CELEX: 61990CJ0048
Mededinging
Openbaar bedrijf
PTT
Koerierdiensten

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 2 maart 1990, heeft het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 90/16/EEG van de Commissie van 20 december 1989 inzake het verrichten van koeriersdiensten in Nederland (PB 1990, L 10, blz. 47) (zaak C-48/90).
2 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 15 maart 1990, hebben de vennootschappen Koninklijke PTT Nederland NV en PTT Post BV (hierna: "de PTT") krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van dezelfde beschikking 90/16 (zaak C-66/90).
3 Bij beschikking van 5 december 1990 heeft het Hof de Nederlandse Vereniging van Internationale Koeriers- en Expresbedrijven, de Nationale Organisatie voor het Beroepsgoederenvervoer Wegtransport, de European Express Organisation en de Association of European Express Carriers toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie in zaak C-66/90.
4 Het Hof heeft bij beschikking van 4 juni 1991 zaak C-66/90 verwezen naar het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen.
5 Bij beschikking van 21 juni 1991 heeft het Gerecht van eerste aanleg zich onbevoegd verklaard en de zaak verwezen naar het Hof voor een beslissing op het beroep tot nietigverklaring.
6 Bij beschikking van 22 juni 1991 heeft het Hof besloten de zaken C-48/90 en C-66/90 voor de mondelinge behandeling en het arrest te voegen.
7 Krachtens artikel 2 van de Nederlandse wet van 26 oktober 1988 houdende herziening van de postwetgeving met betrekking tot de uitvoering van de postdienst (Stb. 1988, 522; hierna: "Postwet") is het wettelijk monopolie van het vroegere staatsbedrijf der PTT vervangen door een stelsel van exclusieve concessies voor alle vervoer van brieven tot 500 gram in Nederland, van en naar de Nederlandse Antillen en Aruba, alsmede van en naar het buitenland.
8 De houder van deze exclusieve concessie, PTT Nederland NV, is verplicht, voor een ieder in het gehele land tegen vergoeding het vervoer te verrichten van brieven en andere geadresseerde zendingen, en wel onder de bij ministerieel besluit geregelde voorwaarden. PTT Nederland NV heeft haar dochtermaatschappij PTT Post BV belast met de uitvoering van de ingevolge deze concessie op haar rustende verplichtingen.
9 Krachtens artikel 12, lid 1, Postwet is het anderen dan de concessiehouder verboden, tegen vergoeding brieven tot 500 gram te vervoeren, behalve wanneer is voldaan aan de drie in artikel 12, lid 2, sub a, onder 1 tot en met en 3 , genoemde voorwaarden:
- het dienstverleningsniveau ten aanzien van snelheid van overkomst, de garantie daarvoor en de lokaliseerbaarheid tijdens het vervoer dient aanzienlijk hoger te zijn dan bij het normale versnelde vervoer het geval is;
- het vervoer moet plaatsvinden tegen een tarief dat voor het vervoer in Nederland dan wel naar het buitenland hoger is dan voor het normale versnelde vervoer bij algemene maatregel van bestuur is bepaald, te weten 11,90 HFL voor brieven met bestemming in Nederland of binnen de EG, en 17,50 HFL voor brieven met bestemming daarbuiten, en ten slotte:
- het vervoer moet worden verricht door een geregistreerde ondernemer.
10 Na op 5 oktober 1988 informeel overleg met haar te hebben gevoerd, liet de Commissie de PTT op 7 november 1988 weten, dat de Postwet zekere problemen opriep met het oog op de mededingingsbepalingen van het Verdrag.
11 Bij telex van 29 november 1988 berichtte de Commissie de Nederlandse regering, dat haar diensten na een eerste onderzoek tot de conclusie waren gekomen dat de artikelen 2 en 12 Postwet onverenigbaar waren met artikel 90 EEG-Verdrag, gezien in samenhang met de artikelen 30, 59, 85 en 86 EEG-Verdrag.
