CELEX: 61990CJ0048
Konkurrens
Offentligt företag
PTT (post- och teleförvaltning)
Kurirtjänster

1 Genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 2 mars 1990, har Nederländerna enligt artikel 173 första stycket i EEG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 90/16/EEG av den 20 december 1989 om tillhandahållande av kurirtjänster i Nederländerna (EGT 1990, L 10, s. 47, mål C-48/90).
2 Genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 15 mars 1990, har bolagen Koninklijke PTT Nederland NV och PTT-Post BV (nedan kallade PTT) enligt artikel 173 andra stycket i fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av samma beslut 90/16/EEG (mål C-66/90).
3 Genom beslut av den 5 december 1990 tillät domstolen Nederlandse Vereniging van Internationale Koeriers- en Expresbedrijven, Nationale Organisatie voor het Beroepsgoederenvervoer Wegtransport, European Express Organisation och Association of European Express Carriers att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden i mål C-66/90.
4 Genom beslut av den 4 juni 1991 hänsköt domstolen mål C-66/90 till Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (Rec. s. I-2723).
5 Genom beslut av den 21 juni 1991 förklarade förstainstansrätten sig inte behörig i detta mål, varför domstolen har att avgöra talan om ogiltigförklaring (T-42/91, Rec. s. II-273).
6 Genom beslut av den 22 juni 1991 beslutade domstolen att förena målen C-48/90 och C-66/90 vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
7 Genom artikel 2 i den nederländska lagen av den 26 oktober 1988 om ändring av lagstiftningen om tillhandahållande av posttjänster - postlagen (Staatsblad, 1988, 522, nedan kallad "postlagen") ersattes ett system med rättsligt monopol som tidigare utövats av det statliga företaget PTT i fråga om alla försändelser av brev på upp till 500 g inom Nederländerna och från och till Nederländska Antillerna och Aruba, liksom från och till utlandet, med en exklusiv koncession.
8 Som innehavare av denna exklusiva koncession är PTT Nederland NV skyldig att för var och en i hela landet mot ersättning befordra brev och andra försändelser enligt de villkor som fastställts i en regeringsförordning. PTT Nederland NV har överlåtit på sitt dotterbolag att uppfylla skyldigheten enligt koncessionen.
9 Enligt artikel 12.1 i postlagen är det förbjudet för andra än koncessionsinnehavaren att mot ersättning befordra brev på upp till 500 g, såvida inte de tre villkoren i artikel 12.2 a punkt 1-3 är uppfyllda, dvs.
-  den tjänst som tillhandahålls är avsevärt bättre när det gäller snabb befordran, garantier för sådan befordran och möjligheten att lokalisera försändelsen under befordran än de tjänster som tillhandahålls vid normal expressbefordran,
-  befordran sker till en taxa som för befordran inom Nederländerna eller till utlandet är högre än den som fastställts för denna tjänst genom ett allmänt förvaltningsbeslut, i föreliggande fall 11,90 nederländska floriner för brev inom Nederländerna eller till gemenskapen och 17,50 nederländska floriner för brev till andra destinationer, och slutligen
- befordran utförs av ett registrerat företag.
10 Efter informella diskussioner med PTT den 5 oktober 1988 underrättade kommissionen den 7 november 1988 PTT om att postlagen medförde vissa problem i förhållande till konkurrensreglerna i fördraget.
11 Kommissionen underrättade via ett telexmeddelande den 29 november 1988 den nederländska regeringen om att dess tjänstemän efter en första undersökning kommit fram till att artiklarna 2 och 12 i postlagen var oförenliga med artikel 90 i fördraget i förening med artiklarna 30, 59, 85 och 86 i samma fördrag.
