CELEX: 62008TJ0246
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Beperkende maatregelen ten aanzien van Islamitische Republiek Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie
Bevriezing van tegoeden
Beroep tot nietigverklaring
Rechterlijke toetsing
Evenredigheid
Gelijke behandeling
Motiveringsplicht
Exceptie van onwettigheid
Artikel 7, lid 2, sub d, van verordening (EG) nr. 423/2007

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Melli Bank plc, is een in het Verenigd Koninkrijk ingeschreven en gevestigde naamloze vennootschap, erkend door en onderworpen aan de regels van de Financial Services Authority (autoriteit op het gebied van financiële diensten in het Verenigd Koninkrijk; hierna: „FSA”). Zij is met haar bankactiviteiten in het Verenigd Koninkrijk begonnen op 1 januari 2002, na de transformatie van het filiaal in dat land van de Bank Melli Iran (hierna: „BMI”). BMI, verzoeksters moedermaatschappij en enig aandeelhoudster, is een Iraanse bank die onder zeggenschap staat van de Iraanse staat.
Tegen de Islamitische Republiek Iran genomen beperkende maatregelen
De context van de onderhavige zaken wordt gevormd door de beperkende maatregelen die zijn genomen teneinde druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran om haar proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens (hierna: „nucleaire proliferatie”) te staken.
De in geding zijnde regeling vindt haar oorsprong binnen de Verenigde Naties. Op 23 december 2006 nam de VN-Veiligheidsraad (hierna: „Veiligheidsraad”) resolutie 1737 (2006) aan, waarvan de bijlage een aantal bij nucleaire proliferatie betrokken personen en entiteiten noemt waarvan de tegoeden en economische middelen (hierna: „tegoeden”) moesten worden bevroren. De lijst in de bijlage bij resolutie 1737 (2006) is nadien bij verschillende resoluties gewijzigd, met name bij resolutie 1747 (2007) van de Veiligheidsraad, waarmee de tegoeden van de Iraanse Bank Sepah en zijn filiaal in het Verenigd Koninkrijk Bank Sepah International plc werden bevroren. Tegen BMI of tegen verzoekster zijn door de Veiligheidsraad geen bevriezingsmaatregelen genomen.
Overigens heeft de Veiligheidsraad blijkens punt 10 van resolutie 1803 (2008) van 3 maart 2008 een oproep gedaan aan „alle staten tot waakzaamheid jegens de activiteiten van financiële instellingen op hun grondgebied met alle in Iran gevestigde banken, in het bijzonder met Bank Melli en Bank Saderat en de filialen en agentschappen daarvan in het buitenland, om te voorkomen dat deze activiteiten bijdragen aan [nucleaire proliferatie]”.
Wat de Europese Unie betreft, is aan resolutie 1737 (2006) uitvoering gegeven bij gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB van de Raad van 27 februari 2007 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran (
PB L 61, blz. 49
). Artikel 5, lid 1, sub a, daarvan bepaalt dat alle tegoeden van de personen en entiteiten die zijn aangewezen in resolutie 1737 (2006) van de Veiligheidsraad, alsmede alle tegoeden en economische middelen die direct of indirect in het bezit zijn, eigendom zijn, of onder het beheer staan van deze personen of entiteiten, worden bevroren. In artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 is voorts bepaald dat dezelfde maatregelen gelden voor onder meer personen of entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van personen of entiteiten die zich bezighouden met, rechtstreeks betrokken zijn bij, dan wel steun verlenen aan nucleaire proliferatie. Volgens artikel 7, lid 2, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 wordt de lijst van personen of entiteiten waartegen bevriezingsmaatregelen ingevolge artikel 5, lid 1, sub b, van deze tekst zijn genomen door de Raad met eenparigheid van stemmen opgesteld en gewijzigd.
Voor zover het de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap betreft, is resolutie 1737 (2006) uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (
PB L 103, blz. 1
), waarvan de inhoud in wezen gelijk is aan die van gemeenschappelijk standpunt 2007/140. Zo bepaalt artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007 de bevriezing van de tegoeden van de personen, entiteiten of lichamen (hierna: „entiteiten”) die door de Veiligheidsraad zijn aangewezen. Artikel 7, lid 2, van deze verordening voorziet in dezelfde maatregelen met betrekking tot entiteiten waarvan door de Raad van de Europese Unie is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie volgens artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140. In het bijzonder wordt in artikel 7, lid 2, sub d, van de verordening voorzien in de bevriezing van de tegoeden van entiteiten die eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van entiteiten die zich bezighouden met, direct betrokken zijn bij, dan wel medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007. De entiteiten waartegen bevriezingsmaatregelen zijn genomen ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, worden genoemd in bijlage V bij deze tekst.
In afwijking van artikel 7 geven de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 423/2007 de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, kort gezegd, de bevoegdheid om bevroren tegoeden vrij te geven, met name om de in bijlage V genoemde entiteiten de mogelijkheid te geven, verplichtingen na te komen uit vóór de bevriezingsmaatregel gesloten contracten en bepaalde dagelijkse kosten te dekken.
Artikel 15, lid 2, van verordening nr. 423/2007 bepaalt in de eerste plaats dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de lijst van bijlage V vaststelt, evalueert en wijzigt, geheel overeenkomstig de vaststellingen die de Raad doet ingevolge artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140, en in de tweede plaats dat deze lijst met regelmatige tussenpozen en ten minste om de 12 maanden opnieuw wordt bezien.
Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 verplicht de Raad om besluiten op grond van artikel 15, lid 2, van de verordening individueel en expliciet te motiveren en deze besluiten mee te delen aan de betrokken entiteiten.
Bestreden besluit
Op 23 juni 2008 heeft de Raad besluit 2008/475/EG houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 vastgesteld (
PB L 163, blz. 29
; hierna: „bestreden besluit”). Blijkens punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit komen zowel BMI als haar filialen, waaronder verzoekster, voor op de lijst in bijlage V bij de verordening, met als gevolg bevriezing van hun tegoeden.
De Raad heeft dit als volgt gemotiveerd:
„Verleent financiële ondersteuning (of tracht die te verlenen) aan ondernemingen die betrokken zijn bij, of goederen aankopen voor, Irans nucleaire programma’s en raketprogramma’s (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company en DIO). Bank Melli vervult een faciliterende rol bij de gevoelige activiteiten van Iran. Zij heeft tal van aankopen van gevoelige materialen voor de Iraanse nucleaire en raketprogramma’s gefaciliteerd. Zij heeft verscheidende financiële diensten verricht namens entiteiten die bij Irans nucleaire en raketindustrieën zijn betrokken, waaronder het openen van kredietbrieven en het aanhouden van rekeningen. Veel van bovengenoemde ondernemingen worden vermeld in de [resoluties 1737 en 1747 van de Veiligheidsraad].”
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 juni 2008, heeft verzoekster het beroep in zaak T-246/08 ingesteld. Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op diezelfde dag, heeft verzoekster een verzoek ingediend tot toepassing van de versnelde procedure van artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, alsmede een verzoek in kort geding tot opschorting van de toepassing van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit.
Bij een nieuw verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 augustus 2008, heeft verzoekster het beroep in zaak T-332/08 ingesteld. Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op diezelfde dag, heeft verzoekster een verzoek om een versnelde procedure volgens artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering ingediend, alsmede een nieuw verzoek in kort geding tot opschorting van de toepassing van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit, alsook een verzoek tot voeging van de zaken T-246/08 en T-332/08.
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 juli, en , hebben de Franse Republiek, respectievelijk het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen verzocht om te mogen interveniëren in zaak T-246/08 ter ondersteuning van de Raad. Bij beschikkingen van en heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht hun interventies toegelaten.
Bij beschikkingen van 18 juli en heeft het Gerecht (Tweede kamer) de verzoeken om uitspraak bij versnelde procedure ingevolge artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering toegewezen en de interveniërende lidstaten toegestaan, memories in interventie in te dienen.
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 september, en , hebben het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, respectievelijk de Franse Republiek en de Commissie verzocht om te mogen interveniëren in zaak T-332/08 ter ondersteuning van de Raad. Bij beschikkingen van , en heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht hun interventies toegelaten.
Bij beschikkingen van de president van het Gerecht van 27 augustus en zijn de door verzoekster ingediende verzoeken in kort geding afgewezen en is de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
In zaak T-246/08 is het verweerschrift ingediend op 30 juli 2008 en zijn de memories in interventie van de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland ingediend op .
In zaak T-332/08 is het verweerschrift ingediend op 6 oktober 2008. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Franse Republiek hebben hun memories in interventie ingediend op , respectievelijk .
Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 15 december 2008 zijn de zaken T-246/08 en T-332/08 gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest, overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering.
Op 12 januari 2009 heeft verzoekster het Gerecht een van BMI afkomstige brief overgelegd die de relaties van BMI met de in het bestreden besluit genoemde entiteiten betrof. Bij beschikking van heeft het Gerecht besloten dit stuk niet aan het dossier toe te voegen.
De pleidooien van partijen en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht zijn gehoord ter terechtzitting van 20 januari 2009.
Verzoekster vordert:
—
in zaak T-246/08:
—
nietigverklaring van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit voor zover dit haar betreft;
—
verwijzing van de Raad in de kosten;
—
in zaak T-332/08:
—
nietigverklaring van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit voor zover dit haar betreft;
—
zo het Gerecht van oordeel is dat toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 verplicht is, niet-toepasselijkverklaring van deze bepaling krachtens artikel 241 EG;
—
verwijzing van de Raad in de kosten.
De Raad vordert:
—
verwerping van de beroepen;
—
verwijzing van verzoekster in de kosten.
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Commissie vorderen verwerping van de beroepen.
De Franse Republiek vordert verwerping van de beroepen en verwijzing van verzoekster in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
Ontvankelijkheid van de stellingen van verzoekster dat BMI zich niet bezighoudt met de financiering van nucleaire proliferatie
In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat verzoekster zich er in haar verzoekschrift toe heeft beperkt, te stellen dat BMI zich niet bezighoudt met de financiering van nucleaire proliferatie. Een dergelijke stelling voldoet niet aan de eisen van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat het verzoekschrift een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Deze stelling kan dus niet worden beschouwd als een ontvankelijk middel.
In de tweede plaats heeft verzoekster op een tijdens de terechtzitting door het Gerecht gestelde vraag geantwoord dat, ingeval het stuk dat zij het Gerecht op 12 januari 2009 heeft overgelegd bij het dossier zou zijn gevoegd, zij een middel zou hebben ingediend dat inhield dat BMI zich niet bezighoudt met de financiering van nucleaire proliferatie. Gesteld al dat een dergelijk middel was ingediend, zou het echter hoe dan ook niet-ontvankelijk zijn.
Verzoekster heeft immers noch in de begeleidende brief bij het stuk dat zij het Gerecht op 12 januari 2009 heeft overgelegd, noch tijdens de terechtzitting, aangegeven waarom zij niet in staat was geweest om dit middel in te dienen tijdens de schriftelijke procedure, terwijl uit de hiervóór in punt 11 weergegeven motivering duidelijk blijkt dat de Raad er voor de vaststelling van het bestreden besluit van is uitgegaan dat BMI zich bezighield met de financiering van nucleaire proliferatie. Ook indien ervan zou worden uitgegaan dat het betrokken middel is ingediend bij verzoeksters brief van of ter terechtzitting, zou het hoe dan ook niet-ontvankelijk zijn op grond van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat verbiedt om in de loop van het geding nieuwe middelen voor te dragen die niet steunen op gegevens, hetzij feitelijk of rechtens, waarvan in de loop van de behandeling is gebleken.
Gezien het voorgaande moet worden geoordeeld dat, aangezien verzoekster geen ontvankelijk middel heeft voorgedragen tegen de vaststelling van de Raad dat BMI zich bezighield met de financiering van nucleaire proliferatie, deze vraag in de onderhavige gedingen niet aan de orde is.
Ontvankelijkheid van de door verzoekster opgeworpen exceptie van onwettigheid
Ter terechtzitting heeft de Commissie de ontvankelijkheid van verzoeksters exceptie van onwettigheid in zaak T-332/08 in twijfel getrokken, en benadrukt dat deze was opgeworpen in antwoord op argumenten van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in zaak T-246/08. De Commissie is van mening dat een dergelijke „procestechniek” negatieve consequenties kan hebben voor een goede rechtsbedeling, in het bijzonder in het kader van versnelde procedures.
Noch het Reglement voor de procesvoering noch de rechtspraak sluit evenwel uit dat het tweede beroep tot nietigverklaring dat door een en dezelfde verzoeker wordt ingediend, ontvankelijk is. Voor ontvankelijkheid worden wel twee voorwaarden gesteld: inachtneming van de beroepstermijn en afwezigheid van litispendentie.
Niet in geschil is dat het beroep in zaak T-332/08 tijdig is ingesteld.
Voorts blijkt uit de rechtspraak dat een beroep voor niet-ontvankelijkverklaring wegens litispendentie aan drie voorwaarden moet voldoen: dezelfde partijen staan tegenover elkaar als in het eerdere beroep, de beroepen beogen hetzelfde doel, en daartoe worden dezelfde middelen aangevoerd (zie in die zin arrest Hof van 19 september 1985, Hoogovens Groep/Commissie, 172/83 en 226/83, Jurispr. blz. 2831, punt 9; beschikking Hof van , Ainsworth e.a./Commissie, 159/84, 267/84, 12/85 en 264/85, Jurispr. blz. 1579, punten 3 en 4, en arrest Hof van , Frankrijk/Parlement, 358/85 en 51/86, Jurispr. blz. 4821, punt 12).
In casu zijn wel de partijen bij de gedingen voortvloeiend uit de beroepen welke hebben geleid tot de zaken T-246/08 en T-332/08 dezelfde, maar het eerste beroep beoogt uitsluitend de nietigverklaring van het bestreden besluit, terwijl het tweede ook strekt tot niet-toepasselijkverklaring van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007. Ook sluit het eerste middel in zaak T-332/08 weliswaar nauw aan bij het eerste middel in zaak T-246/08, daar het schending van het evenredigheidsbeginsel inhoudt, maar het is niet identiek, met name vanwege de nieuwe vraag inzake de uitlegging van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007. Voorts verschilt het tweede middel in zaak T-332/08, dat schending van de motiveringsplicht inhoudt, van de middelen van het beroep in zaak T-246/08. In die omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat is voldaan aan de door de rechtspraak gestelde voorwaarden voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep in zaak T-332/08 wegens litispendentie.
Ten slotte moet erop worden gewezen dat in het kader van een versnelde procedure de eventuele negatieve consequenties voor een goede rechtsbedeling hoofdzakelijk nadelig zijn voor de belangen van de partij die om toepassing van deze procedure heeft verzocht, gelet op de langere behandelingsduur die het gevolg is van het achtereenvolgens instellen van twee beroepen. In casu zijn zowel de beroepen als de verzoeken om behandeling volgens de versnelde procedure echter ingediend door verzoekster, die zich overigens blijkens haar schriftelijke uitlatingen van de eventuele negatieve consequenties bewust was.
Gezien al het voorgaande moet de door verzoekster opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk worden geacht.
Ten gronde
In zaak T-246/08 maakt verzoekster opmerkingen vooraf betreffende de intensiteit van de in casu door het Gerecht te verrichten toetsing, en draagt zij twee middelen voor: schending van het evenredigheidsbeginsel en schending van het „beginsel van non-discriminatie”.
In zaak T-332/08 draagt verzoekster twee middelen voor. Met het eerste betoogt zij dat de toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 niet verplicht is, daar de Raad in het kader van de uitvoering ervan beschikt over beoordelingsbevoegdheid. Indien het Gerecht echter toepassing van deze bepaling verplicht zou achten, stelt verzoekster dat zij in strijd met het evenredigheidsbeginsel en dus niet-toepasselijk is ingevolge artikel 241 EG. Met het tweede middel betoogt verzoekster schending van de motiveringsplicht.
De Raad en interveniënten bestrijden de gegrondheid van verzoeksters middelen.
Het Gerecht is van oordeel dat verzoeksters prealabele vraag moet worden besproken, alvorens in te gaan op de uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, die bepalend is voor de wijze waarop de grieven inzake schending van het evenredigheidsbeginsel worden onderzocht.
Intensiteit van de rechterlijke toetsing
— Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat het Gerecht een diepgaand onderzoek moet verrichten naar de rechtmatigheid van het bestreden besluit, met name gezien de ernstige consequenties die daaruit voor haar voortvloeien.
De Raad, gesteund door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, wijst erop dat hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de bij het vaststellen van economische of financiële beperkingen in aanmerking te nemen factoren.
— Beoordeling door het Gerecht
Wat de intensiteit van de rechterlijke toetsing betreft, moeten twee typen factoren worden onderscheiden in verordening nr. 423/2007. Enerzijds immers bevatten de artikelen van verordening nr. 423/2007 de algemene regels voor de wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan de daarin neergelegde beperkende maatregelen. Anderzijds vormt bijlage V bij verordening nr. 423/2007, die de entiteiten noemt waartegen ingevolge artikel 7, lid 2, van de verordening bevriezingsmaatregelen worden genomen, een complex van handelingen waarmee de genoemde algemene regels worden toegepast op specifieke entiteiten.
Wat het eerste type factoren betreft, beschikt de Raad over een ruime beoordelingsbevoegdheid ten aanzien van de factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van economische en financiële sanctiemaatregelen op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG, conform een uit hoofde van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid ingenomen gemeenschappelijk standpunt (GBVB). Daar de gemeenschapsrechter in het bijzonder zijn beoordeling van de bewijzen, feiten en omstandigheden die de vaststelling van dergelijke maatregelen rechtvaardigen, niet in de plaats kan stellen van die van de Raad, moet de door het Gerecht uitgevoerde toetsing zich beperken tot het nagaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid. Deze beperkte toetsing geldt in het bijzonder voor de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke maatregelen zijn gebaseerd (zie mutatis mutandis arrest Gerecht van 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad, T-228/02, Jurispr. blz. II-4665, punt 159).
Aangaande de toetsing van de rechtmatigheid van het besluit tot plaatsing van een entiteit op de lijst van bijlage V bij verordening nr. 423/2007 op grond van artikel 7, lid 2, van die verordening, is het de taak van het Gerecht om met name na te gaan, aan de hand van de middelen tot nietigverklaring die door de betrokken entiteit zijn aangevoerd of die ambtshalve zijn opgeworpen, of het voorliggende geval overeenkomt met een van de vier gevallen van artikel 7, lid 2, sub a tot en met d, van verordening nr. 423/2007. Dit betekent dat het rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van het betrokken besluit zich uitstrekt tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging van dat besluit aangevoerde feiten en omstandigheden, alsook van de bewijselementen en informatie waarop die beoordeling is gebaseerd. Het Gerecht moet zich er tevens van vergewissen dat de rechten van de verdediging in acht zijn genomen en dat aan de verplichting tot motivering dienaangaande is voldaan, alsmede in voorkomend geval dat de dwingende overwegingen die de Raad bij wijze van uitzondering heeft aangevoerd om daarvan af te wijken, gegrond zijn (zie mutatis mutandis arrest Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad, punt 154).
Uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007
— Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 niet verplicht is, dat wil zeggen dat deze bepaling niet stelselmatig kan worden toegepast op alle rechtspersonen die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van entiteiten waarvan de tegoeden bevroren zijn ingevolge artikel 7, lid 2, sub a of b, van die verordening, daar de Raad volgens verzoekster op dit punt beschikt over beoordelingsbevoegdheid en dus verplicht is om rekening te houden met de specifieke situatie van elke betrokken entiteit.
In dit verband stelt zij ten eerste dat een uitlegging in andere zin onverenigbaar zou zijn met de rechtspraak van het Gerecht die inhoudt dat, wat de bevriezing van tegoeden betreft, de bevoegde instelling zorgvuldig en onpartijdig onderzoek moet verrichten naar alle feiten en omstandigheden van het voorliggende geval en haar beslissing voldoende moet motiveren (arrest Gerecht van 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad,
T-256/07, Jurispr. blz. II-3019
, punt 139).
De stelselmatige bevriezing van tegoeden zou immers voorbijzien aan de specifieke kenmerken van de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit, bijvoorbeeld in hoeverre zij onafhankelijk kan optreden, het toezicht dat op haar wordt uitgeoefend of het ontbreken van verband tussen haar activiteiten en nucleaire proliferatie. Tevens zou deze onverenigbaar zijn met de rechtspraak van het Hof die inhoudt dat restrictieve maatregelen die worden genomen op grond van de artikelen 60 EG en 301 EG, uitsluitend betrekking mogen hebben op derde landen, waarbij dit laatste begrip ook de leiders van een dergelijk land kan omvatten, alsook personen en entiteiten die banden met hen onderhouden of direct of indirect onder hun zeggenschap staan (arrest Hof van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351, punt 166).
De noodzaak van een onderzoek per geval vindt volgens verzoekster tevens steun in de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro bij het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, en voorts in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007, dat eist dat een specifieke motivering wordt gegeven met betrekking tot elke entiteit, dus ook met betrekking tot elke in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit.
Ten tweede is volgens verzoekster, gezien de inhoud van verordening nr. 423/2007, de stelselmatige bevriezing van de tegoeden van alle in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande filialen niet noodzakelijk om de effectiviteit van de maatregelen tegen de moederentiteit te garanderen. Artikel 5, lid 1, artikel 7, leden 3 en 4, artikel 13, lid 1, en artikel 16 van verordening nr. 423/2007 hebben immers tot gevolg dat een in de Europese Unie gevestigd filiaal wordt belet, direct of indirect te handelen op instructies van de moederentiteit.
Ten derde wijst verzoekster op haar bijzondere situatie. Zij houdt zich aan alle geldende sanctieregelingen, beperkende maatregelen en voorschriften, en aangezien zij zowel juridisch als functioneel verschillend is van haar moederonderneming en onder toezicht staat van de FSA, kan BMI niet onrechtmatig zeggenschap over haar uitoefenen.
Ten vierde en laatste stelt verzoekster dat het niet de praktijk van de Raad is, stelselmatig de tegoeden te bevriezen van alle filialen van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007. Zo is BMI de enige entiteit in het bestreden besluit waarvan tegoeden van filialen zijn bevroren, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Iran Electronic Industries, terwijl deze zes filialen heeft. Voorts heeft BMI een twintigtal filialen in diverse bedrijfstakken, terwijl van slechts twee, waaronder verzoekster, de tegoeden zijn bevroren.
Verzoekster concludeert dat, indien artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 verplicht moest worden toegepast, deze bepaling in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel. Wanneer „de formulering van afgeleid recht voor meer dan één uitleg vatbaar is”, heeft die uitlegging de voorkeur welke in overeenstemming is met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Volgens verzoekster moet deze bepaling dan ook aldus worden uitgelegd dat zij de Raad beoordelingsbevoegdheid verleent ten aanzien van de bevriezing van de tegoeden van het filiaal van een entiteit die zich bezighoudt met nucleaire proliferatie.
De Raad, ondersteund door interveniënten, stelt dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 „ondubbelzinnig” bepaalt dat de bevriezing van de tegoeden van een entiteit „onvoorwaardelijk” de bevriezing meebrengt van de tegoeden van alle entiteiten die haar eigendom zijn of onder haar zeggenschap staan, zonder dat dienaangaande enige beoordelingsbevoegdheid kan worden uitgeoefend.
Indien het argument juist zou zijn dat bevriezing van de tegoeden van BMI voldoende zou zijn om verzoekster te beletten middelen aan haar over te maken, dan zou bevriezing van tegoeden nooit gerechtvaardigd zijn, daar het dan voldoende zou zijn om het zich bezighouden met nucleaire proliferatie te verbieden, zonder dat maatregelen behoefden te worden genomen tegen entiteiten in verband waarmee het risico bestaat dat zij zich niet aan dat verbod zouden houden.
BMI en haar filialen, met inbegrip van verzoekster, vormen een economische eenheid, hetgeen meebrengt dat de toepassing van de maatregel van bevriezing van de tegoeden op de filialen noodzakelijk is om de effectiviteit en de dwingende werking te verzekeren van de ten aanzien van BMI en uiteindelijk ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran genomen maatregelen. De Raad wijst er in dit verband op dat de Gemeenschap geen extraterritoriale bevoegdheid heeft, zodat de effecten van het bestreden besluit in belangrijke mate zullen afhangen van de toepassing van dit besluit op de in de Europese Unie gevestigde filialen en dochterondernemingen van BMI.
In antwoord op het argument van verzoekster dat de Raad niet stelselmatig de tegoeden bevriest van alle filialen van entiteiten waartegen bevriezingsmaatregelen zijn genomen, stelt de Raad voorts dat dergelijke filialen te allen tijde kunnen worden opgericht, hetgeen meebrengt dat zij niet altijd te identificeren zijn.
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deelt de opvatting van de Raad. Naast de door de Raad aangevoerde argumenten baseert het zich ten eerste op de formulering van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, volgens hetwelk de tegoeden van bepaalde entiteiten „worden bevroren”. Ten tweede zou het onlogisch zijn dat verordening nr. 423/2007 een gedifferentieerde behandeling voorschrijft naargelang de tegoeden eigendom zijn van de moederentiteit of van een entiteit die haar eigendom is of onder haar zeggenschap staat, niettegenstaande de door de eerste uitgeoefende effectieve zeggenschap over de tweede. Ten derde leidt het argument inzake artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 slechts tot de vraag of de Raad ermee kan volstaan, de specifieke en individuele redenen voor de bevriezing van de tegoeden van de moederentiteit aan te geven en vervolgens in bijlage V bij die verordening zonder verdere rechtvaardiging de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit als zodanig aan te wijzen.
De Franse Republiek deelt de opvatting van de Raad en stelt met betrekking tot het argument gebaseerd op artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 dat de Raad niet verplicht is, specifieke en individuele redenen te geven inzake de filialen van een entiteit waarvan de tegoeden bevroren zijn.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat bij de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen daarvan maar ook met de context en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest Hof van 17 november 1983, Merck, 292/82, Jurispr. blz. 3781, punt 12).
Wat de bewoordingen van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 betreft, volgens deze bepaling worden bevroren „[a]lle tegoeden […] die toebehoren aan […] entiteiten […] van wie uit hoofde van artikel 5, lid 1, [sub] b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 […] is vastgesteld dat zij […] een […] entiteit […] zijn die […] eigendom is van of onder zeggenschap staat van een [entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie]”. Deze formulering geeft aanleiding tot twee opmerkingen.
Enerzijds is vanwege het gebruik van de formule „worden bevroren” de toepassing van de bevriezingsmaatregel op in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten verplicht, en heeft de Raad dienaangaande geen beoordelingsbevoegdheid. Indien de wetgever de Raad een dergelijke beoordelingsmarge had willen verlenen, dan had hij zijn bedoeling immers uitgedrukt middels een expliciete formule in die zin, zoals „kunnen worden bevroren”.
Anderzijds moet de Raad bij het nemen van een besluit ingevolge artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 overgaan tot een beoordeling van de omstandigheden van het geval om vast te stellen welke entiteiten de hoedanigheid hebben van in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten.
De context van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, met name de algehele opbouw van artikel 7, lid 2, pleit voor een letterlijke interpretatie van deze bepaling. Daar de woorden „van wie […] is vastgesteld” in de aanhef van deze bepaling staan, moet worden geoordeeld dat, evenals de vier gevallen sub a tot en met d, de vraag of een entiteit de hoedanigheid van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit” bezit, van geval tot geval ter beoordeling aan de Raad staat.
Ten slotte is de door de letterlijke en de contextuele uitlegging gesuggereerde analyse verenigbaar met het doel van verordening nr. 423/2007, de wens om nucleaire proliferatie te verhinderen en meer in het algemeen de vrede en de internationale veiligheid te bewaren, gelet op de ernst van het risico dat uitgaat van nucleaire proliferatie.
Gezien het voorgaande moet worden geconcludeerd dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 de Raad verplicht, de tegoeden te bevriezen van een entiteit die „eigendom is of onder zeggenschap staat” van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 1, sub a of b, van deze verordening, waarbij de Raad van geval tot geval moet beoordelen of de betrokken entiteiten de hoedanigheid bezitten van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit”.
De door verzoekster ingebrachte argumenten doen aan deze conclusie niet af.
In de eerste plaats, daar de Raad de hoedanigheid van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit” moet beoordelen, zal hij rekening moeten houden met alle relevante feiten en omstandigheden van het voorliggende geval, zoals de mate van operationele onafhankelijkheid van de betrokken entiteit of het eventuele effect van het op haar door een overheidsinstantie uitgeoefende toezicht. Daarentegen zijn de aard van de activiteiten van de betrokken entiteit en het eventueel ontbreken van verband tussen deze activiteiten en nucleaire proliferatie, in deze context geen relevante criteria, daar het bevriezen van tegoeden ten aanzien van een in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit niet wordt ingegeven, zoals hierna uit punt 103 volgt, door het feit dat deze zich zelf met nucleaire proliferatie bezighoudt. Tevens brengt de omstandigheid dat de op grond van verordening nr. 423/2007 genomen beperkende maatregelen de verhindering beogen van elke financiële en technische steun aan de nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van raketten van de Islamitische Republiek Iran waaraan een risico van proliferatie verbonden is, noodzakelijkerwijs mee dat die maatregelen zijn genomen ten aanzien van een derde staat, zodat zij moeten worden beschouwd als verenigbaar met de uitlegging die aan de artikelen 60 EG en 301 EG is gegeven in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie.
Wat de aan de Raad door artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 opgelegde motiveringsverplichting betreft, volgt uit de punten 143 tot en met 146 infra dat de Raad verplicht is, de gronden aan te geven die hem tot de slotsom hebben gebracht dat een entiteit „eigendom is of onder zeggenschap staat” van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, en dat haar tegoeden bijgevolg dienen te worden bevroren op grond van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007. Aan deze verplichting doet niet af dat de Raad, wanneer hij eenmaal heeft geconcludeerd dat aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan, verplicht is, de tegoeden van de betrokken entiteit te bevriezen.
In de tweede plaats houden de door verzoekster genoemde bepalingen van verordening nr. 423/2007 allereerst het verbod in, transacties aan te gaan met entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie of aan dergelijke transacties deel te nemen, vervolgens een verplichting tot transparantie en samenwerking met de bevoegde autoriteiten, en tot slot de verplichting van de lidstaten om sancties te stellen op overtreding van diezelfde verordening. Deze bepalingen zijn stellig aangenomen om ervoor te zorgen dat de door de Raad beoogde doelen worden bereikt. Het enkele feit dat er regels bestaan die het aangaan van transacties met entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie, verbieden, en die van sancties voorziene verplichtingen stellen, garandeert echter niet dat dergelijke transacties in voorkomend geval niet worden uitgevoerd door een entiteit die eigendom is of onder zeggenschap staat van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie. Deze omstandigheid betekent dat het niet mogelijk is ervan uit te gaan dat verdere maatregelen, zoals de bevriezing van tegoeden van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, overbodig zijn.
In de derde plaats betreft het op de specifieke situatie van verzoekster gebaseerde betoog niet de aan artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 te geven uitlegging, maar in wezen een fout die de Raad zou hebben begaan bij de toepassing van die bepaling op verzoekster. Deze argumenten zijn in deze fase van de analyse dus niet relevant. Zij zullen hierna in dit arrest (zie punten 119-129 infra) worden besproken als zelfstandig middel.
Wat in de vierde plaats het argument betreft dat het niet de praktijk van de Raad is, stelselmatig de tegoeden te bevriezen van alle filialen van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007, moet ten eerste worden opgemerkt dat de Raad, zoals volgt uit punt 123 infra, het recht heeft artikel 7, lid 2, sub d, van deze verordening niet toe te passen op entiteiten die naar zijn mening niet voldoen aan de toepassingscriteria van deze bepaling, in weerwil van het feit dat zij filialen zijn van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie.
Voorts is het, zoals de Raad en de Franse Republiek opmerken, niet mogelijk om in alle gevallen alle entiteiten aan te wijzen die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie.
Ten slotte, gesteld dat de Raad inderdaad zou hebben nagelaten de tegoeden te bevriezen van bepaalde entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007, moet enerzijds worden opgemerkt dat, aangezien de Raad verplicht is deze verordening in acht te nemen, een eventuele afwijkende praktijk daaraan niet mag afdoen en dus a fortiori geen gerechtvaardigd vertrouwen bij de betrokken entiteiten kan wekken. Anderzijds, zo het argument berust op schending van het beginsel van gelijke behandeling, moet erop worden gewezen dat dit beginsel zich moet verdragen met het legaliteitsbeginsel, volgens hetwelk niemand zich ten eigen voordele kan beroepen op een onwettigheid waarvan anderen hebben kunnen profiteren (arresten Gerecht van 14 mei 1998, SCA Holding/Commissie, T-327/94, Jurispr. blz. II-1373, punt 160; Mayr-Melnhof/Commissie, T-347/94, Jurispr. blz. II-1751, punt 334, en , LR AF 1998/Commissie, T-23/99, Jurispr. blz. II-1705, punt 367). Het eventueel onwettige gedrag van de Raad in andere gevallen, zo dit al zou zijn aangetoond, kan derhalve niet worden ingeroepen ter ondersteuning van verzoeksters standpunt.
Niet relevant is in deze omstandigheden de rechtspraak dat een tekst van afgeleid gemeenschapsrecht die voor meer dan één uitlegging vatbaar is, bij voorkeur aldus moet worden uitgelegd dat zij in overeenstemming is met het Verdrag en niet zo dat zij in strijd is met het Verdrag (arrest Hof van 13 december 1983, Commissie/Raad, 218/82, Jurispr. blz. 4063, punt 15). Er bestaat immers in casu geen twijfel over de uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007.
Voor het overige zullen verzoeksters argumenten inzake de onverenigbaarheid van de hiervóór in punt 67 gekozen uitlegging met het evenredigheidsbeginsel, verderop in dit arrest worden beoordeeld, in het kader van het onderzoek van de door verzoekster in zaak T-332/08 opgeworpen exceptie van onwettigheid ter zake van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007.
De exceptie van onwettigheid ter zake van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007
— Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 strijdig is met het evenredigheidsbeginsel en bijgevolg in het onderhavige geval niet-toepasselijk moet worden verklaard ingevolge artikel 241 EG. Het bestreden besluit moet volgens verzoekster dan ook nietig worden verklaard wegens ontbreken van een rechtsgrondslag.
Tot staving van haar standpunt voert verzoekster ten eerste aan dat de onverenigbaarheid van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 met het evenredigheidsbeginsel volgt uit de argumenten die hiervóór in de punten 48 tot en met 54 zijn uiteengezet.
Ten tweede is er volgens verzoekster tussen de bevriezing van de tegoeden van alle entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007, en de doelstelling nucleaire proliferatie en de financiering daarvan te verhinderen, geen „rationeel verband”.
Verzoekster herinnert er in dit verband allereerst aan dat zij een bank van het Verenigd Koninkrijk is, onderscheiden van haar moedermaatschappij, en dat zij zich houdt aan alle toepasselijke voorschriften. Zij was met betrekking tot de beperkende maatregelen tegen de Islamitische Republiek Iran aan dezelfde verplichtingen onderworpen als de andere communautaire banken en zij heeft zich daaraan gehouden. Daar niet is aangetoond of gesteld dat verzoekster zich bezighield met de financiering van nucleaire proliferatie, zij in de motivering van het bestreden besluit niet uitdrukkelijk wordt genoemd en noch zijzelf noch BMI in resolutie 1803 (2008) van de Veiligheidsraad is aangewezen als entiteiten die betrokken zijn bij nucleaire proliferatie, past de automatische toepassing van de maatregel van bevriezing van tegoeden volgens artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, niet in de doelstelling van voorkoming van nucleaire proliferatie.
Voorts heeft de bevriezing van verzoeksters tegoeden geen gevolgen voor de nucleaire proliferatie, daar verzoekster zich niet met de financiering daarvan bezighoudt en de genomen maatregelen niet van dien aard zijn dat zij wijziging kunnen brengen in de opstelling van de Iraanse autoriteiten. Daarnaast stelt verzoekster dat zij zich hoe dan ook conformeert aan het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op BMI en de andere door de beperkende maatregelen getroffen entiteiten, hetgeen meebrengt dat de enige consequentie van de bevriezing van haar tegoeden is dat haar wordt belet, transacties aan te gaan met entiteiten die zich niet bezighouden met nucleaire proliferatie. Ook gaat van het verbod aan verzoekster om transacties te verrichten geen economische pressie uit op de financiering van nucleaire proliferatie, aangezien verzoekster als voornaamste activiteit heeft, uit Iran afkomstig kapitaal te investeren in buiten dat land gelegen activa.
Ten slotte is verzoekster van mening dat het argument van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dat bevriezing van de tegoeden van in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten tevens tot doel heeft, economische druk uit te oefenen op BMI en de Islamitische Republiek Iran, onjuist is, daar een dergelijke uitlegging geen rechtvaardiging vindt in de bewoordingen en de werkingssfeer van verordening nr. 423/2007.
Ten derde is volgens verzoekster de bevriezing van de tegoeden van alle entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007 niet de minst vérgaande maatregel om het doel, de voorkoming van nucleaire proliferatie of de financiering daarvan, te bereiken, ofwel om waakzaamheid jegens verzoekster te betrachten.
In deze context stelt verzoekster om te beginnen dat de bevriezing van haar tegoeden haar de mogelijkheid ontneemt, transacties te verrichten, en aldus ernstige schade toebrengt aan haar financiën en haar goede naam. De toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 betekent derhalve een onevenredige inbreuk op verzoeksters recht om een vreedzaam gebruik te maken van haar middelen, op haar vrijheid om in de Europese Unie financiële diensten te verrichten en op de vrijheid van kapitaal en betalingsverkeer.
Vervolgens staat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 niet in verhouding tot resolutie 1803 (2008), waaraan het beoogt uitvoering te geven. De gevolgen van deze bepaling reiken immers verder dan het vereiste van punt 10 van die resolutie, dat de lidstaten slechts oproept waakzaamheid aan de dag te leggen met betrekking tot de activiteiten van BMI en haar filialen.
Ten slotte beklemtoont verzoekster dat de bestaande maatregelen van toezicht en controle adequaat zijn en dat om het gestelde doel te verwezenlijken andere, minder vérgaande maatregelen dan de bevriezing van haar tegoeden zouden kunnen worden toegepast, hetzij alternatief hetzij cumulatief. In dit verband noemt verzoekster in haar schriftelijke uitlatingen een verscherpt toezicht op de naleving van de beperkende maatregelen, het eisen van meer transparantie ten aanzien van haar activiteiten, met name met betrekking tot de details van de betrokken rekeningen en transacties, het nemen van maatregelen om haar situatie regelmatig opnieuw te bezien en een nauwere samenwerking met de FSA en de Financial Action Task Force in het Verenigd Koninkrijk. Ter terechtzitting heeft zij voorts nog genoemd de goedkeuring vooraf van transacties en het toezicht op transacties door een onafhankelijk toezichthouder, alsook een algeheel verbod van transacties met Iran.
De Raad, ondersteund door interveniënten, stelt dat de bevriezing van verzoeksters tegoeden verband houdt met het doel, voorkoming van nucleaire proliferatie, daar deze bevriezing noodzakelijk is om te garanderen dat de in dit kader tegen de moedermaatschappij BMI genomen maatregelen effectief zijn en niet worden omzeild. De Raad benadrukt in deze context dat verzoekster onder daadwerkelijke zeggenschap van BMI staat. Verzoeksters tegoeden zouden derhalve direct of indirect kunnen worden gebruikt om steun te verlenen aan nucleaire proliferatie en bevriezing is dus noodzakelijk, met name om te verhinderen dat de maatregelen betreffende BMI worden omzeild door middel van door verzoekster verrichte overmakingen aan BMI of andere filialen of dochterondernemingen van BMI, eventueel via derden waarvan de band met BMI niet bekend is.
De Raad merkt tevens op dat, daar de Gemeenschap geen extraterritoriale bevoegdheid heeft, het effect van het bestreden besluit hoofdzakelijk zal afhangen van de toepassing ervan op de dochterondernemingen en filialen van BMI binnen de Unie, waaronder verzoekster.
De door verzoekster voorgestelde alternatieve maatregelen garanderen niet dat het beoogde doel wordt verwezenlijkt. Zo zou een verplichting tot openbaarmaking van de details van de betrokken rekeningen en transacties geen effect hebben met betrekking tot reeds uitgevoerde transacties. Ook een nauwere samenwerking met de nationale autoriteiten belet niet dat er transacties plaatsvinden via derden, waarvan de betrokkenheid bij nucleaire proliferatie niet bekend is.
Zo verzoekster als gevolg van het bestreden besluit al een zekere schade ondervindt, komt haar bestaan in de periode waarin haar tegoeden bevroren blijven, niet in gevaar. De Raad noemt in dit verband de in de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 423/2007 neergelegde uitzonderingen, alsook de omvangrijke financiële reserves van BMI en het feit dat een groot aantal commerciële banken perioden overleefd hebben waarin zij geen winst hebben gemaakt. Wat de aantasting van verzoeksters goede naam betreft, is de Raad van mening dat deze reeds het gevolg is van resolutie 1803 (2008), waarin zowel BMI als haar dochterondernemingen en filialen uitdrukkelijk zijn genoemd.
De Raad concludeert dat, gezien het belang van het bewaren van de internationale vrede en veiligheid, de weigering van de Islamitische Republiek Iran om de nucleaire proliferatie op te schorten en het feit dat verzoekster onder zeggenschap staat van een daarbij betrokken entiteit, de bevriezing van verzoeksters tegoeden niet onevenredig is.
Naast de door de Raad aangevoerde argumenten stelt het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dat de bevriezing van de tegoeden van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007 tevens tot doel heeft, economische pressie uit te oefenen op BMI en uiteindelijk op de Islamitische Republiek Iran. De ononderbroken economische activiteit van verzoekster zou ten goede blijven komen aan BMI, zowel financieel als door middel van verzoeksters reputatie en aanwezigheid op de markt.
Ook is volgens het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland het bestreden besluit niet genomen ter uitvoering van resolutie 1803 (2008), maar van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, dat weer bedoeld is ter verwezenlijking van de doeleinden van resolutie 1737 (2006). Voorts wil het feit dat de bevriezing van de tegoeden van verzoekster en BMI niet werd gevraagd in resolutie 1803 (2008), niet zeggen dat tot deze maatregel niet door de Raad kon worden besloten.
Wat het effect van het bestreden besluit op verzoekster betreft, merkt het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland op dat verzoekster reeds in meer dan honderd gevallen toestemming uit hoofde van de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 423/2007 heeft gekregen. Haar bestaan is dus niet in gevaar gebracht.
De Franse Republiek merkt bovendien op dat de effectiviteit van de door verzoekster voorgestelde minder vérgaande maatregelen een vertrouwensrelatie met verzoekster veronderstelt. Een dergelijke relatie is met een onder zeggenschap van BMI staande onderneming echter onmogelijk.
Overigens is volgens de Franse Republiek het feit dat verzoekster zich moet houden aan de beperkende maatregelen en dat op overtreding van de toepasselijke regels strafsancties staan, niet relevant. De beperkende maatregelen hebben preventie tot doel, terwijl strafsancties pas achteraf werken. En terwijl de beperkende maatregelen gericht zijn op verzoekster, blijft zij buiten schot in geval van een strafrechtelijke vervolging van een van haar werknemers.
— Beoordeling door het Gerecht
Vooraf moet worden opgemerkt dat de onderhavige exceptie van onwettigheid inhoudt dat de verenigbaarheid met het evenredigheidsbeginsel wordt bestreden van een van de algemene regels waarbij de voorwaarden voor uitvoering van de in verordening nr. 423/2007 vastgestelde beperkende maatregelen zijn gedefinieerd, te weten artikel 7, lid 2, sub d, van deze verordening, dat, zoals blijkt uit de punten 61 tot en met 67 hiervóór, de Raad verplicht om de tegoeden te bevriezen van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van die verordening. Dit brengt in de eerste plaats mee dat de redenering in punt 45 van toepassing is met betrekking tot de intensiteit van de toetsing door het Gerecht, en in de tweede plaats, naar analogie van hetgeen is vastgesteld in punt 72 hiervóór, dat de argumenten inzake de verhouding tussen verzoekster en BMI, alsook verzoeksters bijzondere positie als bank van het Verenigd Koninkrijk, niet relevant zijn in het kader van deze exceptie van onwettigheid. Wel moeten zij in aanmerking worden genomen in het kader van het onderzoek van de grief dat de toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 op verzoekster niet gerechtvaardigd was. Deze argumenten zullen derhalve hierna worden besproken in de punten 119 tot en met 129.
Tevens moet worden vastgesteld dat de verwijzing naar resolutie 1803 (2008) van de Veiligheidsraad niet opgaat. Anders dan artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007 is de toepassing van artikel 7, lid 2, van deze verordening immers onafhankelijk van de vaststelling van maatregelen van bevriezing van tegoeden door de Veiligheidsraad. Laatstgenoemde bepaling heeft nu juist als doel, de Raad in staat te stellen om, indien deze dit gerechtvaardigd acht, in het kader van zijn bevoegdheden uit hoofde van de artikelen 60 EG en 301 EG de bevriezing van tegoeden te gelasten met betrekking tot entiteiten waartegen geen vergelijkbare maatregelen zijn genomen door de Veiligheidsraad. Anders dan verzoekster stelt, geeft artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 dus geen uitvoering aan resolutie 1803 (2008), hetgeen betekent dat de inhoud van deze resolutie geen criterium vormt aan de hand waarvan de verenigbaarheid van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 met het evenredigheidsbeginsel moet worden beoordeeld.
Volgens de rechtspraak geldt op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, als voorwaarde voor de rechtmatigheid van maatregelen waarbij economische activiteiten worden verboden, dat zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest Hof van 13 november 1990, Fedesa e.a., C-331/88, Jurispr. blz. I-4023, punt 13). Aan de hand van deze criteria derhalve moeten verzoeksters overige argumenten worden onderzocht.
In de eerste plaats moet verzoeksters betoog inzake de uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, zoals hiervóór weergegeven in de punten 48 tot en met 54, voor zover dit relevant zou zijn voor het onderzoek naar de verenigbaarheid van die bepaling met het evenredigheidsbeginsel, worden verworpen om de hiervóór in de punten 69 tot en met 76 uiteengezette redenen.
In de tweede plaats, wat het bestaan van een verband tussen artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 en het beoogde doel betreft, moet worden opgemerkt dat verordening nr. 423/2007 tot doel heeft, nucleaire proliferatie en de financiering daarvan te voorkomen en aldus druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran om een einde te maken aan deze activiteiten. Dit doel past in het algemener kader van de inspanningen verbonden met de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, en is dus legitiem, hetgeen verzoekster overigens niet bestrijdt.
Anders dan verzoekster stelt, houdt de bevriezing van tegoeden van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007 verband met het in het vorige punt uiteengezette doel. Wanneer de tegoeden van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, worden bevroren, bestaat er immers een niet te verwaarlozen risico dat die entiteit de entiteiten waarvan zij eigenaar is of die onder haar zeggenschap staan onder druk zet teneinde het effect van de jegens haar genomen maatregelen te omzeilen, door hun ertoe aan te zetten direct of indirect hun middelen over te dragen, of transacties te verrichten waartoe zij zelf door de bevriezing van haar tegoeden niet in staat is. Daarom moet worden geoordeeld dat de bevriezing van de tegoeden van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, noodzakelijk en geschikt is om de effectiviteit van de tegen laatstgenoemde genomen maatregelen te verzekeren en te garanderen dat die maatregelen niet worden omzeild.
Uit vorengenoemd risico valt overigens de omstandigheid te verklaren waarover ter terechtzitting discussie is geweest, dat in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten onder de regeling van verordening nr. 423/2007 vallen, terwijl zij niet uitdrukkelijk onderwerp zijn van de punten 2 en 6 van de considerans, waar de verschillende betrokken beperkende maatregelen worden genoemd. Voorts valt hiermee te verklaren dat de vraag of de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit zich al dan niet zelf bezighoudt met nucleaire proliferatie, niet relevant is.
De overige door verzoekster aangevoerde omstandigheden kunnen in deze constatering geen wijziging brengen. Zo is het feit dat tegen de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit in het verleden geen disciplinaire of reglementaire maatregelen zijn getroffen en dat zij zich heeft gehouden aan de van kracht zijnde sanctieregelingen en beperkende maatregelen, in dit verband niet relevant, aangezien de moederentiteit, zolang haar tegoeden niet bevroren waren, met inachtneming van verdere toepasselijke regels de tegoeden van de haar eigendom zijnde of onder haar zeggenschap staande entiteiten aan zich kon laten overmaken en transacties kon uitvoeren die thans onverenigbaar zijn met de getroffen beperkende maatregelen. Zij had dus geen reden om druk uit te oefenen op laatstgenoemde entiteiten. Zo ook biedt een verklaring van de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit dat zij de consequenties van de bevriezing van de tegoeden van haar moederentiteit respecteert, niet voldoende garanties dat de eventueel door laatstgenoemde uitgeoefende druk geen doel treft.
Daarentegen moet worden verworpen de stelling van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dat de bevriezing van de tegoeden van in eigendom zijnde en onder zeggenschap staande entiteiten tevens ten doel heeft, economische druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran via BMI, door deze laatste te beletten te profiteren van de winsten, de reputatie en de marktpositie van verzoekster. De bij verordening nr. 423/2007 ingevoerde beperkende maatregelen hebben immers niet tot doel economische druk uit te oefenen. Deze in de punten 2 en 6 van de considerans genoemde maatregelen hebben wel tot doel druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran, maar het betreft uitsluitend conservatoire beperkingen ter voorkoming van nucleaire proliferatie en de financiering daarvan. Verordening nr. 423/2007 biedt daarentegen geen aanknopingspunten voor de opvatting dat met deze maatregelen wordt beoogd, de economische situatie van de betrokken entiteiten verder te beïnvloeden dan nodig is voor de voorkoming van nucleaire proliferatie en de financiering daarvan.
In de derde plaats moet ten aanzien van het bestaan van andere maatregelen die minder beperkend zijn dan de bevriezing van tegoeden en die hetzij alternatief hetzij cumulatief kunnen worden toegepast om het gestelde doel te bereiken, allereerst worden opgemerkt dat niet is onderbouwd dat de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestaande maatregelen van toezicht en controle, afgezet tegen het hiervóór in punt 103 uiteengezette risico, adequaat waren.
Voorts zijn het verscherpte toezicht door de bevoegde autoriteiten op de naleving van de beperkende maatregelen en de nauwere samenwerking met deze autoriteiten, het eisen van bijzondere transparantie met betrekking tot verzoeksters activiteiten en het nemen van maatregelen om ervoor te zorgen dat haar situatie regelmatig opnieuw wordt bezien, ten opzichte van reeds uitgevoerde transacties maatregelen ex post, en deze kunnen dus niet voorkomen dat er transacties worden verricht die onverenigbaar zijn met de beperkende maatregelen. Dit geldt temeer nu de bevoegde autoriteiten, willen de genoemde maatregelen effectief zijn, in staat moeten zijn te bepalen of de andere partij bij een transactie al dan niet gelieerd is aan BMI of aan een andere entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie.
Ten slotte moet wat de voor het eerst ter terechtzitting naar voren gebrachte maatregelen betreft, worden geoordeeld dat daarmee geen rekening kan worden gehouden. Op deze maatregelen is immers, in strijd met artikel 48, lid 2, en artikel 76 bis, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering, een beroep gedaan in de loop van het geding zonder dat daarvoor enige rechtvaardiging is gegeven. Hoe dan ook is de haalbaarheid van een systeem van goedkeuring vooraf en toezicht door een onafhankelijk gemachtigde, door verzoekster niet aangetoond. Het algehele verbod van transacties met Iran kan in geen geval doeltreffend zijn ter voorkoming van transacties met tussenpersonen die niet in dat land gevestigd zijn en waarvan de associatie met BMI niet bekend is.
De conclusie moet dan ook zijn dat de door verzoekster voorgestelde alternatieve maatregelen niet geschikt zijn voor het bereiken van het beoogde doel.
Wat in de vierde plaats het voor verzoekster veroorzaakte ongerief betreft, volgt uit de rechtspraak dat de fundamentele rechten waarop verzoekster zich beroept, te weten het eigendomsrecht en het recht een economische activiteit uit te oefenen, geen absolute gelding hebben en dat de uitoefening ervan aan beperkingen kan worden onderworpen, voor zover deze gerechtvaardigd zijn uit hoofde van door de Gemeenschap nagestreefde doeleinden van algemeen belang. Zo heeft elke economische en financiële beperkende maatregel per definitie gevolgen die inbreuk maken op de eigendomsrechten en de vrije uitoefening van beroepsactiviteiten, waardoor zij schade veroorzaken aan partijen wier verantwoordelijkheid voor de situatie naar aanleiding waarvan de betrokken maatregelen zijn vastgesteld, niet bewezen is. Het belang van de in geding zijnde doeleinden is zodanig dat het zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigt (zie in die zin arresten Hof van 30 juli 1996, Bosphorus, C-84/95, Jurispr. blz. I-3953, punten 21-23, en Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punten 354-361).
De vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen en het eigendomsrecht van een op het grondgebied van de Gemeenschap gevestigde bank worden door de bevriezing van haar tegoeden in belangrijke mate beperkt. De betrokken entiteit kan immers geen nieuwe transacties aangaan met haar klanten en kan, behoudens toestemming in specifieke gevallen, geen middelen overmaken. Gelet echter op het fundamentele belang van handhaving van de vrede en de internationale veiligheid, is het Gerecht van oordeel dat het veroorzaakte ongerief ten opzichte van de beoogde doeleinden niet onevenredig is.
Wat ten slotte verzoeksters betoog inzake aantasting van het vrije kapitaal- en betalingsverkeer betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 60 EG, dat deel uitmaakt van de bepalingen die dit gebied regelen, de Raad uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent om ten aanzien van derde landen urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer te nemen volgens de procedure van artikel 301 EG. Precies deze twee bepalingen van het EG-Verdrag vormen de grondslag voor de aanneming van verordening nr. 423/2007, hetgeen betekent dat de in deze verordening opgenomen beperkingen deel uitmaken van de voorschriften die het in het Verdrag neergelegde vrije kapitaal- en betalingsverkeer begrenzen en dus niet onverenigbaar met dit Verdrag kunnen zijn.
Gelet op al het voorgaande moet worden geconcludeerd dat niet is aangetoond dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 onverenigbaar was met het evenredigheidsbeginsel. De door verzoekster tegen deze bepaling opgeworpen exceptie van onwettigheid moet derhalve worden afgewezen.
Is verzoekster een „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteit in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007
— Argumenten van partijen
Verzoekster stelt dat haar specifieke situatie de zeggenschap die BMI over haar zou kunnen uitoefenen belangrijk beperkt, zodat er geen grond is om artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 op haar toe te passen.
Zij stelt daartoe ten eerste dat zij een afzonderlijke, zelfstandige juridische entiteit is ten opzichte van BMI, die met name niet ingrijpt in haar dagelijks beheer. Ten tweede zijn zowel verzoekster als haar directeuren en werknemers onderworpen aan verordening nr. 423/2007 en de overige toepasselijke beperkende maatregelen, voorschriften en sanctieregelingen en houden zij zich daaraan. Ten derde hebben de directeuren van een vennootschap naar Engels recht diverse verplichtingen jegens de vennootschap en niet jegens de aandeelhouders, en is ongegrond ontslag van een directeur onrechtmatig. Ten vierde staat verzoekster als bank van het Verenigd Koninkrijk onder toezicht van de FSA, met name met betrekking tot haar relaties met BMI alsmede de benoeming en samenstelling van haar hoger personeel. Noch tegen haarzelf noch tegen haar directeuren zijn bestuurlijke of disciplinaire maatregelen genomen door de FSA, die onder meer als doelstelling heeft de bestrijding van financiële criminaliteit, inclusief de financiering van terrorisme en van nucleaire proliferatie. Ten vijfde verklaart verzoekster zich bereid, zo nodig een verbintenis aan te gaan op grond waarvan geen van haar directeuren zou kunnen worden vervangen zonder instemming van de bevoegde autoriteiten.
De Raad, ondersteund door interveniënten, verwijst naar de rechtspraak op mededingingsgebied voor zijn stelling dat verzoekster, volledig eigendom zijnde van BMI, onder diens feitelijke zeggenschap staat en daardoor geen reële zelfstandigheid bezit bij het bepalen van haar gedragslijn. De Raad stelt in dit verband dat verzoeksters directeuren naar alle waarschijnlijkheid zijn benoemd door BMI, aan haar rekenschap dienen af te leggen en door haar ontslagen kunnen worden.
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland betoogt bovendien dat de door verzoekster voorgestelde verbintenis niet voldoende is om te verhinderen dat BMI in belangrijke mate zeggenschap over haar uitoefent, aangezien het onwaarschijnlijk is dat deze verbintenis uitvoerbaar is, zij elk ogenblik kan worden ingetrokken en geen voorrang kan hebben op de toepasselijke regels van Engels vennootschapsrecht.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat dit middel betrekking heeft op de rechtmatigheid van een besluit waarbij de bij verordening nr. 423/2007 ingevoerde beperkende maatregelen zijn toegepast op een bepaalde entiteit. Dit betekent dat de toetsing door het Gerecht moet geschieden op de hiervóór in punt 46 beschreven wijze.
In casu blijkt zowel uit de motivering van het bestreden besluit als uit de opmerkingen van de Raad ter terechtzitting dat de Raad heeft besloten, artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 op verzoekster toe te passen omdat zij een entiteit was die „eigendom” was van BMI. De inhoud van dit begrip lijkt op het eerste gezicht duidelijk, aangezien het aanknoopt bij een deelneming van BMI in verzoeksters kapitaal. Ingevolge de hiervóór in punt 61 aangehaalde rechtspraak mag bij de analyse van dit begrip echter niet uitsluitend worden uitgegaan van de semantische inhoud, maar moet ook rekening worden gehouden met het tussen artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 en het doel van verordening nr. 423/2007 bestaande verband, zoals dit hiervóór in de punten 102 en 103 is uiteengezet.
Bijgevolg moet worden onderzocht of verzoekster, doordat zij eigendom is van BMI, met een niet te verwaarlozen mate van waarschijnlijkheid ertoe kan worden gebracht, het effect van de tegen haar moedermaatschappij genomen maatregelen te omzeilen. In deze context is het voor het Gerecht zinvol om aansluiting te zoeken bij de rechtspraak op het gebied van het mededingingsrecht en inzake de toerekenbaarheid van inbreukmakend gedrag van een filiaal aan de moedermaatschappij. In beide gevallen immers moet worden beoordeeld of het filiaal, doordat de moederentiteit een beslissende invloed uitoefent, ertoe kan worden gebracht, de instructies van deze laatste te volgen in plaats van zelfstandig zijn gedragslijn te bepalen (zie in die zin arresten Hof van 14 juli 1972, Imperial Chemical Industries/Commissie, 48/69, Jurispr. blz. 619, punt 133, en , Viho/Commissie, C-73/95 P, Jurispr. blz. I-5457, punt 16), zelfs indien het door de moederentiteit voorgeschreven gedrag niet in beide gevallen van dezelfde aard is.
Dit verschil impliceert overigens dat bij de uitlegging van verordening nr. 423/2007 de factoren inzake de benoeming van het personeel zwaarder moeten wegen dan de overige in het kader van het mededingingsrecht in overweging genomen factoren. Om het gedrag van de in eigendom zijnde entiteit merkbaar te kunnen beïnvloeden, moet immers de door de moederentiteit uitgeoefende druk zoals hiervóór in punt 103 bedoeld, hoofdzakelijk gericht zijn op de directeuren en/of de werknemers van deze laatste.
De omstandigheid dat een entiteit volledig eigendom is van een andere, betekent over het algemeen dat de tweede het recht heeft, de directeuren van de eerste te benoemen en dus effectieve zeggenschap kan uitoefenen over de samenstelling van de leiding van deze laatste, en uiteindelijk over haar gehele personeel. Het valt echter niet uit te sluiten dat in uitzonderlijke omstandigheden de toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 op een entiteit die, zelfs volledig, eigendom is van de moedermaatschappij, niet terecht is, vanwege de aanwezigheid van factoren die tegenwicht bieden aan de invloed van de laatste op de eerste.
In casu wordt niet betwist dat BMI verzoeksters gehele kapitaal in handen heeft en uit dien hoofde diens directeuren kan benoemen en vervangen. Zij kan aldus invloed uitoefenen op verzoeksters personeel. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat er een niet te verwaarlozen risico bestaat dat BMI verzoekster ertoe zal kunnen aanzetten, transacties te verrichten die bij verordening nr. 423/2007 verboden zijn, door druk uit te oefenen op haar directeuren of via hen op andere personeelsleden. Derhalve moet worden nagegaan of de door verzoekster aangevoerde omstandigheden een tegenwicht kunnen bieden aan deze invloed.
Ten eerste is in dit verband het feit dat verzoekster rechtspersoonlijkheid bezit en dat BMI niet ingrijpt in haar dagelijks beheer, niet relevant. Een en ander doet immers niet af aan de invloed die BMI direct of indirect uitoefent op verzoeksters personeel.
Ten tweede is ook het feit dat verzoekster en haar personeel zich hebben gehouden aan de van kracht zijnde beperkende maatregelen, sanctieregelingen en overige regelingen en dat in het verleden tegen hen geen disciplinaire of reglementaire maatregelen zijn genomen, irrelevant, om de hiervóór in punt 105 uiteengezette redenen. Ook acht het Gerecht de ontmoediging die uitgaat van de sancties waaraan verzoeksters personeel zou blootstaan onvoldoende, in het bijzonder omdat maatregelen zouden kunnen worden getroffen om het illegale karakter van de betrokken transacties te verbloemen, met name door gebruikmaking van tussenpersonen waarvan de associatie met BMI niet bekend is.
Ten derde, naar analogie van hetgeen hiervóór in punt 71 is uiteengezet, is het enkele feit dat de directeuren op grond van het Engelse vennootschapsrecht bepaalde verplichtingen hebben, geen garantie dat die verplichtingen ook worden nageleefd. Daar een eventuele schending daarvan pas achteraf kan worden ontdekt, kan het feit dat die verplichtingen bestaan geen preventieve werking garanderen die gelijkwaardig is aan die van de beperkende maatregelen. Wat betreft verzoeksters voorstel in dit verband om de benoeming van haar toekomstige directeuren te onderwerpen aan de instemming van de bevoegde autoriteiten, is in de eerste plaats niet aangetoond dat een dergelijke gang van zaken haalbaar en conform het Engelse recht is, en in de tweede plaats lost dit hoe dan ook niet de situatie van verzoeksters huidige directeuren op, die zijn benoemd door BMI.
Ten vierde en laatste is het voornaamste doel van het toezicht door de FSA op de banken niet de naleving van de beperkende maatregelen ten aanzien van bepaalde entiteiten, maar de instandhouding van een stabiel, effectief en rechtvaardig financieel stelsel. Dit doel omvat weliswaar ook bepaalde aspecten die verband houden met financiële criminaliteit, maar deze betreffen met name het witwassen van kapitaal, fraude en handelen met voorkennis. Daarentegen valt de uitvoering van beperkende maatregelen en het toezicht op de naleving daarvan, met inbegrip van de bij verordening nr. 423/2007 ingevoerde maatregelen, rechtstreeks onder de bevoegdheid van HM Treasury (Ministerie van Financiën van het Verenigd Koninkrijk), die een speciale eenheid daarmee heeft belast en die tevens bevoegd is tot het verlenen van toestemming ingevolge de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 423/2007. Het toezicht door de FSA op verzoekster met betrekking tot haar relaties met BMI en de benoeming van haar directeuren en enkele andere personeelsleden, biedt dan ook geen tegenwicht aan de invloed die door de moederentiteit op verzoekster wordt uitgeoefend.
Gezien het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Raad terecht heeft gemeend dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 op verzoekster van toepassing was. Het desbetreffende middel moet dus worden afgewezen.
Schending van het beginsel van non-discriminatie
— Argumenten van partijen
Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het „beginsel van non-discriminatie”, aangezien het haar anders behandelt dan in een inhoudelijk identieke situatie verkerende banken en haar gelijk behandelt aan in een inhoudelijk andere situatie verkerende banken.
Verzoekster stelt dat zij in een situatie verkeert die vergelijkbaar is met die van andere banken van het Verenigd Koninkrijk, met name de Persia International Bank plc en de Bank Saderat plc (hierna: „Bank Saderat”), die eveneens filialen in het Verenigd Koninkrijk zijn van Iraanse banken in eigendom bij de Iraanse staat. Met betrekking tot deze drie banken moeten de staten waakzaamheid betrachten ingevolge resolutie 1803 (2008), waarin Bank Saderat overigens uitdrukkelijk wordt genoemd, evenals verzoekster. Ook staan zij alle op de lijst van het United States Department of the Treasury (Ministerie van Financiën van de Verenigde Staten) van banken die worden verdacht van het verrichten van transacties in strijd met de van kracht zijnde beperkende maatregelen en sanctieregelingen. Verzoekster is echter de enige waarvan de tegoeden zijn bevroren.
Daarentegen is verzoekster door de bevriezing van haar tegoeden gelijk behandeld als de Bank Sepah International, die echter in een andere situatie verkeert. Terwijl de Veiligheidsraad deze bank in resolutie 1747 (2007) specifiek heeft genoemd als een bij nucleaire proliferatie betrokken entiteit, heeft hij de staten alleen tegenover verzoekster opgeroepen tot waakzaamheid ingevolge resolutie 1803 (2008).
De Raad stelt, ondersteund door interveniënten, dat hij verzoekster niet heeft aangewezen omdat zij een filiaal is van een Iraanse staatsbank of omdat zij wordt genoemd in resolutie 1803 (2008), of omdat zij op de lijst van het United States Department of the Treasury staat. De Raad verklaart dat hij zich in het kader van zijn onafhankelijke beoordeling heeft gebaseerd op het feit dat BMI financiële steun heeft verleend aan bedrijven die betrokken zijn bij nucleaire proliferatie. De vergelijking met de Persia International Bank en de Bank Saderat gaat dus niet op.
Verzoeksters situatie is vergelijkbaar met die van de Bank Sepah International, aangezien zowel de moedervennootschap van deze bank, de Bank Sepah, als BMI zich bezighouden met nucleaire proliferatie. Derhalve is de bevriezing van hun tegoeden alsmede van die van hun filialen en dochterondernemingen, gerechtvaardigd. De Raad benadrukt in dit verband dat hij vrij is om zelfstandige bevriezingsmaatregelen te nemen die verder gaan dan de maatregelen die bij resoluties van de Veiligheidsraad zijn opgelegd, en aldus zijn eigen beleid te voeren op het gebied van non-proliferatie.
— Beoordeling door het Gerecht
Volgens de rechtspraak verbiedt het beginsel van gelijke behandeling, een fundamenteel rechtsbeginsel, dat vergelijkbare situaties verschillend of verschillende situaties gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest Gerecht van 2 oktober 2001, Martinez e.a./Parlement,
T-222/99, T-327/99 en T-329/99, Jurispr. blz. II-2823
, punt 150).
Uit het onderzoek van de voorgaande middelen volgt dat het beslissend criterium voor de uitvoering van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, en dus het vergelijkingscriterium dat moet worden gehanteerd om vast te stellen of sprake is van schending van het beginsel van gelijke behandeling, de vraag is of de betrokken entiteit eigendom is of onder zeggenschap staat van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van die verordening.
In casu is van BMI in het bestreden besluit vastgesteld dat zij een entiteit is die zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, en in punt 30 supra is geconcludeerd dat de gegrondheid van deze vaststelling geen onderwerp is van de onderhavige gedingen. Voorts is verzoekster, zoals volgt uit de overwegingen in de punten 119 tot en met 129 supra, een „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteit in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007. Al zou de Raad inderdaad hebben nagelaten bevriezingsmaatregelen te nemen ten aanzien van de tegoeden van bepaalde entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, zoals de Persia International Bank of de Bank Saderat, dan kan op deze omstandigheid door verzoekster derhalve om de in punt 75 supra uiteengezette redenen niet met vrucht een beroep worden gedaan. Verzoeksters eerste grief moet dus worden verworpen.
Wat de tweede grief betreft, moet worden opgemerkt dat, anders dan in het geval van verzoekster, waarvan de tegoeden zijn bevroren op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, de maatregel tegen de Bank Sepah International is genomen op grond van artikel 7, lid 1, van deze verordening. Dit betekent dat de grief geen doel treft waar zij schending van het beginsel van gelijke behandeling in het kader van de toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 inhoudt, daar die bepaling slechts in een van beide door verzoekster ten tonele gevoerde gevallen is toegepast. Overigens stelt verzoekster niet eens dat de moederentiteit van de Bank Sepah International zich niet met nucleaire proliferatie bezighoudt. Zij toont dan ook niet aan dat zij zich op dit punt in een feitelijk andere situatie bevindt dan de Bank Sepah International.
Het onderhavige middel moet dus worden afgewezen.
Het middel betreffende schending van de motiveringsplicht
— Argumenten van partijen
Verzoekster wijst erop dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 een motiveringsverplichting bevat, alsook de voorwaarden waaraan de motivering van een beslissing tot bevriezing van tegoeden volgens de rechtspraak moet voldoen. In casu heeft de Raad pas in zijn opmerkingen over de vordering in kort geding in zaak T-246/08 R de reden aangegeven waarom verzoeksters tegoeden zijn bevroren, namelijk het feit dat zij onder zeggenschap stond van BMI, die zich had beziggehouden met de financiering van nucleaire proliferatie, en dat de bevriezing dus nodig was om de effectiviteit van de tegen BMI genomen maatregelen te garanderen. Het bestreden besluit is dus niet gemotiveerd waar het verzoekster betreft.
Ingaand, in deze context, op het argument van de Franse Republiek dat in bijlage V bij verordening nr. 423/2007 niet precies de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten behoeven te worden genoemd waarvan de tegoeden bevroren worden, stelt verzoekster dat deze benadering derden belet, na te gaan of zij niet bezig zijn „zaken te doen” met dergelijke entiteiten en dus transacties uit te voeren die bij de verordening verboden zijn.
De Raad, ondersteund door interveniënten, stelt dat voor zover de bevriezing van tegoeden van een entiteit ook de haar eigendom zijnde of onder haar zeggenschap staande filialen betreft, het niet nodig is specifieke redenen te geven voor de bevriezing van de tegoeden van elk van die filialen. De Raad is bijgevolg van mening dat het voldoende was om in het bestreden besluit individuele en specifieke redenen te geven met betrekking tot BMI. De Franse Republiek voegt daaraan toe dat het zelfs niet nodig is de namen van alle filialen te noemen in het uit hoofde van verordening nr. 423/2007 genomen bevriezingsbesluit, daar dit besluit automatisch op hen van toepassing is.
— Beoordeling door het Gerecht
De verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, zoals neergelegd in artikel 253 EG en in casu in het bijzonder in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007, heeft enerzijds tot doel, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de gemeenschapsrechter kan worden betwist, en anderzijds de gemeenschapsrechter in staat te stellen de wettigheid van die handeling te toetsen. De aldus voorgeschreven motiveringsplicht vormt een fundamenteel beginsel van het gemeenschapsrecht, waarvan slechts om dwingende redenen kan worden afgeweken. In beginsel moet de motivering de betrokkene dus tegelijk met de hem bezwarende handeling worden meegedeeld en kan het ontbreken van motivering niet worden geregulariseerd doordat de betrokkene tijdens de procedure voor de gemeenschapsrechter kennis krijgt van de redenen van het besluit. Overigens is de naleving van de motiveringsplicht des te belangrijker in het geval van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden van een entiteit, omdat zij de enige waarborg vormt die het de betrokkene mogelijk maakt met vrucht gebruik te maken van de te zijner beschikking staande rechtsmiddelen om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten, aangezien hij niet het recht heeft om vóór de vaststelling van dat besluit te worden gehoord (zie in die zin en mutatis mutandis arrest Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad, reeds aangehaald, punten 138-140 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tenzij dwingende overwegingen in verband met de veiligheid van de Gemeenschap of haar lidstaten of met het onderhouden van hun internationale betrekkingen daaraan in de weg staan, is de Raad derhalve op grond van artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 verplicht, de specifieke en concrete redenen bij het vaststellen van een besluit tot bevriezing van tegoeden als het bestreden besluit, ter kennis van de betrokken entiteit te brengen. Hij moet dus de feitelijke en juridische gronden vermelden waarvan de rechtmatigheid van de maatregel afhangt, en de overwegingen die hem tot het nemen van het besluit hebben gebracht. Voor zover mogelijk moet deze motivering tegelijk met het nemen van de maatregel worden meegedeeld, en anders zo spoedig mogelijk daarna (zie in die zin en mutatis mutandis arrest Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad, punten 143 en 148 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De motivering moet evenwel beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en van de context waarin zij is vastgesteld. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (zie arrest Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad, punt 141 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals blijkt uit de punten 61 tot en met 67 supra, vereist de toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, dat in casu in het geding is, dat de betrokken entiteit eigendom is of onder zeggenschap staat van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van deze verordening, waarbij de Raad van geval tot geval nagaat of de betrokken entiteit de hoedanigheid bezit van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteit. Benevens de vermelding van de rechtsgrondslag van de genomen maatregel betreft de motiveringsplicht van de Raad derhalve precies dit punt. Te verwerpen in deze context is de stelling van de Franse Republiek dat in besluiten tot toepassing van artikel 7, lid 2, van deze verordening de namen van de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten waartegen bevriezingsmaatregelen worden genomen, niet behoeven te worden genoemd. Bij aanvaarding van deze uitlegging zouden de betrokken entiteiten niet in staat zijn, langs officiële weg vast te stellen dat er bevriezingsmaatregelen op hen van toepassing waren, noch ook te vernemen om welke redenen de Raad hen beschouwde als „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteit. Ook zouden derden niet in staat zijn de werkingssfeer ratione personae van de maatregelen te bepalen. Deze situatie zou onverenigbaar zijn met zowel de motiveringsplicht van de Raad als de beginselen van rechtszekerheid en transparantie.
In het onderhavige geval heeft de Raad zowel in de titel van het bestreden besluit als in punt 2 van de considerans aangegeven dat de genomen maatregelen gebaseerd waren op artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007. In punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit heeft de Raad geconstateerd dat BMI zich bezighield met nucleaire proliferatie, waarbij hij zich baseerde op de hiervóór in punt 11 uiteengezette gronden. Ten slotte heeft hij in punt 4 van tabel B in de bijlage bij het bestreden besluit verzoekster genoemd als een van de „dochterondernemingen en filialen” van BMI.
In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de motivering van het bestreden besluit voor zover betrekking hebbend op verzoekster weliswaar bijzonder beknopt is maar toereikend in de zin van de hiervóór in de punten 143 tot en met 145 aangehaalde rechtspraak. Ten eerste kon verzoekster in het bestreden besluit immers lezen dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 de rechtsgrondslag was van de haar betreffende maatregel van bevriezing van tegoeden, aangezien enerzijds artikel 7, lid 2, van deze verordening werd genoemd als de ten uitvoer gelegde maatregel, en anderzijds verzoekster daarin werd genoemd als een van de „dochterondernemingen en filialen” van BMI, hetgeen impliceert dat artikel 7, lid 2, sub d, van die verordening, dat specifiek van toepassing was op in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten, en dus met name op filialen, jegens haar ten uitvoer was gelegd.
Ten tweede zet de Raad in het bestreden besluit met zoveel woorden uiteen waarom hij van mening was dat BMI zich bezighield met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 423/2007.
Ten derde impliceert het feit dat verzoekster in het bestreden besluit wordt genoemd als een van de „dochterondernemingen en filialen” van BMI dat de Raad van mening was dat verzoekster, doordat haar kapitaal volledig in handen was van BMI, „eigendom” was van deze laatste in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007.
De conclusie dat de motivering van het bestreden besluit toereikend is, wordt overigens bevestigd door de inhoud van het verzoekschrift in zaak T-246/08. In dat verzoekschrift stelt verzoekster immers dat zij juridisch en functioneel verschilde van BMI en dat haar niet de beweerde betrokkenheid van BMI bij nucleaire proliferatie kon worden toegerekend. Ook heeft zij gesteld dat de bevriezing van haar tegoeden geen invloed zou hebben op de nucleaire proliferatie, met name omdat zij zich in elk geval aan het bestreden besluit had geconformeerd door alle bij haar in handen zijnde middelen van BMI te bevriezen en alle transacties met BMI te staken. Uit dit betoog blijkt dat verzoekster zich bij het instellen van haar eerste beroep bewust was van het verband tussen de bevriezing van haar tegoeden en de aan haar moederentiteit BMI verweten betrokkenheid bij nucleaire proliferatie.
Gezien het voorgaande moet het onderhavige middel worden afgewezen en moeten de beroepen derhalve in hun geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen indien dit is gevorderd. Als in het ongelijk gestelde partij moet verzoekster dus overeenkomstig de vordering van de Raad in de kosten worden verwezen, de kosten van de kortgedingprocedures daaronder begrepen.
Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Derhalve dienen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, de Franse Republiek en de Commissie hun eigen kosten te dragen, de kosten van de kortgedingprocedures daaronder begrepen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
De beroepen worden verworpen.

2)
Melli Bank plc draagt naast haar eigen kosten de door de Raad van de Europese Unie gemaakte kosten, de kosten van de kortgedingprocedures daaronder begrepen.

3)
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, de Franse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen dragen hun eigen kosten, de kosten van de kortgedingprocedures daaronder begrepen.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 juli 2009.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Tegen de Islamitische Republiek Iran genomen beperkende maatregelen

Bestreden besluit

Procesverloop en conclusies van partijen

In rechte

Ontvankelijkheid

Ontvankelijkheid van de stellingen van verzoekster dat BMI zich niet bezighoudt met de financiering van nucleaire proliferatie

Ontvankelijkheid van de door verzoekster opgeworpen exceptie van onwettigheid

Ten gronde

Intensiteit van de rechterlijke toetsing

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

De exceptie van onwettigheid ter zake van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Is verzoekster een „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteit in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Schending van het beginsel van non-discriminatie

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het middel betreffende schending van de motiveringsplicht

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.