CELEX: 61989CJ0174
Agricultura
Ajuda à manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria
Perda da caução de adjudicação
Violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento

Por decisão de 20 de Abril de 1989, que deu entrada no Tribunal em 22 de Maio seguinte, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à validade e, subsidiariamente, à inaplicabilidade no caso em apreço no processo principal, por razões de equidade, do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 1932/81 da Comissão, de 13 de Julho de 1981, relativo à concessão de uma ajuda à manteiga e à manteiga concentrada destinadas ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares (
JO L 191, p. 6
; EE 03 F22 p. 132).
Estas questões foram levantadas no âmbito de um litígio que opõe a Firma Hoche (adiante «Hoche») ao Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (adiante «BALM»), a propósito do reembolso da caução de adjudicação prestada pela Hoche e declarada adquirida pelo BALM em aplicação do disposto na alínea c) do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido.
Este regulamento tem em vista facilitar o escoamento da manteiga de mercado pela concessão de uma ajuda cujo montante é fixado segundo um processo de concurso, aberto apenas às empresas que utilizem a manteiga directamente no fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares ou de outros produtos alimentares, ou transformem a manteiga de mercado em manteiga concentrada, destinada a ser utilizada no fabrico de tais produtos. Neste último caso, a condição da transformação da manteiga em manteiga concentrada é garantida por uma caução de transformação. A constituição desta caução libera, em relação às quantidades cobertas, a caução de adjudicação que o proponente teve de prestar para participar no concurso. No entanto, nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, a caução de adjudicação fica perdida, salvo caso de força maior, no respeitante à quantidade em relação à qual o proponente não constituiu a caução de transformação nos prazos previstos.
Resulta dos autos do processo principal que a Hoche, que produz manteiga fundida, participou em Março, Abril e Maio de 1985 nos concursos especiais n.
os
76 a 81, organizados com base no Regulamento n.° 1932/81, já referido, e foi declarada adjudicatária em relação a 1672 toneladas de manteiga de mercado que se comprometeu a transformar em manteiga concentrada e em relação às quais constituiu a caução de adjudicação correspondente.
Por razões de política de mercado tendentes a provocar uma diminuição das existências de manteiga de intervenção, a Comissão, em 21 de Maio de 1985, baixou o preço mínimo de venda da manteiga de intervenção de 1,15 para 1,05 ECU e elevou os custos de transformação referentes à manteiga fundida de 0,14 a 0,16 ECU. Esta intervenção provocou uma diferença considerável do nível de preços entre a manteiga de mercado e a manteiga de intervenção, na medida em que, mesmo descontando a ajuda concedida para a transformação de manteiga de mercado, esta tornou-se 10,65 % mais cara que a manteiga de intervenção.
Devido a esta diferença de preços entre a manteiga de mercado e a manteiga de intervenção, já não era rendível transformar manteiga de mercado em manteiga concentrada. Nestas condições, a Hoche decidiu não se desempenhar da sua obrigação de transformação de manteiga de mercado, contraída no quadro dos processos especiais n.
os
76 a 81, e abasteceu-se de manteiga de intervenção. Armazenou as quantidades de manteiga de mercado em relação às quais tinha sido declarada adjudicatária e não constituiu a caução de transformação referente a estas quantidades.
Em 20 de Setembro de 1985, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 2661/85, que derroga os regulamentos (CEE) n.° 262/79 e (CEE) n.° 1932/81 no que respeita à manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados e de outros produtos alimentares (
JO L 252, p. 13
; EE 03 F38 p. 6). Este regulamento, com a finalidade de incitar os operadores a comprar manteiga de intervenção para favorecer o escoamento das existencias, prevê que os proponentes dos concursos especiais n.
os
76 a 81 possam ser dispensados das obrigações assumidas com base no Regulamento n.° 1932/81, já referido, na medida em que o prazo de transformação ainda não tenha terminado, na condição de, em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) n.° 262/79 da Comissão, de 12 de Fevereiro de 1979, relativo à venda, a preço reduzido, da manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares (
JO L 41, p. 1
; EE 03 F15 p. 141), terem sido declarados adjudicatarios de uma quantidade de manteiga de intervenção 25 % superior à quantidade em relação à qual solicitam ser dispensados dos compromissos assumidos com base no Regulamento n.° 1932/81, já referido.