12 De Commissie verklaarde met name, dat de Postwet de koeriersondernemingen beperkende voorwaarden oplegt, die hen sterk benadelen ten opzichte van de koeriersdiensten van de PTT en hen verhinderen sommige van hun diensten te blijven aanbieden, met name die welke worden verricht tegen lagere dan de in het koninklijk besluit vastgestelde prijzen. De in artikel 12, lid 2, sub a, onder 1 , Postwet gestelde voorwaarde zou de internationale koeriersdiensten geen enkele rechtszekerheid bieden. De onder 2 genoemde voorwaarde zou in vele gevallen prijsconcurrentie onmogelijk maken en hetzelfde effect hebben als een prijsafspraak. Artikel 90, lid 2, zou niet van toepassing zijn, aangezien de inkomsten die de PTT met spoedbestellingen verwerft, niet onmisbaar zijn om haar taak te kunnen vervullen. Na de Nederlandse regering te hebben verzocht haar standpunt kenbaar te maken, gaf de Commissie te kennen, dat indien de in haar telex genoemde feiten bevestigd zouden worden, zij zich genoodzaakt zou kunnen zien een beschikking te geven op grond van artikel 90, lid 3, EEG-Verdrag.
13 Bij brief van 16 januari 1989 zond de Nederlandse regering de Commissie opmerkingen die, naar zij meende, de gewraakte wetsbepalingen konden rechtvaardigen.
14 De Commissie nam eveneens contact op met bedrijfsorganisaties van koeriersdiensten, die haar hun opmerkingen over de stellingname van de Nederlandse regering van 16 januari 1989 deden toekomen.
15 Op 20 december 1989 stelde de Commissie de thans in geding zijnde beschikking vast, zonder in de tussentijd nog overleg te hebben gevoerd met de Nederlandse regering.
16 Deze tot het Koninkrijk der Nederlanden gerichte beschikking bevat de volgende bepaling:
"Artikel 1
De artikelen 2 en 12 van de Nederlandse wet van 26 oktober 1988 houdende herziening van de wetgeving met betrekking tot de uitvoering van de postdienst juncto het besluit van 19 december 1988, waarin de expressedienst voor het inzamelen, het vervoer en het bezorgen van brieven tot ten hoogste 500 gram tegen een prijs die lager is dan 11,90 HFL voor bestemmingen binnen de Gemeenschap en 17,50 HFL voor bestemmingen buiten de Gemeenschap wordt voorbehouden aan de post, alsook de verplichting om de tarieven voorafgaandelijk te doen registreren, als opgelegd bij het besluit van 12 mei 1989, zijn onverenigbaar met artikel 90, lid 1, van het EEG-Verdrag, gelezen in samenhang met artikel 86 van genoemd Verdrag."
17 In de considerans van de beschikking stelt de Commissie, dat PTT Post BV over een machtspositie beschikt op de markt voor de bezorging vanuit elke plaats in Nederland van brieven tot 500 gram, en zet zij vervolgens uiteen, in welk opzicht de Postwet misbruik van die machtspositie in de hand werkt. Door de Postwet zou de machtspositie op de markt van de basispostdienst worden uitgebreid tot die van de koeriersdiensten; voor expressepost tot 500 gram, in de prijscategorie tot 11,90 HFL, zouden de gebruikers nu door de nieuwe Postwet genoodzaakt zijn gebruik te maken van de diensten van PTT Post BV, wat zou leiden tot het dicteren van onbillijke prijzen en voorwaarden; ten slotte zou de Postwet een beperking van het aanbod op de markt tot gevolg hebben. Voorts is de Commissie van mening, dat de Postwet een negatieve invloed heeft op het handelsverkeer tussen de Lid-Staten. Anderzijds zijn de voorwaarden voor toepassing van artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag niet aanwezig, omdat de uitbreiding van de machtspositie met name niet noodzakelijk is om de PTT te verzekeren van de nodige opbrengsten om haar taak te kunnen vervullen.
18 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de beide zaken, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
19 Het Koninkrijk der Nederlanden en de PTT voeren voor hun vordering tot nietigverklaring een aantal middelen aan, in wezen ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden beschikking vast te stellen op basis van artikel 90, lid 3, EEG-Verdrag, aan schending door de Commissie van het recht van verweer, schending van wezenlijke vormvoorschriften, onvoldoende motivering van de bestreden beschikking en schending van de artikelen 86 en 90, leden 1 en 2, EEG-Verdrag.
Onbevoegdheid van de Commissie
20 Verzoekers stellen dat de Commissie niet bevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen op basis van artikel 90, lid 3, van het Verdrag. Waar deze bepaling geen uitdrukkelijke afwijking van de artikelen 169 en 170 EEG-Verdrag inhoudt, zou de Commissie niet op die basis kunnen vaststellen dat een Lid-Staat de regels van het Verdrag heeft geschonden, maar zou zij, zoals het Hof verklaarde in zijn arrest van 19 maart 1991 (zaak C-202/88, Frankrijk/Commissie, "Telecom", Jurispr. 1991, blz. I-1223), hoogstens in de vorm van algemene regels de verplichtingen mogen preciseren die ingevolge artikel 90, lid 1, op de Lid-Staten rusten.
