CELEX: 62004CJ0434
Libera circolazione delle merci
Artt. 28 CE e 30 CE
Normativa nazionale che vieta, salvo autorizzazione preventiva, l'importazione di alcool etilico non denaturato con titolo alcolometrico superiore all'80%
Misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa
Giustificazione con la tutela della salute e dell'ordine pubblico

1       La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 28 CE e 30 CE ed è stata sollevata nell’ambito
di un procedimento penale avviato a carico dei sigg. Ahokainen e Leppik, per importazione di contrabbando alcol etilico in
Finlandia.

Contesto normativo
2       Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 1143/1994 sull’alcol (alkoholilaki (1143/1994); in prosieguo: la «legge sull’alcol»),
quest’ultima ha l’obiettivo di orientare il consumo di alcol in modo da prevenire gli effetti dannosi causati dalle sostanze
alcoliche alla salute e alla società.
3       A norma dell’art. 3, n. 2, della legge sull’alcol, come modificato dalla legge n. 1/2001, si intende per «bevanda alcolica»
ogni bevanda destinata al consumo, con titolo alcolometrico inferiore o uguale a 80 gradi.
4       Ai sensi della detta legge sull’alcol, lo spirito di vino, che non viene considerato come una bevanda alcolica suscettibile
di essere consumata, è definito come alcol etilico non denaturato o soluzione acquosa d’alcol etilico non denaturato con titolo
alcolometrico superiore ad 80 gradi.
5       Tale normativa prevede, in particolare, che l’utilizzazione, la produzione e l’importazione dello spirito di vino siano riservate
a coloro che detengono un’autorizzazione rilasciata a tal fine.
6       L’art. 8 della legge sull’alcol regola l’importazione delle bevande alcoliche e dell’alcol «di spirito di vino» a fini commerciali,
così come l’autorizzazione ad importare alcol etilico. A norma dell’art. 8, n. 1, l’importazione di bevande alcoliche per
consumo personale così come a fini commerciali non è sottoposta ad alcuna speciale autorizzazione all’importazione. Ai sensi
dell’art. 8, n. 2, prima frase, un operatore economico può importare spirito di vino previa autorizzazione del tuotevalvontakeskus
(organo preposto al controllo dei prodotti). A norma dell’art. 8, n. 2, seconda frase, un privato può importare spirito di
vino per consumo personale, quando ha ottenuto l’autorizzazione del detto organo di controllo, in conformità all’art. 17 della
stessa legge, dopo avergli inviato una dichiarazione che attesti il suo status di importatore.
7       Per il rilascio di un’autorizzazione all’utilizzo dello spirito di vino, il richiedente deve specificare una necessità legittima
(art. 17, n. 3, della legge sull’alcol).
8       A norma dell’art. 82 della legge n. 459/1968, sull’alcol – sostituita, eccetto le disposizioni riguardanti le sanzioni, dalla
legge sull’alcol –, chiunque importi o esporti o tenti di importare o esportare in modo illecito bevande alcoliche o alcol
etilico è passibile di una sanzione per contrabbando di sostanze alcoliche.

Causa principale e questioni pregiudiziali
9       Durante un controllo doganale effettuato il 1° agosto 2002 sono stati scoperti, su un camion proveniente dalla Germania, 9 492
litri di spirito di vino (alcol etilico con titolo alcolometrico dai 96,4 ai 96,5 gradi), in bottiglie da un litro. Visto
il modo in cui era imballato e considerate le spiegazioni fornite, il prodotto sembrava destinato ad essere consumato sotto
forma di bevanda alcolica diluita. Secondo la lettera di vettura, tale camion avrebbe dovuto avere come carico 32 bancali
di olio di sesamo.
10     I sigg. Ahokainen e Leppik sono stati condannati dal Raaseporin käräjäoikeus (Tribunale di primo grado di Raasepori) a pene
detentive per contrabbando di sostanze alcoliche. Tale giudice ha anche ordinato il sequestro dell’alcol etilico a favore
dello Stato.
11     Lo Helsingin hovioikeus (Corte d’appello di Helsinki) ha confermato tale sentenza.
12     Adito con ricorso proposto dai sigg. Ahokainen e Leppik contro la sentenza del giudice d’appello, il Korkein oikeus (Corte
suprema finlandese) si è chiesto, in particolare, se il regime finlandese di autorizzazione in materia di spirito di vino
debba considerarsi come avente effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 28 CE e, all’occorrenza,
se possa essere considerato legittimo, tenuto conto del suo oggetto, ai sensi dell’art. 30 CE.