Após a entrada em vigor, em 21 de Setembro de 1985, do Regulamento n.° 2661/85, já referido, a Hoche fez uso, em relação a uma parte da quantidade de manteiga de mercado sujeita à obrigação de transformação, em conformidade com o disposto no mencionado Regulamento n.° 1932/81, da possibilidade, oferecida pelo Regulamento n.° 2661/85, de converter o compromisso de transformação de manteiga de mercado em proposta de compra de manteiga de intervenção.
Pelo contrário, no respeitante à parte da manteiga de mercado em relação à qual a Hoche não tinha constituído caução de transformação nem tinha sido dispensada das suas obrigações ao abrigo do Regulamento n.° 1932/81, já referido, por não ter exercido a faculdade de conversão prevista pelo citado Regulamento n.° 2661/85, o BALM, em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 12.° do mesmo Regulamento n.° 1932/81, declarou perdida a caução de adjudicação. A Hoche instaurou um processo perante o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main destinado a obter o reembolso desta caução.
Nos fundamentos da sua decisão, o órgão jurisdicional nacional referiu que a decisão do BALM de declarar perdida a caução de adjudicação estava em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, e que não hesitaria, por isso, em circunstâncias ordinárias, em negar provimento ao recurso interposto pela Hoche. Todavia, segundo o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, tinha sido criada uma situação especial no caso em apreço no processo principal pelo facto da adopção, pela Comissão, do Regulamento n.° 2661/85, já referido. Com efeito, o órgão jurisdicional nacional é de opinião que, nas condições previstas por este último regulamento, a perda da caução de adjudicação, em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, constitui para a Hoche uma violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, pelo que se pode duvidar da validade ou, pelo menos, da aplicabilidade, no caso em apreciação no processo principal, desta disposição do Regulamento n.° 1932/81, já referido.
Foi neste contexto que o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main suspendeu a instância até que o Tribunal se pronuncie a título prejudicial quanto às seguintes questões :
«a)
O n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81 é inválido por não excluir a perda da caução de adjudicação no caso de uma empresa que, tendo sido declarada adjudicatária em 1985, no âmbito dos concursos especiais n.
os
76 a 81, mas sem ter prestado a caução de transformação, adquiriu e transformou regularmente manteiga de intervenção, nos termos do Regulamento n.° 262/79, dentro do limite das quantidades adjudicadas antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 2661/85 da Comissão?
Em caso de resposta negativa a esta questão:
b)
E suspensa a aplicação a uma empresa determinada do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81 quando estejam reunidas as condições descritas na questão a)?»
Para mais ampla exposição dos factos da causa principal, da tramitação do processo e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
O órgão jurisdicional de reenvio apresentou esta questão porque tinha dúvidas quanto à legalidade, em circunstâncias como as do processo principal, do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, por eventual violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
A este propósito, o órgão jurisdicional nacional considerou que o princípio da proporcionalidade era infringido no caso em apreço no processo principal. Com efeito, o objectivo pretendido pela perda da caução de adjudicação, isto é, garantir a transformação da manteiga de mercado em manteiga concentrada destinada ao fabrico de produtos alimentares, já não existiria no momento em que a caução de adjudicação constituída pela Hoche foi declarada pedida pelo BALM. Pelo contrário, o Regulamento n.° 2661/85, já referido, confirmaria que, a partir da baixa do preço mínimo de venda da manteiga de intervenção, decidida em 21 de Maio de 1985, a Comissão deixou de atribuir importância à transformação da manteiga de mercado, procurando antes reorientar a procura para o consumo de manteiga de intervenção. Ora, a Hoche ter-se-ia conformado com este objectivo, abastecendo-se de manteiga de intervenção mesmo antes da entrada em vigor do referido Regulamento n.° 2661/85, de sorte que a perda da caução de adjudicação não se justificaria em relação a ela.
Aliás, o órgão jurisdicional de reenvio entendeu que, no processo principal, o princípio da igualdade de tratamento era desrespeitado, na medida em que o Regulamento n.° 2661/85, já referido, não se aplicaria da mesma forma a todos os proponentes dos concursos n.
os
76 a 81. Com efeito, os concorrentes da Hoche que não tivessem ainda efectuado compras de manteiga de intervenção na altura da entrada em vigor deste regulamento teriam beneficiado plenamente da possibilidade de conversão prevista por este e, por isso, não teriam de suportar a perda da caução de adjudicação, ao passo que teria sido esse o caso da Hoche, que já se tinha abastecido de manteiga de intervenção antes da entrada em vigor do citado Regulamento n.° 2661/85.
Para responder à primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional do reenvio, convém recordar, em primeiro lugar, que o n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, dispõe que:
«salvo caso de força maior, a caução de adjudicação permanece adquirida para a quantidade em relação à qual o proponente:
a)
retirou a oferta após ter terminado o prazo para a apresentação das ofertas mencionadas nos n.
os
2 e 3 do artigo 4.°,
ou
b)
quando se trate de manteiga:
não efectuou, nos prazos prescritos, a transformação da manteiga em produtos mencionados no n.° 1, alínea a), do artigo 2.°;
c)
quando se trate de manteiga concentrada:
não constituiu, nos prazos prescritos, a caução de transformação mencionada no n.° 2 do artigo 7.°».
Resulta da análise deste texto que esta disposição prevê, de forma exaustiva, as causas que justificam a perda da caução de adjudicação constituída no âmbito dos processos de concurso relativos à concessão de uma ajuda à manteiga e à manteiga concentrada.
Há que notar, em seguida, que a situação subjacente ao processo principal corresponde aos motivos de perda da caução constantes da alínea c) do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido. Com efeito, não é contestado perante o órgão jurisdicional de reenvio que a Hoche não constituiu a caução de transformação em relação às quantidades de manteiga de mercado adquiridas por ocasião dos concursos n.
os
76 a 81, dado que renunciara, por razões de carácter económico, à transformação em manteiga concentrada da manteiga de mercado que lhe tinha sido adjudicada. Nestas condições, a decisão adoptada pelo BALM de declarar perdida a caução de adjudicação prestada pela Hoche constitui apenas a consequência jurídica do comportamento desta empresa, à luz do disposto na alínea c) do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido.
Aliás, esta consequência jurídica só poderia ser contrária ao princípio da proporcionalidade se o meio utilizado, na ocorrência a obrigação de constituir uma caução, não fosse adequado para atingir o objectivo visado ou fosse além do necessário para o atingir (ver, por exemplo, acórdão de 18 de Novembro de 1987, Maizena, n.° 15,
137/85, Colect., p. 4587
).
Ora, decorre do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já refendo, que a constituição da caução de adjudicação tem por objectivos, por um lado, garantir que as empresas que participam num processo de concurso não façam propostas fictícias, susceptíveis de falsear a base de cálculo da ajuda, e, por outro, acautelar que os operadores utilizem a manteiga de mercado, nos prazos prescritos, em conformidade com as previsões do Regulamento n.° 1932/81, já referido. Nos casos em que a manteiga de mercado não seja utilizada directamente no fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares ou de outros produtos alimentares, mas transformada em manteiga concentrada destinada a ser utilizada no fabrico dos produtos indicados no Regulamento n.° 1932/81, este prevê a obrigação de constituir uma caução de transformação destinada a garantir a utilização da manteiga concentrada, em conformidade com as disposições deste regulamento. Nos termos da alínea c) do n.° 2 do artigo 12.° desse regulamento, a caução de adjudicação é liberada imediatamente no respeitante às quantidades em relação às quais tenha sido constituída a caução de transformação.
Visto resultar dos autos do processo principal que a Hoche não se desempenhou da sua obrigação de transformar em manteiga concentrada a manteiga de mercado que tinha adquirido no decurso dos concursos n.
os
76 a 81 e de constituir a caução de transformação em relação a essas quantidades de manteiga, a perda da caução de adjudicação, que faz parte integrante de um regime pelo qual o operador económico optou voluntariamente e no seu próprio interesse, não pode ser considerada desproporcionada no caso de se concretizar o risco para o qual tinha sido constituída.
O órgão jurisdicional nacional declarou, aliás, ele mesmo, nos fundamentos da sua decisão de reenvio, que não hesitaria, em circunstâncias normais, em negar provimento ao recurso interposto pela Hoche. De acordo com este órgão jurisdicional, a situação especial que, no processo principal, o levou a considerar que a perda da caução de adjudicação era contrária ao princípio da proporcionalidade foi apenas criada pela adopção do Regulamento n.° 2661/85, já referido.
Quanto a este ponto, no entanto, convém salientar que a validade de uma disposição de uma regulamentação geral, como o n.° 1 do artigo 12.° do citado Regulamento n.° 1932/81, não pode depender da posterior aprovação de um regulamento especial, como o referido Regulamento n.° 2661/85, que, em relação a certas situações expressamente referidas, derroga o regime geral.
Considerações da mesma ordem permitem dissipar as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio quanto a um eventual desrespeito, no processo principal, do princípio de igualdade de tratamento.
Em conformidade com uma jurisprudência constante, esse princípio só é violado quando situações comparáveis são tratadas de maneira diferente ou quando situações diferentes são tratadas de forma igual, a menos que tal diferença de tratamento seja objectivamente justificada (ver, por exemplo, acórdão de 13 de Dezembro de 1984, Sermide, n.° 28,
106/83, Recueil, p. 4209
).
Ninguém contesta, porém, que o Regulamento n.° 1932/81 trate de forma igual todos os adjudicatários que se encontram numa situação comparável, nomeadamente no que toca à perda da caução de adjudicação. Nestas condições, essa perda não pode ser considerada discriminatória.
Uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento num caso como o do processo principal só poderia, portanto, resultar da entrada em vigor do Regulamento n.° 2661/85, já referido.
Ora, a este propósito, convém recordar (ver n.° 23) que uma disposição geral não pode perder validade devido à adopção posterior de uma disposição especial derrogatória.
Resulta do conjunto das considerações precedentes que o exame da primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional do reenvio não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, pelo facto de não excluir a perda da caução de adjudicação no caso de uma empresa que foi declarada adjudicatária, em 1985, no âmbito dos concursos especiais n.
os
76 a 81, mas não constituiu a caução de transformação e, em vez disso, comprou, pela quantidade atribuída e antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 2661/85, já referido, manteiga de intervenção, em conformidade com o Regulamento n.° 262/79, já referido, e transformou-a regularmente.
Quanto à segunda questão
Nos fundamentos da sua decisão de reenvio, o órgão jurisdicional nacional indicou que não considerava satisfatório que o n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, fosse declarado inválido. Foi por esta razão que, para o caso de a resposta à primeira questão ser em sentido negativo, apresentou uma segunda questão que tem em vista saber se a aplicação do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, pode ser suspensa num caso concreto por razões de equidade.
Para responder a esta questão, convém lembrar, em primeiro lugar, que o Tribunal negou já a existência, em direito comunitário, de um princípio geral de injustiça objectiva. Com efeito, o Tribunal declarou que não existe base jurídica no direito comunitário que permita o reembolso, por razões de equidade, de imposições instituídas por esse direito (acórdão de 28 de Junho de 1977, Balkan Import-Export, n.
os
8 e 10,
118/76, Recueil, p. 1177
). Além disso, o Tribunal declarou não existir em direito comunitário um princípio geral de direito segundo o qual uma norma em vigor do direito comunitário pode deixar de ser aplicada por uma autoridade nacional quando implique para o interessado um rigor que o legislador comunitário teria manifestamente procurado evitar se tivesse previsto esse caso no momento de decretar a norma (acórdão de 14 de Novembro de 1985, Neumann, n.° 33,
299/84, Recueil, p. 3663
).
