CELEX: 61990CJ0364
Recurso de anulação
Auxílios extraordinários a favor de algumas zonas do Mezzogiorno

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada em 11 de Dezembro de 1990, o Governo italiano pediu, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação dos artigos 1. , 2. , 3. e 4. da Decisão 91/175/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1990, relativa aos auxílios instituídos pela Lei italiana n.  120/87 a favor de algumas zonas do Mezzogiorno atingidas por desastres naturais (JO 1991, L 86, p. 23, a seguir "decisão impugnada").
2 Nessa decisão, a Comissão declarou ilegais e incompatíveis com o mercado comum, na acepção do n.  1 do artigo 92. do Tratado, certas medidas de auxílios que haviam sido instituídas a favor de regiões do Sul da Itália, vítimas de desastres naturais, pela Lei italiana n. 120 de 27 de Março de 1987 (a seguir "Lei n.  120/87") conjugada com o Decreto-Lei n.  474, de 20 de Novembro de 1987, convertido na Lei n.  12 de 21 de Janeiro de 1988 (a seguir "Decreto n.  474/87").
3 Na sequência de importantes terramotos que abalaram o Sul da Itália em Novembro de 1980 e em Fevereiro de 1981, as autoridades italianas adoptaram a Lei n.  219 de 14 de Maio de 1981 (a seguir "Lei n.  219/81"), a qual prevê, no artigo 32. , a concessão de auxílios à reconstrução e ao desenvolvimento. Estes auxílios deviam beneficiar os projectos de investimento cujo custo não ultrapassasse os 20 000 milhões de LIT a realizar em vinte zonas situadas na Basilicata, na Campânia e na Puglia. O respectivo limite máximo de intensidade tinha sido fixado em 75% do custo dos investimentos. O prazo imposto às empresas para apresentarem os pedidos relativos a esses auxílios expirava em 31 de Dezembro de 1982.
4 Pela Lei n.  64 de 1 de Março de 1986 (a seguir "Lei n. 64/86"), a Itália instituiu posteriormente um regime geral de intervenções extraordinárias a favor do Mezzogiorno. Através da Decisão 88/318/CEE, de 2 de Março de 1988, relativa à Lei n.  64 de 1 de Março de 1986 (JO L 143, p. 37), a Comissão aprovou várias componentes desse regime de auxílios. Admitiu, em especial, limites de intensidade compreendidos entre 28,07% e 73,78% de "equivalente-subvenção líquido".
5 Antes de decorrido um ano, a Itália, pelo Decreto-Lei n. 8 de 26 de Janeiro de 1987, convertido na Lei n.  120/87, procedeu à reabertura dos prazos para a obtenção dos auxílios previstos na Lei n.  219/81 até 31 de Junho de 1987. Conjugada com o Decreto-Lei n.  474/87, a Lei n. 120/87 introduziu, no entanto, certas alterações às regras anteriormente previstas.
6 Em primeiro lugar, o âmbito de aplicação territorial do regime de auxílios previsto no artigo 32. da Lei n.  219/87 foi estendido para além das vinte zonas a que se aplicava inicialmente (n.  7 do artigo 8. da Lei n.  120/87 e n.  3 do artigo 10. do Decreto-Lei n.  474/87).
7 Em segundo lugar, o limite máximo de investimentos incialmente fixado em 20 000 milhões de LIT, aumentado posteriormente para 32 000 milhões pela Lei n.  187 de 29 de Abril de 1982, foi elevado para 50 000 milhões de LIT (n.os 2A e 2B do artigo 8. da Lei n.  120/87).
8 Em terceiro lugar, a percentagem máxima de um projecto de investimento susceptível de ser financiada, que, no âmbito do regime geral previsto pela Lei n.  64/86, estava compreendida entre 28,07% e 73,78%, foi aumentada para 75% para os projectos de investimento relativos à comuna de Senise (n.  5 do artigo 3. da Lei n.  120/87) e para os projectos de investimento apresentados por pequenas e médias empresas situadas nas zonas atingidas por sismos entre 1980 e 1986 (n.  14B do artigo 6. da Lei n.  120/87).
