CELEX: 61998CJ0152
Inadempimento di uno Stato
Direttiva 76/464/CEE
Inquinamento idrico
Mancata trasposizione

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 17 aprile 1998, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, avendo trasposto in misura insufficiente l'art. 7, nn. 1-3, della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva medesima e dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE).
Contesto normativo
2 La direttiva 76/464 ha per oggetto, ai sensi del suo primo considerando, la protezione dell'ambiente idrico della Comunità contro l'inquinamento, in particolare quello provocato da certe sostanze persistenti, tossiche e bioaccumulabili.
3 A tal fine la direttiva 76/464 stabilisce una distinzione tra due categorie di sostanze pericolose, che l'allegato della medesima direttiva classifica rispettivamente in un elenco I e in un elenco II di famiglie e gruppi di sostanze.
4 L'elenco I che figura in allegato alla direttiva 76/464 (in prosieguo: l'«elenco I») comprende alcune sostanze singole che fanno parte delle famiglie e gruppi di sostanze elencati nel suddetto elenco e sono scelte principalmente sulla base della loro tossicità, della loro persistenza e della loro bioaccumulazione.
5 Dagli artt. 2 e 3 della direttiva 76/464 risulta che il regime previsto per le sostanze che appartengono all'elenco I è diretto ad eliminare l'inquinamento delle acque da tali sostanze, e che qualsiasi scarico delle medesime è soggetto al rilascio di un'autorizzazione preventiva da parte dell'autorità competente dello Stato membro interessato. L'autorizzazione deve fissare norme di emissione qualora ciò sia necessario per l'applicazione della direttiva.
6 Per le medesime sostanze l'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva 76/464 prevede che il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, fissi i valori limite che le norme di emissione non devono superare nonché obiettivi di qualità fissati principalmente in base alla tossicità, alla persistenza e all'accumulazione di queste sostanze negli organismi viventi e nei sedimenti.
7 Nella comunicazione al Consiglio 22 giugno 1982, relativa alle sostanze pericolose che potrebbero figurare nell'allegato I (GU C 176, pag. 3), la Commissione presentava un elenco di 129 sostanze prioritarie. Il Consiglio ne prendeva atto con la risoluzione 7 febbraio 1983, relativa alla lotta contro l'inquinamento dell'ambiente idrico (GU C 46, pag. 17). Successivamente venivano aggiunte a tale elenco tre sostanze prioritarie, portando a 132 il numero complessivo delle sostanze interessate. Il Consiglio, conformemente all'art. 6 della direttiva 76/464, può adottare per tali sostanze singole appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I provvedimenti che fissano valori limite di emissione e obiettivi di qualità. Tuttavia, a tutt'oggi, per 114 di queste sostanze non sono stati fissati valori limite a livello comunitario.
8 L'elenco II che figura in allegato alla direttiva 76/464 (in prosieguo: l'«elenco II») comprende sostanze che hanno sull'ambiente idrico un effetto nocivo che può tuttavia essere limitato ad una certa zona e che dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione.
9 Ai sensi dell'elenco II, primo comma:
«L'elenco II comprende:
- le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono determinati i valori limite di cui all'articolo 6 della presente direttiva,
- alcune sostanze singole e alcune categorie di sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze elencati in appresso,
(...)».
10 Le famiglie e i gruppi di sostanze di cui all'elenco II, primo comma, secondo trattino, sono otto. La prima categoria è composta da metalloidi e da metalli, tra i quali figurano il titanio, il boro, l'uranio, il tellurio e l'argento, nonché i loro composti. La quarta categoria comprende i composti organosilicati tossici o persistenti e le sostanze che possono dare origine a tali composti nelle acque, ad eccezione di quelli che sono biologicamente innocui o che si trasformano rapidamente nell'acqua in sostanze innocue.
11 Il regime previsto per le sostanze che appartengono all'elenco II è diretto, ai sensi dell'art. 2 della direttiva 76/464, a ridurre l'inquinamento delle acque da tali sostanze mediante provvedimenti appropriati.
12 A tale riguardo l'art. 7 della direttiva 76/464 stabilisce quanto segue:
«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.
2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3.
3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.
4. I programmi potranno anche contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti; essi tengono conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili.
5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione.
6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica.
7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri un confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia».
13 La direttiva 76/464 non prevede alcun termine per la sua trasposizione. Nondimeno, l'art. 12, n. 2, stabilisce che la Commissione trasmette al Consiglio, se possibile entro 27 mesi dalla notifica della direttiva, le prime proposte definite sulla base dell'analisi comparata dei programmi elaborati dagli Stati membri. La Commissione, ritenendo che gli Stati membri non sarebbero stati in grado di fornirle dati pertinenti entro detto termine, con lettera 3 novembre 1976 ha proposto loro di fissare la data del 15 settembre 1981 per l'elaborazione dei programmi e quella del 15 settembre 1986 per la loro attuazione.
14 L'art. 20 della direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (GU L 257, pag. 26), prevede disposizioni transitorie relative al regime istituito dall'art. 7, n. 2, della direttiva 76/464. Per alcuni impianti esistenti tale regime resta in vigore sino a quando gli Stati membri non abbiano adottato le misure di autorizzazione e di controllo di cui all'art. 5 della direttiva 96/61. A tal fine essi dispongono di un periodo di otto anni che decorre dalla data di messa in applicazione di tale direttiva, e cioè il 30 ottobre 1999.
15 All'epoca dei fatti della causa era in corso l'adozione del testo che sarebbe divenuto la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 23 ottobre 2000, 2000/60/CE, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque (GU L 327, pag. 1; in prosieguo: la «nuova direttiva quadro»). Ai sensi dell'art. 24 della nuova direttiva quadro, gli Stati membri devono mettere in vigore le misure necessarie per conformarsi a quest'ultima entro il 22 dicembre 2003.
Procedimento precontenzioso
16 La Commissione inviava, il 15 febbraio 1994, una lettera di diffida al Regno dei Paesi Bassi. In tale lettera essa gli addebitava di essere venuto meno agli obblighi derivanti dalla direttiva 76/464, e più precisamente dall'art. 7, nn. 1-3, della medesima, non avendo fissato obiettivi di qualità per il bacino dell'Escaut.
17 Non ritenendosi soddisfatta della risposta del Regno dei Paesi Bassi, il 23 dicembre 1996 la Commissione adottava un parere motivato. Il termine per conformarsi al parere motivato veniva stabilito in due mesi a decorrere dalla notifica di quest'ultimo.
18 Dal momento che le autorità olandesi non hanno dato seguito al suddetto parere, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sulla ricevibilità
19 Il governo olandese mette in dubbio l'opportunità del ricorso, per il fatto che le direttiva 96/61 renderebbe caduca, per i grandi settori di attività industriale, la distinzione stabilita dalla direttiva 76/464 tra le sostanze che appartengono all'elenco I e quelle di cui all'elenco II. La normativa olandese sarebbe già conforme alle disposizioni della direttiva 96/61. Inoltre, la nuova direttiva quadro prevedrebbe, stabilendo un elenco di sostanze prioritarie, un approccio combinato dei sistemi di valori limite di emissione, fatto che priverebbe di qualsiasi rilevanza gli obblighi previsti dalla direttiva 76/464.
20 Questo argomento non può essere accolto. Si deve sottolineare che, nel regime istituito dall'art. 169 del Trattato, la proposizione del ricorso per inadempimento rientra nel potere discrezionale della Commissione, il cui esercizio non è soggetto a una valutazione di opportunità da parte della Corte.
21 Inoltre, occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (v., in particolare, sentenza 25 maggio 2000, causa C-384/97, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3823, punto 35). Anche nell'ipotesi in cui la direttiva 96/61 e la nuova direttiva quadro avessero modificato l'approccio seguito dalla Comunità relativamente alle strategie di lotta contro l'inquinamento idrico, ciò non inciderebbe sugli obblighi cui il Regno dei Paesi Bassi era soggetto alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
22 D'altronde, per quanto riguarda l'oggetto del ricorso, occorre ricordare che la Corte può in qualsiasi momento, conformemente all'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura, rilevare d'ufficio l'irricevibilità per motivi di ordine pubblico.
23 Secondo giurisprudenza costante, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. L'oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell'art. 169 del Trattato è determinato, conseguentemente, dal procedimento precontenzioso previsto dal medesimo articolo. Pertanto, l'atto introduttivo del ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel corso del procedimento precontenzioso (v., in tal senso, sentenze 11 luglio 1984, causa 51/83, Commissione/Italia, Racc. pag. 2793, punto 4; 11 giugno 1998, causa C-206/96, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3401, punto 13, nonché 21 settembre 1999, causa C-392/96, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-5901, punto 51).
24 Nella fattispecie, nella lettera di diffida 15 febbraio 1994, la Commissione ha contestato al Regno dei Paesi Bassi di essere venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 76/464 «non avendo fissato obiettivi di qualità obbligatori per l'Escaut, per quanto riguarda le sostanze dell'elenco II dell'allegato della direttiva 76/464». Il parere motivato si fonda anch'esso sui dati relativi al bacino dell'Escaut. Al contrario, nel ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare in maniera più generale che il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 7 della citata direttiva. L'inadempimento così contestato deve dunque essere inteso come riguardante l'intero territorio olandese.
25 Dal momento che il procedimento precontenzioso riguardava soltanto il bacino dell'Escaut, occorre dichiarare irricevibile il ricorso della Commissione nella parte in cui non riguarda un inadempimento del Regno dei Paesi Bassi agli obblighi di cui all'art. 7 della direttiva 76/464 relativamente al bacino dell'Escaut.
Nel merito
L'obbligo di fissare obiettivi di qualità per le sostanze di cui all'elenco II, primo comma, primo trattino
Argomenti delle parti
26 La Commissione contesta al Regno dei Paesi Bassi di non aver fissato obiettivi di qualità relativamente alle sostanze che appartengono all'elenco I per le quali non sono stati ancora fissati a livello comunitario i valori limite. Secondo la Commissione, l'inquinamento causato dalle suddette sostanze dovrebbe essere combattuto mediante le misure previste dall'art. 7 della direttiva 76/464 e non mediante quelle previste agli artt. 3-6 della medesima.
27 Il governo olandese ritiene che, secondo il testo dell'elenco II, primo comma, primo trattino, le sostanze che appartengono all'elenco I rientrano nell'ambito di applicazione dell'elenco II solo qualora la Commissione ovvero il Consiglio abbiano rinunciato espressamente a fissare i valori limite.
28 Esso sostiene che la direttiva 76/464 distingue nettamente tra le sostanze particolarmente pericolose per l'ambiente idrico, appartenenti all'elenco I, e le sostanze nocive per l'ambiente idrico, che rientrano nell'elenco II. Ai sensi dell'art. 2 della direttiva 76/464, l'inquinamento dell'ambiente idrico causato dalle sostanze comprese nell'elenco I dovrebbe essere eliminato mediante provvedimenti da adottare ai sensi degli artt. 3-6 della direttiva, mentre l'inquinamento causato dalle sostanze comprese nell'elenco II dovrebbe essere soltanto ridotto grazie all'applicazione del regime previsto all'art. 7 della direttiva.
29 L'assoggettamento al suddetto regime delle sostanze che appartengono all'elenco I per le quali i valori limite non siano stati ancora fissati a livello comunitario costituirebbe una deroga alle finalità della direttiva, che sarebbe giustificata soltanto se il Consiglio ovvero la Commissione annunciassero espressamente l'intenzione di non procedere alla fissazione di tali valori limite.
30 Inoltre, l'interpretazione auspicata dalla Commissione nel suo ricorso avrebbe una conseguenza contrastante con l'economia della direttiva 76/464. L'elenco I comprenderebbe non soltanto le 132 sostanze ritenute dalla Commissione prioritarie, ma anche tutte quelle che appartengono ai gruppi e alle famiglie di sostanze comprese in tale elenco. Ora, sarebbe impossibile per gli Stati membri fissare obiettivi di qualità relativamente a decine di migliaia di sostanze.
