CELEX: 61997CJ0394
Varor som ingår i resenärers personliga bagage
Resenärer som kommer från ett tredje land
Tull- och skattebefrielse
Förbud mot införsel av alkoholhaltiga drycker som är knutet till en minimilängd på utlandsvistelsen

Domskäl
1 Helsingfors tingsrätt har genom beslut av den 5 november 1997, som inkom till domstolen den 25 november samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), ställt tre frågor om tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 918/83 av den 28 mars 1983 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse (EGT L 105, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 3, s. 146) och av rådets direktiv 69/169/EEG av den 28 maj 1969 om harmonisering av lagstiftningen om befrielse från omsättningsskatter och punktskatter på varor som införs av resande (EGT L 133, s. 6; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 10).
2 Frågorna har uppkommit inom ramen för ett brottmål i vilket Sami Heinonen står åtalad för brott mot 10 § alkohollagen, i dess lydelse enligt lag nr 287/1996, samt mot 8 § 1 mom. i förordning nr 288/96 om alkoholhaltiga drycker och sprit (nedan kallad förordningen).
Gemenskapsrätten
3 Enligt artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 3285/94 av den 22 december 1994 om gemensamma importregler och om upphävande av förordning (EG) nr 518/94 (EGT L 349, s. 53; svensk specialutgåva, område 11, volym 37, s. 223) gäller förordningen "för import av produkter med ursprung i tredje land, utom för ... produkter med ursprung i vissa tredje länder som förtecknas i rådets förordning (EG) nr 519/94 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder". I artikel 24.2 a i i förordningen föreskrivs följande:
"2. a) Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall denna förordning inte hindra att medlemsstaterna inför eller tillämpar
i) förbud, kvantitativa restriktioner eller övervakningsåtgärder som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt,
..."
4 I artikel 19.2 a i i rådets förordning (EG) nr 519/94 av den 7 mars 1994 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1765/82, 1766/82 och 3420/83 (EGT L 67, s. 89; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 206) finns en identisk bestämmelse.
5 I artikel 1 i förordning nr 918/83 anges "de fall då befrielse från import- eller exporttullar på grund av särskilda förhållanden skall beviljas". Enligt andra övervägandet i samma förordning rör det sig om förhållanden "då det vanliga behovet av att skydda ekonomin inte föreligger på grund av de särskilda omständigheter under vilka varorna importeras".
6 I nionde övervägandet i förordning nr 918/83 preciseras att förordningen inte "hindrar ... att medlemsstaterna tillämpar förbud eller restriktioner för import eller export som är motiverade med hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, skydd för människors och djurs liv och hälsa eller växters bevarande, skydd av nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller skydd av industriell eller kommersiell äganderätt".
7 I artikel 45 i förordning nr 918/83 föreskrivs följande:
"1. Om inte annat följer av artikel 46-49 skall befrielse från importtullar beviljas för varor som ingår i det personliga bagaget hos resenärer som kommer från ett tredje land, under förutsättning att denna import är av icke-kommersiell natur.
2. I punkt 1 används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)  ...
b) import av icke-kommersiell natur: import som
- är av tillfällig natur, och
- uteslutande består av varor för resenärens och hans familjs personliga bruk, eller av varor som är avsedda som gåvor. Varornas art och kvantitet bör inte ge anledning till tvivel om att de importeras för icke-kommersiella ändamål."
8 I artikel 46 i förordningen fastslås de maximala kvantiteter som den befrielse som avses i artikel 45.1 kan begränsas till för vissa varor. Ingen maximal kvantitet fastslås för öl.
9 För andra varor än dem som är upptagna i artikel 46 begränsas befrielsen enligt artikel 47 första stycket i förordning nr 918/83 i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 355/94 av den 14 februari 1994 (EGT L 46, s. 5; svensk specialutgåva, område 2, volym 11, s. 41) till ett sammanlagt värde av 175 ecu per resande.
10 I artikel 49.1 i förordning nr 918/83 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna får minska värdet och/eller kvantiteten för varor för vilka befrielse beviljas om dessa importeras av
- personer bosatta i gränszonen,
- gränsarbetare,
- besättningen på transportmedel som används mellan tredje land och gemenskapen.
