CELEX: 61989CJ0180
Niet-nakoming
Vrij verrichten van diensten
Toeristengidsen
Door nationale wettelijke regeling verlangde beroepskwalificatie

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 24 mei 1989, heeft de Commissie het Hof op grond van artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning ten bewijze van een bepaalde, door het afleggen van een examen aangetoonde beroepskwalificatie, wanneer het gaat om rondleidingen op andere plaatsen dan de musea of historische momenten waar begeleiding door een gespecialiseerde gids noodzakelijk is .
2 De bepalingen waartegen het onderhavige beroep is gericht, zijn neergelegd in artikel 11 van de wet van 17 mei 1983 ( GURI nr . 141 van 25 mei 1983, blz . 4091 ). Volgens die bepalingen zijn toeristengidsen personen die beroepshalve individuele personen of groepen begeleiden bij de bezichtiging van kunstwerken, musea, galerijen en archeologische opgravingen en daarbij punten van historisch, artistiek, architectonisch of landschappelijk belang en natuurlijke bijzonderheden toelichten .
3 Op 10 februari 1987 zond de Commissie de Italiaanse regering overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag een schriftelijke ingebrekestelling . Volgens deze ingebrekestelling had Italië niet voldaan aan de eisen van het gemeenschapsrecht, meer in het bijzonder artikel 59 EEG-Verdrag, op het gebied van de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen . In een brief van 22 juni 1987 betwistten de Italiaanse instanties het standpunt van de Commissie . Op 20 april 1988 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit waarin zij haar standpunt herhaalde en de Italiaanse regering verzocht om binnen een termijn van twee maanden de voor de opvolging van het advies noodzakelijke maatregelen te nemen . Na te hebben vastgesteld, dat de Italiaanse regering haar standpunt niet accepteerde, stelde de Commissie het onderhavige beroep in .
4 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
5 Vooraf dient te worden opgemerkt, dat de werkzaamheden van een uit een andere Lid-Staat dan Italië afkomstige toeristengids die de deelnemers aan een georganiseerde reis vanuit die Lid-Staat naar Italië begeleidt, rechtens twee verschillende vormen kunnen aannemen . Een in een andere Lid-Staat gevestigde reisorganisator kan een beroep doen op gidsen die bij hem in loondienst zijn . In dat geval verleent de reisorganisator de dienst aan de toeristen via zijn eigen toeristengidsen . De reisorganisator kan echter ook in die andere Lid-Staat gevestigde zelfstandige toeristengidsen inschakelen, in welk geval de toeristengids de dienst verricht ten behoeve van de reisorganisator .
6 In de twee hiervoor bedoelde gevallen gaat het dus om dienstverrichtingen van de reisorganisator ten behoeve van de toeristen respectievelijk van de zelfstandige toeristengids ten behoeve van de reisorganisator . Dergelijke dienstverrichtingen, die van tijdelijke aard zijn en waarop de bepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen niet van toepassing zijn, zijn werkzaamheden tegen vergoeding in de zin van artikel 60 EEG-Verdrag .
7 Nagegaan moet worden, of deze werkzaamheden onder de werkingssfeer van artikel 59 EEG-Verdrag vallen .
8 Ofschoon artikel 59 EEG-Verdrag enkel uitdrukkelijk spreekt van de situatie waarin de dienstverrichter is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die van de ontvanger van de dienst, heeft deze bepaling niettemin tot doel, een einde te maken aan de beperkingen op het vrij verrichten van diensten door personen die niet zijn gevestigd in de staat op het grondgebied waarvan de dienst moet worden verricht ( zie arrest van 10 februari 1982, zaak 76/81, Transporoute, Jurispr . 1982, blz . 417, r.o . 14 ). De verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten zijn eerst niet van toepassing, wanneer de betrokken activiteit zich in al zijn relevante aspecten binnen één enkele Lid-Staat afspeelt ( arrest van 18 maart 1980, zaak 52/79, Debauve, Jurispr . 1980 blz . 833, r.o . 9 ).
9 Artikel 59 dient dus toepassing te vinden in alle gevallen waarin een dienstverrichter zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die waar hij is gevestigd, ongeacht de plaats van vestiging van degenen te wier behoeve die diensten worden verricht .
10 Daar in casu - en in beide in rechtsoverweging 5 van dit arrest geschetste situaties - sprake is van diensten die worden verricht in een andere Lid-Staat dan die waar de dienstverrichter is gevestigd, is artikel 59 EEG-Verdrag van toepassing .
11 Vervolgens moet worden nagegaan, of voor de betrokken activiteit reeds een communautaire regeling geldt .
12 De Italiaanse regering beklemtoont in dit verband, dat het beroep van toeristengids moet worden onderscheiden van dat van reisleider . Blijkens de veertiende overweging en artikel 2, lid 5, van richtlijn 75/368 van de Raad van 16 juni 1975 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor diverse werkzaamheden ( ex klasse 01 tot en met 85 CITI ) en houdende met name overgangsmaatregelen voor deze werkzaamheden ( PB 1975, L 167, blz . 22 ) geldt er enkel een communautaire harmonisatie voor het beroep van reisleider . De bevoegdheid om de werkzaamheid van reisleider uit te oefenen zou bijgevolg geenszins het recht meebrengen om het beroep van toeristengids uit te oefenen .
13 Dit betoog kan niet worden aanvaard . Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking, dat de Commissie geenszins stelt dat de twee beroepen identiek zijn en dat een reisleider zijn werkzaamheid en die van toeristengids door elkaar zou kunnen uitoefenen . De Commissie spreekt in haar verzoekschrift enkel van de werkzaamheid van toeristengids, uitgeoefend door degene die zich met een groep toeristen verplaatst, zonder de vraag aan de orde te stellen of die persoon tevens de werkzaamheid van reisleider uitoefent .
14 Mitsdien moet worden nagegaan of, bij gebreke van communautaire harmonisatie, de toepassing van de betrokken Italiaanse regeling op toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat begeleiden, verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag .
15 De artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag verlangen niet alleen de opheffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar ook de afschaffing van iedere beperking van het vrij verrichten van diensten, die wordt opgelegd op grond dat de dienstverrichter is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die waar de dienst wordt verricht . Inzonderheid mag een Lid-Staat de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden . Daardoor zou immers elk nuttig effect worden ontnomen aan de bepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren .
16 Het vereiste dat in voornoemde Italiaanse wettelijke bepalingen wordt gesteld, vormt een dergelijke beperking . Door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een bepaald getuigschrift, belet die regeling immers zowel de reisorganisators om deze dienst met behulp van hun eigen personeel te verrichten als de zelfstandige toeristengidsen om hun diensten tijdens georganiseerde reizen aan de reisorganisators aan te bieden . Ook belet zij de toeristen die aan dergelijke georganiseerde reizen deelnemen, om naar eigen keuze van de betrokken diensten gebruik te maken .
17 Gelet op de bijzondere aard van bepaalde dienstverrichtingen, kan de omstandigheid dat een Lid-Staat daartoe bepaalde kwalificaties van de dienstverrichter verlangt krachtens de voorschriften die de betrokken werkzaamheden op zijn grondgebied regelen, niet onverenigbaar met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag worden geacht . Als grondbeginsel van het Verdrag kan het vrij verrichten van diensten echter slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken staat werkzaam is, voor zover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de Lid-Staat waar hij is gevestigd . Bovendien moeten de gestelde eisen objectief noodzakelijk zijn om de naleving van de beroepsregels te waarborgen en de hiermee beoogde belangenbescherming te verzekeren ( zie onder meer het arrest van 4 december 1986, zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1986, blz . 3755, r.o . 27 ).
18 Die eisen zijn derhalve slechts verenigbaar te achten met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag, indien er op het gebied van de hierbedoelde werkzaamheid dwingende redenen van algemeen belang blijken te bestaan die beperkingen op het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen, dat belang niet reeds wordt gewaarborgd door de regels van de staat waar de dienstverrichter is gevestigd en hetzelfde resultaat niet door minder beperkende voorschriften kan worden bereikt .
19 De Italiaanse regering betoogt vervolgens, dat de betrokken regeling strekt ter bescherming van de algemene belangen die verband houden met de consumentenbescherming en het behoud van het nationaal historisch en artistiek bezit . Op het gebied van de consumentenbescherming zou de regeling tot doel hebben, de kwaliteit van de dienstverrichting te waarborgen om aldus de daadwerkelijke ontvanger ervan, de toerist, te beschermen . Het belang van het behoud van het nationaal historisch en artistiek bezit zou worden beschermd door de toeristengids, die optreedt als intermediair tussen de bezoeker en het cultuurgoed . In het specifieke geval van een georganiseerde groepsreis van buitenlandse toeristen zou de bescherming van dat belang van grote betekenis zijn voor zover die toeristen, gezien hun verschil in culturele achtergrond en de korte duur van de bezoeken, van het cultuurgoed slechts het beeld en de kennis zullen behouden die de toeristengids hun heeft overgedragen .
20 Vastgesteld moet worden, dat het algemeen belang verband houdend met de consumentenbescherming en het behoud van het nationaal historisch en artistiek bezit een dwingende reden kan vormen die een beperking van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigt . Het litigieuze vereiste van de Italiaanse wettelijke regeling gaat echter verder dan voor de bescherming van dat belang noodzakelijk is, door voor te schrijven dat de toeristengids die groepen toeristen uit een andere Lid-Staat begeleidt, zijn werkzaamheid slechts kan uitoefenen indien hij in het bezit is van een vergunning .
21 De professionele begeleiding die hier aan de orde is, vindt immers onder bijzondere omstandigheden plaats . De toeristengids, in loondienst of zelfstandig, verplaatst zich met de toeristen, die hij in gesloten groep vergezelt . Zij verplaatsen zich tijdelijk, als groep, van hun Lid-Staat van vestiging naar de te bezoeken Lid-Staat .
22 Onder die omstandigheden heeft het door de Lid-Staat van bestemming gestelde vereiste van een vergunning ten gevolge, dat een kleiner aantal toeristengidsen toeristen in gesloten groep kan begeleiden . Dit kan een reisorganisator ertoe brengen, eerder gebruik te maken van plaatselijke gidsen, gevestigd of in loondienst in de Lid-Staat waar de dienst wordt verricht . Voor de toeristen die van de betrokken diensten gebruik maken, kan zulks het nadeel hebben dat zij niet kunnen beschikken over een gids die vertrouwd is met hun taal en hun bijzondere interesses en verwachtingen .
23 Bovendien is een rendabele exploitatie van dergelijke groepsreizen afhankelijk van de commerciële reputatie van de reisorganisator, die onder druk staat van de concurrentie van andere reisorganisators . Het ophouden van die reputatie en de concurrentiedruk maken reeds een zekere selectie van de gidsen en toezicht op de kwaliteit van hun werk noodzakelijk . Afhankelijk van de specifieke verwachtingen van de betrokken groep toeristen, kan een en ander bijdragen tot de bescherming van de consument en het behoud van het nationaal historisch en artistiek bezit, wanneer het gaat om rondleidingen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die enkel onder begeleiding van een beroepsgids kunnen worden bezocht .
24 Bijgevolg is de betrokken regeling, gelet op de omvang van de beperkingen waartoe zij leidt, onevenredig aan het nagestreefde doel, te weten het behoud van het historisch en artistiek bezit van de Lid-Staat waar de reis plaatsvindt en de bescherming van de consument .
25 Tot slot betoogt de Italiaanse regering, dat de toepassing van de betrokken regeling onmogelijk kan worden beperkt tot rondleidingen in bepaalde musea en voor het publiek opengestelde monumenten en culturele of historische plaatsen . Indien de regeling slechts voor een heel beperkt aantal van deze objecten of plaatsen zou gelden, zouden de vereisten van bescherming van de consument en van het nationale cultuurbezit daardoor in het gedrang komen . Zou zij daarentegen gelden voor alle objecten of plaatsen van groot cultureel belang, dan zou zij onvermijdelijk gelden voor de objecten en plaatsen die gewoonlijk worden bezocht door toeristen die aan georganiseerde reizen deelnemen .
26 De Commissie heeft rondleidingen in bepaalde musea of historische monumenten die enkel onder begeleiding van een gespecialiseerde gids kunnen worden bezocht, van het beroep uitgezonderd . Ter terechtzitting heeft zij echter verklaard, dat deze uitzondering enkel betrekking heeft op de gevallen waarin nationale voorschriften, wegens het bijzondere karakter van bepaalde plaatsen, specifieke kwalificaties verlangen naast die welke vereist zijn voor de verkrijging van een vergunning voor de werkzaamheid van toeristengids, waarop het onderhavige beroep betrekking heeft .
27 Anders dan de Italiaanse regering stelt, kan de omstandigheid dat die uitzondering slechts een beperkte draagwijdte heeft, geen afbreuk doen aan de bescherming van de consument en van het cultuurbezit . Uit bovenstaande overwegingen volgt immers, dat die bescherming buiten deze specifieke plaatsen hoe dan ook voldoende gewaarborgd is wanneer het gaat om toeristengidsen die hun diensten verrichten binnen een gesloten groep toeristen, die vanuit een andere Lid-Staat een reis onderneemt .
28 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning, afgegeven na een examen ten bewijze van een bepaalde beroepskwalificatie, wanneer het gaat om rondleidingen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten waar begeleiding door een gespecialiseerde gids noodzakelijk is .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
29 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat :
1 ) De Italiaanse Republiek is de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning, afgegeven na een examen ten bewijze van een bepaalde beroepskwalificatie, wanneer het gaat om rondleidingen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten waar begeleiding door een gespecialiseerde gids noodzakelijk is .
2 ) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure .