CELEX: 61998CJ0152
Manquement d'Etat
Directive 76/464/CEE
Pollution du milieu aquatique
Non-transposition

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 avril 1998, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours ayant pour objet de faire constater que, en procédant dans une mesure insuffisante à la transposition de l'article 7, paragraphes 1 à 3, de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive et de l'article 189 du traité CE (devenu article 249 CE).
Le cadre réglementaire
2 La directive 76/464 a pour objet, selon son premier considérant, la protection du milieu aquatique de la Communauté contre la pollution, notamment celle causée par certaines substances persistantes, toxiques et bioaccumulables.
3 La directive 76/464 établit, à cet effet, une distinction entre deux catégories de substances dangereuses, que l'annexe de la directive classe respectivement dans une liste I et dans une liste II de familles et groupes de substances.
4 La liste I figurant en annexe de la directive 76/464 (ci-après la «liste I») comprend certaines substances individuelles qui font partie des familles et des groupes de substances énumérés dans ladite liste et sont choisies principalement sur la base de leur toxicité, de leur persistance et de leur bioaccumulation.
5 Il ressort des articles 2 et 3 de la directive 76/464 que le régime des substances relevant de la liste I vise à éliminer la pollution des eaux par ces substances, dont tout rejet doit être soumis à une autorisation préalable de l'autorité compétente de l'État membre concerné. L'autorisation doit fixer des normes d'émission lorsque cela est nécessaire aux fins de l'application de la directive.
6 Pour ces mêmes substances, l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 76/464 prévoit que le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, arrête les valeurs limites que les normes d'émission ne doivent pas dépasser ainsi que des objectifs de qualité fixés principalement en fonction de la toxicité, de la persistance et de l'accumulation desdites substances dans les organismes vivants et dans les sédiments.
7 La Commission a présenté une liste de 129 substances prioritaires dans sa communication au Conseil, du 22 juin 1982, relative aux substances dangereuses susceptibles de figurer sur la liste I (JO C 176, p. 3). Le Conseil en a pris acte par la résolution, du 7 février 1983, concernant la lutte contre la pollution des eaux (JO C 46, p. 17). Depuis lors, 3 substances prioritaires ont été ajoutées à cette liste, ce qui porte à 132 le nombre total de substances visées. Ces substances individuelles appartenant aux familles et aux groupes de substances de la liste I peuvent faire l'objet de mesures du Conseil fixant des valeurs limites d'émission et des objectifs de qualité, conformément à l'article 6 de la directive 76/464. Cependant, pour 114 de ces substances, des valeurs limites n'ont pas été déterminées au niveau communautaire.
8 La liste II figurant en annexe de la directive 76/464 (ci-après la «liste II») comprend des substances ayant sur le milieu aquatique un effet nuisible qui peut cependant être limité à une certaine zone et qui dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation.
9 Aux termes de la liste II, premier alinéa:
«La liste II comprend:
- les substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés sur la liste I et pour lesquelles les valeurs limites visées à l'article 6 de la directive ne sont pas déterminées,
- certaines substances individuelles et certaines catégories de substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés ci-dessous,
[...]»
10 Les familles et les groupes de substances ainsi visés à la liste II, premier alinéa, second tiret, sont au nombre de huit. La première catégorie est composée de métalloïdes et de métaux, parmi lesquels figurent le titane, le bore, l'uranium, le tellure et l'argent, ainsi que de leurs composés. La quatrième catégorie comprend les composés organosiliciés toxiques ou persistants et les substances qui peuvent donner naissance à de tels composés dans les eaux, à l'exclusion de ceux qui sont biologiquement inoffensifs ou qui se transforment rapidement dans l'eau en substances inoffensives.
11 Le régime des substances relevant de la liste II vise, selon l'article 2 de la directive 76/464, à réduire la pollution des eaux par ces substances au moyen de mesures appropriées.
12 À cet égard, l'article 7 de la directive 76/464 dispose:
«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.
2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.
3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.
4. Les programmes peuvent également contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables.
5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre.
6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.
7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l'estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.»
13 La directive 76/464 ne fixe aucun délai pour sa transposition. Néanmoins, son article 12, paragraphe 2, prévoit que la Commission transmet au Conseil, si possible dans un délai de 27 mois après la notification de ladite directive, des premières propositions élaborées sur la base de l'examen comparé des programmes établis par les États membres. Considérant que les États membres n'étaient pas en mesure de lui fournir des éléments pertinents dans ce délai, la Commission leur a proposé, par lettre du 3 novembre 1976, de retenir la date du 15 septembre 1981 pour l'établissement des programmes et celle du 15 septembre 1986 pour leur mise en oeuvre.
