CELEX: 62003TJ0289
Štátna pomoc
Systém vyrovnávania rizík zavedený Írskom na trhu súkromného zdravotného poistenia
Schéma pomoci
Služby všeobecného hospodárskeho záujmu
Článok 86 ods. 2 ES
Rozhodnutie Komisie o nevznesení námietok
Žaloba o neplatnosť
Prípustnosť
Zásady nevyhnutnosti a proporcionality

Právny rámec
I —
Ustanovenia Zmluvy
Článok 16 ES stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté články 73, 86 a 87, a berúc do úvahy miesto, ktoré patrí službám všeobecného hospodárskeho záujmu v spoločných hodnotách únie, ako aj ich význam pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti, spoločenstvo a členské štáty dbajú v rámci svojich právomocí a rámci pôsobnosti tejto zmluvy o to, aby takéto služby fungovali na základe zásad a podmienok, ktoré umožňujú splnenie ich poslania.“
Podľa článku 43 prvého odseku ES:
„V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu.“
Podľa článku 49 prvého odseku ES „v rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v spoločenstve vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte spoločenstva ako príjemca služieb“.
Článok 86 ES stanovuje:
„1.   V prípade verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tieto štáty neustanovia ani neponechajú v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami tejto zmluvy, najmä s pravidlami uvedeným v článkoch 12 a 81 [ES] až 89 [ES].
2.   Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu… podliehajú pravidlám tejto zmluvy, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami spoločenstva.
3.   Komisia zabezpečí uplatňovanie ustanovení tohto článku a v prípade potreby vydá členským štátom príslušné smernice alebo rozhodnutia.“
Článok 87 ods. 1 ES stanovuje:
„Ak nie je touto zmluvou ustanovené inak, pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
Článok 88 ods. 2 a 3 ES uvádza:
„2.   Ak Komisia po výzve, aby príslušné strany predložili pripomienky, zistí, že pomoc poskytnutá štátom alebo zo štátnych zdrojov je nezlučiteľná so spoločným trhom podľa článku 87 [ES…], rozhodne o tom, že príslušný štát túto pomoc v lehote stanovenej Komisiou zruší alebo upraví.
…
3.   Komisia musí byť v dostatočnom čase upovedomená o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci, aby mohla podať svoje pripomienky. Ak usúdi, že takýto zámer je nezlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 87 [ES], začne konanie podľa odseku 2. Členský štát nemôže vykonať navrhované opatrenia, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou.“
Článok 152 ods. 1 a 5 ES stanovuje:
„1.   Pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností spoločenstva sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia.
Činnosti spoločenstva, ktoré dopĺňajú vnútroštátne politiky, sa zameriavajú na zlepšenie verejného zdravia, prevenciu ľudských chorôb a ochorení, a odstraňovanie zdrojov nebezpečenstva pre zdravie ľudí…
…
5.   Činnosť spoločenstva v oblasti verejného zdravia plne rešpektuje zodpovednosť členských štátov za organizáciu zdravotníctva a poskytovanie zdravotníckych služieb a zdravotnej starostlivosti…“
II —
Nariadenie (ES) č. 659/1999
Článok 4 ods. 3 a 4 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88 ES] (
Ú. v. ES L 83, s. 1
; Mim. vyd. 08/001, s. 339) stanovuje:
„3.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že nevznikli žiadne pochybnosti o zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia so spoločným trhom, pokým spadá do rámca článku [87] (1) [ES], rozhodne, že opatrenie je zlučiteľné so spoločným trhom (ďalej sa označuje len ako ‚rozhodnutie, ktoré nevyvolalo námietky‘ [‚rozhodnutie o nevznesení námietok‘ —
neoficiálny preklad
]). Rozhodnutie bude špecifikovať, ktorá výnimka zo zmluvy sa použila.
4.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia so spoločným trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku [88] (2) [ES] (ďalej sa označuje len ako ‚rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania‘).“
III —
Smernica 92/49/EHS
Článok 54 ods. 1 smernice Rady 92/49/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa priameho poistenia s výnimkou životného poistenia a o zmene a doplnení smerníc 73/239/EHS a 88/357/EHS (tretia smernica o neživotnom poistení) (
Ú. v. ES L 228, s. 1
; Mim. vyd. 06/001, s. 346, ďalej len „tretia smernica o neživotnom poistení“) stanovuje:
„Bez ohľadu na právne predpisy, ktoré ustanovujú inak, môže členský štát, v ktorom zmluvy na pokrytie rizík odvetvia 2 písmena A prílohy k smernici 73/239/EHS môžu slúžiť ako čiastočná alebo úplná alternatíva zdravotného poistenia, poskytnutá zákonným systémom sociálneho zabezpečenia, môže žiadať, aby tieto zmluvy dodržiavali osobitné právne predpisy prijaté týmto členským štátom na ochranu všeobecných záujmov v týchto odvetviach poistenia a aby všeobecné a osobitné podmienky tohto poistenia boli oznámené príslušným orgánom tohto členského štátu pred ich používaním.“
IV —
Správa Komisie Služby všeobecného záujmu v Európe
Podľa bodu 14 správy Komisie Služby všeobecného záujmu v Európe (
Ú. v. ES C 17, 2001, s. 4
; Mim. vyd. 08/002, s. 54, ďalej len „správa o službách všeobecného záujmu“):
„Služby všeobecného hospodárskeho záujmu sa líšia od obyčajných služieb v tom, že orgány verejnej moci sa domnievajú, že musia byť poskytované aj vtedy, ak by trh na to nemal dostatočné stimuly… Ak sa však orgány verejnej moci domnievajú, že poskytovanie niektorých služieb je všeobecným záujmom a sily trhu ich dostatočné poskytovanie nemôžu zabezpečiť, môžu stanoviť niekoľko osobitných ustanovení o službách, aby naplnili tieto potreby vo forme povinností poskytovať služby všeobecného záujmu… Klasickým prípadom je povinnosť poskytovať univerzálne služby…, t. j. povinnosť poskytovať určitú službu v rámci územia za prijateľné sadzby a v obdobnej kvalite, bez ohľadu na ziskovosť jednotlivých prevádzok. [bez ohľadu na ziskovosť činností posudzovaných individuálne —
neoficiálny preklad
]“
Bod 15 správy o službách všeobecného záujmu uvádza:
„Orgány verejnej moci sa môžu rozhodnúť uložiť povinnosti poskytovať služby všeobecného záujmu voči všetkým prevádzkovateľom na trhu, alebo, v niektorých prípadoch, stanoviť jedného alebo obmedzený počet prevádzkovateľov s osobitnými povinnosťami, bez udelenia osobitných alebo výhradných práv. Týmto spôsobom je najviac umožnená hospodárska súťaž a užívatelia si zachovajú maximálnu slobodu vzhľadom na výber poskytovateľa služby…“
Bod 22 správy o službách všeobecného záujmu znie takto:
„Sloboda členských štátov definovať [služby všeobecného hospodárskeho záujmu] znamená, že za definovanie toho, čo pokladajú za [takéto] služby […] na základe osobitných vlastností činností, sú v prvom rade zodpovedné členské štáty. Táto definícia môže byť len predmetom kontroly zjavnej chyby. Môžu udeliť osobitné alebo výhradné práva, ktoré sú nevyhnutné pre podniky poverené ich prevádzkovaním [poverené poskytovaním týchto služieb —
neoficiálny preklad
], regulovať ich činnosť a, kde je to vhodné, financovať ich. V oblastiach, ktoré nie sú osobitne zahrnuté v nariadení spoločenstva [V oblastiach, na ktoré sa osobitne nevzťahuje právo Spoločenstva —
neoficiálny preklad
], sa členským štátom ponecháva široký priestor na určovanie rámca ich politík, ktoré môžu byť len predmetom kontroly zjavnej chyby. To či má byť služba pokladaná za službu všeobecného záujmu a ako má byť prevádzkovaná sú záležitosti, o ktorých sa rozhoduje predovšetkým na miestnej úrovni. Úlohou Komisie je zabezpečiť, aby boli použité prostriedky v zhode s právom Spoločenstva. Avšak v každom prípade, aby bola uplatnená výnimka ustanovená v článku 86 ods. 2 [ES], musí byť jasne definované poslanie verejnej služby a verejná služba musí byť výslovne zverená prostredníctvom aktu orgánu verejnej moci (vrátane zmlúv)… Táto povinnosť je nevyhnutná pre zabezpečenie právnej istoty ako aj prehľadnosti voči občanom a je nepostrádateľná pre uskutočnenie hodnotenia proporcionality Komisiou.“
Bod 23 správy o službách všeobecného záujmu uvádza:
„Proporcionalita podľa článku 86 ods. 2 [ES] znamená, že prostriedky použité na splnenie poslania všeobecného záujmu nesmú spôsobovať zbytočné deformácie obchodu. Predovšetkým musí byť zabezpečené, že žiadne obmedzenia pravidiel Zmluvy o ES, a najmä, obmedzenia hospodárskej súťaže a obmedzenia slobôd vnútorného trhu nepresahujú mieru nevyhnutnú na garantovanie účinného splnenia poslania. Musí byť zabezpečený výkon služby verejného záujmu a poverené podniky musia byť schopné niesť mimoriadne bremeno a mimoriadne náklady [Treba zabezpečiť poskytovanie služby všeobecného hospodárskeho záujmu a podniky, ktorým bolo zverené poslanie, musia byť schopné niesť špecifickú záťaž a dodatočné čisté náklady —
neoficiálny preklad
] konkrétnej úlohy, ktorá im bola pridelená. Komisia vykonáva túto kontrolu proporcionality, ktorá podlieha preskúmaniu Súdneho dvora, spôsobom, ktorý je rozumný a zodpovedá skutočnosti, ako realizáciu jej rozhodovacích právomocí [ako to znázorňuje jej použitie rozhodovacích právomoci], ktoré jej zveril článok 86 ods. 3 [ES].“
Okolnosti predchádzajúce sporu
I —
Vytvorenie systému vyrovnávania rizík na írskom trhu súkromného zdravotného poistenia
Súkromné zdravotné poistenie (ďalej len „SZP“) bolo v Írsku formálne zavedené v roku 1957 spolu s vytvorením Voluntary Health Insurance Board (Rada pre súkromné zdravotné poistenie, ďalej len „VHI“) v podstate na to, aby umožnilo osobám, ktoré nemajú právo na služby verejného systému zdravotného poistenia, prístup ku krytiu nákladov na nemocničnú starostlivosť. V tom čase bol VHI jediným subjektom, ktorý mal povolenie vydané ministrom zdravotníctva na poskytovanie služieb súkromného zdravotného poistenia (ďalej len „služby SZP“). Od roku 1987 VHI na žiadosť ministra zdravotníctva ponúka poistenie nazvané „plán P“, ktoré poskytuje krytie nákladov na nemocničnú starostlivosť, ktoré vznikli vo verejných nemocniciach, pričom k tomuto plánu pristúpilo približne 1 % írskej populácie.
Od roku 1991 verejný systém zdravotného poistenia, ktorý je financovaný hlavne z daňových príjmov, ponúka poistenie celej írskej populácii bez ohľadu na príjem dotknutých osôb. Úloha poisťovateľov vykonávajúcich činnosť na írskom trhu SZP (ďalej len „poisťovatelia SZP“) tak odvtedy spočíva v poskytovaní alternatívneho krytia ku krytiu verejného systému zdravotného poistenia.
K liberalizácii írskeho trhu SZP došlo po tom, čo bol v roku 1994 prijatý zákon 1994 Health Insurance Act (zákon o zdravotnom poistení z roku 1994) a v roku 1996 zákon 1996 Voluntary Health Insurance (Amendment) Act (zákon o zmene týkajúcej sa dobrovoľného zdravotného poistenia z roku 1996), ako aj vykonávacie ustanovenia obsiahnuté v 1996 Health Insurance Regulations (vyhlášky o zdravotnom poistení z roku 1996). Tieto pozostávali z niekoľkých vyhlášok, a to Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996 (vyhlášky z roku 1996 o vykonaní zákona o zdravotnom poistení z roku 1994 pokiaľ ide o otvorený vstup), Health Insurance Act, 1994 (Lifetime Cover) Regulations 1996 (vyhlášky z roku 1996 o vykonaní zákona o zdravotnom poistení z roku 1994 pokiaľ ide o doživotné poistenie), a Health Insurance Act, 1994 (Minimum Benefit) Regulations 1996 (vyhlášky z roku 1996 o vykonaní zákona o zdravotnom poistení z roku 1994 pokiaľ ide o minimálne dávky).
BUPA Ireland, založený v súlade s touto právnou úpravou, vykonáva na írskom trhu SZP činnosť od 1. januára 1997. Od tohto času predstavuje s podielom na trhu približne 15 % podľa počtu poistencov a približne 11 % podľa príjmov v čase podania žaloby v prejednávanej veci hlavného konkurenta VHI na írskom trhu SZP, pričom VHI si zachováva podiel na trhu približne 85 % podľa príjmov a približne 80 % podľa počtu poistencov. V súčasnosti sa SZP vzťahuje približne na 50 % írskej populácie.
Zákon 1994 Health Insurance Act, ako aj vyhlášky 1996 Health Insurance Regulations, navyše priznávajú ministrovi zdravotníctva právomoc nariadiť a upraviť zavedenie „Risk equalisation scheme“ (systém vyrovnávania rizík, ďalej len „RES“). V roku 1997 minister zdravotníctva zriadil poradný výbor s mandátom vydávať odporúčania týkajúce sa vytvorenia RES. Vo svojej správe z roku 1998 poradný výbor dospel k záveru o nevyhnutnosti vytvorenia RES. V priebehu roka 1999 ministerstvo zdravotníctva najprv zverejnilo technický dokument na účely konzultácie a potom bielu knihu obsahujúcu návrh RES.
Dňa 2. marca 1999 BUPA Ireland podal na Komisiu sťažnosť proti zavedeniu plánovaného RES z dôvodu porušenia najmä článku 87 ods. 1 ES. Od marca 1999 do apríla 2003 túto sťažnosť dopĺňal predkladaním množstva vyjadrení, správ a dokumentov Komisii.
V roku 2001 bol zákon 1994 Health Insurance Act zmenený zákonom Health Insurance (Amendment) Act 2001, ktorý priznával ministrovi zdravotníctva právomoc zaviesť RES a vytvoril Health Insurance Authority (úrad zdravotného poistenia, ďalej len „HIA“). HIA bola zverená najmä úloha radiť ministrovi v otázke začatia platieb na základe RES (ďalej len „platby RES“ alebo „vyrovnávacie platby“) a správa týchto platieb prostredníctvom fondu špeciálne vytvoreného na tento účel.
Právna úprava povoľujúca zavedenie RES nadobudla účinnosť 1. júla 2003.
V októbri 2004 vstúpil na írsky trh SZP nový poisťovateľ SZP, spoločnosť Vivas Healthcare, ktorá bola podľa článku 12A zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov oslobodená od platieb RES počas obdobia troch rokov.
Dňa 29. apríla 2005 HIA odporučil ministrovi zdravotníctva na základe svojej správy z apríla 2005 stanovujúcej „rozdiel rizík“ na 4,7 % začať s platbami RES.
Po tom, čo BUPA Insurance Ltd a BUPA Ireland podali na High Court (Vrchný súd, Írsko) žalobu jednak proti írskej právnej úprave, ktorou sa riadi RES, a jednak proti odporúčaniu HIA z 29. apríla 2005, High Court rozsudkom z 24. mája 2005, zmeneným 30. mája a 29. decembra 2005, zamietol návrh smerujúci k tomu, aby bolo ministrovi zdravotníctva zakázané nariadiť začatie platieb RES, ale napriek tomu odložil výkon platieb RES žalobcami až do vyhlásenia meritórneho rozsudku v spore vo veci samej.
Dňa 27. júna 2005 sa minister zdravotníctva rozhodol neriadiť odporúčaním HIA z 29. apríla 2005. Po novom odporúčaní HIA sa minister zdravotníctva 23. decembra 2005 rozhodol stanoviť dátum začatia platieb RES na 1. januára 2006 s výhradou odkladu výkonu uvedených platieb žalobcami tak, ako to nariadil High Court.
Rozsudkom z 23. novembra 2006 High Court vyhlásil svoje meritórne rozhodnutie a zamietol žalobu žalobcov.
II —
Fungovanie RES
A —
Cieľ RES
RES predstavuje v podstate mechanizmus, ktorý predvída na jednej strane to, že poisťovatelia SZP, ktorí majú zdravší rizikový profil ako priemerný rizikový profil trhu platia príspevok v prospech HIA, a na druhej strane to, že HIA vypláca zodpovedajúcu platbu poisťovateľom SZP, ktorí majú menej zdravý rizikový profil ako priemerný rizikový profil trhu. Tieto platby sa uskutočňujú prostredníctvom fondu špeciálne vytvoreného na tento účel, ktorý spravuje HIA (článok 12 RES).
B —
Aktivácia platieb RES
Podľa príslušnej právnej úpravy dochádza k aktivácii platieb RES v etapách opísaných nižšie.
Poisťovatelia SZP podliehajúci RES sú povinní predkladať HIA správy zahŕňajúce obdobia šiestich mesiacov, pričom prvá správa musí zahŕňať obdobie začínajúce 1. júlom 2003 (článok 9 RES). Na základe týchto správ HIA preskúma a vyhodnotí rozdelenie rizík medzi poisťovateľmi SZP a predloží správu a prípadne odporúčanie ministrovi zdravotníctva (článok 10 RES).
S prihliadnutím na túto správu a prípadne odporúčanie HIA minister zdravotníctva rozhodne, či treba začať s platbami RES. Toto rozhodnutie závisí od týchto podmienok (článok 10 RES):
—
rozdiel rizík medzi subjektmi nižší ako 2 % nestačí na aktiváciu platieb RES,
—
rozdiel rizík od 2 do 10 % umožňuje ministrovi zdravotníctva rozhodnúť o začatí platieb RES iba na základe odporúčania HIA,
—
rozdiel rizík medzi subjektmi vyšší ako 10 % v zásade ukladá ministrovi zdravotníctva povinnosť začať s platbami RES, ak neexistujú rozumné dôvody, aby tak neurobil.
C —
Spôsob výpočtu platieb RES
Spôsob výpočtu platieb RES, ktorý treba vykonať po rozhodnutí o aktivácii týchto platieb, upresnila príloha II RES a podrobnejšie ho vysvetlil Guide to the Risk Equalisation Scheme, 2003 as prescribed in Statutory Instrument No. 261 of 2003, July 2003 (sprievodca RES HIA z roku 2003, ďalej len „sprievodca RES“).
Určenie platieb RES priamo súvisí s rozdielom rizikových profilov poisťovateľov SZP, ktorého posúdenie závisí od zohľadnenia množstva rizikových faktorov. Tieto faktory zahŕňajú v prvom rade vek a pohlavie poistencov, a prípadne aj adaptačný faktor (od 0 do 50 %) tzv. „faktor zváženia zdravotného stavu“ (health status weight factor), ktorý je založený na zaznamenanom využití nemocničných kapacít. Až doteraz HIA nevyužíval tento adaptačný faktor, ktorý je v súčasnosti nulový, a zakladal svoje posúdenie rozdielov rizík medzi poisťovateľmi SZP iba na faktoroch veku a pohlavia poistencov.
Podľa sprievodcu RES (s. 14 a nasledujúce) zásadou, ktorou sa riadi výpočet platieb RES je, že každý poisťovateľ SZP musí znášať náklady, ktoré by musel znášať, ak by bol jeho vlastný rizikový profil rovnaký ako priemerný rizikový profil trhu. Náklady pripadajúce na skutočný rizikový profil poisťovateľa, ako aj na priemerný rizikový profil trhu, sa vypočítavajú na základe veku a pohlavia poistencov. Na účely výpočtu sú títo poistenci najprv rozdelení do rôznych skupín podľa veku a pohlavia, aby bola zistená suma nákladov, ktoré vytvárajú tieto jednotlivé skupiny a určené priemerné skutočné náklady na poistenca z každej skupiny. Podľa článku 3 RES sú nákladmi, ktoré treba zohľadniť v tejto súvislosti, výlučne náklady vytvárané žiadosťami o náhradu (claims costs), ktoré predložia poistenci poisťovateľom SZP počas referenčného obdobia a ktoré smerujú k prevzatiu nákladov vynaložených za zdravotnícke služby počas pobytu v nemocnici. HIA následne na základe údajov poskytnutých poisťovateľmi SZP určí priemerný rizikový profil trhu na každú skupinu podľa veku a pohlavia vo vzťahu k celej poistenej populácii. Tento priemerný rizikový profil trhu potom nahradí skutočný rizikový profil poisťovateľov SZP na každú skupinu podľa veku a pohlavia na účely zistenia hypotetických nákladov, ktoré by títo poisťovatelia vynaložili, ak by skutočne mali takýto priemerný rizikový profil trhu. Rozdiel v nákladoch určený na základe porovnania skutočných nákladov (na základe skutočného rizikového profilu poisťovateľa) s hypotetickými nákladmi (na základe priemerného rizikového profilu trhu poisťovateľa) napokon slúži na výpočet vyrovnávacích platieb uvedených v bode 27 vyššie. Tieto platby musia presne zodpovedať tomuto rozdielu v nákladoch a môžu byť upravené použitím „adaptačného faktora nulovej sumy“ (zero sum adjustment factor) tak, aby bolo zabezpečené samofinancovanie systému.
Aj keď sa RES teoreticky má uplatňovať na každého poisťovateľa, ktorý vykonáva činnosť na írskom trhu, účastníci konania zhodne uznávajú, že za súčasných okolností by jeho uplatňovanie v podstate viedlo k prevodu prostriedkov z BUPA Ireland v prospech VHI.
III —
Napadnuté rozhodnutie
Dňa 23. januára 2003 írske orgány formálne oznámili RES Komisii podľa článku 88 ods. 3 ES.
Rozhodnutím K (2003) 1322, konečné znenie, z 13. mája 2003 (štátna pomoc N 46/2003-Írsko) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia rozhodla o nevznesení námietok podľa článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 659/1999 proti zavedeniu RES v Írsku.
Článok 1 výrokovej časti napadnutého rozhodnutia uvádza:
„[RES] zahŕňa platby, ktoré sú obmedzené na minimum nevyhnutné na odškodnenie poisťovateľov [SZP] za ich povinnosti služby všeobecného hospodárskeho záujmu a teda nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES.“
V rámci skutkového opisu RES v bodoch 17 až 30 napadnutého rozhodnutia Komisia podrobne opísala pôsobnosť, ako aj fungovanie RES. V bodoch 20 až 30 tohto rozhodnutia opísala podmienky aktivácie platieb RES (body 20 až 24), ako aj kritériá a spôsob výpočtu platieb RES (body 25 až 30).
V rámci svojho právneho posúdenia sa Komisia domnievala, že oznámené opatrenie „nepredstav[ovalo] pomoc podľa článku 87 ods. 1 ES alebo alternatívne [mohlo] byť vyhlásené za zlučiteľné so spoločným trhom v súlade s článkom 86 ods. 2 ES“ (body 37 a 61 napadnutého rozhodnutia).
Na podporu tohto posúdenia sa Komisia v podstate na jednej strane domnievala, že RES v zásade spĺňa podmienky uvedené v článku 87 ods. 1 ES. V tomto ohľade uviedla, že platby RES pochádzajú z verejných zdrojov, z fondu zriadeného vnútroštátnou právnou úpravou, financovaného z povinných príspevkov a kontrolovaného štátnymi orgánmi, ktoré v praxi využíva VHI, podnik s dominantným postavením s 85 % podielom na trhu, na kompenzáciu nákladov, ktoré by tento podnik obvykle musel znášať. Domnievala sa, že tieto platby sú spôsobilé ovplyvniť hospodársku súťaž a obchod v rámci Spoločenstva a že RES možno preto kvalifikovať ako štátnu pomoc (bod 39 napadnutého rozhodnutia).
Na druhej strane sa Komisia domnievala, že kompenzácia, ktorú zabezpečuje RES, napriek tomu nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES, keďže v súlade s judikatúrou Súdneho dvora (rozsudok Súdneho dvora z 22. novembra 2001, Ferring,
C-53/00, Zb. s. I-9067
, bod 27) ide o odškodnenie určené na kompenzáciu povinností služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej len „povinnosti SVHZ“), ktoré sú uložené všetkým poisťovateľom vykonávajúcim činnosť na írskom trhu SZP, a to povinností smerujúcich k tomu, aby každá osoba žijúca v Írsku mala zabezpečenú minimálnu úroveň služieb SZP za prijateľnú cenu a v obdobnej kvalite. Uviedla (body 40 a 41 napadnutého rozhodnutia), že tento cieľ sa dosiahne zavedením solidarity medzi poistencami a že predovšetkým:
—
povinnosť otvoreného vstupu, teda povinnosť poisťovateľa SZP ponúknuť zmluvu SZP každej osobe, ktorá o to požiada, bez ohľadu na jej vek, pohlavie alebo zdravotný stav, bráni tomu, aby boli z SZP vylúčené staršie osoby alebo osoby trpiace chronickými chorobami,
—
povinnosť doživotného poistenia bráni tomu, aby poisťovatelia SZP odmietli poistencov, keď títo ochorejú alebo zostarnú,
—
spoločná tarifikácia ukladá poisťovateľom SZP povinnosť uplatňovať na všetkých poistencov rovnaké poistné pre ten istý druh produktu, bez ohľadu na ich zdravotný stav, vek alebo pohlavie; stanovené poistné je v dôsledku toho vyššie ako by mladí ľudia museli platiť za poskytovanie služieb SZP, ktorých tarifikácia by bola založená na vyhodnotení rizika a poistné platené staršími alebo chorými osobami je značne prijateľnejšie ako keby bolo stanovené v závislosti od poistného rizika; spoločná tarifikácia je teda samotným základom solidarity medzi generáciami tým, že garantuje všetkým poistencom, že výskyt chronickej choroby alebo vážneho zranenia nepovedie k neprijateľnosti nákladov poistenia,
—
napokon úprava minimálnych dávok garantuje, že ponúkané produkty rešpektujú určité minimálne kvalitatívne štandardy, hoci poisťovatelia SZP môžu slobodne definovať svoje poistné produkty.
Pokiaľ ide o to, že žalobcovia vo svojej sťažnosti popierajú, že povinnosti uvedené v bode 41 vyššie sú povinnosťami SVHZ, Komisia bola toho názoru, že je prípustné, aby sa vnútroštátne orgány domnievali, že niektoré služby sú vo všeobecnom záujme a musia byť zabezpečené pomocou povinností SVHZ v prípade, keď trhové sily nepostačujú na garantovanie ich poskytovania. Navyše poznamenala, že pri neexistencii harmonizácie týkajúcej sa odvetvia zdravotného poistenia na úrovní Spoločenstva, majú vnútroštátne orgány právomoc ukladať povinnosti SVHZ všetkým subjektom na dotknutom trhu. V tomto ohľade uviedla, že sloboda stanoviť ceny a definovať vlastné poistné produkty ponechaná v Írsku subjektom nespochybňuje to, že povinnosti stanovené príslušnou právnou úpravou sú povinnosťami SVHZ, pokiaľ tieto povinnosti slúžia na dosiahnutie cieľov úlohy služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej len „úloha SVHZ“), ako je prístup každej osoby žijúcej v Írsku k určitej úrovni služieb SZP sa prijateľnú cenu a v obdobnej kvalite. V tomto ohľade sa Komisia domnievala, že írske orgány sa nedopustili zjavného pochybenia, keď ako SVHZ kvalifikovali služby, ktoré idú nad rámec služieb ponúkaných verejným systémom sociálneho zabezpečenia, a v dôsledku toho uznala, že povinnosti sporné v tomto prípade možno kvalifikovať ako povinnosti SVHZ v zmysle práva Spoločenstva (body 42 až 49 napadnutého rozhodnutia).
Komisia následne v podstate skonštatovala, že uplatňovanie RES je nevyhnutné na zachovanie stability relevantného trhu, na neutralizáciu rozdielu rizikových profilov medzi poisťovateľmi SZP a na kompenzáciu plnenia povinností SVHZ. Dospela tak k záveru o proporcionalite RES (body 50 až 59 napadnutého rozhodnutia).
Pokiaľ ide o nevyhnutnosť RES, Komisia uviedla, že ekonomické štúdie poukázali na skutočnosť, že v systéme spoločnej tarifikácie sú poisťovatelia SZP napriek povinnosti otvoreného vstupu v prípade neexistencie RES silne podnecovaní orientovať sa, napríklad pomocou selektívnych marketingových stratégií, na spotrebiteľov so zníženým rizikom a v dobrom zdravotnom stave, aby stanovili nižšie spoločné poistné ako ich konkurenti. Uviedla tiež, že za týchto okolností aj pri neexistencii aktívneho výberu rizík môžu spotrebitelia zmeniť poisťovateľa, čo by mohlo spôsobiť špirálu rastúcich nákladov pre poisťovateľov SZP, ktorých rizikový profil je tvorený väčším pomerom poistencov so zlým zdravotným stavom.
Pokiaľ ide o írsky trh SZP, Komisia sa s prihliadnutím na správu Irish Society of Actuaries z apríla 2002 a dostupné údaje domnievala, že súčasná situácia sa môže zmeniť a viesť k „smrteľnej špirále“, keďže niektorí poisťovatelia SZP sa pokúšali prilákať mladých spotrebiteľov, u ktorých sa predpokladá dobrý zdravotný stav, skôr pomocou stratégie výberu rizík ako pomocou stratégie kvality a efektívnosti (poznámka pod čiarou 9 napadnutého rozhodnutia). Komisia sa v dôsledku toho domnievala, že aj keď ešte nebolo možné pozorovať nestabilitu trhu, nemožno vylúčiť nebezpečenstvo výberu rizík na írskom trhu SZP založenom na spoločnej tarifikácii, takže je nevyhnutné zachovať stabilitu tohto trhu zavedením RES, ktorý garantuje vhodné rozdelenie rizík na tomto trhu. Na trhu SZP s tarifikáciou založenou na riziku nie je totiž RES nevyhnutný (body 50 až 52 napadnutého rozhodnutia).
Pokiaľ ide o proporcionalitu RES, Komisia na jednej strane v podstate uviedla, že nerovnomerné rozdelenie rizík medzi poisťovateľmi SZP nevedie automaticky k aktivácii RES, ale že k nej dochádza pri splnení určitých podmienok a najmä vtedy, keď sú dosiahnuté určité percentá rozdielov rizík. Na druhej strane Komisia poznamenala, že RES obmedzuje prevody platieb medzi poisťovateľmi SZP na úroveň nevyhnutnú na vyrovnanie rozdielu v ich rizikových profiloch. Domnievala sa, že systém, ktorý odškodňuje poisťovateľov SZP z dôvodu nákladov vynaložených na krytie vyšších „zlých“ rizík ako je trhový priemer je nevyhnutný na kompenzáciu povinností SVHZ, ktoré sú im uložené a ktoré im zakazujú stanoviť výšku poistného v závislosti od poistného rizika a odmietnuť „zlé“ riziká.
Komisia navyše uviedla, že nie všetky náhrady, ktoré poisťovatelia SZP vyplácajú poistencom, sú vyrovnávané, keďže RES upravuje určitú maximálnu výšku zodpovedajúcu výške plnení, ktorých príjemcom je väčšina poistencov na írskom trhu SZP s výnimkou „luxusných“ plnení. Komisia rovnako poznamenala, že RES zohľadňuje priemerné náklady poisťovateľa vytvorené žiadosťami o náhradu, aby tak zabránil vyrovnávaniu priemerných nákladov na kategóriu poistencov a umožnil poisťovateľom SZP zachovať si príjmy dosiahnuté vďaka ich vlastnej efektívnosti. Napokon sa Komisia domnievala, že RES obmedzuje použitie faktora zváženia zdravotného stavu na účely určenia rizikového profilu na 50 % zaznamenaného využitia nemocničných kapacít (nazývaného aj „trhová skúsenosť“), čo je dodatočnou garanciou, ktorá podnecuje poisťovateľov, aby podporovali skrátenie doby nemocničných pobytov, včasnú diagnózu a riadnu správu vo všeobecnosti. V dôsledku toho Komisia poznamenala, že RES nikdy nevyrovnáva celý rozdiel rizík na trhu (body 27, 28 a 53 až 57 napadnutého rozhodnutia).
Komisia dospela k záveru, že aj keby sa kompenzácia povinností SVHZ mala považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES, prvok pomoci je zlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 86 ods. 2 ES bez toho, aby tým bola dotknutá prípadná zlučiteľnosť s inými pravidlami práva Spoločenstva, predovšetkým s treťou smernicou o neživotnom poistení, ktorú treba preskúmať v rámci príslušných konaní (body 60 a 61 napadnutého rozhodnutia).
Listom z 2. júna 2003 Komisia odpovedala na list žalobcov zo 7. mája 2003 a informovala ich o tom, že sa domnievala, že RES nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES alebo že môže byť vyhlásený za zlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 86 ods. 2 ES.
Listom zo 6. júna 2003 Komisia na žiadosť žalobcov odoslala jedno vyhotovenie napadnutého rozhodnutia, ktoré žalobcovia dostali 11. júna 2003.
Listom z 23. júla 2003 Komisia potvrdila žalobcom, že napadnuté rozhodnutie znamená zamietnutie ich sťažnosti a ako odpoveď na ďalšiu z ich žiadostí im odoslala zoznam siedmych ekonomických štúdií predložených na podporu oznámenia írskych orgánov, pričom upresnila, že tieto štúdie sú v „public domain“.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Žalobcovia návrhom zapísaným do registra kancelárie Súdu prvého stupňa 20. augusta 2003 podali žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie. Na základe článku 14 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa tento súd rozhodol postúpiť vec rozšírenému rozhodovaciemu zloženiu.
Samostatným podaním zapísaným do registra kancelárie Súdu prvého stupňa v ten istý deň žalobcovia v súlade s článkom 76a rokovacieho poriadku požiadali, aby bolo rozhodnuté v skrátenom súdnom konaní. Listom z 5. septembra 2003 žalovaná predložila svoje pripomienky k tejto žiadosti. Listom z 23. septembra 2003 Súd prvého stupňa informoval žalobcov o svojom rozhodnutí zamietnuť žiadosť o prejednanie veci v skrátenom súdnom konaní.
Podaniami podanými do kancelárie Súdu prvého stupňa 27. novembra, 12. a 17. decembra 2003 Írsko, Holandské kráľovstvo a VHI podali návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu žalovanej. Uzneseniami z 3. februára a z 2. apríla 2004 predseda tretej rozšírenej komory Súdu prvého stupňa vyhovel na jednej strane návrhu Írska a Holandského kráľovstva a na druhej strane návrhu VHI na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov žalovanej.
Listom z 28. apríla 2004 Írsko vyslovilo námietky týkajúce sa žiadosti o dôverné zaobchádzanie podanej žalobcami a požiadalo Súd prvého stupňa, aby mu sprístupnil všetky procesné písomnosti. Uznesením zo 4. marca 2005 predseda tretej rozšírenej komory Súdu prvého stupňa zamietol žiadosť žalobcov o dôverné zaobchádzanie voči Írsku a nariadil sprístupniť Írsku úplnú verziu procesných písomností.
Vedľajší účastníci konania podali svoje vyjadrenia a žalobcovia podali svoje pripomienky k týmto vyjadreniam v stanovených lehotách.
Samostatným podaním zapísaným do registra kancelárie Súdu prvého stupňa 22. júna 2005 žalobcovia podali návrh na nariadenie predbežných opatrení na základe článkov 242 ES a 243 ES, ktorý bol zapísaný do registra pod spisovou značkou T-289/03 R, a smeroval k tomu, aby bol odložený výkon článku 1 napadnutého rozhodnutia. Listom z 1. júla 2005 žalobcovia vzali späť svoj návrh na nariadenie predbežných opatrení. Uznesením z 12. septembra 2005 predseda Súdu prvého stupňa nariadil výmaz veci T-289/03 R a rozhodnutie o trovách konania vyhradil na rozhodnutie v konaní o veci samej.
Dňa 19. januára 2006 žalobcovia podali návrh na základe článku 55 ods. 2 rokovacieho poriadku, aby bola vec prejednaná prednostne. Žalovaná, Írsko a VHI predložili svoje pripomienky k tomuto návrhu.
Na základe správy sudcu spravodajcu Súd prvého stupňa (tretia rozšírená komora) rozhodol o začatí ústnej časti konania a o tom, že vec bude prejednaná prednostne podľa článku 55 ods. 2 rokovacieho poriadku, a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania stanovených v článku 64 toho istého poriadku vyzval účastníkov konania, aby pred pojednávaním odpovedali na písomné otázky. Účastníci konania odpovedali na tieto otázky v stanovených lehotách.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Súd prvého stupňa položil, boli vypočuté na pojednávaní z 7. marca 2007.
Žalobcovia navrhujú, aby Súd prvého stupňa:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie,
—
zaviazal žalovanú na náhradu trov konania,
—
vyslovil, že tvrdenia Írska a VHI založené na článku 87 ods. 1 ES sú neprípustné,
—
zaviazal vedľajších účastníkov konania na náhradu trov konania.
Žalovaná a vedľajší účastníci konania na jej podporu navrhujú, aby Súd prvého stupňa:
—
zamietol žalobu,
—
zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
Právny stav
I —
O prípustnosti
A —
Tvrdenia účastníkov konania
V duplike žalovaná popiera prípustnosť žaloby z dôvodu, že napadnuté rozhodnutie sa žalobcov osobne, ani priamo netýka v zmysle článku 230 štvrtého odseku ES.
V tomto ohľade na jednej strane žalovaná tvrdí, že RES sa uplatňuje na všetkých poisťovateľov SZP, ktorí vykonávajú činnosť na írskom trhu, a teda sa uplatňuje na objektívne určené situácie a vyvoláva právne účinky iba vo vzťahu k abstraktne vymedzeným kategóriám osôb. Ako totiž vyplýva zo správy HIA z 28. apríla 2004 určenej ministrovi zdravotníctva a odoslanej Komisii 14. mája 2004
,
a v rozpore s tvrdením uvedeným v žalobe, že iba žalobcovia a VHI podliehajú RES, aj tretí poisťovateľ SZP, ktorým je Staff Medical Provident Fund de l’Electricity Supply Board (ďalej len „SMPF“), rovnako podlieha RES. Žalobcovia teda nie sú osobne dotknutí na základe ich osobitných vlastností alebo na základe okolnosti, ktorá ich charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe (rozsudok Súdneho dvora z 25. júla 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rada,
C-50/00 P, Zb. s. I-6677
, bod 36) a nenachádzajú sa ani v situácii porovnateľnej s tou, ktorá bola základom rozsudku Súdneho dvora zo 16. mája 1991, Extramet Industrie/Rada(
C-358/89, Zb. s. I-2501
). Možnosť určiť v danom okamihu pravdepodobnú totožnosť osôb, ktoré majú z RES prospech, nemení nič na všeobecnom rozsahu tohto systému.
Na druhej strane žalovaná tvrdí, že prijatie napadnutého rozhodnutia nemá nevyhnutne za následok uplatnenie RES, keďže toto uplatnenie vyžaduje ešte odporúčanie HIA a jeho schválenie ministrom (rozsudok Súdu prvého stupňa z 22. novembra 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Komisia,
T-9/98, Zb. s. II-3367
, bod 51). V tomto ohľade žalovaná na pojednávaní upresnila, že žalobcov sa napadnuté rozhodnutie priamo netýka, keďže zavedenie RES závisí od vykonávacích opatrení, ktoré musia prijať írske orgány a ktoré môžu byť predmetom žaloby podanej na vnútroštátne súdy.
Vo svojich pripomienkach k žalobnému dôvodu založenému na tom, že nebolo začaté konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES, žalovaná dodáva, že hlavným cieľom žaloby je napadnúť meritum napadnutého rozhodnutia. Prípustnosť tejto žaloby teda nemožno vysloviť z dôvodu, že jej predmetom je návrh smerujúci k dodržaniu procesných práv žalobcov v zmysle článku 88 ods. 2 ES tak, ako ich uznal rozsudok Súdneho dvora z 19. mája 1993, Cook/Komisia (
C-198/91, Zb. s. I-2487
).
Žalobcovia tvrdia, že námietka neprípustnosti uplatnená žalovanou je v rozpore s článkom 48 ods. 2 rokovacieho poriadku, pretože bola vznesená oneskorene v duplike. Okrem toho pripomínajú, na jednej strane, že aktivácia RES má nevyhnutne za následok platby zo strany BUPA Ireland v prospech VHI a na druhej strane, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté na konci predbežného preskúmania podľa článku 88 ods. 3 ES. Žalobcovia však nepopierajú skutočnosť, že aj SMPF podlieha RES a že môže mať rovnako prospech z prevodu prostriedkov v rámci jeho uplatňovania.
Žalobcovia dochádzajú k záveru, že v súlade s judikatúrou sa ich napadnuté rozhodnutie osobne a priamo týka. Dodávajú, že ich žaloba je založená aj na žalobnom dôvode vychádzajúcom z toho, že nedošlo k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES, a má zabezpečiť dodržanie ich procesných práv. Odvolávajú sa na rozsudok Súdu prvého stupňa zo 16. marca 2004, Danske Busvognmænd/Komisia (
T-157/01, Zb. s. II-917
, bod 41), v ktorom Súd prvého stupňa potvrdil, že žalujúca strana môže uplatňovať ktorýkoľvek z dôvodov protiprávnosti vypočítaných v článku 230 druhom odseku ES, pokiaľ uplatnený dôvod smeruje k úplnému alebo čiastočnému zrušeniu napadnutého rozhodnutia.
B —
Posúdenie Súdom prvého stupňa
1. O prípustnosti námietky neprípustnosti
K tvrdeniu žalobcov, že námietka neprípustnosti bola so zreteľom na článok 48 ods. 2 rokovacieho poriadku vznesená oneskorene treba uviesť, že námietka neprípustnosti založená na nedostatku aktívnej legitimácie žalobcu je v každom prípade prekážkou konania z dôvodu verejného záujmu v zmysle článku 113 rokovacieho poriadku, ktorú Súd prvého stupňa môže preskúmať z úradnej moci v každom štádiu konania a bez ohľadu na dôvody a tvrdenia uvádzané účastníkmi konania (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa zo 14. apríla 2005, Sniace/Komisia,
T-141/03, Zb. s. II-1197
, body 20 až 22, a z 13. septembra 2006, British Aggregates/Komisia,
T-210/02, Zb. s. II-2789
, bod 57). Navyše sa zistilo, že žalovaná uviedla v duplike novú skutkovú okolnosť, o ktorej ju Írsko informovalo až 14. mája 2004, a to, že aj na tretieho poisťovateľa SZP, ktorým je SMPF, sa vzťahujú povinnosti platieb RES.
Je teda potrebné preskúmať dôvodnosť námietky neprípustnosti vznesenej žalovanou.
2. O dôvodnosti námietky neprípustnosti
a) O osobnej dotknutosti žalobcov
Žalovaná hlavne popiera, že napadnuté rozhodnutie sa žalobcov osobne týka v zmysle článku 230 štvrtého odseku ES.
V tomto ohľade podľa ustálenej judikatúry môžu iné subjekty ako tie, ktorým je rozhodnutie určené, tvrdiť, že sa ich toto rozhodnutie osobne týka iba vtedy, keď sa ich dotýka na základe ich určitých osobitných vlastností alebo na základe okolnosti, ktorá ich charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je rozhodnutie určené (rozsudky Súdneho dvor z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia,
25/62, Zb. s. 197
,
; Cook/Komisia, bod 66 vyššie, bod 20, a z 29. apríla 2004, Taliansko/Komisia,
C-298/00 P, Zb. s. I-4087
, bod 36). Pokiaľ ide konkrétne o rozhodnutie Komisie vo veci štátnej pomoci, treba pripomenúť, že v konaní, v ktorom sa kontroluje štátna pomoc, upravenom článkom 88 ES, treba rozlišovať medzi predbežnou fázou preskúmania pomoci zavedenou odsekom 3 tohto článku, ktorá slúži len na to, aby si Komisia mohla urobiť prvý názor o čiastočnej alebo úplnej zlučiteľnosti predmetnej pomoci, a fázou zisťovania upravenou v odseku 2 tohto článku. Až v tejto druhej fáze, ktorá má Komisii umožniť získať úplné informácie o všetkých údajoch veci, upravuje Zmluva ES povinnosť Komisie poskytnúť dotknutým osobám možnosť, aby predložili svoje pripomienky (rozsudky Súdneho dvora Cook/Komisia, bod 66 vyššie, bod 22; z 15. júna 1993, Matra/Komisia,
C-225/91, Zb. s. I-3203
, bod 16; z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France,
C-367/95 P, Zb. s. I-1719
, bod 38, a z 13. decembra 2005, Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C-78/03 P, Zb. s. I-10737
, body 33 a 34).
Keď Komisia bez začatia konania vo veci formálneho zisťovania upraveného v článku 88 ods. 2 ES skonštatuje rozhodnutím prijatým na základe odseku 3 tohto článku, že pomoc je zlučiteľná so spoločným trhom, osoby, v prospech ktorých sú tieto procesné garancie stanovené, sa môžu domôcť ich dodržania, len keď majú možnosť toto rozhodnutie napadnúť na súde Spoločenstva (rozsudky Cook/Komisia, bod 66 vyššie, bod 23; Matra/Komisia, bod 72 vyššie, bod 17, a Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, bod 40). Z týchto dôvodov súd Spoločenstva vysloví prípustnosť žaloby smerujúcej k zrušeniu takéhoto rozhodnutia, ktorú podá dotknutá osoba v zmysle článku 88 ods. 2 ES v prípade, keď chce žalobca podaním tejto žaloby zabezpečiť ochranu procesných práv, ktoré vyvodzuje z tohto posledne uvedeného ustanovenia (rozsudky Cook/Komisia, bod 66 vyššie, body 23 až 26, a Matra/Komisia, bod 72 vyššie, body 17 až 20). Dotknuté osoby v zmysle článku 88 ods. 2 ES, ktoré tak môžu v súlade s článkom 230 štvrtým odsekom ES podať žalobu o neplatnosť, sú teda osoby, podniky alebo združenia prípadne dotknuté poskytnutím štátnej pomoci vo svojich záujmoch, t. j. predovšetkým podniky konkurujúce príjemcom tejto pomoci a profesijné organizácie (rozsudky Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, bod 41, a Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, bod 72 vyššie, body 35 a 36).
Ak však naopak žalobca spochybňuje dôvodnosť rozhodnutia, ktorým bola posúdená pomoc ako takého, samotná skutočnosť, že ho možno považovať za dotknutú osobu v zmysle článku 88 ods. 2 ES, nemôže stačiť na uznanie prípustnosti žaloby. Žalobca teda musí dokázať, že má osobitné postavenie v zmysle judikatúry vychádzajúcej z rozsudku Plaumann/Komisia, bod 72 vyššie. Je tomu tak najmä v prípade, keď je žalobcovo postavenie na trhu podstatne dotknuté pomocou, ktorá je predmetom daného rozhodnutia (pozri rozsudok Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, bod 72 vyššie, bod 37, a tam citovanú judikatúru).
V tomto prípade žalobcovia napádajú najmä svojím prvým a druhým žalobným dôvodom hlavne materiálnu zákonnosť napadnutého rozhodnutia, keďže iba šiesty žalobný dôvod je založený na nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania a teda na nedodržaní procesných garancií stanovených v článku 88 ods. 2 ES, z ktorých mohli mať žalobcovia prospech ako dotknuté osoby. V tomto poslednom žalobnom dôvode žalobcovia navyše tvrdia, že Komisia mala začať konanie vo veci formálneho zisťovania z dôvodu pochybností existujúcich o zlučiteľnosti RES so spoločným trhom kvôli skutkovej a ekonomickej zložitosti veci.
Pokiaľ ide o aktívnu legitimáciu žalobcov domáhať sa dodržania ich procesných práv, žalovaná nepopiera, že žalobcovia, a najmä BUPA Ireland ako hlavný konkurent VHI na írskom trhu SZP, majú postavenie dotknutých osôb v zmysle judikatúry citovanej v bode 69 vyššie. V tomto ohľade skutočnosť, že v tomto prípade mali žalobcovia po podaní svojej sťažnosti proti RES v roku 1999, teda skôr, ako Komisia začala svoje vyšetrovanie RES oznámeného Írskom v roku 2003, možnosť uviesť svoje tvrdenia už počas predbežného preskúmania pomoci podľa článku 88 ods. 3 ES, ich nemôže zbavovať práva na dodržanie procesnej garancie, ktorú im výslovne priznáva článok 88 ods. 2 ES (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 22. februára 2006, Le Levant 001 a i./Komisia,
T-34/02, Zb. s. II-267
, body 94 až 98). Z toho vyplýva, že žalobcovia sú aktívne legitimovaní v rozsahu, v akom sa domáhajú dodržiavania svojich procesných práv vyvodzovaných z článku 88 ods. 2 ES.
Pokiaľ ide ďalej o aktívnu legitimáciu žalobcov na napadnutie dôvodnosti napadnutého rozhodnutia, žalovaná nesprávne tvrdí, že žalobcovia nie sú napadnutým rozhodnutím individualizovaní v zmysle judikatúry vychádzajúcej z rozsudku Plaumann, bod 72 vyššie.
Pokiaľ totiž ide najprv o BUPA Ireland, je nepochybné, že aj keď sa RES teoreticky má uplatňovať na každého poisťovateľa, ktorý vykonáva činnosť na írskom trhu SZP, je BUPA Ireland jednak hlavným konkurentom VHI na írskom trhu SZP, na ktorom má VHI dominantné postavenie, a jednak uplatnenie RES nevyhnutne vedie v prvom rade k platbám RES zo strany BUPA Ireland výlučne v prospech VHI prostredníctvom fondu, ktorý spravuje HIA. Za týchto okolností sa napadnuté rozhodnutie nielen podstatne dotýka súťažného postavenia BUPA Ireland na írskom trhu SZP, ale rovnako sa v čase svojho prijatia na neho vzťahuje ako na jediného skutočného prispievateľa do fondu zriadeného pre RES. V tomto ohľade nemôže uspieť tvrdenie žalovanej, že okruh osôb dotknutých RES a teda pôsobnosť napadnutého rozhodnutia zahŕňa aj SMPF, a to tým skôr, že nebolo uvedené, že táto okolnosť môže zmierniť záťaž BUPA Ireland ako jediného skutočného prispievateľa. Treba dodať, že práve z obavy z takéhoto podstatného dotknutia jeho súťažnej situácie, ba dokonca z toho, že by musel opustiť írsky trh SPZ, podal BUPA Ireland sťažnosť Komisii a že bol jedinou dotknutou osobou, ktorá sa po približne tri roky trvajúcom spore aktívne zúčastňovala konania vedúceho k prijatiu napadnutého rozhodnutia, ktorého obsah prinajmenšom čiastočne ovplyvnil (pozri najmä body 33 až 35 a 42 až 49 napadnutého rozhodnutia).
Súd prvého stupňa na základe uvedeného dochádza k záveru, že BUPA Ireland tak preukázal existenciu všetkých základných znakov osobitnej situácie, ktorá ho z hľadiska napadnutého rozhodnutia charakterizuje vo vzťahu ku každému inému hospodárskemu subjektu (pozri v tomto zmysle rozsudok Extramet Industrie/Rada, bod 64 vyššie, bod 17). Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie individualizuje BUPA Ireland ako osobu, ktorej je určené.
Pokiaľ ide ďalej o osobnú dotknutosť prvého a druhého žalobcu, stačí uviesť, že úvahy uvedené v bodoch 78 a 79 vyššie platia
mutatis mutandis
, keďže v čase podania prejednávanej žaloby a až do súčasnosti títo žalobcovia tvoria spolu s BUPA Ireland podnikateľskú skupinu, v ktorej prvý žalobca, BUPA United Provident Association Ltd, 100 % ovláda svoje dcérske spoločnosti BUPA Insurance Ltd (druhý žalobca) a BUPA Ireland (tretí žalobca) (pozri analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa z 22. apríla 1999, Monsanto/Komisia,
T-112/97, Zb. s. II-1277
, body 57 a 58, ktorých sa netýkalo odvolanie, ktoré viedlo k rozsudku Súdneho dvora z 8. januára 2002, Francúzsko/Monsanto a Komisia,
C-248/99 P, Zb. s. I-1
).
b) O priamej dotknutosti žalobcov
Pokiaľ ide o otázku priamej dotknutosti nastolenú žalovanou, je ustálenou judikatúrou, že napadnuté opatrenie musí mať priame účinky na právne postavenie dotknutej osoby, pričom jeho uplatnenie je úplne automatické a vyplýva zo samotného práva Spoločenstva bez uplatnenia iných vykonávacích aktov. V prípade rozhodnutia povoľujúceho pomoc to platí vtedy, keď možnosť, že sa vnútroštátne orgány rozhodnú neposkytnúť pomoc povolenú sporným rozhodnutím Komisie je čisto teoretická a keď vôľa týchto orgánov konať v tomto zmysle nevyvoláva žiadnu pochybnosť (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Komisia, bod 65 vyššie, body 47 a 48; z 27. apríla 1995, ASPEC a i./Komisia,
T-435/93, Zb. s. II-1281
, body 60 a 61, a AAC a i./Komisia,
T-442/93, Zb. s. II-1329
, body 45 a 46; pozri rovnako rozsudok Súdneho dvora z 5. mája 1998, Dreyfus/Komisia,
C-386/96 P, Zb. s. I-2309
, body 43 a 44).
V tomto prípade z udalostí, ktoré predchádzali prijatiu napadnutého rozhodnutia, a najmä z krokov podniknutých po liberalizácii írskeho trhu SZP, vrátane vytvorenia HIA (pozri bod 18 a nasledujúce vyššie) vyplýva, že írske orgány boli pevne rozhodnuté zaviesť RES, ktorého mechanizmus bol niekoľkokrát prediskutovaný a revidovaný, pričom jedinými otvorenými otázkami zostával presný dátum začatia uplatňovania RES a aktivácie platieb RES, ako aj určenie výšky týchto platieb. V čase prijatia napadnutého rozhodnutia bola teda možnosť, že sa írske orgány rozhodnú nezaviesť RES čisto teoretická, keďže omeškanie pri jeho zavedení bolo spôsobené výlučne žalobami, ktoré žalobcovia podali na High Court proti vykonávacím opatreniam stanoveným príslušnou vnútroštátnou právnou úpravou.
V dôsledku toho treba zamietnuť tvrdenie žalovanej, že prijatie napadnutého rozhodnutia nemalo nevyhnutne za následok zavedenie RES, keďže írske orgány museli prijať určité vykonávacie opatrenia, ktoré možno napadnúť žalobou.
Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie sa žalobcov priamo a osobne týka v zmysle článku 230 štvrtého odseku ES a že treba vysloviť prípustnosť žaloby v celom rozsahu.
Je teda potrebné zamietnuť námietku neprípustnosti vznesenú žalovanou.
II —
O veci samej
A —
Úvodná pripomienka
Žalobcovia sa na podporu svojej žaloby odvolávajú na sedem žalobných dôvodov a to po prvé, dôvod založený na nesprávnom uplatnení článku 87 ods. 1 ES, po druhé, dôvod založený na nesprávnom uplatnení článku 86 ods. 2 ES, po tretie, dôvod založený na nesprávnom právnom posúdení, ktoré spočíva v nevykonaní prieskumu zákonnosti RES so zreteľom na článok 86 ods. 1 v spojení s článkom 82 ES, po štvrté, dôvod založený na nesprávnom právnom posúdení, ktoré spočíva v nevykonaní prieskumu zákonnosti RES so zreteľom na články 43 ES a 49 ES, po piate, dôvod založený na nesprávnom právnom posúdení a nedostatku odôvodnenia z dôvodu nevykonania vhodného prieskumu zákonnosti RES so zreteľom na tretiu smernicu o neživotnom poistení, po šieste, dôvod založený na protiprávnom nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES a po siedme, dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia podľa článku 253 ES.
Súd prvého stupňa na úvod uvádza, že tvrdenia, ktoré účastníci konania uplatnili v rámci prvého a druhého dôvodu, sa vo veľmi veľkom rozsahu prekrývajú. Nastoľujú predovšetkým otázku existencie úlohy SVHZ, ako aj otázku nevyhnutnosti RES na realizáciu tejto úlohy a jeho proporcionality. Najprv teda treba zopakovať podstatu všetkých týchto tvrdení, aby boli následne náležitým spôsobom zohľadnené v rámci preskúmania týchto dvoch dôvodov.
B —
O prvom a druhom dôvode
1. Tvrdenia účastníkov konania
a) O dôvode založenom na nesprávnom uplatnení článku 87 ods. 1 ES
i) Tvrdenia žalobcov
1)  Všeobecné pripomienky
Žalobcovia na úvod uvádzajú, že svojím prvým dôvodom napádajú článok 1 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého RES „nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 [ES]“. Poznamenávajú, že žalovaná neuvádza tvrdenia na obranu proti tomuto dôvodu, takže iba na tomto jedinom základe musí byť napadnuté rozhodnutie zrušené.
Žalobcovia dodávajú, že Komisia v bode 39 napadnutého rozhodnutia správne vyhlásila, že RES v zásade spĺňa kritériá článku 87 ods. 1 ES a možno ho preto kvalifikovať ako štátnu pomoc. V bodoch 61 a 62 tohto rozhodnutia sa však Komisia nesprávne domnievala, že RES napriek tomu nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle tohto ustanovenia z dôvodu, že odškodňuje povinnosti SVHZ. V tomto prípade však podmienky kompenzácie povinností SVHZ, tak ako ich uvádza Súdny dvor (rozsudok Ferring, bod 41 vyššie, bod 27, a rozsudok Súdneho dvora z 24. júla 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00, Zb. s. I-7747
, ďalej len „rozsudok Altmark“, body 87 až 93), nie sú splnené. Predovšetkým v rozsudku Altmark Súdny dvor rozhodol tak, že článok 87 ods. 1 ES sa nevťahuje na štátne opatrenie, ktoré možno považovať za kompenzáciu predstavujúcu protihodnotu za plnenia poskytované podnikmi, v prospech ktorých opatrenie smeruje, pokiaľ sa týmito plneniami vykonávajú povinnosti verejnej služby, takže tieto podniky v skutočnosti neprijmú žiadnu finančnú výhodu, a preto daným opatrením nezískajú výhodnejšie súťažné postavenie v porovnaní s podnikmi, ktoré sú ich konkurentmi (rozsudok Altmark, už citovaný, bod 87). Navyše je podľa Súdneho dvora potrebné, aby boli splnené štyri kumulatívne podmienky (rozsudok Altmark, už citovaný, body 88 až 93), k čomu v tomto prípade nedošlo.
V tomto ohľade pokus žalovanej zabrániť zrušeniu napadnutého rozhodnutia tým, že sa odvoláva iba na článok 86 ods. 2 ES, nemôže byť úspešný, keďže výroková časť tohto rozhodnutia sa nezmieňuje o článku 86 ods. 2 ES a keďže odôvodnenie v tejto súvislosti v bode 61 uvedeného rozhodnutia nie je dostatočné. Ani v rozsahu, v akom sú podmienky uplatnenia článku 86 ods. 2 ES rovnaké ako podmienky uplatnenia článku 87 ods. 1 ES, čo žalovaná nepopiera, nemôže jej argumentácia uspieť, lebo žalovaná v každom prípade nepreukazuje existenciu povinnosti SVHZ odôvodňujúcej RES a jeho proporcionalitu v zmysle tak rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ako aj článku 86 ods. 2 ES.
V tejto súvislosti žalobcovia okrem toho tvrdia, že na rozdiel od žalovanej a Holandského kráľovstva sa Írsko a VHI usilujú brániť zákonnosť napadnutého rozhodnutia tvrdením, že sú splnené podmienky uvedené v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Podľa článku 116 ods. 3 rokovacieho poriadku však vedľajší účastníci konania musia prijať spor v stave, v akom sa nachádza v čase ich vstupu do konania, takže nemôžu meniť rámec sporu (rozsudok Súdu prvého stupňa z 24. októbra 1997, British Steel/Komisia,
T-243/94, Zb. s. II-1887
, bod 70) tak, ako je vymedzený v písomných podaniach žalobcov a žalovanej. Keďže však žalovaná neuvádzala tvrdenia založené na článku 87 ods. 1 ES, týkal sa rámec sporu v čase vstupu vedľajších účastníkov do konania iba článku 86 ods. 2 ES. Podľa žalobcov z toho vyplýva, že treba vysloviť neprípustnosť tvrdení Írska a VHI týkajúcich sa článku 87 ods. 1 ES.
V každom prípade nedostatky odôvodnenia napadnutého rozhodnutia nemožno konvalidovať v priebehu konania a spätne novými právnymi a skutkovými tvrdeniami, ktoré uplatňujú vedľajší účastníci konania (rozsudok Súdu prvého stupňa z 25. októbra 2002, Tetra Laval/Komisia,
T-5/02, Zb. s. II-4381
, body 255, 271 a 282; návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Fennelly k rozsudku Súdneho dvora z 19. októbra 2000, Italie a Sardegna Lines/Komisia,
C-15/98 a C-105/99, Zb. s. I-8855
,
I-8894
, bod 70). Z tohto dôvodu treba tvrdenia Írska a VHI každopádne zamietnuť ako nedôvodné.
Napokon, pokiaľ ide o vyjadrenie vedľajšieho účastníka Írska, žalobcovia tvrdia, že s prihliadnutím na článok 116 ods. 4 písm. b) rokovacieho poriadku a judikatúru (rozsudok Súdu prvého stupňa zo 7. novembra 1997, Cipeke/Komisia,
T-84/96, Zb. s. II-2081
, body 31 a 34) sú vecné tvrdenia nachádzajúce sa v prílohách 4, 7, 9 a 10 tohto vyjadrenia prípustné iba v rozsahu, v akom sú uplatnené v samotnom vyjadrení.
Žalobcovia tvrdia, že v tomto prípade RES nespĺňa štyri kumulatívne podmienky uvedené v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Komisia navyše po tom, čo bez vykonania vlastného posúdenia uznala stanovisko írskych orgánov týkajúce sa prvej podmienky, vôbec nepreskúmala druhú, tretiu a štvrtú podmienku.
2) O prvej podmienke týkajúcej sa skutočných a jasne definovaných povinností SVHZ
Žalobcovia pripomínajú prvú podmienku uvedenú Súdnym dvorom v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 89), podľa ktorej musí byť prijímajúci podnik skutočne poverený plnením povinností verejnej služby a tieto povinnosti musia byť jasne definované.
Žalobcovia sa domnievajú, že najmä z dôvodu úzkeho vzťahu medzi článkom 87 ods. 1 ES a článkom 86 ods. 2 ES, je pojem povinnosti verejnej služby používaný Súdnym dvorom ekvivalentný pojmu povinnosti SVHZ (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Tizzano k rozsudku Ferring, bod 41 vyššie, Zb. s. I-9069, body 51 a 60, a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs k rozsudku Súdneho dvora z 20. novembra 2003, GEMO,
C-126/01, Zb. s. I-13769
, I-13772). Komisia v napadnutom rozhodnutí sama uznala ekvivalentnú povahu týchto dvoch pojmov. Navyše verejne vysvetlila, že oba tieto pojmy sa vzťahujú na služby s osobitnými vlastnosťami, ktoré uspokojujú potreby širokej verejnosti (správa Komisie o stave prác na usmerneniach týkajúcich sa štátnej pomoci súvisiacej so [SVHZ] [
neoficiálny preklad
], časť 2), ktoré neprinášajú prospech špecifickým kategóriám užívateľov (neoficiálny dokumenty Komisie o SVHZ a štátnej pomoci z 12. novembra 2002, s. 21), a ktoré teda spĺňajú tieto spoločné znaky: univerzálna služba, nepretržitosť, kvalita služby, cenová dostupnosť, ochrana užívateľa a spotrebiteľa (zelená kniha Komisie o službách všeobecného záujmu z 21. mája 2003, COM (2003) 270, konečné znenie, bod 49).
Podľa názoru žalobcov so zreteľom na judikatúru týkajúcu sa povinností SVHZ z vyššie uvedených podmienok vyplýva dodatočná podstatná charakteristika, a to že ako univerzálna služba musí byť poskytovanie služby povinné (rozsudky Súdneho dvora zo 14. júla 1981, Züchner,
172/80, Zb. s. 2021
, bod 7; z 10. decembra 1991, Merci Convenzionali Porto di Genova,
C-179/90, Zb. s. I-5889
, bod 27; z 27. apríla 1994, Almelo,
C-393/92, Zb. s. I-1477
, bod 48; zo 17. júla 1997, GT-Link,
C-242/95, Zb. s. I-4449
, a z 18. júna 1998, Corsica Ferries France,
C-266/96, Zb. s. I-3949
, bod 45).
Žalobcovia okrem toho tvrdia, že s prihliadnutím na špecifickú a obmedzenú definíciu pojmu povinnosti SVHZ platí, že aj keby každú vnútroštátnu úpravu ukladajúcu povinnosti podniku bolo možné považovať za prijatú vo všeobecnom alebo verejnom záujme, predsa len z toho nevyplýva, že všetky tieto povinnosti predstavujú povinnosti SVHZ v presnom zmysle slova, za plnenie ktorých môže štát dotknuté podniky oprávnene odškodniť. V súlade s judikatúrou a rozhodovacou praxou Komisie totiž treba rozlišovať medzi stanovením povinností SVZH na jednej strane a kontrolou a reguláciou činností podnikov na druhej strane (rozsudky Súdneho dvora z 2. marca 1983, GVL/Komisia,
7/82, Zb. s. 483
, body 31 a 32, a z 13. decembra 1991, GB-Inno-BM,
C-18/88, Zb. s. I-5941
, bod 22; rozhodnutie Komisie 97/606/ES z 26. júna 1997 podľa článku [86 ods. 3 ES] týkajúce sa výlučného práva vysielať televíznu reklamu vo Flandersku [
neoficiálny preklad
],
Ú. v. ES L 244, s. 18
, odôvodnenie č. 14, a rozsudok Súdu prvého stupňa z 8. júla 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Komisia,
T-266/97, Zb. s. II-2329
). Ak by tomu podľa žalobcov tak nebolo a ak by členské štáty neboli povinné rešpektovať túto presnú a obmedzenú definíciu pojmu povinnosti SVHZ, boli by schopné obísť uplatnenie článku 87 ods. 1 ES tým, že by odškodňovali všetky druhy povinností uložených podnikom vo verejnom záujme.
Žalobcovia uvádzajú, že pojem povinnosti SVHZ je pojmom práva Spoločenstva, ktorý treba vykladať objektívne rovnako ako pojem štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES, ktorého je neoddeliteľnou súčasťou (rozsudky Súdneho dvora z 2. júla 1974, Taliansko/Komisia,
173/73, Zb. s. 709
, bod 13, a zo 16. mája 2000, France/Ladbroke Racing a Komisia,
C-83/98 P, Zb. s. I-3271
, bod 25; návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs k rozsudku GEMO, bod 96 vyššie, bod 73). Potvrdzuje to judikatúra, podľa ktorej treba pojem SVHZ v zmysle článku 86 ods. 2 ES vykladať doslovne (rozsudky Súdneho dvora GT-Link, bod 97 vyššie, bod 50, a z 23. októbra 1997, Komisia/Holandsko,
C-157/94, Zb. s. I-5699
, bod 37), aby sa zabránilo tomu, aby sa členské štáty mohli ľahko vyhnúť uplatneniu pravidiel stanovených v oblasti štátnej pomoci.
Hoci teda členský štát môže pri výkone svojej voľnej úvahy slobodne rozhodnúť o spôsobe, akým chce zabezpečiť a regulovať poskytovanie SVHZ (správa Komisie o stave prác na usmerneniach týkajúcich sa štátnej pomoci súvisiacej so [SVHZ] [
neoficiálny preklad
], časť 4.1; rozhodnutie Komisie SG (99) D/10201 zo 14. decembra 1999 o štátnej pomoci NN 88/98 — Spojené kráľovstvo), kvalifikácia povinnosti SVHZ podlieha úplnej kontrole zo strany inštitúcii Spoločenstva (rozsudok Súdneho dvora z 20. marca 1985, Taliansko/Komisia,
41/83, Zb. s. 873
, bod 30).
V tomto ohľade žalobcovia popierajú tvrdenia žalovanej a vedľajších účastníkov konania, podľa ktorých jednak pojem povinnosti SVHZ a jeho uplatňovania podliehajú iba kontrole zjavného pochybenia a jednak definícia pôsobnosti tohto pojmu patrí hlavne do diskrečnej právomoci členských štátov. Navyše judikatúra, na ktorú sa odvolávajú vedľajší účastníci konania (rozsudok Súdneho dvora z 21. septembra 1999, Albany,
C-67/96, Zb. s. I-5751
, bod 104, a rozsudok Súdu prvého stupňa z 27. februára 1997, FFSA a i./Komisia,
T-106/95, Zb. s. II-229
, bod 137), naopak potvrdzuje názor žalobcov. Napokon vedľajší účastníci konania neuvádzajú podľa žalobcov žiadne tvrdenie spôsobilé spochybniť definíciu pojmu povinnosti SVHZ na úrovni Spoločenstva.
Žalobcovia sa domnievajú, že tomto prípade nie je splnená prvá podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, z dôvodu neexistencie povinností SVHZ spojených s RES. Opačné posúdenie Komisie v bode 49 napadnutého rozhodnutia je nesprávne z dvoch dôvodov.
Na jednej strane sa Komisia nevenovala posúdeniu toho, či sú povinnosti SVHZ, na ktoré sa odvolávajú írske orgány, a to požiadavky otvoreného vstupu, spoločnej tarifikácie, doživotného poistenia a minimálnych dávok (ďalej len „povinnosti SZP“), skutočne a objektívne povinnosťami SVHZ. V skutočnosti Komisia obišla túto otázku tým, že sa nesprávne domnievala, že patrí do právomoci írskych orgánov a že jej kontrola sa obmedzuje len na kontrolu zjavných pochybení, ktorých sa dopustili tieto orgány pri výkone tejto právomoci. Týmto postupom Komisia ignorovala požiadavku presnej a objektívnej definície povinností SVHZ na úrovni Spoločenstva a protiprávne delegovala na írske orgány právomoc definovať tieto povinnosti. Komisia teda nevykonala kontrolu v miere požadovanej článkom 87 ods. 1 ES.
Na druhej strane žalobcovia tvrdia, že povinnosti SZP nemajú povahu povinnosti SVHZ z dôvodov uvedených nižšie.
Po prvé, v súlade s judikatúrou a rozhodovacou praxou Komisie povinnosti SZP zodpovedajú iba bežným povinnostiam vyplývajúcim z právnej úpravy súvisiacim s povoľovaním poskytovania služby a kontrolou činnosti dotknutých subjektov orgánmi verejnej moci. Táto úprava totiž neukladá dotknutým subjektom povinnosť poskytovať služby SZP, a tým menej minimálnu úroveň týchto služieb alebo univerzálnu službu. Ide iba o povolenie poskytovať takéto služby podľa požiadaviek trhu pod podmienkou, že dotknutý subjekt dodržiava zásady otvoreného vstupu, doživotného poistenia, spoločnej tarifikácie a minimálnych dávok. To rovnako platí pre VHI, ktorému s výnimkou plánu P nie je právnou úpravou uložená žiadna povinnosť poskytovať špecifické služby SZP.
Po druhé, konštatovanie Komisie, že povinnosti SZP majú zabezpečiť určitú úroveň služieb SZP všetkým osobám žijúcim v Írsku za prijateľnú cenu a v obdobnej kvalite, je s ohľadom na možnosť vylúčiť zo služieb SZP staršie a už choré osoby zjavne nesprávne. V tomto ohľade je nesprávne tvrdenie Komisie, že pravidlo otvoreného vstupu zabraňuje vylúčeniu týchto osôb. Poisťovatelia SZP majú naopak právo vylúčiť osoby, ktoré prekročili 65 rok veku, teda približne 8 % írskej populácie, a ktoré chcú vstúpiť do systému po prvýkrát (bod 34, tretia zarážka, napadnutého rozhodnutia), a VHI a BUPA Ireland v praxi neponúkajú poistenie takýmto osobám. Okrem toho, pokiaľ ide o už choré osoby, poisťovatelia SZP majú právo obmedziť poistenie tým, že stanovia čakaciu dobu od piatich do desiatich rokov podľa veku dotknutých osôb skôr, ako môžu tieto osoby využívať poistenie, pričom túto možnosť využíva v praxi tak VHI — s výnimkou plánu P —, ako aj BUPA Ireland. Napokon, podľa aktuálnych číselných údajov približne 49 % írskej populácie nevyužíva služby SZP. Navyše úprava v oblasti minimálnych dávok upravuje úroveň tak nízku úroveň krytia, že v praxi je málo užitočná z dôvodu, že túto úroveň značne prekračuje úroveň najzákladnejších poistení dostupných na trhu, ako je napríklad poistenie s názvom „plán A“ od VHI.
Po tretie, žalobcovia popierajú, že povinnosti SZP garantujú jednotne prijateľné tarify. Aj v prípade osôb, ktoré majú prístup k týmto službám a môžu tak využívať spoločnú tarifikáciu, sú tarify, s výnimkou taríf plánu P, stanovené výlučne na základe pôsobenia trhových síl. Oslobodenie alebo výrazné zľavy z poistného sa tak poskytujú najmä osobám mladším ako 18 rokov alebo osobám od 18 do 23 rokov. Spoločná tarifikácia teda umožňuje zjednotiť iba tarify určené slobodne poisťovateľmi v závislosti od podmienok trhu.
Po štvrté, povinnosti SZP nemajú v žiadnom prípade povahu povinnosti SVHZ. Dotknuté služby SZP totiž ani zďaleka nezodpovedajú univerzálnej službe vytvorenej vo všeobecnom záujme, ako je napríklad služba nahrádzajúca verejný systém sociálneho zabezpečenia, ale sú iba dobrovoľnými finančnými službami, ktoré majú garantovať dodatočné alebo náhradné poistenie vo vzťahu k univerzálnej službe. V tomto ohľade treba prejednávanú vec odlíšiť od situácie, ktorá bola základom rozsudku Súdneho dvora zo 16. marca 2004, AOK-Bundesverband a i. (
C-264/01, C-306/01, C-354/01 a C-355/01, Zb. s. I-2493
), týkajúceho sa nemeckého systému zdravotného poistenia, ktorý je povinný pre veľkú väčšinu nemeckých zamestnancov a ktorý nahrádza poskytovanie univerzálnej (verejnej) zdravotnej starostlivosti (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs k rozsudku AOK-Bundesverband a i., už citovaný, Zb. s. I-2495; rozsudok Albany, bod 101 vyššie). Žalobcovia dodávajú, že prejednávaná vec sa skôr podobá situácii, ktorá bola základom rozsudku Danske Busvognmænd/Komisia, bod 68 vyššie (body 90 až 92), v ktorom Súd prvého stupňa odmietol kvalifikovať dopravnú službu ako SVHZ z dôvodu, že dotknuté dopravné činnosti boli vystavené hospodárskej súťaži medzi rozličnými dopravnými podnikmi, ktoré vykonávali činnosť na trhu a ktoré všetky sa nachádzali v rovnakej situácii.
V tomto ohľade žalobcovia popierajú názor, ktorý žalovaná obhajuje hlavne vo svojom vyjadrení k žalobe (body 13 a 35 až 43) a nie v napadnutom rozhodnutí, že je to skôr poskytovanie služieb SZP — ako povinnosti SZP —, čo predstavuje skutočnú úlohu SVHZ, a že bez RES by írsky trh SZP nemohol fungovať za ekonomicky prijateľných podmienok. O tento prípad totiž nejde z dôvodu, že BUPA Ireland ani VHI nemajú s výnimkou plánu P povinnosť poskytovať služby SZP. Napadnuté rozhodnutie sa v skutočnosti týka iba vykonávania povinností SZP, ktoré nesprávne kvalifikuje ako povinnosti SVHZ. Okrem toho, hoci služby SZP ako dobrovoľné finančné služby poskytujú poistenie zabezpečujúce rýchlejší a lepší prístup k zdravotnej starostlivosti, nereagujú na potrebu a sú, ako to potvrdzuje Európsky výbor pre poisťovníctvo, dobrovoľné, pričom nenahrádzajú verejný systém. Ak chcela Komisia napriek tomu dokázať, že pravidlá, ktorými sa riadia služby SZP sú samé osebe povinnosťami SVHZ, čo je v prejednávanej veci irelevantné, mala preukázať, že tieto pravidlá majú povahu povinnosti SVHZ, čo neurobila.
V tejto súvislosti nemôže uspieť pokus žalovanej v duplike konvalidovať jej vnútorne rozporný prístup tvrdením, že je to poskytovanie služieb SZP ako také alebo kombinácia poskytovania služieb SZP s povinnosťami SZP, čo predstavuje príslušnú SVHZ. Jediné povinnosti definované napadnutým rozhodnutím, ktoré sú považované za povinnosti SVHZ uplatňované na všetkých poisťovateľov SZP a ktorých náklady môžu byť kompenzované v zmysle rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, sú povinnosti SZP a nie samotné služby SZP, ktoré nie je povinný poskytovať žiadny poisťovateľ. Tento názor navyše podporuje aj VHI a Írsko.
Napokon na pojednávaní žalobcovia dodali, že ako to potvrdzuje rozsudok High Court, Komisia založila svoju úvahu v napadnutom rozhodnutí na nesprávnom pochopení zásady spoločnej tarifikácie, a teda na irelevantnej skutočnosti, keď odkázala iba na povinnosť spoločnej tarifikácie pre individuálne zmluvy SZP v zmysle článku 7 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov, zatiaľ čo odôvodnenie nevyhnutnosti kompenzácie stanovenej systémom RES, ktoré uvádza Írsko, spočíva na zásade spoločnej tarifikácie, ktorá sa uplatňuje na celý írsky trh SZP v zmysle článku 12 tohto zákona.
3) O druhej podmienke týkajúcej sa objektívnych a transparentných parametrov pre výpočet kompenzácie
Žalobcovia pripomínajú druhú podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 90), podľa ktorej musia byť parametre, na základe ktorých sa vypočíta kompenzácia, vopred objektívne a transparentne stanovené, aby sa zabránilo tomu, že kompenzácia bude obsahovať ekonomickú výhodu spôsobilú zvýhodniť prijímajúci podnik vo vzťahu ku konkurenčným podnikom. Podľa žalobcov predstavuje určenie kompenzácie na základe presných, transparentných, objektívnych a vopred stanovených kritérií hlavnú záruku pre konkurentov prijímajúceho podniku, ktorá im umožňuje lepšie plánovať ich obchodné rozhodnutia so znalosťou rozsahu kompenzácie, ktorú dostane ich konkurent (rozsudok Altmark, bod 89 vyššie, bod 59).
Žalobcovia tvrdia, že ani táto druhá podmienka nie je v tomto prípade splnená z dôvodu neexistencie objektívnych parametrov pre výpočet kompenzácie údajných povinností SVHZ. Podľa žalobcov nie sú parametre použité na určenie platieb RES ani objektívne, ani transparentné a závisia od výkonu širokej miery voľnej úvahy HIA a ministra zdravotníctva.
Po prvé, HIA disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri určení rozdielu rizík medzi poisťovateľmi SZP na základe vzorca nazývaného „percento vyrovnávania trhu“, čo môže ovplyvniť výšku platieb RES. Toto percento sa najprv musí určiť v závislosti od vekového profilu a pohlavia poistencov každého poisťovateľa SZP, pričom HIA ho môže upraviť s ohľadom na mieru, v akej títo poistenci skutočne využívajú zdravotnú starostlivosť (článok 10 RES, sprievodca RES, s. 14). Tento faktor zváženia zdravotného stavu je v RES definovaný ako percento, ktoré HIA „môže z času na čas určiť“ (príloha II RES, ods. 1) a ktoré sa môže pohybovať v rozpätí od 0 do 50 %. Komisia navyše výslovne uznáva, že HIA „má právomoc určiť vo vymedzených hraniciach mieru zohľadnenia tohto faktora pod podmienkou, že HIA zistila, že to odôvodňujú okolnosti týkajúce sa rozdielov rizikových profilov medzi poisťovateľmi [SZP] a je to v celkovom záujme poisťovacích spoločností“.
Po druhé, HIA má povinnosť oznámiť tento rozdiel rizík ministrovi zdravotníctva, pričom disponuje diskrečnou právomocou, ktorú Komisia výslovne uznala, odporučiť v prípade, keď sa tento rozdiel nachádza medzi 2 a 10 %, aktiváciu vyrovnávania rizík (článok 10 ods. 4 RES). Po tretie, minister zdravotníctva disponuje voľnou úvahou pokiaľ ide o to, či prijme takéto odporúčanie HIA založené na rozdiele rizík medzi 2 a 10 %. Dokonca aj keď je rozdiel rizík vyšší ako 10 % a keď sa vyrovnávanie rizík v zásade musí aktivovať, môže minister zdravotníctva ešte vykonať svoju diskrečnú právomoc a preskúmať, či existujú rozumné dôvody neaktivovať vyrovnávanie rizík (článok 10 ods. 6 a 7 RES). Po štvrté, v prípade rozhodnutia o aktivácii RES sa na určenie dňa začatia platieb RES rovnako vzťahuje diskrečné rozhodnutie ministra zdravotníctva (článok 13 RES). Po piate, výpočet platieb RES vykonáva HIE diskrečne na základe doplňujúcich správ poisťovateľov so zreteľom na rozdiel rizík alebo „percento vyrovnávania trhu“, ktoré je stanovené po prípadnom uplatnení faktora zváženia zdravotného stavu.
Z uvedeného žalobcovia vyvodzujú záver, že určenie aktivácie RES a výšky vykonávaných platieb RES nespočíva na objektívnych a transparentných parametroch v zmysle druhej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ale v značnom rozsahu závisí od voľnej úvahy írskych orgánov. Potvrdzujú to tri správy prijaté HIA od roku 2003, v ktorých HIA konštatoval rozdiely rizík nachádzajúce sa medzi 3 a 10 % a dospel k záveru, že neexistujú dôkazy potvrdzujúce minulú alebo bezprostrednú nestabilitu trhu. Z dôvodov neznámych žalobcom však tretia správa napriek tomu odporučila začať s platbami RES. Na rozdiel od toho, čo si myslí Írsko a VHI tento nedostatok objektivity a transparentnosti nemožno konvalidovať tým, že parametre fungovania RES boli vopred „jasne uvedené“ a zverejnené, keďže tieto parametre samé osebe zahŕňajú množstvo diskrečných kritérií. Pri neexistencii objektívnych kritérií týkajúcich sa nerovnováhy trhu teda môžu HIA a minister zdravotníctva v skutočnosti založiť svoje posúdenia na iných skutočnostiach, čomu sa práve snaží zabrániť druhá podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie.
4) O tretej podmienke týkajúcej sa nevyhnutnosti kompenzácie
Žalobcovia pripomínajú tretiu podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 92), podľa ktorej kompenzácia nemôže prekročiť to, čo je nevyhnutné na pokrytie úplných alebo čiastočných nákladov vyvolaných plnením povinností verejnej služby s ohľadom na príjmy súvisiace s týmto plnením, ako aj primeraný zisk za plnenie týchto povinností. Podľa názoru žalobcov táto podmienka vyžaduje, aby bola kompenzácia nevyhnutná na plnenie dotknutých povinností SVHZ (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs k rozsudku GEMO, bod 96 vyššie, bod 119). To zahŕňa prinajmenšom identifikáciu príslušných povinností SVHZ, identifikáciu vlastných nákladov týchto povinností, ako aj identifikáciu fixných a variabilných nákladov so správnym pripísaným všeobecných výdavkov povinnostiam SVHZ, vyčíslenie príjmov dosiahnutých prijímajúcim podnikom z plnenia povinností SVHZ, určenie primeraného zisku za plnenie povinností SVHZ a napokon garanciu, že výhoda vyplývajúca z pomoci neprekročí dodatočné náklady, ktoré možno pripísať povinnosti SVHZ s ohľadom na relevantné príjmy a primeraný zisk.