12 Kommissionen angav särskilt att kurirföretagen genom postlagen omfattades av restriktiva villkor som i hög grad missgynnade dem i förhållande till PTT:s kurirtjänst och hindrade dem från att i fortsättningen erbjuda vissa av sina tjänster, särskilt sådana tjänster som tillhandahölls till ett lägre pris än det i den kungliga förordningen fastställda minimipriset. Villkoret i artikel 12.2 a 1 i postlagen innebar ingen som helst rättssäkerhet för de internationella kurirföretagen. Villkoret i punkt 2 gjorde i ett stort antal fall all priskonkurrens omöjlig och hade samma verkan som en prisöverenskommelse. Artikel 90.2 i fördraget var inte tillämplig, eftersom de intäkter som PTT erhöll från de försändelser som befordrades som expressförsändelser inte var nödvändiga för att PTT skulle kunna utföra sin uppgift. Efter att ha anmodat den nederländska regeringen att yttra sig i frågan påpekade kommissionen att den, om de omständigheter som angavs i telexmeddelandet skulle visa sig vara riktiga, var skyldig att fatta ett beslut i enlighet med artikel 90.3 i fördraget.
13 I en skrivelse av den 16 januari 1989 redovisade den nederländska regeringen några omständigheter som enligt dess uppfattning gjorde de ifrågasatta bestämmelserna motiverade.
14 Kommissionen hade också kontakter med kurirföretagens branschorganisationer som den 16 januari 1989 lämnade sina synpunkter på den nederländska regeringens ställningstagande.
15 Kommissionen fattade den 20 december 1989 det omtvistade beslutet utan att under tiden ha haft något ytterligare åsiktsutbyte med den nederländska regeringen.
16 Detta beslut, som riktar sig till Nederländerna, innehåller följande bestämmelse:
"Artikel 1
Bestämmelserna i artiklarna 2 och 12 i den nederländska lagen av den 26 oktober 1988 om tillhandahållande av posttjänster i förening med bestämmelserna i tillämpningsförordningen av den 19 december 1988, som förbehåller PTT-Post BV rätten att tillhandahålla sådana kurirtjänster som insamling, befordran och utdelning av brev på upp till 500 g till ett lägre pris än 11,9 nederländska floriner för försändelser till destinationer inom gemenskapen och till ett pris på 17,5 nederländska floriner till destinationer utanför gemenskapen samt skyldigheten enligt förordningen av den 12 maj 1989 att registrera alla taxor i förväg, är oförenliga med artikel 90.1 i EEG-fördraget i förening med artikel 86 i samma fördrag."
17 I övervägandena till beslutet har kommissionen efter att ha anfört att PTT-Post BV har en dominerande ställning på marknaden för försändelser av brev från Nederländerna på upp till 500 g redogjort för hur postlagen lett till missbruk av denna dominerande ställning. Postlagen har medfört att denna dominerande ställning på marknaden för posttjänster utvidgats till att omfatta kurirtjänster. För expressleveranser på upp till 500 g, i priskategorin upp till 11,9 nederländska floriner, har kunderna genom postlagen ålagts att utnyttja PTT-Post BV:s tjänster, vilket lett till att de påtvingats oskäliga priser och villkor. Slutligen har postlagen inneburit att utbudet på marknaden begränsats. Enligt kommissionen har postlagen vidare en negativ inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Å andra sidan är förutsättningarna för att tillämpa artikel 90.2 i fördraget inte uppfyllda, eftersom särskilt utvidgningen av den dominerande ställningen inte var nödvändig för att garantera PTT de inkomster som krävs för att den skall kunna utföra sin uppgift.
18 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i de båda målen, rättegångens förlopp och parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målen i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
19 Nederländerna och PTT har åberopat en rad grunder för ogiltigförklaring, främst att kommissionen saknade behörighet att fatta det omtvistade beslutet på grundval av artikel 90.3 i fördraget, att den åsidosatt rätten till försvar och väsentliga formkrav, att motiveringen för det angripna beslutet var otillräcklig och att artiklarna 86 och 90.1 och 90.2 i fördraget åsidosatts.
Grunden att kommissionen saknade behörighet
20 Sökandena har i huvudsak hävdat att kommissionen inte var behörig att fatta det omtvistade beslutet på grundval av artikel 90.3 i fördraget. Eftersom denna bestämmelse inte innehåller något uttryckligt undantag från artiklarna 169 och 170 i fördraget kunde kommissionen inte på grundval av den fastslå att en medlemsstat överträtt bestämmelserna i fördraget, utan bestämmelsen medger på sin höjd, att kommissionen, såsom domstolen uttalat i Telecom-domen av den 19 mars 1991 i målet C-202/88, Frankrike mot kommissionen (Rec. s. I-2223), genom generella regler kan precisera vilka skyldigheter som åvilar medlemsstaterna enligt artikel 90.1 i fördraget.
21 Kommissionen har mot detta anfört att artikel 90.3 kan utgöra rättslig grund för en åtgärd som syftar till att fastslå att en överträdelse av artikel 90.1 i fördraget föreligger och till att få denna överträdelse att upphöra.
22 För att fastställa räckvidden av de befogenheter som tilldelats kommissionen enligt artikel 90.3 skall denna bestämmelse ses inom ramen för artikel 90 som helhet och inom ramen för den uppgift som tilldelats kommissionen enligt artikel 85-93 i fördraget.
23 Enligt artikel 90.1 skall medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter avstå från att vidta eller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet konkurrensreglerna.
24 Enligt artikel 90.2 skall företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol inte vara underkastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
25 Enligt artikel 90.3 har kommissionen till uppgift att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller de skyldigheter som åvilar dem beträffande de företag som avses i artikel 90.1 och kommissionen ges uttryckligen befogenhet att ingripa i detta syfte genom två olika rättsliga instrument, nämligen direktiv och beslut.
26 När det gäller direktiven har domstolen i den tidigare nämnda domen av den 19 mars 1991, Frankrike mot kommissionen, uttalat att kommissionen är behörig att anta allmänna regler genom vilka medlemsstaternas skyldigheter enligt fördraget preciseras beträffande de företag som avses i artikel 90.1.
27 De befogenheter som kommissionen enligt artikel 90.3 kan utöva genom beslut skiljer sig från dem som den kan utöva genom direktiv. Ett beslut antas mot bakgrund av en viss bestämd situation i en eller flera medlemsstater och omfattar med nödvändighet en bedömning av den situationen i förhållande till gemenskapsrätten, och i beslutet fastställs konsekvenserna för den berörda medlemsstaten med hänsyn till de krav som ställs i samband med att ett företag fått i uppdrag att utföra en särskild uppgift, om detta företag anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
28 För att kommissionens behörighet att anta beslut i enlighet med artikel 90.3 inte skall berövas sin ändamålsenliga verkan måste den följaktligen anses behörig att fastslå att en viss bestämd statlig åtgärd är oförenlig med bestämmelserna i fördraget och att anvisa vilka åtgärder som den stat som beslutet riktar sig till skall vidta för att uppfylla skyldigheterna enligt gemenskapsrätten.
29 Det är också nödvändigt att tillerkänna kommissionen denna befogenhet för att den skall kunna utföra uppgiften enligt artikel 85-93 i fördraget att säkerställa att konkurrensreglerna tillämpas och att bidra till att genomföra ett system där konkurrensen inte snedvrids på den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 3 f i fördraget.
30 Det skulle vara omöjligt för kommissionen att fullt ut kunna utföra sin uppgift om den endast skulle kunna bestämma påföljder för konkurrensbegränsande beteenden från företagens sida med stöd av den beslutsbefogenhet som rådet tilldelat den på grundval av artikel 87 i fördraget men inte kunna ingripa direkt med stöd av artikel 90.3 i fördraget mot de medlemsstater som beträffande statliga företag och företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter vidtar eller bibehåller åtgärder som har en motsvarande konkurrensbegränsande verkan.
31 Det skall vidare konstateras att den befogenhet som kommissionen kan utöva gentemot medlemsstaterna genom beslut enligt artikel 90.3 i fördraget skall ses i samband med dess befogenhet enligt artikel 93 i samma fördrag att fastslå att ett statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen inte är förenligt med den gemensamma marknaden.
32 Kommissionen har nämligen i båda fallen befogenhet att ingripa - inte gentemot det företag som getts möjlighet att åsidosätta konkurrensreglerna - utan gentemot den medlemsstat som är ansvarig för den skadliga inverkan på konkurrensen.
