CELEX: 61999TJ0323
Statligt stöd
Varvsindustrin
Begreppet stöd
Bristande motivering

Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 I artikel 87.1 EG föreskrivs att "... stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, [är] oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna".
2 Som förenligt med den gemensamma marknaden kan, enligt artikel 87.3 e EG, anses "stöd ... i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet".
3 Den 21 december 1990 antogs rådets direktiv 90/684/EEG om stöd till varvsindustrin (EGT L 380, s. 27; svensk specialutgåva, område 8, volym 3, s. 3).
Direktivet har ändrats vid ett flertal tillfällen, men dessa ändringar rör inte de bestämmelser som är tillämpliga i detta mål.
4 I artikel 1 d i direktiv 90/684 anges bland annat att med begreppet "stöd" avses statligt stöd enligt artiklarna 87 EG och 88 EG, "inte endast inbegripande stöd som beviljas av staten själv utan även stöd som beviljas av regionala eller lokala myndigheter samt stöd som eventuellt ingår i medlemsstaternas finansieringsåtgärder till förmån för de varv för nybyggnad eller reparation av fartyg som de direkt eller indirekt kontrollerar när detta inte betraktas som framskaffandet av riskkapital enligt allmän praxis i en marknadsekonomi".
5 I artikel 4.1 i direktiv 90/684 föreskrivs bland annat att "[p]roduktionsstöd för ny- eller ombyggnad av fartyg kan betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att det totala stödbelopp som beviljas för ett enskilt kontrakt i subventionsekvivalenter inte överstiger en gemensam maximigräns uttryckt i procent av kontraktsvärdet före stöd, nedan kallad maximigränsen".
6 Giltigheten av direktiv 90/684 förlängdes senast genom rådets förordning nr 2600/97 av den 19 december 1997 om ändring av rådets förordning (EG) nr 3094/95 om stöd till varvsindustrin (EGT L 351, s. 18). I nämnda förordning anges att "[i] avvaktan på att [avtalet om Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)] skall träda i kraft skall de relevanta bestämmelserna i direktiv 90/684/EEG tillämpas tills detta avtal träder i kraft, dock senast till och med den 31 december 1998".
7 Rådets förordning (EG) nr 1540/98 av den 29 juni 1998 om fastställande av nya regler för stöd till varvsindustrin (EGT L 202, s. 1) trädde i kraft den 1 januari 1999. I de två första skälen i direktivet konstaterar rådet att OECD-avtalet ännu inte trätt i kraft och att de relevanta bestämmelserna i direktiv 90/684 bara skall tillämpas till och med den 31 december 1998.
8 I artikel 1 e i förordning nr 1540/98 anges vad som avses med begreppet stöd. Innebörden av detta begrepp är i huvudsak densamma som den i artikel 1 d i direktiv 90/684 (se punkt 4 ovan).
9 I artikel 3 i förordning nr 1540/98 föreskrivs att "[t]ill och med den 31 december 2000 kan produktionsstöd till kontrakt för nybyggnad av fartyg och ombyggnad av fartyg, men inte reparation av fartyg, betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att det sammanlagda beloppet av alla former av stöd som beviljats till stöd för ett enskilt kontrakt (inbegripet subventionsekvivalenten för allt stöd som beviljats fartygsägaren eller tredje man) inte i subventionsekvivalenter överstiger ett gemensamt stödtak uttryckt i procent av kontraktsvärdet före stödet. För fartygsbyggnadskontrakt med ett kontraktsvärde före stödet på mer än 10 miljoner ecu skall taket vara 9 %. I samtliga övriga fall skall taket vara 4,5 %".
Bakgrund till tvisten
10 Varvet Industrie Navali Meccaniche Affini SpA (INMA), la Spezia, är ett offentligt företag. Företaget bedriver sedan år 1945 verksamhet inom sektorn för reparation och ombyggnad av fartyg och är sedan år 1989 verksamt även inom sektorn för nybyggnad av fartyg. Företagets kapital kontrolleras till 100 procent av det offentliga företaget GEPI SpA, som år 1997 ändrade firma till Italia Investimenti SpA (nedan kallat Itainvest).
11 Under åren 1987-1998 tog INMA emot flera belopp från först ministeriet för handelsflottan sedan från ministeriet för transporter och sjöfart i enlighet med de italienska lagarna nr 599/82, 111/85, 234/89 och 132/94.
12 Under åren 1996-1998 beviljade Itainvest INMA garantier, särskilt genom borgensåtaganden, beträffande fartygsbeställningar som gjorts av rederierna Stolt Nielsen, Tirrenia, Pugliola och Corsica Ferries.
13 Räkenskapsåret 1996 avslutades för INMA:s del med en förlust på 21,4 miljarder lire (ITL). Bolagsstämman den 13 november 1997 beslutade att täcka denna förlust med medel från företagets reservfonder till ett belopp av 4,68 miljarder ITL och med ett tillskott från Itainvest om 16,7 miljarder ITL.
14 Vid bolagsstämman den 24 mars 1998 konstaterades att INMA:s bokföring redan per den 30 november 1997 utvisade en förlust på 81,89 miljarder ITL. Itainvest täckte detta belopp.
15 Vid bolagsstämman den 23 juni 1998 utvisade INMA:s bokslut för räkenskapsåret 1997 en förlust på 103,7 miljarder ITL. Itainvest täckte det återstående belopp som ännu inte hade täckts, vilket uppgick till 21,81 miljarder lire.
