CELEX: 62002CJ0174
Auxílios de Estado
Artigo 93.º, n.º 3, do Tratado CE (actual artigo 88.º, n.º 3, CE)
Projecto de auxílio
Proibição de execução das medidas projectadas antes da decisão final da Comissão
Alcance da proibição quando o auxílio consiste numa isenção de uma taxa
Determinação das pessoas que podem invocar uma eventual violação

O pedido de decisão prejudicial incide sobre a interpretação do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 3,
CE), de modo a, designadamente, precisar, por um lado, quem pode invocar a proibição de execução a que se refere o último
período desta disposição e, por outro, clarificar em que circunstâncias existe uma relação suficiente entre um auxílio e uma
taxa que o financia, de tal modo que a proibição enunciada na referida disposição se estende à taxa.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Streekgewest Westelijk Noord‑Brabant (organismo local encarregado
da recolha de resíduos domésticos, a seguir «Streekgewest») ao Staatssecretaris van Financiën (a seguir «Staatssecretaris»).
O Streekgewest pede a este último a restituição das taxas sobre os resíduos pagas nos termos do artigo 18.° da Wet belastingen
op milieugrondslag de 23 de Dezembro de 1994 (lei dos impostos para a protecção do ambiente,
Staatsblad
1994, 923, 924 e 925, a seguir «WBM»), por terem sido cobradas violando a proibição de execução a que se refere o artigo
93.°, n.° 3, último período, do Tratado.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
O artigo 93.°, n.° 3, do Tratado dispõe:
«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição
ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado
comum nos termos do artigo 87.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado‑Membro em
causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
Legislação nacional
Por carta de 7 de Agosto de 1992, o Governo neerlandês notificou à Comissão, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado,
o projecto da Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag (lei que institui impostos de consumo para a protecção do
ambiente), que, numa forma alterada, posteriormente deu origem à WBM. Por carta de 3 de Dezembro de 1992, a Comissão informou
o Governo neerlandês da sua decisão, de 25 de Novembro de 1992, de não suscitar objecções contra as medidas de auxílio incluídas
nesse projecto de lei. Esta decisão foi publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
de 24 de Março de 1993 (JO C 83, p. 3).
Durante a discussão parlamentar da proposta de lei, decidiu‑se proceder a algumas alterações. Após a respectiva notificação
à Comissão, por carta do Governo neerlandês de 6 de Dezembro de 1993, a Comissão fez saber, por carta de 13 de Abril de 1994,
que tinha adoptado, em 29 de Março de 1994, a decisão de não suscitar objecções contra as referidas alterações. Esta decisão
foi publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
de 4 de Junho de 1994 (JO C 153, p. 20).
Em 13 de Outubro de 1994, foi apresentada no Parlamento neerlandês uma proposta de alteração da WBM, através da introdução
de uma alteração a título permanente e de duas alterações a título temporário. Esta proposta previa, em relação à taxa sobre
os resíduos, um aumento de 28,50 NLG para 29,20 NLG por 1 000 kg de resíduos e a possibilidade de restituição da taxa sobre
os resíduos a todas as pessoas que entregassem resíduos de destintagem para efeitos de transformação e a todas as pessoas
que entregassem resíduos de reciclagem de matérias plásticas a uma empresa de transformação de resíduos. Estas medidas, apresentadas
como «precisões», foram notificadas à Comissão pelo Governo neerlandês, por carta de 27 de Outubro de 1994.
Por carta de 25 de Novembro de 1994, a Comissão alertou o Governo neerlandês para o facto de a notificação efectuada ser incompleta
e colocou‑lhe algumas questões. Este governo respondeu a estas questões, por carta de 20 de Dezembro de 1994. Nesta carta,
informou ainda que o projecto de lei referia também duas novas medidas de auxílio. Uma destas medidas consiste numa isenção
temporária da taxa sobre os resíduos aplicável às lamas dragadas tratáveis.
A WBM, a lei de execução deste projecto de lei e a lei de alteração foram aprovadas pela Primeira Câmara der Staten‑Generaal,
em 21 de Dezembro de 1994. Por Decreto real de 23 de Dezembro de 1994, a data de entrada em vigor da WBM alterada foi fixada
em 1 de Janeiro de 1995.
Após ter verificado que a WBM alterada entrara em vigor em 1 de Janeiro de 1995, a Comissão informou o Governo neerlandês,
por carta de 25 de Janeiro de 1995, que considerava as medidas de auxílio em questão como auxílios não notificados, uma vez
que haviam sido adoptadas antes de a Comissão tomar posição sobre as mesmas, e pediu‑lhe para lhe comunicar entre outros os
textos integrais da WBM. A Comissão só se pronunciou no termo do período de tributação controvertido. Por fax de 23 de Maio
de 1995, completado por uma carta de 3 de Julho de 1995, a Comissão fez saber que na sua opinião não existiam quaisquer elementos
do auxílio incompatíveis com o mercado comum.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
O Streekgewest é um organismo dotado de personalidade jurídica inicialmente constituído e controlado por 18 comunas da região
neerlandesa de Westelijk Noord‑Brabant. Desde 1 de Janeiro de 1997, as comunas que constituem este organismo são 7. O Streekgewest
está encarregado de recolher os lixos domésticos e do seu transporte para uma instalação de tratamento igualmente sob a sua
responsabilidade. Cada vez que os resíduos são entregues a uma instalação de tratamento, é devida uma taxa nos termos do artigo
18.° da WBM.
Em relação ao período compreendido entre 1 e 31 de Janeiro de 1995, o Streekgewest pagou 499 914,00 NLG a título da taxa relativa
aos resíduos. Todavia, apresentou uma reclamação e pediu a restituição do montante pago. Esse pedido foi indeferido por decisão
do inspector das contribuições. O Streekgewest interpôs recurso desta decisão no Gerechtshof te’s‑Gravenhage (Países Baixos)
e este ordenou a restituição de 80 796,40 NLG.
O Staatssecretaris interpôs recurso do acórdão do referido órgão jurisdicional no Hoge Raad der Nederlanden. O Streekgewest
também impugnou neste órgão jurisdicional a recusa do Gerechtshof em conceder‑lhe a restituição da totalidade do montante.
Considerando que a solução da causa principal dependia da interpretação do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, o Hoge Raad der
Nederlanden decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Um particular apenas pode invocar o disposto no artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado […] se for lesado por uma distorção
da concorrência transfronteiriça resultante de uma medida de auxílio?
2)
Caso a medida de auxílio, a que se refere o artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado […] consista na isenção (incluindo
a redução e a compensação) de uma taxa cuja receita ingressa nos recursos fiscais gerais, não se prevendo uma suspensão da
isenção durante o procedimento de notificação, deve esta taxa ser considerada como parte integrante da medida de auxílio,
pelo facto de a tributação das pessoas que não gozam de qualquer isenção constituir o meio através do qual se obtém um efeito
favorável, de modo que a proibição consagrada na referida disposição é igualmente aplicável a (à imposição de) esta taxa enquanto
a execução da medida de auxílio não for autorizada nos termos dessa disposição?
3)
Na hipótese de resposta negativa à questão anterior: no caso de existir uma relação entre o facto de o aumento de uma determinada
taxa [uma pequena parte da taxa em causa (0,70 NLG por tonelada de resíduos) servir para compensar os efeitos dos regimes
de restituição previstos no n.° 6 do presente acórdão], entrando a respectiva receita nos recursos fiscais gerais, e uma medida
de auxílio projectada na acepção do artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado [...], deve a introdução desse aumento
ser considerada como (o início de) uma execução da medida de auxílio, na acepção dessa disposição? Se a resposta a esta questão
depender da intensidade da relação, quais são então as circunstâncias relevantes?
4)
Caso a proibição de execução da medida de auxílio também atinja a taxa, uma decisão final da Comissão que declare a medida
de auxílio compatível com o mercado comum não tem como consequência sanar,
a posteriori
, a invalidade da taxa?
5)
Caso a proibição de execução da medida de auxílio também atinja a taxa, pode o contribuinte invocar o efeito directo do artigo
93.°, n.° 3, do Tratado [...] a fim de impugnar judicialmente o montante integral da taxa ou apenas uma parte?
6)
Neste último caso, estabelece o direito comunitário requisitos específicos quanto ao modo como deve ser determinada a parte
da taxa que é abrangida pela proibição do artigo 93.°, n.° [3], último período, do Tratado [...]?»
Quanto à primeira questão
Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se as disposições do artigo 93.°,
n.° 3, último período, do Tratado podem ser invocadas por um particular que não é afectado por uma distorção da concorrência
transfronteiriça resultante de uma medida de auxílio.
Em conformidade com a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, decorre do efeito directo reconhecido ao n.° 3, último
período, do artigo 93.° do Tratado que a natureza imediatamente aplicável da proibição de execução, contida nesse artigo,
abrange qualquer auxílio que tenha sido executado sem ser notificado (v. acórdão de 21 de Novembro de 1991, Fédération nationale
du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90,
Colect., p. I‑5505, n.° 11, a seguir «acórdão FNCE»).
Além disso, também foi decidido que, quando o modo de financiamento de um auxílio através de uma taxa faz parte integrante
da medida de auxílio, as consequências que decorrem do desrespeito, por parte das autoridades nacionais, da proibição de execução
objecto do artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado também se devem aplicar a este aspecto da medida de auxílio (acórdão
de 21 de Outubro de 2003, Van Calster e o., C‑261/01 e C‑262/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 52). Nestas circunstâncias,
resulta que as autoridades nacionais são, em princípio, obrigadas a restituir os tributos cobrados em violação do direito
comunitário (v. acórdãos de 14 de Janeiro de 1997, Comateb e o., C‑192/95 a C‑218/95, Colect., p. I‑165, n.° 20, e Van Calster
e o., já referido, n.° 53).
Compete aos órgãos jurisdicionais nacionais proteger os direitos dos particulares face a uma eventual violação, por parte
das autoridades nacionais, da proibição de pôr em execução auxílios. Esta violação, invocada pelos particulares com legitimidade
para tal e verificada pelos órgãos jurisdicionais nacionais, deve levá‑los a daí retirarem todas as consequências, em conformidade
com o seu direito nacional (v., designadamente, acórdãos FNCE, já referido, n.° 12, e de 16 de Dezembro de 1992, Lornoy e
o., C‑17/91, Colect., p. I‑6523, n.° 30).
No que respeita às normas nacionais relativas à legitimidade e interesse do particular em agir judicialmente, o Tribunal de
Justiça decidiu que o direito comunitário exige que tais normas não afectem o direito a efectiva protecção jurisdicional no
exercício dos direitos conferidos pelo ordenamento jurídico comunitário (acórdãos de 11 de Julho de 1991, Verholen e o., C‑87/90
a C‑89/90, Colect., p. I‑3757, n.° 24, e de 11 de Setembro de 2003, Safalero, C‑13/01, Colect., p. I‑8679, n.° 50).
Um particular pode ter interesse em invocar nos órgãos jurisdicionais nacionais o efeito directo da proibição de execução
prevista no artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado não apenas para suprimir os efeitos negativos da distorção da concorrência
motivada pela concessão de um auxílio ilegal mas também para obter a restituição de uma taxa cobrada violando esta disposição.
Nesta última hipótese, a questão de saber se o particular foi afectado pela distorção da concorrência resultante desta medida
de auxílio não é relevante para apreciar o seu interesse em agir. Apenas deve ser tomado em consideração o facto de o particular
estar sujeito a uma taxa que é parte integrante de uma medida de auxílio executada violando a proibição de execução contida
nessa disposição.
Além disso, esta conclusão é justificada pelo objectivo de assegurar o efeito útil da proibição de execução contida no artigo
93.°, n.° 3, último período, do Tratado (v., nomeadamente, acórdão FNCE, já referido, n.° 16).
Por conseguinte, há que responder à primeira questão que o artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado deve ser interpretado
no sentido de que pode ser invocado por um particular sujeito a uma taxa que é parte integrante de uma medida de auxílio e
cobrada violando a proibição de execução contida nesta disposição, independentemente da questão de saber se este particular
foi afectado pela distorção da concorrência resultante da medida de auxílio.
Quanto às segunda e terceira questões
As segunda e terceira questões dizem respeito às circunstâncias em que existe uma relação suficiente entre uma taxa e uma
medida de auxílio que consiste numa isenção desta taxa com o resultado de a proibição de execução contida no artigo 93.°,
n.° 3, último período, do Tratado se aplicar não apenas à medida de auxílio mas também à taxa. Há que tratar estas duas questões
conjuntamente.
Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se a proibição de execução contida
no artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado se aplica a uma taxa quando uma medida de auxílio consiste numa isenção
desta taxa. Através da sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber em que condições a compensação
pela perda de receitas devida à isenção através do aumento da taxa origina uma relação suficiente entre o auxílio e a taxa,
de tal modo que a proibição de execução contida nessa disposição se estende à taxa.
Antes de mais, há que referir, como fez o advogado‑geral nos n.
os
28 e 29 das suas conclusões, que o Tratado prevê uma delimitação precisa entre os regimes relativos, por um lado, aos artigos
92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), 93.° do Tratado e 94.° do Tratado CE (actual artigo 89.° CE),
aos auxílios de Estado e, por outro, aos artigos 101.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 96.° CE) e 102.°
do Tratado CE (actual artigo 97.° CE), distorções que são a consequência de disparidades entre as disposições legislativas,
regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros e, designadamente, as suas medidas fiscais.
As taxas não entram no âmbito de aplicação das disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado a não ser que constituam
o modo de financiamento de uma medida de auxílio de tal forma que façam parte integrante desta medida.
Para que se possa considerar que uma taxa, ou uma parte de uma taxa, faz parte integrante de uma medida de auxílio, deve necessariamente
existir uma relação de afectação obrigatória entre a taxa e o auxílio por força da legislação nacional pertinente, no sentido
de o produto da taxa ser necessariamente destinado ao financiamento do auxílio. Se tal relação existir, o produto da taxa
influencia directamente a importância do auxílio e, por consequência, a apreciação da compatibilidade deste auxílio com o
mercado comum (v., neste sentido, acórdão de 25 de Junho de 1970, França/Comissão, 47/69, Colect. 1969‑1970, p. 391, n.
os
17, 20 e 21). Foi assim que o Tribunal de Justiça decidiu que, no caso de existir tal relação entre a medida de auxílio e
o seu financiamento, a notificação da medida de auxílio, prevista no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, também deve abranger
o seu modo de financiamento, a fim de que a Comissão possa efectuar o seu exame com base numa informação completa. Se assim
não for, não se pode excluir que seja declarada compatível uma medida de auxílio que, se a Comissão conhecesse o seu modo
de financiamento, não o poderia ter sido (acórdãos Van Calster e o., já referido, n.
os
49 e 50, e de 15 de Julho de 2004, Pearle e o., C‑345/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 30).
No processo principal, a medida de auxílio toma a forma de uma isenção da taxa sobre os resíduos. Mesmo se, por necessidades
de avaliação do orçamento do Estado‑Membro em causa, a vantagem fiscal tiver sido compensada pelo aumento do montante da taxa
sobre os resíduos de 28,50 NLG para 29,20 NLG por 1 000 kg de resíduos, esta circunstância não é, por si só, suficiente para
demonstrar a existência de uma relação obrigatória entre a taxa e o benefício fiscal.
Com efeito, por um lado, resulta da decisão de reenvio que o texto da WBM não estabelece qualquer relação de afectação obrigatória
entre a taxa sobre os resíduos e o financiamento da isenção fiscal. Por outro lado, o produto desta taxa não influencia de
forma alguma o montante do auxílio. Efectivamente, a aplicação da isenção fiscal e o seu alcance não dependem do produto da
referida taxa.
Por conseguinte, há que responder às segunda e terceira questões que o artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado deve
ser interpretado no sentido de que a proibição que prevê só se aplica a uma taxa se existir uma relação de afectação obrigatória
entre o produto dessa taxa e a medida de auxílio em questão. O facto de o auxílio ser concedido sob a forma de isenção da
taxa ou de a perda de receitas devida a esta isenção ser, por necessidades de avaliação do orçamento do Estado‑Membro em causa,
compensada por um aumento da taxa não são, por si sós, suficientes para gerar tal vínculo.
Tendo em conta a resposta às segunda e terceira questões, não há que responder às quarta, quinta e sexta questões.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas com a apresentação de observações ao Tribunal,
para além das das referidas partes, não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
O artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 3, último período, CE) deve ser interpretado
no sentido de que pode ser invocado por um particular sujeito a uma taxa que é parte integrante de uma medida de auxílio e
cobrada violando a proibição de execução contida nesta disposição, independentemente da questão de saber se este particular
foi afectado pela distorção da concorrência resultante da medida de auxílio.
2)
O artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado deve ser interpretado no sentido de que a proibição que prevê só se aplica
a uma taxa se existir uma relação de afectação obrigatória entre o produto dessa taxa e a medida de auxílio em questão. O
facto de o auxílio ser concedido sob a forma de isenção da taxa ou de a perda de receitas devida a esta isenção ser, por necessidades
de avaliação do orçamento do Estado‑Membro em causa, compensada por um aumento da taxa não são, por si sós, suficientes para
gerar tal vínculo.
Assinaturas.
–
Língua do processo: neerlandês.