CELEX: 62000CJ0146
Telekommunikation
Finansiering af "forsyningspligtydelser"
Nye operatørers bidrag

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og artikel 4c i Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (EFT L 192, s. 10), som ændret ved Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 (EFT L 74, s. 13), samt artikel 5, stk. 1, 3, 4 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199, s. 32), idet Den Franske Republik ikke har overholdt bestemmelserne i disse direktiver.
Fællesskabsretten
2 Forpligtelsen til at stille forsyningspligtydelser for taletelefoni til rådighed følger af Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/62/EF af 13. december 1995 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten (EFT L 321, s. 6), der er blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold (EFT L 101, s. 24). Forsyningspligtydelser er i artikel 2, stk. 2, litra f), i direktiv 98/10 herved defineret som et bestemt, begrænset sæt af tjenester af en given kvalitet, hvortil alle brugere uanset deres geografiske placering og på baggrund af specifikke nationale betingelser har adgang til en overkommelig pris.
3 Direktiv 98/10 opregner i artikel 5-8 de ydelser, som forsyningspligtydelser i alle tilfælde omfatter. Det drejer sig navnlig om tilslutning til det faste offentlige telefonnet, nummeroplysningstjenester og offentlige betalingstelefoner.
4 Ved artikel 1, nr. 6, indføjer direktiv 96/19 visse bestemmelser vedrørende indførelsen af forsyningspligtydelser i direktiv 90/388, herunder navnlig artikel 4c, der bestemmer:
»Uden at foregribe Europa-Parlamentets og Rådets harmonisering i forbindelse med ONP, skal enhver national ordning, der er påkrævet for at fordele nettoomkostningerne ved opfyldelsen af teleselskabernes forpligtelser om alment tjenesteudbud, blandt alle selskaber, uanset om de består af et system af tillægstakster eller en samlet tjenestefond:
a) kun gælde virksomheder, der stiller offentlige telenet til rådighed
b) fordele de respektive andele blandt virksomhederne efter objektive og ikke-diskriminerende kriterier og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
Medlemsstaterne anmelder enhver sådan ordning til Kommissionen, så den kan undersøge, om ordningen er forenelig med traktaten.
Medlemsstaterne skal tillade deres teleselskaber at udligne taksterne under hensyntagen til specifikke markedsvilkår og behovet for at sikre alment tjenesteudbud til en overkommelig pris, og medlemsstaterne skal især tillade dem at tilpasse nuværende takster, der ikke er baseret på omkostninger, og som forøger byrden ved at sørge for alment tjenesteudbud, for at nå frem til takster baseret på faktiske omkostninger. Kan en sådan udligning ikke afsluttes inden den 1. januar 1998, skal de pågældende medlemsstater underrette Kommissionen om den kommende gradvise udligning af de resterende takstforskelle. Heri skal indgå en detaljeret tidsplan for gennemførelsen.
[...]«
5 Direktiv 96/19 bestemmer i artikel 2, at medlemsstaterne senest ni måneder efter direktivets ikrafttræden forelægger Kommissionen oplysninger, der gør det muligt for den at bekræfte, at artikel 1, nr. 1-8, er overholdt. Direktivet blev offentliggjort den 22. marts 1996 og trådte i kraft den 11. april 1996. Den periode på ni måneder, der er fastsat i artikel 2, udløb således den 11. januar 1997.
6 Bestemmelserne om forsyningspligtydelser er blevet suppleret i artikel 5 i direktiv 97/33, der har følgende ordlyd:
»1. Hvis en medlemsstat i henhold til denne artikel skønner, at forsyningspligtydelserne udgør en urimeligt stor byrde for en organisation, indfører den en ordning for, hvordan nettoomkostningerne i forbindelse med denne pligt skal fordeles blandt de organisationer, der driver offentlige telenet og/eller taletelefonitjenester. Medlemsstaterne tager hensyn til principperne om gennemsigtighed, ikke-diskrimination og proportionalitet, når de fastlægger, hvilke bidrag der skal betales. Denne type finansiering vedrører kun offentlige telenet og -tjenester som angivet i bilag I, del 1.
2. Bidrag til dækning af eventuelle omkostninger ved forsyningspligtydelser kan indhentes via en ordning, der specifikt indføres med dette formål og administreres af en instans, som er uafhængig af de organisationer, der modtager godtgørelse, og/eller via et gebyr, som lægges oven i samtrafiktaksten.
3. Når det skal opgøres, hvilke eventuelle omkostninger forsyningspligten medfører, beregner de organisationer, som skal opfylde den, efter anmodning fra den nationale tilsynsmyndighed de pågældende nettoomkostninger efter proceduren i bilag III. Beregningen af disse nettoomkostninger revideres af den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængig af televirksomhederne, og som er godkendt af den nationale tilsynsmyndighed. Der skal være fuld offentlig indsigt i resultaterne af beregningen af disse omkostninger og i revisionsrapporten i overensstemmelse med artikel 14, stk. 2.
4. Hvis det er berettiget ud fra den i stk. 3 omhandlede beregning af nettoomkostningerne og ud fra en vurdering af den eventuelle markedsfordel, som opnås af den organisation, der udbyder forsyningspligtydelser, træffer de nationale tilsynsmyndigheder beslutning om, hvorvidt der skal indføres en ordning til fordeling af nettoomkostningerne i forbindelse med forsyningspligtydelser.
5. Indføres der en ordning til fordeling af nettoomkostningerne ved forsyningspligtydelser som omhandlet i stk. 4, sikrer de nationale tilsynsmyndigheder, at der er fuld adgang til offentlig indsigt i principperne for omkostningsdelingen, herunder i de nærmere forhold i den anvendte ordning, jf. artikel 14, stk. 2.
De nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at der offentliggøres en årlig rapport med anførelse af de beregnede omkostninger ved forsyningspligtydelser og af de forskellige berørte parters bidrag til dækningen af disse omkostninger.
6. [...]«
7 Bilag III til direktiv 97/33 angiver beregningsmåden for omkostningerne ved forsyningspligt på taletelefonydelser. Bilaget bestemmer følgende:
»[...]
Omkostningerne ved forsyningspligten beregnes som forskellen mellem de nettoomkostninger, en organisation har ved at drive virksomhed, når den er underlagt denne pligt, og de nettoomkostninger, den ville have haft, hvis dette ikke var tilfældet.
[...]
Beregningen baseres på de omkostninger, der følger af:
i) elementer af de pågældende tjenester, som kun kan udbydes med tab eller med omkostninger, der overstiger almindelige kommercielle standardomkostninger.
Dette omfatter f.eks. adgang til alarmtjenester, visse betalingstelefoner, bestemte tjenester eller udstyr til handicappede mv.
ii) bestemte slutbrugere eller grupper af slutbrugere, som, under hensyntagen til omkostningerne og indtægten ved bestemte net- og tjenesteudbud samt medlemsstatens foreskrevne, geografisk bestemte gennemsnitstakst for tjenesten, kun kan betjenes med tab eller med omkostninger, der overstiger almindelige kommercielle standardomkostninger.
Dette omfatter f.eks. slutbrugere eller grupper af slutbrugere, som ikke ville blive betjent af en kommercielt orienteret operatør uden forsyningspligt.
[...]
Ved beregningen af nettoomkostningerne indregnes også indtægterne. Der regnes med prognosebaserede omkostninger og indtægter.«
8 Artikel 23, stk. 1, første afsnit, i direktiv 97/33 bestemmer, at medlemsstaterne senest den 31. december 1997 sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet, og at de straks underretter Kommissionen herom.
Fransk ret
9 Artikel 22-II i loi n° 96-659 de réglementation des télécommunications af 26. juli 1996 (den franske lov om regulering af telekommunikationsområdet, herefter »loven«) bestemmer, at andre operatørers - end France Télécom, der er den historiske operatør - levering af telefoniydelser mellem telefonforbindelser tilsluttet fastnettet i henhold til artikel L. 33-1 i code des postes et télécommunications (den franske kodeks for post og telekommunikation, herefter »kodeksen«), som ændret ved loven, først må finde sted fra den 1. januar 1998.
10 Siden 1997 har der i Frankrig fungeret en ordning med fælles finansiering af nettoomkostningerne ved de forsyningspligtydelser, som France Télécom har leveret. Bestemmelserne herom er i 1996 blevet vedtaget efter udarbejdelsen af den såkaldte »Champsaur-rapport«. Denne rapport var udarbejdet af en gruppe uafhængige eksperter for den franske regering.
11 Kodeksens artikel L. 35-3, punkt III, som ændret ved loven, bestemmer navnlig, at »finansieringen af omkostningerne ved forsyningspligtydelserne varetages af brugerne af det offentlige åbne net og af leverandørerne af telefoniydelser til offentligheden«, og at »beregningsmetoderne for udligning og fordeling af de nettoomkostninger, der er forbundet med forsyningspligtydelser, offentliggøres mindst et år før deres ikrafttræden«.
12 Kodeksens artikel R. 20-31 i den affattelse, der følger af décret n° 97-475 relatif au financement du service universel pris pour l'application de l'article L. 35-3 du code af 13. maj 1997 (det franske dekret om finansieringen af forsyningspligtydelser ved anvendelse af lovens artikel L. 35-3, herefter »dekretet«), fastsætter en opdeling af nettoomkostningerne ved forsyningspligtydelser i tre bestanddele:
- En bestanddel kaldet C1, der repræsenterer nettoomkostningerne ved de takstforpligtelser, der svarer til den uligevægt, der skyldes telefontaksternes eksisterende struktur.
- En bestanddel kaldet C2, der svarer til forpligtelserne til geografisk udligning, og som har til formål at undgå forskelsbehandling, der skyldes den geografiske placering.
- En bestanddel kaldet C3, der har til formål at dække nettoomkostningerne ved udbud og sådanne forpligtelser som særlige takster til visse grupper af abonnenter med henblik på at sikre dem adgang til ydelser, forsyning af telefonbokse samt telefonbøger og den tilhørende nummeroplysningstjeneste.
13 Dekretets artikel 3 bestemmer, at der for 1997 sker en samlet bedømmelse af de tre bestanddele C1, C2 og C3, inden der iværksættes specifikke beregningsvilkår for hver af dem.
14 Kodeksens artikel R. 20-32, der er indsat ved dekretet, angiver for årene 1998 og 1999, at bestanddelen C1 beregnes i henhold til følgende formel:
C = 12 x (Pe - P) x N, hvor
- Pe er den månedlige reference-abonnementtakst, svarende til 65 FRF excl. afgifter
- P er den gennemsnitlige månedlige abonnementtakst i det pågældende år, hvilken omfatter abonnementet for telefonydelser, den detaljerede fakturering og ydelser, der giver en abonnent mulighed for at begrænse sin adgang til telefonydelser. P beregnes under hensyn til tilslutningsprocenten for disse tillægsydelser
- N repræsenterer det gennemsnitlige antal abonnenter hos den forsyningspligtige operatør i det pågældende år, med undtagelse af dem, der har særlige abonnementer eller takstmæssige valgmuligheder, der svarer til en udligning af uligevægten mellem taksterne.
15 Kodeksens artikel R. 20-33, punkt III, der er indsat ved dekretet, bestemmer, at indtil der er udarbejdet modeller og indført en passende regnskabsførelse, ansættes nettoomkostningerne for abonnenter i rentable områder, der ikke forsynes af en operatør på markedsvilkår, som 1% af den årlige omsætning for offentlige telefoniydelser, der sker fra en forsyningspligtig operatørs fastnet.
16 Kodeksens artikel L. 35-3, punkt II, nr. 3, som ændret ved loven, bestemmer, at den uligevægt på tidspunktet for lovens vedtagelse, der skyldes den eksisterende struktur for telefontakster i forhold til markedets normale funktion, løbende skal udlignes af den offentlige operatør inden den 31. december 2000, og at når uligevægten er udlignet, altså senest den 31. december 2000, vil betalingen af det beløb, der svarer til bestanddelen C1, ophøre.
Den administrative procedure
17 Ved skrivelse af 4. juni 1997 gav de franske myndigheder i henhold til direktiv 96/19 Kommissionen meddelelse om den lov, der ændrede kodeksen, og et vist antal gennemførelsesdekreter, herunder dekretet.
18 Kommissionen stillede ved skrivelse af 7. november 1997 den franske regering et vist antal spørgsmål vedrørende navnlig tidsplanen for udligningen af France Télécom's takststruktur, samt finansieringsmåden og beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten. De franske myndigheder besvarede disse spørgsmål ved skrivelse af 4. december 1997.
19 Kommissionen nåede til den konklusion, at visse aspekter af de af Den Franske Republik trufne foranstaltninger til gennemførelse eller anvendelse af artikel 4c i direktiv 90/388, som ændret, og artikel 5 i direktiv 97/33 sammenholdt med bilag III til dette direktiv, ikke var i overensstemmelse med disse bestemmelser. Kommissionen opfordrede derfor ved åbningsskrivelse af 24. juli 1998 Den Franske Republik til at fremkomme med sine bemærkninger hertil.
20 De franske myndigheder besvarede åbningsskrivelsen ved skrivelse af 4. november 1998. De sendte ligeledes den 16. december 1998 Kommissionen et dekretforslag vedrørende France Télécom's sociale takster. Kommissionen tilstillede den 8. juli 1999 Den Franske Republik en begrundet udtalelse i overensstemmelse med artikel 226 EF, idet den fandt, at disse foranstaltninger ikke var tilstrækkelige til at gøre de franske bestemmelser i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 90/388, som ændret, og direktiv 97/33.
21 De franske myndigheder besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 3. december 1999 og fastholdt de argumenter, den allerede havde fremsat i besvarelsen af åbningsskrivelsen. Kommissionen besluttede derefter at anlægge den foreliggende sag ved Domstolen.
Det første klagepunkt om iværksættelsen af en fælles finansiering af forsyningspligten i 1997
22 Kommissionen har med det første klagepunkt anført, at der ikke er retshjemmel til at pålægge France Télécom's nye konkurrenter at bidrage til finansieringen af forsyningspligten i 1997. France Télécom havde i dette år et næsten fuldstændigt monopol på fast taletelefoni, hvilket burde være tilstrækkeligt til at finansiere forsyningspligten. Visse mobiltelefoni-operatører var forpligtet til at betale et bidrag til finansieringen af forsyningspligtydelserne i 1997 ud over samtrafikomkostningerne ved at forbinde deres net med France Télécom's. Forsyningspligten var imidlertid defineret for markedet for fastnetstelefoni og var helt adskilt fra markedet for mobiltelefoni.
23 Kommissionen har i replikken præciseret, at de betingelser, der efter fællesskabsretten kræves for at iværksætte en fælles finansiering af forsyningspligten, under alle omstændigheder ikke er opfyldt, hvorfor det ikke er nødvendigt at tage stilling til, om mobiltelefoni-operatørerne som sådan skulle bidrage.
24 Den franske regering har gjort gældende, at det i det væsentlige drejer sig om at afgøre, om åbningen af markedet for mobiltelefoni påvirkede nettoomkostningerne ved France Télécom's forsyningspligt. Regeringen har anført, at dette var tilfældet i 1997. Ifølge den franske regering var mobiltelefoni-operatørernes bidrag til finansieringen af forsyningspligten derfor fra dette år en økonomisk nødvendighed.
25 Dette første klagepunkt vedrører således spørgsmålet, om det for 1997 var »nødvendigt« at indføre en ordning med opdeling af nettoomkostningerne ved forsyningspligten i overensstemmelse med den betingelse om oprettelse af en sådan ordning, der findes i artikel 4c i direktiv 90/388, som ændret.
26 Det skal i denne forbindelse først understreges, således som det fremgår af femte betragtning til direktiv 96/19, at de historiske fastnetstaletelefoni-operatørers monopol var fastsat for sikre deres økonomiske ligevægt og for at give dem mulighed for at opfylde forsyningspligten i faste telefonnet.
27 Det skal derefter fastslås, at France Télécom i 1997 fortsat, med undtagelse af visse forsøgslicenser, havde monopol på området for fastnetstaletelefoni, hvor forsyningspligten var gældende.
28 Det skal endelig erindres, at Kommissionen har anført, at den konkurrence, der i Frankrig var i 1997 på telekommunikationsmarkedet efter åbningen af markedet for mobiltelefoni, ikke skabte en situation, der gjorde det nødvendigt for France Télécom at iværksætte en ordning med fælles finansiering af nettoomkostningerne ved forsyningspligtydelser, idet Kommissionen netop har henvist til, at France Télécom på dette tidspunkt havde et næsten fuldstændigt monopol på fastnetstaletelefoni.
29 Den franske regering har over for denne argumentation fra Kommissionens side begrænset sig til at fremkomme med generelle bemærkninger om betydningen af åbningen af markedet for mobiltelefoni, uden at den har præciseret, på hvilken måde denne åbning skulle have påvirket nettoomkostningerne for forsyningspligtydelserne.
30 Sådanne generelle bemærkninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til - i betragtning af Kommissionens argumentation - at sandsynliggøre, at det var »nødvendigt« at indføre en ordning med en opdeling af nettoomkostningerne ved forsyningspligten i overensstemmelse med den betingelse om oprettelse af en sådan ordning, der findes i artikel 4c i direktiv 90/388, som ændret.
31 Det skal under disse omstændigheder fastslås, at Kommissionens første klagepunkt, således som det er præciseret i replikken, er berettiget.
Det andet klagepunkt om udligning af taksterne
32 Kommissionen har inden for rammerne af det andet klagepunkt bemærket følgende:
- Artikel 4c, stk. 3, i direktiv 90/388, som ændret, har indført en bestemmelse, der pålægger medlemsstaterne at give deres teleselskaber ret til at »udligne taksterne«. Formålet med denne transaktion var at korrigere for de takstforskelle, hvorved visse priser, navnlig på husstandsabonnement og lokalsamtaler, i medlemsstaterne blev holdt på et kunstigt lavt niveau, mens der blev anvendt forhøjede priser på andre ydelser, såsom mellembys og internationale opkald.
- I henhold til samme bestemmelse er den pågældende medlemsstat, såfremt udligningsprocessen ikke kunne afsluttes inden den 1. januar 1998, forpligtet til at underrette Kommissionen om statens planer for den gradvise udligning af de resterende takstforskelle, og underretningen skal indeholde en detaljeret tidsplan for gennemførelsen.
33 Ifølge Kommissionen skulle Den Franske Republik, da den ikke havde gennemført udligningsprocessen inden den 1. januar 1998, have overholdt de forpligtelser, der var fastsat i denne henseende, især forpligtelsen til at give underretning om en tidsplan. Denne medlemsstat efterkom dog ikke de nævnte forpligtelser. Kommissionen har i denne henseende understreget, at kodeksens artikel L. 35-3, punkt II, nr. 3, som ændret ved loven, alene bestemmer, at der skal være opnået en udligning af taksterne den 31. december 2000.
34 Den franske regering har i duplikken bekræftet, at indtægterne fra telefonabonnementer ikke dækkede de samlede tilslutningsomkostninger, men at underskuddet på adgangen altid var blevet dækket af de af France Télécom anvendte takster på lokalsamtaler. Den franske regering anerkender således, at det er korrekt, at udligningen ifølge Kommissionens definition, hvorefter taksterne skal være udlignet for hver tjeneste, ikke var gennemført inden den 1. januar 1998. For så vidt angår tidsplanen har den franske regering fremhævet det forhold, at det var meget vanskeligt at fastsætte en tidsplan, der indeholdt mellemstadier. Ifølge regeringen opfyldte fastsættelse af en realistisk slutdato formålet med direktiv 90/388, som ændret, og gav mulighed for at sikre den nødvendige gennemsigtighed til fordel for de operatører, der kom ind på markedet.
35 Idet det er ubestridt, at udligningen af taksterne i henhold til artikel 4c, stk. 3, i direktiv 90/388, som ændret, ikke fuldt ud var gennemført den 1. januar 1998, og at den franske regering ikke havde underrettet Kommissionen om sine planer for den gradvise udligning af de resterende takstforskelle, herunder en detaljeret tidsplan for gennemførelsen, skal det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der udtrykkeligt fremgår af denne bestemmelse. Kravet om en detaljeret tidsplan kan ikke opfyldes ved blot at nævne en slutdato, således som fastsat i kodeksens artikel L. 35-3, punkt II, nr. 3, som ændret ved loven.
36 Det skal således fastslås, at Kommissionens andet klagepunkt er berettiget.
Det tredje klagepunkt om princippet og måden for beregning af bestanddel C1
37 Kommissionen har inden for rammerne af det tredje klagepunkt henvist til, at bilag III til direktiv 97/33 navnlig bestemmer, at beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten baseres på de omkostninger, der kan henføres til de slutbrugere, der kun kan betjenes med tab eller med omkostninger, der overstiger almindelige kommercielle standardomkostninger. Direktivet fordrer således en sondring ved afgørelsen af, hvilke brugere der udgør beregningsgrundlaget for nettoomkostningerne ved forsyningspligten. Ifølge Kommissionen indeholder direktivet ikke nogen bemyndigelse til i dette beregningsgrundlag at inddrage alle husstandsabonnenter uden en konkret bedømmelse. Kommissionen har som første led af dette klagepunkt gjort gældende, at Den Franske Republik - idet den i formlen for beregning af bestanddelen C1 har medtaget rentable husstandsabonnenter - i nettoomkostningerne ved forsyningspligten har medtaget omkostninger, der ikke opfylder kravene i det nævnte direktiv i denne henseende.
38 I denne sammenhæng forstår Kommissionen ved »rentable abonnenter« de abonnenter, hvis forbrug af taletelefoniydelser når et niveau, der er tilstrækkeligt til - under hensyn til de faste udgifter, der er ved deres individuelle abonnement, og de variable omkostninger, der er forbundet med den telefontrafik, de giver anledning til - at den indtægt, som operatøren har på deres abonnement og deres telefonkommunikationer, giver denne operatør mulighed for at opnå en fortjenstmargen.
39 Den franske regering har i det væsentlige anført, at beregningsformlen for bestanddel C1 er berettiget ud fra det andet kriterium i bilag III til direktiv 97/33, nemlig medtagelsen af omkostningerne til ydelser, der alene kan leveres på betingelser, der ikke svarer til almindelige forretningsbetingelser. Da udligningen af taksterne imidlertid ikke var gennemført, var det ikke muligt at identificere de abonnenter, der blev betjent under disse betingelser, og således udvælge de abonnenter, der skulle medtages i beregningsgrundlaget for nettoomkostningerne ved forsyningspligten.
40 Det er i denne forbindelse ubestridt, at Den Franske Republik i beregningsformlen for bestanddel C1 har medtaget omkostningerne ved alle husstandsabonnenter, således også ved de rentable abonnenter. Den franske regering er vedrørende dette punkt blot fremkommet med en generel argumentation om, at det angiveligt skulle være umuligt at skelne mellem abonnenterne i overensstemmelse med kriterierne i bilag III til direktiv 97/33. Det må således fastslås, at Den Franske Republik i nettoomkostningerne ved forsyningspligten har medtaget omkostninger, der ikke opfylder betingelserne i dette bilag.
41 Kommissionen har med andet led af det tredje klagepunkt anført, at beregningsformlen for bestanddel C1, der findes i kodeksens artikel R. 20-32, ikke fordeler de udgifter, der er forbundet med finansieringen af forsyningspligten, til hver virksomhed i henhold til objektive kriterier, således som det er krævet i artikel 4c i direktiv 90/388, som ændret, selv om formlen i princippet er berettiget. Endvidere tager formlen ifølge Kommissionen ikke hensyn til princippet om gennemsigtighed i artikel 5, stk. 1, i direktiv 97/33.
42 Kommissionen har i denne forbindelse bemærket, at den pågældende formel hviler på forskellen mellem den gældende gennemsnitlige abonnementspris, P, og den teoretiske, udlignede abonnementspris, Pe, hvis værdi er fundet ved international sammenligning med lande, der har foretaget udligning af taksterne. Formlen indeholder under alle omstændigheder to fejl, således som den konkret fortolkes: på den ene side er referenceværdien Pe ikke klart begrundet, og på den anden side er værdierne P og Pe ikke sammenlignelige.
43 Hvad angår den første fejl har Kommissionen gjort gældende, at det fremgår af de af den franske regering fremlagte tal vedrørende referenceværdien Pe, at denne værdi, der påvirker bestanddelene C1 og C2, ikke er blevet fastsat på en gennemsigtig måde. For så vidt for det første angår den teknik, der er anvendt i Champsaur-rapporten, er det takstinterval, der er anført i denne rapport, meget bredt, idet det går fra 55 og 75 FRF, altså en margen på 30%. Dette skyldes navnlig det forhold, at de såkaldte »udlignede« abonnementstakster i de forskellige lande, der er anvendt til denne sammenligning, dækker en helhed af forskellige ydelser og derfor ikke er sammenlignelige. I øvrigt er det i Champsaur-rapporten anført, at »denne rapport er blevet udarbejdet, selv om resultaterne af undersøgelsen og revisionen af forbindelsen mellem France Télécom's forsyningspligt og regnskaber ikke var kendte«, og at den »dermed udgør et vejledende dokument, der skal genvurderes i lyset af disse resultater«.
44 Hvad endvidere angår spørgsmålet om, hvorvidt værdien Pe er sammenlignelig med France Télécom's regnskabsoplysninger, har Kommissionen anført, at den ikke har kendskab til resultater af eventuelle regnskaber. Såfremt der fandtes sådanne regnskabsoplysninger, der giver mulighed for at beregne et abonnements vægt, ville det være denne værdi, der skulle anvendes som reference, og ikke Pe, der stammer fra internationale sammenligninger, der ikke er særligt præcise. Kommissionen har endvidere anført, at de af de franske myndigheder fremlagte tal vedrørende indtægter og gennemsnitsomkostninger ved adgang og lokalopkald viser, at når disse elementer sammenholdes, er der ikke længere underskud. Den metodologi, der er anvendt, er imidlertid ikke præcis. De fremlagte oplysninger er således ikke tilstrækkelige til at bevise, at værdien Pe er klart begrundet.
45 For så vidt angår den anden fejl i formlen til beregning af bestanddelen C1 har Kommissionen anført, at et nøgleelement ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten er forskellen mellem værdien P og værdien Pe. For at beregne denne forskel er det nødvendigt, at værdierne P og Pe hviler på sammenlignelige grundlag. Ifølge Kommissionen er dette imidlertid ikke tilfældet i denne sag. På den ene side er den detaljerede fakturering indeholdt i beregningen af værdien Pe, mens denne fakturering ved beregningen af værdien P er valgfri. Denne forskel medfører en kunstig oppustning af værdien Pe. På den anden side omfatter værdien Pe de omkostninger, der er forbundet med førelsen af den røde liste, der består af abonnenter, der ikke ønsker at være opført i telefonbogen, mens værdien P ikke omfatter de indtægter, der stammer herfra. Princippet om gennemsigtighed er således ikke overholdt for så vidt angår denne beregning, selv om beregningen af værdien C1 skulle være objektivt begrundet.
46 Den franske regering, der ikke har bestridt forpligtelsen til at overholde princippet om gennemsigtighed, har indskrænket sig til at gøre gældende, at fastsættelsen af værdien Pe til 65 FRF følger af en international sammenligning mellem lande, hvori de historiske operatørers takster er anset for udlignede. Dette tal befinder sig i intervallet på 55 FRF til 75 FRF, der er defineret i Champsaur-rapporten. Endvidere fremgår det af en beslutning fra Autorité de régulation des télécommunications nr. 99-120 af 9. februar 1999, at stigningen i prisen for telefonabonnementet til 64,68 FRF medførte, at uligevægten i taksterne praktisk talt blev bragt ud af verden. Ifølge den franske regering er værdien Pe dermed tilstrækkelig gennemsigtig.
47 Kommissionen har i replikken anført, at den franske regering ikke er fremkommet med nogen overbevisende forklaring på den måde, hvorpå værdien Pe skønsmæssigt er blevet fastsat til 65 FRF. Regeringen har alene bemærket, at dette tal er fremkommet ved internationale sammenligninger uden ellers at forklare, hvordan abonnementerne i de forskellige lande er blevet harmoniserede. Selv om tallet befinder sig inden for det i Champsaur-rapporten identificerede interval, har Kommissionen understreget, at dette interval er meget bredt, og at det i selve rapporten er forudsat, at der skulle foretages mere præcise beregninger på området.
48 Det skal i denne forbindelse anføres, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 97/33 bestemmer, at de medlemsstater, der indfører en ordning for, hvordan nettoomkostningerne i forbindelse med forsyningspligten skal fordeles, skal tage hensyn til princippet om gennemsigtighed, når de fastlægger bidragenes størrelse.
49 Under hensyn til den betydning, som de beløb, der anvendes som referenceværdier, har for størrelsen af de bidrag, som nye operatører pålægges, er det vigtigt, at disse værdier fastsættes i overensstemmelse med objektive kriterier under hensyntagen til sammenlignelige og dermed gennemsigtige elementer, således at disse operatører gives mulighed for at beregne deres omkostninger og deres sandsynlige indtægter. Alle elementer, der gør denne beregning vanskeligere, afskrækker disse operatører fra at gå ind på markedet.
50 Selv om det, således som Kommissionen har anerkendt, ikke er udelukket, at en international sammenligning udgør en hensigtsmæssig måde for beregning af nettoomkostningerne ved forsyningspligtens bestanddele, skal der dog under hensyn til de forskelle, der er mellem medlemsstaterne, udvises forsigtighed over for resultatet af en sådan sammenligning, især når ydelserne er fakultative i visse referencelande, mens dette ikke er tilfældet i den medlemsstat, der var genstand for sammenligningen. En sådan metode kan derfor ikke anvendes inden for rammerne af en beregning af nettoomkostningerne ved forsyningspligten, uden at den forfines ved, at man på forhånd definerer den helhed af ydelser, der skal tages i betragtning ved det grundabonnement, der anvendes som reference, og på grundlag af denne liste over ydelser dernæst atter beregner den abonnementspris, der svarer hertil i de forskellige berørte lande, og således definerer de grænser, inden for hvilke de sammenlignelige takster ligger.
51 I denne sag bygger beregningen af bestanddel C1 på sammenligningen af parametre (P og Pe), der støttes på forskellige grundlag, hvilket i øvrigt ikke er bestridt af den franske regering. Værdien P omfatter nemlig ikke indtægterne fra den detaljerede fakturering, mens grundabonnementet i referencelandene omfatter denne fakturering ved beregningen af Pe. Selv hvis de indtægter, der stammer fra optagelsen på den røde liste, endvidere hverken findes i værdien P eller i værdien Pe, har den franske regering ikke anført, hvorledes den ved beregningen af værdien Pe vil korrigere værdien af de abonnementer, der uden videre giver mulighed for at blive optaget på den røde liste. Parametrene P og Pe kan derfor ikke sammenlignes.
52 Under disse omstændigheder, og selv om det anerkendes, at beregningen af P og Pe hver for sig støttes på objektive kriterier, fremgår det af det forhold, at deres værdi ikke kan sammenlignes, at beregningen af bestanddel C1, der bygger på en sådan sammenligning, ikke kan anses for at være gennemsigtig i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 97/33.
53 Det må derfor konkluderes, at Den Franske Republik har tilsidesat forpligtelsen til gennemsigtighed ved beregningen af omkostningerne ved forsyningspligten.
54 Det skal således fastslås, at Kommissionens tredje klagepunkt er berettiget.
Det fjerde klagepunkt om en mangelfuld begrundelse for størrelsen af visse bestanddele af nettoomkostningerne ved forsyningspligten
55 Kommissionen har inden for rammerne af sit fjerde klagepunkt bemærket, at artikel 5, stk. 3, i direktiv 97/33 bestemmer, at ved opgørelsen af, hvilke eventuelle omkostninger forsyningspligten medfører, beregner de organisationer, som skal opfylde forsyningspligten, nettoomkostningerne herved efter bilag III til dette direktiv. Beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten revideres af den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængig af televirksomhederne, og som er godkendt af den nationale tilsynsmyndighed.
56 Kommissionen har anført, at visse bestanddele af nettoomkostningerne ved forsyningspligten er blevet fastsat skønsmæssigt i de franske bestemmelser, hvilket er i strid med forpligtelsen til at foretage en specifik beregning i artikel 5, stk. 3, i direktiv 97/33. For det første har Kommissionen gjort gældende, at kodeksens artikel R. 20-33, punkt III, der er indført ved dekretet, fastsætter bestanddelen for nettoomkostningerne ved ikke-rentable abonnenter i rentable områder for årene 1997-1998 til 1% af omsætningen for offentlige telefoniydelser fra den forsyningspligtige operatørs fastnet. For det andet har Kommissionen anført, at dekretets artikel 3 fastsætter nettoomkostningerne for de forskellige bestanddele af forsyningspligten for 1997 skønsmæssigt med faste beløb. For det tredje har Kommissionen bemærket, at det bidrag, der betales til France Télécom som kompensation for omkostningerne ved visse sociale takster, er blevet upræcist beregnet.
57 Den franske regering har i svarskriftet for så vidt angår nettoomkostningerne ved ikke-rentable abonnenter i rentable områder anført, at det fremgår af Champsaur-rapporten, at der på daværende tidspunkt endnu ikke fandtes en pålidelig metode til at foretage beregningen. Rapporten foreslog som konklusion et interval, hvorpå den skønsmæssige procentdel i kodeksens artikel R. 20-33, punkt III, der er indført ved dekretet, kunne bygge. Den franske regering har udtrykt tvivl om muligheden for med tilbagevirkende kraft at beregne de pågældende omkostninger. For så vidt angår nettoomkostningerne ved forsyningspligten for 1997 har regeringen anført, at den geografiske bestanddel af disse omkostninger, der er blevet vurderet til 3% af omsætningen, fremgår af en international sammenligning. Regeringen mener at have ført bevis for pragmatisme og har den opfattelse, at en efterfølgende kompleks beregning for 1997 alene fører til en ganske ringe ændring. For så vidt angår de sociale takster har den franske regering henvist til dekret nr. 99-162 af 8. marts 1999 om forsyningspligtige telekommunikationsydelser og om ændring af kodeksens artikel R. 20-34 og R. 20-40 og artikel R. 251-28 i code de la sécurité sociale (JORF af 9.3.1999, s. 3512), der indførte en ny ordning på området. Denne ordning fastsatte et socialt afslag i telefontaksterne for visse mindrebemidlede og krigsinvalide på 27,60 FRF pr. måned i 2000. Dette afslag blev finansieret gennem en fond for forsyningspligtydelser, hvortil telefonoperatørerne bidrog i forhold til deres omsætning.
58 Kommissionen har i replikken for det først gjort gældende, at i 1997 og 1998 var de skønsmæssigt fastsatte bidrag vedrørende nettoomkostningerne ved ikke- rentable abonnenter i rentable områder meget større, end de var i 1999 og 2000, i hvilke år beregningen blev foretaget på grundlag af en model. Kommissionen har for det andet vedrørende nettoomkostningerne ved forsyningspligten i 1997 bemærket, at selv om den franske regering er fremkommet med visse forklaringer vedrørende de elementer, der er taget i betragtning, har den ikke forklaret, hvordan man på grundlag af disse elementer er nået frem til det endelige resultat. For det tredje har Kommissionen anført, at selv hvis ordningen med sociale takster for fremtiden vil være forbedret, ændrer det ikke på, at der skete en overtrædelse i 1997 og 1998.
59 Den franske regering har i duplikken anført, at den metode, der blev anvendt i 1997 og 1998 ved beregningen af nettoomkostningerne ved ikke-rentable abonnenter i rentable områder, var den eneste praktiske mulighed, selv om den nødvendigvis måtte være upræcis. Ifølge den franske regering var virkningen af denne metode på de nye operatører under alle omstændigheder yderst ringe i forhold til den meget begrænsede del af markedet, de havde dengang. Den franske regering har i øvrigt indrømmet, at det ville være teknisk muligt med tilbagevirkende kraft at beregne nettoomkostningerne ved forsyningspligten i 1997 ved hjælp af den model, der senere blev anvendt, men den har fastholdt, at denne proces alene vil medføre et marginalt resultat, og processen er meget følsom, idet den forudsætter, at France Télécom fremlægger en række vigtige oplysninger.
60 Det må i denne forbindelse fastslås - da artikel 5, stk. 3, i direktiv 97/33 bestemmer, at nettoomkostningerne ved forsyningspligten skal beregnes i overensstemmelse med bilag III til direktivet - at alene de omkostninger, der er den direkte følge af leveringen af disse ydelser, kan tages i betragtning ved beregningen af omkostningerne. Indførelsen af lige konkurrencevilkår for de forskellige udbydere af telekommunikation forudsætter nemlig en objektiv og gennemsigtig omkostningsstruktur. Direktiv 97/33 forbyder derfor, at bestanddele af nettoomkostningerne ved forsyningspligten fastsættes skønsmæssigt eller upræcist, uden at der foretages en specifik beregning. Den franske regering har imidlertid ikke bestridt, at den har fastsat nettoomkostningerne ved forsyningspligten eller visse af dens elementer skønsmæssigt eller upræcist, i det omfang det er angivet i denne doms præmis 56.
61 Det må således fastslås, at Kommissionens fjerde klagepunkt er berettiget.
Det femte klagepunkt om metoderne til beregning af nettoomkostningerne ved visse bestanddele af forsyningspligten
62 Kommissionen har med det femte klagepunkt gjort gældende, at visse bestanddele af nettoomkostningerne ved forsyningspligten er blevet defineret på en måde, der kunstigt oppuster disse omkostninger.
63 Kommissionen har vedrørende første del af dette klagepunkt anført, at den metode, de franske myndigheder anvendte for at fastlægge de ikke-rentable områder, ikke omfattede en række indtægter, herunder indtægterne fra optagelsen på den røde liste og de såkaldte »komfort«-ydelser, der omfatter ydelser som viderestilling af samtaler, ringetoner og visning af nummeret.
64 Den franske regering har i svarskriftet anerkendt, at det er nødvendigt at tage nettoindtægterne fra »komfort«-ydelserne med i de indtægter, der tages i betragtning for at fastlægge de ikke-rentable områder. Regeringen har indrømmet, at omkostningerne ved og indtægterne fra disse ydelser først er blevet medtaget fra 1999. Regeringen har derimod fastholdt, at det ikke er muligt at adskille optagelsen på den røde liste fra udgivelsen af telefonbogen. Den røde liste udgør dermed ifølge den franske regering ikke et særskilt element, der skal tages i betragtning ved denne beregning.
65 Kommissionen har i replikken gjort gældende, at der må sondres mellem dels de aktiviteter, der er forbundet med den røde liste, dels de aktiviteter, der er forbundet med udgivelsen af en trykt eller elektronisk telefonbog. Det fremgår af artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 98/10, at hver operatør har en rød liste over abonnenter. Optagelsen på den røde liste faktureres den pågældende abonnent og er dermed uafhængig af omkostningerne og indtægterne ved udgivelsen af en telefonbog.
66 Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at bilag III til direktiv 97/33 præciserer, at indtægterne skal tages i betragtning ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten.
67 Dernæst må det anføres, at artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 98/10 bestemmer, at hver operatør skal samarbejde om udarbejdelsen af en telefonbog ved at stille relevante oplysninger til rådighed til dette formål, det vil sige oplysninger vedrørende de abonnenter, som ikke har rettet indvending imod at lade sig optage heri.
68 Der kan heraf, således som Kommissionen har anført, udledes et princip om, at hver operatør skal udarbejde en liste over de abonnenter, der ikke ønsker at være opført på den generelle liste, og hvis navne ikke udleveres til udgiveren af telefonbogen. Hver operatør har dermed sin egen røde liste, hvis indhold er omfattet af forvaltningen af abonnenterne og ikke af forsyningspligten. Det forhold, at en ny operatørs abonnenter betaler for at være opført på operatørens røde liste, medfører hverken en indtægt eller en omkostning for den historiske operatørs aktiviteter med selv at udgive en telefonbog.
69 Det skal således konkluderes, at den franske regering skulle have taget hensyn til indtægterne ved »komfort«-ydelserne og optagelsen på den røde liste ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten ved fastlæggelsen af de ikke-rentable områder.
70 Kommissionen har med andet led af det femte anbringende gjort gældende, at de franske myndigheder ikke har overholdt bestemmelserne i bilag III til direktiv 97/33, idet de ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten for 1998 har medtaget bogførte omkostninger, der omfatter historiske omkostninger, og ikke udelukkende prognosebaserede omkostninger.
71 Den franske regering har i svarskriftet bekræftet, at der er taget højde for væsentlige korrektioner af afskrivningsværdierne for opkoblings- og transmissionsudstyr i grundlaget for fornyelsesomkostningerne på grund af den kraftige tendens til, at prisen for visse typer udstyr falder. Efter denne korrektion af afskrivningsværdierne er de udstyrspriser, der er taget i betragtning, ganske vist historiske, men korrigerede. Det forekommer vanskeligt at forudsige omkostningerne uden at gå ud fra tidligere praksis og forudberegninger, der i sig selv består af nyttige overvejelser. Under hensyn til de vanskeligheder med anvendelsen, der vil være, såfremt den metodologi, der blev iværksat i 1999, skal finde anvendelse for 1998, har den franske regering ikke planer om umiddelbart at korrigere tallene for 1998.
72 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at bilag III til direktiv 97/33 bestemmer, at de omkostninger og indtægter, der skal tages i betragtning ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten, er prognosebaserede.
73 Det skal imidlertid fastslås, at den franske regering har anerkendt, at den ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten for 1998 har medtaget bogførte omkostninger, der omfattede historiske omkostninger, hvilket er i strid med bestemmelserne i bilag III til direktiv 97/33.
74 Kommissionen har med tredje led af det femte klagepunkt anført, at den beregningsmåde for nettoomkostningerne ved forsyningspligten, som de franske myndigheder har anvendt, i strid med bestemmelserne i artikel 5, stk. 4, i direktiv 97/33 ikke tager hensyn til immaterielle fordele, der er forbundet med forsyningspligten, bortset fra forsyningen af det nationale territorium med telefonbokse og levering af telefonbøger.
75 Den franske regering har i svarskriftet anerkendt, at den ikke har overholdt artikel 5, stk. 4, i direktiv 97/33, idet den har undladt at tage de immaterielle fordele, der er forbundet med forsyningspligten, i betragtning. Regeringen har tilføjet, at det er vanskeligt efterfølgende at vurdere omkostningerne ved dette element af forsyningspligten.
76 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 5, stk. 4, i direktiv 97/33 pålægger medlemsstaterne, at de ved beregningen af nettoomkostningerne ved forsyningspligten skal tage hensyn til de eventuelle markedsfordele, som en organisation, der tilbyder sådanne ydelser, herved får.
77 Det skal imidlertid fastslås, at den franske regering har anerkendt, at der ikke er taget hensyn til sandsynlige fordele ved beregningen, hvilket er i strid med forpligtelsen i artikel 5, stk. 4, i direktiv 97/33.
78 Det må under disse omstændigheder fastslås, at Kommissionens femte klagepunkt er berettiget.
Det sjette klagepunkt om manglende offentliggørelse af operatørernes bidrag
79 Kommissionen har med det sjette klagepunkt gjort gældende, at artikel 5, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 97/33 pålægger medlemsstaterne at offentliggøre en årlig rapport med anførelse af de beregnede omkostninger ved forsyningspligtydelser og med en præcisering af alle de berørte parters bidrag. Den rapport, som de franske myndigheder har udarbejdet for 1997, nævner imidlertid ikke de bidrag til nettoomkostningerne ved forsyningspligten, som de pågældende operatører har betalt.
80 Den franske regering har i svarskriftet indrømmet, at rapporterne for 1997 og 1998 ikke fuldt ud opfylder kravene i artikel 5, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 97/33.
81 Da den franske regering har indrømmet, at rapporten for 1997 ikke fuldt ud opfylder kravene i artikel 5, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 97/33, må det således fastslås, at Kommissionens sjette klagepunkt er berettiget.
82 På baggrund af ovenstående skal det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4c i direktiv 90/388, som ændret, og artikel 5, stk. 1, 3, 4 og 5, i direktiv 97/33, idet den ikke har overholdt bestemmelserne i disse direktiver.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
83 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Franske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4c i Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester, som ændret ved Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996, samt artikel 5, stk. 1, 3, 4 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne, idet Den Franske Republik ikke har overholdt bestemmelserne i disse direktiver.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.