CELEX: 61997CJ0036
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Administratiekosten
Ten laste van ontvangers van compensatiebedragen

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikkingen van 18 oktober 1996, ingekomen bij het Hof op 27 januari 1997, heeft het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van, in zaak C-36/97, artikel 15, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181, blz. 12), en van, in zaak C-37/97, artikel 30 bis van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 468/87 tot vaststelling van de algemene voorschriften van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees, alsmede van verordening (EEG) nr. 1357/80 tot instelling van een premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand (PB L 215, blz. 49).
2 Deze vragen zijn gerezen in door Kellinghusen en Ketelsen bij het Verwaltungsgericht ingestelde beroepen tegen beschikkingen van respectievelijk het Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel en het Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum betreffende de toekenning van rechtstreekse inkomenssteun aan landbouwproducenten.
Het toepasselijke recht
3 Bij verordening nr. 1765/92 is ten behoeve van producenten van bepaalde akkerbouwgewassen een stelsel van compensatiebedragen ingesteld. Artikel 2, lid 1, van de verordening bepaalt, dat in de Gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen onder bepaalde voorwaarden een compensatiebedrag kunnen aanvragen.
4 Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 bepaalt:
"De in deze verordening bedoelde bedragen moeten volledig aan de begunstigden worden uitbetaald."
5 Artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, in deze verordening ingevoegd bij artikel 1, punt 5, van verordening nr. 2066/92, luidt als volgt:
"De op grond van deze verordening te betalen bedragen worden volledig aan de begunstigde uitgekeerd."
6 Als tegenprestatie voor de uitkering van rechtstreekse inkomenssteun aan de producenten brengt de deelstaat Schleswig-Holstein beheers- en controlekosten in rekening, die worden geïnd op basis van de Landesverordnung über Verwaltungsgebühren. De tariefposten 15.15 tot en met 15.17 van deze Verordnung, ingevoegd bij de Landesverordnung van 29 oktober 1993 (hierna: "Landesverordnung"), hebben de heffing voor administratiekosten per 1 januari 1994 tot bepaalde gebieden uitgebreid.
7 Deze tariefposten zijn als volgt geredigeerd:
"15.15 Toekenning van een compensatiebedrag krachtens artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1765/92 (...)
a) Basisheffing (in DM) voor een voor akkerbouw bestemde oppervlakte van maximum 2 ha        30 voor een voor akkerbouw bestemde oppervlakte van 2 tot en met 13,51 ha 50 voor een voor akkerbouw bestemde oppervlakte van meer dan 13,51 ha       80
b) per hectare voor akkerbouw bestemde oppervlakte, uitgezonderd voor kleine bedrijven,  krachtens artikel 8, lid 2, verhoogd met (in DM)        3
(...)
15.16 Toekenning van een speciale premie aan rundvleesproducenten krachtens artikel 4 b, lid 1, van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 (...)
a) Basisheffing (in DM) tot 10 runderen         30 van 10 tot en met 30 runderen      50 meer dan 30 runderen 80
b) vermeerderd met, per rund (in DM)      2
(...)
15.17 Toekenning van een premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand krachtens artikel 4 b, lid 1, van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 (...)
a) Basisheffing (in DM) tot 10 zoogkoeien        30 van 10 tot en met 30 zoogkoeien      50 meer dan 30 zoogkoeien 80
b) vermeerderd met, per zoogkoe (in DM)     2"
De hoofdgedingen
8 Bij beschikkingen van 30 september, 30 november 1994 en 31 maart 1995 kende het Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel (hierna: "Amt Kiel") Kellinghusen een compensatiebedrag van 175 945,07 DM toe, zijnde het door hem voor het seizoen 1994/1995 aangevraagde bedrag op basis van een totale oppervlakte van 236,5 ha voor de teelt van graan, eiwithoudende gewassen en oliehoudende zaden alsmede voor een conjuncturele braaklegging. Bij afzonderlijke beschikking van 20 september 1994 bracht het Amt Kiel hem overeenkomstig tariefpost 15.15 van de Landesverordnung administratiekosten ten bedrage van 788 DM in rekening: een basisheffing van 80 DM en een bijkomend bedrag van 3 DM per hectare voor akkerbouw bestemde oppervlakte.
9 Bij beschikking van 31 maart 1995 kende het Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum (hierna: "Amt Husum") Ketelsen de door hem voor het seizoen 1994 voor 67 koeien aangevraagde speciale premie voor rundvleesproducenten van 23 305,92 DM toe. Bij afzonderlijke beschikking van 31 maart 1995 werd voor de administratieve afhandeling van de premieaanvraag een heffing van 214 DM gevorderd.
10 Nadat zij zonder succes bezwaar tegen deze heffingsbeschikkingen hadden ingediend, stelden Kellinghusen en Ketelsen respectievelijk op 20 januari en 28 december 1995 beroep in bij het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht.
11 Het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht is van mening, dat het bedrag van de heffingen in de tariefposten 15.15 tot en met 15.17 van de Landesverordnung op een zodanig niveau is vastgesteld, dat er een redelijke verhouding bestaat tussen, enerzijds, het bedrag van de door de overheid gemaakte kosten, en, anderzijds, de economische waarde of enig ander nut van de bestuurshandeling voor de betalingsplichtige ("equivalentiebeginsel"). Ook zijn deze heffingen zijns inziens in overeenstemming met het kostendekkingsbeginsel, dat verlangt dat de heffingen aldus worden vastgesteld, dat de inkomsten de kosten van de administratieve verrichtingen dekken, doch niet te boven gaan. Het Verwaltungsgericht vraagt zich evenwel af, of de inning van een heffing zich verdraagt met de bepalingen van artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 of met artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92.
12 In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de navolgende vragen:
Zaak C-36/97
"1) Moet artikel 15, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181, blz. 12) aldus worden uitgelegd, dat het de nationale autoriteiten verbiedt, van de aanvragers voor de behandeling van hun steunaanvragen een heffing voor administratiekosten te vorderen, wanneer het tarief ervan overeenkomt met op andere gebieden in het nationale recht gebruikelijke tarieven en zo laag is, dat de aanvragers daardoor niet ervan worden weerhouden steunaanvragen in te dienen?
2) Zo ja:
Is artikel 15, lid 3, van genoemde verordening van de Raad in strijd met gemeenschapsrecht van hogere rang, met name met het loyauteitsbeginsel van artikel 5 EG-Verdrag, het evenredigheidsbeginsel van artikel 3 b, derde alinea, EG-Verdrag en het subsidiariteitsbeginsel van artikel 3 b, tweede alinea, EG-Verdrag?"
Zaak C-37/97
"1) Moet artikel 30 bis van verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 468/87 tot vaststelling van de algemene voorschriften van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees, alsmede van verordening (EEG) nr. 1357/80 tot instelling van een premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand (PB 1992, L 215, blz. 49), aldus worden uitgelegd, dat het de nationale autoriteiten verbiedt, van de aanvragers voor de behandeling van hun steunaanvragen een heffing voor administratiekosten te vorderen, wanneer het tarief ervan overeenkomt met op andere gebieden in het nationale recht gebruikelijke tarieven en zo laag is, dat de aanvragers daardoor niet ervan worden weerhouden steunaanvragen in te dienen?
2) Zo ja:
Is artikel 30 bis van genoemde verordening van de Raad in strijd met gemeenschapsrecht van hogere rang, met name met het loyauteitsbeginsel van artikel 5 EG-Verdrag, het evenredigheidsbeginsel van artikel 3 b, derde alinea, EG-Verdrag en het subsidiariteitsbeginsel van artikel 3 b, tweede alinea, EG-Verdrag?"
13 Bij beschikking van 18 maart 1997 van de president van het Hof zijn deze twee zaken gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling, alsmede voor het arrest.
De eerste vraag
14 Verzoekers in het hoofdgeding, de Duitse regering en de Commissie zijn van mening, dat de betrokken bepalingen, gelet op de tekst en het doel ervan, niet alleen een rechtstreekse verlaging van de compensatiebedragen verbieden, maar ook een indirecte verlaging, in het bijzonder in de vorm van een heffing voor administratiekosten.
15 Verweerders in het hoofdgeding, alsmede de Griekse en de Zweedse regering daarentegen betogen, dat de betrokken bepalingen niet in de weg staan aan het in rekening brengen van administratiekosten, doch enkel een volledige uitbetaling voorschrijven.
16 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de bepalingen van de gemeenschapsverordeningen in alle lidstaten eenvormig moeten worden toegepast en, in de mate van het mogelijke, in het gehele gebied van de Gemeenschap dezelfde werking moeten hebben (arrest van 14 januari 1981, Duitsland/Commissie, 819/79, Jurispr. blz. 21, punt 10).
17 Volgens de bewoordingen zelf van artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 en van artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92, moeten de betrokken bedragen "volledig" aan de begunstigden worden uitbetaald.
18 Voorts wordt, gelijk het Hof in zijn arrest van 19 mei 1998, Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet (C-132/95, Jurispr. blz. I-2975, punt 59) heeft opgemerkt, in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1765/92 met zoveel woorden gezegd, dat de compensatiebedragen zijn bedoeld om het inkomensverlies dat het gevolg is van de verlaging van de regelingsprijzen te compenseren in het kader van de nieuwe regeling van steun aan producenten van bepaalde akkerbouwgewassen na de hervorming van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek. Volgens de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2066/92 dienen de nadelige gevolgen van de verlaging van de interventieprijs in de rundvleessector voor de producenten in aanzienlijke mate te worden gecompenseerd door middel van premies.
19 Gelijk de Commissie terecht heeft opgemerkt, kan het doel van een compensatie van inkomensverlies als gevolg van een daling van de regelingsprijzen slechts worden bereikt, indien de compenserende steun volledig wordt uitgekeerd aan de landbouwers die de gevolgen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid dragen.
20 Immers, indien de lidstaten de mogelijkheid zouden hebben om de bedragen van de compenserende steun te verlagen door daarvan de administratiekosten af te trekken of daarvoor een bedrag te heffen, zouden uiteindelijk de inkomensverliezen van de landbouwers in eenzelfde lidstaat en per lidstaat verschillend worden gecompenseerd, wat de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, die noodzakelijk is om een ongelijke behandeling van de marktdeelnemers te voorkomen, in het gedrang zou kunnen brengen (arrest Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet, reeds aangehaald, punt 49).
21 Daaruit volgt, dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92, eraan in de weg staan dat de nationale autoriteiten bedragen inhouden op de verrichte betalingen, of voor de behandeling van de aanvragen administratiekosten in rekening brengen, waardoor het bedrag van de steun wordt verlaagd.
22 Tot staving van hun stelling dat deze bepalingen niet verbieden dat van de toegekende steun administratiekosten worden afgetrokken, betogen verweerders in het hoofdgeding en de Griekse en de Zweedse regering, dat het Hof die praktijk heeft aanvaard in het arrest van 15 september 1982, Denkavit Futtermittel (233/81, Jurispr. blz. 2933, punt 10), waarin artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor mageremelkpoeder bestemd voor kalvervoeding (PB L 199, blz. 1) werd uitgelegd.
23 Opgemerkt zij, dat in verordening nr. 1725/79, anders dan in de verordeningen nr. 1765/92 en nr. 805/68, zoals gewijzigd, die een volledige uitbetaling van de steun voorschrijven, niets werd bepaald omtrent de kosten van de door de lidstaten te verrichten controles (zie arrest Denkavit Futtermittel, reeds aangehaald, punt 7). Aangezien de bepalingen van verordening nr. 1725/79 de lidstaten niet verboden om de voorziene controles kosteloos te verrichten, noch om van de betrokken ondernemingen een vergoeding voor de kosten van deze controles te verlangen, concludeerde het Hof in de punten 8 en 9 van het arrest Denkavit Futtermittel, dat de gemeenschapsregeling de oplossing van het probleem van de financiering van de controles aan de lidstaten overliet.
24 Voorts stellen verweerders in het hoofdgeding, dat in casu de bepalingen betreffende de volledige uitbetaling niet aldus mogen worden uitgelegd, dat het verboden zou zijn een heffing voor administratiekosten te vorderen, daar over die kosten in de considerans van de verordeningen nrs. 1765/92 en 2066/92 niet wordt gesproken. Zij stellen, dat het feit dat daarover in de motivering niets wordt gezegd, tegen een uitlegging in vorenbedoelde zin pleit, aangezien een verbod op een heffing voor administratiekosten een belangrijke afwijking inhoudt van het algemene beginsel dat de lidstaten administratiekosten in rekening mogen brengen.
