CELEX: 61988CJ0143
De nationale domstoles kompetence til under en sag om foreløbige forholdsregler at udsætte gennemførelsen af en national retsakt, der er udtedt med hjemmel i en fællesskabsforordning
gyldigheden af den særlige absorptionsafgift i sukkersektoren

1 Ved kendelse, afsagt den 31. marts 1988, indgaaet til Domstolen den 20. maj 1988, har Finanzgericht Hamburg i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal, det ene vedroerende nationale retters kompetence til under en sag om foreloebige forholdsregler at udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning, det andet vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1914/87 af 2. juli 1987 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker (EFT L 183, s. 5).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag anlagt af selskabet Zuckerfabrik Suederdithmarschen mod Hauptzollamt Itzehoe. Sidstnaevnte paalagde ved afgoerelse af 19. oktober 1987 Zuckerfabrik Suederdithmarschen at betale 1 982 942,66 DM som saerlig absorptionsafgift for sukkerproduktionsaaret 1986/1987.
3 Denne afgift, der blev indfoert ved naevnte forordning nr. 1914/87, der er udstedt med hjemmel i Traktatens artikel 43, har til formaal fuldt ud at absorbere de tab, Faellesskabet havde haft i sukkersektoren i det produktionsaar, der begyndte den 1. juli 1986 og sluttede den 30. juni 1987. Disse tab var blevet foraarsaget af de saerlig hoeje eksportrestitutioner, som Faellesskabet havde maattet udbetale i dette produktionsaar for at sikre afsaetningen i tredjelande af Faellesskabets overskydende produktion af sukker.
4 Zuckerfabrik Suederdithmarschen indgav klage over Hauptzollamt Itzehoe' s afgoerelse, men klagen blev afvist. Zuckerfabrik fremsatte derefter ved Finanzgericht Hamburg begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af naevnte afgoerelse. Zuckerfabrik anlagde desuden sag ved samme ret med paastand om annullation af afgoerelsen. Zuckerfabrik har som sit vaesentligste anbringende gjort gaeldende, at forordning nr. 1914/87, der udgoer hjemmelen for Hauptzollamt' s afgoerelse, er ugyldig.
5 Finanzgericht Hamburg tog begaeringen om udsaettelse af gennemfoerelsen af Hauptzollamt Itzehoe' s afgoerelse til foelge og anmodede Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
"1. a) Skal EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, fortolkes saaledes, at den omstaendighed, at forordninger har almen gyldighed i medlemsstaterne, ikke udelukker de nationale domstole fra at anordne foreloebige forholdsregler og udsaette fuldbyrdelsen af en forvaltningsakt, som er udstedt i medfoer af en forordning, indtil der er truffet afgoerelse i hovedsagen?
1. b) Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, hvilke betingelser skal da vaere opfyldt, for at de nationale domstole kan anordne foreloebige forholdsregler? Gaelder der faellesskabsretlige kriterier herfor, og da i givet fald hvilke, eller er national ret eneafgoerende?
2. Er Raadets forordning nr. 1914/87 af 2. juli 1987 - om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker - gyldig? Herved tages der navnlig sigte paa, om forordningen er ugyldig, fordi den er i strid med forbuddet mod at tillaegge bebyrdende forordninger tilbagevirkende gyldighed?"
6 Finanzgericht Hamburg har endvidere udsat sagen, indtil der foreligger en afgoerelse fra Domstolen vedroerende de praejudicielle spoergsmaal.
7 Finanzgericht Duesseldorf har ved kendelse af 19. oktober 1988, indgaaet til Domstolen den 20. marts 1989, i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af fem spoergsmaal, der ogsaa drejer sig om gyldigheden af Raadets naevnte forordning nr. 1914/87.
8 Disse fem spoergsmaal er blevet rejst under en sag mellem Zuckerfabrik Soest GmbH og Hauptzollamt Paderborn. Hauptzollamt Paderborn afkraevede ved afgoerelse af 20. oktober 1987 Zuckerfabrik Soest 1 675 013,71 DM i saerlig absorptionsafgift.
9 Zuckerfabrik Soest klagede over denne afgoerelse, men klagen blev afvist. Zuckerfabrik Soest indgav derefter begaering til Finanzgericht Duesseldorf om udsaettelse af gennemfoerelsen af Hauptzollamt Paderborn' s afgoerelse. Virksomheden anlagde desuden ved samme ret sag med paastand om annullation af denne afgoerelse. Den gjorde i disse sager ligesom Zuckerfabrik Suederdithmarschen i de af denne virksomhed anlagte sager gaeldende, at forordningen om indfoerelse af den saerlige absorptionsafgift, som er hjemmelen for Hauptzollamt Paderborn' s afgoerelse, er ugyldig.
10 Finanzgericht Duesseldorf har ved kendelse af 10. februar 1988 i sagen om foreloebige forholdsregler taget begaeringen om udsaettelse af gennemfoerelsen af Hauptzollamt Paderborn' s afgoerelse til foelge med den begrundelse, at det er meget tvivlsomt, om forordningen om den saerlige absorptionsafgift er gyldig.
11 Samme ret har ved kendelse af 19. oktober 1988 udsat hovedsagen og anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
"1. Er forordning nr. 1914/87 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker (EFT L 183 af 3.7.1987, s. 5) ugyldig, fordi den saerlige absorptionsafgift er en finansieringsafgift, der kun kunne indfoeres med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 201?
Subsidiaert:
2. Er den ved Raadets forordning nr. 1914/87 indfoerte saerlige absorptionsafgift for sukkerproduktionsaaret 1986/1987 forenelig med limiteringen af selvfinansieringen i medfoer af artikel 28 i forordning nr. 1785/81 samt med forbuddet mod indgreb i Faellesskabets lovgivningsprocedure?
Mere subsidiaert:
3. Er indfoerelsen af den saerlige absorptionsafgift for sukker for produktionsaaret 1986/1987 forenelig med forbuddet mod, at en erhvervssektor baerer risici, der er vedkommende markedsordning fremmede, samt med det principielle forbud mod urimelige oekonomiske omkostninger?
Endnu mere subsidiaert:
4. Er artikel 1 i forordning nr. 1914/87 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker i strid med forbuddet mod forskelsbehandling (EOEF-Traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit), idet B-sukker er belagt med en vaesentlig hoejere afgift end A-sukker?
Mest subsidiaert:
5. Er forordning nr. 1914/87 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker i saadanne tilfaelde i strid med den i faellesskabsretten grundfaestede beskyttelse af ejendomsretten og den frie erhvervsudoevelse, saafremt afgiften ikke laengere kan afholdes af den opnaaede fortjeneste, men kun af reserverne, hvorved virksomhedens eksistens trues?"
12 Vedroerende de faktiske omstaendigheder i de to hovedsager, de relevante faellesskabsretlige bestemmelser, retsforhandlingernes forloeb og de til Domstolen indgivne skriftlige indlaeg henvises i oevrigt til retsmoederapporterne. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
13 De to sager vedroerer samme spoergsmaal og har forbindelse med hinanden, hvilket bekraeftes af de mundtlige forhandlinger; de forenes derfor i henhold til procesreglementets artikel 43 med henblik paa den endelige dom.
Spoergsmaalet om udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning
Princippet
14 Finanzgericht Hamburg oensker med sit foerste spoergsmaal foerst og fremmest fastslaaet, om EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at de nationale domstole ikke har befoejelse til at udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, som er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning.
15 Finanzgericht Hamburg har til stoette for en saadan befoejelse anfoert, at en udsaettelse af gennemfoerelsen blot suspenderer anvendelsen af den nationale forvaltningsakt og ikke rejser spoergsmaal om faellesskabsforordningens gyldighed. Finanzgericht naevner som modargument mod en saadan befoejelse- og dette er baggrunden for spoergsmaalet - at det kan have vidtraekkende konsekvenser at anordne foreloebige forholdsregler, idet der derved vil kunne ske en begraensning af forordningernes fulde virkning i medlemsstaterne ifoelge Traktatens artikel 189, stk. 2.
16 Domstolen bemaerker, at bestemmelserne i Traktatens artikel 189, stk. 2, ikke kan begraense den retsbeskyttelse, som de retsundergivne har i henhold til faellesskabsretten. I forbindelse med den administrative gennemfoerelse af faellesskabsforordninger, der varetages af nationale myndigheder, indebaerer den ved faellesskabsretten tilsikrede domstolsbeskyttelse, at borgerne for et nationalt forum saerskilt kan rejse spoergsmaal om gyldigheden af forordningerne og foranledige, at den nationale ret forelaegger Domstolen praejudicielle spoergsmaal.
17 Denne ret ville blive undergravet, saafremt borgerne i tiden indtil Domstolens afsigelse af dom - alene Domstolen har jo kompetence til at fastslaa, at en faellesskabsforordning er ugyldig (jf. Domstolens dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, praemis 20) - ikke under bestemte betingelser kunne opnaa en udsaettelse af gennemfoerelsen, hvorved retsvirkningerne af den anfaegtede forordning foreloebigt suspenderes i forhold til dem.
128 Domstolen fastslog den 22. oktober 1987 i den naevnte Foto-Frost-dom (praemis 16), at den praejudicielle forelaeggelse vedroerende gyldighedsspoergsmaal i lighed med annullationssoegsmaal udgoer en kontrolmulighed vedroerende lovligheden af retsakter fra Faellesskabets institutioner. I forbindelse med et annullationssoegsmaal giver EOEF-Traktatens artikel 185 sagsoegeren adgang til at fremsaette begaering om en udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt og giver Domstolen kompetence til at tage denne begaering til foelge. Hensynet til sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebige forholdsregler begrunder herefter, at den nationale domstol ogsaa kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning, hvis lovlighed anfaegtes.
19 I oevrigt har Domstolen i dom af 19. juni 1990 (sag C-213/89, Factortame, Sml. I, s. 2433), der blev afsagt i en sag, der drejede sig om en national lovs forenelighed med faellesskabsretten, under henvisning til den effektive virkning af artikel 177 fastslaaet, at den nationale ret, der havde anmodet om en praejudiciel fortolkning for at kunne afgoere dette forenelighedsspoergsmaal, maatte have adgang til at anordne foreloebige forholdsregler og suspendere anvendelsen af den anfaegtede nationale lov, indtil den kunne afsige dom paa grundlag af den i medfoer af artikel 177 indhentede fortolkning.
130 Den foreloebige retsbeskyttelse, som faellesskabsretten sikrer parterne i sager ved de nationale domstole, kan ikke vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at nationale retsregler er uforenelige med faellesskabsretten, eller at afledede faellesskabsretsakter er ugyldige, eftersom begge anbringender stoettes paa selve faellesskabsretten.
21 Paa baggrund af det anfoerte skal foerste del af det foerste spoergsmaal derfor besvares saaledes, at EOEF-Traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale retter fra at udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning.
Betingelserne for udsaettelse
22 Finanzgericht Hamburg oensker dernaest praeciseret, hvilke betingelser der skal vaere opfyldt, for at de nationale domstole kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er hjemlet ved en faellesskabsforordning, med den begrundelse, at det er usikkert, om forordningen er gyldig.
23 Domstolen bemaerker indledningsvis, at gennemfoerelsen af en anfaegtet forvaltningsakt kun kan udsaettes, saafremt den nationale ret ud fra de faktiske og retlige omstaendigheder, som sagsoegeren har paaberaabt sig, maa laegge til grund, at der er begrundet tvivl med hensyn til gyldigheden af den faellesskabsforordning, der er hjemmel for den anfaegtede forvaltningsakt. Det er nemlig denne potentielle ugyldighed - som kun kan fastslaas af Domstolen - der alene begrunder, at begaeringen om udsaettelse tages til foelge.
24 Dernaest bemaerkes, at udsaettelsen af gennemfoerelsen skal vaere en midlertidig foranstaltning. Den nationale ret kan saaledes i en sag om foreloebige forholdsregler kun indroemme udsaettelse, indtil Domstolen har taget stilling til gyldighedsspoergsmaalet. Saafremt dette spoergsmaal ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, skal den nationale ret derfor selv forelaegge spoergsmaalet og herved angive de ugyldighedsgrunde, som efter dens opfattelse foreligger.
25 Med hensyn til de andre betingelser for indroemmelse af en udsaettelse af gennemfoerelsen af forvaltningsakter bemaerkes, at de processuelle bestemmelser findes i de nationale retssystemer, og at disse indeholder forskellige regler om betingelserne for at indroemme udsaettelse, hvilket vil kunne skabe risiko for, at faellesskabsretten ikke anvendes ensartet.
26 Den ensartede anvendelse af faellesskabsretten er imidlertid et grundlaeggende krav i Faellesskabets retsorden. Det foelger heraf, at der i alle medlemsstaterne i alt fald maa gaelde ensartede betingelser for at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakter, der har deres hjemmel i en faellesskabsforordning, under en sag om foreloebige forholdsregler, selv om denne, for saa vidt angaar begaeringens indgivelse og sagens oplysning, behandles efter national procesret.
27 Da de nationale retters befoejelse til at anordne en saadan udsaettelse svarer til Domstolens kompetence i henhold til artikel 185 i soegsmaal, der indbringes i medfoer af artikel 173, boer de nationale retter kun give en saadan udsaettelse paa de samme betingelser som i sager om foreloebige forholdsregler for Domstolen.
28 Det fremgaar saaledes af Domstolens faste praksis, at udsaettelse af gennemfoerelsen af en anfaegtet retsakt kun kan anordnes, saafremt der foreligger uopsaettelighed, hvilket vil sige, at udsaettelsen noedvendigvis skal besluttes og have retsvirkninger, foer hovedsagen afgoeres, for at undgaa, at den begaerende part udsaettes for et alvorligt og uopretteligt tab.
29 I uopsaettelighedsbetingelsen ligger, at det af sagsoegeren paaberaabte tab maa forventes at indtraede, foer Domstolen ville kunne traeffe afgoerelse med hensyn til gyldigheden af den anfaegtede faellesskabsretsakt. Med hensyn til skadens art bemaerkes, at Domstolen gentagne gange har fastslaaet, at et rent oekonomisk tab principielt ikke kan anses for uopretteligt. Det tilkommer imidlertid den ret, der behandler sagen om foreloebige forholdsregler, at undersoege omstaendighederne i hvert enkelt tilfaelde. Den skal herved bedoemme de omstaendigheder, der er afgoerende for, om en oejeblikkelig gennemfoerelse af den retsakt, hvis gennemfoerelse begaeres udsat, vil kunne paafoere sagsoegeren endelige tab, der ikke vil kunne genoprettes, saafremt faellesskabsretsakten senere kendes ugyldig.
30 Hertil kommer, at den nationale ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende faellesskabsrettens regler, er forpligtet til at sikre, at faellesskabsretten anvendes fuldt ud. I tilfaelde af usikkerhed med hensyn til gyldigheden af faellesskabsforordninger skal den derfor tage hensyn til Faellesskabets interesse i, at afgoerelsen om at undlade at anvende disse forordninger traeffes paa et forsvarligt grundlag.
31 Den nationale ret, der har faaet forelagt en begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen, skal for at opfylde denne forpligtelse foerst og fremmest undersoege, om den omtvistede faellesskabsretsakt ved ikke straks at blive bragt i anvendelse mister enhver nyttig virkning.
32 Naar en udsaettelse af gennemfoerelsen vil kunne give anledning til et oekonomisk tab for Faellesskabet, skal den nationale ret desuden have adgang til at afkraeve sagsoegeren de fornoedne garantier, f.eks. sikkerhedsstillelse eller deponering.
33 Af det anfoerte foelger, at anden del af det foerste spoergsmaal fra Finanzgericht Hamburg maa besvares saaledes, at udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning, kun kan indroemmes af en national ret, naar foelgende betingelser er opfyldt:
- Retten naerer alvorlig tvivl med hensyn til faellesskabsretsaktens gyldighed og skal, saafremt Domstolen ikke allerede er blevet anmodet om at tage stilling til den anfaegtede akts gyldighed, selv forelaegge spoergsmaalet herom for Domstolen.
- Der foreligger uopsaettelighed, og sagsoegeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab.
- Retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse.
Gyldigheden
34 Finanzgericht Hamburg har rejst tvivl om gyldigheden af forordning nr. 1914/87 med den begrundelse, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af forbuddet mod retsregler med tilbagevirkende gyldighed og dermed af retssikkerhedsprincippet.
35 Finanzgericht Duesseldorf anser ogsaa forordningens gyldighed for tvivlsom og har forelagt Domstolen fem spoergsmaal, hvori der fremfoeres forskellige tvivl vedroerende den rette hjemmel for indfoerelse af den saerlige absorptionsafgift, naevnte forordnings overensstemmelse med Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (grundforordningen) (EFT L 177, s. 4), vedroerende en tilsidesaettelse af det principielle forbud mod at lade en erhvervssektor baere risici, der er den uvedkommende, eller paalaegge den urimelige oekonomiske byrder samt tilsidesaettelse af den grundlaeggende beskyttelse af ejendomsretten og den fri erhvervsudoevelse.
36 De spoergsmaal, Domstolen har faaet forelagt i disse to sager, ses at vedroere kritik paa en raekke punkter af en og samme retsakt, og de skal derfor behandles under ét.
Klagepunktet om tilsidesaettelse af proceduren i henhold til EOEF-Traktatens artikel 201
37 Finanzgericht Duesseldorf anfoerer som det vaesentlige, at en afgift, der opkraeves under en markedsordning, og som skal bidrage til styring af det omhandlede marked, skal vedtages med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 43. En saadan foranstaltning kan imidlertid kun traeffes for nutiden eller for fremtiden. Denne betingelse er ikke opfyldt ved den saerlige absorptionsafgift, hvis formaal jo er at udligne tabene fra tidligere produktionsaar. Desuden er det kun sukkerproducenterne, der skal betale denne afgift, mens en styringsforanstaltning paa sukkermarkedet i foerste raekke boer paalaegges sukkerroeproducenterne. Ifoelge Finanzgericht Duesseldorf har den omtvistede afgift derfor karakter af en finansieringsafgift, og en saadan har kun kunnet indfoeres gyldigt med hjemmel i Traktatens artikel 201.
38 Ved en stillingtagen til dette klagepunkt skal der henvises til artikel 2 i Raadets afgoerelse 85/257/EOEF af 7. maj 1985 om Faellesskabets ordning med egne indtaegter (EFT L 128, s. 15), der var gaeldende dengang, den anfaegtede forordning blev udstedt; heri sondres der mellem "afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker", der allerede er egne indtaegter, og "andre afgifter, som inden for rammerne af en faelles politik" maatte blive indfoert i overensstemmelse med Traktaterne; disse sidste bliver kun egne indtaegter, for saa vidt den procedure, der omhandles i artikel 201 i EOEF-Traktaten eller i de tilsvarende bestemmelser i de oevrige oprettelsestraktater, er blevet afsluttet.
39 Naar henses til den udvikling, der noedvendigvis maatte komme i Faellesskabets sukkerproduktion og paa Faellesskabets sukkermarked, kan artikel 2, stk. 1, litra a), i den naevnte afgoerelse af 7. maj 1985 ikke antages blot at omfatte de afgifter, der var indfoert ved afgoerelsens vedtagelse, det vil sige de afgifter, der dengang var fastsat ved Raadets tidligere omtalte forordning nr. 1785/81 (herefter benaevnt "grundforordningen"). Den saerlige absorptionsafgift fremtraeder som en supplerende afgift i forhold til de allerede ved vedtagelsen af afgoerelsen af 7. maj 1985 eksisterende afgifter og maa derfor anses for en af de "afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker", jf. afgoerelsen.
40 Det maa under alle omstaendigheder understreges, at afgoerelsen af 7. maj 1985 ligesom Raadets afgoerelse af 21. april 1970 angaaende udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Faellesskabets egne indtaegter (EFT 1970 I, s. 201), jf. Domstolens dom af 30. september 1982 (sag 108/81, Amylum, Sml. s. 3107) om sidstnaevnte afgoerelse, som en budgetmaessig foranstaltning har til formaal at fastlaegge de egne indtaegter for Faellesskabet, der skal optages paa Faellesskabernes budget, og ikke hvilke faellesskabsinstitutioner, der har kompetence til at fastsaette told, afgifter, importafgifter, produktionsafgifter og andre former for indtaegter.
41 Heraf foelger, at det ikke var paakraevet at gaa frem efter proceduren i Traktatens artikel 201 ved vedtagelsen af en foranstaltning som den saerlige absorptionsafgift i henhold til forordning nr. 1914/87, heller ikke selv om den maatte have karakter af en finansieringsafgift.
42 Med spoergsmaalet, om EOEF-Traktatens artikel 43 kan benyttes som hjemmel for indfoerelse af en afgift, hvorved der skal ske en beskatning af erhvervsmaessige transaktioner i en tidligere periode, spoerges i virkeligheden, om en afgift kan indfoeres med tilbagevirkning i medfoer af denne artikel. Indsigelsen paa dette punkt falder saaledes sammen med indsigelsen om, at der foreligger en overtraedelse af forbuddet mod retsregler med tilbagevirkende gyldighed, en indsigelse, der vil blive behandlet i det foelgende.
Spoergsmaalet om forordning nr. 1914/87' s forenelighed med grundforordningen
43 Finanzgericht Duesseldorf har under henvisning til Domstolens dom af 29. marts 1979 (sag 113/77, NTN Toyo Bearing Company, Sml. s. 1185) anfoert, at Raadet ved grundforordningens artikel 28 havde fastlagt de afgifter, sukkerproducenterne maksimalt skulle betale, og at det dermed har afskaaret sig fra ved endnu en forordning med direkte hjemmel i Traktatens artikel 43 at indfoere en afgift, der ligger over dette maksimum.
44 I den forbindelse bemaerkes, at grundforordningen og den anfaegtede forordning nr. 1914/87 begge blev vedtaget med hjemmel i Traktatens artikel 43. Forordning nr. 1914/87 kan derfor ikke antages at udgoere en forordning til gennemfoerelse af grundforordningen paa samme maade som den forordning, der var anfaegtet i sag 46/86, der blev afgjort ved Domstolens dom af 16. juni 1987, Romkes (Sml. s. 2671).
45 Raadet kan aendre, supplere eller ophaeve en grundforordning, der er vedtaget efter fremgangsmaaden i Traktatens artikel 43, naar de aendrende, supplerende eller ophaevende bestemmelser vedtages i den samme procedure, uden at det herved er fornoedent at indsaette disse bestemmelser i grundforordningen.
46 I den foreliggende sag er situationen en anden end den, der gav anledning til Domstolens naevnte dom af 29. marts 1979, NTN Toyo Bearing Company. I denne sag havde Raadet nemlig, efter at have vedtaget en generel forordning med henblik paa ivaerksaettelse af et af maalene med Traktatens artikel 113, gjort undtagelse fra de hermed fastlagte bestemmelser i en gennemfoerelsesforordning, der vedroerte en konkret sag.
47 Paa baggrund heraf maa det fastslaas, at grundforordningen ikke afskar Raadet fra at vedtage forordning nr. 1914/87, naar blot det herved fulgte den i Traktatens artikel 43 fastlagte procedure.