Žalobcovia sa domnievajú, že ani táto podmienka, ktorá je ekvivalentom kritéria proporcionality v zmysle článku 86 ods. 2 ES, nie je v tomto prípade splnená. Na jednej strane Komisia nepreskúmala relevantné skutočnosti uvedené v bode 117 vyššie, pričom toto opomenutie predstavuje nesprávne právne posúdenie a pochybenie ovplyvňujúce odôvodnenie napadnutého rozhodnutia týkajúce sa uplatnenia kritéria proporcionality. Na druhej strane so zreteľom na to, že Komisia pri uplatňovaní článku 87 ES nedisponuje diskrečnou právomocou, žalovaná sa nemôže oprávnene odvolávať na rozsudok Súdu prvého stupňa z 1. decembra 1999, Boehringer/Rada a Komisia (
T-125/96 a T-152/96, Zb. s. II-3427
), ktorý sa týka obmedzenej kontroly diskrečnej právomoci normotvorcu Spoločenstva v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky.
V každom prípade, aj keby Komisia vykonala takýto prieskum, RES nespĺňa podmienku nevyhnutnosti hlavne z troch dôvodov.
Po prvé, aj za predpokladu, že povinnosti SZP možno aspoň čiastočne kvalifikovať ako povinnosti SVHZ, tieto povinnosti nevytvárajú pre poisťovateľov SZP, vrátane VHI, finančnú záťaž. Podľa žalobcov, ako to vyplýva z časti 3 správy poradcu NERA tak, ako je priložená k žalobe (ďalej len „správa NERA“), povinnosti SZP nebránia poisťovateľom SZP, aby si svoju rentabilitu zabezpečili predovšetkým prostredníctvom obchodných opatrení. Poisťovatelia SZP sa tak môžu chrániť proti „zlým“ rizikám tým, že odmietnu nových poistencov starších ako 65 rokov alebo stanovia dlhé čakacie doby chorým osobám. Práve tak môžu poisťovatelia SZP prispôsobiť zmluvné podmienky a odstupňovať poistné, aby zohľadnili rôzne riziká, ktoré musia prevziať na základe povinností SZP. Môžu teda segmentovať trh v závislosti od poistného rizika a kompenzovať väčšie náklady spojené so „zlými“ rizikami prostredníctvom vyššieho poistného.
Po druhé, aj za predpokladu, že povinnosti SZP so sebou prinášajú náklady, nie je RES spôsobilý tieto náklady kompenzovať. Platby RES nijako nesúvisia s povinnosťami SZP a s nákladmi, ktoré tieto povinnosti môžu prípadne vytvárať, ale sú vypočítavané na základe rozdielu rizík medzi poisťovateľmi SZP meraného prostredníctvom „percenta vyrovnávania trhu“. Ani určenie tohto rozdielu rizík však nezávisí od výpočtu nákladov vyvolaných povinnosťami SZP, ktoré má RES kompenzovať. Takýto úkon by zahŕňal najmä odlíšenie uvedených nákladov od nákladov vyplývajúcich z iných činností a ich vyčíslenie, vymedzenie relevantných príjmov a výpočet primeraného zisku. Žalobcovia upresňujú, že argumentácia žalovanej uvedená v jej vyjadrení k žalobe potvrdzuje, že RES sa v skutočnosti považuje za systém na kompenzáciu nákladov poskytovania služieb SZP ako takých. So zreteľom na napadnuté rozhodnutie však služby SZP v žiadnom prípade nepredstavujú SVHZ. Abstraktný vzťah medzi povinnosťami SZP a nákladmi každého poisťovateľa SZP nie je postačujúci a nespĺňa požiadavku dôsledného obmedzenia RES na prípadne náklady (jasne vyčíslené) vytvárané povinnosťami SZP. Napokon tvrdenie Írska, že špecifická finančná zaťaž súvisiaca s povinnosťami SZP môže spočívať v „rozdiele medzi spoločnou trhovou tarifou a nákladmi pripadajúcimi na vlastné žiadosti poisťovateľa“ nemôže uspieť najmä s ohľadom na neexistenciu súvislosti so skutočnými nákladmi vyvolanými vybavovaním žiadostí o náhradu.
Po tretie, RES nie je spôsobilý kompenzovať ani „zlé“ riziká poisťovateľov SZP. Naopak, ako je uvedené v časti 4.2 správy NERA, RES nezohľadňuje poistné a príjmy poisťovateľa SZP. RES takto ignoruje, že dodatočné náklady žiadostí o náhradu vysokorizikových klientov sú v skutočnosti kompenzované vyšším poistným. Pri nezohľadnení týchto príjmov však nie je možné posúdiť, či zo „zlých“ rizík vyplýva čistá finančná záťaž poisťovateľa SZP, ktorú treba kompenzovať.
5)  O štvrtej podmienke týkajúcej sa porovnania s efektívnym podnikom
Žalobcovia napokon pripomínajú štvrtú podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 93), podľa ktorej platí, že ak sa podnik, ktorý má byť poverený plnením povinností verejnej služby v konkrétnom prípade nevyberie v rámci verejného obstarávania, ktoré umožňuje vybrať záujemcu spôsobilého poskytovať tieto služby za najnižších nákladov pre verejnosť, musí sa úroveň nevyhnutnej kompenzácie určiť na základe analýzy nákladov, ktoré by priemerný, dobre spravovaný podnik, adekvátne vybavený prostriedkami tak, aby mohol uspokojovať nevyhnutné požiadavky verejnej služby, vynaložil na plnenie týchto povinností s ohľadom na súvisiace príjmy, ako aj na primeraný zisk za plnenie týchto povinností. Žalobcovia uvádzajú, že táto podmienka znamená hlavne to, že ak nedošlo k verejnému obstarávaniu, musí sa úroveň kompenzácie určiť podľa kritérií uvedených v bode 117 vyššie skôr s poukazom na to, čo by vyžadoval (hypotetický) efektívny podnik ako s poukazom na subjektívne náklady konkrétneho podniku. Navyše toto vyčíslenie týkajúce sa prijímajúceho podniku musí sprevádzať porovnanie s nákladmi a ziskom iných podnikov v odvetví alebo s tým, čo možno v tomto ohľade rozumne očakávať za podmienok hospodárskej súťaže. Ako to Komisia správne tvrdila vo svojom rozhodnutí z 3. mája 2005 o nevznesení námietok proti systému vyrovnávania rizík a udržania rezerv zavedeného holandskými orgánmi v odvetví zdravotného poistenia, kompenzácia sa musí obmedzovať na mimoriadne náklady efektívneho subjektu so zohľadnením poistného (rozhodnutie Komisie z 3. mája 2005 týkajúce sa štátnej pomoci N 541/04 a N 542/04 — Holandsko — Systém vyrovnávania rizika a udržanie rezerv,
Ú. v. ES 2005, C 324, s. 28
, ďalej len „rozhodnutie o holandskom RES“).
Žalobcovia tvrdia, že štvrtá podmienka rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, nie je v tomto prípade splnená, keďže nebolo vykonané porovnanie s efektívnym podnikom. Domnievajú sa, že Komisia nepreskúmala ani otázku, či prípadné náklady VHI vyplývajúce z dodržiavania povinností SZP sú porovnateľné s nákladmi, ktoré by znášal efektívny subjekt. Poznamenávajú, že na účely odhadu rozdielu rizík RES nestanovuje ani východiskový bod na posúdenie efektívnosti, ani mechanizmus na porovnanie cien, štruktúry zmlúv a postupov riadenia rizík poisťovateľov SZP s cenami, štruktúrou zmlúv a postupmi riadenia rizík efektívneho subjektu. Dodávajú, že v rozhodnutí o holandskom RES Komisia zdôraznila práve skutočnosť, že vyplácané kompenzácie nespĺňajú štvrtú podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie.
ii) Tvrdenia žalovanej
Žalovaná na úvod poznamenáva, že napadnuté rozhodnutie sa pri závere, že RES nie je štátnou pomocou odvoláva predovšetkým na judikatúru existujúcu v čase jeho prijatia, najmä na rozsudok Ferring, bod 41 vyššie. Po prijatí uvedeného rozhodnutia však Súdny dvor v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, precizoval podmienky formulované v rozsudku Ferring. Podľa žalovanej však dôsledky rozsudku Altmark nie sú rozhodujúce pre prebiehajúce konanie, pretože napadnuté rozhodnutie sa opiera aj o článok 86 ods. 2 ES keď vyslovuje, že aj keď RES predstavuje štátnu pomoc, je napriek tomu zlučiteľný so spoločným trhom. Žalovaná uvádza, že z tohto dôvodu sa pri svojej argumentácii sústreďuje na článok 86 ods. 2 ES, takže neuvádza tvrdenia týkajúce sa žalobného dôvodu založeného na porušení článku 87 ods. 1 ES.
iii) Tvrdenia Írska a VHI
Írsko tvrdí, že úvaha Súdneho dvora v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, je v podstate tá, ktorou sa Súdny dvor riadil vo svojich rozsudkoch zo 7. februára 1985, ADBHU (
240/83, Zb. s. 531
, body 3 a 18), a Ferring, bod 41 vyššie (bod 27). Írsko a VHI sú navyše toho názoru, že na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, RES, ako aj posúdenie Komisie v napadnutom rozhodnutí v tomto ohľade, spĺňajú všetky podmienky stanovené rozsudkom Altmark, bod 89 vyššie.
iv) Tvrdenia Holandského kráľovstva
Holandské kráľovstvo podobne ako žalovaná poznamenáva, že prejednávaný spor sa v podstate týka výkladu článku 86 ods. 2 ES a že chce z tohto dôvodu obmedziť svoje vedľajšie účastníctvo na výklad tohto ustanovenia a najmä pojmu SVHZ a podmienok jeho uplatnenia na podnik.
b) O dôvode založenom na nesprávnom uplatnení článku 86 ods. 2 ES
i) Tvrdenia žalobcov
1) Úvodná pripomienka
Žalobcovia tvrdia, že posúdenie Komisie, podľa ktorého možno prípadné prvky pomoci v RES v každom prípade považovať za zlučiteľné so spoločným trhom podľa článku 86 ods. 2 ES, nenachádza výraz vo výrokovej časti napadnutého rozhodnutia a nie je ani podložené dostatočným odôvodnením v tomto rozhodnutí. Toto posúdenie je navyše zjavne právne nesprávne. Podľa žalobcov RES a povinnosti SZP, ktoré s ním súvisia, nespĺňajú požiadavky tohto ustanovenia.
2) O neexistencii povinností SVHZ
V prvom rade podľa žalobcov, ako to tvrdia v rámci prvého žalobného dôvodu (pozri body 95 až 100 vyššie), povinnosti SZP nespĺňajú objektívne a presné podmienky, ktorým musia vyhovovať povinnosti SVHZ podľa článku 86 ods. 2 ES a ktorých preskúmanie Komisia protiprávne delegovala na írske orgány.
3) O neexistencii aktu zverujúceho úlohu SVHZ
V druhom rade podľa žalobcov článok 86 ods. 2 ES vyžaduje, aby boli podniky „poverené“ poskytovaním SVHZ, čo implikuje povinnosť poskytovať dotknutú službu, ktorá je uložená verejnými orgánmi. Ako však Komisia uznáva vo svojej vlastnej rozhodovacej praxi, púhe povolenie poskytovať túto službu nestačí (rozhodnutie Komisie 81/1030/EHS z 29. októbra 1981, v konaní podľa článku [82 ES] IV/29.839 — GVL [
neoficiálny preklad
],
Ú. v. ES L 370, s. 49
, bod 66; rozhodnutie 97/606, bod 14, a rozhodnutie o holandskom RES). Táto podmienka zohľadňuje najmä univerzálnu povahu dotknutej SVHZ, ktorej poskytovanie musí byť chránené pred samotnými trhovými silami. V tomto prípade však s výnimkou požiadavky kladenej na VHI ponúkať plán P neexistuje skutočná úloha univerzálnej služby záväzného charakteru v zmysle článku 86 ods. 2 ES súvisiaca s povinnosťami SZP, ale iba povolenie udelené dotknutým subjektom poskytovať určité služby pri dodržaní určitých povinností vyplývajúcich z právnej úpravy. V tomto ohľade je pokus Holandského kráľovstva konvalidovať v prebiehajúcom konaní skutočnosť, že v napadnutom rozhodnutí nedošlo k preskúmaniu zverenia úlohy SVHZ, odsúdený na neúspech. Predovšetkým nie je právne podložený názor Holandského kráľovstva, že výslovná povinnosť plniť úlohu SVHZ sa nevyžaduje v prípade, keď je touto úlohou poverených niekoľko podnikov a že stačí, keď existuje systém povoľovania alebo kontroly. Podľa názoru žalobcov naopak dodržanie článku 86 ods. 2 ES nevyhnutne predpokladá, že úloha SVZH je zverená úradným aktom, ktorý v tomto prípade chýba. V tomto ohľade sa žalobcovia odvolávajú na návrh rozhodnutia Komisie o uplatňovaní ustanovení článku 86 ods. 2 ES na štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním SVHZ, na návrh rámca Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme a na rozhodnutie o holandskom RES (časť 4.2.1).
4) O neexistencii nevyhnutnosti a proporcionality RES
Úvodné pripomienky
V treťom rade podľa žalobcov uplatnenie pravidiel hospodárskej súťaže obsiahnutých v Zmluve ES musí s ohľadom na článok 86 ods. 2 ES brániť plneniu povinností SVHZ, ktorými je podnik poverený. V prípade udelenia osobitných práv alebo finančnej pomoci podniku judikatúra vyžaduje, aby tieto opatrenia umožňovali dotknutému podniku fungovať za ekonomicky prijateľných podmienok (rozsudky Súdneho dvora z 19. mája 1993, Corbeau,
C-320/91, Zb. s. I-2533
, body 14 až 16; z 21. septembra 1999, Brentjens’,
C-115/97 až C-117/97, Zb. s. I-6025
, bod 107, a z 10. februára 2000, Deutsche Post,
C-147/97 a C-148/97, Zb. s. I-825
, bod 49; návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Stix-Hackl k rozsudku Súdneho dvora z 27. novembra 2003, Enirisorse,
C-34/01 až C-38/01, Zb. s. I-14243
,
I-14247
, bod 102 a poznámka pod čiarou 76). To znamená požiadavku nevyhnutnosti a zároveň proporcionality vo vzťahu k ekonomickej životaschopnosti poskytovania určitej SVHZ bez toho, aby to zahŕňalo cieľ chrániť podnik poverený SVHZ ako taký (rozhodnutie Komisie 97/310/ES z 12. februára 1997 o poskytnutí dodatočných lehôt Portugalsku na vykonanie smerníc 90/388/EHS a 96/2/ES pokiaľ ide o úplnú hospodársku súťaž na trhoch telekomunikácií [
neoficiálny preklad
],
Ú. v. ES L 133, s. 19
, bod 10; rozsudok Súdneho dvora z 8. júna 1982, Nungesser/Komisia,
258/78, Zb. s. 2015
, body 8 a 9). Táto požiadavka proporcionality je navyše podobná, ba až identická s kritériom nevyhnutnosti v zmysle tretej podmienky pre kompenzáciu povinností SVHZ formulovanej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, v tom, že vyžaduje, aby sa podpora obmedzovala na sumu nevyhnutnú na kompenzáciu strát, ktoré môžu vzniknúť poskytovaním dotknutej univerzálnej služby (rozsudok Súdneho dvora zo 17. mája 2001, TNT Traco,
C-340/99, Zb. s. I-4109
, body 57 a 58).
O neexistencii nevyhnutnosti RES
Žalobcovia tvrdia, že Komisia nepreukázala nevyhnutnosť RES. V tomto ohľade sa Komisia dopustila pochybení ovplyvňujúcich odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, ako aj nesprávneho posúdenia skutkového stavu.
Na jednej strane, pokiaľ ide o pochybenia ovplyvňujúce odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, Komisia sa nesprávne domnievala, že RES je nevyhnutný na zabezpečenie uplatňovania zásad spoločnej tarifikácie, doživotného poistenia a otvoreného vstupu. Tejto úvahe protirečia skutočnosti uvedené v samotnom napadnutom rozhodnutí, ktoré uvádza, že na relevantnom trhu nedošlo od jeho liberalizácie a vstupu BUPA Ireland k problémom s nestabilitou. V tomto ohľade samotná možnosť nebezpečenstva, že dôjde k výberu rizík — nebezpečenstva, ktoré je čisto teoretické, špekulatívne, vzdialené a nie je vyčíslené na základe ekonomických údajov — nie je v žiadnom prípade postačujúca na preukázanie takejto nestability.
Na druhej strane, pokiaľ ide o nesprávne posúdenie skutkového stavu, žalobcovia sa domnievajú, že posúdenia Komisie týkajúce sa možnosti a dôsledkov takéhoto výberu rizík sú zjavne nesprávne. Na rozdiel od tvrdení írskych orgánov zhrnutých v bode 31 napadnutého rozhodnutia, nie sú poisťovatelia SZP podnecovaní k tomu, aby aktívne vyberali „dobré“ riziká a vylúčili „zlé“ riziká. Naopak, keďže títo poisťovatelia ponúkajú rad služieb za rôzne poistné a keďže sú schopní upraviť svoje zmluvné podmienky v závislosti od poistného rizika, môžu bez ohľadu na svoj rizikový profil kompenzovať najvyššie riziká zvýšením poistného a odstupňovaným krytím. Neexistuje teda finančný zisk, ktorý by mal vyplývať z portfólia nízkorizikových poistencov v porovnaní s portfóliom vysokorizikových poistencov. Práve tak, na rozdiel od konštatovania Komisie v bode 50 napadnutého rozhodnutia, neexistuje ani pasívny výber rizík, ktorý vyplýva z údajného zvýšeného sklonu jednotlivcov meniť poisťovateľa SZP. V tomto ohľade odkaz na sedem ekonomických štúdií, neuvedených v napadnutom rozhodnutí, o ktorých sa žalobcovia dozvedeli neskoro, nepostačuje na podporu záverov Komisie a Komisia nebola schopná podložiť tieto závery ani vo svojom vyjadrení k žalobe. Iba jediná z týchto štúdií, ktorá je irelevantná, pretože sa zaoberala švajčiarskym trhom, uvádza ochotu spotrebiteľov zmeniť poisťovateľa SZP, pričom Komisia nezohľadnila relevantnú štúdiu týkajúcu sa írskeho trhu (štúdia The Private Health Insurance Market in Ireland, marec 2003, ktorú vypracoval Amárach Consulting pre HIA, ďalej len „správa Amárach“), na ktorú sa žalobcovia odvolávali počas správneho konania, a podľa ktorej sú poistenci vo veku od 18 do 34 rokov menej náchylní meniť poisťovateľa SZP ako osoby vo veku od 35 do 64 rokov.
V tejto súvislosti žalobcovia oponujú názoru, podľa ktorého možno asymetriu rizikových profilov, aká existuje medzi BUPA Ireland a VHI pokiaľ ide o vek poistencov, vysvetliť výberom rizík. Tieto rozdiely sú výsledkom dvoch iných faktorov, a to po prvé, zotrvačnosti a neexistencie veľmi veľkej ochoty poistencov zmeniť poisťovateľa SZP a po druhé, cenovej stratégie VHI. Pokiaľ ide o prvý faktor, žalobcovia počas správneho konania preukázali, že so zreteľom na to, že podnietenie poistencov k zmene poisťovateľa SZP vyžaduje, aby boli služby SZP ponúkané s veľmi veľkým cenovým rozdielom, musí sa nováčik vstupujúci na trh nevyhnutne orientovať na „nových“ klientov, ktorí sú pojmovo najmladší. Pokiaľ ide o druhý faktor, žalobcovia tvrdia, že úrovne poistného, ktoré ponúka VHI vysokorizikovým jednotlivcom, nepokrývajú náklady priemerných poistných udalostí. V tomto ohľade totiž VHI predáva so stratou a tak s ním BUPA Ireland nie je schopná súťažiť o klientov všeobecne starších.
Komisia okrem toho iba na základe asymetrie rizikových profilov a bez relevantného skutkového a ekonomického dôkazu dospela k nesprávnemu záveru o prípadnej nestabilite trhu. Tak VHI, ako aj BUPA Ireland, sú však plne spôsobilé prilákať mladých nízkorizikových klientov a skutočne tak robia. Žalobcovia sa totiž domnievajú, že priemerný vek klientov vstupujúcich do VHI je nižší ako priemerný vek klientov vstupujúcich do BUPA Ireland. Navyše vysoké náklady, ktoré predstavuje migrácia klienta od jedného poisťovateľa SZP k inému, majú stabilizačný účinok, čo odporuje názoru o „smrteľnej špirále“ zastávanému Komisiou. Naopak práve RES je spôsobilý podstatne ovplyvniť stabilitu írskeho trhu SZP, pretože má za následok zvýšenie poistného pre mladých klientov, vylúčenie BUPA Ireland z tohto trhu a zvýšenie prekážok vstupu na trh. Navyše tvrdenie, ktoré žalovaná uviedla vo svojom vyjadrení k žalobe, ale nie v napadnutom rozhodnutí, a podľa ktorého kapitálová pripravenosť VHI nie je zďaleka uspokojivá a ďalšie zhoršenie jeho finančnej situácie nie je akceptovateľné, je čisto špekulatívne, nepodložené dôkaznými prostriedkami a dokonca mu protirečí samotné napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom dochádza k záveru, že v minulosti nedošlo k nestabilite trhu. Žalobcovia dodávajú, že neexistenciu bezprostrednej a budúcej nestability relevantného trhu výslovne potvrdzujú tri správy predložené HIA od roku 2003 (pozri bod 116 vyššie), z ktorých každá dospela k záveru o tom, že neexistujú príslušné dôkazy. Opačné tvrdenia, ktoré uvádza Írsko v tomto ohľade, sú iba špekulatívne a irelevantné, pretože súvisia so systémami zdravotného poistenia iných krajín. V každom prípade nie sú tieto nové tvrdenia postačujúce na odôvodnenie RES, keďže článok 86 ods. 2 ES má chrániť SVHZ ako také a nie konkrétne podniky (rozsudok Komisia/Holandsko, bod 99 vyššie, bod 43).
O neexistencii proporcionality RES
Žalobcovia navyše tvrdia, že Komisia nesprávne dospela k záveru o proporcionalite RES so zreteľom na článok 86 ods. 2 ES. Komisia totiž nepreukázala, že platby RES neprevyšujú sumu nevyhnutnú na to, aby bol VHI odškodnený za náklady, ktoré znáša na základe jeho povinností SZP.
V tomto ohľade je päť tvrdení uvádzaných Komisiou irelevantných. Po prvé, 2 % rozdiel rizík vyžadovaný na aktiváciu RES nemá praktický účinok so zreteľom na to, že rizikový profil sa vypočítava na základe veku a pohlavia a že BUPA Ireland má nevyhnutne mladší vekový profil ako VHI, takže táto hranica je zákonite prekročená. Po druhé, tvrdenie Komisie, že všetky platby poistencom, najmä tie, ktoré sa týkajú „luxusných“ plnení, nie sú vyrovnávané, je zjavne nesprávne. Naopak ustanovenia o „maximálnych vyrovnávaných platbách“ sa v zásade vzťahujú na všetky poistenia SZP, pričom jediná výnimka sa týka žiadostí o náhradu najväčších nákladov. Po tretie, na rozdiel od tvrdenia Komisie, že RES zohľadňuje priemerné náklady žiadostí o náhradu, aby tak umožnil poisťovateľom SZP profitovať z ich vlastnej efektívnosti, zohľadňovanie skutočných vlastných nákladov vedie k väčším platbám v prospech poisťovateľov SZP s najvyššími nákladmi a teda ich podnecuje k tomu, aby neboli efektívni. RES tak na rozdiel od toho, čo tvrdí VHI, umožňuje kompenzáciu nákladov, ktoré neznáša efektívny poisťovateľ SZP. Po štvrté, Komisia nesprávne vychádzala z obmedzenia faktora zváženia zdravotného stavu na 50 %, zatiaľ čo toto obmedzenie nesúvisí ani s povinnosťami SZP, ani s odôvodnením RES. Navyše aj toto zváženie podporuje neefektívnosť, pretože zohľadňuje skôr skutočné náklady ako náklady efektívneho subjektu. Po piate, žalobcovia sa domnievajú, že to, že RES sa neuplatňuje na nové subjekty vstupujúce na trh počas prvých troch rokov ich činnosti na írskom trhu SZP, nemôže znížiť vysoko odradzujúci účinok RES na tieto subjekty. Po šieste, na rozdiel od holandského RES, RES nepredvída opravný mechanizmus určený na to, aby sa zabránilo nadmernej kompenzácii.
Napokon na pojednávaní žalobcovia dodali, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalovaná a Írsko, sa kritérium efektívnosti subjektu, ktorý je príjemcom pomoci, musí uplatňovať v rámci prieskumu proporcionality podľa článku 86 ods. 2 ES rovnako ako v rámci analýzy štvrtej podmienky formulovanej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, a týkajúcej sa existencie pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES. Na jednej strane je toto posúdenie efektívnosti súčasťou posúdenia kritéria proporcionality stanoveného rovnako článkom 86 ods. 2 ES, ktoré vyžaduje, aby sa kompenzácia obmedzovala na to, čo je nevyhnutné z hľadiska efektívneho subjektu. Na druhej strane táto požiadavka vyplýva z judikatúry, podľa ktorej článok 86 ods. 2 ES nemá chrániť konkrétne subjekty. Okrem toho nezohľadnenie kritéria efektívnosti v tomto kontexte odporuje zásade vnútorného trhu s neskreslenou hospodárskou súťažou a teda záujmu Spoločenstva. Pokiaľ ide o prípadné nedostatky efektívnosti dopadajúce na všetkých poisťovateľov SZP z dôvodu zohľadnenia „adaptačného faktora nulovej sumy“ (zero sum adjustment factor) pri výpočte platieb RES, žalobcovia uviedli, že ich výhrada sa netýka tohto aspektu a uznali, že sumy potenciálne dotknuté v rámci platieb RES sú zanedbateľné. Napokon žalobcovia vyhlásili na pojednávaní aj to, že ani konanie vedúce k prijatiu napadnutého rozhodnutia, ani súdne konanie sa nezaoberali prípadnými nedostatkami efektívnosti súvisiacimi s nadmernou spotrebou alebo so skutočnosťou, že poisťovateľ SZP môže podnecovať poistencov, aby podstúpili z medicínskeho hľadiska nepotrebnú liečbu a požadovali náhradu s tým súvisiacich nákladov, a že ich výhrada sa sústreďuje na nevyhnutnosť porovnania prijímajúceho poisťovateľa SZP s efektívnym subjektom.
5) O ovplyvnení rozvoja obchodu
Napokon podľa žalobcov článok 86 ods. 2 ES vyžaduje, aby odchýlenie sa od pravidiel hospodárskej súťaže v Zmluve neovplyvnilo rozvoj obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva. Napriek tomu, v rozpore s požiadavkami ustálenými judikatúrou (rozsudok Danske Busvognmænd/Komisia, bod 68 vyššie, bod 96), Komisia v napadnutom rozhodnutí nepreskúmala, ani nepreukázala neexistenciu negatívnych účinkov na rozvoj obchodu.
ii) Tvrdenia žalovanej
1) Úvodné pripomienky
Žalovaná na úvod tvrdí, že výhrada založená na tom, že vo výrokovej časti napadnutého rozhodnutia sa nenachádza zmienka o článku 86 ods. 2 ES, vznesená v replike, je neprípustná podľa článku 48 ods. 2 rokovacieho poriadku, a v každom prípade je nedôvodná a preto ju treba zamietnuť.
2) O právomoci definovať povinnosti SVHZ
Pokiaľ ide o otázku kvalifikácie povinností SZP ako povinností SVHZ, žalovaná najprv oponuje názoru žalobcov, že táto kvalifikácia patrí do právomoci inštitúcií Spoločenstva a podlieha výkladu objektívneho a špecifického pojmu práva Spoločenstva. Z rozhodovacej praxe Komisie naopak vyplýva, že prináleží hlavne členským štátom, aby definovali, čo považujú za SVHZ a že kontrola Komisie sa v tomto ohľade obmedzuje na kontrolu zjavných pochybení.
Žalovaná tvrdí, že body 44, 48 a 49 napadnutého rozhodnutia sú v úplnom súlade s týmto predpokladom a bez pochybení.
3) O kvalifikácii povinností SZP ako povinností SVHZ
Pokiaľ ide o kvalifikáciu povinností SZP ako povinností SVHZ v zmysle článku 86 ods. 2 ES, žalovaná poznamenáva, že napadnuté rozhodnutie uvádza v bodoch 44 až 46 niekoľko dôvodov, ktoré svedčia v prospech tejto kvalifikácie, ako sú dôvody týkajúce sa uznania voľnej úvahy poskytnutej členským štátom na označenie SVHZ, obmedzenej harmonizácie právnych úprav o zdravotnom poistení a právomoci členských štátov v oblasti zdravia podľa článku 152 ES. V tomto ohľade sú nesprávne námietky žalobcov založené po prvé na tom, že povinnosti SZP sú v skutočnosti púhymi zákonnými podmienkami na regulovanie obchodnej činnosti poisťovateľov SZP uloženými vo všeobecnom záujme, po druhé na tom, že neexistuje garancia minimálnej úrovne služieb SZP a slobodného prístupu k týmto službám za prijateľnú cenu a po tretie na tom, že služby SZP nenahrádzajú verejný systém sociálneho zabezpečenia.
4) O uložení povinností SVHZ poisťovateľom SZP
Podľa žalovanej sa žalobcovia nesprávne domáhajú právnej úpravy ukladajúcej VHI a BUPA Ireland povinnosť poskytovať služby SZP, zatiaľ čo podľa judikatúry stačí, keď je subjekt povinný dodržiavať určité podmienky stanovené v koncesii, ktorá mu bola udelená (rozsudok Súdneho dvora z 23. októbra 1997, Komisia/Francúzsko,
C-159/94, Zb. s. I-5815
). V tomto prípade zákon 1994 Health Insurance Act vyžaduje, aby boli poisťovatelia SZP zapísaní v obchodnom registri a dodržiavali pod hrozbou výmazu z tohto registra povinnosti SZP. Táto situácia je analogická situácii, ktorá bola základom rozsudku Ferring, bod 41 vyššie.
5) O nevyhnutnosti RES
Pokiaľ ide o nevyhnutnosť RES, žalovaná pripomína, že členské štáty môžu pri zverení SVHZ zohľadniť vlastné ciele svojej vnútroštátnej politiky. So zreteľom na judikatúru (rozsudok Albany, bod 101 vyššie, body 107 až 111) nie je podstatnou otázkou to, či RES spĺňa absolútnu požiadavku nevyhnutnosti, ale skôr to, či napadnuté rozhodnutie zjavne nesprávne prihliada k tomu, že RES je nevyhnutný v tom zmysle, že jeho neexistencia by bránila írskemu trhu SZP fungovať za ekonomicky prijateľných podmienok. Nevyhnutnosť SZP treba teda posudzovať v závislosti od toho, čo je ekonomicky prijateľné a nie od toho, čo sa javí ako nutné.
Pokiaľ ide o nebezpečenstvo aktívneho výberu rizík, žalovaná v podstate tvrdí, že dodržiavanie povinností SZP, ako je otvorený vstup a spoločná tarifikácia, nevyhnutne podnecuje poisťovateľov SZP k tomu, aby si aktívne vyberali riziká a znižovali počet vysokorizikových poistencov. Žalovaná navyše upresňuje, že napadnuté rozhodnutí netvrdí, že vstup žalobcov na írsky trh SZP má neodvratne za následok nestabilitu tohto trhu, ale vychádza z konštatovania možnosti výberu rizík ako faktora nestability. To, s ohľadom na rozsudok Albany, bod 101 vyššie, a obmedzený stupeň kontroly, ktorú má Súd prvého stupňa vykonať, pokiaľ ide o kritérium nevyhnutnosti, stačí.
6) O proporcionalite RES
Pokiaľ ide o proporcionalitu výšky platieb RES vo vzťahu k vynaloženým nákladom, žalovaná uvádza, že prináleží žalobcom, aby preukázali, čo neurobili, že sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že RES predstavuje proporcionálny systém (rozsudok Boehringer/Rada a Komisia, bod 118 vyššie, bod 74 a nasledujúce). So zreteľom na diskrečnú právomoc ponechanú členským štátom tak na definovanie SVHZ, ako aj na stanovenie metódy výpočtu kompenzácie povinností SVHZ v zmysle článku 86 ods. 2 ES, mali žalobcovia preukázať, že RES je zjavne neprimeraný ako prostriedok na zabezpečenie fungovania írskeho trhu SZP za ekonomicky prijateľných podmienok (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs k rozsudku AOK-Bundesverband a i., bod 108 vyššie, body 95 až 101). Z judikatúry totiž vyplýva, že aj keď členský štát, ktorý sa odvoláva na článok 86 ods. 2 ES musí„preukázať, že podmienky stanovené týmto ustanovením sú splnené, toto dôkazné bremeno nemôže od tohto štátu vyžadovať, aby pri podrobnom uvedení dôvodov, pre ktoré by v prípade zrušenia vytýkaných opatrení bolo podľa jeho názoru ohrozené plnenie úloh vo všeobecnom hospodárskom záujme, ktorými poveril podnik, za ekonomicky prijateľných podmienok, išiel ešte ďalej a pozitívne preukázal, že žiadne iné predstaviteľné opatrenie, pojmovo hypotetické, nemôže umožniť zabezpečiť plnenie týchto úloh za rovnakých podmienok“ (rozsudok Komisia/Holandsko, bod 99 vyššie, bod 58). Žalobcovia však k takému dokazovaniu nepristúpili.
Žalovaná preto navrhuje zamietnutie tohto dôvodu.
iii) Tvrdenia Írska a Holandského kráľovstva
Írsko sa stotožňuje s argumentáciou Komisie na podporu zamietnutia tohto dôvodu.
Holandské kráľovstvo sa domnieva, že v tomto prípade povinnosti SZP spĺňajú podmienky, ktoré musia spĺňať povinnosti SVHZ v zmysle článku 86 ods. 2 ES.
2. Posúdenie Súdom prvého stupňa
a) O prípustnosti tvrdení Írska a VHI týkajúcich sa prvého dôvodu
Najprv treba preskúmať argumentáciu žalobcov, podľa ktorej sú tvrdenia, ktoré uvádza Írsko a VHI proti prvému dôvodu a ktoré sú založené na porušení článku 87 ods. 1 ES, neprípustné so zreteľom na článok 116 ods. 3 rokovacieho poriadku.
V tomto ohľade treba pripomenúť, že podľa článku 40 štvrtého odseku Štatútu Súdneho dvora uplatniteľného na Súd prvého stupňa podľa článku 53 tohto štatútu návrh na vstúpenie do konania ako vedľajší účastník môže obsahovať iba návrhy podporujúce jedného z účastníkov konania. Okrem toho podľa článku 116 ods. 3 rokovacieho poriadku vedľajší účastník konania musí prijať spor v stave, v akom sa nachádza v čase jeho vstupu do konania. Aj keď tieto ustanovenia nebránia tomu, aby vedľajší účastník uviedol tvrdenia odlišné od tvrdení účastníka konania, ktorého v konaní podporuje, môže tak urobiť len pod podmienkou, že tieto tvrdenia nemenia predmet sporu a že vedľajšie účastníctvo smeruje stále k podpore návrhov účastníka, ktorého podporuje (pozri rozsudky Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia,
T-2/03, Zb. s. II-1121
, bod 52, a tam citovanú judikatúru, a zo 14. decembra 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisia,
T-237/02, Zb. s. II-05131
, bod 40).
V tomto ohľade Súd prvého stupňa uvádza, že žalovaná sa naozaj výslovne vzdala možnosti uviesť tvrdenia na obranu proti prvému dôvodu. Predsa však platí jednak to, že prvý dôvod tak, ako je uplatnený žalobcami, tvorí naďalej neoddeliteľnú súčasť rámca prejednávaného sporu, a jednak to, že samotné vzdanie sa žalovanej možnosti vyjadriť sa k tomuto dôvodu nemôže obmedziť rozsah tohto sporu. Okrem toho toto vzdanie sa ani zďaleka neznamená uznanie dôvodnosti tohto dôvodu, ale je odôvodnené tvrdením, že tento dôvod je pre výsledok sporu irelevantný. Žalovaná navyše v rámci svojej obrany proti druhému dôvodu v podstate popiera argumentáciu, ktorú žalobcovia uplatnili na podporu ich prvého dôvodu v rozsahu, v akom sa táto argumentácia vzťahuje na kritéria uplatnenia článku 86 ods. 2 ES, ako aj článku 87 ods. 1 ES tak, ako sú upresnené v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Za týchto okolností nejde v tomto prípade o obmedzenie rámca sporu týkajúce sa prvého dôvodu, ktoré by zakazovalo vedľajším účastníkom konania vzniesť tvrdenia na doplnenie tých, ktoré uplatnila žalovaná. Írsko a VHI totiž plne rešpektujú rozsah prvého dôvodu tým, že uplatňujú tvrdenia, ktoré sa týkajú splnenia štyroch kumulatívnych kritérií vyplývajúcich z rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Tieto tvrdenia neovplyvňujú ani návrhy žalovanej na zamietnutie prejednávanej žaloby v celom rozsahu, ktoré Írsko a VHI naďalej podporujú.
V rozsahu, v akom chce Írsko v rámci prvého dôvodu tvrdiť, že RES nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES z dôvodu, že nedošlo k prevodu verejných zdrojov (rozsudok Súdneho dvora z 13. marca 2001, PreussenElektra,
C-379/98, Zb. s. I-2099
, body 59 až 61), však tomuto tvrdeniu nemožno vyhovieť ako prípustnému so zreteľom na článok 40 štvrtý odsek Štatútu Súdneho dvora v spojení s článkom 116 ods. 3 rokovacieho poriadku. Aj keď sa žalovaná k tomuto vo svojich písomných podaniach nevyjadruje, toto tvrdenie je v rozpore so zistením urobeným v bode 39 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého RES skutočne zahŕňa prevod verejných zdrojov. Okrem toho žalobcovia sa k tomuto zisteniu nevyjadrili v žalobe. Žaloba však spoločne s vyjadrením k nej určuje rámec sporu, ktorí vedľajší účastníci konania musia prijať v stave, v akom sa nachádza v čase ich vstupu do konania. V dôsledku toho je sporné tvrdenie Írska neprípustné, pretože mení rozsah predmetu sporu v zmysle judikatúry citovanej v bode 153 vyššie. Treba teda uznať, že v súlade so súhlasným posúdením žalobcov a žalovanej predstavuje RES systém zahŕňajúci prevod verejných zdrojov v zmysle článku 87 ods. 1 ES.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že s výnimkou tvrdenia založeného na tom, že nedošlo k prevodu verejných zdrojov, sú tvrdenia Írska a VHI týkajúce sa prvého dôvodu prípustné.
b) O uplatniteľnosti podmienok uvedených v rozsudku Altmark
Je namieste pripomenúť, že prvý dôvod je založený najmä na podmienkach uvedených Súdnym dvorom v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ktorý bol vyhlásený po prijatí napadnutého rozhodnutia a ktorého obsah preto Komisia nemohla v okamihu prijímania svojho rozhodnutia poznať. V napadnutom rozhodnutí sa totiž Komisia na to, aby odôvodnila, že v tomto prípade nejde o štátnu pomoc, oprela hlavne o rozsudok Ferring, bod 41 vyššie (bod 40 napadnutého rozhodnutia).
Treba však uviesť, že Súdny dvor časovo neobmedzil rozsah formulácií v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Bez takéhoto časového obmedzenia sú tieto formulácie vyplývajúce z výkladu článku 87 ods. 1 ES plne uplatniteľné na skutkovú a právnu situáciu prejednávanej veci tak, ako sa javila Komisii v čase prijatia napadnutého rozhodnutia.
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že výklad ustanovenia práva Spoločenstva, ktorý podáva Súdny dvor, sa obmedzuje na objasnenie a upresnenie jeho významu a rozsahu tak, ako ho bolo treba chápať a uplatňovať od okamihu, keď nadobudlo účinnosť. Z toho vyplýva, že takto vyložené ustanovenie môže a musí byť uplatňované aj na právne vzťahy, ktoré vznikli a boli založené pred vyhlásením rozsudku a že len výnimočne môže byť Súdny dvor na základe uplatnenia všeobecnej zásady právnej istoty, ktorá je súčasťou právneho poriadku Spoločenstva, nútený k tomu, aby obmedzil možnosť všetkých oprávnených osôb odvolávať sa pri spochybnení právnych vzťahov založených v dobrej viere na ustanovenie, ktoré vyložil. Takéto obmedzenie však možno pripustiť iba v rozsudku, ktorým sa rozhoduje o požadovanom výklade (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky Súdneho dvora z 15. marca 2005, Bidar,
C-209/03, Zb. s. I-2119
, body 66 a 67, a zo 6. marca 2007, Meilicke a i.,
C-292/04, Zb. s. I-01835
, body 34 až 36, a tam citovanú judikatúru). Súd prvého stupňa sa domnieva, že tieto úvahy vyplývajúce z judikatúry, ktorá sa týka predovšetkým povinnosti uplatňovania práva Spoločenstva vnútroštátnym súdom, sa uplatňujú
mutatis mutandis
aj na inštitúcie Spoločenstva v prípade, keď majú vykonať ustanovenia práva Spoločenstva, ktoré sú predmetom neskoršieho výkladu Súdneho dvora.
Treba teda preskúmať, či a v akom rozsahu je napadnuté rozhodnutie zlučiteľné s kritériami uvedenými v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ktorých rozsah, ako to uznávajú aj žalobcovia, sa do značnej miery prekrýva s rozsahom kritérií článku 86 ods. 2 ES. S ohľadom na osobitnú povahu úlohy SVHZ uplatňovanej v tomto prípade, ktorá spočíva v povinnosti všetkých subjektov vykonávajúcich činnosť na írskom trhu SZP dodržiavať rad povinností kvalifikovaných v napadnutom rozhodnutí ako povinnosti SVHZ, a s ktorou sa súd Spoločenstva do dnešného dňa nikdy nemusel oboznámiť, je však namieste prispôsobiť kritériá formulované v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, v súlade so zmyslom a účelom, ktorými boli motivované, osobitým okolnostiam v tomto prípade.
c) O existencii úlohy SVHZ v zmysle prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark a článku 86 ods. 2 ES
i) Úvodná pripomienka
Podľa prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 89), musí byť prijímajúci podnik skutočne poverený plnením povinností verejnej služby a tieto povinnosti musia byť jasne definované.
Účastníci konania nepopierajú, že pojem povinnosti verejnej služby uvedený v tomto rozsudku zodpovedá pojmu SVHZ tak, ako ho uvádza napadnuté rozhodnutie, a že sa neodlišuje od pojmu uvedeného v článku 86 ods. 2 ES.
V rámci prvého a druhého dôvodu žalobcovia v podstate tvrdia, že pojem SVHZ je pojmom práva Spoločenstva s presnou a objektívnou povahou, ktorej dodržiavanie podlieha úplnej kontrole zo strany inštitúcií Spoločenstva, ktorú nemožno delegovať na vnútroštátne orgány. Hoci členské štáty majú určitú voľnosť, pokiaľ ide o spôsob, akým chcú zabezpečiť a regulovať poskytovanie SVHZ, určenie tejto SVHZ závisí od radu objektívnych kritérií, ako je univerzálnosť služby a jej záväzný charakter, ktorých existencia musí byť overená inštitúciami. Naopak v tomto prípade neexistuje povinnosť, či dokonca úloha vo všeobecnom záujme, uložená poisťovateľom poskytovať určité služby SZP a tieto služby nie sú prístupné celej írskej populácii. Služby SZP predstavujú iba dobrovoľné, či dokonca „luxusné“ finančné služby a nemajú nahradiť verejný systém sociálneho zabezpečenia. Napadnuté rozhodnutie navyše označuje ako SVHZ iba povinnosti SZP, ale nie služby SZP ako také. Povinnosti SZP, hoci prijaté vo všeobecnom záujme, sú však iba obyčajnými povinnosťami vyplývajúcimi z právnej úpravy, ktoré sa uplatňujú na výkon a kontrolu činnosti poisťovateľov SZP, čo podľa judikatúry a rozhodovacej praxe Komisie nestačí na ich kvalifikáciu ako SVHZ.
Žalovaná, ktorú podporuje Írsko, Holandské kráľovstvo a VHI tvrdí, že definícia SVHZ patrí v prvom rade do pôsobnosti a diskrečnej právomoci členských štátov a že kontrola, ktorú sú inštitúcie Spoločenstva oprávnené v tomto ohľade vykonať, sa obmedzuje na kontrolu existencie zjavne nesprávneho posúdenia, ktoré v tomto prípade chýba. Žalovaná a Írsko tvrdia, že SZP predstavuje významný nástroj sociálnej a zdravotnej politiky sledovanej Írskom, čo je oblasť vyhradená podľa článku 152 ES hlavne do pôsobnosti členských štátov, ako aj významný doplnok verejného systému zdravotného poistenia, bez toho, aby ho nahradzoval. V tomto prípade na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, služby SZP ako také v spojení s povinnosťami SZP predstavujú príslušné SVHZ, ktorých sa týka napadnuté rozhodnutie. Povinnosti SZP, vrátane otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie, predovšetkým garantujú, že služby SZP sú prístupné každému. V tomto ohľade na rozdiel do názoru žalobcov nie je nevyhnutné, aby mali služby SZP univerzálnu a záväznú povahu v presnom slova zmysle, boli zadarmo alebo ekonomicky prístupné celej írskej populácii a predstavovali náhradu verejného systému sociálneho zabezpečenia. Podľa názoru Holandského kráľovstva navyše so zreteľom na dynamický pojem SVHZ stačí, aby štát uložil všetkým poisťovateľom určité požiadavky, ako sú napríklad povinnosti SZP, ktorých dodržiavanie podlieha systému povoľovania a kontroly, na to, aby ich bolo možné kvalifikovať ako povinnosti SVHZ. Nie je teda nevyhnutné udelenie osobitného alebo výlučného práva podniku.
ii) O pojme úlohy SVHZ a o právomoci definovať a kontrolovať SVHZ
Treba uviesť, že v práve Spoločenstva a na účely uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže obsiahnutých v Zmluve ES, neexistuje ani jasná a presná definícia pojmu úlohy SVHZ nachádzajúca sa v právnej úprave, ani ustálený právny pojem stanovujúci definitívnym spôsobom podmienky, ktoré musia byť splnené na to, aby sa členský štát mohol oprávnené odvolávať na existenciu a ochranu úlohy SVHZ, či už v zmysle prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, alebo v zmysle článku 86 ods. 2 ES.
Pokiaľ ide o pôsobnosť určiť povahu a rozsah úlohy SVHZ v zmysle Zmluvy, ako aj stupeň kontroly, ktorú musia inštitúcie Spoločenstva vykonávať v tejto súvislosti, z bodu 22 správy o službách všeobecného záujmu (pozri bod 12 vyššie) a z judikatúry Súdu prvého stupňa vyplýva, že členské štáty disponujú širokou mierou voľnej úvahy pri definovaní toho, čo považujú za SVHZ a že Komisia môže definovanie týchto služieb členským štátom spochybniť iba v prípade zjavného pochybenia (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 15. júna 2005, Olsen/Komisia,
T-17/02, Zb. s. II-2031
, bod 216, a tam citovanú judikatúru).
Túto výsadu členského štátu týkajúcu sa definovania SVHZ potvrdzuje to, že neexistuje ani pôsobnosť špeciálne priznaná Spoločenstvu, ako ani presná a úplná definícia pojmu SVHZ v práve Spoločenstva. Určenie povahy a rozsahu úlohy SVHZ v osobitných oblastiach činnosti, ktoré buď nepatria do pôsobnosti Spoločenstva v zmysle článku 5 prvého odseku ES, alebo sú založené iba na obmedzenej alebo delenej pôsobnosti Spoločenstva v zmysle druhého odseku tohto článku, zostáva v zásade v pôsobnosti členských štátov. Ako však tvrdí žalovaná a Írsko, odvetvie zdravotníctva patrí do kvázi výlučnej pôsobnosti členských štátov. V tomto odvetví môže Spoločenstvo na základe článku 152 ods. 1 a 5 ES pristúpiť iba k nezáväzným právnym krokom pri plnom rešpektovaní zodpovednosti členských štátov za organizáciu zdravotníctva a poskytovanie zdravotníckych služieb a zdravotnej starostlivosti. Z toho vyplýva, že určenie povinností SVHZ v tejto súvislosti patrí rovnako hlavne do pôsobnosti členských štátov. Všeobecným výrazom tohto rozdelenia pôsobnosti je okrem toho článok 16 ES, podľa ktorého berúc do úvahy miesto, ktoré patrí SVHZ v spoločných hodnotách Únie, ako aj ich význam pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti, Spoločenstvo a členské štáty dbajú v rámci svojich právomocí a rámci pôsobnosti tejto zmluvy o to, aby takéto služby fungovali na základe zásad a podmienok, ktoré umožňujú splnenie ich poslania.
V tomto ohľade sa žalobcovia nemôžu oprávnene odvolávať na rozsudok z 20. marca 1985, Taliansko/Komisia, bod 100 vyššie (bod 30), aby preukázali, že je nevyhnutné, aby inštitúcie Spoločenstva vykonávali úplnú a neobmedzenú kontrolu existencie úlohy SVHZ v odvetví zdravotníctva. Z uvedeného rozsudku totiž vyplýva, že právomoc členského štátu konať podľa článku 86 ods. 2 ES a teda jeho právomoc definovať SVHZ nie je neobmedzená a nemožno ju vykonávať arbitrárne iba preto, aby sa určitému odvetviu, ako je napríklad odvetvie telekomunikácií, umožnilo vyhnúť sa uplatneniu pravidiel hospodárskej súťaže.
V dôsledku toho sa kontrola, ktorú sú inštitúcie Spoločenstva oprávnené vykonávať nad výkonom diskrečnej právomoci členského štátu pri určení SVHZ, obmedzuje na zistenie existencie zjavne nesprávneho posúdenia. V napadnutom rozhodnutí (bod 44) teda Komisia správne vykonala túto kontrolu, keď preskúmala, či posúdenie Írska týkajúce sa existencie úlohy SVHZ, ako aj kvalifikácia povinností SZP ako povinností SVHZ, sú postihnuté zjavným pochybením.
Nemožno teda vyhovieť výhrade založenej na tom, že definovanie dotknutých SVHZ bolo protiprávne delegované na írske orgány a že nebola vykonaná úplná a neobmedzená kontrola posúdenia, ktoré vykonali tieto orgány, s ohľadom na objektívnu a presnú definíciu SVHZ v práve Spoločenstva.
iii) O existencii úlohy SVHZ v tomto prípade
1) O rozdelení dôkazného bremena
Treba preskúmať otázku, či sa Komisia v napadnutom rozhodnutí mohla oprávnene domnievať, že opatrenia oznámené Írskom súvisia s úlohou SVHZ v zmysle tak prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ako aj článku 86 ods. 2 ES.
V tomto ohľade je na úvod namieste uviesť, že aj keď členský štát disponuje širokou mierou diskrečnej právomoci pri určení toho, čo považuje za SVHZ, nezbavuje ho to v prípade, keď sa odvoláva na existenciu a nevyhnutnosť ochrany úlohy SVHZ, povinnosti dbať na to, aby úloha SVHZ spĺňala určité minimálne kritériá spoločné každej úlohe SVHZ v zmysle Zmluvy ES, ako sú upresnené judikatúrou, a povinnosti preukázať, že tieto kritéria sú v konkrétnom prípade naozaj splnené. Ide najmä o existenciu aktu orgánu verejnej moci zverujúceho dotknutým subjektom úlohu SVHZ, ako aj univerzálnu a záväznú povahu tejto úlohy. Naopak skutočnosť, že členský štát nepreukáže, že tieto kritériá sú splnené alebo ich nerešpektuje, môže predstavovať zjavne nesprávne posúdenie, ktoré je Komisia povinná sankcionovať pod hrozbou, že sa sama dopustí zjavného pochybenia. Z judikatúry týkajúcej sa článku 86 ods. 2 ES navyše vyplýva, že členský štát musí uviesť dôvody, pre ktoré sa domnieva, že dotknutá služba si svojou špecifickou povahou zaslúži byť kvalifikovaná ako SVHZ a odlíšená od ostatných ekonomických činností (pozri v tomto zmysle rozsudky Merci Convenzionali Porto di Genova, bod 97 vyššie, bod 27, a Enirisorse, bod 131 vyššie, body 33 a 34). Bez takéhoto odôvodnenia totiž nie je možná ani okrajová kontrola zo strany inštitúcií Spoločenstva na základe prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ako aj článku 86 ods. 2 ES, týkajúca sa existencie zjavného pochybenia, ktorého sa dopustil členský štát v rámci svojej diskrečnej právomoci.
Výhrady žalobcov, ktoré majú preukázať, že Komisia v tomto prípade nesprávne uznala existenciu úlohy SVHZ treba preskúmať s prihliadnutím na tieto úvahy.
2) O identite a povahe dotknutej úlohy SVHZ
V tomto prípade majú účastníci konania odlišné názory na identitu a povahu SVHZ, ktoré sú predmetom napadnutého rozhodnutia a teda oznámeného opatrenia. Žalobcovia v podstate uvádzajú, že napadnuté rozhodnutie sa týka iba povinností SZP, ktorých kvalifikáciu ako povinností SVHZ Komisia uznala. Uvedené rozhodnutie naopak neposudzuje otázku, či služby SZP ako také predstavujú SVHZ, čo každopádne nie je tento prípad (pozri bod 110 vyššie). Žalovaná a Írsko sa k tomu vyjadrujú tak, že so zreteľom na neoddeliteľnú súvislosť medzi službami SZP a povinnosťami SZP, ktorými sa riadi poskytovanie týchto služieb, napadnuté rozhodnutie tým, že kvalifikuje povinnosti SZP ako povinnosti SVHZ nevyhnutne priznáva povahu SVHZ aj službám SZP ako takým.
Je pravda, že napadnuté rozhodnutie preskúmava, a to najmä v bodoch 41 až 49 s názvom „Povinnosti verejnej služby“, hlavne povinnosti SZP, a to spoločnú tarifikáciu, otvorený vstup, doživotné poistenie a minimálne dávky, pričom vysvetľuje dôvody, pre ktoré ich treba kvalifikovať ako povinnosti SVHZ. Aj keď sa však napadnuté rozhodnutie výslovne nevyjadruje k otázke, či služby SZP ako také alebo írsky systém SZP vo všeobecnosti rovnako predstavujú SVHZ, toto rozhodnutie v bodoch 41 a 47 uvádza, že „povinnosti [SZP] sa usilujú zabezpečiť plnenie úlohy všeobecného záujmu, a to určitej úrovne [služieb] SZP pre každú osobu žijúcu v Írsku za prijateľnú cenu a v obdobnej kvalite“. Okrem toho v bode 48 napadnutého rozhodnutia Komisia konštatuje, že írske orgány sa nedopustili zjavného pochybenia „keď do svojho pojmu SVHZ zaradili služby nad rámec služieb ponúkaných základným systémom sociálneho zabezpečenia“. Tieto konštatovania potvrdzujú, že v napadnutom rozhodnutí Komisia prinajmenšom implicitne uznala aj to, že služby SZP majú povahu SVHZ ako také. V každom prípade so zreteľom na neoddeliteľnú súvislosť medzi povinnosťami SZP a službami SZP bolo pre Komisiu nemožné, aby obmedzila svoje posúdenie iba na povinnosti SZP bez toho, aby zároveň zohľadnila aj služby SZP, ktoré tvoria ich predmet a ktorých poskytovanie podlieha dodržiavaniu týchto povinností.
Na rozdiel od názoru žalobcov teda napadnuté rozhodnutie uznáva, že povinnosti SZP predstavujú povinnosti SVHZ a zároveň, že služby SZP sú súčasťou úlohy SVHZ.
3) O rozdiele medzi reguláciou činnosti subjektov a existenciou úlohy SVHZ zverenej aktom orgánu verejnej moci
Žalobcovia popierajú existenciu úlohy SVHZ, pričom sa domnievajú, že príslušná právna úprava iba podriaďuje činnosť všetkých poisťovateľov SZP „bežným“ povinnostiam vyplývajúcim z právnej úpravy bez toho, aby to znamenalo zverenie osobitnej úlohy definovanej aktom orgánu verejnej moci.
V prvom rade, ako to vyplýva z judikatúry, poskytovanie služby musí byť pojmovo vo všeobecnom alebo verejnom záujme. Týmto sa SVHZ odlišujú najmä od služieb, ktoré slúžia súkromnému záujmu, hoci aj tento záujem môže byť viac alebo menej hromadný alebo uznaný štátom ako legitímny alebo prospešný (pozri v tomto zmysle rozsudky Züchner, bod 97 vyššie, bod 7, a GVL/Komisia, bod 98 vyššie, body 31 a 32). Navyše, ako to tvrdia žalobcovia, všeobecný alebo verejný záujem, na ktorý sa odvoláva členský štát, sa nesmie obmedzovať na potrebu podriadiť uvažovaný trh určitým pravidlám alebo obchodnú činnosť dotknutých subjektov povoľovaniu zo strany štátu. Samotná skutočnosť, že vnútroštátny zákonodarca vo všeobecnom záujme v širšom zmysle slova stanoví určité pravidlá povoľovania, fungovania a kontroly pre všetky subjekty v odvetví, v zásade nezakladá úlohu SVHZ (pozri v tomto zmysle rozsudky GVL/Komisia, vyššie 98 bod, bod 32, a GB-Inno-BM, bod 98 vyššie, bod 22).
Naopak uznanie úlohy SVHZ nevyhnutne nepredpokladá, že subjektu poverenému touto úlohou sa udelí osobitné alebo výlučné právo na jej plnenie. Zo znenia odsekov 1 a 2 článku 86 ES vyplýva, že treba rozlišovať medzi osobitným alebo výlučným právom priznaným subjektu a úlohou SVHZ, ktorá prípadne súvisí s týmto právom (pozri v tomto ohľade rozsudky Merci Convenzionali Porto di Genova, bod 97 vyššie, body 9 a 27; Almelo, bod 97 vyššie, body 46 až 50, a Albany, bod 101 vyššie, body 98 a 104 až 111). Udelenie osobitného alebo výlučného práva subjektu predstavuje iba prípadne odôvodnený nástroj, ktorý umožňuje tomuto subjektu plniť úlohu SVHZ. Ako to teda tvrdí Holandské kráľovstvo, nie je nesprávne konštatovanie Komisie nachádzajúce sa v bode 47 napadnutého rozhodnutia, ktoré odkazuje na body 14 a 15 správy o službách všeobecného záujmu, a podľa ktorého môže zverenie úlohy SVHZ rovnako spočívať v povinnosti uloženej mnohým, ba dokonca všetkým subjektom, ktoré vykonávajú činnosť na tom istom trhu (pozri, pokiaľ ide o úlohu SVHZ zverenú v rámci nevýhradnej verejnoprávnej koncesie, rozsudok Almelo, bod 97 vyššie, bod 47).
V dôsledku toho nemôže uspieť tvrdenie žalobcov, že existencia úlohy SVHZ je vylúčená, pretože všetci poisťovatelia podliehajú určitým povinnostiam.
V druhom rade treba pripomenúť, že tak prvá podmienka uvedená Súdnym dvorom v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ako aj znenie článku 86 ods. 2 ES ako také v podstate vyžadujú, aby bol dotknutý subjekt poverený úlohou SVHZ aktom orgánu verejnej moci a aby tento akt jasne definoval dotknuté povinnosti SVHZ (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora Züchner, bod 97 vyššie, bod 7; z 11. apríla 1989, Ahmed Saeed Flugreisen,
66/86, Zb. s. 803
, bod 55; GT-Link, bod 97 vyššie, bod 51, a Altmark, bod 89 vyššie, bod 89; rozsudok Olsen/Komisia, bod 166 vyššie, bod 186).
V tomto prípade na rozdiel od názoru žalobcov príslušná írska právna úprava nepredstavuje obyčajnú reguláciu alebo povolenie činnosti poisťovateľov SZP, ale treba ju považovať za akt orgánu verejnej moci o vytvorení a definovaní osobitnej úlohy, ktorá spočíva v poskytovaní služieb SZP pri dodržaní povinnosti SZP. Články 7 až 10 zákona 1994 Health Insurance Act, naposledy zmenené zákonom 2001 Health Insurance Act, ako aj vyhlášky 1996 Health Insurance Regulations (pozri bod 16 vyššie), totiž podrobne definujú povinnosti SZP, ako je spoločná tarifikácia, otvorený vstup, doživotné poistenie a minimálne dávky, ktoré sa vzťahujú na všetkých poisťovateľov SZP v zmysle tejto právnej úpravy. Vyššie uvedené povinnosti SZP s deklarovaným cieľom slúžiť všeobecnému záujmu tým, že umožnia v súčasnosti približne polovici írskej populácie využívať alternatívne poistenie pre niektorú zdravotnú, najmä nemocničnú starostlivosť, okrem toho obmedzujú obchodnú slobodu poisťovateľov SZP značne nad rámec obyčajných podmienok povoľovania výkonu činnosti v konkrétnom odvetví (pozri bod 191 a nasledujúce nižšie).
Súd prvého stupňa sa rovnako domnieva, že táto právna úprava spĺňa podmienku jasnej a presnej definície dotknutých povinností SVHZ v zmysle prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 89), čo žalobcovia nepopierajú. Navyše, keďže systém, ktorý si zvolilo Írsko, nepredvída udelenie výlučných alebo osobitných práv, ale plnenie tejto úlohy všetkými subjektmi, ktoré vykonávajú činnosť na írskom trhu SZP, čo je prípustná voľba členského štátu (pozri bod 179 vyššie), nemožno žiadať, na rozdiel od toho, čo zrejme tvrdia žalobcovia, aby každému subjektu, na ktorý sa vzťahujú povinnosti SZP, bola uvedená úloha osobitne zverená individuálnym aktom alebo poverením.
Treba teda zamietnuť výhradu založenú na podriadení činnosti poisťovateľov SZP „bežným“ povinnostiam vyplývajúcim z právnej úpravy a na neexistencii aktu orgánu verejnej moci o vytvorení a zverení úlohy SVHZ.
4) O univerzálnej a záväznej povahe služieb patriacich do úlohy SVHZ
Žalobcovia sa pri závere, že v tomto prípade neexistuje úloha SVHZ dovolávajú neexistencie univerzálnej a záväznej povahy služieb SZP.
Všeobecné údaje
Pokiaľ ide o univerzalitu služieb SZP, na úvod treba uviesť, že na rozdiel od názoru žalobcov z práva Spoločenstva nevyplýva, že na to, aby mohla byť kvalifikovaná ako SVHZ musí dotknutá služba predstavovať univerzálnu službu v doslovnom zmysle slova, ako je napríklad verejný systém sociálneho zabezpečenia. Pojem univerzálnej služby v zmysle práva Spoločenstva totiž neznamená, že dotknutá služba musí uspokojovať spoločnú potrebu celej populácie alebo byť dodávaná na celom území (pozri v tomto ohľade rozsudky Ahmed Saeed Flugreisen, bod 181 vyššie, bod 55; Corsica Ferries France, bod 97 vyššie, bod 45, a Olsen/Komisia, bod 166 vyššie, bod 186 a nasledujúce). Ako to uvádza bod 47 napadnutého rozhodnutia, ktorý odkazuje na bod 14 správy o službách všeobecného záujmu, hoci tieto vlastnosti zodpovedajú klasickému typu SVHZ, ktorý je najrozšírenejší v členských štátoch, nevylučuje to existenciu iných rovnako dovolených typov SVHZ, ktoré si členské štáty môžu oprávnene zvoliť vytvoriť pri výkone ich diskrečnej právomoci.
Skutočnosť, že dotknuté povinnosti SVHZ majú iba obmedzenú územnú alebo vecnú pôsobnosť alebo že dotknuté služby využíva iba relatívne obmedzená skupina užívateľov teda nevyhnutne nespochybňuje univerzálnu povahu úlohy SVHZ v zmysle práva Spoločenstva. Z toho vyplýva, že reštriktívne chápanie univerzálnej povahy SVHZ žalobcami, založené na niektorých správach alebo dokumentoch Komisie, ktorých obsah nie je navyše právne záväzný, nie je zlučiteľné s rozsahom diskrečnej právomoci, ktorou disponujú členské štáty pri definovaní úlohy SVHZ. V dôsledku toho treba toto tvrdenie zamietnuť ako nedôvodné.
Pokiaľ ide o tvrdenie, že služby SZP sú iba dobrovoľnými, dokonca „luxusnými“, finančnými službami, ktoré majú garantovať dodatočné alebo náhradné poistenie vo vzťahu k záväzným univerzálnym službám stanoveným verejným systémom zdravotného poistenia, treba uviesť, že záväzná povaha dotknutej služby predstavuje naozaj podstatnú podmienku existencie úlohy SVHZ v zmysle práva Spoločenstva. Túto záväznú povahu treba chápať v tom zmysle, že subjekty, ktoré akt orgánu verejnej moci poveruje úlohou SVHZ, sú v zásade povinné ponúkať dotknutú službu na trhu pri dodržaní povinností SVHZ, ktoré upravujú poskytovanie tejto služby. Z pohľadu subjektu povereného úlohou SVHZ táto záväzná povaha — sama osebe odporujúca obchodnej slobode a zásade slobodnej hospodárskej súťaže — môže predovšetkým v prípade udelenia výlučného alebo osobitného práva spočívať najmä v povinnosti vykonávať určitú obchodnú činnosť bez ohľadu na náklady, ktoré sú s ňou spojené (pozri rovnako v tomto zmysle bod 14 správy o službách všeobecného záujmu). V takomto prípade táto povinnosť predstavuje protihodnotu za ochranu úlohy SVHZ a k nej sa viažuceho postavenia na trhu, ktorú poskytuje akt zverujúci túto úlohu. V prípade, ak neexistuje výlučné alebo osobitné právo, môže záväzná povaha úlohy SVHZ spočívať v povinnosti dotknutého subjektu, stanovenej aktom orgánu verejnej moci, ponúkať určité služby každému občanovi, ktorý ich potrebuje (pozri rovnako v tomto zmysle bod 15 správy o službách všeobecného záujmu).
Na rozdiel od názoru žalobcov však záväzná povaha úlohy SVHZ nepredpokladá, že verejné orgány uložia dotknutému subjektu povinnosť poskytovať službu s vopred jasne určeným obsahom, ako je prípad plánu P, ktorý ponúka VHI (pozri bod 14 vyššie). Záväzná povaha úlohy SVHZ totiž nevylučuje existenciu určitej voľnosti ponechanej subjektu na trhu, vrátane voľnosti týkajúcej sa obsahu a stanovenia cien služieb, ktoré chce poskytovať. Za týchto okolností je garantovaná minimálna sloboda činnosti subjektov a teda minimálna hospodárska súťaž týkajúca sa kvality a obsahu dotknutých služieb, čo je spôsobilé v záujme Spoločenstva limitovať rozsah obmedzenia hospodárskej súťaže, ktoré vo všeobecnosti vyplýva zo zverenia úlohy SVHZ, bez toho, aby to ovplyvnilo jej ciele.
Z toho vyplýva, že v prípade neexistencie výlučného alebo osobitného práva stačí na to, aby sa služba považovala za záväznú, aby subjektu poverenému takouto úlohou bola uložená povinnosť poskytnúť túto službu každému užívateľovi, ktorý ju požaduje. Inými slovami, záväzná povaha služby a teda existencia úlohy SVHZ sú preukázané, ak je poskytovateľ povinný uzavrieť zmluvu za nemenných podmienok bez toho, aby mohol odmietnuť druhú zmluvnú stranu. Tento posledný moment umožňuje odlíšiť službu patriacu pod úlohu SVHZ od každej inej služby poskytovanej na trhu a teda od každej inej činnosti vykonávanej úplne slobodne (pozri v tomto zmysle rozsudok GT-Link, bod 97 vyššie, bod 53, a Merci Convenzionali Porto di Genova, bod 97 vyššie, bod 27).
Uplatnenie v tomto prípade
V tomto prípade sa Súd prvého stupňa domnieva, že zo spojenia rozličných povinností SZP uložených všetkým írskym poisťovateľom SZP, a to povinností otvoreného vstupu, spoločnej tarifikácie, doživotného poistenia a minimálnych dávok vyplýva, že služby SZP treba považovať za záväzné.
Povinnosť otvoreného vstupu (článok 8 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov), teda povinnosť poisťovateľa SZP ponúknuť zmluvu SZP každej osobe, ktorá o to požiada, bez ohľadu na jej vek, pohlavie alebo zdravotný stav, totiž stačí na uznanie záväznej povahy dotknutých služieb SZP. Túto záväznú povahu umocňuje skutočnosť, že povinnosť uzavrieť zmluvu je spojená s ďalšími obmedzeniami obmedzujúcimi obchodnú slobodu poisťovateľov SZP pri určení obsahu zmlúv SZP, a to povinnosťami spoločnej tarifikácie, doživotného poistenia a minimálnych dávok.
Na základe povinnosti spoločnej tarifikácie je totiž poisťovateľ SZP, keď ponúka poistenie SZP na trhu, povinný poskytovať dotknuté služby SZP za zjednotenú tarifu bez ohľadu na osobnú situáciu poisteného, vývoj jeho zdravotného stavu a frekvenciu jeho žiadostí a náhradu (článok 7 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov). Navyše kvôli povinnosti doživotného poistenia, nemôže poisťovateľ SZP po pristúpení poisteného k takémuto poisteniu jednostranne vypovedať zmluvu SZP a nemôže odmietnuť ani jej obnovenie, keď to požaduje poistený (článok 9 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov). Napokon je namieste uviesť, že pravidlá v oblasti minimálnych dávok upravujú, že náhrady nákladov starostlivosti, na ktoré sa vzťahujú zmluvy SZP, musia byť vykonané pri dodržaní minimálnych súm a percent vynaložených nákladov (článok 10 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov v spojení s úpravou v oblasti minimálnych dávok).
V tomto ohľade žalobcovia tvrdia, že povinnosť minimálnych dávok nestačí na uznanie existencie úlohy SVHZ, pretože takto určená úroveň poistenia je tak nízka, že v praxi ju značne prekračujú dokonca aj najzákladnejšie poistenia dostupné na trhu, ako je napríklad plán A od VHI. Toto tvrdenie však nemôže spochybniť záväznú povahu požiadaviek, ktoré sa vzťahujú na poisťovateľov SZP na základe povinností SZP. Na jednej strane toto tvrdenie nezohľadňuje, že pre záväznú povahu úlohy SVHZ nie je potrebné, aby zákon vyžadoval a vopred určoval poskytovanie konkrétnej služby tým, že by dotknutý subjekt zbavoval akejkoľvek obchodnej slobody (pozri bod 188 vyššie). Na druhej strane aj keď obchodná prax ustálená na trhu odhaľuje vo všeobecnosti vyššiu úroveň služieb ako sú stanovené minimálne dávky, nemôže spochybniť, že poskytovanie minimálnych dávok, ktoré je každý poisťovateľ SZP povinný rešpektovať za každých okolností, má povahu právnej povinnosti.
Kvalifikáciu služieb SZP ako univerzálnych a záväzných služieb nespochybňuje ani tvrdenie, že tieto služby sú dobrovoľné v tom zmysle, že ich poskytovanie je ponechané na slobodnej voľbe tak poisťovateľov, ako aj poistencov, a že teda tieto služby nenahrádzajú univerzálne alebo základné služby sociálneho zabezpečenia. Na jednej strane, uznaniu záväznej povahy úlohy SVHZ nebráni skutočnosť, že si spotrebitelia môžu zvoliť nepožadovať poskytovanie dotknutých služieb, pokiaľ sa štát domnieva, že zo všeobecných dôvodov sociálnej a zdravotnej politiky táto služba uspokojuje skutočnú potrebu veľkej časti populácie — v tomto prípade v súčasnosti približne 50 % írskej populácie — a urobí ju teda dostupnou prostredníctvom kontraktačnej povinnosti uloženej poskytovateľovi tejto služby. Univerzálna a záväzná povaha SVHZ nie je totiž podmienená vzájomnou kontraktačnou povinnosťou, teda v tomto prípade povinnou účasťou v SZP. Ako to uznávajú samotní žalobcovia v bode 29 repliky, rozsudok Albany, bod 101 vyššie (bod 98 a nasledujúce) nevyžaduje iný výklad, keďže povinná účasť v doplnkovom dôchodkovom systéme v tejto veci nebola v žiadnom prípade určujúca pre to, že Súdny dvor uznal, že tento systém patrí do úlohy SVHZ.
Na druhej strane, so zreteľom na povahu dotknutej úlohy SVHZ, ktorá je založená na povinnostiach SZP uložených všetkým poisťovateľom SZP a nesúvisiacich s osobitným alebo výlučným právom, možnosť dobrovoľného odchodu poisťovateľa z írskeho trhu SZP nespochybňuje nepretržitosť poskytovania dotknutej služby SZP a teda jej univerzalitu a dostupnosť. Keďže teda poisťovatelia SZP, ktorí sa rozhodli ponúkať poistenie na trhu, musia plne rešpektovať dotknuté povinnosti SZP, ani samotná možnosť poisťovateľa SZP úplne sa vzdať poskytovania služieb SZP alebo opustiť trh nemôže ovplyvniť univerzálnu a záväznú povahu týchto služieb.
Žalobcovia navyše uvádzajú, že univerzálnej a záväznej povahe služieb SZP odporujú rôzne výnimky z povinnosti otvoreného vstupu stanovené zákonom [článok 8 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov v spojení s Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996]. Poisťovatelia SZP môžu totiž odmietnuť osoby vo veku 65 rokov alebo viac, ktoré chcú pristúpiť k poistenia SZP po prvýkrát [článok 6 zákona Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996]. Pre osoby mladšie ako 65 rokov môžu poisťovatelia SZP stanoviť po pristúpení k poisteniu SZP počiatočné čakacie doby týkajúce sa žiadostí o náhradu nákladov, ktoré sú v zásade 26 týždňov pre osoby mladšie ako 55 rokov a 52 týždňov pre osoby vo veku od 55 do 65 rokov [článok 7 zákona Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996]. Aj keď už choré osoby majú právo na účasť, môžu im byť pre náhradu nákladov určitej starostlivosti uložené v závislosti od ich veku čakacie doby v trvaní od piatich do desiatich rokov [článok 8 zákona Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996]. V tomto ohľade žalovaná a Írsko v podstate odpovedali, že tieto výnimky jednak citeľným spôsobom neobmedzujú skutočný rozsah povinnosti otvoreného vstupu a jednak že v každom prípade predstavujú oprávnené a objektívne odôvodnené opatrenia na ochranu írskeho trhu SZP podliehajúceho povinnostiam SZP proti poruchám vo fungovaní a zneužitiam.
V tomto ohľade sa Súd prvého stupňa domnieva, že aj keby sa vylúčenie osôb starších ako 65 rokov, ktoré nikdy nepristúpili k poisteniu SZP — čo je vylúčenie obsiahnuté v írskej právnej úprave v čase prijatia napadnutého rozhodnutia — mohlo týkať, ako to tvrdia žalobcovia, teoreticky 8 % írskej populácie, význam tejto výnimky sa zdá byť prakticky obmedzený. Na jednej strane sa totiž, ako to zdôrazňuje žalovaná, táto výnimka neuplatňuje na osoby, ktoré majú alebo už mali účasť na SZP a chcú túto účasť obnoviť. Na druhej strane žalobcovia nepopreli tvrdenie žalovanej a Írska, že so zreteľom na to, že SZP existuje v Írsku od roku 1957 je obvyklým trendom pristúpiť k poisteniu SZP po prvýkrát v oveľa mladšom veku ako kedysi, a to tým skôr, že počiatočné čakacie doby, narastajúce v závislosti od veku, predstavujú ďalší dôvod, pre ktorý tak urobiť. Za týchto okolností možno totiž očakávať, že počet osôb takto vylúčených zo SZP bude klesať. Nie je teda pravdepodobné, že možnosť odmietnuť účasť od 65 rokov veku sa v budúcnosti bude v praxi týkať veľkého počtu osôb. V každom prípade sa Súd prvého stupňa domnieva, že toto limitované obmedzenie nespochybňuje skutočnosť, že otvorený vstup garantuje slobodný prístup celej írskej populácie k SZP.
Pokiaľ ide o počiatočné čakacie doby, žalovaná a Írsko uviedli, bez toho, aby to žalobcovia skutočne popreli, že hoci tieto doby dočasne obmedzujú prístup k poisteniu SZP, predstavujú podstatné a oprávnené opatrenia, ktoré majú zabrániť zneužitiam spočívajúcim v získaní iba dočasného poistenia na účely rýchleho podrobenia sa liečbe bez predchádzajúceho prispievania prostredníctvom platenia poistného do systému SZP so spoločnou tarifikáciou. V tomto ohľade treba pripomenúť, že ako to tvrdí žalovaná a Írsko, spoločná tarifikácia má garantovať prostredníctvom zjednoteného poistného za rovnaké poistenia (pozri bod 192 vyššie) rovnomerné rozdelenie nákladov vyvolaných zdravotnou starostlivosťou všetkých poistencov všetkých generácii. Spoločná tarifikácia, rovnako ako otvorený vstup, má tak v konečnom dôsledku za cieľ zabezpečiť zdieľanie rizík, ako aj solidaritu medzi generáciami, čo sú ciele, ktorých voľbu členským štátom so zreteľom na články 16 ES a 152 ES inštitúcie Spoločenstva nemôžu spochybniť (pozri bod 167 vyššie).
Súd prvého stupňa však uznáva, že je pravdepodobné, že taká prax, aká je opísaná vyššie, predstavuje riziko ohrozenie tohto cieľa. Navyše, ako to tvrdí žalovaná, neexistencia čakacích dôb by mala za následok, že poisťovatelia SZP, potýkajúci sa s nárastom počtu žiadostí o náhradu nákladov, by museli zvýšiť poistné na ujmu všetkých poistencov, aby pokryli dodatočné náklady z toho vyplývajúce. Takýto následok by odporoval cieľu dostupnosti poistenia SZP garantovanej všetkým poistencom, čo je cieľ, ktorý stojí aj v pozadí spoločnej tarifikácie. Za týchto okolností Súd prvého stupňa pripúšťa, že počiatočné čakacie doby sú vlastné trhu SZP s otvoreným vstupom a spoločnou tarifikáciou a že predstavujú vhodný prostriedok na zosúladenie dostupnosti a univerzality služby SZP, pretože umožňujú zabrániť tomu, aby solidarita medzi generáciami bola zneužívaná osobami, ktoré odkladajú svoj vstup do SZP až do okamihu, keď potrebujú starostlivosť.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že spojenie povinností otvoreného vstupu, spoločnej tarifikácie, doživotného poistenia a minimálnych dávok je spôsobilé garantovať írskej populácii široký a jednoduchý prístup k službám SZP, čo ich odôvodňuje kvalifikovať ako univerzálne v zmysle práva Spoločenstva. Nemožno vyhovieť tvrdeniu žalobcov, že napriek vzájomnosti poistného vyplývajúcej zo spoločnej tarifikácie, služby SZP nie sú univerzálne, pretože nie sú prijateľné pre všetky sociálne vrstvy írskej populácie. Po prvé, ako bolo uvedené v bode 186 vyššie, kritérium univerzality nevyžaduje, aby ich v praxi využívala alebo mohla využívať celá populácia. Po druhé, skutočnosť, že približne 50 % írskej populácie pristúpilo k poisteniu SZP znamená, že v každom prípade služby SZP uspokojujú veľmi významný dopyt na írskom trhu SZP a že podstatným spôsobom prispievajú k riadnemu fungovaniu systému sociálneho zabezpečenia v širšom zmysle slova v Írsku. Po tretie, toto tvrdenie nezohľadňuje skutočnosť, ktorú uznávajú samotní žalobcovia, že služby SZP dostupné na írskom trhu SZP sa ďalej delia do rozličných skupín poistenia, vrátane najmä základného poistenia, štandardného poistenia a „luxusného“ poistenia, ktorú sú ponúkané za rôzne ceny a uspokojujú rôzne požiadavky poistencov.
V tejto súvislosti ani skutočnosť, že ceny služieb SZP nie sú ani regulované, ani obmedzované, neovplyvňuje ich univerzálnu povahu. Aj keď je pravda, že v prípade neexistencie regulácie poistného poistení SZP je úroveň taríf takéhoto poistenia v zásade stanovená na základe pôsobenia trhových síl, predsa však platí, že kvôli povinnosti spoločnej tarifikácie je stanovená tarifa zjednotená a uplatňuje sa na všetky zmluvy SZP ponúkajúce rovnaké poistenie, a to bez ohľadu na vek, pohlavie a zdravotný stav poistencov. Z dôvodu tohto zjednotenia taríf, ako aj hospodárskej súťaže týkajúcej sa taríf medzi rôznymi poisťovateľmi SZP, na ktorých sa v záujme všetkých poistencov vzťahujú povinnosti SZP, sa riziko neprimerane vysokých taríf ekonomicky neprijateľných pre niektoré skupiny osôb, najmä pokiaľ ide o základné poistenia SZP, zdá v praxi veľmi obmedzené. Naopak, ako to zdôrazňuje Írsko, spoločná tarifikácia umožňuje krížové dotácie poistného v prospech najzraniteľnejších poistencov, predovšetkým starších a invalidných osôb, a garantuje im tak jednoduchší prístup k službám SZP, ktorý by bol potenciálne sťažený, ba dokonca vylúčený, na trhu s tarifikáciou založenou na riziku.
Kritérium univerzality navyše nevyžaduje, aby bola dotknutá služba zadarmo alebo aby bola ponúkaná bez ohľadu na ekonomickú výnosnosť. Skutočnosť, že niektorí potenciálni užívatelia nedisponujú potrebnými finančnými prostriedkami na to, aby mohli využívať všetky poistenia SZP dostupné na trhu, predovšetkým „luxusné“ poistenia, totiž nevyvracia jeho univerzálnu povahu, pokiaľ je dotknutá služba ponúkaná všetkým klientom za jednotné a nediskriminačne tarify a v obdobnej kvalite (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora Corbeau, bod 131 vyššie, bod 15; Almelo, bod 97 vyššie, bod 48, a z 25. októbra 2001, Ambulanz Glöckner,
C-475/99, Zb. s. I-8089
, bod 55).
S prihliadnutím na uvedené nemôže uspieť veľmi všeobecná argumentácia žalobcov týkajúca sa dobrovoľnej, doplnkovej a „luxusnej“ povahy služieb SZP. Okrem toho, že žalobcovia v tejto súvislosti nezohľadňujú rozdielne dostupné úrovne poistení SZP, nepopreli podrobne názor žalovanej a Írska, že írsky SZP predstavuje popri verejnom systéme zdravotného poistenia druhý pilier írskeho zdravotného systému, ktorého existencia plní naliehavý cieľ sociálnej súdržnosti a solidarity medzi generáciami, ktorý sleduje zdravotná politika Írska. Podľa vysvetlení, ktoré poskytlo Írsko, SZP prispieva ku garantovaniu účinnosti a výnosnosti verejného systému zdravotného poistenia tým, že uvoľňuje tlak nákladov, ktoré by ho inak zaťažovali, najmä pokiaľ ide o starostlivosť poskytovanú vo verejných nemocniciach. V rámci obmedzenej kontroly, ktorú sú inštitúcie Spoločenstva oprávnené vykonávať v tomto ohľade však tieto úvahy nemôže spochybniť ani Komisia, ani Súd prvého stupňa. Treba teda uznať, že služby SZP sú Írskom využívané vo všeobecnom záujme ako nevyhnutný nástroj riadnej správy vnútroštátneho zdravotného systému a priznať im z dôvodu povinností SZP povahu SVHZ.
V dôsledku toho treba tvrdenia žalobcov o neexistencii univerzálnej a záväznej povahy služieb SZP v celom rozsahu zamietnuť ako nedôvodné.
Za týchto okolností nie je nesprávne zistenie Komisie, urobené v bode 47 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého povinnosti SZP majú garantovať celej írskej populácii určitú úroveň služieb SZP za prijateľnú cenu a v obdobnej kvalite. Navyše nesprávne nie je ani zistenie, že voľnosť ponechaná poisťovateľom SZP pri určení poistného a obsahu poistení SZP nespochybňuje kvalifikáciu povinností SZP ako povinností SVHZ. To platí tým skôr, že táto voľnosť chráni určitú úroveň hospodárskej súťaže bez toho, aby ovplyvňovala vykonávanie dotknutej úlohy SVHZ (pozri bod 188 vyššie).
Komisia sa teda mohla v bodoch 48 a 49 napadnutého rozhodnutia oprávnene domnievať, že podmienky, na základe ktorých možno uznať, že služby SZP a povinnosti SZP patria pod úlohu SVHZ, sú splnené a že Írsko sa v tomto ohľade nedopustilo zjavného pochybenia.
V dôsledku toho treba zamietnuť výhradu založenú na neexistencii úlohy SVHZ v zmysle prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, a článku 86 ods. 2 ES.
d) O existencii jasne definovaných parametrov pre výpočet kompenzácie podľa RES v zmysle druhej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark
i) Úvodné pripomienky
Súd prvého stupňa na úvod pripomína, že podľa druhej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 90), musia byť parametre, na základe ktorých sa vypočíta kompenzácia za plnenie úlohy SVHZ, vopred objektívne a transparentne stanovené.
V tomto ohľade je namieste pripomenúť, že z dôvodov uvedených v bodoch 157 až 160 vyššie Komisia v bode 40 napadnutého rozhodnutia vo svojej analýze týkajúcej sa kompenzácie nákladov vyvolaných plnením dotknutých povinností SVHZ, odkazuje iba na rozsudok Ferring, bod 41 vyššie (bod 27). Podľa tohto rozsudku musí táto kompenzácia zodpovedať zvýšeným nákladom, ktoré skutočne znáša subjekt poverený úlohou SVHZ. Súd prvého stupňa sa domnieva, že táto požiadavka nevyhnutne predpokladá určitú transparentnosť a určitú objektivitu kritérií kompenzácie, bez ktorých nie je možná kontrola, a to ani okrajová, zo strany inštitúcii Spoločenstva.
Treba teda preskúmať, či sa Komisia mohla oprávnene domnievať, prinajmenšom implicitne, že v tomto prípade sú kritériá kompenzácie stanovené RES dostatočne transparentné a objektívne na to, aby spĺňali druhú podmienku uvedenú v rozsudku Altmark.
ii) O objektívnej a transparentnej povahe kritérií upravujúcich výpočet kompenzácie podľa RES
Žalobcovia v podstate tvrdia (pozri bod 113 a nasledujúce vyššie), že výpočet kompenzácie podľa RES nie je vykonávaný v závislosti od objektívnych a transparentných parametrov, ale že v značnom rozsahu závisí od posúdenia HIA a ministra zdravotníctva na viacerých úrovniach. Posúdenie rozdielov rizík a najmä posúdenie založené na faktore zváženia zdravotného stavu sú tak značne ponechané na diskrečnú právomoc HIA. Potvrdzujú to tri odlišné správy zverejnené HIA od roku 2003, ktoré konštatovali zreteľne odlišné rozdiely rizík a vyvodili vnútorne si odporujúce závery o nestabilite trhu. Navyše HIA a minister zdravotníctva disponujú širokou mierou voľnej úvahy pri rozhodnutí o aktivácii platieb RES s ohľadom na dosiahnuté percento rozdielu rizík.
V tomto ohľade na jednej strane treba najprv uviesť, že na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, voľná úvaha HIA a prípadne ministra zdravotníctva pri rozhodnutí o začatí platieb RES, ktoré znamená predovšetkým, že bol zistený rozdiel rizík prekračujúci určité percento a nestabilita trhu, nesúvisí s otázkou, či výpočet kompenzácie ako taký je vykonávaný v závislosti od objektívnych a transparentných parametrov. Tento výpočet sa totiž vykonáva na základe údajov poskytnutých poisťovateľmi SZP podliehajúcimi RES, a teda na základe ich príslušných rizikových profilov, až po prijatí rozhodnutia o začatí platieb RES. V tejto súvislosti si žalobcovia zamieňajú určenie rozdielu rizík ako etapu, ktorá predchádza rozhodnutiu o začatí platieb RES s výpočtom kompenzácie poskytovanej vo forme platieb RES, ktorý závisí od podrobného porovnania skutočného rizikového profilu a priemerného rizikového profilu trhu v prípade každého poisťovateľa SZP (pozri bod 33 vyššie).
Na druhej strane, aj za predpokladu, že írske orgány disponujú diskrečnou právomocou pri výpočte platieb RES, čo popiera najmä Írsko, táto právomoc sama osebe nie je nezlučiteľná s existenciou objektívnych a transparentných parametrov v zmysle druhej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Ako to tvrdí Írsko, táto podmienka nezakazuje vnútroštátnemu zákonodarcovi, aby ponechal vnútroštátnym orgánom určitú mieru voľnej úvahy pri určení kompenzácie nákladov vyvolaných plnením úlohy SVHZ. Naopak, ako to upresnila judikatúra Súdu prvého stupňa, členský štát disponuje širokou mierou voľnej úvahy nielen pri definovaní úlohy SVHZ, ale aj pri určení kompenzácie nákladov, ktorá závisí od posúdenia zložitých ekonomických skutočností. (pozri v tomto zmysle rozsudok FFSA a i./Komisia, bod 101 vyššie, body 99 a 100). Okrem toho práve preto, že toto určenie podlieha iba obmedzenej kontrole inštitúcii Spoločenstva, druhá podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, vyžaduje, aby tieto inštitúcie boli schopné overiť existenciu objektívnych a transparentných parametrov, pričom tieto parametre musia byť upresnené tak, aby to vylúčilo akékoľvek zneužitie pojmu SVHZ členským štátom.
V dôsledku toho tvrdenia žalobcov o neexistencii objektívnych a transparentných parametrov pre výpočet kompenzácie z dôvodu diskrečnej právomoci írskych orgánov nemajú právne účinky a nemožno im vyhovieť.
Je namieste ďalej uviesť, že v bodoch 25 až 30 napadnutého rozhodnutia (pozri bod 38 vyššie), Komisia podrobne uvádza kritériá, metódu a postup, ktorými sa riadi určenie platieb RES. Z opisu metódy výpočtu platieb RES uvedeného v bodoch 31 až 33 vyššie okrem toho vyplýva, že rozličné používané parametre výpočtu jasne stanovuje príslušná právna úprava, najmä príloha II RES. Táto právna úprava tak podrobne, nediskriminačne a transparentne stanovuje, že poisťovatelia SZP podliehajúci RES musia pravidelne poskytovať informácií o ich rizikovom profile a o zodpovedajúcich nákladoch na každú skupinu svojich poistencov podľa veku a pohlavia (časti II a III RES). S prihliadnutím na tieto informácie HIA vykonáva komparatívne posúdenie na účely určenia rozdielu rizík medzi poisťovateľmi SZP (časť IV v spojení s prílohou RES), čo je posúdenie, ktoré zasa ďalej určuje výpočet platieb RES (časť V RES). Napokon časť V v spojení s prílohou II RES upravuje aj parametre a podrobné matematické a ekonomické vzorce tohto výpočtu, vrátane metódy adaptácie s uplatnením faktora zváženia zdravotného stavu.
V tomto ohľade sa Súd prvého stupňa domnieva, že samotná zložitosť ekonomických a matematických vzorcov, ktorými sa riadi vykonávaný výpočet, sa nedotýka presnej a jasne určenej povahy príslušných parametrov. V každom prípade žalobcovia nijako nepopreli presnú, transparentnú a objektívnu povahu týchto parametrov, ale v podstate sa iba odvolávali na existenciu širokej miery voľnej úvahy ponechanej írskym orgánom pri rozhodnutí aktivovať platby RES, ktoré predchádza výpočtu kompenzácie (pozri body 210 a 211 vyššie). Táto úvaha platí aj pre kritériá, ktorými sa riadi uplatňovanie faktora zváženia zdravotného stavu — v súčasnosti neuplatniteľného —, uvedené v prílohe II RES, ktoré HIA musí dodržiavať, keď sa rozhodne zohľadniť tento faktor, ako aj pre maximálny 50 % limit stanovený pre zohľadnenie zaznamenaného využitia nemocničných kapacít pri určení rizikových profilov poisťovateľov SZP (body 28 a 57 napadnutého rozhodnutia).
So zreteľom na uvedené nemožno Komisii vytýkať, že pri svojom posúdení RES s ohľadom na článok 87 ods. 1 ES nezohľadnila rozličné parametre, ktorými sa riadi výpočet platieb RES. Súd prvého stupňa sa navyše domnieva, že so zreteľom na úvahy uvedené v bode 160 vyššie, predstavujú body 25 až 30 napadnutého rozhodnutia, hoci sú súčasťou iba skutkového opisu RES (pozri bod 38 vyššie), v tomto ohľade dostatočné odôvodnenie, ktorého obsah Komisia náležite zohľadnila pri svojom posúdení zlučiteľnosti dotknutého mechanizmu kompenzácie s článkom 87 ods. 1 ES.
V dôsledku toho treba zamietnuť výhradu založenú na druhej podmienke uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ako nedôvodnú.
e) O nevyhnutnosti a proporcionalite kompenzácie stanovenej RES v zmysle tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark
i) O rozsahu súdnej kontroly
Pokiaľ ide o rozsah kontroly nevyhnutnosti a proporcionality kompenzácie podľa RES, ktorú vykonáva tak Komisia, ako aj Súd prvého stupňa, treba uviesť, že táto kontrola je nevyhnutne obmedzená so zreteľom na skutočnosť, že Írsko odôvodnilo RES existenciou úlohy SVHZ (pozri bod 166 vyššie). Na jednej strane so zreteľom na diskrečnú právomoc, ktorou disponuje členský štát pri definovaní úlohy SVHZ a podmienok jej vykonávania, vrátane posúdenia zvýšených nákladov vyvolaných jej plnením, ktoré závisí od zložitých ekonomických skutočností, sa rozsah kontroly, ktorú je Komisia v tomto ohľade oprávnená vykonávať, obmedzuje na kontrolu zjavného pochybenia (pozri v tomto zmysle rozsudky FFSA a i./Komisia, bod 101 vyššie, bod 100, a Olsen/Komisia, bod 166 vyššie, bod 216). Na druhej strane z toho vyplýva, že ani kontrola posúdenia Komisie v tomto ohľade, ktorú musí vykonať Súd prvého stupňa, nemôže prekračovať rovnaké obmedzenie a že sa teda táto kontrola musí obmedziť na preskúmanie, či Komisia oprávnene zistila alebo odmietla existenciu zjavného pochybenia členského štátu.
Táto kontrola navyše znamená, že súd Spoločenstva určuje, či dôkazné prostriedky predložené žalobcami sú dostatočné na to, aby spochybnili hodnovernosť posúdení zložitých ekonomických skutočností v napadnutom rozhodnutí (pozri analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. decembra 1996, AIUFFASS a AKT/Komisia,
T-380/94, Zb. s. II-2169
, bod 59). S výhradou tohto preskúmania hodnovernosti neprináleží Súdu prvého stupňa nahrádzať svojim posúdením relevantných zložitých ekonomických skutočností posúdenie pôvodcu rozhodnutia. V tejto súvislosti sa kontrola Súdu prvého stupňa týka overenia toho, či Komisia dodržala procesné pravidla a povinnosť odôvodnenia, ako aj vecnej správnosti použitého skutkového stavu a neexistencie nesprávneho právneho posúdenia, zjavne nesprávneho posúdenia skutkového stavu a zneužitia právomoci (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa FFSA a i./Komisia, bod 101 vyššie, bod 101; z 11. mája 2005, Saxonia Edelmetalle/Komisia,
T-111/01 a T-133/01, Zb. s. II-1579
, bod 91; Olsen/Komisia, bod 166 vyššie, bod 266, a z 15. júna 2005, Corsica Ferries France/Komisia,
T-349/03, Zb. s. II-2197
, bod 138, a tam citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide konkrétnejšie o kontrolu proporcionality kompenzácie za plnenie úlohy SVHZ tak, ako je stanovená všeobecne platným aktom, judikatúra navyše upresnila, že táto kontrola sa obmedzuje na overenie, či je stanovená kompenzácia nevyhnutná na to, aby dotknutá úloha SVHZ mohla byť plnená za ekonomicky prijateľných podmienok (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Holandsko, bod 99 vyššie, bod 53, a Albany, bod 101 vyššie, body 107 a 111, a tam citovanú judikatúru), alebo naopak, či je dotknuté opatrenie zjavne neprimerané sledovanému cieľu (pozri v tomto zmysle a analogicky Boehringer/Rada a Komisia, bod 118 vyššie, body 73 a 74).
Je teda namieste odmietnuť ako nedôvodné tvrdenie žalobcov, že v tejto súvislosti treba vykonať úplnú kontrolu (pozri bod 118 vyššie).
ii) O nevyhnutnosti a proporcionalite kompenzácie vykonávanej prostredníctvom platieb RES
1) Úvodné pripomienky
Pokiaľ ide o nevyhnutnosť a proporcionalitu kompenzácie stanovenej systémom RES, na úvod je namieste pripomenúť, že účastníci konania zhodne uznávajú, že tretia podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, sa v značnom rozsahu zhoduje s kritériom proporcionality tak, ako používa judikatúra pri uplatňovaní článku 86 ods. 2 ES. Z tohto vyplýva, že ich analýza sa uplatňuje
mutatis mutandis
na druhý dôvod založený na porušení ustanovenia článku 86 ods. 2 ES. Naopak v rozsahu, v akom sa účastníci konania v rámci posúdenia proporcionality kompenzácie stanovenej systémom RES nezhodujú v názore na potrebu zohľadniť efektívnosť dotknutého subjektu a jej dopad na určenie tejto kompenzácie, Súd prvého stupňa preskúma tvrdenia uplatnené v tomto ohľade spolu s výhradou založenou na nesplnení štvrtej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie.
Rovnako treba pripomenúť, že podľa názoru žalobcov nie je splnená tretia podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, teda podmienka nevyhnutnosti kompenzácie. Po prvé, Komisia nepreskúmala všetky skutočnosti relevantné v tomto ohľade, čo predstavuje nesprávne právne posúdenia a pochybenie ovplyvňujúce odôvodnenie napadnutého rozhodnutia týkajúcu sa uplatnenia kritéria proporcionality. Po druhé, dodržiavanie povinností SZP nevytvára finančnú záťaž pre poisťovateľov SZP, pretože títo poisťovatelia sú schopní zabezpečiť ich výnosnosť prostredníctvom obchodných opatrení. Na jednej strane sa poisťovatelia SZP môžu chrániť proti „zlým“ rizikám, napríklad tak, že odmietnu nových poistencov starších ako 65 rokov alebo stanovia dlhé čakacie doby chorým osobám. Na druhej strane môžu poisťovatelia SZP upraviť zmluvné podmienky a odstupňovať poistné v závislosti od rizík, aby tak prostredníctvom vyššieho poistného kompenzovali väčšie náklady spojené so „zlými“ rizikami, ktoré musia prevziať na základe povinností SZP. Po tretie, v každom prípade, keď neexistuje súvislosť medzi nákladmi vytváranými povinnosťami SZP a systémom RES, nemôže tento systém kompenzovať tieto náklady. Platby RES sú vypočítavané na základe rozdielu rizík poisťovateľov SZP a nezávisia od výpočtu skutočných nákladov vyvolaných dodržiavaním povinností SZP. Navyše RES má v skutočnosti kompenzovať náklady poskytovania služieb SZP ako takých, ktoré však — s ohľadom na napadnuté rozhodnutie — nie sú SVHZ. Takýto abstraktný vzťah medzi povinnosťami SZP a nákladmi poisťovateľa SZP však nie je postačujúci a nespĺňa požiadavku dôsledného obmedzenia RES na jasne vyčíslené náklady. Po štvrté, RES nie je spôsobilý kompenzovať ani „zlé“ riziká. Nezohľadňuje poistné a príjmy poisťovateľov SZP, ktoré môžu kompenzovať tieto riziká a teda nie je možné posúdiť, či „zlé“ riziká vytvárajú čistú finančnú záťaž pre poisťovateľa SZP. Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, že RES zohľadňuje priemerné náklady žiadostí o náhradu nákladov, aby tak umožnil poisťovateľom SZP profitovať z ich vlastnej efektívnosti (bod 56 napadnutého rozhodnutia), žalobcovia namietajú, že zohľadnenie skutočných vlastných nákladov vedie k väčším platbám v prospech poisťovateľov SZP s najvyššími nákladmi a teda ich podnecuje k tomu, aby neboli efektívni. Napokon, v každom prípade, keď neexistuje východiskový bod na posúdenie efektívnosti, ani mechanizmus na porovnanie cien, nie je splnená štvrtá podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, týkajúca sa nevyhnutnosti určiť úroveň kompenzácie vo vzťahu k potrebám efektívneho podniku so zahrnutím príjmov a zisku.
Žalovaná k tomu uvádza, že žalobcovia nepreukázali ani to, že Komisia sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia proporcionality systému RES, ani to, že tento systém RES je zjavne neprimeraný cieľu zabezpečiť fungovanie írskeho trhu SZP za ekonomicky prijateľných podmienok (pozri bod 148 vyššie). Navyše žalovaná, ktorú podporuje Írsko a VHI, popiera tvrdenie, že kompenzácia podľa RES nesúvisí s nákladmi vytváranými dodržiavaním povinností SZP. Platby RES súvisia s nákladmi spôsobenými rozdielmi v rizikovom profile — určenými na skupinu podľa veku a pohlavia — medzi poisťovateľmi SZP a neprekračujú to, čo je nevyhnutné na pokrytie nákladov vynaložených pri plnení povinností SZP. V tomto ohľade sa právna úprava, ktorou sa riadi RES, netýka fixných a variabilných nákladov, príjmov alebo ziskových marží. Neexistuje totiž presný vzájomný vzťah medzi príjmami a rizikami, keďže to odporuje zásade spoločnej tarifikácie, ktorá znamená, že poistné vyjadruje riziko, ktoré reprezentuje spoločnosť, a nie potenciálne málo reprezentatívna skupina poistencov. Rovnako povinnosti otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie vyžadujú, aby poisťovatelia SZP nemohli využívať portfólio rizík, ktoré je výhodnejšie ako portfólio iných poisťovateľov SZP. Systém RES je tak nevyhnutný na riadne fungovanie spoločnej tarifikácie a na stimuláciu hospodárskej súťaže medzi poisťovateľmi SZP o všetky vekové skupiny prostredníctvom obchodných snáh, ako sú napríklad snahy venované marketingu, kvalite služieb, vzťahom s poskytovateľmi starostlivosti alebo efektívnosti správy. Z týchto dôvodov príslušná právna úprava nariaďuje vyčíslenie nákladov spojených s plnením povinností SZP a spravodlivé rozdelenie týchto nákladov medzi poisťovateľov SZP prostredníctvom RES. Naopak, keďže poisťovatelia SZP môžu slobodne určovať poistné a jeho výnosnosť v závislosti od trhových podmienok, RES nie je určený na vyrovnávanie nákladov, ktoré závisia od ich efektívnosti a poisťovatelia SZP si zachovávajú výhodu vyplývajúcu z ich dobrej správy. Napokon, so zreteľom na skutočnosť, že RES priznáva poisťovateľom SZP iba kompenzáciu rozdielu medzi ich vlastným rizikovým profilom a primeraným rizikovým profilom trhu, poisťovateľ SZP sa nemôže domnievať, že ho RES podnecuje k neefektívnosti. Metodológia výpočtu kompenzácie totiž v praxi vylučuje, aby uplatňovanie RES záviselo od nákladov vyvolaných zlou správou poisťovateľa SZP. Podľa článku 3 RES mechanizmus výpočtu platieb RES zohľadňuje iba náklady vytvárané žiadosťami o náhradu nákladov adresovanými poisťovateľom SZP, s vylúčením ostatných nákladov ako sú napríklad administratívne a marketingové náklady, takže je vylúčené, aby tento spôsob výpočtu mal za následok podporu prípadných nedostatkov efektívnosti všetkými poisťovateľmi SZP. Navyše systém RES má prostredníctvom tejto metódy iba vyrovnávať náklady vyplývajúce z odchýlok medzi rizikovými profilmi uvedených poisťovateľov, ale nie náklady vynakladané na poskytovanie služieb SZP ako takých, ani zodpovedajúce príjmy alebo zisky.
Žalovaná a Írsko popierajú aj tvrdenie žalobcov, že poisťovatelia SZP majú možnosť odmietnuť „zlé“ riziká prostredníctvom obchodných opatrení. V praxi nie je možná segmentácia trhu podľa rizika prostredníctvom toho, že sa flexibilne určí poistné a od vysokorizikových spotrebiteľov sa vyžadujú drahšie poistenia na krytie nákladov vyvolaných dodatočnými žiadosťami o náhradu nákladov. Na jednej strane vysokorizikoví spotrebitelia sa nevzdajú poistenia nižšej úrovne, pretože to znamená stratu výhody spoločnej tarifikácie. Na druhej strane, so zreteľom na konkurenčný tlak trhu nemôže byť portfólio vysokorizikových poistencov ľahko kompenzované prostredníctvom vyššieho poistného. Napokon opačný názor žalobcov je v rozpore s ich vlastnou stratégiou prispôsobovania cien ich služieb SZP cenám týchto služieb, ktoré poskytuje VHI. Žalovaná, ktorú podporuje VHI, dodáva, že výpočty platieb RES sa nevykonávajú vo vzťahu k všetkým poistným udalostiam, ktoré vybavujú poisťovatelia SZP, ale sú obmedzené iba na poistné udalosti, na ktoré sa vzťahujú najpredávanejšie a najlacnejšie poistenia SZP. Navyše korektor predstavovaný faktorom zváženia zdravotného stavu, obmedzený na 50 %, systém RES v súčasnosti nezohľadňuje. Nevyhnutnosť takéhoto koeficientu však vyplýva z toho, že vek a pohlavie nemôžu vysvetliť všetky rozdiely v rizikových profiloch poisťovateľov SZP a teda plne odrážať nerovnováhu, ktorá z nich vyplýva.
2) O vzťahu medzi RES a nákladmi vytváranými plnením povinností SZP
Pred preskúmaním tvrdení účastníkov konania týkajúcich sa povahy kompenzácie vykonávanej platbami RES treba v prvom rade overiť dôvodnosť názoru žalobcov, že takáto kompenzácia nie je nevyhnutná, pretože poisťovatelia SZP sa môžu vyhnúť všetkým nákladom spojeným s dodržiavaním najmä povinnosti spoločnej tarifikácie segmentáciou trhu SZP v závislosti od poistného rizika prostredníctvom obchodných opatrení, predovšetkým prostredníctvom odstupňovania poistení SZP a zodpovedajúceho poistného.
Aj keď je pravda, že poisťovatelia SZP majú pri neexistencii opačných vnútroštátnych ustanovení v zásade voľnosť určovať rozsah, kvalitu a cenu poistení SZP podľa potrieb rôznych skupín poistencov a podľa ich vlastnej obchodnej stratégie, táto voľnosť je značne obmedzená povinnosťami SZP, akonáhle poisťovateľ SZP uskutoční svoju voľbu, pokiaľ ide o presný obsah poistenia SZP, a rozhodne sa ponúkať ho na trhu (pozri bod 192 vyššie). Povinnosť spoločnej tarifikácie stanovená v článku 7 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov, podľa ktorej každý poistenec bez ohľadu na jeho vek, pohlavie a zdravotný stav musí mať výhodu rovnakého poistného za rovnaké poistenia SZP, totiž zakazuje diskrimináciu na ujmu poistencov s vysokými rizikami tým, že by sa od nich vyžadovalo vyššie poistné za rovnaké poistenia alebo by sa znížil rozsah alebo kvalita poistenia vyplývajúceho zo zmluvy SZP pri zachovaní výšky poistného. Žalobcovia však v skutočnosti nepopreli, že dodržiavanie tejto povinnosti spôsobuje dodatočné náklady pre poisťovateľa SZP, pretože mu brániť upraviť poistné v závislosti od poistného rizika a kompenzovať tak vyšším poistným väčšie náhrady nákladov zodpovedajúce „zlým“ rizikám.
Navyše, napriek tomu, že žalovaná a Írsko popreli názor žalobcov, žalobcovia dostatočne nevysvetlili dôvody, pre ktoré by mohli byť tieto dodatočné náklady kompenzované odstupňovaním poistení a poistného, ktoré by bolo dovolené so zreteľom na povinnosť spoločnej tarifikácie. V tomto ohľade samotná skutočnosť, že poisťovatelia SZP, ktorí vykonávajú činnosť na írskom trhu, ponúkajú poistenia SZP zabezpečujúce rôzne krytia a prispôsobené potrebám rôznych skupín poistencov, nestačí na hodnovernosť názoru žalobcov, pretože aj najzákladnejšie poistenia, vo všeobecnosti uprednostňované mladými osobami s dobrým zdravím, zostávajú a musia zostať prístupné rizikovým osobám, čo zodpovedá hlavnému cieľu povinností otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie. Ako však tvrdí Írsko, žalobcovia nepredložili žiadny dôkaz preukazujúci, že tieto rizikové osoby by na prípadné zmeny zmlúv SZP reagovali tak, že už nebudú požadovať alebo sa vzdajú týchto základných poistení, ktorých cena je pre nich zvlášť atraktívna z dôvodu spoločnej tarifikácie. Žalobcovia rovnako nepopreli podrobné informácie, ktoré poskytla žalovaná na podporu svojho tvrdenia, že poistenia SZP, ktoré ponúka BUPA Ireland a VHI sú veľmi podobné a že poistenci, najmä poistenci VHI, sú naďalej skôr ľahostajní k odstupňovaniu výhod a poistného (pozri bod 147 vyššie).
V tomto ohľade nemôže uspieť ani tvrdenie, že poisťovatelia SZP sa môžu chrániť proti neprimerane vysokým nákladom spôsobeným žiadosťami o náhradu nákladov predkladanými rizikovými osobami tým, že neprijmú za poistenca osoby, ktoré už dosiahli vek 65 rokov alebo stanovením dlhých počiatočných čakacích dôb. Na jednej strane z úvah uvedených v bode 198 vyššie vyplýva, že možnosť odmietnuť osoby vo veku 65 rokov alebo viac sa zdá byť v praxi veľmi obmedzená najmä z dôvodu, že môže ísť iba o osoby, ktoré nikdy nepristúpili k poisteniu SZP. Na druhej strane počiatočné čakacie doby, ktoré predstavujú legitímny prostriedok ochrany trhu SZP s otvoreným vstupom a spoločnou tarifikáciou (pozri bod 199 vyššie), umožňujú vyhnúť sa nákladom spôsobeným „zlými“ rizikami iba dočasne, keďže po uplynutí tejto doby je poisťovateľ SZP plne vystavený žiadostiam o náhradu nákladov rizikových osôb, ktoré musí prijať na základe povinnosti otvoreného vstupu. Na rozdiel od názoru žalobcov teda tieto obmedzenie nepostačujú na kompenzáciu dodatočných nákladov vyplývajúcich z prevzatia „zlých“ rizík, ktorým sa poisťovatelia SZP nemôžu vyhnúť kvôli povinnostiam SZP.
Z toho vyplýva, že nemožno prijať tvrdenie založené na tom, že kompenzácia nie je nevyhnutná z dôvodu voľnosti ponechanej poisťovateľom SZP určiť obsah poistení SZP a segmentovať trh v závislosti od poistného rizika.
V druhom rade treba preskúmať tvrdenie, že so zreteľom na tretiu podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, systém kompenzácie stanovený systémom RES musí mať priamu súvislosť s nákladmi vyvolanými dodržiavaním povinností SZP.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že dotknutá úloha SVHZ spočíva v poskytovaní služieb SZP pri dodržiavaní povinností SZP (pozri bod 175 vyššie). Nie je preto dôvodné tvrdenie žalobcov, že kompenzáciu priznávanú prostredníctvom platieb RES nemožno odôvodniť nákladmi poskytovania služieb SZP ako takých, pretože tieto služby nepredstavujú SVHZ. Navyše je nepochybné, že náklady zohľadňované na účely výpočtu platieb RES sú iba náklady vynaložené poisťovateľmi SZP počas vybavovania žiadostí o náhradu nákladov poistencov (pozri bod 33 vyššie) a že teda tieto náklady majú úzku súvislosť s poskytovaním dotknutých služieb SZP. Žalobcovia preto nesprávne popierajú existenciu súvislosti medzi nákladmi spojenými s poskytovaním služieb SZP a kompenzáciou, ktorú stanovuje RES.
Súd prvého stupňa však predsa uvádza, že vo fungovaní systému kompenzácie vytvoreného RES neexistuje priamy vzťah medzi sumami skutočne vyplatenými poisťovateľom SZP ako následok žiadosti o náhradu nákladov a kompenzáciou priznanou prostredníctvom platieb RES. Treba konštatovať, že platby RES nemajú kompenzovať prípadné náklady alebo zvýšené náklady spojené s poskytovaním určitých služieb SZP, ale iba vyrovnávať dodatočné náklady, o ktorých sa predpokladá, že vyplývajú z negatívneho rozdielu medzi rizikovým profilom poisťovateľa SZP a priemerným rizikovým profilom trhu (pozri bod 33 vyššie). V tomto ohľade sumy skutočne vyplatené poisťovateľmi SZP ako náhrada nákladov počas určitého obdobia slúžia iba ako základ pre výpočet priemerného rizikového profilu trhu, ako aj rozdielu medzi týmto profilom a individuálnym a skutočným rizikovým profilom každého z poisťovateľov SZP, na ktorých sa vzťahuje RES. Individuálny a skutočný rizikový profil poisťovateľa SZP tak predstavuje priemerné náklady na náhrady ním vyplatené počas tohto obdobia, ktorých suma je ešte vyššia, keď má tento poisťovateľ veľký počet vysokorizikových poistencov, ktorí predkladajú žiadosti o náhradu nákladov často a na vysoké sumy. Tento individuálny a skutočný rizikový profil každého z poisťovateľov SZP je následne porovnávaný s priemerným rizikovým profilom trhu, ktorý predstavuje priemerné náklady, ktoré vyplatili všetci poisťovatelia SZP pri vybavovaní žiadostí o náhradu nákladov a to na to, aby bol čo najspoľahlivejšie získaný priemer nákladov, ktoré vytvárajú všetci poistenci na trhu SZP.
Ako však tvrdí žalovaná a Írsko, hlavným cieľom povinností otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie je rozdeliť tieto náklady spravodlivo na celý írsky trh SZP, takže každý poisťovateľ SZP znáša iba náklady spojené s priemerným rizikovým profilom trhu. Ak by tieto náklady neboli vyrovnávané, bolo by sťažené fungovanie spoločnej tarifikácie, ktorá má rovnomerne rozdeliť riziká medzi poisťovateľov SZP, aby bolo možné krížové dotovanie poistného medzi generáciami. V dôsledku toho dodatočné náklady, ktoré poisťovateľ SZP musí znášať z dôvodu svojho negatívneho rizikového profilu vo vzťahu k priemernému rizikovému profilu trhu, predstavujú zvýšené náklady, ktoré poisťovateľ SZP musí prevziať na trhu SZP s otvoreným vstupom a spoločnou tarifikáciou kvôli svojej povinnosti poistiť vysokorizikové osoby bez stanovenia výšky poistného v závislosti od poistného rizika. RES má kompenzovať iba tieto zvýšené náklady. Za týchto okolností nemôže uspieť tvrdenie žalobcov, že platby RES nemajú súvislosť s nákladmi vyvolanými dodržiavaním povinností SZP a nemôžu kompenzovať nerovnomerné rozdelenie „zlých“ rizík na trhu SZP.
V rámci obmedzenej kontroly, ktorá sa uplatňuje v tomto prípade (pozri body 220 až 222 vyššie), nemožno spochybňovať platnosť cieľov sledovaných systémom kompenzácie vytvoreným RES tak, ako je opísaný v bode 235 vyššie a zákonnosť pravidiel, ktorými sa riadi jeho fungovanie. V tomto ohľade je iste namieste uviesť, že toto fungovanie sa radikálne líši od fungovania systémov kompenzácie, ktoré boli predmetom rozsudkov Ferring, bod 41 vyššie, a Altmark, bod 89 vyššie. Z tohto dôvodu sa nemožno dôsledne riadiť treťou podmienkou uvedenou v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ktorá vyžaduje právomoc určovať náklady vyvolané plnením povinnosti SVHZ. Súd prvého stupňa sa však domnieva, že vyčíslenie zvýšených nákladov prostredníctvom porovnania skutočného rizikového profilu poisťovateľa SZP a priemerného rizikového profilu trhu s prihliadnutím na sumy vyplatené ako náhrada nákladov všetkými poisťovateľmi SZP, na ktorých sa vzťahuje RES, je v súlade s účelom a zmyslom tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, keďže výpočet kompenzácie je založený na objektívnych, konkrétnych, jasne identifikovateľných a kontrolovateľných skutočnostiach (pozri bod 216 vyššie). Okrem toho hoci sa žalobcovia odvolávajú na nedodržanie tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, nepopreli, že výpočet platieb RES zodpovedá týmto kritériám. Navyše sa im nepodarilo spochybniť existenciu súvislosti, opísanej v bode 235 vyššie, medzi dodržiavaním povinností SZP, predovšetkým povinností otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie, a kompenzáciou poskytovanou prostredníctvom platieb RES.
Z toho vyplýva, že žalobcovia nepreukázali zjavne neprimeranú povahu RES na kompenzáciu zvýšených nákladov vyplývajúcich z dodržiavania povinností SZP. Za týchto okolností nie je zjavne nesprávne zistenie Komisie, urobené v bode 53 napadnutého rozhodnutie, podľa ktorého v podstate RES obmedzuje platby medzi poisťovateľmi SZP na úroveň nevyhnutnú na neutralizáciu rozdielu medzi ich rizikovými profilmi a kompenzáciu nákladov vynaložených na poistenie vyšších „zlých“ rizík ako je priemer trhu, a to aby týchto poisťovateľov odškodnil za finančné dôsledky povinností SZP, ktoré im zakazujú tarifikáciu poistného v závislosti od poistného rizika a odmietnutie „zlých“ rizík.
V treťom rade treba odmietnuť tvrdenie žalobcov, že Komisia mala v tomto prípade so zreteľom na tretiu podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, zohľadniť príjmy a primeraný zisk, ktoré poisťovatelia SZP môžu dosiahnuť pri plnení povinností SZP.
Z úvah uvedených v bode 235 vyššie vyplýva, že systém kompenzácie vytvorený RES je úplne nezávislý od príjmov a zisku dosiahnutých poisťovateľmi SZP, pretože sa jednak zakladá výlučne na zohľadnení nákladov vyvolaných žiadosťami o náhradu nákladov, ktoré poisťovatelia SZP vyplatili počas určitého obdobia, a jednak preto, že jeho cieľom je vyrovnávať iba náklady, ktoré vyplývajú z rozdielu medzi individuálnym a skutočným rizikovým profilom poisťovateľa SZP a priemerným rizikovým profilom trhu. Ako to tvrdí žalovaná najmä v odpovedi na písomnú otázku Súdu prvého stupňa, v takomto systéme pojmovo neexistuje vzájomný vzťah medzi rizikovým profilom a príjmami, ktorý by umožňoval zohľadniť príjmy na účely určenia kompenzácie prípadných zvýšených nákladov. Za týchto podmienok totiž nemôže ísť o nadmernú kompenzáciu vzhľadom na príjmy, keďže náklady zohľadňované na výpočet kompenzácie nemajú priamu súvislosť s poskytovaním SVHZ a príjmami, ktoré z toho vyplývajú.
V dôsledku toho, keďže RES nemá kompenzovať náklady priamo spojené s poskytovaním služieb SZP (pozri bod 235 vyššie), čo by zodpovedalo práve situácii, ktorú má na zreteli tretia podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, netreba zohľadniť príjmy získané týmito službami, aby boli zistené prípadné konkrétne zvýšené náklady tohto poskytovania. Takýto prístup by dokonca odporoval zásade spoločnej tarifikácie, ktorá vyžaduje, aby poistné hradené za poistenie SZP odrážalo riziko predstavované spoločenstvom poistencov a nie určitou skupinou poistencov. Za týchto okolností by dôsledné uplatnenie tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ktorá sa týka odlišnej formy kompenzácie povinnosti SVHZ, nezohľadňovalo osobitosť fungovania systému kompenzácie stanoveného RES. Naopak, takýto prístup by spochybňoval voľbu Írska ako takú zaviesť takýto systém, ktorý je úplne nezávislý od príjmov a zisku poisťovateľov SZP a ktorý má garantovať riadne fungovanie trhu SZP podliehajúceho povinnostiam SZP. Súd prvého stupňa sa však domnieva, že ani účel, ani zmysel tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, nevyžadujú zohľadnenie príjmov v systéme kompenzácie, ktorý funguje nezávisle od nich.
Z týchto dôvodov nemožno vytýkať Komisii, že nezohľadnila príjmy a zisk dosahované poisťovateľmi SZP pri plnení povinností SZP. Z predchádzajúcich úvah navyše vyplýva, že nemožno prijať ani výhradu, podľa ktorej Komisia nepreskúmala túto otázku, ani v tomto smere neodôvodnila napadnuté rozhodnutie. V tomto ohľade treba uviesť, že Komisia vo svojej analýze existencie pomoci podľa článku 87 ods. 1 ES výslovne vychádzala z rozsudku Ferring, bod 41 vyššie, ktorý vyžaduje, aby boli určené zvýšené náklady, ktoré skutočne znášajú subjekty poverené plnením povinnosti SVHZ (bod 40 napadnutého rozhodnutia). Súd prvého stupňa sa však domnieva, že ako to Súdny dvor neskôr potvrdil a upresnil v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, kritérium zvýšených nákladov v prípade takých systémov kompenzácie ako sú tie, o ktoré išlo v týchto veciach, v zásade znamená určenie nákladov, ktoré dotknutý subjekt skutočne znáša počas plnenia úlohy SVHZ, ako aj súvisiacich príjmov. V tomto prípade však Komisia v bode 53 napadnutého rozhodnutia správne uviedla, že tieto zvýšené náklady sú iba tie, ktoré vyplývajú z negatívneho rizikového profilu, čo znamená, že správne uznala, že metóda výpočtu predvídaná systémom RES neumožňuje zohľadniť príjmy prípadne dosiahnuté poisťovateľmi SZP (pozri bod 240 vyššie).
V dôsledku toho žalobcovia nepreukázali, že Komisia nezohľadnila tretiu podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, keď sa domnievala, že systém kompenzácie stanovený systémom RES je nevyhnutný a proporcionálny vo vzťahu k nákladom vyvolaným plnením povinností SZP.
Výhradu založenú na nezohľadnení tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, treba teda zamietnuť ako nedôvodnú.
f) O porovnaní s efektívnym subjektom v zmysle štvrtej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark
Podľa štvrtej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 93) platí, že ak úloha SVHZ nie je zverená podniku prostredníctvom verejného obstarávania, úroveň nevyhnutnej kompenzácie sa musí určiť na základe analýzy nákladov, ktoré by priemerný, dobre spravovaný podnik, adekvátne vybavený prostriedkami tak, aby mohol uspokojiť potrebné požiadavky verejnej služby, vynaložil na plnenie týchto povinností s ohľadom na s tým súvisiace príjmy, ako aj na primeraný zisk za plnenie týchto povinností. Žalobcovia v podstate tvrdia, že táto podmienka nie je splnená, ak v RES chýba východiskový bod umožňujúci meranie efektívnosti a porovnanie s efektívnym subjektom. Komisia mala predovšetkým preskúmať, či prípadné náklady poisťovateľov SZP, najmä VHI, vyplývajúce z dodržiavania povinností SZP sú porovnateľné s nákladmi, ktoré by znášal efektívny subjekt.
V tomto ohľade je na úvod namieste uviesť, že tak z úvah uvedených v bodoch 239 až 242 vyššie, ako aj z úzkeho vzťahu medzi štvrtou a treťou podmienkou uvedenými v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, ktoré obe vyžadujú, aby boli určené náklady, ako aj príjmy a zisk vzťahujúce sa na plnenie povinnosti SZP, vyplýva, že tieto predpoklady prejednávanej výhrady sú nesprávne. So zreteľom na neutralitu systému kompenzácie vytvoreného RES vo vzťahu k príjmom a zisku poisťovateľov SZP na jednej strane a na osobitosť zvýšených nákladov spojených s negatívnym rizikovým profilom týchto poisťovateľov na druhej strane, sa štvrtá podmienka uvedená v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, v rozsahu, v akom vyžaduje porovnávať náklady a príjmy priamo spojené s poskytovaním SVHZ, nemôže v tomto prípadne dôsledne uplatniť. To okrem toho potvrdzuje účel tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie (bod 93), ktorým je garantovať, že dotknutá SVHZ je poskytovaná za najnižších nákladov pre verejnosť. Je totiž nepochybné, že RES nemá kompenzovať určité náklady vyvolané poskytovaním služby SZP.
Ďalej treba pripomenúť, že platby RES nie sú určované iba v závislosti od náhrad nákladov vyplatených poisťovateľom SZP, ktorý je príjemcov kompenzácie — čo by bola situácia zodpovedajúca tej, ktorú má na zreteli tretia a štvrtá podmienka uvedené v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie —, ale aj v závislosti od náhrad nákladov vyplatených prispievajúcim poisťovateľom SZP, pričom tieto platby odrážajú rozdiely rizikových profilov týchto dvoch poisťovateľov vo vzťahu k priemernému rizikovému profilu trhu.
Komisia sa teda mohla oprávnene domnievať, že v tomto prípade pri analýze existencie štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES nie je nevyhnutné porovnanie medzi potenciálnymi príjemcami platieb RES a efektívnym subjektom. Treba dodať, že aj keď v čase prijatia napadnutého rozhodnutia bolo pravdepodobné, že na začiatku bude VHI hlavným príjemcom platieb RES, RES bol aktivovaný írskym orgánmi až neskôr z dôvodu vývoja rizikových profilov na írskom trhu SZP. Bez znalosti budúcej situácie rôznych poisťovateľov SZP, ktorí vykonávajú činnosť na írskom trhu SZP, bolo teda pre Komisiu nemožné, aby presne identifikovala potenciálnych príjemcov platieb RES a konkrétne porovnala ich situáciu s efektívnym subjektom.
Navyše so zreteľom na účel štvrtej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, bola Komisia napriek tomu povinná uistiť sa, že kompenzácia stanovená RES neznamená možnosť odškodniť náklady, ktoré by mohli vyplývať z nedostatku efektívnosti poisťovateľov SZP, na ktorých sa vzťahuje RES. V tomto ohľade treba uviesť, že Komisia v bodoch 27 a 56 napadnutého rozhodnutia výslovne konštatovala, že RES zohľadňuje priemerné náklady na náhrady poisťovateľov SZP, čo má za následok, že nie je možné vyrovnávanie priemerných nákladov na skupinu poistencov a že poisťovatelia si môžu zachovať výhodu ich vlastnej efektívnosti.
V tomto ohľade žalobcovia tvrdili, že zohľadnenie skutočných nákladov na náhrady poisťovateľov SZP pri výpočte platieb RES by viedlo k vyšším platbám v prospech najmenej efektívnych poisťovateľov SZP s vysokými nákladmi. Ako však vyplýva z bodu 56 napadnutého rozhodnutia a z úvah uvedených v bode 235 vyššie, tieto náklady predstavujú iba náklady spojené s náhradami nákladov, ktoré vyplatili poisťovatelia SZP počas určitého obdobia, s vylúčením akýchkoľvek iných nákladov správy, ako sú napríklad administratívne alebo marketingové náklady, o ktorých majú poisťovatelia SZP vedomosť. Žalobcovia však ani nepopreli túto skutočnosť, ani neupresnili, v akom rozsahu môže táto metóda výpočtu spôsobiť následky na náklady vyplývajúce prípadne z nedostatku efektívnosti pri vybavovaní žiadostí o náhradu nákladov. Na rozdiel od názoru žalobcov, keďže výpočet kompenzácie podľa RES závisí iba od nákladov, ktoré nesúvisia s efektívnosťou dotknutého subjektu, je vylúčené, že by táto kompenzácie mohla viesť k zdieľaniu nákladov, ktoré by mohli vyplývať z ich nedostatku efektívnosti a ovplyvniť možnosť týchto subjektov plne si zachovať výhodu ich dobrej správy.
Toto posúdenie nie je vyvrátené samotných zistením HIA v jeho správe z apríla 2005 (s. 30), podľa ktorého sú priemerné náklady BUPA Ireland na deň starostlivosti približne o 17 % nižšie ako priemerné náklady trhu, keďže tieto nižšie náklady môžu vyplývať práva z priaznivejšieho rizikového profilu BUPA Ireland vo vzťahu k rizikovému profilu iných poisťovateľov SZP. V tomto ohľade totiž HIA uvádza, že rozdiel medzi dennými nákladmi starostlivosti možno vysvetliť rozdielmi týkajúcimi sa efektívnosti, produktov SZP a zdravotného stavu poistencov, pričom tieto nákladu sa môžu líšiť podľa veku pacienta. Je však evidentné, že poisťovateľ SZP s menej zdravými poistencami ako je priemer poistencov je vystavený pomerne vyšším nákladom starostlivosti. Žalobcovia navyše neuvádzajú ani to, či sa výraz „rozdiely v efektívnosti“ použití HIA vzťahuje na správu poisťovateľov SZP ako takú alebo na správu nemocníc, ktoré sú pôvodcom nákladov starostlivosti, ani to, v akom rozsahu môžu byť tieto rozdiely relevantné pri zohľadnení nákladov na náhrady a mať dopad na vyrovnávacie platby.
Navyše ani tvrdenie žalobcov, že dopad vysokých nákladov na náhrady na úroveň platieb RES podnecuje poisťovateľa SZP, ktorý je ich príjemcom, aby nebol efektívny, nie je dôvodné. Ako to samotní žalobcovia uznali na pojednávaní, neupresnili povahu prípadných nedostatkov efektívnosti, ktoré by takáto situácia mohla spôsobiť, ale v podstate iba tvrdili, že nebolo vykonané porovnanie s efektívnym subjektom v zmysle štvrtej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie. Napokon v tomto ohľade žalovaná uviedla, a žalobcovia to nepopreli, že podľa prílohy I RES sú pri výpočte platieb RES náklady na náhrady zohľadňované iba do výšky 550 eur na deň hospitalizácie bez ohľadu na výšku dotknutého poistenia, zatiaľ čo priemerné náklady hospitalizácie napríklad VHI dosahujú 640 eur na deň hospitalizácie, čo samo osebe predstavuje ochranné opatrenie proti nadmernej spotrebe a proti zlej správa nákladov poisťovateľom SZP. Treba dodať, že táto horná hranica nákladov, ktoré možno uznať podľa RES, je podrobne vysvetlená v bode 55 napadnutého rozhodnutia.
Žalovaná a Írsko však uznali, že metóda výpočtu platieb RES môže napriek tomu vo veľmi obmedzenom rozsahu umožniť zdieľanie výnosov spojených s efektívnosťou alebo nákladov spojených nedostatkom efektívnosti rôznych poisťovateľov SZP, pretože zahŕňa uplatnenie niektorých adaptačných kritérií, a to jednak „adaptačného faktora nulovej sumy“ (zero sum adjustment factor), ktorý slúži na zabezpečenie samofinancovania systému a jednak faktora zváženia zdravotného stavu, ktorý je založený na zaznamenanom využití nemocničných kapacít (body 28 a 57 napadnutého rozhodnutia).
Pokiaľ ide o „adaptačný faktor nulovej sumy“ (zero sum adjustment factor), žalobcovia napriek tomu na pojednávaní uznali, že ich výhrada sa netýka tohto aspektu RES a že zmeny úrovne platieb RES, ktoré z neho môžu vyplývať, sú zanedbateľné a nemôžu spôsobiť viditeľné vyrovnávanie nákladov spojených s nedostatkom efektívnosti. Pokiaľ ide o faktor zváženia zdravotného stavu, žalobcovia však tvrdia, že jeho uplatnenie spôsobuje zohľadnenie nedostatkov v efektívnosti, keďže tento faktor sa zakladá skôr na skutočných nákladoch poisťovateľa SZP ako na nákladoch efektívneho subjektu. V tomto ohľade treba upresniť, že uplatnenie tohto adaptačného faktora, ktorý je v súčasnosti nulový, podlieha určitým podmienkam, ktoré sú upresnené v prílohe II RES a najmä je obmedzené na 50 % zaznamenaného využitia nemocničných kapacít. So zreteľom na tento obmedzený význam tohto faktora a keďže žalobcovia nepredložili konkrétne dôkazy preukazujúce, že skutočné využitie nemocničných kapacít môže odrážať nedostatky v efektívnosti, ako ja napríklad nadmerná spotreba lekárskych služieb, sa však Komisia mohla oprávnene domnievať, že systém kompenzácie vytvorený RES a najmä uplatnenie faktora zváženia zdravotného stavu neznamenajú možnosť prenesenia nákladov spojených s nedostatkom efektívnosti, na všetkých poisťovateľov SZP.
V tejto súvislosti je namieste uviesť, že Komisia v bodoch 28 a 57 napadnutého rozhodnutia jasne uviedla, že prísne podmienky uplatňovania tohto faktora umožňujú zabrániť úplnému vyrovnávaniu účinkov rozdielov rizík, ako aj podnecovaniu pacientov na hospitalizáciu, a že naopak horná hranica vo výške 50 % je dodatočnou garanciou, ktorá podnecuje poisťovateľov SZP, aby podporovali skrátenie doby nemocničných pobytov, včasnú diagnózu a riadnu správu vo všeobecnosti. Žalobcovia však toto posúdenie počas konania podrobne nepopreli. Už navyše treba dodať, ako to tvrdí žalovaná a Írsko, že až do súčasnosti írske orgány nevyužili tento faktor a svoje posúdenie rozdielov rizík medzi poisťovateľmi SZP zakladali iba na kritériách veku a pohlavia poistencov.
Súd prvého stupňa sa napokon domnieva, že Komisia v bodoch 26 až 28, 56 a 57 napadnutého rozhodnutia právne dostatočným spôsobom zohľadnila skutočnosti, ktoré jej umožnili dospieť k záveru o neutralite kompenzácie, ktorú stanovuje RES, vo vzťahu k prípadným nákladom niektorých poisťovateľov SZP spojeným s nedostatkom efektívnosti.
V dôsledku toho sa Súd prvého stupňa domnievať, že Komisia neignorovala štvrtú podmienku uvedenú v rozsudku Altmark, bod 89 vyššie, a že prejednávanú výhradu treba zamietnuť v celom rozsahu.
S prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvahy je namieste dospieť k záveru, že Komisia v článku 1 napadnutého rozhodnutia oprávnene vyslovila, že RES nepredstavuje poskytnutie štátnej pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES. Prvý žalobný dôvod treba teda zamietnuť ako nedôvodný. Súd prvého stupňa však považuje za potrebné preskúmať aj druhý žalobný dôvod založený na porušení článku 86 ods. 2 ES.
g) O nevyhnutnosti a proporcionalite RES v zmysle článku 86 ods. 2 ES
i) Úvodná pripomienka
Svojim druhým dôvodom žalobcovia v podstate popierajú nevyhnutnosť a proporcionalitu zavedenia RES ako takého. Súd prvého stupňa preskúma tvrdenia žalobcov v rámci tohto druhého dôvodu iba v rozsahu, v akom nastoľujú otázky, ktoré neboli preskúmané v rámci prvého dôvodu.
Bez ďalšieho treba zamietnuť výhradu žalobcov týkajúcu sa toho, že vo výrokovej časti napadnutého rozhodnutia sa nenachádza výslovná zmienka o článku 86 ods. 2 ES (pozri body 90 a 128). Ako poznamenáva žalovaná, ani z príslušnej právnej úpravy, ani z judikatúry nevyplýva, že formulácia výroku rozhodnutí prijatých na základe článku 87 ES v spojení s článkom 86 ods. 2 ES musí povinne spĺňať určité požiadavky. Na posúdenie skutočného právneho rozsahu aktu, ktorého výrokovú časť nemožno oddeliť od jej odôvodnenia navyše treba, aby bol tento akt v prípade potreby vykladaný s ohľadom na dôvody, ktoré viedli k jeho prijatiu (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 30. septembra 2003, Cableuropa a i./Komisia,
T-346/02 a T-347/02, Zb. s. II-4251
, bod 211, a tam citovanú judikatúru). Hoci sa teda zdá žiaduce v záujme jasnosti a právnej istoty, aby Komisia vo výrokovej časti aktu výslovne uviedla ustanovenia Zmluvy, ktoré uplatňuje, ak tak neurobí, nejde o nesprávne právne posúdenie, ak kombinované čítanie odôvodnenia a výrokovej časti aktu umožňuje s presnosťou identifikovať tieto ustanovenia. Aj keď sa teda v tomto prípade Komisia v článku 1 napadnutého rozhodnutia neodvolala na uplatnenie článku 86 ods. 2 ES, napriek tomu toto ustanovenie jasne uviedla v bode 61 napadnutého rozhodnutia, ktorý je zhrnutím jej definitívnych záverov. V dôsledku toho sa priemerne pozorný čitateľ napadnutého rozhodnutia nemôže zmýliť v jeho skutočnom právnom rozsahu.
ii) O nevyhnutnosti zavedenia RES ako takého
1) Všeobecné pripomienky
Žalobcovia v podstate tvrdia, že Komisia sa dopustila nesprávneho posúdenia, keď sa v bodoch 50 a 52 napadnutého rozhodnutia domnievala, že RES je nevyhnutný na zachovanie stability trhu podliehajúceho povinnostiam SZP, ako aj potrebného účinku týchto povinností. Samotné napadnuté rozhodnutie v bode 51 uznáva, že írsky trh SZP nemal až do súčasnosti problémy so stabilitou. Navyše údajné nebezpečenstvo výberu rizík je čisto špekulatívne a nepodložené faktami. Toto nebezpečenstvo v skutočnosti nehrozí z dôvodu, že neexistuje motivácia k aktívnemu výberu dobrý rizík a ani pasívny výber rizík (pozri bod 134 vyššie). Poisťovatelia SZP sú totiž schopní kompenzovať zlé riziká úpravou svojich zmluvných podmienok a najmä zvýšením poistného a odstupňovaním poistení. V každom prípade, keďže poistenci sú vo všeobecnosti veľmi málo náchylní zmeniť poisťovateľa, ako to preukazuje správa Amárach, nováčik vstupujúci na írsky trh SZP sa musí nevyhnutne zamerať na nových klientov, ktorí sú pojmovo mladí. Navyše, pokiaľ ide o starších poistencov, VHI predáva so stratou, čím znemožňuje BUPA Ireland, aby mu účinne konkuroval. Napokon ekonomické štúdie uplatnené žalovanou, ktoré sa týkajú iných trhov ako írskeho trhu, nie sú ani relevantné, ani spôsobilé podporiť názor o výbere rizík. Tri správy predložené HIA od roku 2003 naopak potvrdzujú neexistenciu bezprostrednej alebo budúcej nestability írskeho trhu SZP (pozri body 131 až 138 vyššie).
Žalovaná k tomu v podstate uvádza, že žalobcom sa nepodarilo spochybniť nepriame dôkazy preukazujúce nebezpečenstvo aktívneho výberu rizík v systéme spoločnej tarifikácie a otvoreného vstupu, ktorého základ uznala dokonca aj správa NERA. Írsko dodáva, že RES musí nevyhnutne vyvážiť požiadavky spoločnej tarifikácie a otvoreného vstupu, aby sa zabránilo preferenčnému výberu rizík novými poisťovateľmi na trhu SZP. Ak by tento korektor neexistoval, noví poisťovatelia by z dôvodu svojho priaznivého rizikového profilu mohli dosiahnuť vysoké „technické“ výhody tým, že by na ujmu všetkých poistencov udržiavali sumy poistného na fiktívnych a veľmi vysokých úrovniach, čo by mohlo ovplyvniť stabilitu trhu SZP. Stabilita trhu je ohrozená aj v prípade, keď poisťovateľ s priaznivým rizikovým profilom značne zníži svoje poistné, aby tak spustil „smrteľnú špirálu“, ktorá spočíva v úteku najmobilnejších poistencov k tomuto poisťovateľovi a vedie k oslabeniu finančnej situácie konkurenčných poisťovateľov, ktorí kvôli spoločnej tarifikácii už nie sú schopní ponúknuť svoje produkty za konkurenčné ceny a prilákať nových poistencov. Toto je súčasná situácia VHI, ktorého kapitálová pripravenosť sa značne zhoršila vo vzťahu ku kapitálovej pripravenosti BUPA Ireland.
Podľa názoru žalovanej a Írska tvrdenie žalobcov založené na možnosti poisťovateľov kompenzovať „zlé“ riziká úpravami zmlúv nie je relevantný a odporuje skutočnosti. Takýto prístup je na jednej strane v rozpore so zásadou spoločnej tarifikácie a je v každom prípade nerealizovateľný a nespôsobilý zachovať rovnováhu írskeho trhu SZP. Na druhej strane služby SZP, ktoré ponúka VHI a BUPA Ireland, sú veľmi podobné a v praxi sú poistenci v každom prípade ľahostajní k prípadnému odstupňovaniu výhod ponúkaných poistením SZP. Navyše údaje o vekovom profile poistencov VHI jasne naznačujú existenciu takéhoto výberu rizík. Pokiaľ ide o nebezpečenstvo pasívneho výberu, žalovaná, ktorú podporuje Írsko, popiera výklad, ktorý žalobcovia dávajú správe Amárach, ktorá potvrdzuje existenciu migrácie spotrebiteľov od jedného poisťovateľa k inému. Okrem toho tvrdenie založené na tom, že VHI údajne stanovuje vysokorizikovým klientom stratové ceny, je nepodložený a neprípustný. Žalovaná napokon zdôrazňuje, že napadnuté rozhodnutie vychádza iba zo zistenia možnosti výberu rizík, ktorá je faktorom nestability, čo je postačujúce so zreteľom na rozsudok Albany, bod 101 vyššie, a na obmedzený stupeň kontroly, ktorú má Súd prvého stupňa vykonať pokiaľ ide o kritérium nevyhnutnosti.
2) Predmet napadnutého rozhodnutia a kontrola vykonávaná Súdom prvého stupňa
Pred preskúmaním dôvodnosti rôznych tvrdení uvádzaných účastníkmi konania považuje Súd prvého stupňa za potrebné upresniť predmet prieskumu vykonaného Komisiou v tomto prípade, keďže prieskum vykonaný Komisiou tvorí samotný predmet kontroly Súdu prvého stupňa.
Treba uviesť, že RES tak, ako bol oznámený, predstavuje všeobecný systém, teda systém spočívajúci na súhrne ustanovení všeobecnej platnosti, ktorých uplatňovanie je samozrejme do určitej miery vopred určené objektívnymi a transparentnými kritériami (pozri body 213 až 217 vyššie), ale nie je predvídateľné do všetkých podrobností. Predovšetkým z dôvodu, že tento systém sa má prispôsobovať a reagovať na rýchly vývoj relevantného trhu, jeho fungovanie podlieha určitým všeobecným ustanoveniam, ktoré zahŕňajú širokú mieru voľnej úvahy orgánov poverených jeho uplatňovaním. To platí najmä pre časť IV RES týkajúcu sa voľnej úvahy HIA a jeho právomoci vydávať odporúčania, pokiaľ ide o existenciu rozdielu rizík spôsobilého aktivovať platby RES.
Z toho vyplýva, že v súlade s definíciou rozsahu správnej a súdnej kontroly pripomenutou v bodoch 220 a 221 vyššie, kontrola, ktorú má Komisia vykonať v tomto ohľade na základe článku 87 ES v spojení s článkom 86 ods. 2 a 3 ES, predovšetkým pokiaľ ide o nevyhnutnosť oznámeného systému, sa nevyhnutne obmedzuje na overenie toho, či na jednej strane tento systém spočíva na zjavne nesprávnych skutkových a ekonomických predpokladoch a na druhej strane, či je tento systém zjavne nevhodný na dosiahnutie sledovaných cieľov. Práve v tomto kontexte musí Súd prvého stupňa preskúmať najmä to, či posúdenie Komisie v tomto ohľade je dostatočne hodnoverné, aby podoprelo nevyhnutnosť dotknutého systému.
V rámci tejto kontroly treba najprv na jednej strane preskúmať, či poruchy vo fungovaní trhu, na ktoré sa odvoláva členský štát, aby odôvodnil zavedenie a ochranu dotknutej úlohy SVHZ, boli dostatočne hodnoverné a na druhej strane posúdiť, či sa Komisia mohla rozumne domnievať, že systém, ako je RES, je v dôsledku svojej povahy nevyhnutný a vhodný na vyriešenie uvedených problémov. Ďalej prináleží Súdu prvého stupňa, aby overil, či v tomto prípade posúdenie Komisie v týchto dvoch ohľadoch je dôvodné so zreteľom na súčasné podmienky a pravdepodobný vývoj írskeho trhu SZP, tak ako sa javili v čase prijatia napadnutého rozhodnutia s prihliadnutím na všetky informácie, ktorými Komisia disponovala alebo rozumne mala disponovať.
Pokiaľ ide zvlášť o rozsah kontroly Komisie, v súlade s tým, čo je uvedené v bodoch 220 až 222 vyššie, nemôže Komisia nahrádzať členský štát pri výkone širokej miery voľnej úvahy, ktorá mu patrí. Na rozdiel od toho, čo ako sa zdá tvrdia žalobcovia, tak Komisia v rámci kontroly nevyhnutnosti nie je oprávnená overovať na základe dostupných údajov, či sa na jednej strane trh môže skutočne vyvíjať určitým spôsobom a či na druhej strane uplatnenie regulačných nástrojov predvídaných oznámeným systémom sa z tohto dôvodu stane v určitom okamihu nevyhnutné na zabezpečenie plnenia dotknutej úlohy SVHZ. Kontrola nevyhnutnosti totiž nevyžaduje, aby Komisia nadobudla presvedčenie, že členský štát sa nemôže so zreteľom na súčasné alebo budúce podmienky trhu vzdať oznámených opatrení, ale obmedzuje sa na zistenie zjavného pochybenia pri výkone širokej miery voľnej úvahy členského štátu, pokiaľ ide o spôsob zabezpečenia toho, aby úloha SVHZ mohla byť plnená za ekonomicky prijateľných podmienok (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Holandsko, bod 99 vyššie, bod 58, a Albany, bod 101 vyššie, body 107 a 111).
Napokon, ak je táto kontrola vykonávaná Komisiou obmedzená, treba túto okolnosť zohľadniť aj pri kontrole zákonnosti, ktorú vo vzťahu k posúdeniu Komisie vykonáva súd Spoločenstva. Táto kontrola Súdu prvého stupňa musí byť o to obmedzenejšia, že posúdenie Komisie sa týka zložitých ekonomických skutočností (pozri body 220 a 221 vyššie). To zvlášť platí pre kontrolu vykonávanú na základe zásady proporcionality, najmä keď sa napadnutý akt týka štátnych opatrení všeobecnej platnosti. Táto kontrola Súdu prvého stupňa sa totiž musí obmedzovať na overenie, či sú tieto opatrenia zjavne neprimerané sledovanému cieľu (pozri analogicky rozsudok Boehringer/Rada a Komisia, bod 118 vyššie, body 73 a 74).
Z uvedeného vyplýva, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď nevyžadovala od Írska, aby preukázalo nevyhnutnosť RES na zabezpečenie dodržiavania povinností SZP. V dôsledku toho treba zamietnuť tvrdenie žalobcov, že RES musí byť nevyhnutný a že Komisia ignorovala rozsah kontroly, ktorú je v tomto ohľade povinná vykonať.
3) O existencii výberu rizík na írskom trhu SZP
Úvodná pripomienka
S prihliadnutím na uvedené treba preskúmať — najprv zo všeobecného pohľadu a následne so zreteľom na osobitné podmienky írskeho trhu SZP — či sa Komisia mohla oprávnene domnievať, že RES predstavuje nevyhnutný korektor na trhu SZP podliehajúcom povinnostiam otvoreného vstupu, spoločnej tarifikácie, doživotného poistenia a minimálnych dávok. V tomto ohľade treba zvlášť overiť, či sa Komisia oprela o skutočnosti umožňujúce dostatočným spôsobom preukázať, že trh SZP so spoločnou tarifikáciou je vystavený nebezpečenstvu výberu rizík a či sa mohla rozumne domnievať, že táto situácia môže destabilizovať rovnováhu tohto trhu.
O aktívnom výbere rizík
— O všeobecných ekonomických predpokladoch
Pokiaľ ide o existenciu nebezpečenstva aktívneho výberu rizík, účastníci konania nepopreli, že nováčik vstupujúci na trh SZP, ako BUPA Ireland v roku 1997, má záujem vyhľadávať klientelu so zníženým rizikom, aby minimalizoval svoje ekonomické riziká a posilnil svoje ešte slabé postavenie na trhu. Je tomu tak zvlášť vtedy, keď ide o trh, ktorého konkurenčná štruktúra je ešte stále silne poznačená situáciou, ktorá existovala pred jeho liberalizáciou, a určitou zotrvačnosťou spotrebiteľov, ktorých väčšina je poistencom bývalého monopolného subjektu, ako je v tomto prípade VHI. Ako poznamenávajú samotní žalobcovia, za týchto okolností predstavuje najmä mladá klientela a klientela s dobrým zdravím významnú skupinu nových klientov, na ktorých predovšetkým sa bude zameriavať nováčik vstupujúci na trh SZP, ktorý im ponúka nižšie tarify ako ostatní poisťovatelia SZP.
V tomto ohľade žalobcovia dostatočne presne a podrobne nepopreli názor, podľa ktorého táto tendencia vyhľadávať znížené riziká je posilnená povinnosťou spoločnej tarifikácie. Je však nepochybné, že so zreteľom na túto povinnosť nemá poisťovateľ SZP úplnú voľnosť vyvážiť vyšším poistným väčšie ekonomické riziko, ktoré predstavuje poistenie SZP v prípade staršej alebo chorej osoby, ktorú tento poisťovateľ nemôže odmietnuť kvôli povinnosti otvoreného vstupu. Na jednej strane pri nemožnosti tarifikácie založenej na poistnom riziku je poisťovateľ SZP nútený ponúkať rovnaké poistenia SZP za rovnakých tarifných podmienok všetkým poistencom bez ohľadu na ich vek, pohlavie a zdravotný stav (článok 7 zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov) a pristúpiť tak ku krížovému dotovaniu poistného medzi rôznymi poistnými rizikami. Na druhej strane poisťovateľ SZP už nemôže ponúkať poistenia SZP za poistné stanovené podľa najvyššieho rizika, ktoré musí prevziať, bez toho, aby sa vystavil tomu, že už nebude schopný prilákať mladých klientov a klientov s dobrým zdravím, pričom títo klienti majú podstatný význam pre jeho ekonomickú rovnováhu v systéme krížového dotovania poistného.
Žalobcovia neuviedli konkrétne skutočnosti spôsobilé vyvrátiť tento opis javu aktívneho výberu rizík na trhu SZP so spoločnou tarifikáciou. V tomto ohľade sa žalobcovia v podstate iba odvolávali na možnosť poisťovateľov SZP segmentovať trh v závislosti od rizika definovaním obsahu poistení SZP a stanovením výšky poistného, aby mohli kompenzovať „zlé“ riziká vyšším poistným. Treba však pripomenúť, že z dôvodov uvedených v bodoch 229 a 231 vyššie, nemožno prijať tvrdenie týkajúce sa zmluvnej voľnosti poisťovateľov SZP.
Navyše sa Súd prvého stupňa domnieva, že toto tvrdenie naopak skôr potvrdzuje existenciu väčšieho nebezpečenstva výberu „dobrých“ rizík na trhu so spoločnou tarifikáciou, pretože znamená, že v praxi sa poisťovatelia SZP dovoleným spôsobom usilujú kompenzovať účinky zákazu tarifikácie v závislosti od poistného rizika prostredníctvom osobitnej definície poistenia SZP a stanovenia zodpovedajúceho poistného podľa potrieb rozdielnych skupín poistencov. Žalobcovia totiž tvrdia, že poisťovateľ SZP môže prilákať mladých klientov a klientov „s dobrým rizikom“ prostredníctvom poistení špeciálne prispôsobených ich potrebám a atraktívneho poistného s tým dôsledkom, že ostatné skupiny poistencov, zahŕňajúce poistencov „so zlým rizikom“ nie sú podnecované, ba dokonca sú odrádzané, aby pristúpili k takémuto poisteniu, ktoré im nevyhovuje. Bez ohľadu na to, či takáto stratégia nepriamej diskriminácie medzi poistencami — ktorej sa netýka spoločná tarifikácia, ktorá zakazuje iba priamu cenovú diskrimináciu — je uskutočniteľná, čo popiera najmä Írsko, sa však táto stratégia zdá pravdepodobnejšia, keď je hospodárska súťaž o najmladších nových klientov medzi poisťovateľmi SZP osobitne intenzívna, čo je podľa súhlasného vyjadrenia účastníkov konania prípad medzi BUPA Ireland a VHI. Za týchto okolností však na rozdiel od názoru žalobcov táto stratégia nepopiera existenciu javu aktívneho výberu rizík, ale skôr ju potvrdzuje, ba dokonca zhoršuje. Tvrdenie žalobcov založené na zmluvnej voľnosti poisťovateľov SZP teda nemôže preukázať neexistenciu aktívneho výberu rizík. Nie je preto zjavne nesprávne konštatovanie Komisie v bode 50 napadnutého rozhodnutia o existencii nebezpečenstva aktívneho výberu rizík, podľa ktorého sa poisťovatelia SZP môžu usilovať zlepšiť svoj rizikový profil najmä prostredníctvom selektívnych marketingových stratégii, definovania obsahu poistení alebo odstupňovania kvality služby.
V tomto ohľade Súd prvého stupňa pripúšťa ako pravdepodobný predpoklad, podľa ktorého nebezpečenstvo aktívneho výberu rizík a teda riziko nestability trhu je skutočné a intenzívne vtedy, keď poisťovateľ SZP s priaznivým rizikovým profilom začne uplatňovať „predátorskú“ cenovú stratégiu, aká je opísaná v bode 6 sprievodcu RES. Toto nebezpečenstvo sa naopak zdá menej intenzívne, ale stále dostatočne významné, keď tento poisťovateľ zaujme — ako to tvrdí žalovaná, Írsko a VHI o správaní BUPA Ireland — stratégiu cenového „nasledovateľa“, ktorá spočíva v stanovení taríf za vlastné služby SZP iba mierne pod tarifami hlavných konkurentov v prípade rovnakých služieb. Za týchto okolností sa totiž finančný podnet pre klienta zmeniť poisťovateľa SZP zdá menej významný ako v prípade „predátorských“ cien. V tomto ohľade však žalovaná a Írsko potvrdzujú, bez toho, aby to žalobcovia popreli, že takáto stratégia napriek tomu umožňuje vyberať „dobré“ riziká a že najmä ovplyvňuje riadne fungovanie trhu SZP a porušuje cieľ spoločnej tarifikácie tým, že na ujmu klientov zachováva príliš vysoké poistné vo vzťahu k nákladom na náhrady, ktoré poisťovateľ SZP s priaznivým rizikovým profilom musí skutočne znášať.
Zdá sa rovnako pravdepodobné, že stratégia cenového „nasledovateľa“ má za následok, že poisťovateľ SZP iba preto, aby zvýšil svoje zisky napriek svojim nižším nákladom nezníži poistné, čo by bolo v záujme spotrebiteľov a v súlade s cieľom spoločnej tarifikácie. Rovnako sa nezdá vylúčené, že poisťovateľ SZP s výhodným rizikovým profilom vykonáva aktívny výber rizík tým, že prijme stratégiu cenového „nasledovateľa“, pokiaľ je cenový rozdiel dostatočne významný na to, aby prilákal spotrebiteľov „s dobrým rizikom“.
Súd prvého stupňa sa domnieva, že tak Írsko, ako aj Komisia v bode 50 napadnutého rozhodnutia hodnoverným spôsobom uviedli, že takáto obchodná prax môže vytvoriť zákernú špirálu a destabilizovať tak rovnováhu a fungovanie trhu SZP so spoločnou tarifikáciou, pokiaľ sú poisťovatelia SZP s priaznivým rizikovým profilom schopní prilákať čoraz viac mladých klientov a klientov s dobrým zdravím, aby tak ďalej zlepšili svoj rizikový profil, zatiaľ čo poisťovatelia SZP s nepriaznivým rizikovým profilom čoraz viac podliehajú finančnému tlaku z dôvodu narastajúcej nerovnováhy medzi poistným a nákladmi vyvolanými žiadosťami o náhradu nákladov veľkého počtu starších poistencov a poistencov so zlým zdravím.
Za týchto okolností sa Súd prvého stupňa domnieva, že nie je zjavne nesprávna úvaha obsiahnutá v bode 50 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorej na trhu SPZ podliehajúcom spoločnej tarifikácii, otvorenému vstupu a doživotnému poisteniu podnecuje bez mechanizmu vyrovnávania rizík poisťovateľov k výberu priaznivých rizík, aby mohli ponúkať služby SZP za výhodnejších cien všetkým poistencom alebo aby mohli dosiahnuť vyššie zisky ako konkurenční poisťovatelia SZP.
— O situácii na írskom trhu SZP
Súd prvého stupňa pripomína, že Komisia v bode 51 napadnutého rozhodnutia konštatovala, že na írskom trhu SZP nemožno vylúčiť nebezpečenstvo aktívneho výberu rizík ani keď nestabilitu tohto trhu ešte nebolo možné pozorovať.
V tomto ohľade treba uviesť, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia mala BUPA Ireland značne priaznivejší rizikový profil ako jeho hlavný konkurent VHI. Bez toho, aby sa bolo potrebné vyjadrovať k spornej otázke, či kapitálová pripravenosť VHI je alebo nie je postačujúca, treba poznamenať, že žalobcovia skutočne nepopreli správnosť a relevanciu údajov, ktoré poskytli žalovaná, Írsko a VHI o ekonomickej situácii, rizikovom profile VHI a jeho vyšších priemerných nákladoch na náhrady na poistenca, ale uznali, že VHI má menej zdravý rizikový profil ako BUPA Ireland (pozri body 135 a 138 vyššie).
Navyše Komisia pri podpore svojho posúdenia týkajúceho sa existencie nebezpečenstva aktívneho výberu rizík vychádzala z dôkazných prostriedkov preukazujúcich, že BUPA Ireland v skutočnosti prijala stratégiu aktívneho výberu rizík kombinovanú so stratégiou cenového „nasledovateľa“ tým, že ponúkala tarify sčasti zreteľne nižšie ako VHI skupinám spotrebiteľov mladším ako 19 rokov (s 10 % cenovým rozdielom) a spotrebiteľom od 19 do 54 rokov (so 4 % cenovým rozdielom), zatiaľ čo požadovala vyššie poistné (o 20 %) od osôb starších ako 54 rokov (bod 51 a poznámka pod čiarou 9 napadnutého rozhodnutia). Treba zdôrazniť, že žalobcovia počas konania, vrátane pojednávania, nezaujali stanovisko k týmto dôkazným prostriedkom napriek tomu, že tak žalovaná, ako aj Írsko a VHI vo svojich písomných podaniach výslovne vychádzali z údajnej praxe cenového „nasledovateľa“ v prípade BUPA Ireland.
V prvom rade sa v tomto ohľade žalobcovia uspokojili s tvrdením, že BUPA Ireland sa ako nováčik vstupujúci na írsky trh SZP a kvôli zotrvačnosti poistencov, ktorí už mali zmluvu s poisťovateľom, musela nevyhnutne zamerať na mladých spotrebiteľov požadujúcich poistenie po prvýkrát. Hoci je toto tvrdenie hodnoverné a podložené závermi správy Amárach o nízkej miere migrácie írskych spotrebiteľov, nemôže samo osebe vyvrátiť záver o existencii aktívneho výberu rizík, ale skôr ho potvrdzuje (pozri bod 274 vyššie).
V druhom rade žalobcovia tvrdili, že VHI vykonáva stratový predaj poistení SZP určených starším a teda vysokorizikovým poistencom, čo znemožňuje, aby mu BUPA Ireland konkurovala v prípade tejto skupiny klientov. Toto veľmi málo podrobné tvrdenie, ktoré žalovaná a Írsko popreli, však žalobcovia počas konania nepodložili a je v každom prípade neopodstatnené. Za predpokladu existencie takéhoto stratového predaja by totiž tento predaj ťažko zodpovedal ekonomickej logike, keďže by znamenal, že VHI si chce udržať svojich vysokorizikových poistencov a zabrániť ich migrácii k inými poisťovateľom SZP tým, že im ponúka zvlášť výhodné poistné, ktoré nepokrýva náklady na náhrady. Takéto správanie by bolo ekonomicky iracionálne, keďže títo poistenci sú príčinou nepriaznivého rizikového profilu VHI, zvyšovania jeho nákladov a teda oslabenia jeho konkurenčného postavenia na trhu SPZ.
S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy sa Súd prvého stupňa domnieva, že Komisia mala k dispozícii dostatočné relevantné skutočnosti na to, aby v bode 51 napadnutého rozhodnutia dospela bez toho, aby sa v tomto ohľadu dopustila zjavného pochybenia k záveru, že na írskom trhu SZP nemožno vylúčiť nebezpečenstvo aktívneho výberu rizík. Navyše so zreteľom na obmedzenú kontrolu, ktorá sa uplatní v tomto prípade (pozri body 220 až 222 a 264 až 270 vyššie), mohla Komisia z existencie takéhoto nebezpečenstva aktívneho výberu rizík rozumne vyvodiť existenciu rizika nestability írskeho trhu SZP (body 50 a 51 napadnutého rozhodnutia).
V tomto ohľade skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie rovnako uvádza, že v minulosti ešte nebolo možné pozorovať nestabilitu trhu, nemôže ovplyvniť zákonnosť tohto záveru. So zreteľom na svoju právomoc obmedzenej kontroly voči členskému štátu (pozri body 220 až 222 a 269 vyššie) totiž Komisia nebola oprávnená nahradiť svojim vlastným posúdením vývoja írskeho trhu SZP posúdenie Írska. Komisia sa však právne dostatočným spôsobom uistila, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia boli splnené podmienky umožňujúce odôvodniť zavedenie mechanizmu vyrovnávania rizík na účely zabránenia budúcej nestabilite tohto trhu, ktorá by mohla vyplývať z aktívneho výberu rizík. Treba teda zamietnuť tvrdenie žalobcov, že Komisia nesprávne prijala názor o nestabilite trhu bez toho, aby v tomto ohľade disponovala dostatočnými ekonomickými dôkazmi. Napokon, so zreteľom na pravdepodobnosť existencie rizika nestability trhu založenú na aktívnom výbere rizík, už netreba overiť, či Komisia mohla v bode 50 napadnutého rozhodnutia oprávnene dospieť aj k záveru o existencii nebezpečenstva pasívneho výberu rizík.
4) O vhodnosti RES na vyriešenie nerovnováhy alebo nestability trhu SZP
Napokon treba preskúmať, či sa Komisia mohla rozumne domnievať, že RES predstavuje vhodný nástroj na vyriešenie nerovnováhy, ktorá by mohla vyplývať z aktívneho výberu rizík.
Na tento účel treba na úvod pripomenúť podstatné skutočnosti, ktorými sa riadi fungovanie RES (pozri body 31 až 33 vyššie).
Podľa RES je individuálny a skutočný rizikový profil poisťovateľov SZP najprv určený na základe ich pravidelných informácii o nákladoch na náhrady vytváraných ich poistencami, ktorí sú na tento účel rozdelení do rôznych skupín podľa veku (zodpovedajúcich vekovému rozpätiu) a pohlavia. Tento individuálny a skutočný rizikový profil je založený na priemerných skutočných nákladoch na poistenca v týchto skupinách a vo svojom súhrne zodpovedá priemeru nákladov na náhrady vytváranému všetkými týmito skupinami. So zreteľom na informácie poskytnuté poisťovateľmi, na ktorých sa vzťahuje RES, HIA následne určí priemerný rizikový profil trhu vo vzťahu ku každej zo skupín.
V ďalšej etape tento priemerný rizikový profil trhu nahradí individuálny a skutočný profil na účely identifikácie hypotetických nákladov, ktoré by poisťovatelia vynaložili (na skupinu), ak by mali takýto rizikový profil. Rozdiel v nákladoch — buď pozitívny alebo negatívny — medzi individuálnym a skutočným rizikovým profilom a priemerným a hypotetickým rizikovým profilom trhu predstavuje teda veličinu, ktorá je závislá od údajov všetkých poisťovateľov SZP, na ktorých sa vzťahuje RES. Napokon tento rozdiel v nákladoch musí po prípadnom uplatnení „adaptačného faktora nulovej sumy“ (zero sum adjustment factor) zodpovedať práve sume, ktorá sa má vyrovnávať medzi poisťovateľmi SZP. Uplatnením tejto metódy RES vytvára priamu súvislosti medzi na jednej strane rizikovým profilom poisťovateľov SZP, ktorý je porovnávaný s priemerným a hypotetickým rizikovým profilom trhu, a na druhej strane takto určeným rozdielom v nákladoch vyplývajúcim z nákladov na náhrady. Z toho vyplýva, že čím je rizikový profil pozitívnejší vo vzťahu k hypotetickému priemernému profilu, tým viac nákladov sa môže nachádzať pod priemernými nákladmi trhu a naopak.
Navyše z úvah uvedených v bode 235 vyššie vyplýva, že existuje skutočná súvislosť medzi zvýšenými nákladmi spojenými s negatívnym rizikovým profilom a predovšetkým povinnosťami otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie, a že ciele sledované týmito povinnosťami SZP nemožno dosiahnuť bez takého korektora, aký stanovuje RES.
Na jednej strane by nebolo možné plne dosiahnuť cieľ spoločnej tarifikácie, pretože tento cieľ predpokladá spravodlivé rozdelenie nákladov súvisiacich s poistencami a teda rizík medzi poisťovateľov SZP a to, že každý z nich má vyrovnaný rizikový profil. Účel spoločnej tarifikácie, a to dotovanie poistného, ktoré by obvykle museli platiť staršie a choré osoby mladými poistencami a poistencami s dobrým zdravým, a teda solidarita medzi generáciami, by bol totiž ohrozený, ak by jeden poisťovateľ mal v extrémnom prípade iba mladých poistencov alebo iba starších a chorých poistencov. Inými slovami poisťovateľ SZP môže znášať povinnosť otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie iba vtedy, ak je schopný kompenzovať náklady neprimerané poistnému, ktoré sú vyvolané žiadosťami o náhradu jeho starších a chorých poistencov prostredníctvom poistného jeho mladej a zdravej klientely.
Na druhej strane sa za týchto okolností zdá pravdepodobné, že bez nástroja na obnovenie rovnováhy rozdelenia rizík a na odradenie od aktívneho výberu rizík, by na takto regulovanom írskom trhu SZP mohlo dôjsť k nerovnováhe ohrozujúcej jeho fungovanie a teda samotné uskutočnenie týchto cieľov. Keďže povinnosť spoločnej tarifikácie podnecuje také obchodné postupy, ako je napríklad aktívny výber rizík, ktoré riskujú ohrozenie tejto rovnováhy (pozri bod 273 vyššie), RES predstavuje, ako to tvrdí najmä Írsko, nástroj obnovenia rovnováhy, ktorý je nevyhnutný a vlastný regulovanému trhu podliehajúcemu takýmto povinnostiam. Ak by neexistovali povinnosti otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie, bola by rovnováha trhu zachovávaná alebo obnovovaná samotnými trhovými silami a predovšetkým prostredníctvom tarifikácie založenej na riziku. Aj keď sa však takáto tarifikácia zdá spôsobilá v značnej miere znížiť podnecovanie k aktívnemu výberu rizík (bod 52
in fine
napadnutého rozhodnutia) a teda zachovať určitú rovnováhu trhu, neumožnila by dosiahnuť ďalší cieľ, ktorý sledujú povinnosti otvoreného vstupu a spoločnej tarifikácie, a to solidaritu medzi generáciámi, ktorá najmä vďaka krížovému dotovaniu poistného zabezpečuje jednoduchší prístup starších a chorých osôb k SZP.
Za týchto okolností nemôže uspieť tvrdenie žalobcov, uvedené po prvýkrát na pojednávaní, ktoré žalovaná, Írsko a VHI popreli, že Komisia v napadnutom rozhodnutí pri odôvodnení nevyhnutnosti RES vychádzala z nesprávneho chápania spoločnej tarifikácie. Zo žiadnej časti napadnutého rozhodnutia totiž nevyplýva, že by Komisia vychádzala z iných úvah ako sú úvahy uvedené v bodoch 291 až 293 vyššie. Okrem toho, ako to najmä Írsko tvrdilo na pojednávaní, dôvody napadnutého rozhodnutia, predovšetkým dôvody nachádzajúce sa v bodoch 24, 41 a 60, sa odvolávajú na zásadu spoločnej tarifikácie tak, ako je upravená tak v článku 7, ako aj v článku 12 ods. 10 písm. iii) zákona 1994 Health Insurance Act v znení neskorších predpisov. Napokon, na rozdiel od názoru žalobcov, sa Komisia neobmedzila na preskúmanie povinnosti spoločnej tarifikácie iba vo vzťahu k individuálnym zmluvám SZP, ale v bode 60 napadnutého rozhodnutia dospela k záveru o nevyhnutnosti RES na zachovanie „stability trhu [SZP] so spoločnou tarifikáciou“ v jeho celistvosti.
S prihliadnutím na uvedené a so zreteľom na to, že Komisia sa mohla rozumne domnievať, že z dôvodu nebezpečenstva aktívneho výberu rizík existuje na írskom trhu SZP nebezpečenstvo nerovnováhy, je namieste domnievať sa, že Komisia neignorovala svoju povinnosť vykonať kontrolu nevyhnutnosti RES a že sa oprávnene domnievala, že RES je nevyhnutný na to, aby boli povinnosti SZP plnené za ekonomicky prijateľných podmienok. Žalobcovia nepredložili ani dôkazy spôsobilé vyvrátiť dôvodnosť posúdenia uvedeného v bodoch 290 až 293 vyššie a týkajúceho sa súvislosti existujúcej medzi rozličnými relevantnými aspektmi povinností SZP a RES, ani právne dostatočným spôsobom nepreukázali zjavnú nevhodnosť RES na vyriešenie zistenej nerovnováhy.
V dôsledku toho treba dospieť k záveru, že Komisia sa nedopustila zjavného pochybenia, keď uznala nevyhnutnosť zavedenia RES na írskom trhu SZP a zamietnuť výhrady žalobcov formulované v tejto súvislosti v celom rozsahu.
iii) O proporcionalite RES ako takého
Pokiaľ ide o proporcionalitu RES ako takého, z úvah uvedených v bodoch 228 až 243 vyššie vyplýva, že žalobcovia nepreukázali, že kompenzácia vykonávaná prostredníctvom platieb RES je neprimeraná zvýšeným nákladom spojeným s dodržiavaním povinností SZP. Treba teda zamietnuť ako nedôvodné tvrdenia žalobcov, uvádzané v rámci druhého žalobného dôvodu, ktoré majú spochybniť vhodnosť a proporcionalitu príslušných kritérií, ktorými sa riadi výpočet platieb RES, pretože podľa žalobcov spôsobujú najmä zdieľanie nákladov, ktoré súvisia s nedostatkom efektívnosti v prospech poisťovateľa SZP, ktorý je príjemcom týchto platieb (pozri bod 138 vyššie). Keďže tvrdenia založené na údajnom zdieľaní nedostatku efektívnosti boli vyhlásené za nedôvodné, netreba sa v tomto prípade vyjadrovať k otázke, či je vo všeobecnosti potrebné zohľadniť efektívnosť subjektu povereného úlohou SVHZ aj v rámci prieskumu proporcionality podľa článku 86 ods. 2 ES (pozri bod 139 vyššie).
Okrem toho žalobcovia popreli proporcionalitu RES tvrdením, po prvé, že so zreteľom na rozdiel rizík existujúci medzi BUPA Ireland a VHI nemá minimálne percento tohto rozdielu vo výške 2 % praktický účinok na aktiváciu RES (bod 54 napadnutého rozhodnutia), po druhé, že faktor zváženia zdravotného stavu, aj keď je obmedzený na 50 % zaznamenaného využitia nemocničných kapacít (bod 57 napadnutého rozhodnutia), nemá súvislosť ani s povinnosťami SZP, ani s uvádzaným odôvodnením RES, po tretie, že vylúčenie nováčikov vstupujúcich na trh z uplatňovania RES počas troch rokov (bod 58 napadnutého rozhodnutia) nekompenzuje odradzujúci účinok RES predstavujúci prekážku vstupu na trh a po štvrté, že RES na rozdiel od holandského RES nepredvída mechanizmus na korekciu nadmernej kompenzácie.
So zreteľom na obmedzenú povahu správnej a súdnej kontroly, ktorá sa uplatní v tomto prípade (pozri body 220 až 222 a 269 vyššie), sa Súd prvého stupňa domnieva, že žalobcovia právne dostatočným spôsobom nepreukázali, že 2 % rozdiel rizík predstavuje zjavne nevhodné alebo neprimerané kritérium, a to tým skôr, že toto percento nevedie nevyhnutne k aktivácii RES s ohľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorou v tomto ohľade disponujú írske orgány (body 22 až 24 a 54 napadnutého rozhodnutia a bod 265 vyššie).
Rovnako nemožno uznať názor, že faktor zváženia zdravotného stavu nesúvisí s povinnosťami SZP a s odôvodnením RES. V tomto ohľade žalovaná a Írsko vysvetlili, pričom žalobcovia to nepopreli, že zohľadnenie nákladov na náhrady rôznych skupín podľa veku a pohlavia neodráža nevyhnutne a úplne individuálny a skutočný rizikový profil poisťovateľa SZP najmä z dôvodu rozdielov, ktoré môže existovať vo vnútri týchto skupín, čo si vyžaduje adaptáciu, obmedzenú na 50 %, založenú na zaznamenanom využití nemocničných kapacít (body 28 a 57 napadnutého rozhodnutia). V rozsahu, v akom má uplatnenie tohto adaptačného faktora, ktorý v súčasnosti nie je stanovený, čo možno najspoľahlivejšie určiť skutočné rozdiely rizík medzi poisťovateľmi SZP a teda s týmito rozdielmi súvisiace zvýšené náklady, tento faktor plne zapadá do logiky kompenzácie stanovenej RES pre náklady vyplývajúce z dodržiavania povinností SZP (pozri bod 234 a nasledujúce vyššie).
Pokiaľ ide o údajný odradzujúci účinok RES na subjekty potenciálne vstupujúce na trh, samotní žalobcovia pripúšťajú, že dočasné vyňatie z uplatňovania RES počas prvých troch rokov činnosti poisťovateľa SZP na írskom trhu SZP, ktoré bolo upravené práve s cieľom zabrániť prípadnému účinku uzavretia tohto trhu a neodrádzať subjekty od vstupu na tento trh, je spôsobilé zmierniť údajnú prekážku vstupu na trh. V každom prípade, aj za predpokladu, že RES posilňuje prekážky vstupu na trh, toto konštatovanie samo osebe neumožňuje domnievať sa, že RES je zjavne nevhodným alebo neprimeraným nástrojom. Pripustiť opak by znamenalo spochybniť samotnú existenciu systému vyrovnávania rizík zavedeného RESA, ako aj uskutočnenie rôznych cieľov sledovaných povinnosťami SZP (pozri body 291 až 293 vyššie) a teda diskrečnú právomoc írskeho zákonodarcu pri organizácii odvetvia zdravotníctva v Írsku.
Navyše, ak je vytvorenie prekážok vstupu na írsky trh SZP na ujmu potenciálnych novovstupujúcich nevyhnutným dôsledkom zavedenia RES, z vyvažovania cieľov RES a zainteresovaných záujmov vyplýva, že tieto ciele musia mať prednosť pred potrebou uľahčiť prístup na trh. Už navyše treba uviesť, že tvrdenie žalobcov popiera aj vstup poisťovateľa SZP Vivas Healthcare na trh SZP v októbri 2004 (pozri bod 22 vyššie), keď sa už realizoval projekt aktivácie RES, pričom tento vstup zároveň preukazuje, že na rozdiel od názoru žalobcov, dočasné vyňatie z uplatňovania RES počas troch rokov, ktoré má tento poisťovateľ, znižuje význam údajnej prekážky vstupu na trh.
Napokon so zreteľom na úvahy uvedené v bode 235 vyššie o metóde výpočtu platieb RES, ktoré majú iba kompenzovať náklady spojené s dodržiavaním povinností SZP, nemožno prijať tvrdenie žalobcov, že RES by mal upravovať osobitný mechanizmus na zabránenie nadmernej kompenzácii popri mechanizmoch, ktoré už v ňom sú zahrnuté na tento účel, ako je horná hranica nákladov, ktoré sa nahrádzajú. Porovnanie s holandským RES, ktoré v tejto súvislosti vykonali žalobcovia nemá účinky, keďže, ako to sami pripúšťajú, existujú podstatné rozdiely medzi týmto systémom a RES, pretože holandský RES je zmiešaným systémom, v rámci ktorého štát kryje 50 % nákladov na poskytovanie služieb SZP prostredníctvom priamej pomoci.
So zreteľom na uvedené sa zdá, že žalobcovia nepreukázali zjavne nevhodnú a neprimeranú povahu RES. Komisia teda mohla oprávnene dospieť k záveru o proporcionalite RES v zmysle článku 86 ods. 2 ES bez toho, aby sa v tomto ohľade dopustila zjavného pochybenia,. To platí tým skôr, že ako je uvedené v bode 59 napadnutého rozhodnutia, všetky rozhodnutia, ktoré príjmu írske orgány v rámci aktivácie RES môžu byť predmetom účinného súdneho prostriedku nápravy, ako to okrem iného potvrdzuje konanie, ktoré viedlo k rozsudku High Court z 23. novembra 2006 (pozri body 24 až 26 vyššie).
V dôsledku toho treba zamietnuť nedôvodnú výhradu založenú na neexistencii proporcionality RES v zmysle článku 86 ods. 2 ES.
iv) O ovplyvnení obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva
Žalobcovia napokon vytýkajú Komisii, že nepreskúmala kritérium ovplyvnenia obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva v zmysle článku 86 ods. 2
in fine ES
a zdôrazňujú, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje v tomto ohľade žiadne odôvodnenie. V tomto ohľade chcú žalobcovia najmä v rámci tretieho, štvrtého, piateho a siedmeho dôvodu preukázať, že RES porušuje záujem Spoločenstva, pretože porušuje ostatné ustanovenia práva Spoločenstva. Predovšetkým na podporu svojho štvrtého a piateho dôvodu žalobcovia tvrdia, že pri svojom posúdení prípadného ovplyvnenia obchodu vnútri Spoločenstva a záujmu Spoločenstva podľa článku 86 ods. 2 ES bola Komisia povinná preskúmať zlučiteľnosť RES s článkom 82 ES, so slobodným poskytovaním služieb a so slobodou usadiť sa, ako aj s treťou smernicou o neživotnom poistení.
V tomto ohľade je namieste pripomenúť, že Komisia sa v bode 61 napadnutého rozhodnutia domnievala, že aj keby sa kompenzácia dotknutých povinností SVHZ mala považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES, prvok pomoci je zlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 86 ods. 2 ES bez toho, aby tým bola dotknutá prípadná zlučiteľnosť s inými pravidlami práva Spoločenstva, predovšetkým s treťou smernicou o neživotnom poistení, ktorú treba preskúmať v rámci príslušných konaní.
Na jednej strane sa Súd prvého stupňa domnieva, že výraz „zlučiteľný so spoločným trhom podľa článku 86 ods. 2 ES“ sa nevyhnutne týka kritéria ovplyvnenia obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva. Na druhej strane odkaz na tretiu smernicu o neživotnom poistení, ako aj ako aj ostatné pravidlá Zmluvy znamená, že Komisia pri uplatňovaní článku 86 ods. 2 ES zohľadnila dopad RES najmä na slobodné poskytovanie služieb a slobodu usadiť sa. Za týchto okolností, aj keď sa odôvodnenie v tomto ohľade môže zdať stručné, je napriek tomu postačujúce na to, aby bolo zrejmé, že Komisia bola názoru, že RES neovplyvňuje obchod v rozsahu, ktorý je v rozpore so záujmom Spoločenstva. Napokon pokiaľ žalobcovia vytýkajú Komisii, že starostlivo a úplne nepreskúmala, či je RES zlučiteľný s ostatnými ustanoveniami práva Spoločenstva a neodôvodnila napadnuté rozhodnutie v tomto ohľade, treba túto výhradu preskúmať v rámci tretieho, štvrtého, piateho a siedmeho dôvodu.
Výhradu založenú na neexistencii preskúmania a odôvodnenia, pokiaľ ide o kritérium ovplyvnenie obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva v zmysle článku 86 ods. 2 ES, nemožno teda prijať.
V dôsledku toho treba zamietnuť druhý dôvod ako v celom rozsahu nedôvodný.
C —
O prípustnosti tretieho, štvrtého a piateho dôvodu
1. Tvrdenia účastníkov konania
Žalovaná tvrdí, že žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu konať na základe údajného porušenia ostatných ustanovení práva Spoločenstva, ktorého sa dovolávajú v rámci tretieho, štvrtého, piateho a siedmeho dôvodu. Tieto ostatné ustanovenia sú pri posúdení podľa pravidiel v oblasti štátnej pomoci relevantné iba vtedy, ak úzko súvisia s poskytnutým samotnej štátnej pomoci (rozsudok Súdneho dvora z 19. septembra 2000, Nemecko/Komisia,
C-156/98, Zb. s. I-6857
, bod 85), čo nie je tento prípad.
Žalobcovia v rámci tretieho dôvodu tvrdia, že podľa ustálenej judikatúry zo všeobecnej štruktúry Zmluvy vyplýva, že konanie podľa článku 88 ES nesmie nikdy viesť k výsledku odporujúcemu osobitným ustanoveniam Zmluvy a že teda štátnu pomoc, ktorá niektorými zo svojich podmienok porušuje ostatné ustanovenie Zmluvy, nemôže Komisia vyhlásiť za zlučiteľnú so spoločným trhom (rozsudky Súdneho dvora z 3. mája 2001, Portugalsko/Komisia,
C-204/97, Zb. s. I-3175
, bod 41, a Nemecko/Komisia, bod 311 vyššie, bod 78).
2. Posúdenie Súdom prvého stupňa
Na úvod treba uviesť, že ako to tvrdí žalovaná, povinnosť Komisia prijať v konaní týkajúcom sa pomoci podľa nariadenia č. 659/1999 definitívne stanovisko k tomu, či došlo alebo nedošlo k porušeniu iných ustanovení práva Spoločenstva ako sú tie v článkoch 87 ES a 88 ES, prípadne v spojení s článkom 86 ES, odporuje na jednej strane procesným pravidlám a garanciám — sčasti značne odlišným a prinášajúcim so sebou rôzne právne dôsledky — ktorými sa vyznačujú konania špeciálne stanovené na kontrolu uplatňovania týchto ustanovení a na druhej strane zásade autonómie správnych konaní a opravných prostriedkov. V tomto ohľade treba navyše pripomenúť, že ani pod zámienkou žaloby o neplatnosť proti rozhodnutiu v oblasti štátnej pomoci nie je so zreteľom na diskrečnú právomoc Komisie v tejto súvislosti prípustné, aby jednotlivec napádal to, že nedošlo k začatiu konania o nesplnení povinnosti podľa článku 226 ES alebo že Komisia nezaujala stanovisko k prípadnému porušeniu ustanovení Zmluvy členským štátom (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa zo 16. októbra 2003, Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters/Komisia,
T-148/00, Zb. s. II-4415
, bod 62, a tam citovanú judikatúru).
Žalobcovia sa nemôžu oprávnene odvolávať na judikatúru, podľa ktorej zo všeobecnej štruktúry Zmluvy vyplýva, že konanie podľa článku 88 ES nesmie nikdy viesť k výsledku odporujúcemu osobitným ustanoveniam Zmluvy. Podľa tejto judikatúry hoci Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, keď sa vyslovuje k zlučiteľnosti pomoci so spoločným trhom, je napriek tomu povinná uistiť sa pri tomto posúdení, že konanie nepovedie k výsledku odporujúcemu osobitným ustanoveniam Zmluvy odlišným od článkov 87 ES a 88 ES najmä v prípade, keď podmienky pomoci, ktoré porušujú tieto ustanovenia sú tak neoddeliteľne spojené s predmetom pomoci, že ich nemožno posúdiť samostatne (pozri v tomto zmysle rozsudok Matra/Komisia, bod 72 vyššie, bod 41, a tam citovanú judikatúru). Aj keď je táto povinnosť výrazom všeobecnej zásady, podľa ktorej treba právo Spoločenstva vždy uplatňovať v súlade s pravidlami vyššej právnej sily, neznamená, že Komisia je povinná uplatňovať v konaní týkajúcom sa pomoci pravidlá špeciálne stanovené na kontrolu iných ustanovení Zmluvy, ani prijať jedno alebo viaceré rozhodnutia s kombinovanými právnymi účinkami. Na základe tejto povinnosti totiž Komisia musí vykonať posúdenie so zreteľom na relevantné ustanovenia, ktoré prísne vzaté nepatria pod právo pomoci iba vtedy, keď niektoré podmienky pomoci sú tak úzko spojené s jej predmetom, že ich prípadný nedostatok súladu s uvedenými ustanoveniami by nevyhnutne ovplyvnil zlučiteľnosť pomoci so spoločným trhom. V tomto prípade však žalobcovia na jednej strane ani nevysvetlili, ani dostatočne nepreukázali, že konkrétne podmienky uplatňovania RES, ktoré údajne porušujú iné ustanovenia práva Spoločenstva, sú neoddeliteľne spojené s predmetom dotknutej pomoci, teda s vyrovnávacími platbami. Na druhej strane treba pripomenúť, že Komisia v článku 1 napadnutého rozhodnutia oprávnene dospela k záveru, že RES nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES a že teda v každom prípade tento článok neznamená vyhlásenie zlučiteľnosti so spoločným trhom v zmysle už citovanej judikatúry. V dôsledku toho treba iba z týchto dôvodov tretí, štvrtý a piaty žalobný dôvod zamietnuť ako neúčinné.
Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že voľná úvaha zverená Komisii článkom 88 ES v oblasti pomoci jej neumožňuje povoliť členským štátom, aby sa odchýlili od iných ustanovení práva Spoločenstva ako sú tie, ktoré sa týkajú uplatnenia článku 87 ods. 1 ES (rozsudok Súdneho dvora z 12. novembra 1992, Kerafina — Keramische und Finanz-Holding a Vioktimatiki,
C-134/91 a C-135/91, Zb. s. I-5699
, bod 20, a rozsudok Súdu prvého stupňa z 27. septembra 2000, BP Chemicals/Komisia,
T-184/97, Zb. s. II-3145
, bod 55). Na jednej strane z toho vyplýva, že Komisia nemôže v konaní týkajúcom sa pomoci prijať definitívne stanovisko k dodržiavaniu iných ustanovení práva Spoločenstva, ktorých kontrola podlieha inému procesnému režimu. Na druhej strane z toho vyplýva, že z dôvodu, že prijatie definitívneho a právne záväzného stanoviska Komisia sa musí obmedzovať na aspekty pomoci, môžu iba tieto aspekty spôsobovať ujmu na rozdiel od aspektov, na ktoré sa vzťahujú iné ustanovenia práva Spoločenstva, ktoré nepredstavujú nevyhnutný základ výroku jej rozhodnutia (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters/Komisia, bod 313 vyššie, body 57 a 58).
V tomto ohľade je namieste pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry, bez ohľadu na dôvody, na ktorých spočíva rozhodnutie, je iba jeho výrok spôsobilý vyvolať právne účinky a v dôsledku toho spôsobiť ujmu. Naproti tomu posúdenia formulované v dôvodoch rozhodnutia nemôžu byť ako také predmetom žaloby o neplatnosť. Môžu podliehať kontrole zákonnosti zo strany súdu Spoločenstva iba v rozsahu, v akom ako dôvody aktu spôsobujúceho ujmu predstavujú nevyhnutný základ výroku tohto aktu (uznesenie Súdneho dvora z 28. januára 2004, Holandsko/Komisia,
C-164/02, Zb. s. I-1177
, bod 21; rozsudok Súdu prvého stupňa z 19. marca 2003, CMA CGM a i./Komisia,
T-213/00, Zb. s. II-913
, bod 186; pozri tiež bod 260 vyššie), alebo vtedy, keď prinajmenšom sú tieto dôvody spôsobilé zmeniť podstatu toho, o čom bolo rozhodnuté vo výroku dotknutého aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 20. novembra 2002, Lagardère a Canal+/Komisia,
T-251/00, Zb. s. II-4825
, body 67 a 68). Z toho tým skôr vyplýva, že úplná neexistencia zmienky o iných ustanoveniach ako sú ustanovenia týkajúce sa práva pomoci tak vo výroku, ako aj v dôvodoch rozhodnutia prijatého podľa článkov 87 ES a 88 ES a prípadne podľa článku 86 ods. 2 ES, nemôže spôsobiť ujmu jednotlivcovi a priznať mu aktívnu legitimáciu.
V tomto prípade treba zdôrazniť, že napadnuté rozhodnutie je rozhodnutím nevzniesť námietky týkajúce sa oznámených opatrení pomoci v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999, ktoré je adresované iba Írsku, a ktoré nepredstavuje ani svojom formou ani svojou podstatou výslovnú odpoveď na sťažnosť žalobcov (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, bod 45). V dôsledku toho nemožno uvedené rozhodnutie vykladať tak, že odpovedá, čo i len implicitne, na všetky výhrady vznesené žalobcami, vrátane výhrad založených na porušení článkov 82 ES, 43 ES a 49 ES alebo ustanovení tretej smernice o neživotnom poistení. Za týchto okolností neposúdenie týchto výhrad tak vo výroku, ako aj v dôvodoch napadnutého rozhodnutia, nevyvoláva záväzné právne účinky voči žalobcom a nemôže im spôsobiť ujmu, takže nemajú aktívnu legitimáciu v rámci žaloby o neplatnosť podanej proti napadnutému rozhodnutiu. V dôsledku toho Komisia v bode 61 napadnutého rozhodnutia oprávnene vyslovila, že posúdenie vykonané podľa článku 87 ES a článku 86 ods. 2 ES sa nedotýka preskúmania zlučiteľnosti RES s inými relevantnými ustanoveniami práva Spoločenstva, predovšetkým s ustanoveniami tretej smernice o neživotnom poistení, v rámci príslušných konaní.
Napokon na rozdiel od názoru žalobcov, znenie článku 86 ods. 2
in fine ES
nevyvracia toto posúdenie. Na jednej strane, kritérium ovplyvnenia obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva, neznamená povinnosť Komisie definitívnym a úplným spôsobom overovať, či oznámené štátne opatrenia porušujú iné ustanovenia práva Spoločenstva. Na druhej strane, ako to tvrdí žalovaná, názor žalobcov je vnútorne rozporný v tom, že jeho uplatnenie by zbavovalo článok 86 ods. 2 ES ako výnimku z pravidiel Zmluvy akéhokoľvek praktického účinku. Takáto výnimka by totiž nikdy nemohla vyvolať svoje účinky, ak by jej uplatnenie malo zároveň zabezpečovať plné dodržiavanie pravidiel, od ktorých sa má odchýliť.
Zo všetkých predchádzajúcich úvah Súd prvého stupňa vyvodzuje záver, že nie je prípustné, aby sa žalobcovia vo svojej žalobe proti napadnutému rozhodnutiu odvolávali na tretí, štvrtý, piaty a siedmy dôvod, keďže tieto dôvody sú založené na porušení článkov 82 ES, 43 ES a 49 ES a tretej smernice o neživotnom poistení.
V dôsledku toho treba tretí, štvrtý a piaty dôvod zamietnuť ako neprípustné a prinajmenšom ako neúčinný, bez toho, aby sa bolo potrebné vyslovovať k ich dôvodnosti. Aj siedmy dôvod treba zamietnuť ako neprípustný v rozsahu, v akom odkazuje na ustanovenia práva Spoločenstva špeciálne uvedené v treťom, štvrtom a piatom dôvode.
D —
O šiestom dôvode založenom na tom, že nedošlo k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES
1. Tvrdenia účastníkov konania
Podľa žalobcov so zreteľom na všetko, čo bolo uvedené Komisia protiprávne nezačala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES, aby mohla rozhodnúť so znalosťou všetkých relevantných skutočností v tejto veci. Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté po predbežnom preskúmaní podľa článku 88 ods. 3 ES, ktoré má iba umožniť Komisii, aby si vytvorila
prima facie
názor na zlučiteľnosť pomoci so spoločným trhom. Komisia sa však môže obmedziť na toto predbežné preskúmanie iba vtedy, keď je postačujúce na to, aby sa ubezpečila o tejto zlučiteľnosti (rozsudky Matra/Komisia, bod 72 vyššie, body 16 a 33; Cook/Komisia, bod 66 vyššie, body 22 a 29; Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, body 38 a 39, a Portugalsko/Komisia, bod 312 vyššie, body 32 a 33), čo nie je tento prípad.
V tomto ohľade je Komisia povinná preskúmať všetky skutkové okolnosti a všetky právne tvrdenia, na ktoré jej pozornosť upriamia podniky, ktorých záujmy môžu byť dotknuté poskytnutím pomoci (rozsudky Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, bod 51, a Portugalsko/Komisia, bod 312 vyššie, bod 35). V tejto súvislosti žalobcovia pripomínajú svoje tvrdenia týkajúce sa jednak neexistencie povinností SVHZ a podmienok umožňujúcich ich kompenzáciu a jednak porušenia slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb a tretej smernice o neživotnom poistení, ako aj článku 86 ods. 1 v spojení s článkom 82 ES. Podľa žalobcov tieto tvrdenia nastoľujú zložité otázky vyžadujúce podrobné skutkové a ekonomické dôkazné prostriedky, ktoré nemožno posúdiť mimo konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES. To je potvrdené tým, že Komisia tieto tvrdenia nepreskúmala správne, ba dokonca vôbec.
Žalobcovia popierajú tvrdenie, že začatie konania vo veci formálneho zisťovania by im nepriznávalo lepšie postavenie na vyjadrenie ich námietok proti RES. Pravidlá, ktorými sa riadi toto konanie, ukladajú Komisii osobitné povinnosti, ktoré neboli dodržané v tomto prípade, ako zverejnenie rozhodnutia o začatí konania v
Úradnom vestníku Európskej únie
podľa článku 26 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 a požiadavku vyzvať dotknuté osoby, aby predložili svoje pripomienky, preskúmať ich a oznámiť ich členskému štátu podľa článku 6 tohto nariadenia.
Pokiaľ ide o tvrdenie, že žalobcovia nevysvetlili dôvody, pre ktoré mala mať Komisia vážne pochybnosti o zlučiteľnosti RES s článkom 87 ES, žalobcovia pripomínajú, že podrobne uviedli skutočnosti preukazujúce, že táto vec nastoľuje vážne ťažkosti so zreteľom na právo štátnej pomoci. Aj za predpokladu, že žalobcovia by nemali úspech vo svojich dôvodov vo veci samej, samotná zložitosť veci tak, ako je opísaná najmä v prvom a druhom žalobnom dôvode, by vyžadovala začatie konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES. Žalobcovia dodávajú, že Komisia skúmala RES počas štyroch rokov pred prijatím napadnutého rozhodnutia. Pri tak dlhom vyšetrovaní je neobvyklé, že nedošlo k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania.
Napadnuté rozhodnutie treba teda zrušiť, pretože protiprávne nedošlo k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES.
Žalovaná, ktorú podporuje Írsko, tvrdí, že žalobcovia, ktorí nesú dôkazné bremeno, nevysvetlili dôvody, pre ktoré by mala mať vážne pochybnosti o zlučiteľnosti RES s článkom 87 ES a naopak dôvody, pre ktoré nemohla posúdiť údajné zložité ekonomické otázky v tejto veci bez začatia konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES. Navyše so zreteľom na skutočnosť, že žalobcovia predložili množstvo vyjadrení a stretli sa so zástupcami Komisie počas vyšetrovania ich sťažnosti, mali upresniť dôvody, pre ktoré by boli v lepšom postavení, aby sa bránili proti RES, ak by Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania. V každom prípade žalobcovia nedodali nič k ostatným dôvodom týkajúcim sa materiálnej zákonnosti napadnutého rozhodnutia a iba ich zopakovali pod názvom prejednávaného dôvodu.
2. Posúdenie Súdom prvého stupňa
Na úvod Súd prvého stupňa uvádza, že podľa článku 4 ods. 3 nariadenia č. 659/1999 je Komisia oprávnená prijať po predbežnom preskúmaní rozhodnutie nevzniesť námietky, ak oznámené opatrenie nevyvoláva pochybnosti o svojej zlučiteľnosti so spoločným trhom. Naopak podľa článku 4 ods. 4 tohto nariadenia v prípade takýchto pochybností je Komisia povinná začať konanie vo veci formálneho zisťovania v zmysle článku 88 ods. 2 ES a článku 6 tohto nariadenia.
V tomto ohľade treba navyše pripomenúť, že Komisia je povinná začať konanie vo veci formálneho zisťovania najmä vtedy, ak má s prihliadnutím na informácie získané počas predbežného preskúmania naďalej vážne ťažkosti pri posúdení posudzovaného opatrenia. Keď Komisia konštatuje po predbežnom preskúmaní, že protiprávne opatrenie vzbudzuje pochybnosti o jeho zlučiteľnosť, táto povinnosť vyplýva priamo z článku 88 ods. 3 ES, tak ako ho vykladá judikatúra, a potvrdzujú ju ustanovenia článku 4 ods. 4 v spojení s ustanoveniami článku 13 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 (pozri v tomto zmysle rozsudok British Aggregates/Komisia, bod 69 vyššie, bod 165).
Ako to totiž vyplýva z ustálenej judikatúry, konanie podľa článku 88 ods. 2 ES je nevyhnutné, pokiaľ má Komisia vážne ťažkosti pri posúdení, či je pomoc zlučiteľná so spoločným trhom. Komisia sa môže pri prijímaní rozhodnutia priaznivého pre štátne opatrenie obmedziť na predbežnú fázu podľa článku 88 ods. 3 ES len v prípade, ak nadobudla v rámci prvého preskúmania presvedčenie, že toto opatrenie buď nepredstavuje pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES, alebo ak je kvalifikované ako pomoc, je zlučiteľné so spoločným trhom. Naopak, ak toto prvé preskúmanie vedie Komisiu k opačnému presvedčeniu, alebo jej neumožňuje prekonať ťažkosti spojené s posúdením zlučiteľnosti posudzovaného opatrenia so spoločným trhom, Komisia je povinná vyžiadať si všetky potrebné stanoviská a na tento účel začať konanie podľa článku 88 ods. 2 ES (rozsudky Matra/Komisia, bod 72 vyššie, bod 33; Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, bod 39, a British Aggregates/Komisia, bod 69 vyššie, bod 166).
Táto povinnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania vzniká najmä vtedy, ak má Komisia po vykonaní dostatočného preskúmania sporného štátneho opatrenia na základe informácií oznámených dotknutým členským štátom naďalej pochybnosti o existencii prvkov pomoci v zmysle článku 87 ods. 1 ES, ako aj o ich zlučiteľnosti so spoločným trhom (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 10. mája 2005, Taliansko/Komisia,
C-400/99, Zb. s. I-3657
, body 47 a 48, a rozsudok British Aggregates/Komisia, bod 69 vyššie, bod 167).
Súd prvého stupňa sa teda domnieva, že s prihliadnutím na tieto požiadavky Komisia prijatím napadnutého rozhodnutia neignorovala rozsah článku 88 ods. 3 ES, ani článku 4 ods. 2 a 4 nariadenia č. 659/1999.
Bez toho, aby sa bolo potrebné vysloviť k tomu, či by žalobcovia boli v lepšom postavení v rámci konania vo veci formálneho zisťovania a na základe procesných garancií, ktorý im výslovne priznáva článok 88 ods. 2 ES na to, aby mohli účinne uplatniť svoje námietky proti RES, Súd prvého stupňa konštatuje, že žalobcovia mohli široko obhajovať svoje stanovisko prostredníctvom svojej sťažnosti a iných vyjadrení a štúdií predložených Komisii pred prijatím napadnutého rozhodnutia.
Navyše Súd prvého stupňa vyvodzuje zo svojho posúdenia vedúceho k zamietnutiu prvého, druhého, tretieho, štvrtého a piateho dôvodu, že na základe relevantných informácií, ktoré poskytlo tak Írsko, ako aj žalobcovia, sa mohla Komisia oprávnene domnievať, že RES, napriek potrebe analýzy ekonomicky zložitých skutočností, nevyvoláva vážne ťažkosti, ani pochybnosti pri posúdení existencie štátnej pomoci a jej zlučiteľnosti so spoločným trhom. Súd prvého stupňa sa totiž domnieva, že so zreteľom na úvahy uvedené v bode 157 a nasledujúcich vyššie, neexistuje ani po tom, čo žalobcovia počas konania široko rozvinuli svoje tvrdenia v tomto ohľade, žiadny nepriamy dôkaz podporujúci tvrdenie, že výsledok posúdenia RES Komisiou po ukončení konania vo veci formálneho zisťovania by mohol byť odlišný od výsledku dosiahnutého v napadnutom rozhodnutí, ktoré dochádza k záveru, že tento RES nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 87 ods. 1 ES a že existujú podmienky uplatnenia výnimky stanovenej v článku 86 ods. 2 ES.
Za týchto okolností treba prejednávaný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
E —
O siedmom dôvode založenom na nedostatku odôvodnenia v zmysle článku 253 ES
1. Tvrdenia účastníkov konania
Žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie porušuje povinnosť odôvodnenia tak, ako ju vykladá ustálená judikatúra (rozsudok Súdneho dvora z 29. februára 1996, Komisia/Rada,
C-122/94, Zb. s. I-881
, bod 29). Odôvodnenie tohto rozhodnutia sa vyznačuje opakovaním tvrdení a právnych a skutkových záverov írskych orgánov bez vlastného preskúmania skutočností poskytnutých na ich podporu. Tento nedostatok odôvodnenia je osobitne vážny so zreteľom na to, že žalobcovia popreli skutkovú, ekonomickú a právnu analýzu predloženú týmito orgánmi.
V bodoch 40, 53 a 60 napadnutého rozhodnutia, ktoré sa zaoberali RES ako nástrojom kompenzácie povinností SZP, tak Komisia neidentifikuje ani náklady týchto povinností ani očakávané platby RES. Nevysvetľuje ani dôvody, pre ktoré sú tieto platby nevyhnutné na kompenzáciu týchto nákladov. V bode 50 napadnutého rozhodnutia sa Komisia zmieňuje iba o „ekonomických štúdiách“, ktoré podporujú vyhlásenia írskych orgánov. Komisia však neskôr uznala, že brala do úvahy sedem štúdií, z ktorých len dve sú zmienené v dôvodoch napadnutého rozhodnutia. Navyše, hoci Komisia v bode 61 napadnutého rozhodnutia dochádza k záveru o zlučiteľnosti prípadnej štátnej pomoci so spoločným trhom podľa článku 86 ods. 2 ES, v dôvodoch uvedeného rozhodnutia nevysvetľuje, či údajné povinnosti SVHZ boli zverené VHI alebo BUPA Ireland, ani dôvody, pre ktoré sa domnieva, že platby RES sú proporcionálne vo vzťahu k príslušným nákladom a príjmom a že RES neovplyvňuje vývoj obchodu v rozsahu, ktorý je v rozpore so záujmom Spoločenstva. Napokon Komisia iba v jedinej vete v bode 61 napadnutého rozhodnutia tvrdí, že RES neporušuje tretiu smernicu o neživotnom poistené a nikde sa nezmieňuje o žalobcami nastolenej otázke porušenia článku 86 ods. 1 v spojení s článkom 82 ES, ako ani o porušení článkov 43 ES a 49 ES.
Žalovaná navrhuje, aby bol tento žalobný dôvod zamietnutý.
2. Posúdenie Súdom prvého stupňa
Najprv treba pripomenúť, že s prihliadnutím na úvahy uvedené v bodoch 313 až 320 vyššie je prejednávaný žalobný dôvod neprípustný a prinajmenšom neúčinný v rozsahu, v akom odkazuje na údajné protiprávnosti uplatnené v rámci tretieho, štvrtého a piateho dôvodu.
Ďalej je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry rozsah povinnosti odôvodnenia závisí od povahy príslušného aktu a od kontextu, v akom bol prijatý. Odôvodnenie musí jasne a nepochybne vyjadrovať úvahu inštitúcie takým spôsobom, aby na jednej strane umožnilo dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia, aby mohli brániť svoje práva a preskúmať, či rozhodnutie je alebo nie je dôvodné, a na druhej strane aby umožnilo súdu Spoločenstva vykonať jeho kontrolu zákonnosti (rozsudok Komisia/Sytraval a Brink’s France, bod 72 vyššie, bod 63; rozsudky Súdu prvého stupňa zo 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen/Komisia,
T-228/99 a T-233/99, Zb. s. II-435
, bod 278; zo 14. januára 2004, Fleuren Compost/Komisia,
T-109/01, Zb. s. II-127
, bod 119, a Corsica Ferries France/Komisia, bod 221 vyššie, bod 62).
Pokiaľ ide o nedostatky odôvodnenia uvádzané v súvislosti s uplatňovaním článku 87 ods. 1 ES a článku 86 ods. 2 ES, na úvod treba uviesť, že ako to vyplýva z úvah uvedených v bode 171 a nasledujúce vyššie, dôvody napadnutého rozhodnutia vo svojom súhrne umožnili jednak žalobcom, aby podrobným spôsobom popreli dôvodnosť tohto rozhodnutia na súde Spoločenstva a jednak súdu Spoločenstva, aby plne vykonal svoju kontrolu zákonnosti. Pokiaľ ide konkrétnejšie o údajné nedostatky odôvodnenia obsiahnuté v bodoch 40, 50, 53, 60 a 61 napadnutého rozhodnutia, ktoré sa týkajú najmä nevyhnutnosti a proporcionality kompenzácie stanovenej RES vo vzťahu k zvýšeným nákladom spojeným s negatívnym rizikovým profilom poisťovateľa SZP, pri závere o neexistencii týchto nedostatkov v uvedenom rozhodnutí stačí odkázať na bod 228 a nasledujúce vyššie.
Pokiaľ ide o to, že v napadnutom rozhodnutí chýba zmienka o piatich štúdiách použitých Komisiou, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa nevyžaduje, aby odôvodnenie uvádzalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 253 ES, musí byť posúdená nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na súhrn právnych predpisov, ktoré upravujú dotknutú oblasť (rozsudky Súdneho dvora z 29. februára 1996, Belgicko/Komisia,
C-56/93, Zb. s. I-723
, bod 86, a z 15. mája 1997, Siemens/Komisia,
C-278/95 P, Zb. s. I-2507
, bod 17; rozsudky Corsica Ferries France/Komisia, bod 221 vyššie, bod 63, a British Aggregates/Komisia, bod 69 vyššie, bod 141). Komisia predovšetkým nie je povinná zaujať stanovisko ku všetkým tvrdeniam, ktoré pred ňou uvádzajú dotknuté osoby, ale stačí, aby uviedla skutočnosti a právne úvahy, ktoré majú v štruktúre rozhodnutia podstatný význam (rozsudky Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen/Komisia, bod 339 vyššie, bod 280, a Corsica Ferries France/Komisia, bod 221 vyššie, bod 64).
S prihliadnutím na úvahy uvedené najmä v bode 228 a nasledujúcich a v bode 273 a nasledujúcich vyššie sa Súd prvého stupňa domnieva, že Komisia uviedla podstatné tvrdenia a ekonomické skutočnosti, ktoré podporujú jej analýzu tým, že v poznámkach pod čiarou 9 a 10 napadnutého rozhodnutia citovala aspoň dve štúdie relevantné na podporu tejto analýzy. Za týchto okolností nemožno vyhovieť výhrade žalobcov založenej na nedostatku odôvodnenia, pretože Komisia v napadnutom rozhodnutí výslovne nerozoberala výsledky ostatných štúdií.
Napokon, pokiaľ ide o odôvodnenie záveru, že nedochádza k ovplyvneniu obchodu medzi členskými štátmi v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva, pri zamietnutí tejto výhrady stačí odkázať na úvahy uvedené v bodoch 308 a 309 vyššie.
V dôsledku toho treba dôvod založený na porušení článku 253 ES zamietnuť ako nedôvodný.
F —
O návrhu na dokazovanie
1. Tvrdenia účastníkov konania
Žalobcovia navrhujú, aby Súd prvého stupňa nariadil žalovanej podľa článku 65 rokovacieho poriadku predložiť určité dokumenty týkajúce sa interných konzultácii medzi generálnym riaditeľstvom „Hospodárska súťaž“ a generálnym riaditeľstvom „Vnútorný trh“ Komisie o zlučiteľnosti RES s treťou smernicou o neživotnom poistení v prípade, ak žalovaná nesprístupní túto dokumentáciu z vlastnej iniciatívy.
2. Posúdenie Súdom prvého stupňa
So zreteľom na neprípustnosť a prinajmenšom neúčinnosť tretieho, štvrtého a piateho dôvodu (pozri body 313 až 320 vyššie) sa Súd prvého stupňa domnieva, že je dostatočne informovaný o všetkých podstatných a relevantných skutočnosti v tejto veci, aby mohol rozhodnúť. Treba teda zamietnuť návrhy na dokazovanie podané žalobcami.
O trovách
Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali úspech vo všetkých svojich návrhoch, je opodstatnené zaviazať ich, aby znášali trovy konania žalovanej a VHI v súlade s návrhmi žalovanej a VHI.
Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku toho istého rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. Z tohto dôvodu Írsko a Holandské kráľovstvo ako vedľajší účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
SÚD PRVÉHO STUPŇA (tretia rozšírená komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd a BUPA Ireland Ltd znášajú svoje vlastné trovy konania, ako aj trovy konania Komisie a Voluntary Health Insurance Board.

3.
Írsko a Holandské kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. februára 2008.
Tajomník
E. Coulon
Predseda
M. Jaeger
Obsah

Právny rámec

I — Nariadenie (ES) č. 659/1999

II — Nariadenie (ES) č. 659/1999

III — Smernica 92/49/EHS

IV — Správa Komisie Služby všeobecného záujmu v Európe

Okolnosti predchádzajúce sporu

I — Vytvorenie systému vyrovnávania rizík na írskom trhu súkromného zdravotného poistenia

II — Fungovanie RES

A — Cieľ RES

B — Aktivácia platieb RES

C — Spôsob výpočtu platieb RES

III — Napadnuté rozhodnutie

Konanie a návrhy účastníkov konania

Právny stav

I — O prípustnosti

A — Tvrdenia účastníkov konania

B — Posúdenie Súdom prvého stupňa

1. O prípustnosti námietky neprípustnosti

2. O dôvodnosti námietky neprípustnosti

a) O osobnej dotknutosti žalobcov

b) O priamej dotknutosti žalobcov

II — O veci samej

A — Úvodná pripomienka

B — O prvom a druhom dôvode

1. Tvrdenia účastníkov konania

a) O dôvode založenom na nesprávnom uplatnení článku 87 ods. 1 ES

i) Tvrdenia žalobcov

1) Všeobecné pripomienky

2) O prvej podmienke týkajúcej sa skutočných a jasne definovaných povinností SVHZ

3) O druhej podmienke týkajúcej sa objektívnych a transparentných parametrov pre výpočet kompenzácie

4) O tretej podmienke týkajúcej sa nevyhnutnosti kompenzácie

5) O štvrtej podmienke týkajúcej sa porovnania s efektívnym podnikom

ii) Tvrdenia žalovanej

iii) Tvrdenia Írska a VHI

iv) Tvrdenia Holandského kráľovstva

b) O dôvode založenom na nesprávnom uplatnení článku 86 ods. 2 ES

i) Tvrdenia žalobcov

1) Úvodná pripomienka

2) O neexistencii povinností SVHZ

3) O neexistencii aktu zverujúceho úlohu SVHZ

4) O neexistencii nevyhnutnosti a proporcionality RES

Úvodné pripomienky

O neexistencii nevyhnutnosti RES

O neexistencii proporcionality RES

5) O ovplyvnení rozvoja obchodu

ii) Tvrdenia žalovanej

1) Úvodné pripomienky

2) O právomoci definovať povinnosti SVHZ

3) O kvalifikácii povinností SZP ako povinností SVHZ

4) O uložení povinností SVHZ poisťovateľom SZP

5) O nevyhnutnosti RES

6) O proporcionalite RES

iii) Tvrdenia Írska a Holandského kráľovstva

2. Posúdenie Súdom prvého stupňa

a) O prípustnosti tvrdení Írska a VHI týkajúcich sa prvého dôvodu

b) O uplatniteľnosti podmienok uvedených v rozsudku Altmark

c) O existencii úlohy SVHZ v zmysle prvej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark a článku 86 ods. 2 ES

i) Úvodná pripomienka

ii) O pojme úlohy SVHZ a o právomoci definovať a kontrolovať SVHZ

iii) O existencii úlohy SVHZ v tomto prípade

1) O rozdelení dôkazného bremena

2) O identite a povahe dotknutej úlohy SVHZ

3) O rozdiele medzi reguláciou činnosti subjektov a existenciou úlohy SVHZ zverenej aktom orgánu verejnej moci

4) O univerzálnej a záväznej povahe služieb patriacich do úlohy SVHZ

Všeobecné údaje

Uplatnenie v tomto prípade

d) O existencii jasne definovaných parametrov pre výpočet kompenzácie podľa RES v zmysle druhej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark

i) Úvodné pripomienky

ii) O objektívnej a transparentnej povahe kritérií upravujúcich výpočet kompenzácie podľa RES

e) O nevyhnutnosti a proporcionalite kompenzácie stanovenej RES v zmysle tretej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark

i) O rozsahu súdnej kontroly

ii) O nevyhnutnosti a proporcionalite kompenzácie vykonávanej prostredníctvom platieb RES

1) Úvodné pripomienky

2) O vzťahu medzi RES a nákladmi vytváranými plnením povinností SZP

f) O porovnaní s efektívnym subjektom v zmysle štvrtej podmienky uvedenej v rozsudku Altmark

g) O nevyhnutnosti a proporcionalite RES v zmysle článku 86 ods. 2 ES

i) Úvodná pripomienka

ii) O nevyhnutnosti zavedenia RES ako takého

1) Všeobecné pripomienky

2) Predmet napadnutého rozhodnutia a kontrola vykonávaná Súdom prvého stupňa

3) O existencii výberu rizík na írskom trhu SZP

Úvodná pripomienka

O aktívnom výbere rizík

— O všeobecných ekonomických predpokladoch

— O situácii na írskom trhu SZP

4) O vhodnosti RES na vyriešenie nerovnováhy alebo nestability trhu SZP

iii) O proporcionalite RES ako takého

iv) O ovplyvnení obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Spoločenstva

C — O prípustnosti tretieho, štvrtého a piateho dôvodu

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Posúdenie Súdom prvého stupňa

D — O šiestom dôvode založenom na tom, že nedošlo k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 ES

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Posúdenie Súdom prvého stupňa

E — O siedmom dôvode založenom na nedostatku odôvodnenia v zmysle článku 253 ES

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Posúdenie Súdom prvého stupňa

F — O návrhu na dokazovanie

1. Tvrdenia účastníkov konania

2. Posúdenie Súdom prvého stupňa

O trovách
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.