «self-executing» des conventions internationales régulièrement approuvées et publiées.
95 Dès lors quil nest pas contesté que les dispositions susmentionnées des conventions de Berne et de Rio de Janeiro sont susceptibles dassurer une transposition satisfaisante de larticle 22, sous c), de la directive, il convient de se borner à examiner si ces dispositions ont été réceptionnées dans lordre juridique luxembourgeois.
96 Or, il nest pas douteux que tel est bien le cas en lespèce. En effet, lesdites conventions ont été approuvées par des lois du grand-duché de Luxembourg et elles ne nécessitent pas dautres mesures pour produire leur plein effet dans lordre juridique de cet État membre.
97 Dans ces conditions, le grief tiré de la transposition incorrecte de larticle 22, sous c), de la directive doit être rejeté.
98 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu daccueillir le grief tiré de la transposition inappropriée de larticle 22, sous b), de la directive.
Sur le grief tiré de la violation de larticle 23, paragraphe 2, de la directive
99 La Commission soutient que le grand-duché de Luxembourg a violé larticle 23, paragraphe 2, de la directive, dès lors que les mesures de transposition adoptées par cet État membre postérieurement à lentrée en vigueur de celle-ci et qui lui ont été transmises ne comportent aucune référence à la directive ou nétaient pas accompagnées dune telle référence lors de leur publication officielle.
100 Dans la lettre de réponse, il est indiqué que le futur plan sectoriel prévu par la loi du 21 mai 1999 aura essentiellement pour objet la mise en oeuvre de la directive 79/409 ainsi que de la directive et quune liste de toutes les mesures nationales concourant à transposer cette dernière sera publiée au Mémorial.
101 Or, il napparaît pas quune telle publication est intervenue dans le délai fixé par lavis motivé.
102 Il sensuit que le grief tiré de la violation de larticle 23, paragraphe 2, de la directive est fondé.
103 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour assurer une mise en oeuvre complète et correcte des articles 1er, 4, paragraphe 5, 5, paragraphe 4, 6, 7, 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, 13, paragraphe 1, sous b), 14, 15, 16, paragraphe 1, 22, sous b), et 23, paragraphe 2, de la directive, en liaison avec les annexes I, II, IV, V et VI de celle-ci, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
104 Aux termes de larticle 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, sil est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du grand-duché de Luxembourg et ce dernier ayant succombé en lessentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour assurer une mise en oeuvre complète et correcte des articles 1er, 4, paragraphe 5, 5, paragraphe 4, 6, 7, 12, paragraphes 1, sous b) et c), 2 et 4, 13, paragraphe 1, sous b), 14, 15, 16, paragraphe 1, 22, sous b), et 23, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, en liaison avec les annexes I, II, IV, V et VI de celle-ci, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2) Le grand-duché de Luxembourg est condamné aux dépens.