CELEX: 61997CJ0035
Fördragsbrott
Artikel 48 i EG-fördraget
Arbetslöshetsförmåner
Tilldelning av poäng för tilläggspension
Uppsägningsvillkor
Artikel 7 i förordning (EEG) nr 1612/68
Gränsarbetare

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 24 januari 1997, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48.2 i EG-fördraget och enligt artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33) genom att undanta gränsarbetare som är bosatta i Belgien från tilldelning av poäng för tilläggspension efter det att de har förtidspensionerats.
Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 Det framgår av tredje och fjärde övervägandena i förordning nr 1612/68 att "[a]lla arbetstagare i medlemsstaterna skall ha erkänd rätt att själva välja sitt verksamhetsområde", och att "[d]enna rättighet ... utan diskriminering [måste] få åtnjutas av fast anställda, säsongsarbetare och gränsarbetare och av dem som är verksamma i serviceyrkena".
3 I artikel 7.1 och 7.4 i denna förordning föreskrivs följande:
"1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om han eller hon skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
...
4. Alla klausuler i ett kollektivt eller individuellt avtal eller någon annan kollektiv bestämmelse om rätt att söka anställning, anställning, lön och andra villkor för arbete eller avskedande skall vara ogiltiga, såvitt de föreskriver eller bemyndigar diskriminerande villkor för arbetstagare som är medborgare i de andra medlemsstaterna."
4 Enligt artikel 42.2 i förordning nr 1612/68 skall förordningen "inte påverka åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 51 i fördraget".
5 I artikel 1 j första stycket i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1, nedan kallad förordning nr 1408/71), föreskrivs att termen "lagstiftning" avser "nuvarande eller kommande lagar och andra författningar om de grenar av och system för social trygghet som täcks av artikel 4.1 och 4.2 samt alla andra beslut om åtgärder för att genomföra sådana grenar och system, eller de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som omfattas av artikel 4.2 a". I artikel 1 j andra stycket anges emellertid att "[u]ttrycket [inte] omfattar bestämmelser i nuvarande eller kommande kollektivavtal även om de genom myndighetsbeslut har gjorts tvingande eller fått sitt tillämpningsområde utvidgat".
6 Artikel 71.1 a ii i förordning nr 1408/71 har följande lydelse:
"En gränsarbetare som är helt arbetslös skall få förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt som om han hade omfattats av denna lagstiftning då han senast var anställd. Dessa förmåner skall utges av institutionen på bosättningsorten på dess bekostnad."
Tillämpliga nationella bestämmelser
7 Det finns i Frankrike, utöver det allmänna pensionssystemet, kompletterande pensionssystem som skapats genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter (arbetsgivare och fackföreningar). Dessa system finansieras genom avgifter som arbetsgivare och arbetstagare betalar till den institution som administrerar systemet. Anslutningen av arbetstagarna till ett av de kompletterande systemen gjordes obligatorisk genom artikel L 731-5 i franska Code de la sécurité sociale [lag om social trygghet].
8 I avdelning IV i Convention générale de protection sociale pour le personnel des sociétés sidérurgiques de l'Est et du Nord concernées par les restructurations [Avtal av den 24 juli 1979 om social trygghet för de anställda inom de stålindustrier i norra och östra Frankrike som berörs av strukturrationaliseringar, nedan kallat avtalet] föreskrivs i artikel 18-27 att skyddssystemet skall tillämpas på "arbetstagare från 55 års ålder som har förtidspensionerats".
9 Enligt artikel 18 i avtalet skall "förtidspensionering av gränsarbetare som är 55 år eller mer och som är bosatta i Belgien ske på de villkor som anges i bilaga 6".
10 Enligt artikel 21 erhåller övriga arbetstagare som förtidspensionerats från 55 års ålder arbetslöshetsunderstöd enligt förordningen som bifogats avtalet av den 27 mars 1979, som reglerar ersättningssystemet för arbetstagare som förlorat sin anställning, fram till dess att de uppnår normal pensionsålder. Upp till 60 års ålder kompletteras detta understöd av ett tillägg som finansieras av statliga medel, så att berörda personer uppbär en månadsinkomst som motsvarar minst 70 procent av deras tidigare bruttolön.
11 I artikel 22 i avtalet föreskrivs att de arbetstagare som förtidspensioneras mellan 55 och 59 års ålder skall få ett annat ekonomiskt tillägg som likaså finansieras av staten. Tilläggsbeloppet är beroende av den ålder vid vilken arbetstagaren går i förtidspension.
