CELEX: 61999CJ0220
Manquement d'Etat
Directive 92/43/CEE
Conservation des habitats naturels
Conservation de la faune et de la flore sauvages
Article 4, paragraphe 1
Liste de sites
Informations relatives aux sites

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 9 juin 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne transmettant pas à la Commission la liste complète des sites mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive»), et les informations relatives à ces sites, conformément à l'article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la même directive, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Le droit communautaire
2 La directive a, selon son article 2, pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité CE s'applique.
3 L'article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive dispose:
«1. Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé Natura 2000, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d'habitats naturels figurant à l'annexe I et des habitats des espèces figurant à l'annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.
Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciale classées par les États membres en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE.
2. Chaque État membre contribue à la constitution de Natura 2000 en fonction de la représentation, sur son territoire, des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces visés au paragraphe 1. Il désigne à cet effet, conformément à l'article 4, des sites en tant que zones spéciales de conservation, et tenant compte des objectifs visés au paragraphe 1.»
4 Aux termes de l'article 1er, sous j), de la directive, on entend par «site» une aire géographiquement définie, dont la surface est clairement délimitée. Selon l'article 1er, sous k), de la directive, on entend par «site d'importance communautaire» un site qui, dans la ou les régions biogéographiques auxquelles il appartient, contribue de manière significative à maintenir ou à rétablir un type d'habitat naturel de l'annexe I ou une espèce de l'annexe II dans un état de conservation favorable et peut aussi contribuer de manière significative à la cohérence de «Natura 2000», et/ou contribue de manière significative au maintien de la diversité biologique dans la ou les régions biogéographiques concernées. Pour les espèces animales qui occupent de vastes territoires, les sites d'importance communautaire correspondent aux lieux, au sein de l'aire de répartition naturelle de ces espèces, qui présentent les éléments physiques ou biologiques essentiels à leur vie et reproduction.
5 La procédure de désignation des zones spéciales de conservation (ci-après les «ZSC»), fixée à l'article 4 de la directive, se déroule en quatre étapes. En premier lieu, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d'habitats naturels de l'annexe I et les espèces indigènes de l'annexe II de la directive qu'ils abritent (article 4, paragraphe 1). En deuxième lieu, la Commission établit, à partir des listes des États membres et en accord avec chacun d'eux, un projet de liste des sites d'importance communautaire (article 4, paragraphe 2, premier et deuxième alinéas). En troisième lieu, la liste des sites sélectionnés comme sites d'importance communautaire est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l'article 21 de la directive (article 4, paragraphes 2, troisième alinéa, et 3). En quatrième lieu, les États membres désignent les sites d'importance communautaire comme ZSC (article 4, paragraphe 4).
6 En ce qui concerne plus particulièrement la première étape, l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive dispose que les États membres proposent la liste de sites y mentionnée sur la base des critères établis à l'annexe III (étape 1) de la directive et des informations scientifiques pertinentes.
7 L'annexe III (étape 1), points A et B, de la directive énumère les critères suivants:
«A. Critères d'évaluation du site pour un type d'habitat naturel donné de l'annexe I
a) Degré de représentativité du type d'habitat naturel sur le site.
b) Superficie du site couverte par le type d'habitat naturel par rapport à la superficie totale couverte par ce type d'habitat naturel sur le territoire national.
c) Degré de conservation de la structure et des fonctions du type d'habitat naturel concerné et possibilité de restauration.
d) Évaluation globale de la valeur du site pour la conservation du type d'habitat naturel concerné.
B. Critères d'évaluation du site pour une espèce donnée de l'annexe II
a) Taille et densité de la population de l'espèce présente sur le site par rapport aux populations présentes sur le territoire national.
b) Degré de conservation des éléments de l'habitat importants pour l'espèce concernée et possibilité de restauration.
c) Degré d'isolement de la population présente sur le site par rapport à l'aire de répartition naturelle de l'espèce.
d) Évaluation globale de la valeur du site pour la conservation de l'espèce concernée.»
8 Conformément à l'annexe III (étape 1), point C, de la directive, les États membres classent, suivant les critères figurant à l'annexe III (étape 1), points A et B, les sites qu'ils proposent sur la liste nationale comme sites susceptibles d'être identifiés en tant que d'importance communautaire selon leur valeur relative pour la conservation de chaque type d'habitat naturel ou de chaque espèce figurant respectivement à l'annexe I ou II de la directive qui les concernent.
9 Aux termes de l'article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la directive, la liste des sites proposés doit être transmise à la Commission, dans les trois ans suivant la notification de la directive, en même temps que les informations relatives à chaque site. Ces informations comprennent une carte du site, son appellation, sa localisation, son étendue ainsi que les données résultant de l'application des critères spécifiés à l'annexe III (étape 1) et sont fournies sur la base d'un formulaire établi par la Commission selon la procédure visée à l'article 21 de la directive (ci-après le «formulaire»).
10 La directive ayant été notifiée le 10 juin 1992, les États membres auraient dû transmettre la liste des sites proposés et les informations relatives aux sites à la Commission avant le 11 juin 1995.
11 Le formulaire n'a été établi que par la décision 97/266/CE de la Commission, du 18 décembre 1996, concernant le formulaire d'information d'un site proposé comme site Natura 2000 (JO 1997, L 107, p. 1). Cette décision a été notifiée aux États membres le 19 décembre 1996 et a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 24 avril 1997.
La procédure précontentieuse
12 Considérant qu'elle n'avait reçu des autorités françaises ni la liste complète des sites abritant les types d'habitats naturels de l'annexe I et les espèces indigènes de l'annexe II de la directive ni les informations relatives à ces sites, et en l'absence d'autres éléments d'information lui permettant de conclure que la République française avait pris les dispositions nécessaires pour se conformer aux obligations lui incombant en vertu de l'article 4 de la directive, la Commission a, le 27 mars 1996, mis en demeure le gouvernement français de présenter ses observations à ce sujet dans un délai de deux mois.
13 Tenant compte du fait que le formulaire n'avait été disponible qu'à partir du 19 décembre 1996, la Commission a, le 3 juillet 1997, adressé au gouvernement français une lettre de mise en demeure complémentaire par laquelle elle lui a de nouveau reproché de ne pas avoir transmis la liste complète des sites et les informations relatives à ceux-ci et l'a invité à faire connaître ses observations au sujet de cette infraction à l'article 4, paragraphe 1, de la directive dans un délai de un mois. La Commission soulignait, en particulier, la nécessité d'utiliser le formulaire pour la communication des données pertinentes.
14 Par lettre du 21 octobre 1997, les autorités françaises ont communiqué une première liste de 74 sites. Des informations partielles relatives à ces sites n'étaient fournies que pour 25 d'entre eux. Les 49 autres sites étaient mentionnés uniquement par leur nom, sans mention de leur superficie ni des types d'habitats naturels ou des espèces indigènes qu'ils abritaient.
15 Estimant que sa correspondance avec les autorités françaises ne lui permettait pas de conclure que la République française avait transmis une liste complète des sites abritant les types d'habitats naturels de l'annexe I et les espèces indigènes de l'annexe II de la directive ainsi que les informations relatives à ces sites, la Commission a, le 6 novembre 1997, adressé à cet État membre un avis motivé, l'invitant à se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de la notification de celui-ci.
16 Par courriers des 9 décembre 1997, 22 et 26 janvier, 12 février et 17 novembre 1998, 21 et 28 janvier et 18 février 1999, les autorités françaises ont transmis à la Commission des listes de sites contenant au total 672 sites abritant des types d'habitats naturels figurant à l'annexe I et des habitats des espèces figurant à l'annexe II de la directive et représentant une superficie terrestre de 1 453 000 ha ainsi que 381 formulaires relatifs à certains de ces sites.
17 Considérant que ces communications ne lui permettaient pas de conclure que la République française avait mis fin à la violation en cause, la Commission a décidé de saisir la Cour du présent recours.
Sur la recevabilité
18 Le gouvernement français soutient que la partie du recours relative, d'une part, au nombre insuffisant de sites proposés au regard du nombre de sites méritant de figurer sur la liste nationale et, d'autre part, à l'exclusion de sites pour des motifs non prévus par la directive doit être déclarée irrecevable au motif que la Commission n'aurait pas relevé ces griefs dans l'avis motivé.
19 À cet égard, il convient de rappeler que l'objet du recours introduit en vertu de l'article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition et que, par conséquent, l'avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques (voir, notamment, arrêt du 16 septembre 1997, Commission/Italie, C-279/94, Rec. p. I-4743, point 24).
20 Mais, cette règle ne fait pas obstacle à ce que la Commission précise dans sa requête ses griefs initiaux, à la condition, toutefois, que la Commission ne modifie pas l'objet du litige (voir, en ce sens, arrêt du 6 avril 2000, Commission/France, C-256/98, Rec. p. I-2487, points 30 et 31).
21 Il y a lieu de relever que, dans son avis motivé, la Commission a reproché à la République française de n'avoir transmis ni la liste complète des sites susceptibles d'être désignés comme ZSC ni les informations y afférentes, telles que prévues à l'article 4, paragraphe 1, premier et second alinéas, de la directive. À cet égard, la Commission a observé que la liste partielle transmise par les autorités françaises le 21 octobre 1997 ne pouvait être considérée comme une liste complète ni d'un point de vue géographique ni pour ce qui est des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces devant être couverts, et que les informations relatives aux sites communiquées ne concernaient pas tous les sites en question.
22 Dans sa requête, la Commission a formulé les mêmes conclusions que dans l'avis motivé. Elle a, en premier lieu, indiqué que la République française n'avait proposé aucun site se trouvant sur des terrains militaires, mais avait précisé que ceux de ces terrains susceptibles de figurer dans le réseau Natura 2000 feraient ultérieurement l'objet d'un envoi. En deuxième lieu, elle a indiqué qu'aucun site n'avait été proposé pour plusieurs types d'habitats naturels de l'annexe I et plusieurs espèces indigènes de l'annexe II de la directive pourtant présents sur le territoire français. En troisième lieu, elle a relevé que la comparaison des listes transmises avec les données scientifiques disponibles concernant les types d'habitats naturels et les espèces indigènes présents en France faisait apparaître que plusieurs d'entre eux ne figuraient pas sur ces listes. La Commission a notamment observé que, sur les 1 695 zones naturelles d'intérêt écologique recensées et classées selon leur valeur dans l'inventaire scientifique national établi par le Muséum national d'histoire naturelle sous l'égide du gouvernement français, ce dernier a décidé d'en exclure 319. De même, elle a fait valoir que les autorités françaises ont tenu compte de critères non mentionnés dans la directive pour opérer la sélection des sites et l'exclusion de certains d'entre eux.
23 Il ressort de ce qui précède que la Commission n'a pas, dans sa requête, modifié l'objet du litige, mais s'est limitée à illustrer le grief formulé dans son avis motivé, relatif à la non-transmission d'une liste de tous les sites susceptibles d'être désignés comme ZSC, en fournissant des exemples précis des carences que présentaient les listes déjà communiquées par la République française.
24 Par conséquent, l'exception d'irrecevabilité soulevée par la République française doit être rejetée.
Sur le fond
Sur le premier moyen
25 S'agissant de l'obligation de transmettre la liste de sites mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, la Commission rappelle que chaque État membre contribue à la constitution d'un réseau écologique européen cohérent en fonction de l'existence, sur son territoire, des types d'habitats naturels et des habitats des espèces figurant respectivement aux annexes I et II de la directive. Les dispositions combinées de l'article 4, paragraphe 1, et de l'annexe III de la directive montreraient que les États membres disposent d'une certaine marge d'appréciation pour sélectionner les sites à inclure dans la liste. Cependant, la Commission souligne que la marge d'appréciation des États membres est soumise au respect des trois conditions suivantes:
- seuls des critères à caractère scientifique doivent présider à la sélection des sites à proposer;
- les sites proposés doivent assurer une couverture géographique homogène et représentative de la totalité du territoire de chaque État membre afin de garantir la cohérence et l'équilibre du réseau qui en résulte. La liste que propose l'État membre doit donc refléter la diversité écologique (et, dans le cas des espèces, génétique) des habitats naturels et des espèces présents sur son territoire;
- la liste doit être complète, c'est-à-dire que chaque État membre doit proposer un nombre de sites permettant d'inclure de manière suffisamment représentative tous les types d'habitats naturels de l'annexe I ainsi que tous les habitats des espèces de l'annexe II de la directive qui se trouvent sur son territoire.
26 En ce qui concerne la liste nationale française, la Commission relève que, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, soit le 6 janvier 1998, la République française lui avait transmis une liste de 535 sites; que, à la date d'introduction du recours devant la Cour, le 9 juin 1999, cette liste était passée à 672 sites, et que, à la date de l'audience, le 18 janvier 2001, la République française avait transmis au total une liste de 1 030 sites.
27 La Commission expose qu'elle a engagé la présente procédure dans le but de faire constater l'insuffisance manifeste de la liste nationale française, qui excéderait largement la marge d'appréciation laissée aux États membres. En effet, une telle insuffisance serait évidente au regard de la situation qui existait à l'expiration du délai imparti dans l'avis motivé puisque, par la suite, la République française a presque doublé le nombre de sites proposés. En outre, cette insuffisance existerait encore actuellement, malgré d'incontestables progrès. La liste nationale française ne serait donc pas conforme aux critères mentionnés à l'article 4, paragraphe 1, lu en combinaison avec l'annexe III de la directive.
28 Le gouvernement français reconnaît que, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, il n'avait pas communiqué l'ensemble des sites qui devaient figurer sur la liste de sites mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive.
29 Cependant, il rappelle que, à la date de l'audience, la liste nationale française contenait au total 1 030 sites couvrant environ 5 % du territoire français. La Commission n'aurait pas apporté d'éléments de preuve susceptibles de démontrer que cette liste de 1 030 sites ne répond pas à l'obligation prévue à l'article 4, paragraphe 1, de la directive. En effet, durant la première étape de la procédure de désignation des ZSC, il ne s'agirait pas de faire l'inventaire exhaustif des sites présents sur le territoire de chacun des États membres qui abritent les types d'habitats naturels de l'annexe I et les espèces indigènes de l'annexe II de la directive. La pertinence de la liste nationale devrait être jugée non en fonction du nombre de sites proposés, mais en fonction de la représentativité des habitats naturels et des habitats d'espèces figurant dans ladite liste, appréciée notamment au regard de leur degré de rareté et de leur répartition sur le territoire national.
30 Il convient de relever que, s'il ressort des règles relatives à la procédure d'identification des sites susceptibles d'être désignés comme ZSC, prévues à l'article 4, paragraphe 1, de la directive, que les États membres jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour effectuer leurs propositions de sites, il n'en demeure pas moins qu'ils doivent, ainsi que l'a relevé la Commission, effectuer cette opération dans le respect des critères fixés par la directive.
31 À cet égard, il convient de rappeler que, pour établir un projet de liste des sites d'importance communautaire, de nature à aboutir à la constitution d'un réseau écologique européen cohérent de ZSC, la Commission doit disposer d'un inventaire exhaustif des sites revêtant, au niveau national, un intérêt écologique pertinent au regard de l'objectif de conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages visé par la directive. À cette fin, ledit inventaire est établi sur la base des critères fixés à l'annexe III (étape 1) de la directive (arrêt du 7 novembre 2000, First Corporate Shipping, C-371/98, Rec. p. I-9235, point 22).
32 Au demeurant, ce n'est que de cette manière qu'il est possible de réaliser l'objectif, visé à l'article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, du maintien ou du rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle, laquelle peut être située de part et d'autre d'une ou de plusieurs frontières intérieures de la Communauté. En effet, il ressort de l'article 1er, sous e) et i), de la directive, lu en combinaison avec l'article 2, paragraphe 1, de la même directive, que l'état de conservation favorable d'un habitat naturel ou d'une espèce doit être apprécié par rapport à l'ensemble du territoire européen des États membres où le traité s'applique (arrêt First Corporate Shipping, précité, point 23).
33 Par ailleurs, il convient de rappeler que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé. Les changements intervenus par la suite ne sauraient donc être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 8 mars 2001, Commission/France, C-266/99, non encore publié au Recueil, point 38).
34 Or, il y a lieu de constater que, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, soit le 6 janvier 1998, le contenu de la liste nationale française transmise à la Commission était manifestement insuffisant, excédant largement la marge d'appréciation dont disposent les États membres aux fins d'établir la liste de sites mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive. Conformément à la jurisprudence citée au point précédent du présent arrêt, les listes de sites communiquées à la Commission après l'expiration de ce délai ne sont pas pertinentes dans le cadre du présent recours.
35 Il convient donc de conclure que, en ne transmettant pas à la Commission, dans le délai prescrit, la liste de sites mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur le second moyen
36 S'agissant de l'obligation de transmettre des informations relatives aux sites susceptibles d'être désignés comme ZSC, le gouvernement français reconnaît ne pas avoir envoyé ces informations à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, mais fait valoir qu'il était dans l'impossibilité absolue de répondre à cette obligation dans le délai prévu. Il estime, en effet, que le retard pris par la Commission dans l'établissement du formulaire s'est répercuté sur l'ensemble du processus national. Lorsque la Commission a notifié la décision 97/266 adoptant le formulaire, les autorités françaises auraient été obligées de transférer et de modifier l'ensemble des données déjà contenues dans un bordereau national.
37 La Commission soutient que l'obligation de transmission des informations relatives aux sites devait être exécutée avant le 11 juin 1995. À supposer que certains États membres disposant de la liste des sites proposés ainsi que des informations pertinentes avant le 11 juin 1995 aient voulu attendre l'adoption du formulaire, ils auraient pu, après la notification du formulaire le 19 décembre 1996, faire rapidement figurer ces informations dans celui-ci et les notifier à la Commission.
38 La Commission ajoute que, pour tenir compte de l'adoption tardive du formulaire, elle a rallongé la procédure précontentieuse en adressant une lettre de mise en demeure complémentaire à la République française, le 3 juillet 1997, soit bien après la date de la notification du formulaire. Dès lors, les autorités françaises auraient été pleinement en mesure de remplir leur obligation de transmission des informations relatives à chaque site. Or, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, soit le 6 janvier 1998, la République française n'aurait pas envoyé à la Commission les informations afférentes aux sites devant être proposés.
39 Il convient d'abord de préciser que, même si la Commission a dans un premier temps envoyé au gouvernement français une lettre de mise en demeure, le 27 mars 1996, c'est-à-dire avant la notification du formulaire, elle lui a, après la notification de celui-ci, adressé une nouvelle lettre de mise en demeure lui donnant un nouveau délai pour se conformer à l'article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la directive.
En40 Ensuite, il y a lieu de relever que, dès la notification de la directive, le 10 juin 1992, les États membres savaient quels types d'informations il leur faudrait réunir en vue d'une transmission dans le délai de trois ans à compter de ladite notification, soit avant le 11 juin 1995. Ils savaient, en outre, que ces informations devraient être fournies sur la base du formulaire, une fois celui-ci établi par la Commission. En effet, l'article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la directive précise expressément que les informations à transmettre, sur la base d'un formulaire établi par la Commission, comprennent une carte du site, son appellation, sa localisation, son étendue ainsi que les données résultant de l'application des critères spécifiés à l'annexe III (étape 1).
41 Dès lors, le délai accordé au gouvernement français par la Commission pour s'acquitter de l'obligation de reporter sur le formulaire les informations relatives aux sites, qu'il devait détenir dès avant le 11 juin 1995, doit être considéré comme raisonnable. En effet, ce gouvernement a, du 19 décembre 1996, date de la notification du formulaire, au 6 janvier 1998, date d'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, bénéficié de plus de un an pour exécuter cette obligation spécifique.
42 Le gouvernement français reconnaissant que, à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé, il n'avait pas transmis à la Commission, sur la base du formulaire, les informations relatives aux sites devant être proposés, il y a lieu de constater que, en ne transmettant pas à la Commission, dans le délai prescrit, les informations relatives aux sites figurant dans la liste mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, conformément au second alinéa de la même disposition, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
43 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En ne transmettant pas à la Commission, dans le délai prescrit, la liste de sites mentionnée à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, et les informations relatives à ces sites conformément à l'article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la même directive, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
2) La République française est condamnée aux dépens.