21 De Commissie brengt daartegen in, dat artikel 90, lid 3, als rechtsgrondslag kan dienen voor een handeling die ertoe strekt, een inbreuk op artikel 90, lid 1, EEG-Verdrag vast te stellen en te doen beëindigen.
22 Ter bepaling van de draagwijdte van de bij artikel 90, lid 3, aan de Commissie toegekende bevoegdheid moet deze bepaling worden geplaatst in het kader van artikel 90 in zijn geheel en van de taak waarmee de Commissie ingevolge de artikelen 85 tot en met 93 EEG-Verdrag is belast.
23 Artikel 90, lid 1, verplicht de Lid-Staten om met betrekking tot openbare bedrijven en ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel te nemen of te handhaven die in strijd is met de regels van het Verdrag, met name die op het gebied van de mededinging.
24 Lid 2 van artikel 90 bepaalt, dat ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of met het karakter van een fiscaal monopolie, aan de regels van het Verdrag, met name aan de mededingingsregels, zijn onttrokken, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of rechtens, van de hun toevertrouwde bijzondere taak zou verhinderen.
25 Artikel 90, lid 3, belast de Commissie met het toezicht op de naleving door de Lid-Staten van de op hen rustende verplichtingen ten aanzien van de in lid 1 bedoelde ondernemingen, en verleent haar uitdrukkelijk de bevoegdheid zich daartoe te bedienen van twee verschillende rechtsinstrumenten, te weten richtlijnen en beschikkingen.
26 Met betrekking tot richtlijnen verklaarde het Hof in zijn arrest van 14 maart 1991 (Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald), dat de Commissie bevoegd is algemene regels te stellen waarin zij preciseert welke verplichtingen uit hoofde van het Verdrag op de Lid-Staten rusten met betrekking tot de in artikel 90, lid 1, bedoelde ondernemingen.
27 De bevoegdheden die de Commissie ingevolge artikel 90, lid 3, bij wege van beschikkingen kan uitoefenen, zijn andere dan die waarvan zij bij wege van richtlijnen gebruik kan maken. Beschikkingen worden vastgesteld met het oog op een bepaalde situatie in een of meer Lid-Staten, bevatten noodzakelijkerwijs een beoordeling van die situatie in het licht van het gemeenschapsrecht, en bepalen welke consequenties daaruit voor de betrokken Lid-Staat voortvloeien, mede gelet op de vereisten die de vervulling van de haar toevertrouwde bijzondere taak stelt aan een onderneming, indien deze is belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang.
28 Wil de bevoegdheid tot het vaststellen van beschikkingen die artikel 90, lid 3, aan de Commissie toekent, niet ieder nuttig effect verliezen, dan moet de Commissie bevoegd zijn vast te stellen dat een bepaalde overheidsmaatregel onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, en moet zij kunnen aangeven welke maatregelen de Lid-Staat tot welke de beschikking is gericht, dient te nemen om zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen na te komen.
29 Een dergelijke bevoegdheid is voor de Commissie eveneens onmisbaar met het oog op de taak die haar bij de artikelen 85 tot en met 93 EEG-Verdrag is opgelegd, te weten toezien op de toepassing van de mededingingsregels en aldus bijdragen aan de totstandkoming van een regime van onvervalste concurrentie in de zin van artikel 3, sub f, EEG-Verdrag.
30 De Commissie zou haar taak immers niet ten volle kunnen vervullen indien zij krachtens de beslissingsbevoegdheid die de Raad haar op basis van artikel 87 van het Verdrag heeft verleend, enkel concurrentiebeperkende gedragingen van ondernemingen kon bestraffen, zonder op basis van artikel 90, lid 3, rechtstreeks te kunnen optreden tegen Lid-Staten die met betrekking tot openbare bedrijven en ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, maatregelen nemen of handhaven met een zelfde concurrentiebeperkende werking.
31 Voorts zijn de bevoegdheden die de Commissie bij wege van beschikkingen krachtens artikel 90, lid 3, EEG-Verdrag tegenover de Lid-Staten kan uitoefenen, te vergelijken met die welke zij aan artikel 93 EEG-Verdrag ontleent ter zake van de vaststelling van de onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van steunmaatregelen van staten, die de mededinging vervalsen of kunnen vervalsen.
32 In beide gevallen heeft de Commissie immers de bevoegdheid in te grijpen, niet ten aanzien van de onderneming die in staat is gesteld de mededingingsregels te frustreren, maar ten aanzien van de Lid-Staat die verantwoordelijk is voor de aantasting van de mededinging.
33 In het kader van dit middel stellen verzoekers voorts, dat wanneer de Commissie een dergelijke bevoegdheid zou bezitten, dit betekent dat zij de niet-nakoming van verdragsverplichtingen door een Lid-Staat zou kunnen vaststellen met gebruikmaking van een procedure die de betrokken staat berooft van de door artikel 169 EEG-Verdrag geboden waarborgen, en met voorbijgaan aan de bevoegdheden die deze bepaling aan het Hof voorbehoudt.
34 Voor zover met dit argument de Commissie misbruik van procedure wordt verweten, zij herhaald wat hierboven reeds werd gepreciseerd, te weten dat artikel 90, lid 3, de Commissie in staat stelt, bij wege van een beschikking, zoals ook voorzien door artikel 93 voor het voortdurend onderzoek van nationale steunmaatregelen, de overeenstemming met het Verdrag te beoordelen van maatregelen die de Lid-Staten nemen of handhaven met betrekking tot de in artikel 90, lid 1, bedoelde ondernemingen.
35 Een dergelijke beoordelingsbevoegdheid doorkruist geenszins de bevoegdheden die artikel 169 EEG-Verdrag aan het Hof toekent, terwijl zij evenmin inbreuk maakt op het recht van verweer dat deze bepaling aan de Lid-Staten waarborgt.
36 Met betrekking tot het eerste aspect immers heeft het Hof in zijn arrest van 30 juni 1988 (zaak 226/87, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1988, blz. 3611) erkend, dat de Lid-Staat tot welke de beschikking van de Commissie is gericht, daartegen beroep tot nietigverklaring kan instellen bij het Hof, terwijl de beschikking anderzijds tot grondslag kan dienen voor een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 169 EEG-Verdrag, wanneer de betrokken Lid-Staat zich niet eraan conformeert.
37 Met betrekking tot het argument inzake het recht van verweer van de aangesproken Lid-Staat moet worden opgemerkt, dat de enkele omstandigheid dat artikel 90, lid 3, anders dan artikel 93, niet voorziet in een procedure waarmee de eerbiediging van dat recht kan worden verzekerd, geen reden is om de Commissie de bevoegdheid tot het vaststellen van de bestreden beschikking te ontzeggen; het is immers vaste rechtspraak, dat de eerbiediging van het recht van verweer, ook bij ontbreken van uitdrukkelijke bepalingen ter zake, een algemeen beginsel is waaraan iedere gemeenschapsinstelling zich heeft te houden bij het verrichten van een handeling die voor de adressaat bezwarend kan zijn (zie bij voorbeeld het arrest van 14 februari 1990, zaak C-301/87, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-307).
38 Of de Commissie in dit geval dat beginsel heeft geëerbiedigd, zal worden onderzocht in het kader van het middel ontleend aan schending van het recht van verweer.
39 In beide zaken moet derhalve het eerste middel, ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden beschikking vast te stellen, worden afgewezen.
Schending van het recht van verweer
40 Verzoekers stellen dat de Commissie bij het vaststellen van de bestreden beschikking het recht van verweer, dat een van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht is, heeft geschonden.
41 Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt, dat de telex van de Commissie van 29 november 1988 niet kan worden beschouwd als een echte mededeling van de punten van bezwaar, die alle overwegingen bevat waarop de bestreden beschikking is gebaseerd. Voorts zou de Nederlandse regering in de periode tussen haar stellingname van 16 januari 1989 en 20 december 1989, toen de bestreden beschikking werd vastgesteld, geen gelegenheid hebben gehad om haar zienswijze voor te dragen, ofschoon de Commissie zich in tussentijd over het standpunt van de particuliere koeriersdiensten had doen inlichten.
42 De PTT stelt dat de Commissie, alvorens een beschikking als de onderhavige vast te stellen, de betrokken ondernemingen had moeten horen, zoals zij dat ook moet doen voor de vaststelling van een beschikking op basis van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962: Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204). De Commissie zou echter slechts eenmaal, in oktober 1988, contact met verzoeksters hebben opgenomen.
43 De Commissie bestrijdt dat zij bij de vaststelling van de bestreden beschikking het recht van verweer heeft geschonden. De Nederlandse regering zou over elk van de in de beschikking genoemde punten van bezwaar zijn gehoord. Aangezien de procedure van artikel 90, lid 3, zich afspeelt tussen de Commissie en de betrokken Lid-Staat, zou zij niet verplicht zijn geweest de PTT afzonderlijk te horen.