16 Vid bolagsstämman den 6 november 1998 beslutades att INMA skulle träda i likvidation.
Det administrativa förfarandet
17 Inom ramen för den informationsskyldighet som kommissionen ålagt Itainvest vad avser vissa av bolagets ingripanden underrättades kommissionen om att Itainvest överfört ungefär 100 miljarder ITL till INMA för täckning av INMA:s förluster under räkenskapsåren 1996 och 1997.
18 Den 1 oktober 1998 begärde kommissionen att de italienska myndigheterna skulle tillhandahålla ytterligare upplysningar i detta avseende. Genom en skrivelse av den 9 november 1998 lämnade de italienska myndigheterna de begärda upplysningarna i form av INMA:s årsredovisning för räkenskapsåren 1992-1997.
19 Kommissionen beslutade att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 EG avseende Itainvests stöd till INMA för täckning av det senare företagets skulder. Kommissionen underrättade de italienska myndigheterna om detta genom en skrivelse av den 19 januari 1999, som i form av ett meddelande offentliggjordes den 5 mars 1999 i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 63, s. 2).
20 Genom skrivelse av den 19 januari 1999 uppmanade kommissionen Republiken Italien att inkomma med synpunkter på och att ge in erforderliga upplysningar om Itainvests stöd till INMA i form av förlusttäckning och kapitaltillförsel. Republiken Italien uppmanades även att ge in en fullständig redogörelse för det stöd som betalats, först av ministeriet för handelsflottan, sedan av ministeriet för transporter och sjöfart. I nämnda skrivelse konstaterade kommissionen dessutom att merparten av INMA:s bankkrediter täcktes av garantier ställda av Itainvest.
21 De italienska myndigheterna svarade på skrivelsen den 2 mars 1999.
22 De berörda parterna gav in sina synpunkter efter meddelandet av den 5 mars 1999. Dessa synpunkter översändes till de italienska myndigheterna, som kommenterade dem genom skrivelse av den 30 juni 1999.
Det omtvistade beslutet
23 Den 20 juli 1999 fattade kommissionen beslut 2000/262/EG om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för varvet INMA genom det offentliga holdingbolaget Itainvest (f.d. GEPI) (EGT L 83, 2000, s. 21, nedan kallat det omtvistade beslutet). Avdelning 5, med rubriken "Bedömning av stödet", kan sammanfattas enligt följande.
24 Inledningsvis anges att eftersom det rör sig om ett företag som bygger och reparerar fartyg skall stödåtgärderna i fråga granskas mot bakgrund av direktiv 90/684 och förordning nr 1540/98 (punkt 19 i skälen).
25 Vad beträffar det produktionsstöd och investeringsstöd som den italienska regeringen beviljade INMA för åren 1991-1998 har kommissionen konstaterat att stödåtgärderna överensstämmer med föreskrifterna om stöd i de italienska lagarna 599/82, 111/85, 234/89 och 132/94, som har godkänts av kommissionen. Vad beträffar fartygsbyggnadskontrakten med rederierna Pugliola, Corsica Ferries och Stolt Nielsen har emellertid kommissionen konstaterat att det stödtak som gällde när kontrakten undertecknades enligt artikel 4.1 i direktiv 90/684 hade eller skulle komma att tillämpas (punkt 20 i skälen).
26 Kommissionen har vidare erinrat om att de italienska myndigheterna förklarat INMA:s svårigheter från och med år 1996 med misstag vid hanteringen av orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia". Kommissionen har emellertid konstaterat att dessa orders goda genomförande hade garanterats av Itainvest till ett sammanlagt belopp av 42 miljarder ITL ända sedan mars 1996. Därav har kommissionen konstaterat att inget förskottskapital från finansiella institutioner skulle ha kunnat avtalas utan garanti från Itainvest, och att dessa garantier utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG (punkterna 24 och 25 i skälen).
27 Kommissionen har ansett att de italienska myndigheterna därför inte kunde motivera förlusttäckningen med att denna var mindre onerös än fullgörandet av de beviljade garantierna, eftersom dessa garantier utgjorde icke anmält stöd (punkt 26 i skälen).
28 Eftersom orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" skulle kunna omfattas eller omfattades av den i artikel 4.1 i direktiv 90/684 föreskrivna maximigränsen för stöd
i form av subventioner från behörigt ministerium och eftersom ovannämnda garantier i egenskap av stöd skulle inkluderas i beräkningen av beloppet för stöd till förmån för ett kontrakt, kom kommissionen fram till att taket på 9 procent av kontraktspriset före stödet hade överskridits (punkterna 26 och 27 i skälen).
29 Kommissionen har inte heller godtagit de italienska myndigheternas påstående om att det plötsliga underskottet som uppkom för INMA i maj 1997 berodde på undermålig hantering av de order som mottagits i december 1995. I presentationen av balansräkningen för räkenskapsåret 1996 anges nämligen att dessa order inte hade haft någon avgörande inverkan på räkenskapsårets resultat. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att företaget var i svårigheter redan tidigare och att dessa svårigheter hade orsakats av andra order (punkterna 28 och 29 i skälen).
30 I detta avseende har kommissionen konstaterat att Itainvest hade beviljat INMA en tioårig "garanti för kreditmobilisering", vilken var knuten till orderna "Corsica Ferries I" och "Corsica Ferries II" och som uppgick till 32,44 miljarder ITL. Kommissionen har dock konstaterat att garantilånen hade använts inom varvets allmänna drift, eftersom de två fartygen hade levererats år 1996 och priset i princip hade betalats. Kommissionen har ansett att eftersom garantierna täcktes genom offentliga medel, utgjorde de ett statligt stöd som var jämförbart med driftsstöd, vilket omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3.1 i förordning nr 1540/98, och de skulle därför inkluderas i stödtaket för kontrakten. Kommissionen har emellertid konstaterat att det behöriga ministeriet redan hade beviljat 9 procent av kontraktsvärdet före stödåtgärderna för alla fartyg som redan levererats, det vill säga det stödtak som finns i artikel 4.1 i direktiv 90/684 (punkt 29 i skälen).
