CELEX: 62008CJ0460
Manquement d’État
Article 39 CE
Emplois dans l’administration publique
Capitaines et officiers (second) de navires
Attribution de prérogatives de puissance publique à bord
Exigence de la nationalité de l’État membre du pavillon

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en maintenant dans sa législation
l’exigence de la nationalité grecque pour l’accès aux emplois de capitaine et d’officier (second) sur tous les navires battant
pavillon grec, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 39 CE.

Le cadre juridique
L’article 2, paragraphe 1, du décret présidentiel 12/1993 (FEK A’ 5/1.2.1993) énonce:
«Les ressortissants des États membres des Communautés européennes ayant la qualité de gens de mer conformément à la législation
desdits États ont les mêmes possibilités d’accès aux emplois sur les navires marchands grecs que celles qui sont réservées
par les dispositions pertinentes de la législation grecque aux gens de mer grecs, à l’exception des emplois de capitaine et
de second.»

La procédure précontentieuse
Le 13 août 2005, une lettre de mise en demeure a été adressée par la Commission à la République hellénique. Dans celle-ci,
la Commission a attiré l’attention de cet État membre sur les arrêts du 30 septembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina
Mercante Española (C‑405/01, Rec. p. I‑10391), ainsi que Anker e.a. (C‑47/02, Rec. p. I‑10447), ayant statué que la condition
de nationalité requise pour accéder aux emplois de capitaine et d’officier (second) sur les navires battant pavillon des États
membres concernés n’était pas compatible avec les règles communautaires relatives à la libre circulation des travailleurs.
La Commission a confirmé, dans sa lettre de mise en demeure, l’interprétation de l’article 39, paragraphe 4, CE donnée par
la Cour et rejeté tout argument fondé sur la simple probabilité de l’exercice de prérogatives de puissance publique par le
capitaine et le second de navire. Selon elle, la République hellénique ne pouvait pas invoquer les dispositions de l’article
39, paragraphe 4, CE et la législation nationale en cause devait être considérée comme contraire au droit communautaire. La
Commission, par cette lettre, invitait la République hellénique à présenter ses observations dans un délai de deux mois à
compter de la réception de celle-ci.
Par lettre du 20 septembre 2005, la République hellénique a fait savoir que la question pourrait être réglée par une modification
de la législation nationale en cause, en ajoutant à l’article 2, paragraphe 1, du décret présidentiel 12/93 un alinéa ainsi
libellé:
«L’exception ci-dessus s’applique lorsque les prérogatives de puissance publique du capitaine, et en cas d’absence ou d’incapacité
de ce dernier, de son second, sont effectivement exercées de façon habituelle et ne représentent pas une part très réduite
de leurs activités.»
Cet État membre a également souligné qu’il appartiendra à la direction de la main-d’œuvre maritime du ministère de la Marine
marchande, en cas de doute sur l’application de ladite exception à un navire marchand grec, de trancher la question après
consultation du Conseil de la marine marchande.
Par lettre du 24 mai 2006, la Commission a demandé à la République hellénique des informations supplémentaires sur les types
de navires pour lesquels les emplois de capitaine et de second sont soumis à une condition de nationalité selon la législation
en vigueur et ceux pour lesquels cette condition serait maintenue une fois les nouvelles règles adoptées ainsi que sur les
règles administratives qui seraient introduites afin de s’assurer que l’application pratique des nouvelles dispositions soit
conforme au droit communautaire.
En réponse, la République hellénique a, par lettre du 12 juillet 2006, porté à la connaissance de la Commission que, en vertu
de la législation en vigueur, la condition de nationalité pour les emplois de capitaine et de second s’appliquait à tous les
navires marchands battant pavillon grec, sans distinction quant au type de navire ou aux caractéristiques particulières de
celui-ci.
Cet État membre a précisé, dans sa réponse, que les nouvelles règles prévoient que ladite condition soit imposée aux emplois
de capitaine et de second de navires hauturiers et côtiers, mais non à ceux de navires de faible capacité effectuant de courts
trajets dans les eaux nationales. Pour ces derniers, les nouvelles règles s’appliqueraient en raison de l’accès direct aux
ports où les pouvoirs publics sont basés. Ledit État membre a également précisé qu’il n’était pas nécessaire d’adopter des
dispositions administratives pour l’application des nouvelles règles.
Par lettre du 1
er
février 2007, la Commission a émis un avis motivé en soulignant à nouveau l’incompatibilité de la législation nationale en
cause avec l’article 39 CE et en faisant valoir la jurisprudence de la Cour (arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina
Mercante Española ainsi que Anker e.a.).
La République hellénique a, par lettre du 13 mars 2007, répondu qu’elle avait déjà communiqué un projet de modification de
ladite législation qui s’alignait sur la jurisprudence de la Cour, mais qui n’avait pas encore été adopté.
Par lettre du 26 juillet 2007, la Commission a de nouveau demandé audit État membre des précisions afin d’assurer l’efficacité
de la modification future. Ne disposant d’aucune information permettant de conclure que les modifications de la législation
nationale en cause avaient été définitivement adoptées par la République hellénique, elle a introduit le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties
Dans sa requête, la Commission, s’appuyant sur les arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ainsi
que Anker e.a., ainsi que sur les arrêts du 11 mars 2008, Commission/France (C‑89/07), et du 11 septembre 2008, Commission/Italie
(C‑447/07), soutient que la législation nationale en cause n’est pas conforme à l’article 39 CE. Selon elle, cette législation
doit être modifiée de sorte que la nationalité grecque ne soit requise que pour les emplois de capitaine et de second comportant
effectivement l’exercice par les personnes concernées, de façon habituelle et pour une part de leurs activités qui ne soit
pas très réduite, des prérogatives de puissance publique qui leur sont attribuées.
La Commission fait observer que, dans la procédure en manquement, la République hellénique n’a pas présenté d’autres arguments
que ceux qu’elle avait formulés dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante
Española ainsi que Anker e.a et qui ont été rejetés par la Cour dans ces arrêts.
La Commission prend acte de ce que la République hellénique a reconnu la nécessité de compléter sa législation, mais considère
que si le projet de modification de la législation nationale en cause reprend les solutions dégagées par la Cour dans lesdits
arrêts, il ne contient aucune indication relative aux modalités d’application de ces critères. Aucune disposition de ce projet
ne préciserait ce que signifie l’exigence selon laquelle les prérogatives de puissance publique du capitaine et du second
de navire devraient être exercées de façon habituelle et ne devraient pas représenter une part très réduite de leurs activités.
La République hellénique, dans son mémoire en défense, fait valoir que, contrairement à ce qu’a indiqué la Commission, elle
a répondu à la demande d’information de cette institution adressée par lettres des 24 mai 2006 et 26 juillet 2007, qu’une
rencontre avec la Commission a également eu lieu et qu’elle a répondu à la lettre du 13 février 2008.
Cet État membre estime, par ailleurs, que la Cour, dans les arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española
ainsi que Anker e.a, a posé les conditions dans lesquelles les États membres peuvent recourir à la dérogation prévue à l’article
39, paragraphe 4, CE.
La République hellénique indique également que la législation nationale en cause attribue expressément au capitaine, et en
cas d’incapacité de ce dernier, au second, des prérogatives de puissance publique aux fins de la sauvegarde des intérêts généraux
de l’État. L’exercice de ces prérogatives sur les navires marchands serait lié à l’obligation imposée par le droit international
qui exige un «lien réel» entre le navire et l’État dont il bat pavillon.
En outre, en raison de la situation géographique de la Grèce et de son caractère insulaire, il est prévu que les navires marchands
battant pavillon grec peuvent être appelés à participer à la défense nationale et à la gestion de crises dans des situations
relatives à la protection de la santé publique et d’intérêts publics importants. En vertu du droit grec, les prérogatives
de puissance publique conférées au capitaine et au second sont liées au maintien de la sécurité sur le navire, à l’exercice
de pouvoirs de police assortis de pouvoirs d’enquête, de coercition ou de sanction et à l’exercice de responsabilités en matière
notariale et d’état civil.
Toutefois, à supposer même que les prérogatives de puissance publique ne soient pas exercées de manière exceptionnelle, ne
représentent pas une part très réduite des activités des capitaines ou des seconds et soient prévues en raison de la nature
insulaire de la Grèce, la République hellénique a néanmoins préparé un projet de modification de la législation nationale
en cause.
Cet État membre précise que, en cas de doute sur l’application de l’exception, prévue à l’article 2, paragraphe 1, du décret
présidentiel 12/93, il a été prévu que la question soit tranchée par la direction de la main-d’œuvre maritime du ministère
de la Marine marchande, après consultation du Conseil de la marine marchande auquel participeront des représentants des partenaires
sociaux du secteur maritime. Si ladite procédure ne donnait pas le résultat escompté, les personnes intéressées auraient le
droit d’introduire un recours auprès des tribunaux nationaux compétents, conformément aux dispositions nationales.
Selon ledit État membre, l’adoption du projet de modification de la législation nationale en cause a été retardée en raison
de la longueur des négociations avec la Commission et non en raison de sa propre négligence. Ledit projet fait l’objet d’un
décret présidentiel qui a déjà été signé par le ministre compétent.

Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de souligner que dans sa requête, la Commission vise le décret présidentiel 12/92 sur l’accès
aux emplois dans la marine marchande grecque pour les marins ressortissants d’États membres des Communautés européennes et
la reconnaissance des services maritimes accomplis par des marins grecs sur des navires battant pavillon d’États membres des
Communautés européennes et non le décret présidentiel 12/93 ayant le même objet. L’erreur d’indication du numéro de la législation
nationale en cause, déjà commise lors de la phase précontentieuse, n’a été contestée dans aucune étape de la procédure par
la République hellénique. Elle semble résulter d’une confusion ayant sa source dans la date d’adoption du décret présidentiel
12/93, soit le 31 décembre 1992, alors que celle de sa publication est le 1
er
février 1993, d’où le numéro 12/93. Il s’ensuit que ladite erreur, sans conséquences sur le développement de la procédure,
tant dans la phase précontentieuse que contentieuse, doit être traitée comme une erreur de plume. Une erreur identique avait
déjà été commise dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 2 juillet 1996, Commission/Grèce (C‑290/94, Rec. p. I‑3285,
point 24).
Par le présent recours, la Commission reproche à la République hellénique d’avoir maintenu dans sa législation l’exigence
de la nationalité grecque pour l’accès aux emplois de capitaine et de second sur tous les navires battant pavillon grec.
Il convient de rappeler que l’article 39, paragraphes 1 à 3, CE consacre le principe de la libre circulation des travailleurs
et l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres. L’article 39,
paragraphe 4, CE prévoit toutefois que les dispositions de cet article ne sont pas applicables aux emplois dans l’administration
publique.
Selon la jurisprudence de la Cour, la notion d’«administration publique», au sens de l’article 39, paragraphe 4, CE, doit
recevoir une interprétation et une application uniformes dans l’ensemble de la Communauté européenne et ne saurait, dès lors,
être laissée à la totale discrétion des États membres (voir arrêt Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, précité,
point 38 et jurisprudence citée).
Elle concerne les emplois qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l’exercice de la puissance publique et
aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou des autres collectivités publiques, et supposent
ainsi, de la part de leurs titulaires, l’existence d’un rapport particulier de solidarité à l’égard de l’État ainsi que la
réciprocité des droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalité (voir arrêt Colegio de Oficiales de la Marina
Mercante Española, précité, point 39 et jurisprudence citée).
En revanche, l’exception prévue à l’article 39, paragraphe 4, CE ne s’applique pas à des emplois qui, tout en relevant de
l’État ou d’autres organismes de droit public, n’impliquent cependant aucun concours à des tâches relevant de l’administration
publique proprement dite ni, a fortiori, à des emplois au service d’un particulier ou d’une personne morale de droit privé,
quelles que soient les tâches qui incombent à l’employé (voir arrêt Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, précité,
point 40 et jurisprudence citée).
Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, en tant que dérogation à la règle fondamentale de la libre circulation et de
la non-discrimination des travailleurs communautaires, l’article 39, paragraphe 4, CE doit recevoir une interprétation qui
limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts que cette disposition permet aux États
membres de protéger (arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, point 41; Anker e.a., point 60 et
jurisprudence citée, ainsi que Commission/Italie, point 15 et jurisprudence citée).
À cet égard, s’agissant des emplois de capitaine et de second de la marine marchande et de capitaine de navires de pêche,
la Cour a jugé, aux points 44 et 63 respectivement des arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española
ainsi que Anker e.a., que le recours à la dérogation à la règle de la libre circulation et de la non-discrimination des travailleurs
communautaires, prévue à l’article 39, paragraphe 4, CE, ne saurait être justifié du seul fait que des prérogatives de puissance
publique sont attribuées par le droit national aux titulaires des emplois en cause, mais qu’il faut encore que ces prérogatives
soient effectivement exercées de façon habituelle par lesdits titulaires et ne représentent pas une part très réduite de leurs
activités (arrêt Commission/Italie, précité, point 16).
Ainsi, la Cour a dit pour droit dans les arrêts précités Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ainsi que Anker
e.a. que l’article 39, paragraphe 4, CE doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise un État membre à réserver à ses ressortissants
les emplois de capitaine et de second des navires battant son pavillon qu’à la condition que les prérogatives de puissance
publique qui leur sont attribuées soient effectivement exercées de façon habituelle et ne représentent pas une part très réduite
de leurs activités (voir arrêt Commission/Italie, précité, point 18 et jurisprudence citée).
Il s’ensuit que, en faisant valoir son droit à l’usage de la dérogation prévue à l’article 39, paragraphe 4, CE, la République
hellénique doit établir que les conditions requises sont réunies.
Or, en l’espèce, il convient de constater que la République hellénique n’a pas fourni les éléments nécessaires qui établiraient
que l’exercice desdites prérogatives de puissance publique serait lié à l’obligation qu’imposerait le droit international
et en vertu de laquelle un «lien réel» serait exigé entre le navire et l’État dont il bat le pavillon, de sorte qu’elle pourrait
bénéficier de la dérogation prévue à l’article 39, paragraphe 4, CE.
Il ne ressort pas non plus du dossier que les capitaines et les seconds sur tous les navires battant pavillon grec sont détenteurs
de prérogatives de puissance publique en raison de la situation géographique de la Grèce et de son caractère insulaire. La
République hellénique n’a pas davantage établi que ces éventuelles prérogatives seraient, pour les mêmes raisons tirées de
la situation géographique de la Grèce et de son caractère insulaire, exercées effectivement de façon habituelle pour une part
importante de leurs activités.
Il convient de rappeler, par ailleurs, que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée
en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que
les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (arrêt Commission/Italie, précité, point
23 et jurisprudence citée). En conséquence, les modifications de la législation nationale en cours, qui d’ailleurs n’ont à
ce jour pas été adoptées, ne peuvent en tout état de cause être prises en compte par la Cour.
Dans ces conditions, le recours introduit par la Commission doit être considéré comme fondé.
Par conséquent, il convient de constater que, en maintenant dans sa législation l’exigence de la nationalité grecque pour
l’accès aux emplois de capitaine et d’officier (second) sur tous les navires battant pavillon grec, la République hellénique
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 39 CE.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1)
En maintenant dans sa législation l’exigence de la nationalité grecque pour l’accès aux emplois de capitaine et d’officier
(second) sur tous les navires battant pavillon grec, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en
vertu de l’article 39 CE.
2)
La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le grec.