CELEX: 62002CJ0424
Niet-nakoming
Richtlijn 75/439/EEG
Verwijdering van afgewerkte olie
Voorrang aan behandeling van afgewerkte olie door regeneratie

Bij op 22 november 2002 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de
verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december
1986 (PB 1987, L 42, blz. 43) (hierna: „richtlijn”), door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen
die nodig zijn om te voldoen aan artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, dat de lidstaten de verplichting oplegt de nodige maatregelen
te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, althans door de Commissie niet van
die maatregelen in kennis te stellen.
Rechtskader
Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:
„1.
Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, nemen de lidstaten
de nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
2.
Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in lid 1 genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd, nemen de lidstaten maatregelen
om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in
overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn, op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch
gezien uitvoerbaar is.
3.
Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in de leden 1 en 2 genoemde beperkingen noch geregenereerd, noch verbrand wordt,
nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in
de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen.”
Volgens artikel 2 van richtlijn 87/101 dienden de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om vanaf 1 januari 1990 aan de
richtlijn te voldoen.
Precontentieuze procedure
Omdat zij van oordeel was dat artikel 3, lid 1, van de richtlijn niet binnen de gestelde termijn in nationaal recht was omgezet,
heeft de Commissie een niet-nakomingsprocedure tegen het Verenigd Koninkrijk ingeleid. Na deze lidstaat te hebben aangemaand
zijn opmerkingen in te dienen, heeft zij op 21 december 2001 een met redenen omkleed advies uitgebracht.
In antwoord op dit met redenen omkleed advies hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 20 februari
2002 bevestigd dat zij artikel 3, lid 1, van de richtlijn volledig willen nakomen. In een tweede brief, van 15 maart 2002,
hebben deze autoriteiten melding gemaakt van de belemmeringen voor het regenereren van afgewerkte olie, te weten het belang
van de markt van teruggewonnen afgewerkte olie die als brandstof wordt gebruikt en de zwakke vraag naar geregenereerde basisolie.
Daarop heeft de Commissie besloten, het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
Argumenten van de partijen
De Commissie stelt dat het Verenigd Koninkrijk erkent dat het nog maatregelen moet treffen om artikel 3, lid 1, van de richtlijn
om te zetten en dat het erover moet waken dat voorrang wordt verleend aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
De Commissie is van mening dat de loutere toezegging dat doeltreffende maatregelen zullen worden getroffen om voorrang te
verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie, binnen het kader van de verschillende opties die gezien de belemmeringen
voor regeneratie mogelijk zijn, op zich niet volstaat om te kunnen spreken van maatregelen bedoeld om regeneratie in de zin
van artikel 3, lid 1, van de richtlijn te bevorderen.
De Commissie merkt op dat het enkele onderzoek van deze verschillende opties en het identificeren van de belemmeringen voor
regeneratie, niet de maatregelen zijn die de richtlijn vereist, maar slechts voorafgaande voorwaarden om te kunnen vaststellen
of deze bepaling toepasselijk is wanneer beroep wordt gedaan op regeneratie.
De Commissie stelt vast dat geen enkele concrete maatregel is genomen om de voorrang van de behandeling van afgewerkte olie
te verzekeren. Het Verenigd Koninkrijk heeft enkel onderzocht welke maatregelen het in de toekomst kan treffen om dit doel
te bereiken. Hoewel het een inventaris heeft opgemaakt van de financiële beperkingen die het bevorderen van de behandeling
van afgewerkte olie belemmeren, heeft het geen gebruik gemaakt van de door de artikelen 13 en 14 van de richtlijn geboden
mogelijkheid om vergoedingen toe te kennen die de kosten van deze behandeling compenseren. Bovendien verleent de in deze sector
van kracht zijnde fiscale vrijstelling in de praktijk voorrang aan verbranding, wat in strijd is met het doel van de richtlijn.
De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat zij aan haar verplichtingen ingevolge artikel 3, lid 1, van de richtlijn
heeft voldaan. Zij voert aan dat zij een reeks belemmeringen voor het bevorderen van de regeneratie van afgewerkte olie heeft
geïdentificeerd en onderzocht. Rekening houdend met deze belemmeringen onderzoekt zij, welke maatregelen het meest geschikt
zijn om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie.
De regering van het Verenigd Koninkrijk beweert dat artikel 3, lid 1, van de richtlijn de lidstaten geen absolute verplichting
oplegt om maatregelen te treffen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie. De verplichting om dergelijke
maatregelen te nemen is enkel van toepassing „wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich
daar niet tegen verzetten”. De draagwijdte van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn bedoelde verplichting varieert dus
naargelang de situatie in elke lidstaat. Volgens deze regering vormen de maatregelen die zijn getroffen om naar oplossingen
te zoeken die de regeneratie van afgewerkte olie doen toenemen, concrete en passende maatregelen om aan deze behandeling voorrang
te verlenen.
De regering van het Verenigd Koninkrijk verduidelijkt dat de beperkte omvang van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn
neergelegde verplichting ook wordt aangetoond door de leden 2 en 3 van dit artikel. Deze bepalingen leggen de lidstaten andere
verplichtingen op, wanneer beperkingen hun verhinderen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie.
De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat de bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld dat een reeks belemmeringen
hun verhinderde om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie. De voornaamste beperkingen zijn van economische
aard, te weten de grote omvang van de markt van als brandstof gebruikte afgewerkte olie en de kleine omvang van de markt van
geregenereerde olie zowel als de exploitatie- en transportkosten en de problemen om dit product in de handel te brengen.
De regering van het Verenigd Koninkrijk benadrukt voorts dat de nationale autoriteiten verschillende maatregelen hebben onderzocht
om de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie te bevorderen. Zij hebben onder meer onderzoek verricht teneinde een
bestek te maken voor een regeneratie-installatie voor afgewerkte olie in het Verenigd Koninkrijk, andere afzetmogelijkheden
voor geregenereerde producten te vinden en de beste middelen te bepalen om geregenereerde olie in de handel te brengen.
De regering van het Verenigd Koninkrijk is bijgevolg van mening dat zij een gestructureerd plan kan uitvoeren om de regeneratie
van afgewerkte olie te bevorderen. Een dergelijk actieplan vormt een geheel van passende en evenredige maatregelen waarmee
uitvoering moet worden gegeven aan de verplichtingen genoemd in artikel 3, lid 1, van de richtlijn.
Beoordeling door het Hof
Zoals het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest van 9 september 1999 (Commissie/Duitsland, C-102/97, Jurispr. blz. I-5051, punt
35), was een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn, voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte
olie door regeneratie. Deze doelstelling, die in de tweede overweging van de considerans van de richtlijn wordt genoemd, is
ingegeven door de omstandigheid dat regeneratie de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie is, gezien de
energiebesparing die daardoor mogelijk wordt.
In punt 36 van voormeld arrest heeft het Hof er eveneens op gewezen dat een lidstaat die beperkingen van technische, economische
en organisatorische aard kent waardoor geen voorrang kan worden verleend aan de behandeling door regeneratie, de in artikel
3, lid 2, van de richtlijn genoemde subsidiaire verplichting dient na te komen, namelijk de nodige maatregelen dient te treffen
om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in
overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn. Deze verplichting hangt op haar beurt af van de in artikel 3, lid 2, laatste
zinsdeel, van de richtlijn genoemde voorwaarde „dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar
is”.
Slechts wanneer de afgewerkte olie wegens de in artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn genoemde beperkingen niet wordt
geregenereerd of verbrand, dienen de lidstaten te voldoen aan de in lid 3 van dit artikel genoemde, nog meer subsidiaire verplichting,
de nodige maatregelen te treffen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem
van de afgewerkte olie te waarborgen (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 37).
Met betrekking tot de oplossing waaraan voorrang moet worden verleend, namelijk de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie,
moet worden opgemerkt dat, zoals het Hof heeft benadrukt in de punten 38 en 39 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland,
de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” in artikel 3, lid 1, van de richtlijn,
deel uitmaakt van een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd, en dat de gemeenschapswetgever
met deze aanduiding niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar
de werkingssfeer en de inhoud heeft willen vastleggen van een positieve verplichting, namelijk te waarborgen dat de behandeling
van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.
Hieruit volgt, zoals het Hof eveneens reeds heeft opgemerkt, dat de definitie van die beperkingen niet volledig aan de lidstaten
kan worden overgelaten. Een exclusieve uitlegging door de lidstaten is niet alleen in strijd met het beginsel van eenvormige
uitlegging en toepassing van het gemeenschapsrecht, maar maakt van de verenigbaarheid van de behandeling door regeneratie
met de beperkingen van technische, economische en organisatorische aard ook een voorwaarde waarvan de vervulling geheel afhangt
van een opportuniteitsbeoordeling door de betrokken lidstaat (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 40).
Met betrekking tot het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de omvang van de verplichting in artikel 3,
lid 1, van de richtlijn varieert naargelang de situatie in elke lidstaat en dat ongunstige omstandigheden in een lidstaat
dusdanige beperkingen kunnen vormen dat er geen verplichting is om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte
olie, moet worden benadrukt dat, zoals het Hof heeft opgemerkt in punt 43 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland,
de stelling dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat noodzakelijkerwijs een beperking is
die zich verzet tegen de vaststelling van de maatregelen als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, erop neerkomt
dat aan die bepaling elke nuttige werking wordt ontnomen, aangezien de verplichting van de lidstaten zich zou beperken tot
de handhaving van de status-quo, zodat er geen reële verplichting zou zijn om de nodige maatregelen te treffen ten gunste
van de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
Bovendien moet, in antwoord op het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de verwijzing naar „beperkingen
van technische, economische en organisatorische aard” betekent dat de gemeenschapswetgever de lidstaten een beoordelingsmarge
toekent, erop worden gewezen dat deze bepaling inzake de beperkingen moet worden opgevat als de uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel,
op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten treffen die passend zijn voor en in verhouding staan tot het beoogde doel,
namelijk voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, met dien verstande dat de grens van
deze positieve verplichting bestaat in beperkingen van technische, economische en organisatorische aard als bedoeld in artikel 3,
lid 1, van de richtlijn (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 42).
Het Hof heeft ook beslist dat het weliswaar niet aan het Hof staat te bepalen welke maatregelen een lidstaat had moeten nemen
om artikel 3, lid 1, van de richtlijn uit te voeren, maar dat het, in het kader van de verificatie van het bestaan van beperkingen
in de zin van deze bepaling, dient te onderzoeken of het mogelijk was maatregelen te treffen die voorrang geven aan de behandeling
van afgewerkte olie door regeneratie en die voldoen aan het criterium dat die maatregelen vanuit technisch, economisch en
organisatorisch oogpunt haalbaar moeten zijn (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 48).
Bijgevolg is het weliswaar aanvaardbaar dat de lidstaten eerst onderzoeken uitvoeren en rapporten opstellen om de modaliteiten
voor de verwijdering van afgewerkte olie vast te leggen, maar deze voorbereidende stappen moeten worden gevolgd door concrete
maatregelen om te waarborgen dat voorrang wordt gegeven aan regeneratie, zodat wordt voldaan aan de in artikel 3, lid 1, van
de richtlijn neergelegde verplichting.
In casu moet echter worden vastgesteld, dat het Verenigd Koninkrijk geen concrete maatregelen heeft getroffen om te waarborgen
dat voorrang wordt gegeven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie en dat het enkel beperkingen heeft geïdentificeerd,
de markt heeft bestudeerd en de eventueel te nemen maatregelen heeft onderzocht.
Hieraan moet worden toegevoegd dat de lidstaten vanaf 1 januari 1990 dienden te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien
uit artikel 3, lid 1, van de richtlijn. Bovendien bepaalde artikel 3 van richtlijn 75/439, in de oorspronkelijke versie van
1975, reeds dat de lidstaten de nodige maatregelen moesten nemen om te bereiken dat het verwijderen van afgewerkte olie zoveel
mogelijk zou geschieden door opnieuw gebruik daarvan (regeneratie en/of verbranding voor andere doeleinden dan vernietiging).
Deze maatregelen moesten vanaf 1977 worden genomen.
Ook staat vast dat het Verenigd Koninkrijk gedurende lange tijd, te weten tussen de omzettingstermijn (1 januari 1990) en
de in het met redenen omkleed advies van 20 december 2001 gestelde termijn van twee maanden, geen stappen heeft ondernomen
om een proces op gang te brengen met als doel de nodige maatregelen te treffen om te waarborgen dat overeenkomstig artikel
3, lid 1, van de richtlijn aan regeneratie de voorkeur wordt gegeven bij de behandeling van afgewerkte olie.
Aangaande het argument van het Verenigd Koninkrijk ten betoge dat het te kampen heeft met belemmeringen van economische aard,
onder meer wegens de structuur van de markt van afgewerkte olie, moet worden vastgesteld dat er pas in 2002 een afvalbeheersplan
is goedgekeurd om deze situatie te verhelpen.
Gelet op de verplichtingen die op het onderhavige gebied op de lidstaten rusten, dient te worden opgemerkt dat met deze handeling
geen uitvoering wordt gegeven aan de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn bedoelde verplichting.
Er moet in elk geval aan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld
op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn
(zie onder meer arresten van 15 maart 2001, Commissie/Frankrijk, C-147/00, Jurispr. blz. I-2387, punt 26; 4 juli 2002, Commissie/Griekenland,
C-173/01, Jurispr. blz. I-6129, punt 7, en 10 april 2003, Commissie/Frankrijk, C-114/02, Jurispr. blz. I-3783, punt 9).
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, door niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van
de richtlijn de nodige maatregelen te treffen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie,
de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering
van de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
rechtdoende, verstaat:
1)
Door niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van
afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986, de nodige maatregelen te treffen
om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië
en Noord-Ierland de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op  15 juli 2004.
De griffier
De president van de Eerste kamer
R. Grass
P. Jann
–
Procestaal: Engels.