31 Kommissionen ansåg att antalet och tiden för de förbindelser genom vilka Itainvest ställt garantier innebar att Itainvest i dess egenskap av moderbolag var nära knutet till den löpande och riskfyllda driften av INMA och att Itainvest därför inte uppträtt som en privat investerare. Kommissionen ansåg att med hänsyn till de stora förluster som konstaterades redan i bokslutet den 31 december 1996 och som Itainvest måste ha haft kännedom långt innan maj 1997, var INMA insolvent redan före det datumet och borde följaktligen ha ansökt om att bli försatt i konkurs (punkt 30 i skälen).
32 Kommissionen har härav dragit slutsatsen att förlusttäckningen inte kunde betraktas som ett undsättningsstöd i den mening som avses i gemenskapernas riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EGT C 368, 1994, s. 12) (punkt 31 i skälen).
33 Kommissionen ansåg likaledes att de finansiella bidragen på 21,4 miljarder ITL under år 1997 och 103,7 miljarder ITL under år 1998 för att täcka förlusterna utgjorde stöd, eftersom åtgärderna genomförts under omständigheter som inte var acceptabla för en privat investerare som bedriver verksamhet på normala marknadsvillkor. Täckningen av förlusterna gjordes således enbart i avsikt att på konstlad väg höja INMA:s värde genom att föra in kapital som inte skulle kunna återfås. Denna slutsats kunde dras eftersom det, särskilt med hänsyn till den situation som varvssektorn befann sig i, inte heller har visats att priset vid en försäljning av INMA från Itainvests sida skulle ha täckt de 120 miljarder ITL som "investerats".
34 Kommissionen ansåg i detta avseende att Itainvest inte hade valt den mest lönsamma lösningen genom att besluta att täcka INMA:s förluster i stället för att låta försätta INMA i konkurs. Den senare lösningen hade nämligen inneburit att de avtalade förbindelserna upphörde att gälla, vilket skulle ha minskat kostnaden för förpliktelserna gentemot rederierna. Kommissionens övertygelse att Itainvests åtaganden gick långt utöver vad som skulle ha accepterats av en privat investerare skulle annars ha stärkts ytterligare. Kommissionen underströk dessutom att Itainvest i mars 1998 lämnade ett borgensåtagande på 22,7 miljarder ITL för ordern "Tirrenia" och i mars och maj 1998 ett annat borgensåtagande på 9 miljarder ITL för ordern "Stolt Nielsen". Dessa borgensförbindelser ingicks alltså efter att man fattat beslutet att täcka INMA:s förluster med hänsyn till bokslutet den 30 november 1997 (punkt 34 i skälen).
35 Kommissionen har därav dragit slutsatsen att förlusttäckningen utgör statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden (punkt 35 i skälen).
36 I slutsatserna i det omtvistade beslutet har kommissionen angett att de italienska myndigheterna olagligen hade beviljat garantier för byggandet av de fartyg som avses i orderna "Corsica Ferries", "Pugliola", "Tirrenia" och "Stolt-Nielsen" och täckt INMA:s förluster under åren 1997-1998, i strid med artikel 88.3 EG. De garantier som beviljats för att bygga fartygen samt för förlusttäckningen borde ha beräknats inom ramen för det maximala stödbelopp som får beviljas för ett enskilt kontrakt enligt artikel 4.1 i direktiv 90/684. Stödet i fråga skulle alltså återbetalas (punkt 36 i skälen).
37 I artikel 1 i det omtvistade beslutet föreskrivs följande:
"Det statliga stöd som Italien genom det offentliga holdingbolaget Itainvest har genomfört till förmån för varvet INMA SpA, i form av garantier för orderna 'Corsica Ferries', 'Pugliola', 'Stolt-Nielsen' och 'Tirrenia' och täckning av förluster till ett belopp av 120,4 miljarder [ITL] (62,2 miljoner euro) är oförenligt med den gemensamma marknaden."
38 I artikel 2.1 i det omtvistade beslutet föreskrivs följande:
"Italien skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagaren återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagaren."
Förfarandet och parternas yrkanden
39 Sökandena har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 november 1999.
40 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (femte avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och ställde, såsom åtgärder för processledningen enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna. Parterna svarade på dessa frågor inom föreskriven tidsfrist.
41 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens muntliga frågor vid förhandling den 7 juni 2001.
42 Sökandena har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
43 Svaranden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
44 Sökandena har till stöd för sin talan anfört två grunder. Som första grund har sökandena gjort gällande att artikel 87 EG, artikel 1 d i direktiv 90/684 och artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 1540/98 har åsidosatts. Som andra grund har sökandena gjort gällande att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts samt att det omtvistade beslutet har motiverats på ett bristfälligt sätt.
45 Förstainstansrätten kommer först att pröva den andra grunden. Det är nämligen endast om rättsakten motiverats på ett korrekt sätt som förstainstansrätten kan pröva huruvida kommissionens resonemang är giltigt.
Parternas argument
46 Som andra grund har sökandena anfört följande. När kommissionen gjorde sin bedömning beaktade den inte de argument och uppgifter om INMA:s finansiella och ekonomiska situation som de italienska myndigheterna åberopade under det administrativa förfarandet. Vidare underlät kommissionen att från sökandena och de italienska myndigheterna begära in förtydliganden. Dessutom underlät kommissionen att pröva huruvida det fanns några ekonomiska eller finansiella skäl för Itainvest att agera till förmån för INMA. Slutligen grundas det omtvistade beslutet endast på antaganden. På grund av det ovanstående har det omtvistade beslutet motiverats på ett grovt oriktigt sätt, vilket gjort det omöjligt för sökandena att förstå beslutet och att utöva sin rätt till försvar.
47 Kommissionen har till sitt försvar gjort gällande följande. Den andra grunden har inte preciserats på ett tillfredsställande sätt, det saknas tydliga hänvisningar och det anges inte heller vilka formfel som skall ha gjorts. Även om sökandena berördes personligen från och med den första delen av kommissionens förfarande enligt artikel 88.2 EG, tyckte de inte att det var erforderligt att agera genom att ge in relevanta synpunkter i tid. För övrigt har sökandena åberopat märkliga sakomständigheter som motivering till att de inte deltog i det administrativa förfarandet.
48 Det omtvistade beslutet innehåller en beskrivning av INMA, en redogörelse för de italienska myndigheternas detaljerade synpunkter i skrivelsen av den 2 mars 1999 och en bedömning av stödet. Det är därför möjligt att vederlägga sökandenas argument genom att läsa det omtvistade beslutet.
49 De argument härom som kommissionen framfört i förevarande mål syftar inte till att komplettera den i sig utömmande motiveringen till det omtvistade beslutet, utan i stället till att bemöta och vederlägga sökandens anmärkningar som framställts i ansökan.
50 Det bestrids även att kommissionens beslut grundas på en retrospektiv bedömning av sakomständigheterna, vilket sökandena har gjort gällande.
Förstainstansrättens bedömning
Inledande anmärkningar
51 Förstainstansrätten konstaterar inledningsvis att kommissionen har gjort gällande att sökandena inte har preciserat grunden på ett tillfredsställande sätt.
52 Sökandena har, med åberopande av åsidosättande av motiveringsskyldigheten, särskilt klandrat kommissionen för att ha gjort en uppenbart oriktig bedömning som beror på att utredningen under det administrativa förfarandet inte utfördes på ett tillfredsställande sätt. Det skall således göras en åtskillnad mellan å ena sidan argumentet att det omtvistade beslutet är rättsstridigt i sak och, å andra sidan, argumentet att beslutet motiverats på ett bristfälligt sätt, vilket avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter och som, om erforderligt, skall prövas ex officio av gemenskapsdomstolarna (domstolens dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France, REG 1998, s. I-1719, punkt 67, och av den 22 mars 2001 i mål C-17/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2001, s. I-2481, punkterna 35 och 38).
53 Under alla omständigheter har sökandena även gjort gällande att det omtvistade beslutet motiverats på ett grovt felaktigt sätt, så att sökandena inte kunnat förstå skälen till beslutet.
54 Härav följer att kommissionens argument inte kan godtas.
Motiveringen till det omtvistade beslutet
55 Enligt fast rättspraxis skall den motivering som krävs i artikel 253 EG vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det skall därav klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kravet på motivering skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och rättsreglerna på det ifrågavarande området (domstolens dom av den 29 februari 1996 i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996, s. I-723, punkt 86).
56 Vad gäller ett kommissionsbeslut i vilket ett statligt stöd förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden, är det en förutsättning för att kommissionen skall utöva sina befogenheter enligt artikel 87.3 EG att det föreligger en statlig stödåtgärd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Kommissionen skall följaktligen först kontrollera att åtgärden utgör ett statligt stöd i den mening som avses i nämnda artikel (förstainstansrättens dom av den 12 december 2000 i mål T-296/97, Alitalia mot kommissionen, REG 2000, s. II-3871, punkt 73).
57 Vid kvalificeringen av en stödåtgärd skall kommissionen enligt artikel 253 EG ange skälen till att den anser att åtgärden i fråga omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (förstainstansrättens dom av den 30 april 1998 i mål T-16/96, Cityflyer Express mot kommissionen, REG 1998, s. II-757, punkt 66, och av den 13 juni 2000 i de förenade målen T-204/97 och T-270/97, EPAC mot kommissionen, REG 2000, s. II-2267, punkt 36, och av den 29 september 2000 i mål T-55/99, CETM mot kommissionen, REG 2000, s. II-3207, punkt 59). Motiveringen skall i detta avseende inte endast utgöras av ett konstaterande att åtgärden är ett stöd, utan den skall innehålla en hänvisning till konkreta omständigheter, så att de som berörs därav kan få möjlighet att framföra sina synpunkter på huruvida de påstådda omständigheterna och förhållandena verkligen föreligger och är relevanta och så att gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen, REG 1985, s. 809, punkterna 19-30, svensk specialutgåva, volym 8, s. 103, och av den 24 oktober 1996 i de förenade målen C-329/93, C-62/95 och C-63/95, Tyskland m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. I-5151, punkt 52).
58 För det andra skall kommissionen säkerställa att motiveringen till den omtvistade rättsakten gör det möjligt att exakt utpeka de stödåtgärder som har ansetts oförenliga med fördraget och som skall avskaffas (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 27 juni 2000 i mål C-404/97, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-4897, punkt 47).
59 I förevarande mål är det viktigt att erinra om bakgrunden till det omtvistade beslutet. Särskilt viktigt därvidlag är att undersöka hur det administrativa förfarandet förlöpte, vilket förfarande sedermera fick kommissionen att dra slutsatsen att de aktuella åtgärderna utgjorde statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden.
60 I sin skrivelse av den 19 januari 1999 anmodade kommissionen de italienska myndigheterna att tillhandahålla upplysningar om bland annat Itainvests stöd till INMA i form av förlusttäckning. Vad gäller Itainvests garantier till INMA konstaterade kommissionen bara att merparten av INMA:s bankkrediter hade täckts av Itainvests garantier, dock utan att begära in några upplysningar om dessa åtgärder.
61 Som svar på en fråga under förhandlingen bekräftade kommissionen att den hade gjort bedömningen att det inte var lämpligt att från de italienska myndigheterna begära in upplysningar om på vilka villkor som garantierna hade beviljats. Således gjorde kommissionen sin bedömning av åtgärderna och kvalificerade dem som statligt stöd utan att ha tagit del av några sådana upplysningar.
62 I inledningen till sitt svar på skrivelsen av den 19 januari 1999 konstaterade de italienska myndigheterna att skrivelsen avsåg Itainvests finansiella åtgärder till förmån för INMA från och med år 1997 och det stöd som INMA beviljats av ministeriet för handelsflottan och sedan av ministeriet för transporter och sjöfart. De klargjorde därvid att de i sitt svar redogjorde för nödvändiga uppgifter för att bedöma ovannämnda finansiella åtgärder.
63 Efter att ha redogjort för finansiella uppgifter angående förlusttäckningen och Itainvests garantier till INMA, uppgav de italienska myndigheterna följande:
"Mot denna bakgrund kan man med säkerhet slå fast att ovannämnda finansiella åtgärder till fullo motsvarar normala förfaranden i en marknadsekonomi (artikel 1 d i direktivet). Med beaktande av förlusten i maj 1997 gjorde nämligen Itainvest tillsammans med ett framstående konsultbolag en fördjupad och försiktig helhetsbedömning av företaget och vilka möjligheter som fanns att sälja det.
Mot denna bakgrund och i enlighet med ovannämnda gemenskapsrättsliga principer ansåg Itainvest på goda grunder att det vid det tillfället ur finansiell och ekonomisk synvinkel var objektivt motiverat att skjuta till finansiella medel. Kapitaltillskottet syftade nämligen till att a) undvika att varvet ställde in sina betalningar, vilket skulle ha medfört att borgensåtagandet om mer än 223 miljarder ITL omedelbart hade tagits i anspråk, samt undvika andra kostnader som kan uppskattas till ungefär 100 miljarder ITL och b) genomföra en försäljning av varvet till bästa möjliga villkor."
64 Med beaktande av artikel 253 EG och omständigheterna kring det omtvistade beslutet kommer förstainstansrätten nedan att pröva huruvida kommissionen på ett tillräckligt sätt motiverat sin bedömning att Itainvests garantier till INMA respektive Itainvests täckning av INMA:s förluster skulle kvalificeras som statligt stöd.
- Motiveringen till att de av Itainvest beviljade garantierna skulle kvalificeras som statligt stöd
65 Enligt artikel 1 i det omtvistade beslutet är garantierna för orderna "Corsica Ferries", "Pugliola", "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden.
66 De under avdelning V i det omtvistade beslutet, med rubriken "Bedömning av stödet", omnämnda garantierna avser dels de garantier som beviljades år 1996 för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" till ett belopp av 42 miljarder ITL (se tjugofjärde skälet till det omtvistade beslutet) och dem som beviljades för orderna "Corsica Ferries" till ett belopp av 32,44 miljarder ITL (se punkt 29 i skälen i det omtvistade beslutet), dels två borgensåtaganden som ingicks år 1998 för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" till ett belopp av 22,7 respektive 9 miljarder ITL (se punkt 34 i skälen i det omtvistade beslutet).
67 Sökandena har i sina skriftliga och muntliga yttranden ansett att artikel 1 i det omtvistade beslutet avser samtliga ovannämnda garantier, inklusive borgensåtagandena.
68 Som svar på förstainstansrättens fråga vid förhandlingen har kommissionen emellertid uppgett att artikel 1 endast avser de garantier som nämns i punkt 24 och 29 i skälen i det omtvistade beslutet. Det är fråga om garantier som beviljades år 1996 för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" till ett belopp av 42 miljarder ITL och för orderna "Corsica Ferries" till ett belopp av 32,44 miljarder ITL, exklusive de i punkt 34 i skälen i det omtvistade beslutet angivna borgensåtagandena.
69 Avdelning V, med rubriken "Bedömning av stödet", innehåller inte något resonemang kring garantin för ordern "Pugliola", och kommissionen har under förhandlingen medgett att artikel 1 inte borde ha avsett den garantin.
70 Av detta följer att artikel 1 i det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras i den mån det avser garantin för ordern "Pugliola".
71 Vidare avser inte artikel 1 i det omtvistade beslutet borgensåtagandena för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" som ingicks år 1998. Efter att ha slagit fast att Itainvests åtaganden gick långt utöver vad som skulle ha accepterats av en privat investerare vars verksamhet bedrivs på normala marknadsvillkor, har kommissionen nämligen i punkt 34 i skälen i det omtvistade beslutet endast angett att den vill "understryka" att de aktuella borgensåtagandena fanns i översikten över Itainvests åtaganden. Kommissionen uttalade sig emellertid inte, såsom den gjorde som svar på förstainstansrättens fråga under förhandlingen, om huruvida dessa borgensåtaganden skulle kvalificeras som statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden. Sökandenas argument har därför inte något föremål i den mån de avser nämnda borgensförbindelser.
72 Mot bakgrund av ovanstående kommer förstainstansrätten att pröva huruvida kommissionen på ett tillräckligt sätt motiverat sitt beslut att kvalificera de garantier som faktiskt avses i punkterna 24 och 29 i skälen som statligt stöd. Därvid skall det prövas om det av motiveringen klart och tydligt framgår hur kommissionen har resonerat då den kom fram till att en privat investerare inte hade beviljat garantierna och att de därför utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
73 I skrivelsen av den 19 januari 1999 begärde kommissionen inte att upplysningar skulle lämnas om garantierna för orderna "Stolt Nielsen", "Tirrenia" och "Corsica Ferries". Inte heller angav kommissionen, ens i kortfattad form, skälen till varför garantierna utgjorde statligt stöd. Mot denna bakgrund och med beaktande av att Itainvest hade nära samband med INMA då det ägde 100 procent av kapitalet i INMA, var det desto mer nödvändigt att på ett tillräckligt detaljerat sätt motivera det omtvistade beslutet i detta avseende.
74 Vad gäller garantierna för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" har kommissionen angett i punkt 24 i skälen i det omtvistade beslutet att "[d]et framgår ... av de olika finansieringsåtgärder som krävts för att genomföra pågående order att inget förskottskapital från finansiella organ skulle ha kunnat avtalas utan garanti från Itainvest, det vill säga utan hjälp av offentliga medel".
75 Detta påstående kan emellertid inte anses vara en så pass klar och tydlig motivering till varför garantierna skulle kvalificeras som statligt stöd att de som berörs kan förstå hur kommissionen resonerade då den tillämpade det privata investerarkriteriet och att gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kommissionen har inte ens beskrivit de aktuella finansiella transaktionerna eller förklarat sambandet mellan beviljandet av garantierna och de finansiella organens agerande.
76 Under rättegången har kommissionen visserligen åberopat vissa omständigheter som skulle kunna förtydliga punkt 24 i skälen i det omtvistade beslutet. Kommissionen har således påstått att även om den kom fram till att inget förskottskapital från finansiella organ skulle ha kunnat avtalas utan garanti från Itainvest så var det "på grund av att Itainvest beviljade dessa garantier trots att INMA var i stora svårigheter, särskilt för mycket kostsamma order som accepterats till oskäligt lågt pris och som följaktligen ofrånkomligen skulle leda till finansiell katastrof". Inte någon av dessa sakomständigheter har emellertid angetts i det omtvistade beslutet (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-16/91 RV, Rendo m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. II-1827, punkt 45, och av den 25 maj 2000 i mål T-77/95 RV, Ufex m.fl. mot kommissionen, REG 2000, s. II-2167, punkt 54).
77 Vidare har kommissionen i punkt 25 i skälen i det omtvistade beslutet endast angett att garantierna för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" utgör statligt stöd. Den har därvid åberopat ett utdrag ur sitt meddelande till medlemsstaterna om tillämpningen av artiklarna [87] och [88] i EEG-fördraget och artikel 5 i kommissionens direktiv 80/723/EEG på offentliga företag inom tillverkningsindustrin (EGT C 307, 1993, s. 3). Förstainstansrätten finner att kommissionen inte har motiverat sina slutsatser i tillräcklig mån genom att endast åberopa ett utdrag ur nämnda meddelande utan att åberopa några relevanta faktiska och rättsliga omständigheter.
78 Att garantierna utgör statligt stöd nämns även i första meningen i punkt 26 i skälen i det omtvistade beslutet, men några närmare förklaringar till varför garantierna kvalificerades som sådant stöd finns inte angivna.
79 Härav följer att kommissionen på ett bristfälligt sätt motiverat varför Itainvests garantier till INMA 1996 för orderna "Stolt Nielsen" och "Tirrenia" skall kvalificeras som statligt stöd.
80 Vad gäller garantierna för orderna "Corsica Ferries" som i artikel 1 i det omtvistade beslutet förklaras oförenliga med den gemensamma marknaden, har kommissionen i punkterna 28 och 29 i skälen angett att den första indikationen på INMA:s förluster inte kom i maj 1997, vilket de italienska myndigheterna hade hävdat, utan vid bokslutet per den 31 december 1996, och att INMA:s svårigheter hade orsakats av andra order än "Stolt Nielsen" och "Tirrenia". Kommissionen har i detta avseende konstaterat att de två orderna "Corsica Ferries", vilka också hade varit föremål för garantier från Itainvest till förmån för beställarna, genomfördes år 1996. Enligt de upplysningar som lämnats av de italienska myndigheterna beviljade Itainvest INMA en garanti för kreditmobilisering, vilken var knuten till de två orderna. Eftersom de två fartygen redan hade levererats och priset i princip redan betalats, har kommissionen emellertid konstaterat att garantilånen i fråga använts inom varvets allmänna drift.
81 I det omtvistade beslutet har kommissionen vidare angett att "[e]ftersom garantierna [avser] offentliga medel utgör de ett statligt stöd som är jämförbart med driftsstöd, vilket omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3.1 i förordning (EG) nr 1540/98. De måste alltså inkluderas i stödtaket för kontrakten, vilket innebär att nivån på de stöd som beviljats av den italienska regeringen måste sänkas".
82 Härav följer att det omtvistade beslutet är synnerligen oklart motiverat i fråga om orderna "Corsica Ferries". I punkt 29 i skälen är det nämligen fråga om "garantier till förmån för beställarna" samt "garanti för kreditmobilisering, vilken var knuten till ordern". Det förefaller emellertid som om det endast var garantin för kreditmobilisering knuten till ordern som ansågs utgöra statligt stöd. I samma punkt har emellertid kommissionen dragit slutsatsen att "[e]ftersom garantierna [pluralform] [avser] offentliga medel utgör [de] ett statligt stöd".
83 Motiveringen blir än mer oklar då kommissionen i punkt 36 i skälen i det omtvistade beslutet finner att Italien olagligen har beviljat garantier för att "bygga de fartyg som avses i orderna 'Corsica Ferries'".
84 Härav följer att det inte är möjligt att utifrån det omtvistade beslutet på ett tydligt sätt ange vilket stöd "i form av garantier för orderna Corsica Ferries" som avses i artikel 1. Kommissionen har inte heller förklarat varför garantin för kreditmobilisering knuten till ordern av de två redan levererade fartygen "Corsica Ferries I" och "Corsica Ferries II" i punkt 36 i skälen kvalificerades som en garanti för att bygga de två fartygen.
85 I vart fall är det inte möjligt att utifrån motiveringen till det omtvistade beslutet förstå skälen till varför kommissionen ansåg att dessa garantier utgjorde statligt stöd. Varken av påståendet om INMA:s finansiella situation vid slutet av räkenskapsåret 1996 eller av påståendet om kreditgarantierna är det nämligen möjligt att dra slutsatsen att INMA:s finansiella situation då garantierna beviljades var prekär eller att Itainvest inte uppträtt som en privat investerare.
86 Härav följer att det omtvistade beslutet är bristfälligt motiverat i den del garantierna för orderna "Corsica Ferries" kvalificeras som statligt stöd.
87 Vid förhandlingen har kommissionen påstått att det i punkt 30 i skälen finns en motivering till varför de aktuella garantierna kvalificerades som statligt stöd. I det skälet anges att kommissionens konstateranden i fråga om antalet och tiden för de förbindelser genom vilka Itainvest ställt garantier sammantaget innebär att Itainvest i dess egenskap av moderbolag var nära knutet till den löpande och riskfyllda driften av INMA och att Itainvest därför inte uppträtt som en privat investerare.
88 Förstainstansrätten konstaterar emellertid att kommissionen inte heller denna gång lämnat någon förklaring till sitt påstående, och att ingen sådan förklaring framgår av de föregående skälen i beslutet. Kommissionen har nämligen grundat sig på antaganden och underlåtit att ange några faktiska omständigheter till stöd för sin slutsats att INMA:s finansiella situation var prekär då garantierna beviljades och att Itainvest inte uppträtt som en privat investerare.
89 Vad gäller kvalificeringen av de aktuella garantierna som statligt stöd, följer det av det ovan anförda att kommissionen inte anfört sakliga eller rättsliga omständigheter av avgörande vikt för beslutet.
90 Kommissionen har i detta avseende i huvudsak påstått att den inte hade tillgång till uppgifter om villkoren för samtliga garantier, eftersom dessa uppgifter inte getts in under det administrativa förfarandet. Förstainstansrätten finner emellertid att det saknas anledning att göra någon annan bedömning än den nyssnämnda på grund av detta påstående.
91 I detta avseende kan kommissionen inte göra gällande att upplysningarna som tillhandahölls under det administrativa förfarandet var ofullständiga som förklaring till att det omtvistade beslutet var bristfälligt motiverat. Anledningen till detta är att kommissionen inte gjorde allt som stod i dess makt för att få de italienska myndigheterna att tillhandahålla relevanta upplysningar om de finansiella villkoren för garantierna (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 13 april 1994 i de förenade målen C-324/90 och C-342/90, Tyskland och Pleuger Worthington mot kommissionen, REG 1994, s. I-1173, punkt 29). Såsom slagits fast tidigare begärde nämligen inte kommissionen i sin skrivelse av den 19 januari 1999 några upplysningar om de omtvistade garantierna (se punkt 60 ovan). Som svar på en fråga under förhandlingen bekräftade kommissionen för övrigt att den hade gjort bedömningen att det inte var erforderligt att begära in dessa upplysningar under det administrativa förfarandet (se punkt 61 ovan).
92 I sina yttranden har kommissionen visserligen åberopat en rad omständigheter angående den sociala karaktäran av Itainvests verksamhet, INMA:s finansiella situation och läget inom varvsindustrin till styrkande av att garantierna i fråga skall kvalificeras som statligt stöd. Denna motivering återfinns emellertid inte i det omtvistade beslutet. Denna motivering är inte heller av sådan beskaffenhet att den läker de ovan konstaterade bristerna i motiveringen.
93 Av vad anförts följer att motiveringen till det omtvistade beslutet inte uppfyller kraven i artikel 253 EG såvitt gäller kvalificeringen av ifrågavarande garantier som statligt stöd.
- Motiveringen till att förlusttäckningen skulle kvalificeras som statligt stöd
94 Kommissionen har i det omtvistade beslutet konstaterat att INMA var insolvent redan i maj 1997 (se punkt 30 i skälen i det omtvistade beslutet), att en privat investerare inte skulle ha beviljat de förlusttäckningsbidrag som Itainvest beviljade år 1997 och 1998 (se punkt 32 i skälen det omtvistade beslutet) och att det inte styrkts att, med beaktande av läget inom varvsindustrin, priset vid en eventuell försäljning av INMA från Itainvests sida skulle ha täckt de 120 miljarder ITL som "investerats" i form av förlusttäckning (se punkt 33 i skälen i det omtvistade beslutet).
95 I sitt yttrande av den 2 mars 1999 har de italienska myndigheterna emellertid som svar på skrivelsen av den 19 januari 1999 gjort gällande att Itainvests täckning av INMA:s förluster år 1996 och 1997 till fullo motsvarar vad som är brukligt i en marknadsekonomi.
96 Såsom angetts ovan har de italienska myndigheterna i detta avseende gjort gällande att "Itainvest [ansåg] på goda grunder att det vid det tillfället ur finansiell och ekonomisk synvinkel var objektivt motiverat att skjuta till finansiella medel. Kapitaltillskottet syftade nämligen till att a) undvika att varvet ställde in sina betalningar, vilket skulle ha medfört att borgensåtagandet om mer än 223 miljarder ITL omedelbart hade tagits i anspråk, samt undvika andra kostnader som kan uppskattas till ungefär 100 miljarder ITL och b) genomföra en försäljning av varvet till bästa möjliga villkor" (se punkt 63 ovan).
97 De italienska myndigheternas argument i yttrandet av den 2 mars 1999 har sammanfattats av kommissionen i punkterna 10 och 18 i det omtvistade beslutet.
98 Enligt ovan i punkt 55 angiven rättspraxis innebär inte kravet på motivering att kommissionen är tvungen att behandla alla faktiska och rättsliga omständigheter som åberopats av berörda parter. Däremot skall institutionen ge ett motiverat svar på samtliga huvudsakliga grunder som åberopats.
99 De ovannämnda sakomständigheterna är inte på något sätt irrelevanta, betydelselösa eller klart underordnade, utan är tvärtom ett huvudargument som åberopats till styrkande av att Itainvests täckning av INMA:s förluster under räkenskapsåren 1996 och 1997 inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
100 Mot denna bakgrund är kommissionen skyldig att klart och tydligt förklara för de italienska myndigheterna varför deras argument, enligt vilka Itainvest uppfört sig som en privat investerare i en marknadsekonomi då bolaget föredrog att täcka INMA:s förluster för att minska de kostnader som det kunde drabbas av i egenskap av borgensman och enda aktieägare, inte var välgrundade.
101 Kommissionen har visserligen i punkt 26 i skälen i det omtvistade beslutet angett att "[o]m de italienska myndigheterna vill motivera Itainvests åtgärd i form av förlusttäckning med att den är mindre betungande än de skyldigheter som beror på förbindelser i form av garantier, skall det understrykas att dessa förbindelser redan från början utgör ett icke anmält stöd enligt artikel 87.1 [EG] som ... omfattas av det stödbegrepp som avses i artikel 2.1 och 2.2 i förordning (EG) nr 1540/98".
102 Kommissionens svar på de italienska myndigheternas argument grundas på att Itainvests garantier till INMA utgör statligt stöd. Motiveringen till det omtvistade beslutet uppfyller emellertid inte, såvitt gäller kvalificeringen av garantierna som statligt stöd, kraven i artikel 253 EG, vilket även konstaterats ovan. Förstainstansrätten kan därför inte pröva huruvida kommissionens förklaring i punkt 26 i skälen i det omtvistade beslutet är lagenlig.
103 I punkt 34 i skälen i det omtvistade beslutet har kommissionen även angett att den "hyser tvivel om huruvida Itainvest genom att täcka förlusterna har valt den lägsta kostnaden, eftersom en enkel konkursansökan i princip skulle ha omintetgjort de avtalade förbindelserna, särskilt de som avsåg ordern 'Tirrenia', vilket skulle ha minskat kostnaden för förpliktelserna gentemot rederierna. En av följderna av konkurs är nämligen att först jämställa borgenärerna och sedan ge företräde åt dem som verkligen har förskotterat medel och inte åt dem som är berättigade till ersättning på grund av kontraktsbrott". Kommissionen har tillagt att "[d]ess övertygelse, att Itainvests åtaganden gick långt utöver vad som skulle ha accepterats av en privat investerare vars verksamhet bedrivs på normala marknadsvillkor, skulle annars ha stärkts ytterligare".
104 Det framgår emellertid inte på ett begripligt sätt av denna punkt att kommissionen uttalat sig om vilka konsekvenser en konkursansökan för INMA skulle få för Itainvests garantier och, i synnerhet, om huruvida garantierna i sådant fall skulle kunna tas i anspråk.
105 Kommissionens förklaring avseende de avtalade förbindelsernas beskaffenhet är således så pass otydlig och oklar att förstainstansrätten inte kan pröva huruvida det, mot bakgrund av att Itainvest beviljade garantier till INMA, var att föredra, vilket påståtts av de italienska myndigheterna, att förlusterna för räkenskapsåren 1996 och 1997 täcktes.
106 Utifrån motiveringen till kvalificeringen av förlusttäckningen som statligt stöd är det således inte möjligt att få kännedom om skälen till varför kommissionen inte godtog de italienska myndigheternas huvudargument. Därför är det inte heller möjligt för gemenskapsdomstolarna att utöva sin prövningsrätt.
107 Motiveringen till det omtvistade beslutet avseende kvalificeringen av förlusttäckning som statligt stöd uppfyller därmed inte kraven i artikel 253 EG.
108 Förstainstansrätten finner således att det omtvistade beslutet inte uppfyller det i artikel 253 EG föreskrivna kravet på motivering såvitt gäller kvalificeringen som statligt stöd av de åtgärder som faktiskt omfattas av artikel 1.
109 Eftersom väsentliga formföreskrifter åsidosatts, skall således det omtvistade beslutet ogiltigförklaras. Det saknas därmed anledning att pröva den första grunden.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
110 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom svaranden har tappat målet, skall sökandenas yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Kommissionens beslut 2000/262/EG av den 20 juli 1999 om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för varvet INMA genom det offentliga holdingbolaget Itainvest (f.d. GEPI) ogiltigförklaras.
2) Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad och ersätta sökandenas rättegångskostnader.