CELEX: 61998CJ0359
Hogere voorziening
Verordening (EEG) nr. 4028/86
Communautaire financiële bijstand
Procedure tot intrekking van bijstand
Schorsing van betaling van aanvankelijk toegekende bijstand
Voor beroep vatbare handeling

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 oktober 1998, heeft Ca' Pasta Srl (hierna :Ca' Pasta") krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 16 juli 1998, Ca' Pasta/Commissie (T-274/97, Jurispr. blz. II-2925; hierna: bestreden beschikking"), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van de handeling die besloten lag in een brief van 4 augustus 1997, waarbij de Commissie rekwirante bevestigde dat de interne procedure met het oog op de intrekking van een toegekende communautaire bijstand zou worden voortgezet (hierna: litigieuze brief"), niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Rechtskader
2 Artikel 1, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad van 18 december 1986 inzake communautaire acties voor verbetering en aanpassing van de structuur van de visserij en de aquicultuur (PB L 376, blz. 7), bepaalt, dat de Commissie communautaire financiële bijstand kan verlenen voor acties op het gebied van de ontwikkeling van de aquicultuur en de inrichting van beschermde mariene zones met het oog op een beter beheer van de strook waar de kustvisserij wordt uitgeoefend.
3 Ingevolge artikel 12 van verordening nr. 4028/86, dat verwijst naar bijlage III bij die verordening, komen projecten voor de ontwikkeling van de aquicultuur in de Italiaanse regio Veneto" in aanmerking voor een communautaire bijstand van 40 % van het bedrag van de investering, op voorwaarde dat de financiële bijdrage van de Italiaanse Republiek 10 tot 30 % van de kosten bedraagt.
4 Artikel 44 van verordening nr. 4028/86 bepaalt bovendien:
1. Tijdens de volledige duur van de communautaire bijstand verstrekt de daartoe door de betrokken lidstaat aangewezen autoriteit of instantie de Commissie op haar verzoek alle bewijsstukken of bescheiden waarmee kan worden aangetoond dat met betrekking tot elk project aan de financiële of andere voorwaarden is voldaan. De Commissie kan volgens de procedure van artikel 47 besluiten de bijstand te schorsen, te verminderen of in te trekken, indien:
- (...) of
- aan bepaalde voorwaarden niet wordt voldaan, of
- (...)
De beschikking wordt ter kennis gebracht van de betrokken lidstaat en van de begunstigde.
De Commissie vordert de onverschuldigd betaalde bedragen terug.
2. De uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 47."
5 Artikel 47 van verordening nr. 4028/86 bepaalt:
1. In de gevallen waarin naar de procedure van dit artikel wordt verwezen, wordt de zaak door de voorzitter, hetzij op diens eigen initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van een lidstaat, aan het permanent comité voor de visserijstructuur voorgelegd.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt een ontwerp van te treffen maatregelen voor. Het comité brengt advies uit binnen een termijn die de voorzitter kan vaststellen naar gelang van de urgentie van de voorgelegde vraagstukken (...)
3. De Commissie stelt de maatregelen vast die onmiddellijk van toepassing zijn. Indien deze maatregelen echter niet in overeenstemming zijn met het door het comité uitgebrachte advies, worden zij door de Commissie onverwijld ter kennis van de Raad gebracht; in dat geval kan de Commissie de toepassing van de maatregelen waartoe zij heeft besloten, tot ten hoogste één maand na deze kennisgeving uitstellen. De Raad kan binnen één maand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit nemen."
6 Met name om de uitvoeringsbepalingen bedoeld in artikel 44, lid 2, van verordening nr. 4028/86 te preciseren, gaf de Commissie verordening (EEG) nr. 1116/88 van 20 april 1988 inzake de wijze van uitvoering van de bijstandsbeschikkingen voor projecten betreffende communautaire acties voor verbetering en aanpassing van de structuur van de visserij en de aquicultuur en voor de inrichting van beschermde kustzones (PB L 112, blz. 1).
7 Volgens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 1116/88, [mag] geen procedure tot schorsing, vermindering of intrekking van de bijstand (...) worden ingeleid zonder vooraf de betrokken lidstaat te raadplegen, zodat deze zijn standpunt kan bepalen, en de begunstigden in staat te stellen hun opmerkingen te maken".
8 Dienaangaande bepaalt artikel 7 van verordening nr. 1116/88:
Alvorens de Commissie de in artikel 44, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4028/86 bedoelde procedure tot schorsing, vermindering of intrekking van de bijstand inleidt:
- meldt zij dit aan de lidstaat op het grondgebied waarvan het project zou moeten worden uitgevoerd, zodat deze zijn standpunt daaromtrent kan bepalen;
- raadpleegt zij de met het verstrekken van de bewijsstukken belaste bevoegde autoriteit of instantie;
- verzoekt zij de begunstigde of begunstigden door tussenkomst van de autoriteit of instantie mede te delen om welke redenen niet aan de gestelde voorwaarden is voldaan."
De feiten
9 Met betrekking tot de feiten die aanleiding hebben gegeven tot het geding, heeft het Gerecht in de punten 6 tot en met 12 van de bestreden beschikking het volgende vastgesteld:
6 Bij beschikking van 29 april 1991 kende de Commissie krachtens verordening nr. 4028/86 aan verzoekster financiële bijstand toe voor een project tot modernisering van een aquicultuurproductie-eenheid te Contarina, Veneto (hierna: ,toekenningsbeschikking). De Commissie verbond zich 40 % van de kosten van het project te financieren, terwijl de Italiaanse Staat zich voor 30 % van die kosten verbond.
7 In de bij de toekenningsbeschikking gevoegde voorwaarden werd gepreciseerd:
,(...) in de voorgenomen werken mogen zonder voorafgaande goedkeuring van de nationale overheidsdienst en, in voorkomend geval, van de Commissie geen veranderingen of wijzigingen worden aangebracht. In geval van belangrijke wijzigingen zonder goedkeuring van de Commissie, kan de bijstand worden verminderd of ingetrokken, indien die wijzigingen door de nationale overheidsdienst of door de Commissie onaanvaardbaar worden geacht.
8 Nadat verzoekster op 18 maart 1992 een eerste document inzake de voortgang van de werkzaamheden had ingezonden, betaalde de Commissie een eerste tranche van de communautaire bijstand aan haar uit, terwijl de Italiaanse Staat een eerste tranche van de nationale subsidie uitbetaalde.
9 Op 10 maart 1997, bij een inspectie in het kantoor van verzoekster, kregen de Italiaanse Staat en de Commissie kennis van het feit dat de vennootschap van verzoekster in het voorjaar van 1995 was verkocht.
10 Daarop liet de Commissie verzoekster bij brief van 24 juni 1997 weten, dat de verkoop van een onderneming is te beschouwen als een belangrijke wijziging waarvoor voorafgaande goedkeuring van de nationale en communautaire autoriteiten nodig is, en dat zij zich derhalve niet aan de voorwaarden van de toekenningsbeschikking had gehouden. Onder verwijzing naar verordening nr. 4028/26 stelde de Commissie haar bijgevolg in kennis van haar voornemen, de procedure tot intrekking van de bijstand en terugvordering van het reeds betaalde bedrag in te leiden. Verzoekster werd uitgenodigd, binnen 30 dagen mee te delen, waarom zij de voorwaarden niet in acht had genomen.
11 Bij brief van 21 juli 1997 antwoordde verzoekster, dat verordening nr. 4028/86 noch de toekenningsbeschikking verlangt, dat de verkoop van een onderneming die in het kader van genoemde verordening bijstand heeft verkregen, vooraf door de nationale en communautaire autoriteiten wordt goedgekeurd.
12 In een brief van 4 augustus 1997 (hierna: ,bestreden brief) wees de Commissie verzoeksters betoog van de hand en verklaarde zij, dat
,(...) de diensten van de Commissie bevestigen, dat de interne procedure met het oog op de intrekking van de bijstand en de terugvordering van het reeds betaalde bedrag zal worden voortgezet."
Procedure voor het Gerecht
10 Van oordeel dat de litigieuze brief een bezwarend besluit vormt, heeft Ca' Pasta op 16 oktober 1997 bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van die brief ingesteld. Zij voerde met name schending van artikel 44 van verordening nr. 4028/86 en van artikel 7 van verordening nr. 1116/88 aan.
11 Bij op 22 december 1997 neergelegde afzonderlijke akte heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Zij stelde, dat de litigieuze brief zuiver informatief is en in het geheel geen beslissingskarakter heeft en dus niet vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG).
12 Ca' Pasta heeft in haar opmerkingen van 20 maart 1998 geconcludeerd tot verwerping van de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie en voerde daartoe met name twee middelen aan.
13 Zij betoogde in de eerste plaats, dat de Commissie bij de litigieuze brief haar definitief standpunt betreffende de uitkomst van de procedure met het oog op de intrekking van de bijstand en de terugvordering van het reeds betaalde bedrag had meegedeeld.
14 In de tweede plaats voerde zij onder verwijzing naar de arresten van 15 maart 1967, Cimenteries CBR e.a./Commissie (8/66-11/66, Jurispr. blz. 67), en 30 juni 1992, Italië/Commissie (C-47/91, Jurispr. blz. I-4145) aan, dat het in de bestreden brief besloten liggend besluit zulke ongunstige gevolgen heeft, dat die brief als een voor beroep vatbare handeling is te beschouwen. Dienaangaande preciseerde Ca' Pasta, dat in de praktijk de uitbetaling van zowel de communautaire als de nationale bijstand is geschorst, en dat dit zo blijft zolang de in artikel 47 van verordening nr. 4028/86 bedoelde procedure loopt, wat schadelijke gevolgen voor haar heeft. De litigieuze brief vormt dus een stilzwijgend genomen besluit om geen gevolg te geven aan het verzoek tot betaling van de tweede tranche van de communautaire bijstand en van de tranche voor de laatste fase van de werken.
De bestreden beschikking
15 Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat de litigieuze brief geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag was. Het Gerecht heeft Ca' Pasta in de kosten verwezen.
16 Met betrekking tot het eerste middel van Ca' Pasta, heeft het Gerecht geoordeeld:
24 Het is vaste rechtspraak, dat als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173 van het Verdrag, zijn te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie, onder meer, arrest Gerecht van 22 oktober 1996, CSF en CSME/Commissie, T-154/94, Jurispr. blz. II-1377, punt 37).
25 Wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in verschillende fasen tot stand komen, met name aan het einde van een interne procedure, zijn in beginsel enkel die maatregelen vatbaar voor beroep, welke aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen, met uitsluiting van de tussenmaatregelen die ter voorbereiding van het definitieve besluit dienen (zie, onder meer, arrest Gerecht van 10 juli 1997, Oficemen/Commissie, T-212/95, Jurispr. blz. II-1161, punt 53).
26 In de omstreden brief heeft de Commissie verzoekster meegedeeld, dat ,de interne procedure met het oog op intrekking van de [aan verzoekster toegekende] bijstand en terugvordering van het reeds betaalde bedrag zal worden voortgezet.
27 Deze formulering doet duidelijk uitkomen, dat de Commissie nog geen definitief besluit over de intrekking van de aan verzoekster toegekende financiële bijstand had genomen, maar bezig was met de voorbereiding van dat besluit.
28 De omstreden brief vormt derhalve geen maatregel die bindende rechtsgevolgen in het leven roept, welke de belangen van verzoekster kunnen aantasten doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, in de zin van het aangehaalde arrest CSF en CSME/Commissie. Zoals de Commissie heeft betoogd, is die brief zuiver informatief van aard."
17 Met betrekking tot het tweede middel van Ca' Pasta heeft het Gerecht in punt 29 van de bestreden beschikking geoordeeld:
De ongunstige gevolgen die verzoekster zegt te ondergaan doordat die procedure bij de Commissie loopt (...), zijn niet meer dan een vanzelfsprekend uitvloeisel van de inleiding van die procedure. Wanneer de Commissie, zoals in het onderhavige geval, in het kader van die procedure voorlopige maatregelen neemt, kunnen die gevolgen niet dienen als bewijs voor het bestaan van een maatregel met bindende rechtsgevolgen waardoor de belangen van verzoekster worden aangetast."
De hogere voorziening
18 In haar hogere voorziening concludeert Ca' Pasta dat het den Hove behage:
- de bestreden beschikking te vernietigen,
- de handeling die besloten ligt in de litigieuze brief, nietig te verklaren en
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
19 Tot staving van haar hogere voorziening voert Ca' Pasta twee middelen aan.
20 Met haar eerste middel betoogt Ca' Pasta, dat het Gerecht de algemene beginselen inzake een op artikel 173 van het Verdrag gebaseerd beroep tegen beschikkingen, het beginsel van de rule of law", de verordeningen nrs. 4028/86 en 1116/88 en verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), heeft geschonden. Volgens Ca' Pasta is de bestreden beschikking, door die beginselen en verordeningen niet in aanmerking te nemen, voorbijgegaan aan het definitief karakter van het in de litigieuze brief impliciet besloten liggende besluit tot schorsing van de bijstand.
