CELEX: 61989CJ0058
Non-transposition des directives 75/440/CEE et 79/869/CEE du Conseil
Eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire
Obligations de communication

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 février 1989, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que, en n' ayant pas arrêté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer intégralement en droit interne la directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire dans les États membres ( JO L 194, p . 26 ), ainsi que la directive 79/869/CEE du Conseil, du 9 octobre 1979, relative aux méthodes de mesure et à la fréquence des échantillonnages et de l' analyse des eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire dans les États membres ( JO L 271, p . 44 ), et en n' ayant pas satisfait intégralement aux obligations de communication découlant pour elle des dispositions combinées des articles 4, paragraphes 2, et 10, de la directive 75/440, ainsi que de l' article 8 de la directive 79/869, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .
2 Les articles 10 de la directive 75/440 et 13 de la directive 79/869 disposent que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s' y conformer dans un délai de deux ans à compter de leur notification et qu' ils en informent immédiatement la Commission . Ces délais ont expiré pour la défenderesse respectivement le 18 juin 1977 et le 9 octobre 1981 .
3 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur l' obligation de subdivision des eaux, énoncée à l' article 2 de la directive 75/440
4 La Commission reproche à la République fédérale d' Allemagne de ne pas avoir pris un acte formel indiquant, pour chaque point de prélèvement, dans quelle catégorie l' eau a été classée .
5 Il convient de rappeler à cet égard que, selon l' article 2 de la directive 75/440, "les eaux superficielles sont subdivisées en trois groupes de valeurs limites, A1, A2 et A3, qui correspondent à des procédés de traitements types appropriés indiqués à l' annexe I . Ces groupes correspondent à trois qualités d' eaux superficielles différentes dont les caractéristiques physiques, chimiques et microbiologiques sont indiquées dans le tableau figurant à l' annexe II ".
6 Cette subdivision des eaux est indispensable à la mise en oeuvre des directives en cause par les États membres . Tel est le cas notamment de la fixation, pour tous les points de prélèvement, ou pour chaque point de prélèvement, des valeurs applicables aux eaux superficielles en ce qui concerne les paramètres indiqués à l' annexe II, instituée par l' article 3, paragraphe 1, de la directive 75/440, de la définition d' un plan d' action organique comprenant un calendrier pour l' assainissement des eaux superficielles, prévue par l' article 4, paragraphe 2, de la même directive, et des échantillonnages et de l' analyse, prévus par l' article 6 et l' annexe II de la directive 79/869, dont les fréquences et méthodes varient en fonction de la qualité des eaux .
7 En outre, c' est également la subdivision des eaux prévue à l' article 2 de la directive 75/440 qui détermine les procédés de traitement que les États membres doivent, conformément à l' annexe I de la même directive, adopter pour la transformation des eaux superficielles des catégories A1, A2 et A3 en eau alimentaire .
8 Il n' en résulte pas pour autant que la subdivision des eaux constitue une obligation distincte, qu' imposerait aux États membres l' article 2, précité, et qui devrait être exécutée par un acte formel indiquant, pour chaque point de prélèvement, dans quelle catégorie l' eau est classée . La Commission n' a d' ailleurs pas réussi à fournir d' explication concernant l' existence d' une telle obligation .
9 Il s' ensuit que le grief relatif à la non-transposition de l' article 2 de la directive 75/440 ne saurait être accueilli .
Sur l' obligation concernant la fixation des valeurs applicables aux eaux superficielles, prévue à l' article 3, paragraphe 1, de la directive 75/440, et celle portant sur l' observation de ces valeurs, instituée à l' article 4, paragraphe 1, de la même directive
10 La Commission reproche, en premier lieu, à la République fédérale d' Allemagne de ne pas avoir fixé, par des actes contraignants et publiés d' une manière adéquate, les valeurs applicables aux eaux superficielles pour tous les points de prélèvement, ou pour chaque point de prélèvement, conformément à l' article 3, paragraphe 1, de la directive 75/440 .
11 La République fédérale d' Allemagne soutient, sur ce point, que le respect de l' obligation en cause est assuré par les Laender intéressés, d' une part, par des circulaires ou instructions ministérielles locales, qui font l' objet de publications officielles et notifient les exigences de la directive aux autorités locales, sur la base desquelles celles-ci procèdent, par décisions ou par règlements, à la subdivision des eaux et, d' autre part, par des actes individuels adressés aux exploitants des points de prélèvement d' eaux superficielles, qui fixent les conditions d' exercice de cette activité, et prévoient notamment le respect des valeurs en cause .
12 Selon la République fédérale d' Allemagne, la valeur contraignante de tels actes résulte des articles 7 et 36 b ), paragraphe 2, point 2, de la loi sur la gestion des eaux ( Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts, Bundesgesetzblatt, I, 1986, p . 1530, ci-après "WHG "), qui soumettent l' activité en cause à autorisation et prévoient l' établissement de plans d' exploitation pour tout ou partie des eaux superficielles lorsque de tels plans sont nécessaires, notamment pour la mise en oeuvre de décisions obligatoires des Communautés européennes .
13 Il convient de rappeler sur ce point que, selon la jurisprudence de la Cour ( voir notamment arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne, point 6, C-131/88, Rec . p . I-825 ), la transposition en droit interne d' une directive n' exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique et peut, en fonction de son contenu, se satisfaire d' un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d' une façon suffisamment claire et précise, afin que, au cas où la directive viserait à créer des droits pour les particuliers, les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et de s' en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales .
14 Il y a lieu de relever à cet égard que, ainsi qu' il résulte du deuxième considérant de la directive 75/440, celle-ci et, par conséquent, la directive 79/869 qui la complète, visent à protéger la santé publique et à ce que soit effectué, dans ce but, un contrôle sur les eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire et sur leur épuration . Ceci implique donc que, dans tous les cas où le défaut d' observation des mesures exigées par les directives en cause pourrait mettre en danger la santé des personnes, celles-ci puissent se prévaloir de règles impératives pour pouvoir faire valoir leurs droits . Par ailleurs, la fixation des valeurs à respecter dans un texte dont le caractère obligatoire est incontestable s' impose également pour que les exploitants des points de prélèvement d' eaux superficielles connaissent exactement les obligations auxquelles ils sont soumis .
15 Or, la République fédérale d' Allemagne n' a pas démontré que les circulaires et instructions invoquées par elle aient un effet direct à l' égard des tiers . Les dispositions de la WHG dont s' est prévalue la défenderesse ne sauraient constituer la base juridique d' un tel effet dans la mesure où elles se limitent à prévoir, d' une part, que l' activité des exploitants de points de prélèvement d' eaux superficielles est soumise à autorisation et, d' autre part, l' adoption de plans d' exploitation dont la force contraignante n' est pas définie .
16 Par ailleurs, le caractère contraignant, à l' égard même de l' administration, de communications telles que celle adressée par le ministère de l' Intérieur bavarois au Landratsamt Hof, le 12 juillet 1977, laquelle se limite à attirer l' attention des autorités locales sur les dispositions de la directive 75/440, à leur demander des informations et à leur annoncer des instructions supplémentaires, n' a pas été établi .
17 En outre, certains actes sur lesquels la République fédérale d' Allemagne s' appuie comme éléments de preuve n' ont pas été produits par elle et les instructions adressées par le ministre de la Nature et de l' Environnement du Land de Schleswig-Holstein aux autorités locales des eaux de Luebeck et Kreis Stormarn, respectivement par lettres des 14 décembre 1988 et 5 janvier 1989, sont postérieures à l' expiration du délai fixé par l' avis motivé .
18 Il résulte de ce qui précède qu' il n' est pas établi que la mise en oeuvre de l' article 3, paragraphe 1, de la directive 75/440, ait été faite avec une force contraignante incontestable, ni avec la spécificité, la précision et la clarté requises par la jurisprudence de la Cour afin que soit satisfaite l' exigence de sécurité juridique et que, en tout état de cause, certaines mesures invoquées n' ont pas été prouvées ou n' ont été adoptées qu' après le délai fixé par l' avis motivé .
19 Dès lors, le grief relatif à la non-transposition de l' article 3, paragraphe 1, de la directive 75/440, est fondé .
20 La Commission reproche, en second lieu, à la République fédérale d' Allemagne de ne pas avoir respecté, dans certains cas, les valeurs limites fixées en vertu de l' article 3, précité, et d' avoir ainsi violé l' article 4, paragraphe 1, de la même directive, qui impose le respect de ces valeurs .
21 A cet égard, il y a lieu de relever que ce grief n' est mentionné, ni dans la lettre de mise en demeure, ni dans l' avis motivé et que, dès lors, il ne saurait faire l' objet d' une appréciation par la Cour .
Sur l' obligation de définir un plan d' action organique, prévue à l' article 4, paragraphe 2, et celle de communiquer ce plan à la Commission, conformément à l' article 10, de la directive 75/440
22 Selon la Commission, la République fédérale d' Allemagne n' a pas défini un plan d' action organique comprenant un calendrier pour l' assainissement des eaux superficielles, conformément à l' article 4, paragraphe 2, de la directive 75/440 .
23 La République fédérale d' Allemagne fait valoir d' abord que le dépassement des valeurs limites de la catégorie A1 ne saurait imposer une obligation d' assainissement et que, en tout état de cause, lorsque le dépassement de la valeur limite est dû à la nature du sol, la méthode de traitement prévue pour la catégorie de qualité immédiatement inférieure est appliquée . Or, en Allemagne c' est ce qui se passerait dans tous les cas dans lesquels il n' y a pas de plans d' assainissement pour les eaux de la catégorie A2 .
24 Il y a lieu de rappeler, à cet égard, qu' aux termes de l' article 4, paragraphe 2, de la directive 75/440,
"Dans le cadre des objectifs de la présente directive, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour assurer une amélioration continue de l' environnement . A cette fin, ils définissent un plan d' action organique comprenant un calendrier pour l' assainissement des eaux superficielles, notamment de celles de la catégorie A3 . Des améliorations substantielles doivent être réalisées à cet égard au cours des dix prochaines années dans le cadre des programmes nationaux .
Pour la fixation du calendrier visé au premier alinéa, il sera tenu compte, d' une part, de la nécessité d' améliorer la qualité de l' environnement, et notamment des eaux, et, d' autre part, des contraintes d' ordre économique et technique qui existent ou qui peuvent intervenir dans les différentes régions de la Communauté .
La Commission procédera à un examen approfondi des plans d' action visés au premier alinéa, y compris les calendriers et, le cas échéant, elle présentera au Conseil, à leur sujet, des propositions appropriées ."
25 Il résulte du libellé même de cet article que chaque État membre doit définir un plan d' action organique pour l' assainissement de toutes les eaux dont les paramètres sont susceptibles d' amélioration, ce plan devant se concrétiser d' une manière échelonnée, suivant certaines priorités et compte tenu des contraintes d' ordre économique et technique . Dans les États membres dont les États fédérés ou les régions jouissent d' une compétence en la matière, ce plan suppose, le cas échéant, une coordination appropriée .
26 Ce plan doit inclure les eaux dont la pollution est due à la nature du sol . En effet, des dérogations ne sont admissibles, selon l' article 8, premier alinéa, de la directive 75/440, que dans les cas qui y sont énumérés et dans la mesure où, conformément au quatrième alinéa du même article, l' État membre concerné en informe immédiatement la Commission, en précisant les motifs et les délais .
27 La République fédérale d' Allemagne ne s' étant pas prévalue de telles dérogations, elle devait inclure les eaux dont la pollution est due à la nature du sol dans le plan d' assainissement .
28 La République fédérale d' Allemagne fait valoir ensuite que des plans d' assainissement ont été concrétisés en ce qui concerne le Danube et le Land de Rhénanie-Westphalie, et que, en ce qui concerne deux cours d' eau situés dans le Land de Bavière, ils ont été classés dans la catégorie A3 pour des raisons de sécurité, mais que leur qualité correspond à celle de la catégorie A1, laquelle n' exige pas d' assainissement .
29 A cet égard, il y a lieu de constater d' abord que, parmi les mesures concernant le Land de Rhénanie-Westphalie dont fait état le gouvernement allemand, à savoir, d' une part, l' adoption de la méthode de traitement applicable à l' eau de la catégorie A2 pour les eaux de la catégorie A1 des lacs de retenue de Perlenbach et de Dreilaegerbach, dont certains dépassements des valeurs limites ont été constatés et, d' autre part, en ce qui concerne le lac de retenue de Heilenbecke, dont la valeur limite tolérée pour les nitrates est dépassée en raison de l' utilisation intensive de son bassin d' alimentation pour l' agriculture, la prévision d' une bande de terrain libre de toute utilisation dans le voisinage direct du lac, seule la dernière constitue une mesure destinée à assurer l' amélioration de la qualité de l' eau, au sens de l' article 4, paragraphe 2, de la directive 75/440 . En effet, l' eau des lacs de Perlenbach et de Dreilaegerbach aurait dû être classée dans la catégorie correpondant au procédé de traitement utilisé .
30 Il y a lieu de constater ensuite qu' un plan a été élaboré pour le Danube dans le Land de Bade-Wurtemberg . Il est vrai que le point de prélèvement se situe en Bavière mais, ainsi que le gouvernement allemand l' a observé, sans être contredit par la Commission, l' assainissement en cause doit se faire en amont, c' est-à-dire dans le Land de Bade-Wurtemberg, étant donné la manière dont le fleuve coule dans cette région, à savoir d' ouest en est .
31 Il y a lieu de constater enfin que, en ce qui concerne les eaux prélevées dans le Land de Bavière, et qui ont été classées dans la catégorie A3 en vertu du risque de pollution provenant de Tchécoslovaquie, aucune mesure d' assainissement n' a été prévue . Or, l' origine extérieure de la pollution ne rend pas impossible toute mesure d' assainissement, comme le démontrent celles qui sont relatives à l' assainissement du lac de Constance, prises par la défenderesse en collaboration avec les États riverains, et que la Commission a acceptées comme correspondant aux exigences de l' article 4, paragraphe 2, de la directive 75/440 .
32 Il résulte de ce qui précède que si, en ce qui concerne certaines eaux, des plans d' assainissement ont été élaborés au niveau des Laender, ces plans ne s' étendent pas à toutes les eaux couvertes par la directive en cause et que, en tout état de cause, la République fédérale d' Allemagne n' a pas élaboré le plan d' ensemble exigé par l' article 4, paragraphe 2, de ladite directive .
33 Il s' ensuit que le grief relatif à la non-transposition de l' article 4, paragraphe 2, de la directive 75/440, est fondé et que, dès lors, il n' y a pas lieu de prendre en considération le grief tiré du fait que le plan prévu à la disposition précitée n' a pas été communiqué à la Commission, contrairement à l' article 10 de la même directive .
Sur l' obligation de fournir des informations relatives aux fréquences des analyses, prévue par l' article 8, paragraphe 1, de la directive 79/869
34 Par ce grief la Commission reproche à la République fédérale d' Allemagne d' avoir omis de lui fournir une réponse complète à sa demande d' informations sur les fréquences des analyses . Elle fait valoir que la République fédérale d' Allemagne ne lui a envoyé qu' un tableau précisant la fréquence des analyses sur les points de prélèvement du Land de Basse-Saxe et que, pour les autres cas, la défenderesse s' est contentée d' affirmer que cette fréquence satisfaisait aux exigences de la directive 79/869 . La Commission ajoute que les éléments relatifs au Land de Basse-Saxe étaient incomplets puisqu' ils n' incluaient pas les chiffres concernant la population desservie par chaque point de prélèvement, alors qu' il s' agit là d' éléments indispensables pour apprécier si la fréquence des analyses est conforme aux exigences de l' annexe II de la directive, lesquelles dépendent de l' importance de la population .
35 Il y a lieu de relever à cet égard que, selon l' article 8, paragraphe 1, de la directive 79/869, les États membres fournissent à la Commission, à la demande de celle-ci, toutes les informations pertinentes concernant les méthodes d' analyse utilisées et la fréquence des analyses .
36 Or, les informations de caractère général fournies par la République fédérale d' Allemagne ne satisfont ni aux exigences résultant des termes mêmes de l' article précité, ni à l' objectif qu' il poursuit, à savoir permettre à la Commission d' élaborer un rapport de synthèse relatif à l' application de ladite directive .
37 Dès lors, le grief relatif au non-respect des obligations de communication, prévues à l' article 8, paragraphe 1, de la directive 79/869, est fondé .
38 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent que, en n' ayant pas arrêté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer en droit interne les dispositions des articles 3, paragraphe 1, et 4, paragraphe 2, de la directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire dans les États membres, et en n' ayant pas satisfait intégralement aux obligations de communication découlant pour elle de l' article 8 de la directive 79/869/CEE du Conseil, du 9 octobre 1979, relative aux méthodes de mesure et à la fréquence des échantillonnages et de l' analyse des eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire dans les États membres, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
39 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République fédérale d' Allemagne ayant succombé en ses moyens principaux, il y a lieu de la condamner aux dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête :
1 ) En n' ayant pas arrêté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer en droit interne les dispositions des articles 3, paragraphe 1, et 4, paragraphe 2, de la directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire dans les États membres, et en n' ayant pas satisfait intégralement aux obligations de communication découlant pour elle de l' article 8 de la directive 79/869 du Conseil, du 9 octobre 1979, relative aux méthodes de mesure et à la fréquence des échantillonnages et de l' analyse des eaux superficielles destinées à la production d' eau alimentaire dans les États membres, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .
2 ) Le recours est rejeté pour le surplus .
3 ) La République fédérale d' Allemagne est condamnée aux dépens .