25 Dienaangaande volstaat het vast te stellen dat, gelijk de advocaat-generaal in punt 19 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verweerders in het hoofdgeding geenszins het bestaan van een dergelijk algemeen beginsel van gemeenschapsrecht hebben aangetoond.
26 Ten slotte stellen zij, dat hun uitlegging wordt bevestigd door het feit dat alle verordeningen die de Raad in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft vastgesteld, geen bepaling bevatten die vergelijkbaar is met artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92. Zij leiden daaruit af, dat dit declaratoire bepalingen zijn, die niet mede de administratiekosten omvatten.
27 Opgemerkt zij, dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92, niet kunnen worden uitgelegd in het licht van de verordeningen waarin geen bepaling is opgenomen die de volledige uitbetaling van de steun aan de begunstigden voorschrijft.
28 Derhalve faalt ook dit argument.
29 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92, de nationale autoriteiten verbieden, van de aanvragers voor de behandeling van hun steunaanvragen een heffing voor administratiekosten te vorderen, zelfs wanneer het door deze autoriteiten vastgestelde tarief overeenkomt met de op andere gebieden in het nationale recht gebruikelijke tarieven en zo laag is, dat de aanvragers daardoor niet ervan worden weerhouden steunaanvragen in te dienen.
De tweede vraag
30 Met betrekking tot artikel 5 van het Verdrag zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, dat de betrekkingen tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen ingevolge die bepaling door het beginsel van loyale samenwerking worden beheerst. Dit beginsel verplicht niet alleen de lidstaten alle dienstige maatregelen te nemen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen, maar verlangt ook, dat de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten over en weer loyaal samenwerken (zie met name, beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a., C-2/88 Imm., Jurispr. blz. I-3365, punt 17).
31 Zoals het Hof in punt 19 van dit arrest heeft opgemerkt, kan het doel van de verordeningen nrs. 1765/92 en 2066/92, namelijk de compensatie van het inkomensverlies als gevolg van de daling van de regelingsprijzen, slechts worden bereikt, indien de compenserende steun volledig wordt uitgekeerd aan de landbouwers die de gevolgen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid dragen, wat een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht en een niet-discriminerende behandeling van de begunstigden garandeert.
32 Daaruit volgt, dat de Raad artikel 5 van het Verdrag niet heeft geschonden door de betrokken verordeningen vast te stellen.
33 Met betrekking tot de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel zij herinnerd aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke bij het onderzoek van de vraag of een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie met name arrest van 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad, C-233/94, Jurispr. blz. I-2405, punt 54).
34 Dienaangaande volstaat het vast te stellen, dat het doel van de verordeningen nrs. 1765/92 en 2066/92, namelijk de compensatie van het inkomensverlies als gevolg van de daling van de regelingsprijzen, slechts kan worden bereikt door de verplichting om de compenserende steun volledig aan de betrokken landbouwers uit te keren.
35 Wat ten slotte het subsidiariteitsbeginsel betreft, moet worden vastgesteld, dat artikel 3 B, tweede alinea, van het Verdrag nog niet gold toen de verordeningen nrs. 1765/92 en 2066/92 werden vastgesteld, en dat aan die bepaling geen terugwerkende kracht kan worden verleend.
36 Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de verordeningen nrs. 1765/92 en 2066/92 kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 De kosten door de Duitse, de Griekse en de Zweedse regering alsmede door de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht bij beschikkingen van 18 oktober 1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 15, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, en artikel 30 bis van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 468/87 tot vaststelling van de algemene voorschriften van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees, alsmede van verordening (EEG) nr. 1357/80 tot instelling van een premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand, verbieden de nationale autoriteiten van de aanvragers een heffing voor administratiekosten te vorderen voor de behandeling van hun steunaanvragen, zelfs wanneer het door deze autoriteiten vastgestelde tarief overeenkomt met de op andere gebieden in het nationale recht gebruikelijke tarieven en het zo laag is, dat de aanvragers daardoor niet ervan worden weerhouden steunaanvragen in te dienen.
2) Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de verordeningen nrs. 1765/92 en 2066/92 kunnen aantasten.