..."
11 I artikel 1 i direktiv 69/169, i dess lydelse enligt rådets fjärde direktiv 78/1033/EEG av den 19 december 1978 (EGT L 366, s. 31; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 75) och enligt rådets direktiv 94/4/EG av den 14 februari 1994 om ändring av direktiv 69/169/EEG och 77/388/EEG och om höjning av värdegränserna för skattebefrielse för resande från tredje land samt för skattefria inköp vid resor inom gemenskapen (EGT L 60, s. 14; svensk specialutgåva, område 9, volym 2, s. 151), föreskrivs följande:
"1. Vid resor mellan tredje land och gemenskapen skall befrielse från omsättningsskatt och punktskatt på införsel gälla för varor i de resandes personliga bagage, om varuinförseln inte har kommersiell karaktär och varornas samlade värde inte överstiger 175 ecu per person."
12 Enligt artikel 4 i direktiv 69/169 skall varje medlemsstat uppställa vissa särskilt angivna kvantitativa begränsningar för undantag från omsättningsskatt och punktskatt vid import. I bestämmelsen fastslås ingen kvantitativ begränsning för import av öl och ingen importrestriktion anges heller för import av alkoholhaltiga drycker i förhållande till restidens längd.
13 I artikel 3 i direktiv 69/169 definieras import som inte har kommersiell karaktär på samma sätt som i artikel 45 i förordning nr 918/83.
14 Enligt artikel 5 i direktiv 69/169 får medlemsstaterna fastställa lägre gränser beträffande värde och kvantitet för att skattebefria varor som införs på samma villkor som anges i artikel 49 i förordning nr 918/83.
Den nationella lagstiftningen
15 Republiken Finland intar sedan länge en restriktiv hållning i sin alkoholpolitik. Enligt den lagstiftning som var i kraft mellan den 1 juli 1992 och den 31 december 1994 var det i princip endast möjligt att importera alkohol i samband med en utlandsresa om restiden var längre än 24 timmar och kvantiteterna mycket små. Lagstiftningen ändrades inför anslutningen till Europeiska unionen. I början av år 1995 avskaffades de begränsningar som avsåg restidens längd.
16 År 1996 återinfördes emellertid restriktioner för importen av alkohol. Alkohollagen ändrades med verkan från den 1 maj 1996 genom lag nr 287/96. I dess 10 § föreskrivs följande:
"Med hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt för att skydda människors hälsa kan rätten för personer som i samband med kortvariga resor anländer från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet att för sitt eget behov föra in alkoholdrycker begränsas genom förordning."
17 I 8 § första stycket i förordningen, vilken trädde i kraft samtidigt, föreskrivs följande:
"En i Finland bosatt person som på något annat sätt än med flyg anländer till landet från ett land utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och vars resa har varat högst 20 timmar får inte föra in alkoholdrycker."
18 Ändringen av alkohollagen motiverades på följande sätt i förarbetena:
- Priserna på alkoholhaltiga drycker var mycket högre i Finland än i grannländer som Ryssland och Estland.
- Tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna om varuimport av resande från tredje land orsakade Finland allvarliga problem av social karaktär samt i fråga om hälsa och allmän ordning.
- Under perioden hade antalet resande som medförde alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror från Ryssland ökat i sådan utsträckning att det hade blivit svårare för nyttotrafik och gränsarbetare att ta sig över gränsen.
- I de ryska gränsområdena hade skattefria affärer med specialisering på alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror etablerats.
- Den totala alkoholkonsumtionen i Finland hade ökat med ungefär 10 procent under år 1995, vilken ökning åtföljts av en ökning av hälsoproblem och sociala problem.
- Den allmänna ordningen och den allmänna säkerheten i Finland hade påverkats (genom att rattonykterhet banaliserats, våldet ökat och förvärrats, särskilt i vissa gränsområden och i hamnarna vid estniska fartygs ankomst, illegala marknader, vilka blivit allt vanligare, hade uppkommit även i närheten av skolor samt genom att alkoholhaltiga drycker sålts på gatan till minderåriga och till onyktra. Samtliga dessa problem krävde ingripande av polis, som stördes vid uppfyllandet av dess övriga uppgifter).
- Försäljningen i de finska affärer som innehar monopol på försäljningen av alkohol hade minskat betydligt.
- Republiken Finland hade gått miste om ungefär 400 miljoner FIM i förlorade skatteintäkter.
Tvisten vid den nationella domstolen
19 Sami Heinonen, som är bosatt i Finland, gick den 14 juni 1997 i Helsingfors ombord på ett reguljärt fartyg till Tallinn (Estland). Han återvände sjövägen samma dag, efter en resa som varat mindre än 20 timmar.
20 Vid sin hemkomst genomgick Sami Heinonen en rutinkontroll i tullen, varvid det upptäcktes att han innehade 19 ölburkar om 0,33 liter vardera. Tulltjänstemännen upprättade ett protokoll, ådömde honom böter för olaglig import av en svagt alkoholhaltig vara till Finland och förordnade om beslag av sagda vara.
21 Genom skrivelse av den 16 juni 1997 till allmänna åklagaren bestred Sami Heinonen protokollet. Åklagaren beslutade därvid att väcka talan mot Sami Heinonen vid Helsingfors tingsrätt och yrkade att denne skulle dömas för olaglig import av alkoholhaltiga drycker. Vid tingsrätten gjorde den tilltalade gällande att hans handling inte kunde straffsanktioneras, eftersom gemenskapsrätten gav honom rätt att fritt importera åtminstone den mängd öl som var aktuell.
22 Helsingfors tingsrätt beslutade att vilandeförklara målet och att ställa domstolen följande tolkningsfrågor:
"1. Kan förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande tolkas så, att medlemsstaternas nationella bestämmelser om restriktioner avseende resandes införsel av öl och andra alkoholhaltiga drycker, vilka grundas på skäl som nämns i nionde övervägandet i ingressen till förordningen om tullbefrielse och artikel 36 i fördraget eller på andra tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, är förenliga med bestämmelserna i förordningen och direktivet?
2. Utgör de omständigheter som redogjorts för ovan i punkt IV 6 i begäran om förhandsavgörande (a-h) sådana skäl som gör att nationella restriktioner i en medlemsstat som grundas på dem är förenliga med bestämmelserna i förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande?
3. Kan inskränkningen av införsel av alkoholhaltiga drycker - med vilka i denna fråga avses även öl - av resande, med hänsyn till hur länge resan pågår anses utgöra en reglering som är förenlig med bestämmelserna i förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande?"
Den första frågan
23 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör hinder för nationell lagstiftning som med hänsyn till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv förbjuder eller inskränker rätten för resande från tredje land att importera vissa varor.
24 Det framgår av fjärde övervägandet i förordning nr 918/83 att denna syftar till att i enlighet med tullunionens krav undanröja skillnader i fråga om skattebefrielse. Artiklarna 45-49 syftar närmare bestämt till att underlätta tullbehandlingen av varor som resande från tredje land medför i sitt personliga bagage (se dom av den 7 juli 1981, Rewe, REG 1981, s. 1805, punkt 11; svensk specialutgåva, volym 6, s. 153) och därigenom till att underlätta dessas resor.
25 Som framgår av rubriken till direktiv 69/169 syftar detta till att harmonisera befrielserna från omsättningsskatter och punktskatter på varor som införs av resande vid internationella resor. Som framgår av övervägandena i direktivet och av övervägandena i de båda direktiv genom vilka detta senare har ändrats, skall ytterligare åtgärder vidtas för en större liberalisering av systemet med skatter på införsel av varor vid resor mellan medlemsstater för att underlätta dessa resor.
26 I nionde övervägandet i förordning 918/83 preciseras emellertid att förordningen inte hindrar att medlemsstaterna tillämpar förbud eller restriktioner för import eller export som är motiverade med hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, skydd för människors liv och hälsa, det vill säga skäl som, även vid handel inom gemenskapen, kan motivera restriktioner för den fria rörligheten för varor med hänsyn till artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse).
27 Samma tolkning bör gälla i fråga om direktiv 69/169 vilket, i likhet med förordning nr 918/83, endast föreskriver ett system med skattebefrielse som är tillämpligt på varor som det inte enligt någon annan bestämmelse är förbjudet att importera av ett av de skäl som anges i föregående punkt.
28 Det skall i det avseendet påpekas att det i artikel 24.2 a i i förordning nr 3285/94, samt artikel 19.2 a i i förordning nr 519/94, uttryckligen föreskrivs att förordningarna inte hindrar att medlemsstaterna inför eller tillämpar förbud, kvantitativa restriktioner eller övervakningsåtgärder som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv.
29 Det framgår av det ovanstående att även om det är riktigt att förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 avser att ange det tull- och skattesystem som är tillämpligt på import av icke-kommersiell karaktär av resande från tredje land, syftar denna harmoniseringslagstiftning inte till att specifikt reglera skyddet för de krav av allmänintresse som avses i artikel 24.2 a i i förordning nr 3285/94 samt i artikel 19.2 a i i förordning nr 519/94. Medlemsstaterna bibehåller således sin behörighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda dessa intressen.
30 Svaret på den första frågan blir således följande. Förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör inte hinder för nationell lagstiftning som med hänsyn till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv förbjuder eller inskränker rätten för resande från tredje land att importera vissa varor.
Den andra frågan
31 Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida de omständigheter som har beskrivits i punkt 18 i denna dom kan motivera en inskränkning av rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker.
32 Inledningsvis skall påpekas att överväganden av ekonomisk natur, som de två sista omständigheterna i punkt 18 i denna dom, inte ingår bland de skäl som enligt artikel 24.2 a i i förordning nr 3285/94 samt enligt artikel 19.2 a i i förordning nr 519/94 motiverar en inskränkning av importen av varor med ursprung i tredje land (se i analogi därmed, avseende artikel 36 i fördraget, dom av den 9 juni 1982 i mål 95/81, kommissionen mot Italien, REG 1982, s. 2187, punkt 27).
33 Upprätthållandet av allmän ordning samt skyddet av inre säkerhet ingår däremot i högsta grad bland de intressen som avses i artikel 24.2 a i i förordning nr 3285/94 samt i artikel 19.2 a i i förordning nr 519/94. Samma sak gäller skyddet för människors hälsa och liv, till vilket kampen mot alkoholism bidrar (se i fråga om artikel 36 i fördraget dom av den 23 oktober 1997 i mål C-189/95, Franzén, REG 1997, s. I-5909, punkt 76).
34 Under dessa omständigheter blir svaret på den andra frågan följande. Förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör i princip inte hinder för nationell lagstiftning som, i syfte att upprätthålla allmän ordning, inskränker rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker.
Den tredje frågan
35 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör hinder för nationell lagstiftning som, för att bekämpa störningar av den allmänna ordningen som är knutna till alkoholkonsumtion, inskränker rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker, inbegripet svagt alkoholhaltiga drycker, med hänsyn till resans längd.
36 För att klargöra innebörden av frågan skall det erinras om att domstolen med avseende på artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) och artikel 36 i fördraget har preciserat att även om det ankommer på medlemsstaterna att besluta om vilken skyddsnivå de avser att tillämpa i fråga om de intressen som avses i artikel 36 i fördraget och om sättet att uppnå sagda skyddsnivå, kan de emellertid inte fatta beslut annat än inom de gränser som uppställs i fördraget och, i synnerhet, med iakttagande av proportionalitetsprincipen (se domen i det ovannämnda målet Franzén, punkt 75).
37 Som generaladvokaten har påpekat i punkt 28 i sitt förslag till avgörande är det i förevarande fall nödvändigt att bedöma om de åtgärder som den finska lagstiftaren har vidtagit uppfyller proportionalitetsprincipens krav.
38 Det skall emellertid påpekas att även om den målsättning som eftersträvas genom artiklarna 30 och 36 i fördraget är att garantera varors fria rörlighet på den inre marknaden, vilken är en grundläggande frihet, har ifrågavarande gemenskapsrättsliga tull- och skattebestämmelser en mer begränsad målsättning. Dessa bestämmelser syftar nämligen till att underlätta för resenärer från tredje land att resa med iakttagande av tullunionens krav.
39 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det skall prövas om den i målet vid den nationella domstolen aktuella lagstiftningen är lämplig och nödvändig.
40 Vad beträffar frågan huruvida lagstiftningen är lämplig, konstaterar domstolen att den endast medför ett begränsat undantag inom det gemenskapsrättsliga system med tull- och skattebefrielse som är tillämpligt på resande, eftersom det endast avser en bestämd kategori varor, nämligen alkoholhaltiga drycker. Detta undantag begränsas dessutom ytterligare av att det endast berör resande som uppfyller vissa precisa kriterier, nämligen att deras resor, land- eller sjövägen, varar kortare tid än 20 timmar.
41 Dessa begränsningar avser typiska omständigheter som de finska myndigheterna har funnit vara de främsta orsakerna till de sociala problem och hälsoproblem som de har ställts inför. Den finska regeringen har dessutom understrukit att en förbättring av situationen har kunnat noteras efter det att den aktuella lagstiftningen genomförts. Dessa uppgifter gör det möjligt att anse att lagstiftningen är lämplig.
42 Vad beträffar frågan huruvida en sådan lagstiftning som den som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen är nödvändig, har kommissionen gjort gällande att de finska myndigheterna genom striktare kontroller av de resande hade kunnat göra bättre bruk av de möjligheter som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen, exempelvis genom att strikt tillämpa begreppet "import av icke-kommersiell natur", genom att minska den skatte- och tullbefrielse som beviljas gränsarbetare och besättningen på transportmedel samt genom att vägra tull- och skattebefrielse till resande vars vistelse i ett annat land endast har varit av symbolisk karaktär. Den finska regeringen har svarat att dessa möjligheter, om de hade utnyttjats, inte hade löst problemen på ett tillräckligt sätt. Dessutom hade det krävts materiella resurser, i synnerhet datautrustning, som inte fanns tillgängliga, åtminstone inte direkt, medan myndigheterna stod inför allvarliga problem avseende allmän ordning vilka var knutna till en kraftig ökning av alkoholkonsumtionen.
43 Det skall påpekas att medlemsstaterna, vilka ensamma är behöriga att upprätthålla den allmänna ordningen och att slå vakt om inre säkerhet (dom av den 9 december 1997 i mål C-265/95, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-6959, punkt 33), har viss frihet att skönsmässigt bedöma vilka åtgärder som kan uppnå konkreta resultat, med hänsyn till de sociala sammanhangens särart och till den betydelse som de tillmäter en målsättning som är legitim i gemenskapsrättsligt hänseende, exempelvis kampen mot olika former av kriminalitet som är knutna till alkoholkonsumtion.
44 Under de omständigheter som beskrivits i punkt 18 i denna dom, framstår det som nödvändigt att införa en begränsning med hänsyn till resans längd av rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker, då de alternativa åtgärder som kommissionen föreslagit inte förefaller vara verksamma nog för att det eftersträvade målet skall kunna uppnås.
45 Svaret på den tredje frågan blir således följande. Förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör inte hinder för nationell lagstiftning som, för att bekämpa störningar av den allmänna ordningen som är knutna till alkoholkonsumtion, inskränker rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker med hänsyn till resans längd.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
46 De kostnader som har förorsakats den finska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 5 november 1997 har ställts av Helsingfors tingsrätt - följande dom:
47 Rådets förordning (EEG) nr 918/83 av den 28 mars 1983 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse och rådets direktiv 69/169/EEG av den 28 maj 1969 om harmonisering av lagstiftningen om befrielse från omsättningsskatter och punktskatter på varor som införs av resande utgör inte hinder för nationell lagstiftning som med hänsyn till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv förbjuder eller inskränker rätten för resande från tredje land att importera vissa varor.
48 Förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör i princip inte hinder för nationell lagstiftning som, i syfte att upprätthålla allmän ordning, inskränker rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker.
49 Förordning nr 918/83 och direktiv 69/169 utgör inte hinder för nationell lagstiftning som, för att bekämpa störningar av den allmänna ordningen som är knutna till alkoholkonsumtion, inskränker rätten för resande från tredje land att importera alkoholhaltiga drycker med hänsyn till resans längd.