CELEX: 61994CJ0178
Richtlinie 90/314/EWG über Pauschalreisen
Nichtumsetzung
Haftung und Schadensersatzpflicht des Mitgliedstaats

1 Das Landgericht Bonn hat dem Gerichtshof mit Beschlüssen vom 6. Juni 1994, beim Gerichtshof eingegangen am 28. Juni 1994 in den Rechtssachen C-178/94 und C-179/94 und am 1. Juli 1994 in den Rechtssachen C-188/94, C-189/94 und C-190/94, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag zwölf Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen (ABl. L 158, S. 59; im folgenden: Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen von Schadensersatzklagen, die Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer sowie Werner, Torsten und Ursula Knor (im folgenden: Kläger) wegen ihnen durch die nicht fristgerechte Umsetzung der Richtlinie entstandener Schäden gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben haben.
3 Die Richtlinie bezweckt nach ihrem Artikel 1 die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Pauschalreisen (einschließlich Pauschalurlaubsreisen und Pauschalrundreisen), die in der Gemeinschaft verkauft oder zum Kauf angeboten werden.
4 Artikel 2 enthält eine Reihe von Definitionen. So bedeutet
"1. Pauschalreise: die im voraus festgelegte Verbindung von mindestens zwei der folgenden Dienstleistungen, die zu einem Gesamtpreis verkauft oder zum Verkauf angeboten wird, wenn diese Leistung länger als 24 Stunden dauert oder eine Übernachtung einschließt:
a) Beförderung,
b) Unterbringung,
c) andere touristische Dienstleistungen, die nicht Nebenleistungen von Beförderung oder Unterbringung sind und einen beträchtlichen Teil der Gesamtleistung ausmachen.
...
2. Veranstalter: die Person, die nicht nur gelegentlich Pauschalreisen organisiert und sie direkt oder über einen Vermittler verkauft oder zum Verkauf anbietet.
3. Vermittler: die Person, welche die vom Veranstalter zusammengestellte Pauschalreise verkauft oder zum Verkauf anbietet.
4. Verbraucher: die Person, welche die Pauschalreise bucht oder zu buchen sich verpflichtet (' der Hauptkontrahent' ), oder jede Person, in deren Namen der Hauptkontrahent sich zur Buchung der Pauschalreise verpflichtet (' die übrigen Begünstigten' ), oder jede Person, der der Hauptkontrahent oder einer der übrigen Begünstigten die Pauschalreise abtritt (' der Erwerber' ).
..."
5 Artikel 7 lautet: "Der Veranstalter und/oder Vermittler, der Vertragspartei ist, weist nach, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers sichergestellt sind."
6 Artikel 8 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten in dem unter die Richtlinie fallenden Bereich strengere Vorschriften zum Schutze des Verbrauchers erlassen oder aufrechterhalten können.
7 Nach Artikel 9 hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen.
8 Am 24. Juni 1994 erließ der deutsche Gesetzgeber das Gesetz zur Durchführung der Richtlinie des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen (BGBl. I S. 1322). Durch dieses Gesetz wurde in das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) ein neuer § 651 k eingefügt, in dem es heisst:
"(1) Der Reiseveranstalter hat sicherzustellen, daß dem Reisenden erstattet werden
1. der gezahlte Reisepreis, soweit Reiseleistungen infolge Zahlungsunfähigkeit oder Konkurses des Reiseveranstalters ausfallen, und
2. notwendige Aufwendungen, die dem Reisenden infolge Zahlungsunfähigkeit oder Konkurses des Reiseveranstalters für die Rückreise entstehen.
Die Verpflichtungen nach Satz 1 kann der Reiseveranstalter nur erfuellen
1. durch eine Versicherung bei einem im Geltungsbereich dieses Gesetzes zum Geschäftsbetrieb befugten Versicherungsunternehmen oder
2. durch ein Zahlungsversprechen eines im Geltungsbereich dieses Gesetzes zum Geschäftsbetrieb befugten Kreditinstituts.
(2) ...
(3) Zur Erfuellung seiner Verpflichtung nach Absatz 1 hat der Reiseveranstalter dem Reisenden einen unmittelbaren Anspruch gegen den Versicherer oder das Kreditinstitut zu verschaffen und durch Übergabe einer von diesem Unternehmen ausgestellten Bestätigung (Sicherungsschein) nachzuweisen.
(4) Der Reiseveranstalter darf Zahlungen des Reisenden auf den Reisepreis ausser einer Anzahlung bis zur Höhe von zehn vom Hundert des Reisepreises, höchstens jedoch fünfhundert Deutsche Mark vor der Beendigung der Reise nur fordern oder annehmen, wenn er dem Reisenden einen Sicherungsschein übergeben hat.
..."
9 Dieses Gesetz ist am 1. Juli 1994 in Kraft getreten. Es gilt für nach diesem Zeitpunkt geschlossene Verträge, nach denen die Reise nach dem 31. Oktober 1994 angetreten werden sollte.
10 Die Kläger hatten Pauschalreisen gebucht und konnten diese wegen des 1993 eingetretenen Konkurses der beiden Veranstalter, bei denen sie ihre Reisen gebucht hatten, nicht antreten bzw. mussten auf eigene Kosten von ihrem Ferienort zurückkehren, ohne daß ihnen die Beträge, die sie diesen Veranstaltern gezahlt hatten, bzw. die ihnen für ihre Rückreise entstandenen Kosten erstattet wurden.
11 Im Rahmen der Schadensersatzklagen, die sie gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben haben, machen sie folgendes geltend: Wenn Artikel 7 der Richtlinie fristgerecht, d. h. bis zum 31. Dezember 1992, in deutsches Recht umgesetzt worden wäre, wären sie vor dem Konkurs der Reiseveranstalter, bei denen sie ihre Pauschalreise gebucht hatten, geschützt gewesen.
12 Die Kläger stützen sich insbesondere auf das Urteil des Gerichtshofes vom 19. November 1991 in den Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Francovich u. a., Slg. 1991, I-5357, Randnrn. 39 und 40; im folgenden: Urteil Francovich u. a.); danach verlangt die volle Wirksamkeit von Artikel 189 Absatz 3 des Vertrages einen Entschädigungsanspruch, wenn ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung aus dieser gemeinschaftsrechtlichen Norm verstösst, alle erforderlichen Maßnahmen zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Zieles zu erlassen, sofern das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an einzelne umfasst, deren Inhalt auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden kann, und ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht. Nach Ansicht der Kläger sind diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfuellt. Sie fordern deshalb die für die nicht durchgeführten Reisen gezahlten Beträge zurück bzw. verlangen die Erstattung der Kosten ihrer Rückreise.
13 Die deutsche Regierung weist diese Forderungen zurück. Sie ist der Meinung, daß die im Urteil Francovich u. a. genannten Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfuellt seien und daß die nicht fristgerechte Umsetzung einer Richtlinie die Haftung eines Mitgliedstaats jedenfalls nur dann auslösen könne, wenn dem Staat ein qualifizierter, d. h. offenkundiger und schwerwiegender Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht vorgeworfen werden könne.
14 Da nach Ansicht des Landgerichts Bonn den Schadensersatzforderungen nach deutschem Recht nicht stattgegeben werden kann, das Gericht aber die Tragweite des Urteils Francovich u. a. für zweifelhaft hält, hat es beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist es Zielsetzung der Richtlinie des EG-Ministerrates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen (90/314/EWG), den einzelnen Pauschalreisenden über die innerstaatlichen Umsetzungsbestimmungen das individuelle Recht auf Sicherstellung gezahlter Beträge und der Rückreisekosten im Insolvenzfall des Reiseveranstalters zu verleihen (vgl. Tz 40 des Urteils des EuGH vom 19. November 1990, C-6/90 und C-9/90, "Francovich")?
2. Ist der Inhalt dieses Rechts auf der Grundlage der Richtlinie hinreichend bestimmt?
3. Welche Mindestanforderungen sind an die von den Mitgliedstaaten zu treffenden "erforderlichen Maßnahmen" im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zu stellen?
4. Genügte es insbesondere Artikel 9 der Richtlinie, wenn der nationale Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 1992 den gesetzlichen Rahmen zur Verfügung stellte, um den Reiseveranstalter und/oder -vermittler zu Sicherstellungsmaßnahmen im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie gesetzlich anzuhalten? Oder musste die hierfür erforderliche Gesetzesänderung unter Berücksichtigung entsprechender Vorlaufzeiten in der Reise-, Versicherungs- und Kreditbranche so frühzeitig vor dem 31. Dezember 1992 in Kraft treten, daß die Sicherstellung ab 1. Januar 1993 auf dem Pauschalreisemarkt tatsächlich funktionierte?
5. Genügt es dem eventuellen Schutzzweck der Richtlinie, wenn der Mitgliedstaat dem Reiseveranstalter erlaubt, eine Anzahlung auf den Reisepreis bis zur Höhe von 10 % des Reisepreises, höchstens 500,° DM, schon vor Aushändigung werthaltiger Unterlagen zu verlangen?
6. In welchem Umfang sind die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie verpflichtet, (gesetzgeberisch) tätig zu werden, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen?
7. a) Hätte die Bundesrepublik Deutschland angesichts des "Vorkasse-Urteils" des Bundesgerichtshofs vom 12. März 1987 (BGHZ 100, 157; NJW 1986, 1613) ganz auf eine normative Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie verzichten dürfen?
b) Fehlt die "Sicherstellung" im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie auch dann, wenn die Reisenden bei Zahlung des Reisepreises im Besitz werthaltiger Dokumente waren, die einen Erfuellungsanspruch gegen die einzelnen Leistungsträger (Fluggesellschaft/Hotelier) verbrieften?
8. a) Reicht die blosse Überschreitung der in Artikel 9 der Richtlinie erwähnten Frist zur Bejahung eines Schadensersatzanspruchs im Sinne der Francovich-Entscheidung des EuGH als haftungsbegründender Tatbestand aus, oder darf der Mitgliedstaat mit dem Einwand gehört werden, die Umsetzungsfrist habe sich als zu kurz erwiesen?
b) Wenn der Einwand abgeschnitten ist:
Gilt dies auch in den Fällen, in denen der einzelne Mitgliedstaat nicht lediglich durch blosse Gesetzesänderung (wie z. B. beim Konkursausfallgeld der Arbeitnehmer) den Schutzzweck der Richtlinie erreichen kann, sondern die Mitwirkung privater Dritter (Reiseveranstalter, Versicherungs- und Kreditbranche) erforderlich ist?
9. Setzt die Haftung des Mitgliedstaats wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht einen qualifizierten, d. h. offenkundigen und schwerwiegenden Pflichtenverstoß voraus?
10. Ist eine dem Schadensereignis zeitlich vorangehende Verurteilung im Vertragsverletzungsverfahren Haftungsvoraussetzung?
11. Lässt sich aus der Francovich-Entscheidung des Gerichtshofes schließen, daß es für den Schadensersatzanspruch wegen Verstosses gegen das Gemeinschaftsrecht auf ein Verschulden generell oder jedenfalls beim pflichtwidrigen Unterlassen normsetzender Akte durch den Mitgliedstaat nicht ankommt?
12. Wenn dieser Schluß unzutreffend ist:
Kann die Vorkasse-Entscheidung des Bundesgerichtshofs ein anzuerkennender Rechtfertigungs- oder Entschuldigungsgrund für die Bundesrepublik Deutschland gewesen sein, die Umsetzung der Richtlinie im Sinne der Antworten des EuGH zu den vorgelegten Fragen Nr. 4 und 7 erst nach Ablauf der in Artikel 9 genannten Frist vorzunehmen?
Zu den Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates (achte, neunte, zehnte, elfte und zwölfte Frage)
15 Zunächst sollen die achte, neunte, zehnte, elfte und zwölfte Frage des vorlegenden Gerichts behandelt werden, in denen es um die Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates gegenüber einem einzelnen im Fall der nicht fristgerechten Umsetzung einer Richtlinie geht.
16 Das vorlegende Gericht will insoweit im wesentlichen wissen, ob die nicht fristgerechte Umsetzung einer Richtlinie für sich allein ausreicht, um einen Entschädigungsanspruch für den Geschädigten zu begründen, oder ob noch andere Voraussetzungen zu berücksichtigen sind.
17 Das vorlegende Gericht fragt insbesondere, welche Bedeutung dem Einwand der deutschen Regierung beizumessen ist, daß sich die Frist für die Umsetzung der Richtlinie als zu kurz erwiesen habe (achte Frage). Das Gericht fragt ferner, ob die Haftung des Mitgliedstaats einen qualifizierten, d. h. offenkundigen und schwerwiegenden Verstoß gegen seine gemeinschaftlichen Verpflichtungen voraussetzt (neunte Frage), ob die Vertragsverletzung vor dem Eintritt des Schadens festgestellt worden sein muß (zehnte Frage), ob die Haftung ein schuldhaftes Handeln oder Unterlassen des mitgliedstaatlichen Gesetzgebers voraussetzt (elfte Frage) und schließlich, wenn dies zu bejahen ist, ob die Haftung aufgrund einer Entscheidung wie des in der siebten Frage erwähnten "Vorkasse-Urteils" des Bundesgerichtshofs ausgeschlossen sein kann (zwölfte Frage).
18 Die deutsche und die niederländische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs haben u. a. geltend gemacht, die verspätete Umsetzung einer Richtlinie könne nur dann die Haftung eines Staates auslösen, wenn dem Staat ein qualifizierter, d. h. offenkundiger und schwerwiegender Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht zuzurechnen sei. Nach ihrer Ansicht hängt eine solche Zurechnung von den Umständen ab, die zur Überschreitung der Frist geführt haben.
19 Um diese Fragen zu beantworten, ist zunächst an die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Anspruch auf Ersatz von Schäden zu erinnern, die dem einzelnen durch einem Mitgliedstaat zuzurechnende Verstösse gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen.
20 Der Gerichtshof hat festgestellt, daß der Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden, die dem einzelnen durch dem Staat zuzurechnende Verstösse gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, aus dem Wesen der mit dem Vertrag geschaffenen Rechtsordnung folgt (Urteil Francovich u. a., Randnr. 35; Urteil vom 5. März 1996 in den Rechtssachen C-46/93 und C-48/93, Brasserie du pêcheur und Factortame, Slg. 1996, I-1029, Randnr. 31; Urteil vom 26. März 1996 in der Rechtssache C-392/93, British Telecommunications, Slg. 1996, I-1631, Randnr. 38; Urteil vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C-5/94, Hedley Lomas, Slg. 1996, I-2553, Randnr. 24). Der Gerichtshof hat ausserdem entschieden, daß die Voraussetzungen, unter denen die Haftung des Staates einen Entschädigungsanspruch eröffnet, von der Art des Verstosses gegen das Gemeinschaftsrecht abhängen, der dem verursachten Schaden zugrunde liegt (Urteile Francovich u. a., Randnr. 38, Brasserie du pêcheur und Factortame, Randnr. 38, und Hedley Lomas, Randnr. 24).
21 In seinen Urteilen Brasserie du pêcheur und Factortame, Randnrn. 50 und 51, British Telecommunications, Randnrn. 39 und 40, und Hedley Lomas, Randnrn. 25 und 26, hat der Gerichtshof angesichts der Umstände des konkreten Falles entschieden, daß die Geschädigten einen Entschädigungsanspruch haben, wenn drei Voraussetzungen erfuellt sind: Die gemeinschaftsrechtliche Norm, gegen die verstossen worden ist, bezweckt die Verleihung von Rechten an die Geschädigten, der Verstoß ist hinreichend qualifiziert, und zwischen diesem Verstoß und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang.
22 Im übrigen ergibt sich aus dem Urteil Francovich u. a., das wie die vorliegenden Rechtssachen einen Fall betraf, in dem Maßnahmen zur fristgemässen Umsetzung einer Richtlinie fehlten, daß ein Entschädigungsanspruch erforderlich ist, um Artikel 189 Absatz 3 des Vertrages seine volle Wirksamkeit zu verleihen, wenn das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an den einzelnen umfasst, deren Inhalt auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden kann, und ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht.
23 Die Voraussetzungen, die in diesen Urteilen entwickelt wurden, sind im wesentlichen die gleichen, da die Voraussetzung eines hinreichend qualifizierten Verstosses zwar im Urteil Francovich u. a. nicht erwähnt worden ist, aber unter den gegebenen Umständen offenkundig vorlag.
24 Mit seiner Feststellung, daß die Voraussetzungen, unter denen ein Entschädigungsanspruch besteht, von der Art des Verstosses gegen das Gemeinschaftsrecht abhängen, der dem verursachten Schaden zugrunde liegt, geht der Gerichtshof in der Sache davon aus, daß diese Voraussetzungen je nach Fallgestaltung zu beurteilen sind.
25 Zum einen ist ein Verstoß hinreichend qualifiziert, wenn ein Organ oder ein Mitgliedstaat bei der Rechtsetzung die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat (vgl. Urteile vom 25. Mai 1978 in den Rechtssachen 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 und 40/77, HNL u. a./Rat und Kommission, Slg. 1978, 1209, Randnr. 6, Brasserie du pêcheur und Factortame, Randnr. 55, und British Telecommunications, Randnr. 42); zum anderen kann die blosse Verletzung des Gemeinschaftsrechts genügen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß zu begründen, wenn der betreffende Mitgliedstaat zum Zeitpunkt dieser Rechtsverletzung nicht zwischen verschiedenen gesetzgeberischen Möglichkeiten zu wählen hatte und über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Ermessensspielraum verfügte (vgl. Urteil Hedley Lomas, Randnr. 28).
26 Trifft also ein Mitgliedstaat ° wie in der Rechtssache Francovich u. a. ° unter Verstoß gegen Artikel 189 Absatz 3 des Vertrages innerhalb der in einer Richtlinie festgesetzten Frist keinerlei Maßnahmen, obwohl dies zur Erreichung des durch diese Richtlinie vorgeschriebenen Zieles erforderlich wäre, so überschreitet er offenkundig und erheblich die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind.
27 Ein solcher Verstoß begründet folglich für den einzelnen einen Entschädigungsanspruch, wenn das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an ihn umfasst, deren Inhalt auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden kann, und ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht, ohne daß noch andere Voraussetzungen zu berücksichtigen wären.
28 Insbesondere kann die Entschädigung weder davon abhängig gemacht werden, daß der Gerichtshof zuvor einen dem Staat zuzurechnenden Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht feststellt (vgl. Urteil Brasserie du pêcheur, Randnrn. 94 bis 96), noch davon, daß den staatlichen Amtsträger, dem der Verstoß zuzurechnen ist, ein Verschulden (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) trifft (vgl. Randnrn. 75 bis 80 desselben Urteils).
29 Auf die achte, neunte, zehnte, elfte und zwölfte Frage ist somit zu antworten, daß, wenn keine Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der dafür festgesetzten Frist getroffen worden sind, um das durch diese Richtlinie vorgeschriebene Ziel zu erreichen, dieser Umstand als solcher einen qualifizierten Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt und daher einen Entschädigungsanspruch für die Geschädigten begründet, soweit das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an den einzelnen umfasst, deren Inhalt bestimmbar ist, und ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem entstandenen Schaden besteht.
Zur Verleihung eines Rechts an einzelne, dessen Inhalt hinreichend bestimmt ist (erste und zweite Frage)
30 Mit seinen ersten beiden Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das durch Artikel 7 der Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung eines Rechts an den Pauschalreisenden umfasst, mit dem die Erstattung der von diesem gezahlten Beträge und seine Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters und/oder Vermittlers der Pauschalreise, der Vertragspartei ist (im folgenden: Veranstalter), sichergestellt werden, und ob der Inhalt dieses Rechts hinreichend bestimmt ist.
31 Nach Ansicht der Kläger und der Kommission sind diese beiden Fragen zu bejahen. Artikel 7 räume nämlich dem Pauschalreisenden in seiner Eigenschaft als Verbraucher klar und eindeutig das Recht auf Erstattung gezahlter Beträge und auf seine Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters ein.
32 Die deutsche und die niederländische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs widersprechen dieser Auffassung.
33 Zunächst ist zu prüfen, ob das durch Artikel 7 der Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung eines Rechts an einzelne umfasst.
34 Dazu ist auf den Wortlaut von Artikel 7 zu verweisen. Diese Bestimmung schreibt als Ziel ihrer Umsetzung vor, den Veranstalter zu verpflichten, für den Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers sicherzustellen.
35 Da diese Sicherstellung den Schutz der Verbraucher gegen die mit der Zahlungsunfähigkeit oder dem Konkurs der Veranstalter von Pauschalreisen verbundenen wirtschaftlichen Risiken bezweckt, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegt, die Veranstalter zu verpflichten, eine solche Sicherstellung zum Schutz der Verbraucher gegen diese Risiken nachzuweisen.
36 Folglich besteht das Ziel des Artikels 7 der Richtlinie im Schutz der Verbraucher, denen somit im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters, bei dem sie die Reise gebucht haben, ein Erstattungs- oder Rückreiseanspruch zustehen soll. Jede andere Auslegung würde gegen Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, da die Sicherheiten, die die Veranstalter nach Artikel 7 der Richtlinie stellen müssen, die Erstattung der vom Verbraucher gezahlten Beträge und seine Rückreise ermöglichen sollen.
37 Dieses Ergebnis wird durch die vorletzte Begründungserwägung der Richtlinie bestätigt, in der es heisst, daß sowohl dem Verbraucher als auch der Pauschalreisebranche damit gedient wäre, wenn der Reiseveranstalter verpflichtet wäre, Sicherheiten für den Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses nachzuweisen.
38 Die deutsche Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs können demgegenüber nicht einwenden, daß die auf Artikel 100a des Vertrages gestützte Richtlinie hauptsächlich die Dienstleistungsfreiheit und, ganz allgemein, den freien Wettbewerb gewährleisten solle.
39 Denn zum einen wird in den Begründungserwägungen der Richtlinie mehrfach das Ziel des Verbraucherschutzes erwähnt; zum anderen kann die Tatsache, daß die Richtlinie noch andere Ziele gewährleisten soll, nicht ausschließen, daß ihre Bestimmungen auch auf den Schutz der Verbraucher abzielen. Gemäß Artikel 100a Absatz 3 des Vertrages hat die Kommission nämlich in ihren Vorschlägen nach diesem Artikel u. a. auch im Bereich des Verbraucherschutzes von einem hohen Schutzniveau auszugehen.
40 Desgleichen ist das Argument der deutschen Regierung und der Regierung des Vereinigten Königreichs zurückzuweisen, daß sich Artikel 7 bereits nach seinem Wortlaut darauf beschränke, die Veranstalter von Pauschalreisen zum Nachweis der Sicherstellung zu verpflichten, und daß das Fehlen jedes Hinweises auf ein Recht der Verbraucher, in den Genuß dieser Sicherstellung zu gelangen, zeige, daß es sich dabei nur um ein mittelbares und abgeleitetes Recht handele.
41 Insoweit genügt die Feststellung, daß die Verpflichtung zum Nachweis der Sicherstellung für die Verpflichteten zwangsläufig bedeutet, daß sie tatsächlich für eine solche Sicherstellung sorgen müssen. Im übrigen hat die durch Artikel 7 vorgeschriebene Verpflichtung nur dann Sinn, wenn es tatsächlich Sicherheiten gibt, die gegebenenfalls die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers ermöglichen.
42 Somit umfasst das durch Artikel 7 der Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung eines Rechts an den Pauschalreisenden, mit dem die Erstattung der von diesem gezahlten Beträge und seine Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters sichergestellt werden.
43 Sodann ist zu prüfen, ob der Inhalt des fraglichen Rechts allein auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden kann.
44 Dazu ist festzustellen, daß die Inhaber des aus Artikel 7 folgenden Rechts als Verbraucher im Sinne der Definition des Artikels 2 der Richtlinie hinreichend bestimmt sind. Das gleiche gilt für den Inhalt dieses Rechts. Wie oben bereits ausgeführt, besteht dieses Recht in der Sicherstellung der Erstattung von den Pauschalreisenden gezahlter Beträge und ihrer Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, daß Artikel 7 der Richtlinie bezweckt, dem einzelnen ein Recht zu verleihen, dessen Inhalt mit hinreichender Genauigkeit bestimmt werden kann.
45 Diese Schlußfolgerung kann nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß die Richtlinie, wie die deutsche Regierung hervorhebt, den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl der Mittel belässt, mit denen das von ihr verfolgte Ziel erreicht werden kann. Denn die Tatsache, daß der Staat zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Zieles aus einer Vielzahl von Mitteln wählen kann, ist ohne Bedeutung, wenn diese Richtlinie die Verleihung eines Rechts an einzelne bezweckt, dessen Inhalt mit hinreichender Genauigkeit bestimmt werden kann.
46 Auf die ersten beiden Fragen ist deshalb zu antworten, daß das durch Artikel 7 der Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung eines Rechts an den Pauschalreisenden umfasst, mit dem die Erstattung der von diesem gezahlten Beträge und seine Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters sichergestellt werden, und daß der Inhalt dieses Rechts hinreichend bestimmt ist.
Zu den für die Gewährleistung einer korrekten Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen (dritte, vierte, fünfte, sechste und siebte Frage)
Zur dritten und vierten Frage
47 Mit der dritten und vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im wesentlichen wissen, worin die "erforderlichen Maßnahmen" bestehen, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 9 der Richtlinie treffen mussten.
48 Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Vorschriften einer Richtlinie in der Weise umgesetzt werden, daß sie unzweifelhaft verbindlich und so konkret, bestimmt und klar sind, daß sie dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügen (Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-59/89, Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-2607, Randnr. 24).
49 Artikel 9 der Richtlinie hat, indem er den Mitgliedstaaten auferlegte, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen, diese verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die volle Wirksamkeit der Vorschriften der Richtlinie zu gewährleisten und damit die Verwirklichung des von ihr vorgeschriebenen Zieles zu sichern.
50 Angesichts der Antwort auf die ersten beiden Fragen ist daher festzustellen, daß die Mitgliedstaaten zur vollständigen Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist alle erforderlichen Maßnahmen treffen mussten, um für Pauschalreisende ab 1. Januar 1993 die Erstattung gezahlter Beträge und ihre Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters sicherzustellen.
51 Folglich wäre Artikel 7 nicht vollständig umgesetzt worden, wenn sich der nationale Gesetzgeber innerhalb der vorgeschriebenen Frist darauf beschränkt hätte, den notwendigen rechtlichen Rahmen zu schaffen, um den Veranstalter gesetzlich zum Nachweis von Sicherstellungsmaßnahmen anzuhalten.
52 Wie den Vorlagebeschlüssen zu entnehmen ist, hat die deutsche Regierung geltend gemacht, daß die für die Umsetzung der Richtlinie vorgesehene Frist zu kurz gewesen sei, und zwar vor allem wegen der erheblichen Schwierigkeiten, die die Einführung eines der Richtlinie entsprechenden Systems von Sicherheiten in Deutschland für den betreffenden Wirtschaftszweig mit sich bringe. Die deutsche Regierung hat insoweit darauf hingewiesen, daß die Umsetzung der Richtlinie nicht durch blosse Gesetzesänderungen habe erreicht werden können, sondern daß die Mitwirkung privater Dritter (Reiseveranstalter, Versicherungs- und Kreditbranche) erforderlich gewesen sei.
53 Ein solcher Umstand kann es nicht rechtfertigen, daß eine Richtlinie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist umgesetzt wird. Denn nach gefestigter Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen (vgl. u. a. Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 283/86, Kommission/Belgien, Slg. 1988, 3271, Randnr. 7).
54 Im übrigen besteht für den Fall, daß sich die Frist für die Umsetzung einer Richtlinie als zu kurz erweist, der einzige mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbarende Weg für den betreffenden Mitgliedstaat darin, die geeigneten Schritte auf Gemeinschaftsebene zu unternehmen, um das zuständige Gemeinschaftsorgan zu der notwendigen Verlängerung der Frist zu veranlassen (vgl. Urteil vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 52/75, Kommission/Italien, Slg. 1976, 277, Randnr. 12).
55 Auf die dritte und vierte Frage ist deshalb zu antworten, daß der Mitgliedstaat nach Artikel 9 der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist alle erforderlichen Maßnahmen hätte treffen müssen, um für den einzelnen ab 1. Januar 1993 einen wirksamen Schutz gegen die Risiken der Zahlungsunfähigkeit und des Konkurses der Veranstalter zu gewährleisten.
Zur fünften Frage
56 Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es dem mit Artikel 7 der Richtlinie verfolgten Zweck des Verbraucherschutzes genügt, wenn ein Mitgliedstaat dem Veranstalter erlaubt, eine Anzahlung auf den Reisepreis bis zur Höhe von 10 % des Reisepreises, höchstens 500,° DM, schon vor der Aushändigung "werthaltiger Unterlagen" zu verlangen, d. h. von Unterlagen, die das Recht des Verbrauchers auf Inanspruchnahme verschiedener zur Pauschalreise gehörender Dienstleistungen (von Fluggesellschaften oder Hoteliers) verbriefen.
57 Wie den Vorlagebeschlüssen zu entnehmen ist, wird mit dieser Frage auf den oben in Randnummer 8 wiedergegebenen § 651 k Absatz 4 BGB sowie auf das in der siebten Vorlagefrage erwähnte sogenannte "Vorkasse-Urteil" des Bundesgerichtshofs vom 12. März 1987 Bezug genommen, in dem Allgemeine Geschäftsbedingungen von Reiseveranstaltern für unwirksam erklärt worden sind, soweit sie den Reisenden zu einer Anzahlung von 10 % des Reisepreises ohne Aushändigung werthaltiger Unterlagen verpflichteten.
58 Aus den Vorlagebeschlüssen geht ferner hervor, daß das Gericht mit dieser Frage im wesentlichen wissen möchte, ob der nationale Gesetzgeber Artikel 7 einhält, wenn er dem Verbraucher dadurch das Risiko hinsichtlich der genannten Anzahlung aufbürdet, daß diese nicht von der Sicherstellung im Sinne dieser Bestimmung erfasst wird.
59 Wie im Rahmen der ersten und zweiten Frage festgestellt worden ist, bezweckt Artikel 7 der Richtlinie, den Verbraucher gegen die in dieser Bestimmung genannten Risiken, die mit der Zahlungsunfähigkeit oder dem Konkurs des Veranstalters verbunden sind, zu schützen. Es würde diesem Zweck zuwiderlaufen, wenn dieser Schutz in der Weise eingeschränkt würde, daß eine Anzahlung nicht in die Sicherstellung der Erstattung und der Rückreise mit einbezogen wäre. Die Richtlinie bietet keine Grundlage für eine solche Einschränkung des durch Artikel 7 garantierten Rechts.
60 Folglich kann eine nationale Vorschrift, die es den Veranstaltern erlaubt, von den Reisenden eine Anzahlung zu verlangen, nur dann mit Artikel 7 der Richtlinie vereinbar sein, wenn im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters auch die Erstattung dieser Anzahlung sichergestellt ist.
61 Auf die fünfte Frage ist deshalb zu antworten, daß dann, wenn ein Mitgliedstaat dem Veranstalter erlaubt, eine Anzahlung auf den Reisepreis bis zur Höhe von 10 % des Reisepreises, höchstens 500,° DM, zu verlangen, der Schutzzweck des Artikels 7 der Richtlinie fordert, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters auch die Erstattung dieser Anzahlung sichergestellt ist.
Zur siebten Frage
62 Mit dem zweiten Teil der siebten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die "Sicherstellung", die die Veranstalter nach Artikel 7 der Richtlinie nachzuweisen haben, auch dann fehlt, wenn die Reisenden bei Zahlung des Reisepreises im Besitz werthaltiger Unterlagen sind.
63 Nach Ansicht der deutschen Regierung fehlt der durch Artikel 7 gewährte Schutz dann nicht, wenn der Reisende im Besitz von Unterlagen ist, die einen direkten Anspruch gegen den tatsächlichen Leistungserbringer (die Fluggesellschaft oder den Hotelier) verbriefen. In einem solchen Fall könne der Reisende nämlich die Erbringung der Leistungen fordern, so daß die Gefahr, daß er diese Leistungen wegen der Zahlungsunfähigkeit des Veranstalters nicht erhalte, ausgeschlossen sei.
64 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Der Schutz, den Artikel 7 den Verbrauchern gewährt, könnte nämlich beeinträchtigt werden, wenn diese gezwungen wären, Ansprüche aus werthaltigen Unterlagen gegen Dritte geltend zu machen, die diese Unterlagen nicht in jedem Fall anerkennen müssen und überdies selbst dem Konkursrisiko ausgesetzt sind.
65 Auf den zweiten Teil der siebten Frage ist folglich zu antworten, daß Artikel 7 der Richtlinie dahin auszulegen ist, daß die "Sicherstellung", die die Veranstalter nachzuweisen haben, auch dann fehlt, wenn die Reisenden bei Zahlung des Reisepreises im Besitz werthaltiger Unterlagen sind.
66 Mit dem ersten Teil seiner siebten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bundesrepublik Deutschland angesichts des "Vorkasse-Urteils" des Bundesgerichtshofs auf die Umsetzung von Artikel 7 der Richtlinie verzichten durfte.
67 Unabhängig von der Frage, ob eine bestimmte Rechtsprechung geeignet ist, die korrekte Umsetzung der Richtlinie zu gewährleisten, ist festzustellen, daß sich die Beantwortung dieser Frage jedenfalls aus den Antworten auf die fünfte Frage und den zweiten Teil der siebten Frage ergibt. Da Artikel 7 den Verbraucher gegen die in dieser Bestimmung genannten Risiken schützen soll, die mit der Zahlungsunfähigkeit oder dem Konkurs des Veranstalters verbunden sind, kann das "Vorkasse-Urteil" des Bundesgerichtshofs nicht den Anforderungen der Richtlinie genügen, soweit es dem Verbraucher sowohl das Risiko der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters hinsichtlich der zulässigen Anzahlung als auch das Risiko aufbürdet, daß, wenn der Verbraucher werthaltige Unterlagen erhalten hat, der tatsächliche Leistungserbringer diese nicht anerkennt oder zahlungsunfähig wird.