31 Il Regno dei Paesi Bassi ritiene inoltre che la lentezza del processo di realizzazione delle finalità della direttiva 76/464 sia causata dalla prassi delle istituzioni. Gli Stati membri non sarebbero assolutamente responsabili del fatto che le numerose proposte, formulate dalla Commissione, di direttive che fissano valori limite per le sostanze che figurano nell'elenco I non abbiano avuto esito.
Giudizio della Corte
32 Per quanto riguarda l'interpretazione dell'elenco II, primo comma, primo trattino, della direttiva 76/464 ed in particolare del concetto di sostanze per le quali i valori limite «non sono determinati», la Corte ha già osservato che risulta senza alcun equivoco sia dal regime previsto da tale direttiva sia dal testo del suddetto trattino che, sino a quando valori limite non siano stati fissati per le sostanze comprese nell'elenco I, tali sostanze devono essere provvisoriamente considerate come sostanze che appartengono all'elenco II, il cui regime è disciplinato dall'art. 7 della direttiva (v. sentenze 21 gennaio 1999, causa C-207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-275, punti 34 e 35, e 11 novembre 1999, causa C-184/97, Commissione/Germania, Racc. pag. I-7837, punto 27).
33 Per quanto riguarda le finalità della direttiva, occorre constatare che, anche se è vero che la fissazione da parte del Consiglio dei valori limite di emissione ha come obiettivo l'eliminazione dell'inquinamento delle acque dalle sostanze comprese nell'elenco I, mentre il regime previsto dall'art. 7 della direttiva 76/464 riguarda soltanto l'elaborazione di programmi che includono obiettivi di qualità al fine di una riduzione dell'inquinamento, ciò non toglie che tale eliminazione, di cui all'art. 2 della suddetta direttiva, non può avvenire per il solo fatto della fissazione di questi valori limite in quanto, in definitiva, essa dipende integralmente dal livello dei valori adottati (v., a tale proposito, sentenza Commissione/Germania, citata, punto 39). Conseguentemente, l'assoggettamento in maniera provvisoria delle sostanze comprese nell'elenco I al regime previsto per le sostanze che appartengono all'elenco II non costituisce una deroga alle finalità di tale direttiva.
34 Tale interpretazione non può essere inficiata dall'argomento del governo olandese secondo cui, se venisse adottata, il Regno dei Paesi Bassi dovrebbe adottare programmi che comprendono obiettivi di qualità per un numero indefinito di sostanze. Così come sottolineato dall'avvocato generale al paragrafo 36 delle sue conclusioni, tale obbligo, che discende dalla direttiva 76/464, vale soltanto per le 114 sostanze prioritarie per le quali non sono stati ancora fissati dal Consiglio i valori limite e che possono effettivamente essere contenute nelle acque olandesi, in particolare nelle acque del bacino dell'Escaut.
35 Per quanto riguarda l'asserita carenza delle istituzioni, si deve osservare che, come la Corte ha già rilevato al punto 45 della sentenza Commissione/Germania, citata, la direttiva 76/464 prevede essa stessa in modo vincolante le misure che gli Stati membri debbono adottare nel caso in cui il Consiglio non abbia fissato valori limite di emissione per le sostanze rientranti nell'elenco I. Di conseguenza, la direttiva non esonera lo Stato membro dal rispetto degli obblighi che essa impone nell'attesa che il Consiglio adotti misure sulla base dell'art. 6 della direttiva medesima.
36 Da quanto precede risulta che il Regno dei Paesi Bassi era obbligato, ai sensi dell'art. 7 della direttiva 76/464, ad elaborare programmi che fissassero obiettivi di qualità, relativamente alle sostanze prioritarie di cui all'elenco I per le quali valori limite non erano stati fissati a livello comunitario. Non occorre decidere se le leggi e le normative nazionali in vigore alla data di scadenza contenuta nel parere motivato rispondessero alle esigenze degli artt. 3-6 di tale direttiva, come sostiene il governo olandese, in quanto, ad ogni modo, il governo olandese non contesta che il Regno dei Paesi Bassi non avesse elaborato tali programmi allo scadere di tale termine.
37 L'argomento del governo olandese deve dunque essere respinto.
L'obbligo di fissare obiettivi di qualità per le sostanze di cui all'elenco II, primo comma, secondo trattino
Argomenti delle parti
38 La Commissione contesta al Regno dei Paesi Bassi di non avere ancora fissato obiettivi di qualità né per talune sostanze della prima categoria, comprese nell'elenco II, primo comma, secondo trattino, e cioè il titanio, il boro, l'uranio, il tellurio e l'argento, né per le sostanze della quarta categoria di cui a tale trattino.
39 Il governo olandese sostiene che le sostanze che appartengono a tale quarta categoria non sono chiaramente identificate. Altri Stati membri avrebbero le stesse difficoltà di identificazione. D'altronde, per tali sostanze della quarta categoria, così come per talune sostanze rientranti nella prima categoria come il boro, il tellurio, l'argento, l'uranio e il titanio, sarebbe stato impossibile, anche nella letteratura internazionale, fissare valori scientificamente fondati che potessero servire da base per la fissazione di obiettivi di qualità.
40 Il governo olandese ha parimenti sostenuto, in udienza, che l'art. 7 della direttiva 74/464 impone di fissare obiettivi di qualità per le norme di emissione fissate nelle autorizzazioni previste all'art. 7, n. 2, della direttiva, mentre niente induce a ritenere che tale obbligo sussista per i programmi riguardanti soltanto obiettivi di qualità per le acque.
Giudizio della Corte
41 Occorre ricordare, in via preliminare, che il governo olandese non contesta di non aver fissato obiettivi di qualità per il titanio, il boro, l'uranio, il tellurio, l'argento e le sostanze riconducibili alla quarta categoria alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte, è irrilevante che l'inadempimento di uno Stato membro risulti da difficoltà tecniche cui quest'ultimo avrebbe fatto fronte (v., in particolare, sentenze 1° ottobre 1998, causa C-71/97, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-5991, punto 15, e 1° febbraio 2001, causa C-333/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1025, punto 36).
42 Le asserite difficoltà scientifiche relative all'identificazione delle sostanze che appartengono alla quarta categoria di sostanze di cui all'elenco II, primo comma, secondo trattino, nonché alla fissazione di valori limite per tali sostanze e per talune di quelle che appartengono alla prima categoria costituiscono una difficoltà tecnica del genere, che non può mettere in discussione l'obbligo di trasporre la direttiva 76/464. Il governo olandese avrebbe potuto contattare la Commissione ovvero fare realizzare studi scientifici a tempo debito.
43 Per quanto riguarda l'argomento del governo olandese relativo all'obbligo di fissare obiettivi di qualità soltanto per le norme di emissione fissate nelle autorizzazioni di cui all'art. 7, n. 2, della direttiva 76/464, occorre ricordare che i programmi di cui all'art. 7, n. 1, di tale direttiva devono includere, secondo il n. 3 del citato articolo, obiettivi di qualità per le acque. La finalità di tali obiettivi è la riduzione dell'inquinamento. Ora, si deve osservare che la qualità dell'ambiente idrico è strettamente connessa al tenore di sostanze inquinanti in esso contenute. Conseguentemente, i suddetti programmi devono stabilire obiettivi di qualità relativamente alla presenza di sostanze inquinanti. L'argomento del governo olandese non può quindi essere accolto.
44 Alla luce di tali considerazioni occorre dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, non avendo adottato per il bacino dell'Escaut tutti i provvedimenti necessari per la trasposizione dell'art. 7 della direttiva 76/464, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della citata direttiva.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il Regno dei Paesi Bassi, non avendo adottato per il bacino dell'Escaut tutti i provvedimenti necessari per la trasposizione dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva medesima.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.