13     Ritenendo necessaria un’interpretazione delle disposizioni rilevanti del Trattato CE, il Korkein oikeus ha deciso di sospendere
il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’art. 28 CE vada interpretato nel senso che osta ad una legislazione nazionale ai sensi della quale solo chi ha ottenuto
la relativa autorizzazione può importare alcol etilico non denaturato (spirito di vino) con titolo alcolometrico superiore
ad 80 gradi.
2)      In caso di soluzione affermativa della prima questione, se tale regime di autorizzazione vada ritenuto ammissibile a norma
dell’art. 30 CE».

Sulle questioni pregiudiziali
14     Con le sue questioni pregiudiziali, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se
le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci ostino all’imposizione di un’autorizzazione preventiva
per l’importazione di spirito di vino, come quella prevista dalla legge sull’alcol.
15     Per fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre ricordare che la direttiva del Consiglio 25 febbraio 1992, 92/12/CEE,
relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa (GU L 76,
pag. 1), che è finalizzata a definire il regime doganale e fiscale applicabile a tali prodotti, di cui fa parte l’alcol, non
è intesa a disciplinare specificamente la tutela delle esigenze di interesse generale previste dall’art. 30 CE di modo che
gli Stati membri, nel rispetto del Trattato, conservano la propria competenza ad adottare le misure necessarie per la tutela
di tali esigenze (v., per analogia, sentenza 15 giugno 1999, causa C-394/97, Heinonen, Racc. pag. I‑3599, punto 29).
16     Occorre dunque esaminare, da un lato, l’esistenza di una restrizione ai sensi dell’art. 28 CE così come, dall’altro, la possibilità
di una giustificazione ai sensi dell’art. 30 CE.

La restrizione ai sensi dell’art. 28 CE
Argomenti delle parti
17     Per il Virallinen syyttäjä (Pubblico Ministero), così come per i governi finlandese e portoghese, la legislazione di uno Stato
membro che sottoponga l’importazione di spirito di vino ad un regime di autorizzazione non è contraria all’art. 28 CE. Viceversa,
il governo svedese e la Commissione delle Comunità europee sostengono che l’obbligo di richiedere allo Stato un’autorizzazione
prima di importare merci è una misura proibita dall’art. 28 CE, anche se tale autorizzazione costituisce una semplice formalità
ed è rilasciata automaticamente.
Giudizio della Corte
18     Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli
scambi intracomunitari dev’essere considerata una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative e, a tale titolo,
è vietata dall’art. 28 CE (v., in particolare, sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5;
19 giugno 2003, causa C‑420/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I-6445, punto 25, e 26 maggio 2005, causa C‑20/03, Burmanjer
e a., Racc. pag. I-4133, punto 23). Anche normative applicabili indistintamente a prodotti nazionali e a prodotti importati,
la cui applicazione ai prodotti importati è suscettibile di diminuire il loro volume di vendite, costituiscono in via di principio
misure di effetto equivalente vietate dall’art. 28 CE (v., segnatamente, sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral,
detta «Cassis de Dijon», Racc. pag. 649).
19     La Corte ha però precisato che disposizioni nazionali che limitano o vietano determinate modalità di vendita che, da un lato,
si applicano a tutti gli operatori interessati che esercitano la loro attività nel territorio nazionale e, dall’altro, incidono
allo stesso modo, in diritto come in fatto, sulla commercializzazione dei prodotti nazionali e di quelli provenienti da altri
Stati membri non sono tali da ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio tra gli Stati membri
nel senso della giurisprudenza inaugurata dalla citata sentenza Dassonville (v., in tal senso, sentenza 24 novembre 1993,
cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard, Racc. pag. I‑6097, punto  16).
20     Riguardo più specificamente alla qualificazione secondo le disposizioni del Trattato di un sistema di autorizzazioni preventive
all’importazione, la Corte ha avuto occasione di statuire che un sistema di tal genere è, in via di principio, contrario all’art. 28
CE, in quanto il detto articolo osta all’applicazione, nei rapporti intracomunitari, di una normativa nazionale che imponga,
sia pure solo come formalità, la condizione della licenza d’importazione o altra simile condizione (sentenze 8 febbraio 1983,
causa 124/81, Commissione/Regno Unito, detta «latte UHT», Racc. pag. 203, punto 9, e 5 luglio 1990, causa C‑304/88, Commissione/Belgio,
Racc. pag. I-2801, punto 9; v. anche sentenza 26 maggio 2005, causa C‑212/03, Commissione/Francia, Racc. pag. I-4213, punto 16,
e sentenza della Corte EFTA 16 dicembre 1994, causa E-1/94, Restamark, EFTA Court Report, pag. 15, punti 49 e 50).
21     Il fatto di imporre formalità per l’importazione, come nel caso delle disposizioni in questione nella causa principale, le
quali creano un regime di autorizzazione preventiva, è in effetti suscettibile di ostacolare il commercio intracomunitario
e di intralciare l’accesso al mercato di merci che sono legittimamente fabbricate e commercializzate in altri Stati membri.
L’ostacolo è tanto più forte se il regime espone i detti prodotti a costi supplementari (v., segnatamente, sentenza 23 ottobre
1997, causa C‑189/95, Franzén, Racc. pag. I‑5909, punto 71).  Non si tratta, in tali circostanze, di «semplice» limitazione
o divieto di certe modalità di vendita.
22     L’imposizione di un’autorizzazione preventiva come quella in questione nella causa principale deve quindi essere considerata
come un ostacolo al commercio tra Stati membri, che rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 28 CE.

Le giustificazioni ai sensi dell’art. 30 CE
23     Un tale ostacolo può tuttavia essere giustificato dalle ragioni previste dall’art. 30 CE.
Argomenti delle parti
24     Il Virallinen syyttäjä e il governo finlandese osservano che il consumo di alcol, in particolare tra i giovani, rappresenta
non solo il fattore principale di rischio per la sanità pubblica in Finlandia, ma è anche causa di turbativa dell’ordine e
della sicurezza pubblici, in quanto è strettamente collegato alla delinquenza e alla sopravvenienza di incidenti.
25     Riguardo alla proporzionalità, essi sostengono che la normativa in causa è adatta e necessaria a raggiungere gli obiettivi
che persegue, posto che i divieti relativi all’alcol con titolo alcolometrico superiore all’80% si limiterebbero al consumo
privato e che il regime di autorizzazione preventiva sarebbe diretto ad evitare i rischi di un tale consumo, particolarmente
deleterio per i giovani, per i quali un preparato alcolico particolarmente forte, ma ad un prezzo molto basso, quale lo spirito
di vino, costituirebbe un prodotto attraente. In ogni caso, tale sistema non impedirebbe ad una persona che abbia ottenuto
un’autorizzazione di importare spirito di vino fabbricato in altri Stati membri e destinato agli usi enumerati nella legge.
26     Da parte sua, la Commissione considera le misure in causa come sproporzionate rispetto al fine perseguito. Essa fa segnatamente
notare che le dichiarazioni degli importatori e i certificati di importazione generalmente sarebbero sufficienti a raggiungere
i legittimi obiettivi dello Stato membro.
27     Considerato che lo spirito di vino è escluso dal mercato finlandese del consumo privato, la Commissione si chiede inoltre
quanto un regime di autorizzazione preventiva concernente il suo uso e la sua importazione a fini commerciali possa direttamente
raggiungere l’obiettivo della tutela della salute e dell’ordine pubblico.
Giudizio della Corte
28     È certo che una normativa come quella in questione nella causa principale, la quale ha come obiettivo di orientare il consumo
di alcol in modo da prevenire gli effetti dannosi causati dalle sostanze alcoliche alla salute delle persone e alla società
e che tenta così di combattere l’abuso di alcol, risponde a preoccupazioni di salute e di ordine pubblico riconosciute dall’art. 30 CE.
29     Affinché preoccupazioni di salute e d’ordine pubblico possano giustificare un ostacolo come quello causato dal sistema di
autorizzazione preventiva all’importazione di cui alla causa principale, è tuttavia necessario che la misura considerata sia
proporzionata all’obiettivo da raggiungere e non costituisca né un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione
dissimulata del commercio tra Stati membri.
30     Per quanto riguarda i rischi di discriminazione e di restrizione, nessun elemento del fascicolo consente di giungere alla
conclusione che le ragioni attinenti alla salute e all’ordine pubblico fatte valere dalle autorità finlandesi siano state
deviate dal loro fine e usate in maniera da creare discriminazioni nei confronti delle merci originarie di altri Stati membri
o da proteggere indirettamente taluni prodotti nazionali (sentenze 14 dicembre 1979, causa 34/79, Henn e Darby, Racc. pag. 3795,
punto 21, nonché 25 luglio 1991, cause riunite C‑1/90 e C‑176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía, Racc. pag. I‑4151,
punto 20).
31     Per ciò che riguarda il carattere proporzionato della misura, trattandosi di una deroga al principio della libera circolazione
delle merci, incombe alle autorità nazionali l’onere di dimostrare che la loro normativa è conforme al principio di proporzionalità,
ossia è necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito, nella specie la tutela della sanità pubblica e dell’ordine
pubblico, e che tale obiettivo non potrebbe essere raggiunto attraverso divieti o limitazioni di minore portata o che colpiscano
in minor misura il commercio intracomunitario (v., in tal senso, sentenza 14 luglio 1994, causa C-17/93, Van der Veldt, Racc. pag. I‑3537,
punto 15, e sentenza Franzén, cit., punti 75 e 76).
32     Come evidenziato dal Virallinen syyttäjä e dal governo finlandese, gli Stati membri dispongono tuttavia di un margine di discrezionalità
nella determinazione delle misure idonee a raggiungere risultati concreti, in funzione della particolarità dei contesti sociali
e dell’importanza da essi attribuita a obiettivi legittimi secondo il diritto comunitario, quali la prevenzione dell’abuso
di alcol e la lotta contro le diverse forme di criminalità legate al suo consumo (v., segnatamente, sentenza Heinonen, cit.,
punto 43).
33     Come osservato dal governo svedese, tra i beni o gli interessi protetti dall’art. 30 CE, la salute e la vita delle persone
occupano il primo posto.  Spetta agli Stati membri, nel rispetto del diritto comunitario ed in particolare del principio di
proporzionalità, stabilire il livello al quale essi intendono assicurarne la tutela e il modo in cui tale livello deve essere
raggiunto (sentenza 10 novembre 1994, causa C‑320/93, Ortscheit, Racc. pag. I‑5243, punto 16; in tal senso, v. anche sentenza
Heinonen, cit., punto 45).
34     La Corte, riguardo alla compatibilità con il diritto comunitario di un regime belga d’importazione di animali vivi e di un
regime britannico d’importazione di latte UHT, ha ritenuto che un sistema di autorizzazione preventiva costituisse una misura
sproporzionata ad assicurare la protezione della salute e della vita delle persone e degli animali.  Essa ha precisato che
uno Stato membro può adottare misure meno restrittive per proteggere tali interessi, limitandosi a raccogliere le informazioni
ad esso utili, ad esempio, attraverso dichiarazioni sottoscritte dagli importatori integrate, all’occorrenza, da appositi
certificati rilasciati dallo Stato membro del mittente (citate sentenze latte UHT, punto 17, e Commissione/Belgio, punto 14).
35     La Corte ha anche stabilito che gli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE) ostano
a disposizioni nazionali che riservino l’importazione di bevande alcoliche agli operatori titolari di un’autorizzazione alla
fabbricazione o al commercio all’ingrosso allorquando, da un lato, il regime di autorizzazione costituisce un ostacolo all’importazione
delle bevande alcoliche in provenienza dagli altri Stati membri, in quanto espone tali bevande a costi supplementari, e, dall’altro,
non è dimostrato che il regime di licenze istituito dalle dette disposizioni nazionali, in particolare per quanto riguarda
le condizioni relative alle capacità di magazzinaggio e ai diritti e tasse di elevato ammontare, imposti ai titolari di licenze,
sia proporzionato all’obiettivo di tutela della sanità pubblica perseguito, né che tale obiettivo non possa essere conseguito
mediante misure meno restrittive per gli scambi intracomunitari (sentenza Franzén, cit., punti 71, 76 e 77).
36     Nella causa che ha portato alla citata sentenza Heinonen, la Corte, al contrario, ha affermato, ai punti 40 e 44, che una
normativa finlandese basata sulla legge sull’alcol, che istituiva una restrizione dell’importazione di bevande alcoliche da
parte dei viaggiatori provenienti da paesi terzi in funzione della durata del viaggio, non era contraria al diritto comunitario.
Essa ha stabilito che la misura era appropriata e necessaria, poiché contribuiva a migliorare la situazione socio-sanitaria
e perché era limitata e concerneva esclusivamente viaggi rispondenti a criteri precisi, mentre le misure alternative proposte
dalla Commissione non sembravano sufficientemente efficaci per raggiungere l’obiettivo perseguito.
37     Tuttavia, riguardo alla valutazione del carattere proporzionale di una normativa svedese – motivata da preoccupazioni di sanità
pubblica analoghe a quelle sulle quali era fondata la legislazione finlandese menzionata al punto  precedente – la quale vietava
l’inserzione di annunci pubblicitari a promozione di bevande alcoliche in pubblicazioni periodiche, e in particolare riguardo
alla questione se lo scopo ricercato, ovvero la lotta contro l’abuso d’alcol, potesse essere raggiunto attraverso limitazioni
di minore portata o che colpissero in minor misura il commercio intracomunitario, la Corte ha stabilito che tale valutazione
presupponeva un’analisi delle circostanze di diritto e di fatto che contrassegnavano la situazione dello Stato membro interessato,
che il giudice del rinvio poteva effettuare meglio della Corte (sentenza 8 marzo 2001, causa C-405/98, Gourmet International
Products, Racc. pag. I‑1795, punto 33).
38     Nella fattispecie, considerate le ragioni esposte al punto precedente, occorre affidare al giudice nazionale il compito di
decidere, fondandosi sugli elementi di diritto e di fatto di cui dispone, se le misure concretamente adottate dalla Repubblica
di Finlandia siano tali da combattere in modo efficace gli abusi legati al consumo, come bevanda, di spirito di vino o se
misure meno restrittive possano assicurare un risultato simile.  Il controllo della proporzionalità e dell’efficacia delle
misure adottate si fonda, infatti, su valutazioni di fatto che la giurisdizione del rinvio può effettuare meglio della Corte.
39     È quindi compito del giudice nazionale verificare l’attendibilità delle affermazioni del Virallinen syyttäjä e del governo
finlandese, sui rischi legati al consumo dello spirito di vino e sull’efficacia del sistema di autorizzazione preventiva.
Spetterà altresì al giudice nazionale la verifica dei risultati delle misure restrittive, se cioè queste siano state capaci
di arginare, sia pure parzialmente, i fenomeni di turbativa dell’ordine pubblico e di pregiudizio alla salute dei cittadini
indicati dal Virallinen syyttäjä e dal governo finlandese.  Infine, senza dimenticare che l’uso e la vendita dello spirito
di vino sono anche sottoposti ad un regime di autorizzazione, spetterà ad esso pure esaminare se lo scopo perseguito dalla
normativa contestata non possa essere raggiunto anche attraverso dichiarazioni sottoscritte dagli importatori, integrate,
all’occorrenza, da appositi certificati rilasciati dallo Stato membro del mittente, che permettano alle autorità competenti
di ottenere le informazioni necessarie al controllo della destinazione dello spirito di vino importato e ad evitare gli abusi.
40     Si devono pertanto risolvere le questioni dichiarando che gli artt. 28 CE e 30 CE non ostano a un regime, come quello previsto
dalla legge sull’alcol, che sottopone l’importazione di alcol etilico non denaturato con titolo alcolometrico superiore ad
80 gradi ad un’autorizzazione preventiva, a meno che non risulti che, tenuto conto delle circostanze di diritto e di fatto
che contrassegnano la situazione dello Stato membro interessato, la tutela della sanità pubblica e dell’ordine pubblico contro
i danni causati dall’alcol possa essere garantita mediante provvedimenti che incidano in minor misura sul commercio intracomunitario.

Sulle spese
41     Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
Gli artt. 28 CE e 30 CE non ostano a un regime, come quello previsto dalla legge n. 1143/1994, sull’alcol (alkoholilaki (1143/1994)),
che sottopone l’importazione di alcol etilico non denaturato con titolo alcolometrico superiore ad 80 gradi ad un’autorizzazione
preventiva, a meno che non risulti che, tenuto conto delle circostanze di diritto e di fatto che contrassegnano la situazione
dello Stato membro interessato, la tutela della sanità pubblica e dell’ordine pubblico contro i danni causati dall’alcol possa
essere garantita mediante provvedimenti che incidano in minor misura sul commercio intracomunitario.
Firme
*
Lingua processuale: il finlandese.