68 Auf die siebte Frage ist deshalb zu antworten, daß Artikel 7 der Richtlinie dahin auszulegen ist, daß die "Sicherstellung", die die Veranstalter nachzuweisen haben, auch dann fehlt, wenn die Reisenden bei Zahlung des Reisepreises im Besitz werthaltiger Unterlagen sind, und daß die Bundesrepublik Deutschland nicht angesichts des "Vorkasse-Urteils" des Bundesgerichtshofs auf die Umsetzung der Richtlinie verzichten durfte.
Zur sechsten Frage
69 Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie verpflichtet sind, spezielle Maßnahmen zu treffen, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen.
70 Zu der so formulierten Frage ist dreierlei zu bemerken.
71 Zunächst verpflichten weder der Zweck der Richtlinie noch ihre einzelnen Bestimmungen die Mitgliedstaaten, im Rahmen von Artikel 7 spezielle Maßnahmen zu treffen, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen.
72 Sodann kann das nationale Gericht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bei der Bestimmung des ersatzfähigen Schadens stets prüfen, ob sich der Geschädigte in angemessener Form um die Verhinderung des Schadenseintritts oder um die Begrenzung des Schadensumfangs bemüht hat (vgl. insbesondere Urteil Brasserie du pêcheur und Factortame, Randnr. 84).
73 Schließlich gilt dieser Grundsatz zwar auch im Rahmen von Schadensersatzklagen, die auf der Nichtumsetzung einer Richtlinie wie der vorliegenden beruhen; doch geht aus der Antwort auf die fünfte und siebte Frage hervor, daß ein Pauschalreisender, der den gesamten Reisepreis gezahlt hat, nicht allein deshalb als nachlässig angesehen werden kann, weil er nicht gemäß dem "Vorkasse-Urteil" von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, nicht mehr als 10 % des gesamten Reisepreises zu zahlen, bevor er werthaltige Unterlagen erhalten hat.
74 Auf die sechste Frage ist deshalb zu antworten, daß die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie nicht verpflichtet sind, im Rahmen von Artikel 7 spezielle Maßnahmen zu treffen, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen.
Kostenentscheidung
Kosten
75 Die Auslagen der deutschen, der niederländischen und der französischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Landgericht Bonn mit Beschlüssen vom 6. Juni 1994 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Sind keine Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der dafür festgesetzten Frist getroffen worden, um das durch diese Richtlinie vorgeschriebene Ziel zu erreichen, so stellt dieser Umstand als solcher einen qualifizierten Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht dar und begründet daher einen Entschädigungsanspruch für die Geschädigten, soweit das durch die Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung von Rechten an den einzelnen umfasst, deren Inhalt bestimmbar ist, und ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem entstandenen Schaden besteht.
2. Das durch Artikel 7 der Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen vorgeschriebene Ziel umfasst die Verleihung eines Rechts an den Pauschalreisenden, mit dem die Erstattung der von diesem gezahlten Beträge und seine Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters und/oder Vermittlers der Pauschalreise, der Vertragspartei ist, sichergestellt werden; der Inhalt dieses Rechts ist hinreichend bestimmt.
3. Nach Artikel 9 der Richtlinie 90/314 hätte der Mitgliedstaat innerhalb der vorgeschriebenen Frist alle erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um für den einzelnen ab 1. Januar 1993 einen wirksamen Schutz gegen die Risiken der Zahlungsunfähigkeit und des Konkurses der Veranstalter und/oder Vermittler von Pauschalreisen, die Vertragspartei sind, zu gewährleisten.
4. Erlaubt ein Mitgliedstaat dem Veranstalter und/oder Vermittler der Pauschalreise, der Vertragspartei ist, eine Anzahlung auf den Reisepreis bis zur Höhe von 10 % des Reisepreises, höchstens 500,° DM, zu verlangen, so fordert der Schutzzweck des Artikels 7 der Richtlinie 90/314, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters und/oder Vermittlers der Pauschalreise, der Vertragspartei ist, auch die Erstattung dieser Anzahlung sichergestellt ist.
5. Artikel 7 der Richtlinie 90/314 ist dahin auszulegen, daß die "Sicherstellung", die die Veranstalter und/oder Vermittler von Pauschalreisen, die Vertragspartei sind, nachzuweisen haben, auch dann fehlt, wenn die Reisenden bei Zahlung des Reisepreises im Besitz werthaltiger Unterlagen sind, und daß die Bundesrepublik Deutschland nicht angesichts des "Vorkasse-Urteils" des Bundesgerichtshofs vom 12. März 1987 auf die Umsetzung der Richtlinie 90/314 verzichten durfte.
6. Die Mitgliedstaaten sind nach der Richtlinie 90/314 nicht verpflichtet, im Rahmen von Artikel 7 spezielle Maßnahmen zu treffen, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen.