CELEX: 62003CJ0061
Manquement d'État
Traité CEEA
Champ d'application
Installations militaires
Protection sanitaire
Démantèlement d'un réacteur nucléaire
Rejet d'effluents radioactifs

1       Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas fourni de données
générales en relation avec un projet d’élimination des effluents radioactifs associés au démantèlement du réacteur Jason,
situé au Royal Naval College de Greenwich, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu de l’article 37 EA.

Le cadre juridique
2       Il ressort du préambule du traité CEEA que les signataires de celui-ci étaient «[c]onscients que l’énergie nucléaire constitue
la ressource essentielle qui assurera le développement […] des productions et permettra le progrès des œuvres de paix», «[r]ésolus
à créer les conditions de développement d’une puissante industrie nucléaire, source de vastes disponibilités d’énergie […]
ainsi que de multiples autres applications contribuant au bien-être de leurs peuples», «[s]oucieux d’établir les conditions
de sécurité qui écarteront les périls pour la vie et la santé des populations» ainsi que «[d]ésireux […] de coopérer avec
les organisations internationales attachées au développement pacifique de l’énergie atomique».
3       Aux termes de l’article 1
er
EA, la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) a pour mission «de contribuer, par l’établissement des conditions
nécessaires à la formation et à la croissance rapides des industries nucléaires, à l’élévation du niveau de vie dans les États
membres et au développement des échanges avec les autres pays».
4        L’article 2 EA est libellé comme suit:
«Pour l’accomplissement de sa mission, la Communauté doit, dans les conditions prévues au présent traité:
a)      développer la recherche et assurer la diffusion des connaissances techniques,
b)      établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur
application,
c)      faciliter les investissements et assurer, notamment en encourageant les initiatives des entreprises, la réalisation des installations
fondamentales nécessaires au développement de l’énergie nucléaire dans la Communauté,
d)      veiller à l’approvisionnement régulier et équitable de tous les utilisateurs de la Communauté en minerais et combustibles
nucléaires,
e)      garantir, par les contrôles appropriés, que les matières nucléaires ne sont pas détournées à d’autres fins que celles auxquelles
elles sont destinées,
f)      exercer le droit de propriété qui lui est reconnu sur les matières fissiles spéciales,
g)      assurer de larges débouchés et l’accès aux meilleurs moyens techniques, par la création d’un marché commun des matériels et
équipements spécialisés, par la libre circulation des capitaux pour les investissements nucléaires et par la liberté d’emploi
des spécialistes à l’intérieur de la Communauté,
h)      instituer avec les autres pays et avec les organisations internationales toutes liaisons susceptibles de promouvoir le progrès
dans l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.»
5       Le titre II du traité, intitulé «Dispositions favorisant le progrès dans le domaine de l’énergie nucléaire», comprend notamment
un chapitre 3, lui-même intitulé «La protection sanitaire», qui est composé des articles 30 EA à 39 EA.
6       Les articles 30 EA et 31 EA prévoient l’institution dans la Communauté de normes de base relatives à la protection sanitaire
de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes. L’article 30 EA définit ce que
l’on entend par normes de base. L’article 31 EA décrit la procédure applicable à l’élaboration et à l’adoption de celles-ci.
7       Aux termes de l’article 34 EA:
«Tout État membre sur les territoires duquel doivent avoir lieu des expériences particulièrement dangereuses est tenu de prendre
des dispositions supplémentaires de protection sanitaire sur lesquelles il recueille préalablement l’avis de la Commission.
L’avis conforme de la Commission est nécessaire lorsque les effets de ces expériences sont susceptibles d’affecter les territoires
des autres États membres.»
8       L’article 37 EA dispose:
«Chaque État membre est tenu de fournir à la Commission les données générales de tout projet de rejet d’effluents radioactifs
sous n’importe quelle forme, permettant de déterminer si la mise en oeuvre de ce projet est susceptible d’entraîner une contamination
radioactive des eaux, du sol ou de l’espace aérien d’un autre État membre.
La Commission, après consultation du groupe d’experts visé à l’article 31, émet son avis dans un délai de six mois.»
9        L’article 124, deuxième tiret, EA énonce:
«En vue d’assurer le développement de l’énergie nucléaire dans la Communauté, la Commission:
[…]
–       formule des recommandations ou des avis dans les domaines définis par le présent traité, si celui-ci le prévoit expressément
ou si elle l’estime nécessaire.»
10     En vue de permettre une appréciation cohérente des projets de rejet d’effluents radioactifs au sens de l’article 37 EA, la
Commission a considéré qu’il était nécessaire de préciser les types d’activités susceptibles d’entraîner des rejets et, pour
les différents types d’activités, les informations qui doivent être fournies à titre de données générales. La recommandation
91/4/Euratom de la Commission, du 7 décembre 1990, concernant l’application de l’article 37 du traité Euratom (JO 1991, L
6, p. 16), répondait à cet objectif et elle est restée en vigueur du 7 décembre 1990 au 5 décembre 1999. À compter du 6 décembre
1999, elle a été remplacée par la recommandation 1999/829/Euratom de la Commission, du 6 décembre 1999, concernant l’application
de l’article 37 du traité Euratom (JO L 324, p. 23).

Les faits à l’origine du recours
11     Le réacteur Jason, dont le rendement thermique maximal était de 10 kW, a été utilisé par le ministère de la Défense du Royaume-Uni
au Royal Naval College de Greenwich de 1962 à 1996. Il servait à la formation du personnel et à des activités de recherche
soutenant le programme de propulsion nucléaire mis en œuvre par le gouvernement du Royaume-Uni pour les sous-marins nucléaires
de la Royal Navy.
12     Le dossier soumis à la Cour ne précise pas la date à laquelle le démantèlement du réacteur Jason a été achevé. Toutefois,
il ressort dudit dossier que ce démantèlement a eu lieu après qu’une demande eut été adressée à cet effet à l’Environment
Agency for England & Wales (agence pour l’environnement de l’Angleterre et du pays de Galles) et que celle-ci eut pris une
décision en ce sens.
13     En 1998, la Commission a été informée que le réacteur Jason allait être réformé et démantelé. Le dossier ne précise pas quelle
est la source de cette information et ne permet pas non plus d’établir si le démantèlement était déjà intervenu à la date
à laquelle celle-ci a été portée à la connaissance de la Commission.
14     Cette dernière a, par lettre du 8 janvier 1999, demandé au Royaume-Uni de lui communiquer des informations détaillées sur
la mise hors service du réacteur Jason. Il ressort de la réponse des autorités compétentes dudit État membre à cette demande,
datée du 5 mars suivant, que l’Environment Agency for England & Wales avait déjà, avant cette dernière date, délivré une autorisation
révisée pour le rejet d’effluents radioactifs provenant du démantèlement de ce réacteur.

La procédure précontentieuse
15     Le 30 janvier 2001, la Commission a adressé au Royaume-Uni une lettre de mise en demeure dans laquelle étaient exposés les
arguments qui justifient sa position selon laquelle cet État membre, en ayant omis de lui fournir les données générales relatives
à un projet de rejet d’effluents radioactifs résultant du démantèlement du réacteur Jason, avait manqué aux obligations qui
lui incombent en vertu de l’article 37 EA.
16     Les autorités du Royaume-Uni ont répondu à cette mise en demeure par une lettre du 30 mars 2001, qui explicitait les raisons
pour lesquelles elles estiment que l’article 37 EA ne s’applique pas aux installations militaires et faisait valoir qu’il
n’existe aucune obligation dudit État membre de fournir à la Commission des données relatives au démantèlement du réacteur
Jason.
17     Dans l’avis motivé adressé au Royaume-Uni le 21 décembre 2001, la Commission a, d’une part, confirmé la position qu’elle avait
exprimée dans sa lettre de mise en demeure et, d’autre part, demandé à cet État membre de fournir ses observations dans un
délai de deux mois à compter de la notification dudit avis. Lesdites autorités ont également réitéré leur position dans leur
réponse à celui-ci datée du 20 février 2002.
18     Dans ces conditions, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
19     Par ordonnance du président de la Cour du 28 août 2003, la République française a été admise à intervenir au soutien des conclusions
du Royaume-Uni.
20     La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–       déclarer que, en n’ayant pas fourni les données générales en relation avec le projet d’élimination des effluents radioactifs
associés au démantèlement du réacteur Jason, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article
37 EA, et
–       condamner le Royaume-Uni aux dépens.
21     Le Royaume-Uni et la République française concluent au rejet du recours de la Commission et à la condamnation de cette dernière
aux dépens.

Sur le recours
22     La Commission soutient que l’article 37 EA s’applique aux rejets d’effluents radioactifs provenant d’installations tant civiles
que militaires. Elle fait valoir, pour l’essentiel, que cette disposition vise à prévenir tout risque de contamination radioactive
d’un autre État membre et que, étant donné que la protection de la population contre les dangers résultant des radiations
ionisantes est un objectif indivisible, elle doit s’étendre à toutes les sources de danger, y compris celles provenant du
démantèlement d’installations militaires telles que le réacteur Jason.
23     Le Royaume-Uni, soutenu par la République française, rétorque que l’article 37 EA ne peut pas s’appliquer aux rejets d’effluents
radioactifs provenant d’installations militaires dès lors que le traité lui-même ne couvre que les utilisations civiles de
l’énergie nucléaire et que les dispositions du chapitre de ce dernier relatif à la protection sanitaire ne sauraient avoir
un champ d’application plus étendu que celui des dispositions insérées dans d’autres chapitres de ce même traité.
24     Dans ce contexte, il convient de relever que, bien que la Commission ait invoqué à l’appui de son recours des arguments qui
se fondent sur les objectifs spécifiques poursuivis par l’article 37 EA et par les autres dispositions insérées dans le titre
II, chapitre 3, du traité, relatif à la protection sanitaire, elle n’a pas précisé que les dispositions de ce chapitre pourraient
se voir reconnaître un champ d’application différent de celui de l’ensemble dudit traité. La Commission a, au contraire, fait
valoir que son interprétation de l’article 37 EA, seule disposition dont la violation est alléguée dans le présent recours,
est étayée, notamment, par le fait que ledit traité ne contient aucune disposition expresse excluant de manière générale les
activités militaires de son champ d’application.
25     Il y a donc lieu pour la Cour d’examiner au préalable le bien-fondé de l’interprétation qui constitue le fondement du recours
de la Commission selon laquelle les utilisations militaires de l’énergie nucléaire sont susceptibles de relever du champ d’application
du traité, sous réserve de certaines dispositions expresses qui prévoient des exceptions ayant un caractère limité.
26     À cet égard, les signataires du traité, en faisant référence dans le préambule de celui-ci au progrès des œuvres de paix,
aux applications de l’industrie nucléaire contribuant au bien-être de leurs peuples ainsi qu’au développement pacifique de
l’énergie atomique, ont entendu souligner le caractère non militaire de ce traité et la prééminence accordée à l’objectif
visant à favoriser l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques.
27     Les articles 1
er
EA et 2 EA, définissant respectivement la mission et les tâches confiées à la Communauté, confirment que les objectifs poursuivis
par le traité sont essentiellement d’ordre civil et commercial.
28     Cependant, il convient de constater que, en l’absence d’une disposition expresse excluant les activités liées à la défense
du champ d’application du traité, il est nécessaire de faire appel à d’autres éléments pour déterminer si celui-ci a vocation
à régir également, à tout le moins dans certains domaines, l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins militaires.
29     Les éléments d’interprétation à prendre en considération ne sauraient se limiter au contexte historique qui a entouré l’élaboration
du traité ni au contenu des déclarations unilatérales effectuées par les représentants de certains États ayant participé aux
négociations qui ont abouti à la signature de ce traité. Il est vrai que, comme l’a relevé M. l’avocat général aux points
80 et 81 de ses conclusions, il ressort de ce contexte, ainsi que de certaines déclarations consignées dans les travaux préparatoires
dudit traité, que l’éventuelle application de celui-ci aux utilisations militaires de l’énergie nucléaire a été envisagée
et débattue par les représentants des États ayant participé auxdites négociations. Toutefois, il en ressort également que
ces derniers avaient des points de vue différents sur la question et qu’ils ont décidé de la laisser en suspens. Par conséquent,
les indications fournies par ces éléments ne sont pas suffisantes pour affirmer que les auteurs du traité ont eu l’intention
de rendre applicables les dispositions de celui-ci aux installations et aux applications militaires de l’énergie nucléaire.
30     Selon le Royaume-Uni et la République française, la principale objection à la thèse selon laquelle le traité CEEA est susceptible
de s’appliquer également aux utilisations militaires de l’énergie nucléaire réside dans le fait que, à la différence du traité
CE, qui a été signé le même jour que le traité CEEA et par les mêmes États que ceux qui ont conclu celui-ci, le premier de
ces traités ne contient pas de dispositions dérogatoires destinées spécifiquement à sauvegarder les intérêts de la défense
nationale des États membres. Or, eu égard à l’importance vitale que ces derniers, comme tous les autres États, attachent à
la sauvegarde de ces intérêts, il ne serait pas concevable qu’ils aient renoncé implicitement à instituer les garanties adéquates
dans un domaine aussi sensible que celui des applications militaires de l’énergie nucléaire. L’exclusion totale des activités
militaires du champ d’application du traité CEEA constituerait la seule explication de l’absence dans ce traité de dispositions
équivalentes à celles des articles 48, paragraphe 4, du traité CEE (devenu article 48, paragraphe 4, du traité CE, lui-même
devenu, après modification, article 39, paragraphe 4, CE) et 223 CEE (devenu article 223 du traité CE, lui-même devenu, après
modification, article 296 CE).
31      La Commission réfute cette argumentation en faisant valoir que les articles 24 EA à 28 EA ainsi que 84, troisième alinéa,
EA démontrent, au contraire, que les intérêts de la défense des États membres ont été pris en considération et qu’ils ont
fait l’objet de dispositions appropriées. Les articles 24 EA à 27 EA concernent le régime de secret auquel sont soumises les
connaissances dont la divulgation est susceptible de nuire aux intérêts de la défense d’un ou de plusieurs États membres.
L’article 28 EA prévoit l’obligation pour la Communauté de réparer les dommages causés notamment lorsque, du fait de leur
communication à la Commission, des brevets ou des modèles d’utilisation tenus secrets pour des raisons de défense sont utilisés
indûment ou viennent à la connaissance d’un tiers non autorisé. Quant à l’article 84, troisième alinéa, EA, inséré dans le
titre II du traité, chapitre 7, relatif au contrôle de sécurité, il exclut de ce contrôle les matières destinées aux besoins
de la défense qui sont en cours de façonnage spécial pour ces besoins ou qui, après ce façonnage, sont, conformément à un
plan d’opérations, implantées ou stockées dans un établissement militaire.
32     Toutefois, ainsi que le Royaume-Uni l’a relevé lors de l’audience, l’existence desdites dispositions du traité CEEA ne conduit
pas nécessairement à la conclusion selon laquelle les règles de celui-ci seraient applicables, sauf exception expresse, aux
utilisations militaires de l’énergie nucléaire. L’existence de ces dispositions peut également s’expliquer par le fait que
l’application de certaines règles instituées par ledit traité, même si celui-ci ne vise que les activités civiles, est néanmoins
susceptible d’avoir une incidence sur des activités et des intérêts qui relèvent du domaine de la défense nationale des États
membres. Tel est précisément le cas des règles prévues sous le titre II, chapitre 2, dudit traité, qui concernent la diffusion
des connaissances, ainsi que de celles prévues au chapitre 7 du même titre, qui sont relatives au contrôle de sécurité.
33      En outre, il y a lieu de souligner que les dispositions prétendument dérogatoires invoquées par la Commission ont une portée
limitée. En effet, hormis les deux chapitres dans lesquels lesdites dispositions sont insérées, le traité ne contient pas
d’autres dispositions tenant compte des intérêts et des besoins spécifiques liés aux activités militaires.
34     Selon le Royaume-Uni, si ledit traité devait s’appliquer également aux utilisations militaires de l’énergie nucléaire, il
aurait été indispensable d’y insérer une disposition générale ayant un contenu analogue à celui de l’article 296 CE. En vertu
du paragraphe 1 de cet article, les dispositions du traité CE ne font pas obstacle au droit de chaque État membre, d’une part,
de ne pas fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité et,
d’autre part, de prendre les mesures qu’il estime appropriées à la protection de ces intérêts et qui se rapportent à la production
ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre.
35     À cet égard, il convient de constater que plusieurs dispositions du traité CEEA confèrent à la Commission des pouvoirs considérables
lui permettant d’intervenir activement, par voie de réglementation ou sous la forme d’avis contenant des décisions individuelles,
dans différents domaines des activités qui, dans la Communauté, ont trait à l’utilisation de l’énergie nucléaire. À titre
d’exemple, il suffit de mentionner, outre les dispositions du titre II, chapitre 3, dudit traité, relatives à la protection
sanitaire, en particulier les articles 34 EA, 35 EA et 37 EA, les dispositions du chapitre 1 du même titre II, relatives au
développement de la recherche. Le libellé de ces dispositions ne précise nullement si les activités ainsi régies sont exclusivement
civiles.
36     Toutefois, il est évident que l’application de telles dispositions aux installations, aux programmes de recherche et aux autres
activités militaires pourrait être de nature à compromettre des intérêts essentiels de la défense nationale des États membres.
Par conséquent, ainsi que le Royaume-Uni et la République française l’ont fait valoir à bon droit, l’absence dans ledit traité
de toute dérogation fixant les modalités selon lesquelles les États membres seraient autorisés à invoquer et à protéger ces
intérêts essentiels permet de conclure que les activités relevant du domaine militaire échappent au champ d’application de
ce traité.
37     Il importe cependant de relever que, lors de l’audience, la Commission a néanmoins soutenu que, selon l’interprétation que
cette dernière donne de l’article 37 EA, les États membres ne sont tenus de lui fournir aucune information relative à leurs
activités militaires. Les données générales mentionnées dans cette disposition, dont la communication est exigée par la Commission,
concerneraient uniquement les équipements ou les installations qui ne font plus l’objet d’une affectation militaire et que
l’État membre concerné a, pour cette raison, qualifiés de «déchets». Par ailleurs, selon cette interprétation, il incomberait
à chaque État membre de décider tant du moment à partir duquel une source militaire d’effluents radioactifs doit être considérée
comme un déchet que de la teneur concrète des données générales qui, sans porter atteinte aux intérêts de la défense nationale
de l’État membre concerné, doivent être communiquées à la Commission afin que cette dernière puisse s’acquitter de la mission
qui lui est confiée au titre de l’article 37 EA.
38     Selon le Royaume-Uni, même si la Commission, par son interprétation plus nuancée de l’article 37 EA exposée lors de la procédure
orale, était désormais prête à n’exiger des États membres que des informations plus réduites que celles mentionnées dans sa
recommandation 1999/829, le recours ne serait pas pour autant fondé. Il estime en effet que, par sa nouvelle interprétation
de l’article 37 EA, la Commission tente d’y lire des sauvegardes qui n’y sont pas prévues, précisément en raison du fait que
les activités militaires ont toujours été exclues du champ d’application du traité. En outre, cette interprétation de l’article
37 EA serait en contradiction avec celle donnée par la Commission aux autres dispositions du chapitre du traité concernant
la protection sanitaire. Il rappelle que, d’après la Commission, l’article 34 EA, relatif aux expériences particulièrement
dangereuses, s’applique également aux essais d’armes nucléaires.
39     Il y a lieu de relever que, ainsi que la Cour l’a déjà dit pour droit dans son arrêt du 22 septembre 1988, Land de Sarre e.a.
(187/87, Rec. p. 5013), l’article 37 EA doit être interprété en ce sens que les données générales d’un projet de rejet d’effluents
radioactifs doivent être fournies à la Commission avant que ces rejets ne soient autorisés par les autorités compétentes de
l’État membre concerné. La Cour a en effet jugé que, pour sauvegarder l’effet de cette disposition, dont l’objectif est la
prévention de la contamination radioactive, et eu égard à la très grande importance que revêtent les orientations que la Commission
peut donner à l’État membre concerné, il était indispensable que celle-ci ait connaissance des données générales d’un projet
de rejet d’effluents radioactifs en temps utile pour pouvoir, après consultation du groupe d’experts, émettre un avis qui
pourrait faire l’objet d’un examen approfondi de la part de cet État dans des conditions telles que les suggestions de la
Commission puissent être prises en considération avant la délivrance de l’autorisation.
40     Une interprétation de l’article 37 EA selon laquelle l’État membre concerné pourrait décider tant du moment à partir duquel
une source militaire d’effluents radioactifs doit être considérée comme un déchet civil que de la teneur concrète des données
qui doivent être communiquées à la Commission serait en contradiction avec la finalité de cette disposition. D’une part, une
communication éventuellement tardive des données mettrait à néant l’objectif de prévention. D’autre part, une communication
éventuellement partielle des données pertinentes rendrait impossible la délivrance d’un avis en connaissance de cause.
41     Par ailleurs, une interprétation de l’article 37 EA laissant aux États membres une telle marge d’appréciation quant au moment
de la communication des données et à leur contenu serait une source de contentieux et nuirait à la bonne application de cette
disposition.
42     Il résulte de ces considérations que l’interprétation de l’article 37 EA proposée par la Commission lors de l’audience ne
peut être retenue.
43     Force est dès lors de constater que la Commission n’a pas démontré le bien-fondé de l’application de l’article 37 EA au démantèlement
de l’installation militaire en cause.
44     Il importe toutefois de souligner que le fait que le traité n’est pas applicable aux utilisations de l’énergie nucléaire à
des fins militaires et que, par voie de conséquence, la Commission n’est pas fondée à invoquer l’article 37 EA pour exiger
des États membres qu’ils lui fournissent des informations sur les rejets d’effluents radioactifs provenant d’installations
militaires ne diminue en rien l’importance cruciale que revêt l’objectif de protéger la santé des populations et l’environnement
contre les dangers liés à l’utilisation de l’énergie nucléaire, y compris à des fins militaires. Pour autant que ledit traité
ne fournit pas à la Communauté un instrument spécifique pour la poursuite de cet objectif, il ne saurait être exclu que des
mesures appropriées puissent être adoptées sur le fondement des dispositions pertinentes du traité CE (voir, en ce sens, arrêt
du 29 mars 1990, Grèce/Conseil, C‑62/88, Rec. p. I-1527).
45     Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que l’article 37 EA n’impose pas au Royaume-Uni
l’obligation de fournir à la Commission des données générales relatives au projet d’élimination des effluents radioactifs
associés au démantèlement du réacteur Jason et, partant, le recours de cette dernière doit être rejeté.

Sur les dépens
46     En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en
ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement,
les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
3)
La République française supporte ses propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l'anglais.