CELEX: 61989CJ0174
Steun voor boter bestemd voor vervaardiging van banketbakkerswerk
Verbeurte van inschrijvingswaarborg
Schending van evenredigheidsbeginsel en beginsel van gelijke behandeling

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 20 april 1989, ingekomen bij het Hof op 22 mei 1989, heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van artikel 12, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1932/81 van de Commissie op 13 juli 1981 betreffende de toekenning van steun voor boter en boterconcentraat bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen ( PB 1981, L 191, blz . 6 ) en, subsidiair, over de mogelijkheid om deze bepaling in het onderhavige geval uit billijkheidsoverwegingen buiten toepassing te laten .
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Hoche GmbH en de Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( BALM ) over de vrijgave van een door Hoche gestelde inschrijvingswaarborg, die door de BALM krachtens artikel 12, lid 1, sub c, van verordening nr . 1932/81 verbeurd was verklaard .
3 Genoemde verordening strekt ter bevordering van de afzet van marktboter, door het verlenen van steun waarvan het bedrag via een inschrijvingsprocedure wordt vastgesteld . Aan deze inschrijvingsprocedure kunnen alleen ondernemingen deelnemen die hetzij de boter rechtstreeks gebruiken bij de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs of andere voedingsmiddelen, hetzij de marktboter verwerken tot voor de bereiding van die produkten bestemd boterconcentraat . In het laatste geval wordt naleving van de voorwaarde, dat de boter in boterconcentraat wordt omgezet, door middel van een verwerkingswaarborg verzekerd . Zodra deze waarborgsom is gesteld, wordt de inschrijvingswaarborg die de aanbieder heeft moeten verschaffen om aan de inschrijving te kunnen deelnemen, vrijgegeven . Ingevolge artikel 12, lid 1, sub c, van verordening nr . 1932/81 evenwel wordt de inschrijvingswaarborg - behalve in geval van overmacht - verbeurd verklaard voor de hoeveelheid waarvoor de inschrijver niet binnen de voorgeschreven termijn de verwerkingswaarborg heeft gesteld .
4 Blijkens het dossier nam Hoche, een botersmelterij, in maart, april en mei 1985 deel aan de in het kader van verordening nr . 1932/81 gehouden bijzondere inschrijvingen nrs . 76 t/m 81, waarop zij 1 672 ton marktboter kreeg toegewezen . Zij verbond zich ertoe, deze boter tot boterconcentraat te verwerken, en stelde daarvoor de desbetreffende inschrijvingswaarborg .
5 In het kader van haar marktbeleid wilde de Commissie de voorraden interventieboter doen slinken, waartoe zij op 21 mei 1985 de minimum-verkoopprijs van interventieboter verlaagde van 1.15 ecu tot 1,05 ecu terwijl zij de verwerkingskosten voor het smelten verhoogde van 0,14 ecu tot 0,16 ecu . Door deze maatregel ontstond een zodanig prijsverschil tussen marktboter en interventieboter, dat marktboter, ook met de in het vooruitzicht gestelde steun voor verwerking, 10,65% duurder werd dan interventieboter .
6 Door dit prijsverschil tussen marktboter en interventieboter was de verwerking van marktboter tot boterconcentraat niet meer lonend . Hoche besloot daarom, de door haar in het kader van de inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 aangegane verplichtingen tot verwerking van marktboter niet na te komen en zij bevoorraadde zich met interventieboter . De hoeveelheden marktboter die haar waren toegewezen, sloeg zij op, zonder voor die hoeveelheden een verwerkingswaarborg te stellen .
7 Op 20 september 1985 stelde de Commissie verordening ( EEG ) nr . 2661/85 vast, houdende afwijking van de verordeningen ( EEG ) nrs . 262/79 en 1932/81 ten aanzien van boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen ( PB 1985, L 252, blz . 13 ). In deze verordening, die de handelaren tot afname van interventieboter moest aanzetten ten einde de slinking van de voorraden te versnellen, werd bepaald dat de deelnemers aan de inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 van hun verplichtingen uit hoofde van verordening nr . 1932/81 konden worden ontslagen voor zover de verwerkingstermijn niet was verstreken, op voorwaarde dat zij uit hoofde van verordening nr . 262/79 van de Commissie van 12 februari 1979 betreffende de verkoop tegen verlaagde prijs van boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen ( PB 1979, L 41, blz . 1 ) een 25% grotere hoeveelheid boter kregen toegewezen dan waarvoor zij ontheffing vroegen van hun verplichtingen uit hoofde van verordening nr . 1932/81 .
8 Nadat verordening nr . 2661/85 op 21 september 1985 in werking was getreden, maakte Hoche voor een gedeelte van de ingevolge verordening nr . 1932/81 te verwerken hoeveelheid marktboter gebruik van de bij verordening nr . 2661/85 geschapen mogelijkheid om de verplichting tot het verwerken van marktboter om te zetten in een aanbod tot het afnemen van interventieboter .
9 Voor de hoeveelheid marktboter daarentegen waarvoor Hoche geen verwerkingswaarborg had gesteld en niet van haar verplichtingen ingevolge verordening nr . 1932/81 was ontslagen, omdat zij de omschakelingsmogelijkheid van verordening nr . 2661/85 niet had benut, verklaarde de BALM krachtens artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 de inschrijvingswaarborg verbeurd . Daarop vorderde Hoche voor het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main de vrijgave van deze waarborgsom .
10 In de motivering van de verwijzingsbeschikking overweegt de nationale rechter, dat de beslissing van de BALM tot verbeurdverklaring van de inschrijvingswaarborg gedekt is door artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81, zodat hij er onder normale omstandigheden geen bezwaar tegen zou hebben, het beroep van Hoche te verwerpen . In casu zou zich evenwel een bijzondere situatie voordoen doordat de Commissie verordening nr . 2661/85 heeft vastgesteld . Onder de in deze laatste verordening gestelde voorwaarden zou verbeurte van de inschrijvingswaarborg krachtens artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 ten aanzien van Hoche in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling, zodat men zou kunnen twijfelen aan de geldigheid, althans de toepasbaarheid in het onderhavige geval, van deze bepaling van verordening nr . 1932/81 .
11 Daarop heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main de behandeling van de zaak geschorst totdat het Hof van Justitie uitspraak zal hebben gedaan over de volgende prejudiciële vragen :
" a ) Is artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 van de Commissie van 13 juli 1981 ongeldig, doordat het verbeurte van de inschrijvingswaarborg niet uitsluit voor het geval waarin een onderneming in het jaar 1985 in het kader van de bijzondere inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 een toewijzing heeft verkregen, maar geen verwerkingswaarborg heeft gesteld en in plaats daarvan nog vóór de inwerkingtreding van verordening nr . 2661/85 van de Commssie van 20 september 1985 op grond van verordening nr . 262/79 van de Commissie van 12 februari 1979 een even grote hoeveelheid interventieboter als de toegewezen hoeveelheid heeft gekocht en naar behoren heeft verwerkt?
Zo nee :
b ) Moet artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 onder de in vraag a ) bedoelde omstandigheden in het concrete geval buiten toepassing worden gelaten?"
12 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten in het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat voor de redenering van het Hof noodzakelijk is .
De eerste vraag
13 De verwijzende rechter stelt deze vraag, omdat hij onder omstandigheden als de onderhavige de geldigheid van artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 betwijfelt wegens mogelijke schending van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling .
14 Dienaangaande overweegt hij, dat in casu het evenredigheidsbeginsel is geschonden . Het doel van verbeurdverklaring van de inschrijvingswaarborg, te weten de garantie dat marktboter wordt verwerkt tot boterconcentraat voor de bereiding van levensmiddelen, zou niet meer hebben bestaan op het moment waarop de door Hoche gestelde inschrijvingswaarborg door de BALM verbeurd werd verklaard . Uit verordening nr . 2661/85 werd juist duidelijk, dat de Commissie na de verlaging van de minimum-verkoopprijs voor interventieboter op 21 mei 1985 niet zoveel meer verwachtte van de verwerking van marktboter en in plaats daarvan de vraag naar interventieboter trachtte aan te wakkeren . Hoche zou overeenkomstig deze doelstelling hebben gehandeld, door zich nog vóór de inwerkingtreding van verordening nr . 2661/85 met interventieboter te bevoorraden, zodat verbeurte van de inschrijvingswaarborg in haar geval ongerechtvaardigd zou zijn .
15 Voorts zou in casu het beginsel van gelijke behandeling zijn geschonden, daar verordening nr . 2661/85 niet voor alle deelnemers aan de inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 gelijkelijk zou gelden . Concurrenten van Hoche die bij de inwerkingtreding van die verordening nog niet tot de aankoop van interventieboter waren overgegaan, zouden ten volle gebruik hebben kunnen maken van de daarin geboden omschakelingsmogelijkheid zonder dat dit hun de verbeurte van hun waarborg heeft gekost, terwijl Hoche, die reeds vóór de inwerkingtreding van verordening nr . 2661/85 interventieboter had ingekocht, haar waarborg wél moest prijsgeven .
16 Voor een antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechter moet om te beginnen worden gewezen op artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81, dat als volgt luidt :
" Behoudens overmacht wordt de inschrijvingswaarborg verbeurd voor de hoeveelheid waarvoor de inschrijver :
a ) zijn aanbieding heeft ingetrokken na het verstrijken van de in artikel 4, leden 2 en 3, bedoelde termijn voor het indienen van de aanbiedingen, of
b ) wanneer het boter betreft :
niet binnen de voorgeschreven termijn de verwerking van de boter tot in artikel 2, lid 1, sub a ), bedoelde produkten heeft verricht,
c ) wanneer het boterconcentraat betreft :
niet binnen de voorgeschreven termijn de in artikel 7, lid 2, bedoelde verwerkingswaarborg heeft gesteld ."
17 Bij lezing van deze bepaling blijkt, dat de rechtvaardigingsgronden voor verbeurdverklaring van de inschrijvingswaarborg die wordt gesteld in het kader van een inschrijvingsprocedure ter verkrijging van steun voor boter of boterconcentraat, uitputtend zijn opgesomd .
18 Voorts moet worden vastgesteld, dat de gang van zaken in het hoofdgeding aansluit bij de in artikel 12, lid 1, sub c, van verordening nr . 1932/81 genoemde redenen voor verbeurdverklaring van de inschrijvingswaarborg . Voor de verwijzende rechter is immers niet bestreden, dat Hoche voor de in het kader van de inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 toegewezen hoeveelheden geen verwerkingswaarborg had gesteld, omdat zij uit economische overwegingen ervan had afgezien, de haar toegewezen marktboter tot boterconcentraat te verwerken . Onder die omstandigheden is het besluit van de BALM om de door Hoche gestelde inschrijvingswaarborg verbeurd te verklaren, niet meer dan het rechtsgevolg dat artikel 12, lid 1, sub c, van verordening nr . 1932/81 aan het gedrag van deze onderneming verbindt .
19 Voor het overige zou dit rechtsgevolg slechts kunnen indruisen tegen het evenredigheidsbeginsel wanneer de gebezigde middelen, in casu de verplichting tot het stellen van een waarborg, niet geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken of verder gaan dan voor de bereiking van dat doel noodzakelijk is ( zie bij voorbeeld het arrest van 18 november 1987, zaak 137/85, Maizena, Jurispr . 1987, blz . 4587, r.o . 15 ).
20 Uit artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 volgt, dat het stellen van de inschrijvingswaarborg in de eerste plaats de zekerheid moet bieden, dat de ondernemingen die aan een inschrijvingsprocedure deelnemen geen schijnaanbieding doen, waardoor de berekeningsgrondslag voor de steun zou worden vervalst, en in de tweede plaats moet waarborgen dat de ondernemingen de marktboter binnen de voorgeschreven termijn gebruiken overeenkomstig de bepalingen van verordening nr . 1932/81 . Voor gevallen waarin de marktboter niet rechtstreeks voor de bereiding van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen wordt gebruikt, maar wordt verwerkt tot boterconcentraat bestemd voor de bereiding van de in verordening nr . 1932/81 genoemde produkten, moet volgens de verordening een verwerkingswaarborg worden gesteld om te verzekeren dat het boterconcentraat in overeenstemming met de verordening wordt gebruikt . Volgens artikel 12, lid 2, sub c, van deze verordening wordt de inschrijvingswaarborg onmiddellijk vrijgegeven voor de hoeveelheden boterconcentraat waarvoor de verwerkingswaarborg is gesteld .
21 Blijkens het dossier heeft Hoche niet voldaan aan haar verplichting, de in het kader van de inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 verkregen marktboter tot boterconcentraat te verwerken en voor deze hoeveelheden de verwerkingswaarborg te stellen . Mitsdien kan verbeurte van de inschrijvingswaarborg, die deel uitmaakt van een regeling waarvoor de marktdeelnemer vrijwillig in zijn eigen belang heeft gekozen, niet als onevenredig worden aangemerkt wanneer het risico, met het oog waarop de waarborg werd gesteld, zich voordoet .
22 De verwijzende rechter overweegt overigens in zijn verwijzingsbeschikking, dat hij het beroep van Hoche onder normale omstandigheden zonder meer zou hebben verworpen . De bijzondere situatie waardoor verbeurte van de inschrijvingswaarborg in casu in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel, zou eerst zijn ontstaan door vaststelling van verordening nr . 2661/85 .
23 Dienaangaande moet echter worden vastgesteld, dat de geldigheid van een bepaling van een algemene verordening, in casu artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81, niet kan worden beïnvloed door de latere vaststelling van een specifieke verordening als verordening nr . 2661/85, die voor bepaalde uitdrukkelijk genoemde gevallen afwijkingen van de algemene regeling mogelijk maakt .
24 Hetzelfde geldt voor de twijfel van de verwijzende rechter omtrent een mogelijke inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling .
25 Volgens vaste rechtspraak doet schending van het beginsel van gelijke behandeling zich pas voor, wanneer vergelijkbare situaties verschillend en verschillende situaties gelijk worden behandeld, behoudens wanneer een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is ( zie bij voorbeeld het arrest van 13 december 1984, zaak 106/83, Sermide, Jurispr . 1984, blz . 4209, r.o . 28 ).
26 Het staat evenwel vast, dat verordening nr . 1932/81 alle inschrijvers die een toewijzing hebben gekregen en die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, gelijk behandelt, met name waar het de verbeurte van de inschrijvingswaarborg betreft . Deze verbeurte kan derhalve niet als discriminerend worden aangemerkt .
27 Een mogelijke schending van het beginsel van gelijke behandeling in een geval als het onderhavige zou dus alleen het gevolg kunnen zijn van de inwerkingtreding van verordening nr . 2661/85 .
28 Gelijk hiervoor sub 23 echter reeds is opgemerkt, kan een algemene bepaling niet door de latere vaststelling van een specifieke uitzonderingsbepaling haar geldigheid verliezen .
29 Uit het voorgaande volgt, dat bij onderzoek van de eerste vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81, voor zover dit artikel verbeurte van de inschrijvingswaarborg niet uitsluit in gevallen waarin een onderneming in 1985 in het kader van de bijzondere inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 een toewijzing heeft gekregen, maar geen verwerkingswaarborg heeft gesteld en in plaats daarvan nog vóór de inwerkingtreding van verordening nr . 2661/85 voor de toegewezen hoeveelheid interventieboter heeft gekocht overeenkomstig verordening nr . 262/79 en regelmatig heeft verwerkt .
De tweede vraag
30 In de motivering van zijn verwijzingsbeschikking verklaart de nationale rechter, in ongeldigverklaring van artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 geen bevredigende oplossing te zien . Voor het geval de eerste vraag ontkennend mocht worden beantwoord stelt hij daarom nog een tweede vraag, waarmee hij wenst te vernemen of artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 in een bepaald geval uit billijkheidsoverwegingen buiten toepassing kan worden gelaten .
31 Voor een antwoord op deze vraag moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd, dat het Hof het bestaan van een algemeen gemeenschapsrechtelijk beginsel van objectieve onbillijkheid reeds heeft ontkend . Het heeft immers voor recht verklaard, dat het gemeenschapsrecht geen rechtsgrondslag kent die vrijstelling van door het gemeenschapsrecht ingevoerde heffingen om redenen van billijkheid mogelijk maakt ( arrest van 28 juni 1977, zaak 118/76, Balkan Import-Export, Jurispr . 1977, blz . 1177, r.o . 8 en 10 ). Bovendien heeft het Hof beslist, dat het gemeenschapsrecht geen algemeen rechtsbeginsel kent volgens hetwelk een geldende gemeenschapsbepaling door een nationale instantie niet mag worden toegepast, wanneer die bepaling voor de betrokkene een hardheid meebrengt die de gemeenschapswetgever zeker zou hebben trachten te vermijden, indien hij bij de vaststelling van de bepaling aan dat geval had gedacht ( arrest van 14 november 1985, zaak 299/84, Neumann, Jurispr . 1985, blz . 3663, r.o . 33 ).
32 Voor zover de twijfel van de nationale rechter omtrent de toepasbaarheid van artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 op het onderhavige geval berust op de vaststelling van verordening nr . 2661/85, moet voorts worden opgemerkt dat, op grond van gelijksoortige overwegingen als reeds bij het onderzoek van de eerste vraag uiteengezet, de toepasbaarheid van een algemene bepaling als artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 in individuele gevallen niet kan worden beïnvloed door de latere vaststelling van een specifieke uitzonderingsregeling als verordening nr . 2661/85 .
33 Voor het overige moet nog worden vastgesteld, dat het in casu in geding zijnde stelsel van inschrijvingen niet tot doel heeft, de aanbieders de handhaving te verzekeren van een voordeel dat hen op een gegeven moment ten goede kwam . De Commissie, die de verplichting had om de bestaande botervoorraden doelmatig te beheren, moest haar beleid juist aan de wisselende marktomstandigheden aanpassen ( zie laatstelijk het arrest van 14 februari 1990, zaak C-350/88, Delacre e.a ., r.o . 26 en 32 tot en met 34, Jurispr . 1990, blz . I-395 ).
34 Hieruit volgt, dat marktdeelnemers die vrijwillig en in hun eigen belang aan inschrijvingen als de thans aan de orde zijnde deelnemen, geheel de aan de betrokken transactie verbonden risico' s moeten dragen, zolang de Commissie niet onverwachts en willekeurig wijziging brengt in de economische situatie of de geldende voorschriften .
35 Dit laatste is in het onderhavige geval niet gebeurd . Gezien de groeiende voorraden interventieboter kon de Commissie, die voor het beheer van de botervoorraden verantwoordelijk is, in het kader van de haar op dit gebied toekomende beoordelingsvrijheid op goede gronden oordelen, dat de vraag door een verlaging van de minimum-verkoopprijs voor interventieboter moest worden verlegd . In de tweede plaats had Hoche die prijsverlaging als voorzichtig ondernemer kunnen voorzien, omdat de Commissie begin 1985 in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekend gemaakte voorstellen had ingediend om de prijs van interventieboter voor het verkoopseizoen 1985/1986 fors te verlagen .
36 Bijgevolg moet op de tweede vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 niet in een concreet geval buiten toepassing kan worden gelaten om redenen van billijkheid .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 De kosten door de Commissie wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE ( Tweede Kamer ),
uitspraak doende op de door het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main bij beschikking van 20 april 1989 gestelde vragen, verklaart voor recht :
1 ) Bij onderzoek van de eerste door de verwijzende rechter gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 12, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1932/81 van de Commissie van 31 juli 1981 betreffende de toekenning van steun voor boter en boterconcentraat bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen, voor zover dit artikel verbeurte van de inschrijvingswaarborg niet uitsluit in gevallen waarin een onderneming in 1985 in het kader van de bijzondere inschrijvingen nrs . 76 tot en met 81 een toewijzing heeft gekregen, maar geen verwerkingswaarborg heeft gesteld en in plaats daarvan nog vóór de inwerkingtreding van verordening ( EEG ) nr . 2661/85 van de Commissie van 20 september 1985 houdende afwijking van de verordeningen ( EEG ) nrs . 262/79 en 1932/81 ten aanzien van boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen, voor de toegewezen hoeveelheid interventieboter heeft gekocht overeenkomstig verordening ( EEG ) nr . 262/79 van de Commissie van 12 februari 1979 betreffende de verkoop tegen verlaagde prijs van boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen, en regelmatig heeft verwerkt .
2 ) Artikel 12, lid 1, van verordening nr . 1932/81 voornoemd kan niet in een concreet geval buiten toepassing worden gelaten om redenen van billijkheid .