44 Met betrekking tot de schending van het recht van verweer van het Koninkrijk der Nederlanden moet worden beklemtoond, dat volgens vaste rechtspraak de eerbiediging van het recht van verweer in iedere procedure die tot een bezwarende handeling kan leiden, is te beschouwen als een grondbeginsel van gemeenschapsrecht, dat zelfs bij gebreke van enig specifiek voorschrift in acht moet worden genomen (zie bij voorbeeld het arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald).
45 Dat beginsel verlangt, dat de betrokken Lid-Staat, voordat de beschikking op grond van artikel 90, lid 3, EEG-Verdrag wordt vastgesteld, een nauwkeurige en volledige opgave ontvangt van de punten van bezwaar die de Commissie voornemens is tegen hem in te brengen.
46 Naar het Hof te verstaan heeft gegeven, verlangt dat beginsel ook, dat de betrokken Lid-Staat in staat wordt gesteld tijdig zijn standpunt kenbaar te maken over door belanghebbende derden gemaakte opmerkingen (zie het arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald).
47 In het onderhavige geval moet echter worden vastgesteld, dat de telex van 29 november 1988 geen volledige en nauwkeurige opgave bevatte van de punten van bezwaar die de Commissie voornemens was in de bestreden beschikking aan te voeren. De Commissie heeft in die telex immers slechts in algemene bewoordingen de onverenigbaarheid van de Postwet met artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 EEG-Verdrag aangeroerd, zonder in te gaan op de diverse elementen die een inbreuk op die bepaling opleverden, zoals die naderhand wel in de beschikking zijn opgesomd.
48 Daarbij komt, dat het Koninkrijk der Nederlanden na zijn brief van 16 januari 1989 niet meer door de Commissie is gehoord, en met name geen gelegenheid heeft gehad zijn standpunt kenbaar te maken over wat tussen de Commissie en de beroepsorganisaties van koeriersbedrijven was besproken. De Commissie heeft tijdens de schriftelijke procedure echter zelf toegegeven, dat die besprekingen nodig waren geweest om zich een oordeel te kunnen vormen over de voorzienbare gevolgen van de Postwet voor de werkzaamheden van de particuliere koeriersdiensten.
49 In deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat het recht van verweer van het Koninkrijk der Nederlanden is geschonden, doordat de Commissie deze Lid-Staat niet nauwkeurig en volledig in kennis heeft gesteld van de punten van bezwaar die nadien in de bestreden beschikking in aanmerking zijn genomen, en doordat de Nederlandse regering tussen 16 januari 1989 en de vaststelling van de bestreden beschikking niet meer is gehoord, met name niet over wat tussen de Commissie en de beroepsorganisaties van koeriersbedrijven was besproken.
50 Met betrekking tot de schending van het recht van verweer van de PTT, die de Commissie verwijt niet te zijn gehoord, moet erop worden gewezen, dat die ondernemingen de directe begunstigden van de in geding zijnde overheidsmaatregel zijn en met name in de Postwet worden genoemd, dat de bestreden beschikking uitdrukkelijk mede op hen betrekking heeft en dat de economische gevolgen van die beschikking hen rechtstreeks treffen.
51 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld, dat die ondernemingen het recht hebben te worden gehoord.
52 Voorts zij opgemerkt, dat de Commissie in oktober 1988 enkel informele gesprekken met de PTT heeft gevoerd, waarbij zij hen enkel heeft geïnformeerd over de problemen die de Postwet in verband met de mededingingsregels van het Verdrag opriep, zonder hen ooit nauwkeurig in te lichten over haar concrete bezwaren tegen de betrokken nationale maatregel.
53 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Commissie het recht van de PTT om te worden gehoord, heeft geschonden.
54 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep van het Koninkrijk der Nederlanden in zaak C-48/90 en dat van de PTT in zaak C-66/90 gegrond zijn en dat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
55 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Commissie in de zaken C-48/90 en C-66/90 in het ongelijk is gesteld, dient zij in beide zaken in de kosten te worden verwezen. De aan de zijde van de Commissie tussengekomen partijen zullen hun eigen kosten hebben te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1. Verklaart nietig beschikking 90/16/EEG van de Commissie van 20 december 1989 inzake het verrichten van koeriersdiensten in Nederland.
2. Verwijst de Commissie in de op de zaken C-48/90 en C-66/90 gevallen kosten.
3. Verstaat dat interveniënten hun eigen kosten zullen dragen.