9 Por cartas de 2 de Maio e de 15 de Novembro de 1988, a Comissão solicitou ao Governo italiano que lhe fornecesse informações sobre a reposição em vigor do regime de auxílios previsto na Lei n.  219/81. O Governo italiano respondeu por cartas de 19 de Julho de 1988 e 6 de Janeiro de 1989.
10 Depois de ter considerado que as medidas em causa eram prima facie incompatíveis com o mercado comum e de ter dado início, em 18 de Outubro de 1989, ao processo previsto no n.  2 do artigo 93. do Tratado, a Comissão adoptou a decisão impugnada.
11 Nessa decisão, a Comissão considerou que as medidas previstas na Lei n.  120/87 e no Decreto-Lei n.  474/87 eram ilegais e incompatíveis com o mercado comum nos termos do n.  1 do artigo 92. do Tratado, na medida em que:
° aumentavam até 75% o limite de intensidade previsto na Lei n.  64/86 (artigo 1. da decisão impugnada);
° estendiam o âmbito de aplicação do artigo 32. da Lei n. 219/81 para além das vinte zonas de desenvolvimento industrial inicialmente previstas (artigo 2. da decisão impugnada);
° previam a concessão de auxílios para partes de investimentos superiores a 32 000 milhões de LIT (artigo 3. da decisão impugnada).
12 Em consequência, nos termos do artigo 4. da decisão impugnada, a Comissão pediu o reembolso dos auxílios declarados incompatíveis no prazo de dois meses a partir da data da notificação da referida decisão.
13 Através do presente recurso, o Governo italiano pede a anulação dos artigos 1. , 2. , 3. e 4. da decisão impugnada.
Quanto ao artigo 1. da decisão
14 Recorde-se que o artigo 1. da decisão impugnada considera ilegais e incompatíveis com o mercado comum o n. 5 do artigo 3. e o n.  14B do artigo 6. da Lei n.  120/87, que aumentam até 75% as subvenções previstas no artigo 9. da Lei geral italiana n.  64/86, para os projectos de investimento relativos à comuna de Senise e para os apresentados por pequenas e médias empresas situadas nas regiões vítimas de sismos entre 1980 e 1986, respectivamente.
15 Na opinião da Comissão, os auxílios autorizados no âmbito da Lei n.  64/86 constituem auxílios com finalidade regional na acepção da alínea a) do n.  3 do artigo 92. do Tratado. Esses auxílios devem, por conseguinte, poder ser aumentados se se provar que as regiões que deles beneficiam sofreram catástrofes naturais que provocaram uma deterioração grave da respectiva situação socioeconómica.
16 Na decisão impugnada, a Comissão considerou, porém, que esta condição não estava preenchida no caso vertente. Os terramotos que ocorreram entre 1980 e 1986, bem como a aluvião que se abateu sobre a comuna de Senise, não tiveram as dimensões das calamidades que devastaram a Irpinia em Novembro de 1980 e em Fevereiro de 1981 e, contrariamente a estas últimas, não afectaram gravemente a situação socioeconómica das regiões em causa.
17 O Governo italiano não contesta nem a qualificação conferida pela Comissão aos auxílios controvertidos, nem a regra segundo a qual o aumento do nível dos auxílios concedidos às zonas atingidas pelas calamidades naturais só pode justificar-se se estas últimas alterarem profundamente a respectiva situação socioeconómica, mas sustenta, num primeiro argumento, que a Comissão cometeu um erro de apreciação ao recusar reconhecer a gravidade das catástrofes ocorridas nas zonas em questão entre 1980 e 1986. Acrescenta que a Comissão deveria ter efectuado um estudo aprofundado sobre a natureza dessas calamidades, bem como sobre as suas consequências económicas e sociais e que a decisão está insuficientemente fundamentada neste aspecto.
18 Em segundo lugar, o Governo italiano acusa a Comissão de não ter tido em conta o facto de o aumento do limite de intensidade previsto no n.  14B do artigo 6. da Lei n. 120/87 se referiu a pequenas e médias empresas, as quais, segundo as orientações gerais definidas pela própria Comissão no âmbito do artigo 92. , devem beneficiar de um tratamento mais favorável.
19 Em terceiro lugar, o Governo italiano alega que o aumento para 75% do nível máximo das subvenções era insignificante, dado que, no quadro da Decisão 88/318 que aprova o regime geral dos auxílios concedidos ao Mezzogiorno, instituído pela Lei n.  64/86, a Comissão já havia autorizado limites de intensidade de 73,78%.
20 Para responder ao primeiro argumento, há que recordar que o Estado-membro que solicita autorização para conceder auxílios em derrogação das regras do Tratado fica obrigado a um dever de colaboração com a Comissão. Por força deste dever, compete-lhe, nomeadamente, fornecer todos os elementos susceptíveis de permitir a esta instituição verificar se as condições da derrogação solicitada estão preenchidas.
21 No caso vertente, resulta dos autos que, durante o processo administrativo, o Governo italiano remeteu à Comissão quatrocentas páginas de documentos e relatórios supostamente contendo todas as informações necessárias à sua apreciação. Estes documentos foram anexados à réplica. Tendo sido instado pelo Tribunal de Justiça a indicar os extractos que lhe pareciam mais significativos, o Governo italiano respondeu que "os documentos apresentados... à Comissão na pendência do processo não (contêm) elementos específicos para a apreciação do agravamento das condições socioeconómicas das zonas sinistradas".
22 Tendo em conta esta resposta, há que considerar que o Governo italiano não respeitou o dever de colaboração atrás mencionado. Dada a escassez da informação de que dispunha, a Comissão não pode ser criticada por ter cometido um erro de apreciação das consequências das calamidades naturais, nem por não ter fundamentado suficientemente a sua decisão.
23 Em relação ao segundo argumento, convém retorquir que, como sublinha a Comissão, os limites de intensidade aplicáveis aos auxílios previstos no artigo 9. da Lei 64/86 e aprovados pela Comissão através da Decisão 88/318 de 2 de Março de 1988 variam em função da importância dos investimentos projectados e são de molde a favorecer as pequenas e médias empresas.
24 Há que salientar, por outro lado, que, em qualquer hipótese, os interesses desta categoria de empresas permitem à Comissão uma maior flexibilidade na apreciação da compatibilidade dos auxílios com o Tratado, mas não a obrigam a aprovar sistematicamente todos os regimes de auxílios de que estas empresas podem beneficiar.
25 Finalmente, em relação ao terceiro argumento, há que observar que, contrariamente ao que sustenta o Governo italiano, o aumento do limite de intensidade previsto nas disposições italianas controvertidas está longe de poder ser sempre considerado insignificante. Dado que os limites de intensidade autorizados no âmbito da Lei n.  64/86 oscilam entre 28,07% e 73,78%, o aumento pode, com efeito, atingir, em certos casos, 46,93%.
26 Tendo em conta o que precede, há que considerar improcedentes os fundamentos relativos ao artigo 1. da decisão.
Quanto ao artigo 2. da decisão
27 Tal como foi exposto, o artigo 2. da decisão declara ilegal e incompatível com o mercado comum a extensão do âmbito de aplicação territorial do artigo 32. da Lei n. 219/81 para além das vinte zonas inicialmente previstas. Esta extensão foi realizada pelo n.  7 do artigo 8. da Lei n.  120/87 e pelo n.  3 do artigo 10. do Decreto-Lei n. 474/87.
28 A primeira destas disposições prevê que a zona industrial de Calaggio, até então limitada à Campânia, deve ser ampliada em direcção da Puglia e que a região da Puglia determinará a extensão da nova zona nos limites das comunas contíguas à zona existente.
29 O n.  3 do artigo 10. do Decreto-Lei n.  474/87 dispõe que os projectos de investimentos mencionados no artigo 32. da Lei n.  219/81, considerados admissíveis para efeitos da concessão dos auxílios, mas não realizáveis na medida em que excediam os limites das zonas contempladas nesse artigo, podem ser estendidos às comunas afectadas pelos desastres naturais, à comuna de Senise e às colectividades da montanha em que se situam as comunas sinistradas, segundo um programa de localização a definir pelas regiões da Campânia e da Basilicata, no prazo de cento e vinte dias a contar da data da entrada em vigor da lei que converte o decreto-lei em lei.
30 O Governo italiano critica a decisão de incompatibilidade adoptada pela Comissão por duas razões essenciais.
31 Por um lado, a Comissão não teve em conta o facto de as novas zonas que deveriam beneficiar dos auxílios previstos no artigo 32. da Lei n.  219/81 terem sido atingidas por calamidades naturais, que provocaram uma deterioração grave da sua situação socioeconómica.
32 Por outro lado, o Governo italiano sublinha que, no momento em que a Comissão adoptou a sua decisão, as regiões beneficiárias das medidas controvertidas ainda não tinham sido definidas pelas autoridades italianas competentes. Nessas circunstâncias, a Comissão não estava em condições de fazer uma apreciação sobre a compatibilidade desses auxílios com o Tratado e devia ter adiado a sua decisão final até que tivessem sido tomadas pelas autoridades italianas medidas executórias específicas.
33 Para decidir sobre este ponto, há que salientar que o Governo italiano afirmou, na petição, estar em condições de demonstrar que, na fase de aplicação, a extensão territorial em causa era limitada e objectivamente justificada, ao passo que a Comissão sublinhou, na tréplica, que, nesse momento, as zonas suplementares que deveriam beneficiar dos auxílios controvertidos ainda não tinham sido definidas.
34 Por carta de 14 de Outubro de 1992, o Tribunal de Justiça solicitou ao Governo italiano que indicasse as regiões abrangidas por essas medidas. Em carta de 16 de Novembro seguinte, o governo recorrente não forneceu uma resposta precisa a esta questão.
35 Por conseguinte, convém observar qua o Governo italiano não respeitou, uma vez mais, o dever de colaboração atrás invocado, o qual, no caso em apreço, lhe impunha, nomeadamente, que especificasse as regiões que seriam beneficiárias dos auxílios e as calamidades naturais de que haviam sido vítimas, não tendo feito prova de que as regiões que deles beneficiaram sofreram efectivamente essas calamidades.
36 Nestes termos, há que, relativamente a este ponto, rejeitar os fundamentos apresentados pelo Governo italiano.
Quanto ao artigo 3. da decisão
37 O artigo 3. da decisão declara ilegais e incompatíveis com o mercado comum os auxílios concedidos nos termos dos n.os 2A e 2B do artigo 8. da Lei n.  120/87 na parte dos investimentos que ultrapassa os 32 000 milhões de LIT.
38 O Governo italiano contesta esta parte da decisão alegando que o aumento do limite dos investimentos de 32 000 para 50 000 milhões de LIT reflecte simplesmente a desvalorização da lira ocorrida entre 1982 e 1987. Para apoiar a sua afirmação, o Governo italiano anexou à petição um documento proveniente do Istituto nazionale di statistica.
39 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare inadmissível este fundamento. Com efeito, não tendo sido invocado durante a fase pré-contenciosa, tal fundamento é novo, o que impede que seja tomado em consideração no âmbito do presente recurso. Para além disso, a Comissão sublinha que o documento do Istituto nazionale di statistica tem a data de 10 de Dezembro de 1990, isto é, uma data posterior à sua decisão.
40 Quanto ao mais, a Comissão observa que, se a justificação apresentada pelo Governo italiano para explicar o aumento do limite dos investimentos fosse acolhida, isso significaria que em cinco anos a moeda italiana teria sofrido uma desvalorização de 56%.
41 Em resposta a esta argumentação, convém desde já salientar que a decisão impugnada menciona que, durante a fase administrativa, as autoridades italianas haviam declarado à Comissão que "passados cinco anos, o legislador considerou dever actualizar (aggiornare) o limite do investimento inicialmente previsto, elevando-o para 50 000 milhões de LIT na perspectiva de garantir um carácter primordialmente incentivador aos auxílios previstos no artigo 32. da Lei n.  219/81...".
42 Visto que esta redacção, e especialmente a utilização da expressão "actualizar", exprime de maneira suficientemente clara a ideia de que o regime de auxílios foi alterado de modo a ter em conta a inflação ocorrida entre 1982 e 1987, o fundamento não pode ser qualificado de novo.
43 Do mesmo modo, a Comissão não pode contrapor que o documento anexado à petição e proveniente do Istituto nazionale di statistica apresenta uma data posterior à decisão. Com efeito, este documento contém informações que fazem parte do domínio público e que estavam sem dúvida disponíveis quando foi adoptada a decisão impugnada.
44 Em contrapartida, é forçoso concluir que a Comissão não explicou claramente na sua decisão as razões que a levaram a rejeitar o argumento apresentado pelo Governo italiano. Com efeito, na fundamentação, a Comissão limita-se a declarar que "medidas posteriores, como o incremento do limite dos investimentos do valor actual de 32 000 milhões de LIT para 50 000 milhões de LIT constituiriam uma nova derrogação ao regime geral de auxílios instituído pela Lei n.  64/86 e atribuiriam novas vantagens não justificadas às empresas situadas nas referidas zonas".
45 Nestas circunstâncias, há que concluir que a decisão não obedece à obrigação de fundamentação enunciada no artigo 190. do Tratado, sendo, pois, de anular o artigo 3. da decisão na medida em que declara incompatíveis com o mercado comum as medidas previstas nos n.os 2A e 2B do artigo 8. da Lei n.  120/87.
Quanto ao artigo 4. da decisão
46 O artigo 4. da decisão exige o reembolso dos auxílios declarados incompatíveis nos artigos 1. , 2. e 3. no prazo de dois meses a partir da data da notificação da referida decisão.
47 O Governo italiano considera que esta disposição não tem objecto, visto ter informado a Comissão, durante o processo administrativo, que as medidas controvertidas não tinham ainda sido aplicadas. Este facto foi afirmado na própria fundamentação da decisão.
48 Esta argumentação não é convincente. Com efeito, a diligência que consistiu em informar a Comissão, durante o processo administrativo, que os auxílios litigiosos ainda não tinham sido pagos aos respectivos beneficiários, em nada garante que tais pagamentos não foram efectuados posteriormente, em especial durante o período que medeia entre o momento em que esta informação foi dada e o da notificação da decisão impugnada.
49 Em qualquer caso, não se pode criticar a Comissão por ter enunciado claramente, numa preocupação de fazer prevalecer uma maior segurança jurídica, as consequências concretas da sua decisão.
50 Do que precede, resulta que o fundamento invocado pelo Governo italiano deve ser rejeitado. No entanto, devendo o artigo 3. da decisão ser anulado na medida em que declara as medidas em causa incompatíveis com o mercado comum, convém declarar inválido o artigo 4. na parte em que diz respeito a essa disposição.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
51 Nos termos do n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No entanto, nos termos do n.  3 do artigo 69. , o Tribunal de Justiça pode repartir as despesas se cada parte obtiver vencimento parcial.
52 No caso vertente, convém, tendo em conta o anteriormente decidido, ordenar que o Governo italiano suporte três quartos das despesas e a Comissão um quarto.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O artigo 3. da Decisão 91/175/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1990, relativa aos auxílios instituídos pela Lei italiana n.  120/87 a favor de algumas zonas do Mezzogiorno atingidas por desastres naturais, é anulado na medida em que declara os auxílios em causa incompatíveis com o mercado comum nos termos do n.  1 do artigo 92. do Tratado.
2) O artigo 4. da decisão atrás referida é anulado na parte em que diz respeito ao citado artigo 3.
3) O recurso é julgado improcedente quanto ao restante.
4) As despesas devem ser suportadas em três quartos pelo Governo italiano e num quarto pela Comissão.