14 L'article 20 de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26), prévoit des dispositions transitoires concernant le régime instauré par l'article 7, paragraphe 2, de la directive 76/464. Pour certaines installations existantes, ce régime reste en vigueur aussi longtemps que les États membres n'ont pas pris les mesures d'autorisation et de contrôle prévues à l'article 5 de la directive 96/61. Ils disposent à cet effet d'un délai de huit ans prenant cours à la date de mise en application de cette directive, à savoir le 30 octobre 1999.
15 À l'époque des faits de l'espèce, était en cours d'adoption le texte qui allait devenir la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (JO L 327, p. 1, ci-après la «nouvelle directive-cadre»). Selon l'article 24 de la nouvelle directive-cadre, les États membres doivent mettre en vigueur les mesures nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 22 décembre 2003.
La procédure précontentieuse
16 La Commission a envoyé, le 15 février 1994, une lettre de mise en demeure au royaume des Pays-Bas. Dans cette lettre, elle lui reprochait d'avoir manqué aux obligations découlant de la directive 76/464, et plus particulièrement de son article 7, paragraphes 1 à 3, en n'ayant pas fixé des objectifs de qualité pour le bassin de l'Escaut.
17 N'étant pas satisfaite de la réponse du royaume des Pays-Bas, la Commission a, le 23 décembre 1996, émis un avis motivé. Le délai pour se conformer à l'avis motivé a été fixé par la Commission à deux mois à compter de la notification de celui-ci.
18 Les autorités néerlandaises n'ayant pas donné suite audit avis, la Commission a introduit le présent recours.
Sur la recevabilité
19 Le gouvernement néerlandais a mis en doute l'opportunité du recours, au motif que la directive 96/61 rendrait caduque, pour les grands secteurs d'activité industrielle, la distinction établie par la directive 76/464 entre les substances relevant de la liste I et celles visées par la liste II. La réglementation néerlandaise serait déjà conforme aux dispositions de la directive 96/61. De plus, la nouvelle directive-cadre prévoirait, en établissant une liste des substances prioritaires, une approche combinée des systèmes de valeurs limites d'émission, ce qui enlèverait toute pertinence aux obligations prévues par la directive 76/464.
20 Cet argument ne saurait être accueilli. Force est de souligner que, dans le système établi par l'article 169 du traité, la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement et qu'il n'appartient pas à la Cour d'apprécier l'opportunité de son exercice.
21 En outre, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la réalité d'un manquement doit être appréciée à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé (voir, notamment, arrêt du 25 mai 2000, Commission/Grèce, C-384/97, Rec. p. I-3823, point 35). Même dans l'hypothèse où la directive 96/61 et la nouvelle directive-cadre auraient modifié l'approche suivie par la Communauté en ce qui concerne les stratégies de lutte contre la pollution de l'eau, cela n'affecterait pas les obligations du royaume des Pays-Bas, telles qu'elles se présentaient au terme du délai fixé par l'avis motivé.
22 Par ailleurs, en ce qui concerne l'objet du recours, il y a lieu de rappeler que la Cour peut à tout moment, conformément à l'article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure, examiner d'office les fins de non-recevoir d'ordre public.
23 Selon une jurisprudence constante, la procédure précontentieuse a pour but de donner à l'État membre concerné l'occasion, d'une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d'autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs formulés par la Commission. L'objet d'un recours intenté en application de l'article 169 du traité est, par conséquent, circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition. Dès lors, la requête ne peut être fondée sur des griefs autres que ceux indiqués durant la procédure précontentieuse (voir, en ce sens, arrêts du 11 juillet 1984, Commission/Italie, 51/83, Rec. p. 2793, point 4; du 11 juin 1998, Commission/Luxembourg, C-206/96, Rec. p. I-3401, point 13, et du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C-392/96, Rec. p. I-5901, point 51).
24 En l'espèce, dans sa lettre de mise en demeure du 15 février 1994, la Commission a reproché au royaume des Pays-Bas d'avoir manqué aux obligations découlant de la directive 76/464 en «[n]e fixant pas d'objectifs de qualité contraignants pour l'Escaut, en ce qui concerne les substances de la liste II de l'annexe de la directive 76/464». L'avis motivé est également fondé sur des données relatives au bassin de l'Escaut. En revanche, dans sa requête, la Commission demande à la Cour de constater de manière plus générale que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7 de ladite directive. Le manquement ainsi reproché doit donc être compris comme visant tout le territoire néerlandais.
25 Puisque la procédure précontentieuse ne visait que le bassin de l'Escaut, il y a lieu de rejeter le recours de la Commission comme irrecevable dans la mesure où il ne porte pas sur un manquement du royaume des Pays-Bas aux obligations énoncées à l'article 7 de la directive 76/464 concernant le bassin de l'Escaut.
Sur le fond
L'obligation de fixer des objectifs de qualité pour les substances visées à la liste II, premier alinéa, premier tiret
Arguments des parties
26 La Commission reproche au royaume des Pays-Bas de n'avoir pas fixé des objectifs de qualité relativement aux substances relevant de la liste I pour lesquelles des valeurs limites n'ont pas encore été fixées au niveau communautaire. Selon elle, la pollution par lesdites substances devrait être combattue par les moyens prévus à l'article 7 de la directive 76/464, et non par ceux prévus aux articles 3 à 6 de celle-ci.
27 Le gouvernement néerlandais considère que, selon le libellé de la liste II, premier alinéa, premier tiret, les substances relevant de la liste I n'entrent dans le champ d'application de la liste II qu'après que la Commission ou le Conseil ont renoncé expressément à fixer des valeurs limites.
28 Il fait valoir que la directive 76/464 opère une distinction nette entre les substances particulièrement dangereuses pour le milieu aquatique, visées par la liste I, et les substances nuisibles pour le milieu aquatique, relevant de la liste II. Selon l'article 2 de la directive 76/464, la pollution du milieu aquatique par les substances visées par la liste I devrait être éliminée par les mesures à prendre en vertu des articles 3 à 6 de la même directive, tandis que la pollution par les substances relevant de la liste II devrait seulement être réduite par application du régime prévu à l'article 7 de la directive.
29 L'assujettissement audit régime des substances relevant de la liste I pour lesquelles des valeurs limites n'ont pas encore été fixées au niveau communautaire constituerait une dérogation à l'objectif de la directive, qui ne serait justifiée que si le Conseil ou la Commission annonçaient expressément leur intention de ne pas procéder à la fixation de ces valeurs limites.
30 En outre, l'interprétation préconisée par la Commission dans son recours aurait une conséquence contraire à l'économie de la directive 76/464. La liste I comprendrait non seulement les 132 substances retenues par la Commission comme prioritaires, mais aussi toutes celles qui appartiennent aux groupes et aux familles de substances visées par cette liste. Or, il serait impossible pour les États membres de fixer des objectifs de qualité relativement à des dizaines de milliers de substances.
31 Le royaume des Pays-Bas soutient, en outre, que la lenteur du processus de réalisation des objectifs de la directive 76/464 trouve sa cause dans la pratique des institutions. Les États membres ne seraient nullement responsables du fait que les nombreuses propositions, formulées par la Commission, de directives fixant des valeurs limites pour les substances figurant sur la liste I n'ont pas abouti.
Appréciation de la Cour
32 S'agissant de l'interprétation de la liste II, premier alinéa, premier tiret, de la directive 76/464 et spécialement de la notion des substances pour lesquelles des valeurs limites «ne sont pas déterminées», la Cour a déjà relevé qu'il ressort sans équivoque tant du système instauré par cette directive que du libellé dudit tiret que, aussi longtemps que des valeurs limites ne sont pas arrêtées pour les substances visées à la liste I, ces substances doivent être provisoirement traitées comme des substances relevant de la liste II, dont le régime est prévu à l'article 7 de la directive (voir arrêts du 21 janvier 1999, Commission/Belgique, C-207/97, Rec. p. I-275, points 34 et 35, et du 11 novembre 1999, Commission/Allemagne, C-184/97, Rec. p. I-7837, point 27).
33 Quant à l'objectif de la directive, il convient de constater que, même s'il est vrai que la fixation par le Conseil des valeurs limites d'émission a pour but l'élimination de la pollution des eaux par les substances relevant de la liste I, tandis que le régime prévu à l'article 7 de la directive 76/464 ne vise que l'établissement de programmes comprenant des objectifs de qualité en vue d'une réduction de la pollution, il n'en reste pas moins que cette élimination, visée par l'article 2 de ladite directive, n'est pas susceptible de se produire du seul fait de la fixation de ces valeurs limites parce que, en définitive, elle dépend entièrement du niveau des valeurs retenues (voir, à cet égard, arrêt Commission/Allemagne, précité, point 39). Partant, assujettir provisoirement des substances relevant de la liste I au régime prévu pour les substances relevant de la liste II ne déroge pas à l'objectif de la directive.
34 Cette interprétation ne saurait être infirmée par l'argument du gouvernement néerlandais, selon lequel le royaume des Pays-Bas devrait, si elle était retenue, arrêter des programmes comportant des objectifs de qualité pour un nombre indéfini de substances. Ainsi que le souligne M. l'avocat général au point 36 de ses conclusions, cette obligation découlant de la directive 76/464 ne vaut que pour celles des 114 substances prioritaires, pour lesquelles des valeurs limites n'ont pas encore été fixées par le Conseil, qui sont effectivement susceptibles d'être contenues dans les eaux néerlandaises, en l'espèce, dans les eaux du bassin de l'Escaut.
35 S'agissant de la prétendue carence des institutions, force est de constater que, comme la Cour l'a déjà relevé au point 45 de son arrêt Commission/Allemagne, précité, la directive 76/464 prévoit elle-même de manière contraignante les mesures à prendre par les États membres en cas de non-fixation par le Conseil de valeurs limites d'émission pour les substances relevant de la liste I. Il s'ensuit que cette directive ne dispense pas l'État membre du respect des obligations qu'elle impose dans l'attente de l'adoption de mesures par le Conseil sur le fondement de son article 6.
36 Il résulte de ce qui précède que le royaume des Pays-Bas était obligé, en application de l'article 7 de la directive 76/464, d'établir des programmes fixant des objectifs de qualité, relativement aux substances prioritaires visées à la liste I pour lesquelles des valeurs limites n'avaient pas été fixées au niveau communautaire. Il n'y a pas lieu de décider si les lois et réglementations nationales en vigueur à la date de l'échéance de l'avis motivé répondaient aux exigences des articles 3 à 6 de cette directive, comme le soutient le gouvernement néerlandais, car, en tout état de cause, le gouvernement néerlandais ne conteste pas que le royaume des Pays-Bas n'avait pas établi à cette date de tels programmes.
37 L'argumentation du gouvernement néerlandais doit donc être rejetée.
L'obligation de fixer des objectifs de qualité pour des substances visées à la liste II, premier alinéa, second tiret
Arguments des parties
38 La Commission reproche au royaume des Pays-Bas de n'avoir encore fixé des objectifs de qualité ni pour certaines substances de la première catégorie de substances visées à la liste II, premier alinéa, second tiret, à savoir le titane, le bore, l'uranium, le tellure et l'argent, ni pour les substances de la quatrième catégorie de substances visées à ce tiret.
39 Le gouvernement néerlandais soutient que les substances relevant de cette quatrième catégorie ne sont pas clairement identifiées. D'autres États membres connaîtraient les mêmes difficultés d'identification. Par ailleurs, pour ces substances de la quatrième catégorie, ainsi que pour certaines substances relevant de la première catégorie telles que le bore, le tellure, l'argent, l'uranium et le titane, il aurait été impossible, même dans la littérature internationale, d'établir des valeurs scientifiquement fondées pouvant servir de base pour la fixation d'objectifs de qualité.
40 À l'audience, le gouvernement néerlandais a également soutenu que l'article 7 de la directive 76/464 impose d'établir des objectifs de qualité pour les normes d'émission fixées dans les autorisations prévues à l'article 7, paragraphe 2, de cette directive, mais que rien n'indique qu'une telle obligation existe pour les programmes qui ne viseraient que des objectifs de qualité pour les eaux.
Appréciation de la Cour
41 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que le gouvernement néerlandais ne conteste pas n'avoir pas fixé d'objectifs de qualité pour le titane, le bore, l'uranium, le tellure, l'argent et les substances relevant de la quatrième catégorie à la date de l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé. Ainsi que la Cour l'a déjà jugé, il n'importe pas que le manquement d'un État membre résulte de difficultés techniques auxquelles il a été confronté (voir, notamment, arrêts du 1er octobre 1998, Commission/Espagne, C-71/97, Rec. p. I-5991, point 15, et du 1er février 2001, Commission/France, C-333/99, non encore publié au Recueil, point 36).
42 Les prétendues difficultés scientifiques relatives à l'identification des substances appartenant à la quatrième catégorie de substances visées à la liste II, premier alinéa, second tiret, ainsi qu'à l'établissement des valeurs limites pour ces substances et certaines de celles relevant de la première catégorie constituent une telle difficulté technique qui ne saurait remettre en question l'obligation de transposer la directive 76/464. Le gouvernement néerlandais aurait pu contacter la Commission ou faire réaliser des études scientifiques en temps opportun.
43 Quant à l'argument du gouvernement néerlandais concernant l'obligation d'établir des objectifs de qualité seulement pour les normes d'émission fixées dans les autorisations prévues à l'article 7, paragraphe 2, de la directive 76/464, il y a lieu de rappeler que les programmes visés à l'article 7, paragraphe 1, de cette directive doivent comporter, selon le paragraphe 3 dudit article, des objectifs de qualité pour les eaux. Ces objectifs tendent à une réduction de la pollution. Or, force est de constater que la qualité du milieu aquatique est étroitement liée à sa teneur en substances polluantes. Partant, lesdits programmes doivent établir des objectifs de qualité quant à la présence de substances polluantes. L'argument du gouvernement néerlandais ne peut donc être accueilli.
44 Dans ces conditions, il convient de constater que, en ne prenant pas pour le bassin de l'Escaut toutes les mesures nécessaires à la transposition de l'article 7 de la directive 76/464, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
45 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume des Pays-Bas et celui-ci ayant succombé en l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas pour le bassin de l'Escaut toutes les mesures nécessaires à la transposition de l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.