Tilsidesaettelse af forbuddet mod retsregler med tilbagevirkende gyldighed
48 Baade Finanzgericht Hamburg og Finanzgericht Duesseldorf har givet udtryk for den opfattelse, at forordning nr. 1914/87 er i strid med forbuddet mod retsregler med tilbagevirkende gyldighed, idet forordningen blev vedtaget den 2. juli 1987, altsaa efter udloebet af produktionsaaret 1986/1987, der sluttede den 30. juni 1987, og hvis tab skal udlignes ved forordningens bestemmelser. Forordningen knytter altsaa betalingen af afgift til forhold, der har foreligget i fortiden, nemlig den sukkerproduktion, der foregik i naevnte produktionsaar. Endvidere er der sket en tilsidesaettelse af sukkerproducenternes berettigede forventning om, at de i grundforordningen fastsatte afgifter ikke ville blive forhoejet, eller at afgiftsforhoejelsen helt ville blive overvaeltet paa sukkerroedyrkerne.
49 Domstolen har tidligere, bl.a. i dommene af 25. januar 1979 (sag 98/78, Racke, Sml. s. 69 og sag 99/78, Decker, Sml. s. 101), og i dom af 30. september 1982 (den tidligere naevnte sag 108/81, Amylum), fastslaaet, at selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed forbyder, at en faellesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, kan dette rent undtagelsesvis tillades, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og naar de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt.
50 For saa vidt angaar den foerste af disse to betingelser skal visse faktiske og retlige omstaendigheder fremhaeves. De overskud, som forskellen mellem produktion og forbrug af sukker i Faellesskabet giver anledning til, maa afsaettes paa markederne i tredjelande. Forskellen mellem de noterede priser eller priserne paa verdensmarkedet og priserne i Faellesskabet daekkes af en eksportrestitution. Ved grundforordningen er det bestemt, at producenterne selv fuldt ud skal finansiere de udgifter, der foelger heraf.
51 Med henblik paa at opnaa en ordning, der bedst muligt tager hoejde for de oekonomiske realiteter, og herved opnaa en stabilisering af markedet, der er et af formaalene med Traktatens artikel 39, er det i grundforordningens artikel 28 bestemt, at disse afgifter principielt forfalder til betaling foer udloebet af hvert produktionsaar og foelgelig paa grundlag af det anslaaede gennemsnitlige tab ved de eksportforpligtelser, der skal opfyldes i det loebende produktionsaar.
52 Imidlertid kan det forekomme, at virkningerne af visse ekstraordinaere forhold - saaledes i det foreliggende tilfaelde det staerke fald i dollarkursen eller de meget lave verdensmarkedspriser paa sukker, der indtraadte igennem det omhandlede produktionsaar - ikke tilstraekkeligt praecist har kunnet forudses paa tidspunktet for afgifternes fastsaettelse. I saa fald er det lovligt, at de udgifter, der skal finansieres af producenterne, foerst fastsaettes, naar det er konstateret, hvilken virkning disse forhold virkelig har, ligesom fastsaettelsen lovligt vil kunne ske ved udloebet af det produktionsaar, i hvilket de er opstaaet.
53 Saafremt Raadet, efter at det havde fastslaaet de samlede tab for produktionsaaret 1986/1987, ikke havde forhoejet de afgifter, som producenterne allerede skulle betale, ville det maal, der skulle naas, nemlig en stabilisering i faelles interesse af sukkermarkedet, bl.a. ved hjaelp af eksportrestitutionerne, kun kunne naas ved at belaste Faellesskabets budget, selv om den faelles markedsordning for sukker hviler paa det princip, at finansieringen fuldt ud skal ske ved producenterne.
54 Raadet kunne derfor med foeje handle ud fra, at det maal, der i faelles interesse skulle naas, nemlig en stabilisering af Faellesskabets sukkermarked, kraevede, at den anfaegtede forordning fandt anvendelse paa produktionsaaret 1986/1987. Den foerste betingelse for, at en faellesskabsretsakt kan finde anvendelse paa et tidspunkt forud for aktens offentliggoerelse, kan hermed anses for opfyldt.
55 Ved afgoerelsen af, om den anden af ovennaevnte betingelser ligeledes er opfyldt, maa der tages stilling til, om Raadets fremgangsmaade har kraenket en berettiget forventning hos de beroerte virksomheder om, at de ved grundforordningen fastsatte afgiftsmaksima stod fast, en forventning, som haevdes at vaere kraenket ved offentliggoerelsen den 2. juli 1987 af forordning nr. 1914/87.
56 Parterne i hovedsagerne kan imidlertid ikke paaberaabe sig en beskyttelsesvaerdig berettiget forventning.
57 For det foerste blev det nemlig ved ellevte betragtning i grundforordningen gjort klart for sukkerproducenterne, at omkostningerne ved afsaetningen af det overskud, der er en foelge af uligevaegten mellem Faellesskabets produktion og forbrug, skulle daekkes fuldt ud af dem selv.
58 For det andet havde Kommissionen den 9. september 1986 under referencen IV PC 2 - 408 offentliggjort en opgoerelse, der klart viste det underskud, der sandsynligvis ville foreligge i produktionsaaret 1986/1987.
59 For det tredje blev sukkerproducenterne ved offentliggoerelsen af forslaget i EF-Tidende den 3. april 1987 (EFT C 89, s. 18), altsaa foer produktionsaarets udloeb, gjort bekendt med, at Kommissionen havde forelagt Raadet et forslag til forordning om indfoerelse af en saerlig absorptionsafgift i sukkersektoren for produktionsaaret 1986/1987, saaledes som ordningen blev i den anfaegtede forordning nr. 1914/87.
60 Af det anfoerte foelger, at indsigelsen om en tilsidesaettelse af forbuddet mod at give retsregler tilbagevirkende gyldighed ikke kan anerkendes.
Overtraedelse af forbuddet mod at lade en erhvervssektor baere risici, der er sektorens markedsordning uvedkommende, eller paalaegge den urimelige oekonomiske byrder
61 Finanzgericht Duesseldorf har anfoert, at kun de markedsforstyrrelser kan afboedes ved foranstaltninger inden for rammerne af de faelles markedsordninger, der kan tilskrives de erhvervsdrivende paa det paagaeldende marked. Inden for andre faelles markedsordninger end den faelles markedsordning for sukker er det alene EUGFL, der baerer de finansielle risici, der udloeses som foelge af prisfaldet paa verdensmarkedet og faldet i dollarkursen. Paa grundlag heraf kan det fastslaas, at lovgivningsmagten anser disse risici for risici, som de erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse paa, og som det derfor ikke er muligt at lade dem baere.
62 For det foerste bemaerkes, at det vel er korrekt, at saadanne risici som oftest finansielt baeres af EUGFL. Men Traktaten stiller ikke krav herom, idet det i artikel 40, stk. 4, er bestemt, at der kan oprettes en saadan fond, men ikke paalaegges denne at traede til i forbindelse med alle markedsordningsforanstaltninger. At sukkersektoren er den eneste sektor, som selvfinansieringsprincippet gaelder for, skyldes, som anfoert af Raadet i dets besvarelse af et spoergsmaal fra Domstolen, at producenterne i andre landbrugssektorer har mindre omfattende prisgarantier, og at finansieringen derfor ikke paahviler dem.
63 Dernaest bemaerkes, at sukkerproducenterne takket vaere eksportrestitutionsordningen har adgang til verdensmarkedet og kan afsaette en del af deres produktion dér. De risici, producenterne paatager sig, maa vurderes paa baggrund af naevnte verdensmarked. Forhold som en overskudsproduktion af sukker eller kurssvingninger mellem de europaeiske valutaer og dollar kan aendre udbud eller efterspoergsel for og dermed prisen paa denne vare. De risici, der er forbundet med disse forhold, kan altsaa ikke anses for at vaere fremmede for det paagaeldende marked.
64 Endelig medfoerer den saerlige absorptionsafgift under ingen omstaendigheder urimelige oekonomiske byrder for sukkerproducenterne. For det foerste er den en modydelse for de fordele, som de har haft i kraft af muligheden for at opnaa eksportrestitutioner ved afsaetning af de maengder, de har produceret, og som overstiger forbruget i Faellesskabet, og for det andet kan sukkerproducenterne i medfoer af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1914/87 af saelgerne af sukkerroer eller sukkerroer produceret i Faellesskabet kraeve godtgoerelse af stoerstedelen af denne afgift.
65 Paa baggrund af det anfoerte kan den nationale rets tvivl paa dette punkt ikke tiltraedes.
Forskelsbehandling
66 Efter Finanzgericht Duesseldorf' s opfattelse foreligger der en forskelsbehandling, der er forbudt i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, idet der opkraeves en vaesentlig hoejere saerlig absorptionsafgift fra producenterne af B-sukker end fra producenterne af A-sukker, selv om produktet er det samme.
67 Det skal i den forbindelse bemaerkes, at der ved grundforordningen for hvert sukkerproduktionsaar og for hvert produktionsomraade fastsaettes en basiskvote A og en basiskvote B. Medlemsstaterne tildeler deres basiskvote A som A-kvoter og deres basiskvote B som B-kvoter til virksomhederne. Summen af de for hvert produktionsaar tildelte A-kvoter svarer omtrent til faellesskabsforbruget af sukker til levnedsmiddelformaal i produktionsaaret. Det sukker, der produceres inden for de henholdsvis med A-kvoterne (A-sukker) og B-kvoterne (B-sukker) fastlagte begraensninger, kan frit bringes i omsaetning i Faellesskabet og er omfattet af pris- og afsaetningsgarantiordninger i kraft af interventionsordningen. Dette sukker kan ogsaa eksporteres til tredjelande, idet der i den forbindelse under visse betingelser ydes eksportrestitutioner. Endelig maa sukker, som en virksomhed producerer ud over A-kvoterne og B-kvoterne (benaevnt C-sukker), kun bringes i handelen i tredjelande, uden at der i den forbindelse bliver tale om at yde eksportrestitutioner.
68 Af denne ordning fremgaar, at enhver virksomhed, hvis sukkerproduktion overstiger den virksomheden tildelte A-kvote, dvs. virksomhedens andel af den sukkerproduktion, der gaar til daekning af forbruget i Faellesskabet, noedvendigvis producerer overskud, der saedvanligvis kun vil kunne afsaettes ved eksport til tredjelande.
69 Som tidligere anfoert skal den saerlige absorptionsafgift absorbere de ekstraordinaere tab, som ydelsen af hoeje eksportrestitutioner har givet anledning til i forbindelse med bestraebelserne paa at oege afsaetningen af Faellesskabets overskudsproduktion paa markederne i tredjelande.
70 Det er derfor berettiget, at der laegges forholdsvis hoejere afgifter paa de maengder sukker, der udgoer en merproduktion i forhold til A-kvoten.
71 Det fremgaar af det anfoerte, at EOEF-Traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, ikke er overtraadt.
Tilsidesaettelse af ejendomsretten og erhvervsfriheden
72 Finanzgericht Duesseldorf har anfoert, at der forligger en overtraedelse af de grundlaeggende principper om beskyttelse af ejendomsretten og erhvervsfriheden, naar en virksomhed ikke er i stand til af sin normale fortjeneste i vedkommende produktionsaar at udrede de afgifter, der forfalder til betaling i loebet af dette produktionsaar, men maa ty til sine reserver, dvs. til sin egenkapital for at betale dem.
73 I den forbindelse bemaerkes, at Domstolen tidligere (jf. navnlig Domstolens dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15) har anerkendt, at udoevelsen af ejendomsretten og af retten til erhvervsudoevelse kan underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve ejendomsrettighedens kerne.
74 Det Forenede Kongeriges regering har rigtigt anfoert, at forpligtelsen til at betale en afgift ikke kan anses for en foranstaltning, der goer indgreb i ejendomsretten.
75 Det maa herefter fastslaas, at den saerlige absorptionsafgift ikke paa nogen maade kraenker sukkerproducenternes ejendomsret.
76 For saa vidt angaar den fri erhvervsudoevelse er det allerede blevet naevnt, at den saerlige absorptionsafgift tjener et almennyttigt formaal, idet det ved den undgaas, at de tab, der forekommer i en erhvervssektor, daekkes af Faellesskabet. Denne foranstaltning kan ikke antages at vaere udtryk for et misforhold mellem maal og midler. Afgiften, som jo delvis vil kunne overvaeltes paa sukkerroeproducenterne, blev indfoert foerst og fremmest med det formaal "ikke foer det fastsatte tidspunkt [at gribe ind] i produktionskvoteordningen", jf. fjerde betragtning til forordning nr. 1914/87. Som Kommissionen med rette har anfoert, ville en nedsaettelse af kvoterne paa laengere sigt have mindsket EF-sukkerproducenternes andel paa verdensmarkedet og dermed have udgjort et langt alvorligere indgreb i sukkerproducenternes og sukkerroedyrkernes interesser.
77 Det om en tilsidesaettelse af erhvervsfriheden anfoerte kan derfor ikke laegges til grund.
78 Af alle de anfoerte grunde fremgaar, at besvarelsen af spoergsmaalene fra Finanzgericht Hamburg og Finanzgericht Duesseldorf maa gaa ud paa, at gennemgangen af de forelagte spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning nr. 1914/87 af 2. juli 1987 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
79 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, Det Forenede Kongeriges regering og af Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, der har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for de nationale retter, tilkommer det disse at traeffe afgoerelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Finanzgericht Hamburg ved kendelse af 31. marts 1988 og af Finanzgericht Duesseldorf ved kendelse af 19. oktober 1988, for ret:
1) Traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale retter fra at udsaette gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning.
2) En national ret maa kun udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, saafremt retten finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og retten, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet indbragt for Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal, samt paa betingelse af at der foreligger uopsaettelighed, at sagsoegeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab, og at retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse.
3) Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning nr. 1914/87 af 2. juli 1987 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker.