CELEX: 61995CJ0272
Stöd för skummjölkspulver
Systematiska kontroller
Kontrollkostnader

Domskäl
1 Bundesverwaltungsgericht har genom beslut av den 30 mars 1995 som inkom till domstolens kansli den 11 augusti samma år begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende flera frågor om tolkningen av artikel 2.1 och 2.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976 om särskilda bestämmelser om utbetalningen av stöd för skummjölkspulver som denaturerats eller bearbetats till foderblandningar inom en annan medlemsstats territorium (EGT L 180, s. 9) i dess lydelse enligt artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979 (EGT L 199, s. 10), av artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelserna om beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder (EGT L 199, s. 1) och av artiklarna 9, 12, 16 och 95 i EG-fördraget.
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Deutsches Milch-Kontor GmbH (nedan kallat DMK) och den tyska myndigheten (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, nedan kallat BEF) vad avser påförande av kostnader för de systematiska kontroller som utförs vid DMK:s export till Italien av skummjölkspulver som är föremål för exportrestitutioner.
3 I artikel 10.1 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13) föreskrivs att stöd skall beviljas för skummjölkspulver som är avsett att användas som djurfoder och som uppfyller vissa normer vad gäller sammansättning och kvalitet.
4 Rådet har i enlighet med artikel 10.2 i samma förordning antagit förordning (EEG) nr 986/68 av den 15 juli 1968 om fastställande av allmänna bestämmelser för beviljande av stöd för skummjölk och skummjölkspulver till foderbruk (EGT L 169, s. 4).
5 Vanligen beviljas stödet i den medlemsstat där skummjölkspulvret är avsett att användas som djurfoder eller för framställning av foderblandningar. Enligt artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 986/68 är det emellertid även tillåtet för medlemsstaterna att betala ut stöd för skummjölkspulver som har producerats inom det egna territoriet, men som har denaturerats eller använts inom en annan medlemsstats territorium. I detta fall är villkoren för beviljande av stöd fastställda i förordning nr 1624/76 i dess lydelse enligt förordning nr 1726/79. Medlemsstaterna har endast kunnat använda sig av denna möjlighet för export av skummjölkspulver till Italien från den 15 juli 1976.
6 I artikel 2.1 i förordning nr 1624/76, i dess lydelse enligt förordning nr 1726/79, föreskrivs två kontroller för att kontrollera om en exportrestitution skall utgå. Den första, som avses i artikel 10 i förordning nr 1725/79, gäller skummjölkspulvrets sammansättning och kvalitet och äger rum i den avsändande medlemsstaten. Den andra, som genomförs i bearbetningsstaten (Italien), består i att kontrollera om produkten verkligen har använts vid framställningen av djurfoder.
7 DMK exporterar till Italien skummjölkspulver som det köper i Tyskland. Denna mjölk är avsedd att bearbetas till foderblandningar i bestämmelsestaten. Transport sker med lastbil. Varje lastbil tar en last om cirka 25 ton.
8 BEF har kontrollerat om skummjölkspulvret som DMK exporterar till Italien kunde komma att omfattas av det stöd som föreskrivs i förordning nr 986/68.
9 I detta syfte har BEF låtit exporttullmyndigheten, som är belägen inne i landet, ta ett prov från lasten i varje lastbil vilket därefter har analyserats. Av ekonomiska och praktiska skäl har den tyska tullen utfört de ovannämnda kontrollerna samtidigt som andra exportformaliteter inom ramen för andra förvaltningsåtgärder.
10 BEF har med stöd av § 12 i Magermilch-Beihilfenverordnung (tysk förordning om stöd för skummjölk) påfört DMK ett belopp om 112 DM per prov för analysen av de prov som har tagits. Mellan den 29 april och den 8 september 1980 skickades beslut om betalning till ett sammanlagt belopp om 17 081,28 DM beträffande 152 prov.
11 DMK har genom att väcka talan bestritt betalningsskyldighet beträffande dessa beslut om betalning. Talan ogillades i första instans av Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den 20 april 1983.
