CELEX: 62008CJ0389
Sähköinen viestintä
Direktiivi 2002/21/EY (puitedirektiivi)
2 artiklan g alakohta, 3 artikla ja 4 artikla
Kansallinen sääntelyviranomainen
Kansallisena sääntelyviranomaisena toimiva kansallinen lainsäätäjä
Direktiivi 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi)
Verkot ja palvelut
12 artikla
Yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvien kustannusten laskeminen
Yleispalvelun sosiaalinen osatekijä
13 artikla
Yleispalveluvelvollisuuksien rahoittaminen
Kohtuuttoman rasitteen määrittäminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla
7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (EYVL L 108, s. 51) 12
artiklan tulkintaa.
Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa Base NV ym. (jäljempänä Base ym.) ovat nostaneet kanteen eri säännöksistä
(IV) 25.4.2007 annetun lain (Moniteur belge 8.5.2007, s. 25103; jäljempänä 25.4.2007 annettu laki), jolla muutetaan sähköisestä
viestinnästä 13.6.2005 annettua lakia (Moniteur belge 20.6.2005, s. 28070; jäljempänä 13.6.2005 annettu laki), jossa vahvistetaan
muun muassa ne edellytykset, joilla määritetään korvaus julkista puhelinpalvelua tarjoaville operaattoreille yleispalveluvelvollisuuksista
aiheutuvista ”kohtuuttomiksi” kutsutuista rasitteista, 173 §:n 3 ja 4 momentin sekä 200, 202 ja 203 §:n kumoamiseksi.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeussäännöt
Puitedirektiivi
Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston
direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL L 108, s. 33; jäljempänä puitedirektiivi) 11 perustelukappaleessa todetaan
seuraavaa:
”Sääntelytehtävien ja toiminnallisten tehtävien erottamisen periaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi taattava kansallisten
sääntelyviranomaisten riippumattomuus niiden päätösten puolueettomuuden varmistamiseksi. Tämä riippumattomuuden vaatimus ei
rajoita jäsenvaltioiden institutionaalista itsemääräämisoikeutta, niiden perustuslaillisia velvollisuuksia eikä puuttumattomuuden
periaatetta suhteessa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin, siten kuin [EY] 295 artiklassa määrätään. Kansallisilla
sääntelyviranomaisilla olisi niille määrättyjen tehtävien hoitamiseksi oltava käytössään tarpeelliset voimavarat henkilöstön,
asiantuntemuksen ja rahoituksen osalta.”
Puitedirektiivin 2 artiklan g alakohdan mukaan ”kansallisilla sääntelyviranomaisilla” tarkoitetaan ”elintä tai elimiä, joiden
hoidettavaksi jäsenvaltio on antanut tässä direktiivissä tai erityisdirektiiveissä tarkoitetut sääntelytehtävät”.
Puitedirektiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansalliset sääntelyviranomaiset”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kustakin tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä kansallisille sääntelyviranomaisille
osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin.
2.      Jäsenvaltioiden on taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus varmistamalla, että nämä viranomaiset ovat
oikeudellisesti erillisiä ja toiminnallisesti riippumattomia kaikista sähköisiä viestintäverkkoja, -laitteita tai -palveluja
tarjoavista organisaatioista. Niiden jäsenvaltioiden, joilla on omistusosuuksia tai päätäntävaltaa sähköisiä viestintäverkkoja
ja/tai -palveluja tarjoavissa yrityksissä, on varmistettava, että sääntelytoiminta ja omistajuuteen tai päätäntävaltaan liittyvä
toiminta erotetaan rakenteellisesti tehokkaasti toisistaan.
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.
– –”
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita järjestelmiä, joiden avulla jokainen
käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä
päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Tällä
elimellä, joka voi olla tuomioistuin, on oltava tehtäviensä hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on varmistettava,
että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakumekanismi.
Kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakupyyntö on käsitelty, jollei muutoksenhakuelin toisin
päätä.”
Direktiivi 2002/22
Direktiivin 2002/22 neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Yleispalvelun takaaminen (eli määriteltyjen vähimmäispalvelujen
tarjoaminen kaikille loppukäyttäjille kohtuuhintaan) voi edellyttää, että joitakin palveluja tarjotaan joillekin loppukäyttäjille
hintaan, joka eroaa normaaleista markkinaehtoisista hinnoista. Korvausten maksaminen yrityksille, jotka on nimetty tarjoamaan
kyseisiä palveluja tällaisissa olosuhteissa, ei välttämättä johda kilpailun vääristymiseen, edellyttäen, että nimetyille yrityksille
korvataan erityisesti tämän palvelun antamiseen liittyvät nettokustannukset ja että nämä kustannukset katetaan kilpailun kannalta
puolueettomalla tavalla.”
Direktiivin 2002/22 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleispalvelun saatavuus”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tässä luvussa mainitut palvelut ovat jäsenvaltioiden alueella kaikkien loppukäyttäjien
saatavilla tietyn laatuisina maantieteellisestä sijainnista riippumatta ja kansalliset erityisolosuhteet huomioon ottaen kohtuuhintaan.
2.      Jäsenvaltioiden on määritettävä tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa yleispalvelun toteuttaminen puolueettomuuden, avoimuuden,
syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen. Niiden on pyrittävä pitämään markkinoiden vääristyminen ja
erityisesti palvelujen tarjonta sellaiseen hintaan tai sellaisin ehdoin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista ehdoista,
niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen etu.”
Direktiivin 2002/22 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yritysten nimeäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot voivat nimetä yhden tai useamman yrityksen takaamaan yleispalvelun tarjonnan – –
2.      Kun jäsenvaltio nimeää yrityksiä yleispalveluvelvollisuuksien alaisiksi yrityksiksi koko alueellaan tai jossakin osassa sitä,
sen on käytettävä tehokkaita, puolueettomia, avoimia ja syrjimättömiä nimeämismekanismeja siten, ettei minkään yrityksen mahdollisuutta
tulla nimetyksi ole lähtökohtaisesti suljettu pois. Tällaisilla nimeämismenetelmillä on varmistettava yleispalvelun kustannustehokas
tarjonta, ja niiden avulla voidaan määrittää yleispalveluvelvollisuuden nettokustannukset 12 artiklan mukaisesti.”
Direktiivin 2002/22 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohtuuhintaisuus”, säädetään seuraavaa:
”1.      Kansallisten sääntelyviranomaisten on seurattava sellaisten palvelujen vähittäishintojen kehitystä ja tasoa, jotka on 4, 5,
6 ja 7 artiklassa määritelty kuuluvan yleispalveluvelvollisuuksien piiriin ja joita nimetyt yritykset tarjoavat, erityisesti
suhteessa jäsenvaltion kuluttajahintoihin ja tulotasoon.
2.      Jäsenvaltiot voivat kansallisten olosuhteiden perusteella vaatia nimettyjä yrityksiä tarjoamaan kuluttajille tavanomaisten
kaupallisten ehtojen mukaan asetetuista hinnoista poikkeavia hintavaihtoehtoja tai -paketteja erityisesti sen varmistamiseksi,
että pienituloisilla käyttäjillä tai käyttäjillä, joilla on sosiaalisia erityistarpeita, on mahdollisuus käyttää yleisesti
saatavilla olevaa puhelinpalvelua.
– –”
Direktiivin 2002/22 12 artiklan, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvat kustannukset”, 1 kohdassa säädetään
seuraavaa:
”Jos kansalliset sääntelyviranomaiset katsovat, että 3–10 artiklan mukainen yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman
rasitteen yleispalvelun tarjoajiksi nimetyille yrityksille, niiden on laskettava sen tarjoamisen nettokustannukset.
Tätä tarkoitusta varten kansallisten sääntelyviranomaisten on:
a)      laskettava yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvat nettokustannukset ottamalla huomioon yleispalvelun tarjoajaksi nimetyn
yrityksen mahdollisesti saamat markkinaedut liitteessä IV olevan A osan mukaisesti; tai
b)      käytettävä nimeämismenettelyn avulla 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti määritettyjä yleispalvelun tarjoamisen nettokustannuksia.”
Direktiivin 2002/22 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksien rahoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jos kansalliset sääntelyviranomaiset toteavat 12 artiklassa tarkoitetun nettokustannusten laskennan perusteella, että yritykselle
aiheutuu kohtuuton rasite, jäsenvaltion on nimetyn yrityksen pyynnöstä päätettävä:
a)      ottaa käyttöön järjestelmä, joka korvaa määritetyt nettokustannukset kyseiselle yritykselle julkisista varoista siten, että
korvauksen saamisen edellytykset ovat julkisia; ja/tai
b)      jakaa yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen tarjoajien kesken.
– –”
Direktiivin 2002/22 liitteessä IV olevassa A osassa kuvataan sitä, miten yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset on
laskettava, seuraavasti:
”– –
Kansallisten sääntelyviranomaisten on harkittava kaikkia kannustimia, joilla yritykset (yleispalvelun tarjoajiksi nimetyt
tai muut) saadaan tarjoamaan yleispalveluvelvollisuuksiin kuuluvia palveluja kustannustehokkaasti. Yleispalveluvelvollisuuksien
nettokustannuksia laskettaessa nämä kustannukset muodostuvat erotuksesta, joka syntyy, kun lasketaan nimetyn yrityksen toiminnan
nettokustannukset yleispalveluvelvollisuuksien alaisena ja ilman yleispalveluvelvollisuuksia. Tämä laskentaperiaate soveltuu,
olipa verkko tietyssä jäsenvaltiossa hyvin edistynyt tai vielä kehittämis- ja laajentamisvaiheessa. On kiinnitettävä asianmukaista
huomiota niiden kustannusten todenmukaiseen arviointiin, jotka nimetty yritys olisi päättänyt välttää, jos sillä ei olisi
yleispalveluvelvollisuuksia. Nettokustannusten laskennassa olisi otettava huomioon yleispalvelua tarjoavan operaattorin saamat,
myös aineettomat hyödyt.