33 Sökandena har vidare inom ramen för denna grund hävdat att ett erkännande av en sådan befogenhet för kommissionen skulle innebära att den - genom att utnyttja ett förfarande som berövar den berörda medlemsstaten de garantier som den har enligt artikel 169 i fördraget - kan fastslå att den berörda medlemsstaten underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget och därmed inkräkta på den behörighet som enligt denna bestämmelse är förbehållen domstolen.
34 I den mån syftet med detta argument är att klandra kommissionen för att den missbrukat förfarandet skall det såsom nämnts ovan erinras om att artikel 90.3 - i likhet med artikel 93 i fördraget som föreskriver att kommissionen fortlöpande skall granska alla stödprogram - gör det möjligt för kommissionen att genom ett beslut fastställa om de åtgärder som medlemsstaterna vidtar eller bibehåller när det gäller de företag som avses i artikel 90.1 är förenliga med fördraget.
35 En sådan befogenhet att göra bedömningar inkräktar varken på domstolens behörighet enligt artikel 169 i fördraget eller åsidosätter den rätt till försvar som garanteras medlemsstaterna genom den bestämmelsen.
36 När det gäller den första aspekten kan - såsom domstolen fastslagit i domen av den 30 juni 1988 i målet 226/87, kommissionen mot Grekland (Rec. s. 3611) -det beslut som antagits av kommissionen göras till föremål för en talan om ogiltigförklaring vid domstolen från den medlemsstat som beslutet är riktat till och utgöra underlag för en talan om fördragsbrott enligt artikel 169 i fördraget, om medlemsstaten som det riktar sig till inte rättar sig efter beslutet.
37 När det gäller argumentet att den berörda medlemsstatens rätt till försvar skall iakttas skall det påpekas att enbart den omständigheten att artikel 90.3 till skillnad från artikel 93 inte föreskriver ett förfarande som säkerställer att denna rätt iakttas inte kan åberopas för att bestrida kommissionens behörighet att anta det omtvistade beslutet. Även om uttryckliga bestämmelser saknas framgår det nämligen av domstolens praxis att den allmänna principen om rätten till försvar skall iakttas av varje gemenskapsinstitution som antar en rättsakt som går den som rättsakten riktar sig till emot (se t.ex. domen av den 14 februari 1990 i målet C-301/87, Frankrike mot kommissionen (Rec. s. I-307)).
38 Frågan om huruvida kommissionen i föreliggande fall iakttagit denna princip skall prövas i samband med grunden om åsidosättande av rätten till försvar.
39 Under dessa omständigheter kan den första grunden om kommissionens bristande behörighet att anta det omtvistade beslutet inte godtas i något av de båda målen.
Grunden att rätten till försvar åsidosatts
40 Sökandena har hävdat att kommissionen genom att anta det omtvistade beslutet har åsidosatt rätten till försvar som är en av gemenskapsrättens allmänna principer.
41 Nederländerna har anfört att kommissionens telexmeddelande av den 29 november 1988 inte kan anses vara ett egentligt meddelande om anmärkningar, i vilket alla de överväganden redovisas som legat till grund för det omtvistade beslutet. Nederländerna har vidare gjort gällande att det under den tid som förflöt mellan dess ställningstagande den 16 januari 1989 och den 20 december 1989, då det ifrågasatta beslutet fattades, inte hade getts tillfälle att yttra sig, trots att kommissionen under den tiden hade inhämtat de privata kurirföretagens synpunkter.
42 PTT har gjort gällande att kommissionen innan den fattade ett sådant beslut som i föreliggande fall borde ha hört de berörda företagen på samma sätt som den skulle ha varit skyldig att göra för att anta ett beslut enligt rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962: Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT 1962, 13, s. 204, fransk version; svensk specialutgåva, del 08, volym 01). Kommissionen hade emellertid kontakt med sökandena endast en gång, i oktober 1988.
43 Kommissionen har bestritt att den åsidosatt rätten till försvar när den fattade det ifrågasatta beslutet. Den hävdar att den nederländska regeringen hördes i samband med var och en av de anmärkningar som anges i det omtvistade beslutet. Med hänsyn till att förfarandet enligt artikel 90.3 genomförs mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten var kommissionen inte skyldig att höra PTT separat.
44 Vad beträffar grunden att rätten till försvar åsidosatts i Nederländernas fall skall det understrykas, att enligt domstolens fasta rättspraxis utgör iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan utmynna i att en rättsakt antas som går vederbörande emot en grundläggande princip i gemenskapsrätten som måste säkerställas även i de fall då särskilda regler saknas (se t.ex. den ovan nämnda domen av den 14 februari 1990, Frankrike mot kommissionen).
45 Enligt denna princip skall medlemsstaten i fråga, innan ett beslut enligt artikel 90.3 fattas, ges en exakt och fullständig redogörelse för de anmärkningar som kommissionen avser att rikta mot den.
46 Domstolen har ansett att denna princip också kräver att medlemsstaten i fråga bereds tillfälle att yttra sig över de synpunkter som har lämnats av berörd tredje man (se den tidigare nämnda domen av den 14 februari 1990, Frankrike mot kommissionen).
47  Det skall dock i föreliggande fall konstateras att telexmeddelandet av den 29 november 1988 inte innehåller någon exakt och fullständig redogörelse för de anmärkningar som kommissionen avsåg att ta upp i det omtvistade beslutet. Kommissionen ställde i meddelandet egentligen bara frågan om huruvida postlagen var förenlig med artikel 90.1 i förening med artikel 86 i fördraget, utan att gå in på de olika omständigheter som innebar en överträdelse av den artikeln så som de senare räknades upp i det omtvistade beslutet.
48 Det skall tilläggas att Nederländerna efter sin skrivelse av den 16 januari 1989 inte hördes på nytt av kommissionen och framför allt inte fick tillfälle att ta ställning till de diskussioner som kommissionen hade fört med kurirföretagens branschorganisationer. Ändå har kommissionen själv under det skriftliga förfarandet medgett att dessa diskussioner hade varit nödvändiga för att den skulle kunna bilda sig en uppfattning om postlagens förutsebara verkningar för de privata kurirföretagens verksamhet.
49 Mot denna bakgrund skall det fastslås att Nederländernas rätt till försvar har åsidosatts genom att kommissionen underlät att till Nederländerna överlämna en exakt och fullständig redogörelse för de anmärkningar som tas upp i det omtvistade beslutet och genom att den nederländska regeringen inte hördes på nytt mellan den 16 januari 1989 och det datum då det ifrågasatta beslutet fattades, framför allt inte om de diskussioner som kommissionen hade fört med kurirföretagens branschorganisationer.
50 Beträffande grunden att rätten till försvar åsidosatts vad gäller PTT, som klagar över att de inte hörts av kommissionen, skall det först och främst påpekas att dessa företag direkt gynnas av den ifrågasatta statliga åtgärden, att de nämns i postlagen, att de uttryckligen omnämns i det omtvistade beslutet och att de ekonomiska konsekvenserna av beslutet direkt berör dem.
51 Mot den bakgrunden skall det fastställas att dessa företag hade rätt att bli hörda.
52 Det kan vidare konstateras att kommissionen endast förde informella diskussioner med PTT i oktober 1988, att den då endast underrättade dem om de problem som postlagen medfört i förhållande till fördragets konkurrensregler och att kommissionen aldrig klart informerade PTT om sina konkreta invändningar mot den statliga åtgärden i fråga.
53 Det finns mot den bakgrunden anledning att fastställa att kommissionen har åsidosatt PTT:s rätt att höras.
54 Av vad ovan anförts framgår det att den talan som väckts av Nederländerna i mål C-48/90 och av PTT i mål C-66/90 är välgrundad och att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
55 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målen C-48/90 och C-66/90 och skall därför ersätta rättegångskostnaderna i båda målen. Intervenienterna till stöd för kommissionen skall bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)  Kommissionens beslut 90/16/EEG av den 20 december 1989 om tillhandahållande av kurirtjänster i Nederländerna ogiltigförklaras.
2)  Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna i målen C-48/90 och C-66/90.
3)  Intervenienterna skall bära sina rättegångskostnader.