21 Met haar tweede middel betoogt Ca' Pasta, dat de bestreden beschikking onvoldoende gemotiveerd is, tegenstrijdigheden bevat en het algemene beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging schendt. Volgens Ca' Pasta vloeit de onwettigheid van de beschikking voort uit de omstandigheid dat de motivering ervan dermate bondig is, dat zij het niet mogelijk maakt de aan de beschikking ten grondslag liggende redenering te volgen, of, concreet, te begrijpen waarom de bestreden brief als louter informatief kan en moet worden aangemerkt.
22 De Commissie concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening en tot verwijzing van Ca' Pasta in de kosten.
Beoordeling door het Hof
23 Met haar eerste middel verwijt Ca' Pasta het Gerecht, dat het, door niet aan te nemen dat in de litigieuze brief een stilzwijgend genomen besluit tot schorsing besloten ligt, verschillende verordeningen en beginselen van gemeenschapsrecht heeft geschonden, waaronder de verordeningen nrs. 4028/86 en 1116/88, die Ca' Pasta reeds in eerste aanleg heeft aangevoerd. Vooraf dient dus te worden onderzocht, of de bestreden beschikking is voorbijgegaan aan die verordeningen.
24 Daartoe moet eerst worden vastgesteld, welke bevoegdheden en verplichtingen de Commissie in het kader van de verordeningen nrs. 4028/86 en 1116/88 bezit.
25 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals het Hof in zijn arrest van 5 oktober 1999, Le Canne/Commissie (C-10/98 P, Jurispr. blz. I-6831, punt 25) betreffende de vermindering van een eerder toegekende communautaire financiële bijstand heeft geoordeeld, de Commissie volgens artikel 44, lid 1, van verordening nr. 4028/86 bevoegd is, de bijstand te schorsen, te verminderen of in te trekken" wanneer aan één van de vier in die bepaling genoemde voorwaarden is voldaan.
26 In hetzelfde punt van het reeds aangehaalde arrest Le Canne/Commissie heeft het Hof verklaard dat, door de Commissie een dergelijke bevoegdheid te verlenen, verordening nr. 4028/86 duidelijk ziet op alle handelingen waarbij de Commissie het bedrag van de aanvankelijk toegekende bijstand geheel of gedeeltelijk vermindert wanneer aan één van bovengenoemde voorwaarden is voldaan.
27 Dit geldt ook voor elke schorsing van onder die verordening vallende communautaire financiële bijstand, aangezien de Commissie volgens artikel 44, lid 1, van verordening nr. 4028/86, ook bevoegd is om te besluiten de bijstand te schorsen".
28 Dat impliceert, dat hoewel de Commissie niet verplicht is de haar bij artikel 44, lid 1, van verordening nr. 4028/86 verleende bevoegdheid uit te oefenen, dit artikel wel uitdrukkelijk eist, dat zij, wanneer zij dit doet, de procedure van artikel 47 van die verordening volgt. Even duidelijk blijkt uit artikel 7 van verordening nr. 1116/88, dat de daarin genoemde procedures ook moeten worden gevolgd alvorens bijstand krachtens artikel 44 kan worden geschorst, verminderd of ingetrokken (zie arrest Le Canne/Commissie, reeds aangehaald, punt 25).
29 In casu staat vast, dat de Commissie, ongeacht of de nationale bijstand als gevolg van de litigieuze brief is geschorst, na Ca' Pasta bij die brief te hebben bevestigd, dat de procedure tot intrekking van de bijstand zou worden voortgezet, de tweede noch de laatste tranche van de communautaire bijstand heeft betaald.
30 Daaruit volgt, dat de litigieuze brief niet alleen de voortzetting van de procedure tot intrekking van de bijstand heeft meegedeeld, maar ook noodzakelijkerwijze tot gevolg heeft gehad, dat de laatste twee tranches van de aanvankelijk door de Commissie beloofde financiële bijstand niet werden betaald. Die brief heeft Ca' Pasta derhalve definitief alle economische gevolgen van de schorsing van die bijstand doen ondergaan, en heeft dus haar rechtspositie aangetast.
31 Dienaangaande zij opgemerkt, dat wanneer een aanvankelijke aanvraag van communautaire bijstand is goedgekeurd, een schorsing van de aanvankelijk toegekende bijstand ernstige gevolgen kan hebben voor de aanvrager. Zoals het Hof in punt 27 van het reeds aangehaalde arrest Le Canne/Commissie heeft verklaard, is het gezien deze gevolgen uiterst belangrijk, dat een procedure als die van de artikelen 44 en 47 van verordening nr. 4028/86 en artikel 7 van verordening nr. 1116/88 wordt gevolgd.
32 De litigieuze brief moet derhalve aldus worden uitgelegd, dat hij een impliciet besluit tot schorsing van bijstand in de zin van artikel 44, lid 1, van verordening nr. 4028/86 bevat, dat bezwarend was voor Ca' Pasta en overeenkomstig de artikelen 44 en 47 van verordening nr. 4028/86 en artikel 7 van verordening nr. 1116/88 had moet worden genomen.
33 Om de toepassing van die bepalingen bij de schorsing van communautaire bijstand tijdens de duur van de procedure tot intrekking van die bijstand te vermijden, betoogt de Commissie, dat indien een dergelijke schorsing als een voor een beroep vatbare handeling zou worden aangemerkt, het administratieve optreden van de Commissie zou worden geblokkeerd, en de procedure tot vermindering of intrekking geen zin meer zou hebben.
34 Dienaangaande volstaat het erop te wijzen, dat wanneer een verordening, zoals de verordeningen nrs. 4028/86 en 1116/88, de Commissie verplichtingen oplegt, problemen van administratieve aard geen geldige basis kunnen vormen om de wettelijke gevolgen daarvan, met inbegrip van de door de gemeenschapswetgever verleende procedurele waarborgen, te wijzigen (zie, in die zin, arrest Le Canne/Commissie, reeds aangehaald, punt 28).
35 Uit een en ander volgt, dat de Commissie, door de betaling van de aan Ca' Pasta toegekende bijstand te schorsen zonder de procedures van de artikelen 44 en 47 van verordening nr. 4028/86 en artikel 7 van verordening nr. 1116/88 te volgen, de krachtens die bepalingen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
36 Door niet te erkennen, dat de schorsing van de laatste twee tranches van de aanvankelijk toegekende financiële bijstand een impliciet besluit vormde dat de Commissie met inachtneming van bovengenoemde bepalingen van de verordeningen nrs. 4028/86 en 1116/88 had moeten nemen, en te oordelen, dat de Commissie in casu voorlopige maatregelen in het kader van de procedure tot intrekking van de bijstand had genomen, is het Gerecht voorbijgegaan aan de definitieve werking van de schorsing van de bijstand in de zin van artikel 44 van verordening nr. 4028/86, welke schorsing de belangen van rekwirante kon aantasten. Daaruit volgt dat de bestreden beschikking moet worden vernietigd.
37 Derhalve behoeft niet worden nagegaan, of de andere in het kader van het eerste middel aangevoerde verordeningen en beginselen zijn geschonden, en behoeft het tweede middel van de hogere voorziening niet te worden onderzocht.
38 Overeenkomstig artikel 54, eerste alinea, tweede zin, van 's Hofs Statuut-EG, kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
39 In die omstandigheden dient het impliciete besluit tot schorsing, dat in de litigieuze brief besloten ligt, nietig te worden verklaard wegens niet-inachtneming van de procedure van de artikelen 44, lid 1, en 47 van verordening nr. 4028/86 en artikel 7 van verordening nr. 1116/88.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
40 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 118 van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de conclusies van rekwirante in de kosten te worden verwezen, met inbegrip van de kosten die in de procedure voor het Gerecht zijn gemaakt.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
rechtdoende:
1) Vernietigt de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 16 juli 1998, Ca' Pasta/Commissie (T-274/97).
2) Verklaart nietig het impliciete besluit tot schorsing van de communautaire bijstand, dat besloten ligt in de brief van de Commissie aan Ca' Pasta Srl van 4 augustus 1997.
3) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten, met inbegrip van de kosten die in de procedure voor het Gerecht van eerste aanleg zijn gemaakt.