– –”

Kansallinen säännöstö
13.6.2005 annetun lain 74 §:n, sellaisena kuin se on muutettuna 25.4.2007 annetulla lailla, sanamuoto on seuraava:
”Yleispalvelun sosiaalinen osatekijä muodostuu siitä, että kukin kuluttajille julkista puhelinpalvelua tarjoava operaattori
myöntää tiettyihin edunsaajaryhmiin sovellettavia erityisiä tariffiehtoja.
1 momentissa tarkoitetut edunsaajaryhmät ja tariffiehdot sekä kyseisten tariffiehtojen saamiseksi käytettävät menettelyt määritetään
liitteessä.
Belgian postipalvelu- ja televiestintäpalvelulaitos [L’Institut belge des services postaux et des télécommunications, jäljempänä
laitos] toimittaa ministeriölle vuosittain kertomuksen operaattoreiden suhteellisista osuuksista sosiaalisten käyttäjien kokonaismäärästä
suhteessa niiden markkinaosuuksiin, jotka perustuvat liikevaihtoon julkisten puhelupalvelujen markkinoilla.
Luodaan sosiaalisiin hintoihin liittyvä yleispalvelurahasto, josta myönnetään korvaus sosiaalisia hintoja tarjoaville operaattoreille,
jotka ovat tehneet laitokselle tätä koskevan hakemuksen. Tämä rahasto on oikeushenkilö ja sitä hallinnoi laitos.
Kuningas määrittää ministerien neuvostossa tehdyllä päätöksellä laitosta kuultuaan tämän järjestelmän toimintaa koskevat yksityiskohtaiset
säännöt.
Jos operaattorin myöntämien hinnanalennusten määrä on pienempi kuin niiden hinnanalennusten määrä, joka vastaa sen osuutta
kokonaisliikevaihdosta julkisten puhelupalvelujen markkinoilla, operaattorin on korvattava tämä erotus.
Jos operaattorin myöntämien hinnanalennusten määrä on suurempi kuin niiden hinnanalennusten määrä, joka vastaa sen osuutta
kokonaisliikevaihdosta julkisten puhelupalvelujen markkinoilla, operaattori saa korvauksen, jonka määrä vastaa tätä erotusta.
Edeltävissä momenteissa tarkoitetut korvaukset erääntyvät välittömästi. Tosiasiallinen korvaus maksetaan rahaston kautta,
kun tämä on aloittanut toimintansa ja viimeistään vuoden kuluessa tämän pykälän voimaantulosta.
Laitos laskee liitteessä määritetyn menetelmän mukaisesti sosiaalisten hintojen nettokustannukset kullekin operaattorille,
joka on tehnyt laitokselle tätä koskevan hakemuksen.
Laitos voi antaa yksityiskohtaisempia säännöksiä kustannusten ja korvausten määrittämiseksi tässä laissa ja sen liitteessä
asetettujen rajojen mukaisesti.”
13.6.2005 annetun lain liitteessä olevassa 45 bis §:ssä, joka on lisätty 25.4.2007 annetun lain 200 §:llä, määritetään sosiaalisten
hintojen nettokustannusten laskemiseksi käytettävä menetelmä. Kyseisessä 45 bis §:ssä säädetään seuraavaa:
”Yleispalvelun sosiaalisten hintojen nettokustannukset vastaavat niiden tulojen, jotka sosiaalisten hintojen tarjoaja saisi
tavanomaisin kaupallisin ehdoin, ja niiden tulojen erotusta, jotka se saa tässä laissa säädettyjen sosiaalisen hinnan edunsaajalle
myönnettävien alennusten seurauksena.
Lain voimaantuloa seuraavan viiden ensimmäisen vuoden ajan korvausta, jonka sosiaalisten hintojen perinteinen tarjoaja mahdollisesti
saa, alennetaan laitoksen vahvistamalla prosenttimäärällä.
Edeltävässä momentissa tarkoitettu prosenttimäärä vahvistetaan välillisten hyötyjen perusteella. Laitos tukeutuu laskelmiin,
jotka se on jo tehnyt vahvistaessaan sosiaalisten hintojen perinteisen tarjoajan nettokustannukset.”
25.4.2007 annetun lain 202 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– – 13.6.2005 annetun lain 74 §:n [8] momentissa ilmaisua ’Edeltävissä kohdissa tarkoitetut korvaukset erääntyvät välittömästi’
on tulkittava seuraavasti:
Valmistellessaan – – 13.6.2005 annettua lakia lainsäätäjä otti huomioon direktiivissä [2002/22] säädetyt edellytykset, ja
sen jälkeen, kun yleispalvelun perinteinen tarjoaja oli tehnyt tätä koskevan hakemuksen ja laitos oli vahvistanut yleispalvelun
nettokustannukset, lainsäätäjä arvioi kansallisena sääntelyviranomaisena rasitteen kohtuuttomuutta. Tältä osin lainsäätäjä
arvioi, kuten valtioneuvosto on jo todennut, että siltä osin kuin kaikki välilliset hyödyt, myös aineettomat hyödyt, jotka
tästä palvelusta voi koitua, otetaan huomioon, tästä laskelmasta ilmenevä tappiollinen tilanne tosiaankin muodostaa kohtuuttoman
rasitteen.”

Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä oleva asia ja ennakkoratkaisukysymys
Base ym. toimivat televiestintäalalla, ja ne voivat tarjota televiestinnän yleispalvelua.
Ne nostivat 6.11.2007 Grondwettelijk Hofissa (valtiosääntötuomioistuin) kanteen, jossa ne vaativat 25.4.2007 annetun lain
173 §:n 3 ja 4 momentin sekä 200, 202 ja 203 §:n kumoamista. Ne väittivät, että nämä säännökset, joissa vahvistetaan yleispalveluvelvollisuuksista
ja erityisesti sosiaalisten hintojen tarjoamisesta aiheutuvan rasitteen kohtuuttomuuden arviointisäännöt, ovat perustuslain
syrjimättömyysperiaatteen vastaisia. Niiden mukaan näissä lain säännöksissä Belgacom NV, joka oli ainoa yleispalvelua tarjoava
yritys ennen 13.6.2005 annetun lain voimaantuloa, asetetaan nimittäin etuoikeutettuun asemaan Baseen ym. nähden, sillä lainsäätäjä
katsoi lähtökohtaisesti, että yleispalvelun tarjoaminen muodosti Belgacom NV:lle ”kohtuuttoman rasitteen”, kun taas niiden
osalta laitos toteaa tällaisen rasitteen olemassaolon ja laitos saattaa arvioida rasitteen olemassaoloa uudelleen tulevaisuudessa.
Ne väittivät myös, että määrittäessään Belgacom NV:n yleispalveluvelvoitteen nettokustannuksia lainsäätäjä tukeutui vuotta
2001 koskeviin kirjanpitotietoihin, kun taas kantajien osalta laitos tukeutuu tuoreisiin tietoihin.
Grondwettelijk Hof katsoo, että direktiivin 2002/22 12 artiklan tulkinta oli tarpeen, jotta se voi lausua käsiteltävänään
olevasta kanteesta, ja se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voidaanko – – direktiivin 2002/22 – – 12 artiklaa tulkita siten, että siinä sallitaan se, että jäsenvaltion toimivaltainen
lainsäätäjä, joka toimii kansallisena sääntelyviranomaisena, yleisellä tavalla ja yleispalvelun sellaisen tarjoajan, joka
aiemmin oli [tämän palvelun] ainoa tarjoaja, nettokustannusten laskennan perusteella toteaa, että yleispalvelun tarjoaminen
voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yrityksille, jotka on nimetty tarjoamaan kyseistä yleispalvelua?”

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Aluksi on todettava, että kysymys koskee kahta seikkaa. Ensinnäkin sillä pyritään selvittämään, onko direktiivin 2002/22 12
artiklan, jossa kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäväksi annetaan sen arviointi, voiko yleispalvelun tarjoaminen muodostaa
kohtuuttoman rasitteen tätä palvelua tarjoamaan nimetyille yrityksille, vastaista, että tämän arvioinnin toteuttaa muodolliselta
kannalta katsoen kansallinen lainsäätäjä. Toiseksi sillä pyritään selvittämään, onko kyseisen 12 artiklan vastaista, että
aineelliselta kannalta katsoen tämä arviointi toteutetaan yleisellä tavalla kaikkien operaattoreiden osalta ja viittaamalla
perinteisen operaattorin, joka aiemmin oli yleispalvelun yksinomainen tarjoaja, nettokustannuksiin.
Unionin tuomioistuimen on tutkittava erikseen nämä kysymyksen kaksi osaa.

Kansallisen lainsäätäjän toimiminen kansallisena sääntelyviranomaisena
Puitedirektiivin 2 artiklan g alakohdan mukaan kansallisella sääntelyviranomaisella tarkoitetaan elintä tai elimiä, joiden
hoidettavaksi jäsenvaltio on antanut tässä direktiivissä tai erityisdirektiiveissä tarkoitetut sääntelytehtävät. Direktiivin
2002/22 2 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan tätä määritelmää sovelletaan kyseisessä direktiivissä, joka on yksi puitedirektiivin
2 artiklan g alakohdassa tarkoitetuista erityisdirektiiveistä.
Puitedirektiivissä tai direktiivissä 2002/22 ei kummassakaan nimetä niitä jäsenvaltioiden elimiä, joille jäsenvaltioiden on
uskottava kansalliselle sääntelyviranomaiselle osoitetut tehtävät.
Tältä osin on huomautettava, että EY 249 artiklasta seuraa, että jäsenvaltioilla on pannessaan direktiiviä täytäntöön velvollisuus
varmistaa direktiivin täysi vaikutus, mutta niillä on laaja harkintavalta keinojen valinnan suhteen (ks. mm. asia C-216/05,
komissio v. Irlanti, tuomio 9.11.2006, Kok., s. I-10787, 26 kohta).
Lisäksi on huomautettava, että vapaus valita tavat ja keinot direktiivin täytäntöönpanon varmistamiseksi ei vaikuta jokaista
jäsenvaltiota, jolle direktiivi on osoitettu, koskevaan velvoitteeseen toteuttaa direktiivissä asetetun tavoitteen mukaisesti
kaikki kyseisen direktiivin täyden vaikutuksen varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet (ks. mm. asia C-268/06, Impact, tuomio
15.4.2008, Kok., s. I-2483, 40 kohta).
Vaikka jäsenvaltioilla on näissä olosuhteissa tällä alalla institutionaalinen itsemääräämisoikeus puitedirektiivin 2 artiklan
g alakohdassa tarkoitettujen sääntelyviranomaistensa organisoinnin ja rakenteen osalta, tätä itsemääräämisoikeutta voidaan
kuitenkin käyttää ainoastaan noudattamalla täysimääräisesti kyseisessä direktiivissä vahvistettuja tavoitteita ja velvollisuuksia
(asia C-82/07, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, tuomio 6.3.2008, Kok., s. I-1265, 24 kohta).
Jäsenvaltio voi antaa kansallisen lainsäätäjän tehtäväksi kansallisille sääntelyviranomaisille puitedirektiivin ja direktiivin
2002/22 nojalla kuuluvia tehtäviä ainoastaan, jos lainsäädäntöelin näitä tehtäviä hoitaessaan täyttää näille viranomaisille
kyseisissä direktiiveissä asetetut organisaatiota ja toimintaa koskevat edellytykset.
Tältä osin puitedirektiivin 11 perustelukappaleesta ilmenee, että sääntelytehtävien ja toiminnallisten tehtävien erottamisen
periaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden olisi taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus niiden päätösten
puolueettomuuden varmistamiseksi ja kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi niille määrättyjen tehtävien hoitamiseksi oltava
käytössään tarpeelliset henkilöstöä, asiantuntemusta ja rahoitusta koskevat voimavarat.
Puitedirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on muun muassa varmistettava, että kustakin kansallisille sääntelyviranomaisille
osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin, taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus varmistamalla,
että nämä viranomaiset ovat oikeudellisesti erillisiä ja toiminnallisesti riippumattomia kaikista sähköisiä viestintäverkkoja,
-laitteita tai ‑palveluja tarjoavista organisaatioista, ja varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät
toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Lisäksi saman direktiivin 4 artiklan mukaan näiden viranomaisten tekemiin
päätöksiin on voitava tehokkaasti hakea muutosta muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista.
Näin ollen on todettava, että direktiivi 2002/22 ei lähtökohtaisesti sellaisenaan estä sitä, että kansallinen lainsäätäjä
toimii puitedirektiivissä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena, kunhan se tätä tehtävää hoitaessaan täyttää kyseisissä
direktiiveissä säädetyt toimivaltaisuutta, riippumattomuutta, puolueettomuutta ja avoimuutta koskevat edellytykset ja kunhan
sen tätä tehtävää hoitaessaan tekemiin päätöksiin voidaan tehokkaasti hakea muutosta muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton
asianomaisista osapuolista.
Grondwettelijk Hofin asiana on varmistaa, voidaanko Belgian lainsäätäjää, kun se toimii kansallisena sääntelyviranomaisena
sähköisten viestintäpalvelujen alalla, pitää kansallisena sääntelyviranomaisena, joka täyttää kaikki puitedirektiivissä ja
direktiivissä 2002/22 asetetut edellytykset.

Tapa, jolla kansallinen sääntelyviranomainen arvioi yleispalvelun tarjoamisen mahdollisesti muodostaman rasitteen kohtuuttomuutta
On huomautettava, että direktiivillä 2002/22 on tarkoitus luoda yhdenmukaistettu sääntelykehys, jolla taataan sähköisen viestinnän
alalla yleispalvelun eli määriteltyjen vähimmäispalvelujen tarjoaminen kaikille loppukäyttäjille kohtuuhintaan. Tämän direktiivin
1 artiklan 1 kohdan mukaan yksi direktiivin tavoitteista on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien sähköisten
viestintäpalvelujen saatavuus kaikkialla yhteisössä todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla (asia C-220/07, komissio
v. Ranska, tuomio 19.6.2008, Kok., s. I-95, 28 kohta).
Kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on määritettävä tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa
yleispalvelun toteuttaminen puolueettomuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen ja
niiden on pyrittävä pitämään markkinoiden vääristyminen niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen
etu (em. asia komissio v. Ranska, tuomion 29 kohta).
Kuten direktiivin 2002/22 neljännessä perustelukappaleessa todetaan, yleispalvelun takaaminen voi edellyttää, että joitakin
palveluja tarjotaan joillekin loppukäyttäjille hintaan, joka eroaa normaaleista markkinaehtoisista hinnoista. Tämän vuoksi
yhteisön lainsäätäjä totesi, kuten saman direktiivin 18 perustelukappaleesta ilmenee, että jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa
luotava järjestelmiä yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten rahoittamiseksi, jos voidaan osoittaa, että kyseisiä palveluja
voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai sellaisin nettokustannuksin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista.
Näin ollen direktiivin 2002/22 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan on niin, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset
katsovat, että tämän direktiivin 3–10 artiklan mukainen yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yleispalvelun
tarjoajiksi nimetyille yrityksille, niiden on laskettava sen tarjoamisen nettokustannukset.
On todettava, että vaikka direktiivin 2002/22 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja liitteen IV säännöksissä vahvistetaan
säännöt, joiden mukaan yleispalvelun tarjoamisen nettokustannukset on laskettava, kun kansalliset sääntelyviranomaiset ovat
katsoneet, että yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen, direktiivin kyseisestä 12 artiklan 1 kohdasta
tai mistään muustakaan kyseisen direktiivin säännöksestä ei ilmene, että yhteisön lainsäätäjä olisi itse aikonut vahvistaa
edellytykset, joiden täyttyessä kyseisten viranomaisten on todettava etukäteen, että yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa
tällaisen kohtuuttoman rasitteen.
Sen sijaan direktiivin 2002/22 13 artiklan säännöksistä ilmenee, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat ainoastaan direktiivin
12 artiklassa tarkoitetun nettokustannusten laskennan perusteella todeta, että yleispalvelun tarjoajaksi nimettyyn yritykseen
kohdistuu todellakin kohtuuton rasite, ja että jäsenvaltioiden on tällöin päätettävä tämän yrityksen hakemuksesta järjestelmästä,
jonka mukaan nämä kustannukset korvataan.
Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on muodollisesti rajoittanut kysymyksensä koskemaan vain direktiivin 2002/22
12 artiklan tulkintaa, näiden toteamusten valossa on huomautettava, että tällainen seikka ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä
tälle tuomioistuimelle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka voivat olla hyödyllisiä kansallisen tuomioistuimen
ratkaistessa sen käsiteltäväksi saatettua asiaa riippumatta siitä, onko tämä tuomioistuin viitannut näihin seikkoihin esittämässään
kysymyksessä vai ei (ks. mm. asia C-251/06, ING.AUER, tuomio 8.11.2007, Kok., s. I-9689, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun näin ollen otetaan huomioon se, kuinka muotoiltuna riita-asia on saatettu Grondwettelijk Hofin käsiteltäväksi siitä nostetussa
kanteessa, on tutkittava, onko se tapa, jolla Belgian lainsäätäjän kaltainen kansallinen lainsäätäjä toimiessaan kansallisena
sääntelyviranomaisena totesi, että yleispalvelun tarjoaminen merkitsi kohtuutonta rasitetta, direktiivin 2002/22 13 artiklan
vastainen.
Tältä osin on todettava, että direktiivin 2002/22 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a alakohdan ja liitteen IV säännösten
mukaisesti nettokustannukset on laskettava kunkin yleispalvelun tarjoajaksi nimetyn yrityksen osalta.
Koska ennen kuin jäsenvaltiot ottavat käyttöön korvausjärjestelmiä yhdelle tai useammalle näistä yrityksistä aiheutuvien kustannusten
vuoksi, on välttämättä todettava, että yleispalvelun tarjoaminen muodostaa kohtuuttoman rasitteen tälle yritykselle tai näille
yrityksille, on tärkeää määrittää, mitä ”kohtuuttomalla rasitteella” tarkoitetaan, sillä tätä käsitettä ei ole määritelty
direktiivissä 2002/22.
Tältä osin direktiivin 2002/22 21 perustelukappaleesta ilmenee, että yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena oli sitoa yleispalvelun
tarjoamisen yritykselle mahdollisesti aiheuttamien nettokustannusten kattamisjärjestelmät siihen, että tälle yritykselle aiheutuu
kohtuuton rasite. Tässä yhteydessä se katsoi, että yleispalvelun nettokustannukset eivät välttämättä merkitse kaikille kyseessä
oleville yrityksille kohtuutonta rasitetta, ja sen tarkoituksena oli estää se, että kaikki yleispalvelun tarjoamisen nettokustannukset
johtavat automaattisesti oikeuteen saada korvausta. Näissä olosuhteissa kohtuuton rasite, joka kansallisen sääntelyviranomaisen
on todettava ennen korvauksen myöntämistä, on rasite, joka kullekin kyseessä olevalle yritykselle on liiallinen sen sietokykyyn
nähden, kun otetaan huomioon kaikki yrityksen ominaisuudet, erityisesti sen varustetaso, taloudellinen tilanne ja rahoitustilanne
sekä markkinaosuus.
Koska direktiivissä 2002/22 ei tältä osin esitetä täsmennyksiä, kansallisen sääntelyviranomaisen asiana on vahvistaa yleisesti
ja erotuksetta arviointiperusteet, joiden perusteella voidaan määrittää raja-arvot, joiden ylittyessä rasitetta voidaan pitää
kohtuuttomana huomioon ottaen edeltävässä kohdassa mainitut ominaisuudet, mutta kyseinen viranomainen voi tämän direktiivin
13 artiklan soveltamiseksi kuitenkin todeta, että yleispalvelun tarjoamisen aiheuttama rasite on kohtuuton, ainoastaan sillä
edellytyksellä, että se tutkii kunkin kyseessä olevan yrityksen tilannetta erikseen näiden arviointiperusteiden valossa.
Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, että yhteen tai useampaan yleispalvelun tarjoajaksi nimettyyn yritykseen kohdistuu
kohtuuton rasite, ja jos tämä yritys tai nämä yritykset hakevat kyseisen rasitteen korvaamista, jäsenvaltion asiana on ottaa
käyttöön tätä varten tarvittavat järjestelmät direktiivin 2002/22 13 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti, ja tästä alakohdasta
ilmenee lisäksi, että korvauksen on oltava suhteessa kyseisen direktiivin 12 artiklan mukaisesti laskettuihin nettokustannuksiin.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että jäsenvaltiot eivät voi laiminlyömättä direktiivin 2002/22 mukaisia velvoitteitaan
todeta, että yleispalvelun tarjoaminen tosiasiallisesti muodostaa korvaukseen oikeuttavan kohtuuttoman rasitteen, laskematta
yleispalvelun tarjoamisen kullekin tätä palvelua tarjoavalle yritykselle aiheuttamia nettokustannuksia ja arvioimatta, muodostavatko
nämä kustannukset kyseiselle yritykselle kohtuuttoman rasitteen. Ne eivät myöskään voi ottaa käyttöön korvausjärjestelmää,
jossa korvaus ei olisi suhteessa kyseisiin nettokustannuksiin.
13.6.2005 annetun lain 74 §:stä, sellaisena kuin sitä on tulkittu 25.4.2007 annetulla lailla, ilmenee, että sen toteamiseksi,
että yleispalvelun sosiaalisen osatekijän tarjoaminen muodostaa kohtuuttoman rasitteen, Belgian lainsäätäjä arvioi, että koska
kaikki välilliset hyödyt, myös aineettomat hyödyt, jotka tästä palvelusta voi koitua, on otettu huomioon tämän palvelun nettokustannusten
laskennassa, ”tästä laskelmasta ilmenevä tappiollinen tilanne – – muodostaa kohtuuttoman rasitteen”. Samasta 74 §:stä ilmenee,
että Belgian lainsäätäjä päätti, että jos operaattorin myöntämien tariffien alennusten määrä on suurempi kuin niiden tariffien
alennusten määrä, joka vastaa sen osuutta kokonaisliikevaihdosta julkisten puhelupalvelujen markkinoilla, operaattori saa
korvauksen, jonka määrä vastaa tätä erotusta.
Lausuakseen vuonna 2005 yleispalvelun sosiaalisten hintojen tarjoamisen aiheuttaman rasitteen kohtuuttomuudesta Belgian lainsäätäjä
tukeutui laitoksen vuonna 2002 antamaan lausuntoon, joka liittyy perinteisen operaattorin – Belgacom NV:n – kustannuksiin
ja vuotta 2003 koskeviin arvioihin.
Kuten tämän tuomion 36 kohdassa esitetystä toteamuksesta ilmenee, mikään ei estä sitä, että kansallinen sääntelyviranomainen,
vaikka lainsäädännössä velvoitetaan sittemmin kaikki teleoperaattorit tarjoamaan sosiaalisia hintoja, katsoo edellä mainittujen
tietojen perusteella, että yleispalvelun tarjoamisen kustannukset ”voivat” muodostaa direktiivin 2002/22 12 artiklassa tarkoitetun
kohtuuttoman rasitteen.
Sen sijaan pääasiassa kyseessä olevan lain kaltaisessa laissa säädetyt, korvaukseen oikeuttavan kohtuuttoman rasitteen määrittämistä
koskevat menettelytavat eivät ole direktiivin 2002/22 13 artiklassa esitettyjen vaatimusten mukaisia.
Kun ensinnäkin kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, kuten pääasiassa Belgian lainsäätäjä, että nettokustannusten laskelmasta
ilmenevä tappiollinen tilanne muodostaa ”kohtuuttoman rasitteen”, se antaa alusta alkaen oikeuden korvaukseen operaattoreille,
joille niille asetettujen yleispalveluvelvollisuuksien aiheuttamat nettokustannukset eivät kuitenkaan merkitse kohtuutonta
rasitetta, kun taas tämän tuomion 42 kohdassa esitetystä seuraa, että vaikka tappiollinen tilanne on rasite, se ei välttämättä
ole kaikille operaattoreille kohtuuton rasite.
Toiseksi yleispalvelun tarjoamiseen liittyvän rasitteen kohtuuttomuuden arviointi edellyttää tapauskohtaista tutkintaa, joka
koskee sekä tämän palvelun tarjoamisen kullekin kyseessä olevalle operaattorille aiheuttamia nettokustannuksia että näiden
operaattoreiden kaikkia ominaisuuksia, kuten niiden varustetasoa, taloudellista tilannetta ja rahoitustilannetta sekä markkinaosuutta,
kuten tämän tuomion 40 ja 42 kohdasta ilmenee. Unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene,
että kansallinen lainsäätäjä olisi nyt käsiteltävässä asiassa ottanut huomioon kaikki nämä ominaisuudet, kun se totesi, että
yleispalvelun tarjoaminen muodostaa kohtuuttoman rasitteen.
Kun kolmanneksi 13.6.2005 annetun lain kaltaisessa laissa säädetään, että kaikista kustannuksista, jotka aiheutuvat siitä,
että operaattorin myöntämien hinnanalennusten määrä ylittää suhteellisesti sen markkinaosuuden, on automaattisesti maksettava
korvaus, siinä luodaan järjestelmä, jonka mukainen korvaus ei ole suhteessa yleispalvelun tarjoamisen nettokustannuksiin,
sellaisina kuin ne pitäisi laskea tämän tuomion 40 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen on vastattava, että
–        direktiivi 2002/22 ei lähtökohtaisesti sellaisenaan estä sitä, että kansallinen lainsäätäjä toimii puitedirektiivissä tarkoitettuna
kansallisena sääntelyviranomaisena, kunhan se tätä tehtävää hoitaessaan täyttää kyseisissä direktiiveissä säädetyt toimivaltaisuutta,
riippumattomuutta, puolueettomuutta ja avoimuutta koskevat edellytykset ja kunhan sen tätä tehtävää hoitaessaan tekemiin päätöksiin
voidaan tehokkaasti hakea muutosta muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista, mikä on Grondwettelijk
Hofin asiana tutkia,
–        direktiivin 2002/22 12 artiklan vastaista ei ole se, että kansallinen sääntelyviranomainen yleisellä tavalla ja yleispalvelun
sellaisen tarjoajan, joka aiemmin oli tämän palvelun ainoa tarjoaja, nettokustannusten laskennan perusteella toteaa, että
yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yrityksille, jotka on sittemmin nimetty tarjoamaan kyseistä
yleispalvelua, ja että
–        direktiivin 2002/22 13 artiklan vastaista on se, että kansallinen sääntelyviranomainen toteaa samalla tavalla ja saman laskelman
perusteella, että yleispalvelun tarjoaminen muodostaa tosiasiallisesti näille yrityksille kohtuuttoman rasitteen, tutkimatta
kunkin yrityksen tilannetta erikseen.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin
ja neuvoston direktiivi 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) ei lähtökohtaisesti sellaisenaan estä sitä, että kansallinen lainsäätäjä
toimii sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetussa Euroopan parlamentin
ja neuvoston direktiivissä 2002/21/EY (puitedirektiivi) tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena, kunhan se tätä tehtävää
hoitaessaan täyttää kyseisissä direktiiveissä säädetyt toimivaltaisuutta, riippumattomuutta, puolueettomuutta ja avoimuutta
koskevat edellytykset ja kunhan sen tätä tehtävää hoitaessaan tekemiin päätöksiin voidaan tehokkaasti hakea muutosta muutoksenhakuelimeltä,
joka on riippumaton asianomaisista osapuolista, mikä on Grondwettelijk Hofin asiana tutkia.
2)
Direktiivin 2002/22 12 artiklan vastaista ei ole se, että kansallinen sääntelyviranomainen yleisellä tavalla ja yleispalvelun
sellaisen tarjoajan, joka aiemmin oli tämän palvelun ainoa tarjoaja, nettokustannusten laskennan perusteella toteaa, että
yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yrityksille, jotka on sittemmin nimetty tarjoamaan kyseistä
yleispalvelua.
3)
Direktiivin 2002/22 13 artiklan vastaista on se, että kansallinen sääntelyviranomainen toteaa samalla tavalla ja saman laskelman
perusteella, että yleispalvelun tarjoaminen muodostaa tosiasiallisesti näille yrityksille kohtuuttoman rasitteen, tutkimatta
kunkin yrityksen tilannetta erikseen.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: hollanti.