Na medida em que as dúvidas do órgão jurisdicional nacional quanto à aplicabilidade, no processo principal, do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, resultam da adopção do mencionado Regulamento n.° 2661/85, deve declarar-se em seguida que, por considerações similares às invocadas no âmbito do exame da primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio, a aplicabilidade num caso concreto de uma disposição geral, como a constante do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, não pode ser condicionada pela adopção posterior de um acto especial derrogatório, como o Regulamento n.° 2661/85.
Aliás, importa salientar que o sistema dos concursos em causa no processo a título principal não tem por objecto garantir aos proponentes a manutenção de uma vantagem de que beneficiaram em dado momento. Pelo contrário, a Comissão, que tinha a obrigação de gerir de forma eficaz as reservas de manteiga existentes, devia adaptar a sua política às condições variáveis da situação do mercado (ver, mais recentemente, acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e outros/Comissão, n.
os
26 e 32 a 34,
C-350/88, Colect., p. I-395
).
Daí resulta que, ao participarem voluntariamente e no seu próprio interesse em concursos como os referidos no processo principal, os operadores assumem sozinhos os riscos inerentes à operação em causa, desde que a Comissão não modifique de forma imprevisível e arbitrária a situação econômica ou a regulamentação em vigor.
Ora, não podia ser
esse
o caso no processo principal. Com efeito, por um lado, tendo em conta o aumento das existências de manteiga de intervenção, a Comissão pôde legitimamente considerar, no âmbito do poder de apreciação que lhe deve ser reconhecido na sua qualidade de responsável pela gestão das existências de manteiga, que a procura devia ser reorientada através de uma diminuição do preço mínimo de venda da manteiga de intervenção. Por outro lado, a Hoche, enquanto operador económico avisado, estava em condições de prever esta baixa, pois no princípio do ano de 1985 a Comissão tinha feito propostas, publicadas no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias,
tendentes à diminuição sensível do preço da manteiga de intervenção para a campanha de 1985/1986.
Nestas condições, há que responder à segunda questão apresentada pelo órgão jurisdicional do reenvio que a aplicação do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, já referido, não pode ser suspensa num caso concreto por motivos de equidade.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, em relação às partes na causa principal, o carácter de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Segunda Secção),
pronunciando-se quanto às questões que lhe foram apresentadas pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, por decisão de 20 de Abril de 1989, declara:

1)
O exame da primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 1932/81 da Comissão, de 13 de Julho de 1981, relativo à concessão de uma ajuda à manteiga e à manteiga concentrada destinadas ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares, pelo facto de não excluir a perda da caução de adjudicação no caso de uma empresa que foi declarada adjudicatária, em 1985, no âmbito dos concursos especiais n.
os
76 a 81, mas não constituiu a caução de transformação e, em vez disso, comprou, pela quantidade atribuída e antes da entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 2661/85 da Comissão, de 20 de Setembro de 1985, que derroga os regulamentos (CEE) n.° 262/79 e (CEE) n.° 1932/81 no que respeita à manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados e de outros produtos alimentares, manteiga de intervenção, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 262/79 da Comissão, de 12 de Fevereiro de 1979, relativo à venda, a preço reduzido, da manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria, de gelados alimentares e outros produtos alimentares, e transformou-a regularmente.

2)
A aplicação do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 1932/81, já referido, não pode ser suspensa num caso concreto por razões de equidade.

Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 28 de Junho de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Segunda Secção
F. A. Schockweiler
(
*1
)	Língua do processo: alemão.