12 Efter överklagande av detta avgörande har Hessischer Verwaltungsgerichtshof genom dom av den 5 juni 1989 upphävt de omtvistade besluten om betalning. Den nationella domstolen grundade sin dom på att det i artikel 10.2 c i förordning nr 1725/79 endast föreskrivs stickprovskontroll. Med hänsyn till att exportören av tekniska orsaker inte kan transportera skummjölkspulver i leveranser på mer än 25 ton, motsvarade den systematiska kontrollen av de enskilda leveranserna en kontrollintensitet som inte är föreskriven i gemenskapsbestämmelserna. På grund av att DMK påfördes kostnaderna för kontrollerna missgynnades detta företag i förhållande till de ekonomiska aktörer som exporterade skummjölkspulver till Italien från andra medlemsstater. Med beaktande av den ringa vinst som uppnåddes inom mjölkindustrin utgjorde kostnaderna på 112 DM per 25 ton som BEF krävde inte längre "normala kontrollkostnader" i den mening som avses i domstolens dom av den 15 september 1982 i mål 233/81, Denkavit (Rec. 1982, s. 2933).
13 BEF överklagade domen genom "Revision" till Bundesverwaltungsgericht.
14 Den hänskjutande domstolen, som i egenskap av prejudikatinstans endast har behörighet att avgöra rättsfrågor och därför är bunden av Hessischer Verwaltungsgerichtshofs bedömning av de faktiska omständigheterna, ansåg att tvisten gav upphov till en rad problem rörande tolkningen av gemenskapsrätten. Den förklarade genom beslut av den 27 augusti 1992 målet vilande och ställde följande frågor till domstolen:
"1) Skall artikel 2.4 första stycket i förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979, tolkas på så sätt, att den behöriga myndigheten - vid export av i Tyskland producerat skummjölkspulver till Italien med lastbil i syfte att producera blandfoder - måste ta ett prov från varje lastbilslast och låta undersöka detta för att kunna utfärda det i bestämmelsen omnämnda intyget?
2) För det fall att fråga 1 besvaras nekande: Vilka kriterier framgår av artikel 2.1 a i förordning (EEG) nr 1624/76, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning (EEG) nr 1726/79, och av artikel 10 i förordning (EEG) nr 1725/79 som gör det möjligt att besvara frågan hur ofta prov skall och får tas vid export av skummjölkspulver till Italien med lastbil?
3) Är det förenligt med förbudet mot avgifter med motsvarande verkan som tullar (artiklarna 9, 12 och 16 i EEG-fördraget), med diskrimineringsförbudet (artikel 95 i EEG-fördraget) och med annan gemenskapsrätt, att enligt nationella bestämmelser påföra exportören alla kostnaderna för de systematiska eller tillfälliga kontrollerna?"
15 Domen av den 22 juni 1994 i mål C-426/92, Deutsches Milch-Kontor (Rec. 1994, s. I-2757, nedan kallad domen i målet Deutsches Milch-Kontor I) har följande domslut:
"1) Artikel 2.1 och 2.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976 om särskilda bestämmelser om utbetalningen av stöd för skummjölkspulver som denaturerats eller bearbetats till foderblandningar inom en annan medlemsstats territorium, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979, och artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelserna om beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder, jämförd med artikel 34 i EEG-fördraget, skall tolkas på så sätt att det inte är tillåtet att utföra systematiska kontroller vid gränsen för att fastställa att villkoren rörande sammansättningen av och kvaliteten på skummjölkspulver som är avsett att användas i foderblandningar i en annan medlemsstat är uppfyllda så att exportrestitution kan utgå. De ovannämnda föreskrifterna hindrar emellertid inte kontroller vid gränsen, förutsatt att kontrollerna utförs stickprovsvis.
2) En avgift som tas ut i samband med sådana systematiska kontroller vid gränsen som nämnts ovan utgör en avgift med motsvarande verkan som exporttullar, vilken i enlighet med artiklarna 9 och 12 i fördraget är förbjuden, även om den motsvarar den reella kostnaden för varje kontroll."
16 Bundesverwaltungsgericht anser inte att dess tolkningssvårigheter beträffande gemenskapsrätten har undanröjts genom det svar som domstolen har lämnat.
17 Bundesverwaltungsgericht anser nämligen att domstolen i domen i målet Deutsches Milch-Kontor I utgick från överväganden rörande faktiska omständigheter som avsevärt skiljer sig från dem som framgår av beslutet om hänskjutande.
18 Av skälen till den domen framgår att domstolen i sitt resonemang avsåg kontroller som utförs vid gränsen eller i omedelbar närhet av gränsen.
19 Enligt Bundesverwaltungsgericht nämndes emellertid i beslutet om hänskjutande att de ifrågasatta kontrollerna inte hade ägt rum vid gränsen eller i omedelbar närhet av denna utan inne i exportstaten, långt från den gräns som skulle passeras.
20 Den hänskjutande domstolen ställer sig dock tveksam till att likställa systematiska kontroller som utförs inne i den avsändande medlemsstaten med sådana kontroller som görs vid gemenskapsgränserna eller vid gränsen till ett transitoland.
21 Bundesverwaltungsgericht har därför beslutat att förklara målet vilande och att ställa samma frågor som den redan hänskjutit till domstolen i domen i målet Deutsches Milch-Kontor I:
"1) Skall artikel 2.4 första stycket i förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordningen (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979, tolkas på så sätt, att den behöriga myndigheten - vid export av i Tyskland producerat skummjölkspulver till Italien med lastbil i syfte att producera blandfoder - måste ta ett prov från varje lastbilslast och låta undersöka detta för att kunna utfärda det i bestämmelsen omnämnda intyget?
2) För det fall att fråga 1 besvaras nekande: Vilka kriterier framgår av artikel 2.1 a i förordning (EEG) nr 1624/76, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning (EEG) nr 1726/79, i förbindelse med artikel 10 i förordning (EEG) nr 1725/79 som gör det möjligt att besvara frågan hur ofta prov skall och får tas vid export av skummjölkspulver till Italien med lastbil?
3) Är det förenligt med förbudet mot avgifter med motsvarande verkan som tullar (artiklarna 9, 12 och 16 i EEG-fördraget), med diskrimineringsförbudet (artikel 95 i EEG-fördraget) och med annan gemenskapsrätt, att enligt nationella bestämmelser påföra exportören alla kostnaderna för de systematiska eller tillfälliga kontrollerna?"
Den första och den andra frågan
22 Av beslutet om hänskjutande framgår att Bundesverwaltungsgericht genom sina första två frågor, vilka bör behandlas tillsammans, i huvudsak vill få klarhet i om artikel 2.4 i förordning nr 1624/76, i dess lydelse enligt förordning nr 1726/79, och artikel 10 i förordning nr 1725/79, jämförd med artikel 34 i fördraget, utgör hinder för att genomföra systematiska kontroller i syfte att fastställa att villkoren är uppfyllda beträffande sammansättning och kvalitet av skummjölkspulver som är avsett att användas vid framställningen av foderblandningar i en annan medlemsstat och som är föremål för exportrestitutioner, när dessa kontroller med tanke på en förestående export av de kontrollerade varorna utförs inne i den avsändande medlemsstaten och inte vid gränsen.
23 Inledningsvis skall erinras om att kvantitativa import- eller exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan enligt artiklarna 30 och 34 i EG-fördraget skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.
24 Av fast rättspraxis följer att dessa förbud omfattar varje handelsregel som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan utgöra hinder för handeln inom gemenskapen (se bland andra dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, Rec. 1974, s. 837, punkt 5, av den 14 juni 1988 i mål 29/87, Dansk Denkavit, Rec. 1988, s. 2965, punkt 22, och av den 7 mars 1990 i mål C-69/88, Krantz, Rec. 1990, s. I-583, punkt 9).
25 Domstolen har beträffande hälsoskyddskontroller som utförs vid gränsen fastställt att de till följd av de förseningar som kontrollen medför och de extra transportkostnader som kan uppstå för importören kan försvåra eller fördyra importen (dom av den 15 december 1976 i mål 35/76, Simmenthal, Rec. 1976, s. 1871, punkt 14).
26 Domstolen har vidare ansett att denna princip även är tillämplig beträffande andra typer av kontroller vid gränsen, särskilt vad gäller nationella bestämmelser enligt vilka en systematisk kontroll av varor skall göras då de passerar gränsen (se dom av den 20 september 1988 i mål 190/87, Moormann, Rec. 1988, s. 4689, punkt 8).
27 Beträffande de kontroller som är aktuella i målet vid den nationella domstolen konstaterade domstolen i domen i målet Deutsches Milch-Kontor I inledningsvis att det enligt artikel 2.1 och 2.4 i förordning nr 1624/76, i dess lydelse enligt förordning nr 1726/79, och artikel 10 i förordning nr 1725/79 inte krävs att dessa utförs vid gränsen. Domstolen ansåg därefter med stöd av de ovan nämnda principerna att de ifrågavarande kontrollerna stred mot bestämmelserna i artikel 34 i fördraget, eftersom de utfördes vid gränsen och på ett systematiskt sätt.
28 Domstolen ansåg vidare att dessa kontroller inte kunde motiveras enligt artikel 36 med hänsyn till ekonomiska eller praktiska skäl, med hänsyn till att systemet hade införts frivilligt eller ens med hänsyn till intresset av att förhindra fusk. Domstolen tillade emellertid att varken artikel 2.1 och 2.4 i förordning nr 1624/76, i dess lydelse enligt förordning nr 1726/79, eller artikel 10 i förordning nr 1725/79, jämförd med artikel 34 i fördraget, hindrar kontroller vid gränsen, förutsatt att kontrollerna endast utförs stickprovsvis.
29 Svaret som domstolen lämnade i domen i målet Deutsches Milch-Kontor I på de två första frågorna kan inte förändras av att kontrollerna av de ifrågavarande varorna inte utfördes vid gränsen utan inne i landet, eftersom de gjordes med avseende på en förestående export av nämnda varor.
30 Det avgörande momentet i domstolens resonemang är inte den plats där kontrollerna utförs, utan dels skälet till varför de sker, nämligen när en gränspassage är planerad, dels det sätt på vilket de genomförs.
31 Uppfattningen att endast sådana hinder som inträder vid gränsen eller i omedelbar närhet till denna skulle kunna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 34 strider mot meningen och syftet med denna bestämmelse. Om så skulle vara fallet, vore det nämligen enkelt att kringgå förbudet i denna bestämmelse genom att flytta hindrets geografiska placering.
32 Med hänsyn till vad som har anförts ovan bör den första och den andra frågan besvaras på så sätt att artikel 2.1 och 2.4 i förordning nr 1624/76, i dess lydelse enligt förordning nr 1726/79, och artikel 10 i förordning nr 1725/79, jämförd med artikel 34 i fördraget, utgör hinder för att genomföra systematiska kontroller som skall fastställa att villkoren är uppfyllda beträffande sammansättningen och kvaliteten på skummjölkspulver som är avsett att användas vid framställningen av foderblandningar i en annan medlemsstat och som är föremål för exportrestitutioner, när dessa kontroller med tanke på en förestående export av de kontrollerade varorna utförs inne i den avsändande medlemsstaten och inte vid gränsen. De ovannämnda föreskrifterna hindrar emellertid inte sådana kontroller, förutsatt att de utförs stickprovsvis.
Den tredje frågan
33 Genom denna fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om kostnaderna för de systematiska kontroller som utförs inne i den avsändande medlemsstaten med tanke på en förestående export av de kontrollerade varorna och som påförs de ekonomiska aktörerna utgör avgifter med motsvarande verkan som exporttullar som är förbjudna enligt artiklarna 9, 12 och 16 i fördraget eller diskriminerande interna skatter eller avgifter i den mening som avses i artikel 95 i fördraget.
34 I detta hänseende bör noteras att domstolen i domen i målet Deutsches Milch-Kontor I inledningsvis erinrade om att enligt fast rättspraxis varje ekonomisk börda som åläggs ensidigt, utan hänsyn till dess benämning eller det sätt på vilken den tas ut, och som läggs på varor på grund av att de passerar gränsen - då den inte är en tull i egentlig mening - utgör en avgift med motsvarande verkan som den som avses i artiklarna 9, 12, 13 och 16 i fördraget, även om den inte tas ut till förmån för staten (se, bland andra, dom av den 9 november 1983 i mål 158/82, kommissionen mot Danmark, Rec. 1983, s. 3573, punkt 18).
35 Domstolen erinrade vidare även om att avskaffandet av tullar och avgifter med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna utgör en grundläggande princip för den gemensamma marknaden och är tillämplig på alla produkter och varor, vilket medför att varje undantag, som för övrigt skall tolkas strikt, skall vara klart föreskrivet (se dom av den 13 november 1964 i de förenade målen 90/63 och 91/63, kommissionen mot Luxemburg och Belgien, Rec. 1964, s. 1217, och av den 20 april 1978 i de förenade målen 80/77 och 81/77, Commissionaires Réunis, Rec. 1978, s. 927, punkt 24).
36 Domstolen bekräftade förvisso i dom av den 15 september 1982 i mål 233/81, Denkavit Futtermittel (Rec. 1982, s. 2933), sin uppfattning att artikel 10 i förordning nr 1725/79 inte hindrar en medlemsstat att med stöd av sin nationella lagstiftning påföra det berörda företaget kostnaderna för de kontroller som har utförts med tillämpning av denna bestämmelse, när de summor som detta företag är skyldigt utgör normala kostnader för kontroller av detta slag och inte uppgår till ett sådant belopp att det avskräcker företagen från de åtgärder som skall uppmuntras genom beviljande av stödet.
37 Domstolen ansåg emellertid att denna princip endast är tillämplig beträffande kontroller som har utförts i enlighet med bestämmelserna i förordningarna nr 1624/76 och 1725/79, vilket inte skedde i det nu aktuella fallet, med tanke på att de omtvistade kontrollerna hade utförts vid gränsen på ett systematiskt sätt.
38 Domstolen kom följaktligen fram till slutsatsen att de omtvistade avgifterna, med hänsyn till avsaknaden av rättsligt stöd, och även om de motsvarade de reella kostnaderna för kontrollerna, utgjorde avgifter med motsvarande verkan som exporttullar som är förbjudna enligt artiklarna 9 och 12 i fördraget, vilket innebar att det inte fanns anledning att undersöka om de var förenliga med artikel 95 i fördraget.
39 Med hänsyn till svaret på de två första frågorna och i synnerhet till resonemanget i punkt 30-32 i förevarande dom förändras denna slutsats inte av den omständigheten att de omtvistade kontrollerna utfördes inne i den avsändande medlemsstaten med avseende på en förestående export av de kontrollerade varorna och inte vid gränsen.
40 Den tredje frågan skall således besvaras på så sätt att en avgift som tas ut i samband med systematiska kontroller som utförs inne i den avsändande medlemsstaten med avseende på en förestående export av de kontrollerade varorna utgör en avgift med motsvarande verkan som exporttullar som är förbjuden enligt artiklarna 9 och 12 i fördraget, även om den motsvarar den reella kostnaden för varje kontroll.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
41 De kostnader som har förorsakats Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(fjärde avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 30 mars 1995 förts vidare av Bundesverwaltungsgericht - följande dom:
42 Artikel 2.1 och 2.4 i kommissionens förordning nr 1624/76 av den 2 juli 1976 om särskilda bestämmelser om utbetalningen av stöd för skummjölkspulver som denaturerats eller bearbetats till foderblandningar inom en annan medlemsstats territorium, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979, och artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelserna om beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder, jämförd med artikel 34 i EG-fördraget, utgör hinder för att genomföra systematiska kontroller som skall fastställa att villkoren är uppfyllda beträffande sammansättningen av och kvaliteten på skummjölkspulver som är avsett att användas vid framställningen av foderblandningar i en annan medlemsstat och som är föremål för exportrestitutioner när dessa kontroller med tanke på en förestående export av de kontrollerade varorna utförs inne i den avsändande medlemsstaten och inte vid gränsen. De ovannämnda föreskrifterna hindrar emellertid inte sådana kontroller, förutsatt att de utförs stickprovsvis.
43 En avgift som tas ut i samband med systematiska kontroller som utförs inne i den avsändande medlemsstaten med avseende på en förestående export av de kontrollerade varorna utgör en avgift med motsvarande verkan som exporttullar, som är förbjuden enligt artiklarna 9 och 12 i fördraget, även om den motsvarar den reella kostnaden för varje kontroll.