CELEX: 62006CJ0045
Latte e latticini
Prelievo supplementare
Superamento minimo del termine per la comunicazione della distinta dei conteggi
Sanzione pecuniaria
Regolamento (CEE) n. 536/93, come modificato dal regolamento (CE) n. 1001/98
Art. 3, n. 2, secondo comma
Regolamento (CE) n. 1392/2001
Art. 5, n. 3
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Art. 2, n. 2, seconda frase
Principio dell'applicazione retroattiva della sanzione più lieve

La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda la proporzionalità dell’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento (CEE)
della Commissione 9 marzo 1993, n. 536, che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo supplementare nel settore
del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 57, pag. 12), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 13 maggio
1998, n. 1001 (GU L 142, pag. 22; in prosieguo: il «regolamento n. 536/93»).
La domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la Campina GmbH & Co., già TUFFI Campina emzett GmbH (in prosieguo:
la «Campina») successore a titolo universale dell’impresa di trasformazione ed acquisto di latte Meierei-Zentrale GmbH (in
prosieguo: la «MZ»), e lo Hauptzollamt Frankfurt (Oder) (Ufficio doganale principale di Francoforte sull’Oder) relativamente
al superamento minimo del termine per la comunicazione della distinta dei conteggi (in prosieguo: la «comunicazione»).
Contesto normativo comunitario
L’art. 3, n. 2, primo comma, del regolamento n. 536/93 così prevede:
«Ogni anno, anteriormente al 15 maggio, l’acquirente trasmette all’autorità competente dello Stato membro interessato una
distinta dei conteggi effettuati per ogni produttore, o se del caso – a seconda di quanto deciso dallo Stato membro – comunica
a detta autorità competente il volume totale, il volume rettificato a norma dell’articolo 2, paragrafo 2, e il tenore medio
di materia grassa del latte e/o dell’equivalente latte che gli è stato consegnato da produttori, nonché la somma dei quantitativi
di riferimento individuali di cui i produttori stessi dispongono e il relativo tenore rappresentativo medio di materia grassa».
L’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93, nella sua formulazione originaria, era del seguente tenore:
«Ove non rispetti la suddetta scadenza, l’acquirente deve pagare una penalità pari all’importo del prelievo che verrebbe riscosso
se i quantitativi di latte e di equivalente latte consegnatigli da produttori lattieri venissero superati dello 0,1%. Detta
penalità non può superare i 20 000 ECU».
Quest’ultima disposizione è stata dichiarata sproporzionata dalla sentenza della Corte 6 luglio 2000, causa C‑356/97, Molkereigenossenschaft
Wiedergeltingen (Racc. pag. I‑5461).
Nel frattempo, la Commissione delle Comunità europee ha adottato il regolamento n. 1001/98, il cui art. 1 è del seguente tenore:
«All’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 536/93, il testo del secondo comma è sostituito dal seguente:
“Qualora non rispetti il termine, l’acquirente è tenuto al pagamento di una penale calcolata come segue:
–        se la comunicazione di cui al primo comma è effettuata anteriormente al 1° giugno, la penale è pari all’importo del prelievo
dovuto per un superamento corrispondente allo 0,1% dei quantitativi di latte e equivalente latte che gli sono stati consegnati
dai produttori. Tale importo non può essere inferiore a 500 ECU, né superiore a 20 000 ECU;
(…)”».
L’art. 5 del regolamento (CE) della Commissione 9 luglio 2001, n. 1392, recante modalità d’applicazione del regolamento (CEE)
n. 3950/92 del Consiglio che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 187,
pag. 19), prevede:
«(…)
3. (…) [s]e l’acquirente non rispetta il termine di cui al paragrafo 2, è tenuto a pagare un importo pari al prelievo dovuto
per un superamento pari allo 0,01% per giorno civile di ritardo dei quantitativi di latte e di equivalente latte che gli sono
stati consegnati dai produttori. (…) Tale importo non può essere inferiore a 100 EUR né superiore a 100 000 EUR.
(…)».
L’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela
degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1), così prevede:
«In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria
si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose».

Causa principale e questione pregiudiziale
Con modulo compilato in data 17 maggio 1999 e pervenuto il medesimo giorno allo Hauptzollamt Cottbus (Ufficio doganale principale
di Cottbus; in prosieguo: lo «HZA»), la MZ ha presentato la comunicazione relativa ai quantitativi di latte ad essa consegnati
dai produttori nel corso del periodo 1998‑1999.
La prima pagina di tale modulo indica che la detta comunicazione doveva pervenire allo HZA entro il 14 maggio. Avendo ricevuto
la comunicazione con un ritardo di tre giorni, lo HZA, ai sensi dell’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93,
ha ritenuto che il superamento del termine così stabilito comportasse l’irrogazione di una sanzione di importo uguale a quello
del prelievo dovuto per un superamento pari allo 0,1% dei quantitativi di latte e di equivalente latte consegnati dai produttori.
Sulla base delle indicazioni fornite dalla MZ relativamente al quantitativo di latte consegnato, e tenendo conto del limite
di ECU 20 000, la sanzione inflitta è stata di 39 116,60 marchi tedeschi (DEM).
La MZ ha proposto un ricorso amministrativo contro tale provvedimento, chiedendone altresì la sospensione. La MZ ha affermato
che il collaboratore a cui essa aveva affidato la predisposizione e l’invio delle comunicazioni, in data 14 maggio 1999, era
sovraccarico di lavoro, dovendo altresì rispettare altri termini importanti. Essendo il 14 maggio 1999 un venerdì, la comunicazione
sarebbe stata consegnata allo HZA il giorno lavorativo successivo, cioè il lunedì 17 maggio 1999.
Pertanto, secondo la MZ, sebbene lo HZA non abbia ricevuto la comunicazione alla data prevista, il ritardo sarebbe minimo,
dal momento che lo HZA non poteva trattare la pratica prima del 17 maggio 1999; pertanto, il ritardo non avrebbe avuto alcuna
conseguenza. La MZ ne conclude che la sanzione ad essa inflitta è sproporzionata rispetto al ritardo rilevato.
Dopo aver rifiutato la sospensione dell’esecuzione del suo provvedimento, lo HZA ha sospeso il procedimento di decisione del
ricorso amministrativo fino alla decisione della Corte di giustizia delle Comunità europee nella causa Molkereigenossenschaft
Wiedergeltingen, citata.
Quindi, con provvedimento 4 luglio 2001, lo HZA ha respinto il ricorso amministrativo della MZ, ritenendolo privo di fondamento.
Richiamando l’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93, lo HZA ha evidenziato, da un lato, che, ai sensi di
tale disposizione, la sanzione è stata, per le comunicazioni effettuate dopo il 14 maggio 1999 e prima del 1° giugno del medesimo
anno, pari allo 0,1% dei quantitativi di latte e di equivalente latte consegnati dai produttori, senza tuttavia che tale sanzione
potesse essere inferiore a ECU 500 o superiore a ECU 20 000; dall’altro, che l’eventuale colpa della MZ non era un criterio
rilevante ai sensi del citato regolamento.
La Campina ha proposto un ricorso giurisdizionale per l’annullamento di tale decisione.
Per quanto riguarda l’argomento dello HZA fondato sull’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93, la Campina
ha sostenuto che tale regolamento è illegittimo, e quindi privo di effetto, non avendo previsto un meccanismo per tenere conto,
nel momento in cui viene inflitta una sanzione sulla base del regolamento stesso, dell’estensione del ritardo e della colpa
dell’impresa interessata. Ciò sarebbe proprio quanto la Corte, nella sua sentenza Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen,
cit., avrebbe criticato nella versione iniziale di tale norma.
Lo Hauptzollamt Frankfurt (Oder) ha respinto tale ricorso, sostenendo che l’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93
tiene già sufficientemente in conto la durata del ritardo attraverso lo scaglionamento delle sanzioni in funzione della durata
del ritardo stesso. Ha poi aggiunto che il testo di tale regolamento non utilizza i criteri della colpa o del danno oggettivo.
Il giudice del rinvio ritiene che il sistema delle sanzioni pecuniarie previsto dall’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento
n. 536/93 sia sproporzionato, dal momento che, in caso di ritardo minimo, esso non rende la situazione dell’acquirente di
latte meno gravosa rispetto a quella derivante dalla versione originaria dell’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento
n. 536/93, dichiarata illegittima dalla Corte nella sentenza Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, citata.
Tale giudice precisa che, quanto meno, il periodo dal 15 maggio al 1° giugno è troppo esteso e produce effetti sproporzionati,
dal momento che porta ad irrogare una sanzione pecuniaria intera anche per ritardi di non più di un giorno lavorativo, come
nel caso in esame, i quali non hanno avuto alcun evidente effetto sul pagamento del prelievo supplementare che l’acquirente
deve effettuare entro il 1° settembre ai sensi dell’art. 3, n. 4, del regolamento n. 536/93. Detto giudice aggiunge inoltre
che la latteria in esame non deve pagare alcun prelievo supplementare.
Il giudice del rinvio osserva infine che la sanzione pecuniaria non tiene conto del fatto che il deposito tardivo della comunicazione
abbia avuto o meno un’incidenza sul procedimento amministrativo, in particolare sul pagamento entro il 1° settembre. A tale
proposito, esso precisa che la Corte ha già evidenziato che un superamento minimo del termine del 15 maggio non metterebbe
in pericolo il versamento del prelievo supplementare entro il 1° settembre (v. sentenza Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen,
cit., punto 41).
Alla luce di quanto sopra, il Finanzgericht des Landes Brandenburg (Sezione tributaria del Tribunale del Land Brandeburgo)
ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il regime sanzionatorio di cui all’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento [n. 536/93] violi il principio di proporzionalità,
nei casi in cui si verifichi soltanto un lievissimo superamento del termine, che per di più non abbia nessuna ripercussione
di rilievo».

Sulla questione pregiudiziale

Osservazioni presentate alla Corte
Il governo greco sostiene che il rispetto del termine del 15 maggio è, nella causa principale, necessario per il buon funzionamento
del sistema del prelievo supplementare e dell’organizzazione comune del mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari,
dal momento che il calcolo di tale prelievo è messo in difficoltà dal ritardo nella comunicazione dei dati di cui all’art. 3,
n. 2, primo comma, del regolamento n. 536/93.
Il medesimo governo precisa che le sanzioni pecuniarie previste dall’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93
variano in funzione dell’importanza del ritardo e della gravità dell’infrazione, il che consente, da un lato, di spingere
gli acquirenti di latte a rispettare il termine del 15 maggio e, dall’altro, di evitare che le latterie che non sono soggette
al prelievo supplementare non rispettino tale termine. Infine, l’intervallo di quindici giorni circa previsto dall’art. 3,
n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93 non sembra a tale governo un provvedimento manifestamente inadatto al raggiungimento
dello scopo perseguito.
Secondo la Commissione sarebbe necessario, in base al principio dell’applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria che
colpisce in modo meno rigoroso l’infrazione di cui alla causa principale, applicare il regolamento (CE) n. 1392/2001.
Essa rileva che tale regolamento ha stabilito una percentuale dello 0,01% per giorno civile di ritardo contro lo 0,1% previsto
dal regolamento n. 536/93 ed ha ridotto la sanzione minima a EUR 100. A suo giudizio, l’applicabilità del regolamento n. 1392/2001
non può essere messa in discussione per il fatto che la sanzione pecuniaria ai sensi del regolamento n. 536/93 fosse già stata
inflitta alla parte ricorrente nel ricorso principale, poiché la decisione originaria che ha irrogato tale sanzione è stata
impugnata. Pertanto, la sanzione così comminata non costituirebbe una situazione giuridica consolidata.
Per quanto riguarda il principio di proporzionalità in relazione alle disposizioni dell’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento
n. 536/93, la Commissione ricorda l’ampio potere discrezionale di cui essa dispone nell’ambito della politica agricola.
In base a tale potere, essa non sarebbe stata tenuta a prevedere uno scaglionamento quotidiano dell’importo della sanzione
pecuniaria e poteva, di conseguenza, adottare il meccanismo in discussione nella causa principale sulla base del quale gli
acquirenti che non avevano rispettato il termine del 15 maggio sarebbero stati così spinti ad effettuare la comunicazione
prima dell’inizio del periodo seguente, in modo da evitare una sanzione più elevata. Avendo scelto di utilizzare un intervallo
di circa quindici giorni per ciascuna fase di superamento del termine per tale comunicazione, la Commissione ritiene di non
avere manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale.
Inoltre, la condanna ad una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93 non andrebbe
al di là di ciò che è necessario e adeguato per raggiungere l’obiettivo perseguito, che è quello di spingere gli acquirenti
a trasmettere la comunicazione in tempo utile.
Infine, la Commissione sostiene che ogni superamento del termine da parte degli acquirenti comporta una riduzione del tempo
a disposizione delle autorità nazionali competenti per calcolare l’importo del prelievo supplementare, e rappresenta dunque
un rischio per il buon funzionamento del sistema. Di conseguenza, l’obbligo di dimostrare se il superamento del termine abbia
avuto un’incidenza sul procedimento amministrativo avrebbe messo in pericolo l’effetto dissuasivo e l’efficacia delle sanzioni
pecuniarie.

Giudizio della Corte
Nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte creato dall’art. 234 CE, spetta alla Corte
fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli. In tale prospettiva
spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte (sentenza 4 maggio 2006, causa C‑286/05,
Haug, Racc. pag. I‑4121, punto 17 e giurisprudenza ivi citata).
Va ricordato inoltre che la Corte ha il compito di interpretare tutte le norme di diritto comunitario che possano essere utili
al giudice nazionale al fine di dirimere la controversia per cui è stato adito, anche qualora tali norme non siano espressamente
indicate nelle questioni pregiudiziali sottoposte ad essa dal detto giudice (sentenza 11 dicembre 1997, causa C‑42/96, Immobiliare
SIF, Racc. pag. I‑7089, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
Si deve osservare che il principio dell’applicazione retroattiva della sanzione più lieve fa parte delle tradizioni costituzionali
comuni degli Stati membri, cosicché esso deve essere considerato un principio generale del diritto comunitario, di cui la
Corte garantisce il rispetto e che il giudice nazionale deve applicare (v., in tal senso, sentenza 3 maggio 2005, cause riunite
C‑387/02, C‑391/02 e C‑403/02, Berlusconi e a., Racc. pag. I‑3565, punti 67‑69).
Tale principio trova espressione, in particolare, all’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95, ai sensi del
quale spetta alle autorità competenti applicare retroattivamente ad una fattispecie le sanzioni previste da una norma di settore
qualora le stesse siano meno rigorose (v., in tal senso, sentenza 1° luglio 2004, causa C‑295/02, Gerken, Racc. pag. I‑6369,
punto 61).
Risulta dal provvedimento di rinvio che, nella causa principale, si è verificato un superamento minimo del termine del 15
maggio, dal momento che la comunicazione è pervenuta all’autorità nazionale competente il giorno lavorativo successivo.
Al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio è pertanto necessario determinare se, in una situazione particolare
come quella di cui alla causa principale, caratterizzata da un superamento minimo del termine del 15 maggio, si debba ritenere
che il regolamento n. 1392/2001 preveda un regime di sanzioni pecuniarie meno rigoroso di quello previsto dal regolamento
n. 536/93.
Ai sensi dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 1392/2001, la sanzione pecuniaria per il mancato rispetto del termine del 15
maggio, come nella causa principale, è determinata in un importo pari al prelievo dovuto per un superamento dello 0,01% per
giorno civile di ritardo del quantitativo di riferimento «vendite dirette» di cui l’acquirente dispone; inoltre, tale importo
non può essere inferiore a EUR 100 né superiore a EUR 100 000.
Per contro, ai sensi dell’art. 3, n. 2, secondo comma, primo trattino, del regolamento n. 536/93, la sanzione pecuniaria per
il mancato rispetto del termine del 15 maggio, come verificatosi nella causa principale, è pari allo 0,1% dei quantitativi
di latte e di equivalente latte che sono stati consegnati all’acquirente dai produttori, e non può essere inferiore a ECU 500
né superiore a ECU 20 000.
Si deve pertanto rilevare, come giustamente ha fatto notare la Commissione nelle sue osservazioni presentate alla Corte, che,
in presenza di un superamento minimo del termine del 15 maggio, come nel presente caso, il sistema delle sanzioni pecuniarie
previsto dall’art. 5, n. 3, del regolamento n. 1392/2001 è meno rigoroso di quello previsto dall’art. 3, n. 2, secondo comma,
primo trattino, del regolamento n. 536/93.
Sulla base di tale interpretazione, non è necessario pronunciarsi sulla proporzionalità del sistema delle sanzioni pecuniarie
previsto dall’art. 3, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 536/93.
Alla luce di quanto sopra, si deve risolvere la questione posta dichiarando che
–        il principio dell’applicazione retroattiva della sanzione più lieve deve essere applicato dal giudice nazionale quando questi
debba sanzionare un comportamento non conforme alle disposizioni dettate dalla normativa comunitaria;
–        nel caso di un superamento minimo del termine fissato, come nella causa principale, il sistema delle sanzioni pecuniarie previsto
dall’art. 5, n. 3, del regolamento n. 1392/2001 è meno rigoroso di quello previsto dall’art. 3, n. 2, secondo comma, primo
trattino, del regolamento n. 536/93.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
1)
Il principio dell’applicazione retroattiva della sanzione più lieve deve essere applicato dal giudice nazionale quando questi
debba sanzionare un comportamento non conforme alle disposizioni dettate dalla normativa comunitaria.
2)
Nel caso di un superamento minimo del termine fissato, come nella causa principale, il sistema delle sanzioni pecuniarie previsto
dall’art. 5, n. 3, del regolamento (CE) della Commissione 9 luglio 2001, n. 1392, recante modalità d’applicazione del regolamento
(CEE) n. 3950/92 del Consiglio che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari,
è meno rigoroso di quello previsto dall’art. 3, n. 2, secondo comma, primo trattino, del regolamento (CEE) della Commissione
9 marzo 1993, n. 536, che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti
lattiero‑caseari, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 13 maggio 1998, n. 1001.
Firme
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Lingua processuale: il tedesco.