12 I artikel 23 i avtalet uppges det minimibelopp som garanteras berörda personer.
13 Enligt artikel 27 i avtalet åtnjuter berörda personer vissa sociala förmåner. De tilldelas bland annat så kallade gratispoäng för tilläggspension (nedan kallade gratispoäng) fram till dess att de uppnår normal pensionsålder. Den franska regeringen har under den muntliga förhandlingen framfört att denna förmån finansieras "genom en överföring av pengar från arbetslöshetsförsäkringen till institutionerna för tilläggspension (dessa är AGIRC - Association générale des institutions de retraite des cadres - och ARRCO - Association des régimes de retraite complémentaire). De överförda beloppen motsvarar de avgifter som arbetsgivare och arbetstagare skulle ha betalat in om de sistnämnda hade behållit sin anställning".
14 Enligt artikel 2 i bilaga 6 till avtalet skall förtidspensionerade gränsarbetare som är bosatta i Belgien, till skillnad från de arbetstagare som är bosatta i Frankrike, erhålla bidrag som skall garantera dem "en månadsinkomst som motsvarar den som föreskrivs i artiklarna 21 och 22" i avtalet. Detta belopp får under inga omständigheter vara lägre än det som garanteras i artikel 23 i avtalet.
15 Då de belgiska myndigheterna accepterade att gränsarbetare med hemvist i Belgien anslöts till det system för förtidspension som gällde för arbetstagarna i den belgiska stålindustrin, erhöll gränsarbetarna samma arbetslöshetsunderstöd som gavs nämnda belgiska arbetstagare. Detta understöd kompletteras enligt artikel 2 i bilaga 6 till avtalet av "ett tilläggsbidrag som finansieras av franska staten", vars syfte var att garantera utbetalning av minimiinkomsten.
16 Utöver denna inkomst åtnjuter de i Belgien bosatta arbetstagarna enligt artikel 4 i bilaga 6 några av de sociala förmåner som anges i artikel 27 i avtalet. Till de förmåner som tillerkänns arbetstagare som är bosatta i Belgien hör att de tilldelas en tilläggspension från den tidpunkt då de uppnår normal pensionsålder. Arbetstagare bosatta i Belgien kommer emellertid inte i åtnjutande av sådana gratispoäng som arbetstagarna bosatta i Frankrike enligt artikel 27.2 punkt 1 i avtalet är berättigade till.
Det administrativa förfarandet
17 Kommissionen informerades om bestämmelserna i avtalet genom klagomål från förtidspensionerade belgiska gränsarbetare, som ansåg att de diskriminerades genom avtalet.
18 Genom skrivelse av den 5 oktober 1993 uppmanade kommissionen den franska regeringen att inom två månader inkomma med synpunkter angående avtalets förenlighet med artikel 48.2 i fördraget och artikel 7 i förordning nr 1612/68.
19 Då kommissionen inte fann det svar som tillställts den genom skrivelse av den 5 augusti 1994 övertygande, sände kommissionen den 28 augusti 1995 ett motiverat yttrande till den franska regeringen, i vilket denna uppmanades att vidta åtgärder för att följa yttrandet inom två månader efter det att den hade tagit del av det.
20 Den franska regeringen besvarade denna uppmaning genom skrivelse av den 19 december 1995, där den bekräftade sin ståndpunkt att bestämmelserna i avtalet är förenliga med gemenskapsrätten.
21 Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka föreliggande talan om fördragsbrott.
Förevarande talan
22 Enligt kommissionens uppfattning innebär avtalet, i strid med artikel 48.2 i fördraget och artikel 7.1 i förordning nr 1612/68, att landets egna arbetstagare och gränsarbetare bosatta i Belgien behandlas olika i fråga om uppsägningsvillkor. Medan de förtidspensionerade personer från 55 års ålder som har hemvist i Frankrike tilldelas gratispoäng fram till dess att de uppnår normal pensionsålder, ges denna förmån inte de personer i samma situation som har hemvist i Belgien.
23 Enligt kommissionen är uppsägningsvillkoren för arbetstagare bosatta i Frankrike alltså mer förmånliga än dem som gäller för gränsarbetare bosatta i Belgien. Tillämpningen av bosättningskriteriet skulle enligt domstolens rättspraxis kunna innebära en dold form av diskriminering, grundad på nationalitet (dom av den 8 maj 1990 i mål C-175/88, Biehl, REG 1990, s. I-1779, svensk specialutgåva, volym 10, och av den 26 oktober 1995 i mål C-151/94, kommissionen mot Luxemburg, REG 1995, s. I-3685).
24 Kommissionen anser att Republiken Frankrike är ansvarig för att bestämmelserna i avtalet är oförenliga med gemenskapsrätten. Även om systemet beträffande tilläggspension skapades genom kollektivavtal, är det den franska regeringen som genom artikel L 731-5 i franska Code de la sécurité sociale har gjort dessa avtal tvingande. Staten spelar dessutom en aktiv roll vid systemets administration, speciellt för att säkerställa dess ekonomiska balans. För övrigt har den franska regeringen inte vid något tillfälle under det aktuella förfarandet bestritt sitt ansvar för det fall att avtalet skulle strida mot gemenskapsrätten.
25 Den franska regeringen har framhållit att domstolen i sin dom av den 16 januari 1992 i mål C-57/90, kommissionen mot Frankrike (REG 1992, s. I-75, punkt 20) fann att de franska systemen beträffande tilläggspension, som införts genom kollektivavtal, inte utgör lagstiftning i den mening som avses i artikel 1 j första stycket i förordning nr 1408/71, och att de därför inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet för denna förordning.
26 Den franska regeringen har förklarat att gratispoängen finansieras av Unedic, den franska arbetslöshetsförsäkringen. Enligt artikel 71.1 a ii i förordning nr 1408/71 erhåller förtidspensionerade arbetstagare som är bosatta i Belgien arbetslöshetsunderstöd enligt lagstiftningen i den medlemsstat där de är bosatta. Mot denna bakgrund ankommer det inte på Unedic att finansiera ett bidrag som faktiskt skulle vara ett bidrag till förmån för personer som omfattas av en annan medlemsstats lagstiftning.
27 Enligt den franska regeringen är det således förordning nr 1408/71 som tillåter att det tillämpas olika ersättningssystem på arbetstagare beroende på om de är bosatta i Frankrike eller i Belgien, trots att de befinner sig i samma situation.
28 Den franska regeringen har vidare gjort gällande att de gränsarbetare som är helt arbetslösa under inga omständigheter kan göra anspråk på att samma sociala förmåner som ges i Frankrike även skall gälla i Belgien. I förordning nr 1612/68 föreskrivs det nämligen inte någon möjlighet att "exportera" de däri avsedda sociala förmånerna. Endast de sociala trygghetsförmåner som avses i förordning nr 1408/71 kan exporteras.
29 Den franska regeringen har anfört att bestämmelserna i förordning nr 1408/71 enligt artikel 42.2 i förordning nr 1612/68 har företräde framför bestämmelserna i sistnämnda förordning. Detta företräde kommer i förevarande fall till uttryck genom att det för gränsarbetarna gäller ett annat system avseende arbetslöshetsersättning än för landets egna arbetstagare.
30 I alla händelser anser den franska regeringen att "gränsarbetare" inte kan räknas till förmånstagare enligt avtalet, eftersom de senares arbetskontrakt har upphört att gälla.
31 Slutligen har den franska regeringen gjort gällande att principen om berättigade förväntningar utgör hinder för att gratispoängen skall tillerkännas de gränsarbetare som är bosatta i Belgien. Detta skulle nämligen, nästan 20 år efter det att avtalet ingicks, innebära en betydande ekonomisk belastning för de franska myndigheterna. Principen om rättssäkerhet skulle för övrigt kräva att situationen i fråga bedöms enligt de rättsregler som var gällande vid den tidpunkt då avtalet ingicks.
32 Det skall inledningsvis påpekas att förevarande talan endast avser avtalets bestämmelser om gratispoäng, vars tilldelning för mottagarna innebär en ökning av deras tilläggspension. Systemet avseende tilldelning av gratispoäng utgör en del av ett system för tilläggspension och måste därför bedömas enligt de bestämmelser som är tillämpliga på system av detta slag.
33 Den franska regeringen har inte bestritt sitt ansvar för det fall att avtalet skulle strida mot gemenskapsrätten. Den har själv förklarat att gratispoängen, via Unedic, finansieras av statliga medel. Det kan vidare konstateras att, som kommissionen har påpekat, systemen för tilläggspension genom artikel L 731-5 i franska Code de la sécurité sociale har gjorts tvingande. Republiken Frankrike har således åtagit sig ett ansvar att garantera att dessa system är förenliga med gemenskapsrätten.
34 Såsom den franska regeringen och kommissionen har påpekat, har domstolen redan fastslagit i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkterna 19 och 20, att systemen för tilläggspension, som har skapats genom avtal mellan behöriga myndigheter och yrkesorganisationer, fackliga organisationer eller företag, eller genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter som har gjorts tvingande genom artikel L 731-5 i franska Code de la sécurité sociale, inte utgör lagstiftning i den mening som avses i artikel 1 j första stycket i förordning nr 1408/71.
35 Därav följer att dessa system - inklusive systemet beträffande gratispoäng - inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, vilket innebär att de inte kan bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i denna förordning.
36 Däremot utgör systemet beträffande gratispoäng, som ingår bland de förmåner som beviljas arbetstagarna i den berörda sektorn när de förtidspensioneras, ett uppsägningsvillkor, i den mening som avses i artikel 7.1 i förordning nr 1612/68, som gäller för dem. I detta hänseende föreskrivs i artikel 7.4 i förordningen att alla klausuler om uppsägningsvillkor i ett kollektivavtal skall vara ogiltiga, såvitt de innebär diskriminerande villkor för arbetstagare som är medborgare i de andra medlemsstaterna.
37 Enligt domstolens fasta rättspraxis hindrar den såväl i artikel 48 i fördraget som i artikel 7 i förordning nr 1612/68 inskrivna likabehandlingsprincipen inte endast öppen diskriminering, på grund av nationalitet, utan även alla former av dold diskriminering som genom tillämpning av andra kriterier faktiskt leder till samma resultat (se bland annat dom av den 12 februari 1974 i mål 152/73, Sotgiu, REG 1974, s. 153, punkt 11, svensk specialutgåva, volym 2, s. 219, och av den 27 november 1997 i mål C-57/96, Meints, REG 1997, s. I-6689, punkt 44).
38 Såvida en bestämmelse i nationell rätt inte är objektivt motiverad eller står i proportion till det eftersträvade syftet, skall den anses som indirekt diskriminerande, då den till sin natur innebär en risk för att migrerande arbetstagare drabbas i högre grad än arbetstagare som är medborgare i landet och då den följaktligen riskerar att medföra nackdelar för de migrerande arbetstagarna (domen i det ovannämnda målet Meints, punkt 45).
39 Så är fallet beträffande det bosättningsvillkor som i avtalet anges som en förutsättning för tilldelning av gratispoäng. Detta villkor kan lättare uppfyllas av de franska arbetstagarna - som till största delen är bosatta i denna medlemsstat - än av arbetstagare från de övriga medlemsstaterna.
40 Tvärtemot den franska regeringens argumentation kan gränsarbetarna göra gällande bestämmelserna i artikel 7 i förordning nr 1612/68 med samma rätt som alla andra arbetstagare som avses i denna bestämmelse. I fjärde övervägandet i förordningen anges nämligen uttryckligen att rätten till fri rörlighet "utan diskriminering [måste] få åtnjutas av fast anställda, säsongarbetare och gränsarbetare och av dem som är verksamma i serviceyrkena", och i artikel 7 hänvisas, utan förbehåll, till "arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat" (se domen i det ovannämnda målet Meints, punkterna 49 och 50).
41 Det förhållandet att systemet avseende tilldelning av gratispoäng gynnar personer vars anställningskontrakt har upphört att gälla hindrar inte att artikel 7.1 i förordning nr 1612/68 tillämpas på omständigheterna i förevarande mål. Vissa rättigheter som har samband med ställningen som arbetstagare, däribland de som räknas upp i artikel 7.1 i förordning nr 1612/68 beträffande uppsägningsvillkor, tillförsäkras arbetstagarna även om de inte längre har något anställningsförhållande (se domen av den 21 juni 1988 i mål 39/86, Lair, REG 1988, s. 3161, punkt 36; svensk specialutgåva, volym 9).
42 Inte heller det av den franska regeringen anförda argumentet, att det inte kan vara Unedics uppgift att finansiera ett bidrag till förmån för personer som är bosatta i Belgien, eftersom ett sådant bidrag enligt artikel 71.1 a ii i förordning nr 1408/71 hänför sig till lagstiftningen i den medlemsstat där vederbörande är bosatt, utgör hinder för att tillämpa artikel 7 i förordning nr 1612/68 på omständigheterna i förevarande mål.
43 Detta argument förutsätter nämligen att den i avtalet föreskrivna tilldelningen av gratispoäng utgör ett arbetslöshetsunderstöd som omfattas av förordning nr 1408/71, och att gratispoängen därför skall beviljas i enlighet med bestämmelserna om arbetslöshetsunderstöd i denna förordning. Som har visats i punkt 35 i föreliggande dom faller tilldelningen av gratispoäng emellertid inte inom tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71.
44 I enlighet med artikel 42.2 i förordning nr 1612/68 är det därför inte fråga om att tillämpa bestämmelserna i förordning nr 1408/71.
45 Vad gäller principen om berättigade förväntningar, innebär de omständigheterna att avtalet ingicks för nästan 20 år sedan, att de franska myndigheterna sedan dess har ansett att särbehandlingen av de i Belgien bosatta gränsarbetarna är förenlig med gemenskapsrätten och att föreliggande dom skulle kunna få betydande ekonomiska konsekvenser för Republiken Frankrike, inte att det system avseende tilldelning av gratispoäng som skapats genom avtalet förlorar sin diskriminerande karaktär.
46 Angående principen om rättssäkerhet bör det påminnas om att ifrågavarande bestämmelser i förordning nr 1612/68 trädde i kraft mer än tio år innan avtalet ingicks. Den tolkning som domstolen ger en gemenskapsrättslig bestämmelse begränsar sig till att förklara och precisera denna regels betydelse och räckvidd såsom den borde ha uppfattats och tillämpats sedan regeln trädde i kraft (se dom av den 11 augusti 1995 i de förenade målen C-367/93-C-377/93, Roders m.fl., REG 1995, s. I-2229, punkt 42).
47 Under förhandlingen yrkade den franska regeringen, mot bakgrund av att den då avtalet ingicks ansåg att rättsläget var oklart, att domstolen skulle begränsa domens rättsverkningar i tiden, om den skulle finna att avtalets bestämmelser är oförenliga med gemenskapsrätten. Den franska regeringen framhöll att en fällande dom, nästan 20 år efter avtalets ingående, skulle åsamka de franska myndigheterna en betydande ekonomisk börda som skulle kunna uppgå till 192 miljoner FF.
48 Kommissionen har uppgett att klagomålen ingavs av gränsarbetare som, i enlighet med de i avtalet föreskrivna villkoren, hade sagts upp vid 55 års ålder. Dessa personer började emellertid inte få tilläggspension förrän tio år senare och upplevde särbehandlingen först vid denna tidpunkt.
49 Det skall påpekas att det endast är i undantagsfall som domstolen, med tillämpning av en allmän princip om rättssäkerhet som är förankrad i gemenskapsrätten, kan begränsa möjligheten för alla berörda att åberopa den tolkade bestämmelsen för att ifrågasätta rättsförhållanden som ingåtts i god tro. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan dock en sådan begränsning tillåtas endast i den dom som ges i anledning av begäran om tolkning (se domen av den 16 juli 1992 i mål C-163/90, Legros m.fl., REG 1992, s. I-4625, punkt 30).
50 I förevarande fall finns inga uppgifter som skulle kunna motivera att avsteg görs från principen om att domar om tolkning skall ha retroaktiv verkan.
51 Förevarande talan rör tillämpningen av det diskrimineringsförbud som är inskrivet såväl i artikel 48 i fördraget som i artikel 7 i förordning nr 1612/68. Vid den tidpunkt då avtalet ingicks fanns redan en klar rättspraxis som otvivelaktigt innebar att principen om icke-diskriminering även förbjuder alla former av dold diskriminering (se ovan punkt 37). Det var således inte uteslutet att sådana kriterier som en arbetstagares ursprungsort eller hemvist, alltefter omständigheterna, i praktiken kunde utgöra en sådan diskriminering på grundval av nationalitet som är förbjuden enligt fördraget och förordningen (se domen i det ovannämnda målet Sotgiu, punkt 11).
52 För övrigt har de finansiella konsekvenser som skulle kunna följa för en stat av domstolens dom aldrig i sig rättfärdigat att verkningarna av domstolens dom begränsas. Att begränsa verkningarna av en dom genom att endast stöda sig på denna sorts överväganden skulle dessutom leda till att domstolsskyddet av de enskildas rättigheter på grundval av gemenskapsrätten på ett väsentligt sätt försvagas (se domen i det ovannämnda målet Roders m.fl., punkt 48).
53 Av det ovan anförda följer att Republiken Frankrike inte har åberopat någon uppgift som objektivt skulle kunna motivera den diskriminerande behandling av gränsarbetarna som klandras av kommissionen. Det skall därför konstateras att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48.2 i EG-fördraget och artikel 7 i rådets förordning nr 1612/68 genom att undanta gränsarbetare som är bosatta i Belgien från tilldelning av poäng för tilläggspension efter det att de har förtidspensionerats.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
54 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
55 Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48.2 i EG-fördraget och enligt artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen genom att undanta gränsarbetare som är bosatta i Belgien från tilldelning av poäng för tilläggspension efter det att de har förtidspensionerats.
56 Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.