CELEX: 62002CJ0222
Enti creditizi
Sistema di garanzia dei depositi
Direttiva 94/19/CE
Direttive 77/780/CEE, 89/299/CEE e 89/646/CEE
Misure di controllo da parte dell'autorità competente ai fini della tutela del depositante
Responsabilità delle autorità di vigilanza per le perdite causate da una vigilanza carente

La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione degli artt. 3 e 7 della direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 30 maggio 1994, 94/19/CE, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU L 135, pag. 5), nonché di diverse
disposizioni della prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977, 77/80/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio (GU
L 322, pag. 30), della direttiva del Consiglio 17 aprile 1989, 89/299/CEE, concernente i fondi propri degli enti creditizi
(GU L 124, pag. 16), nonché della seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE, relativa al coordinamento
delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e
il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780 (GU L 386, pag. 1).
La presente domanda è stata presentata nell’ambito di controversie che oppongono il sig. Paul, nonché le sig.re Sonnen-Lütte
e Mörkens (in prosieguo: «Paul e a.»), alla Bundesrepublik Deutschland, alla quale essi chiedono un risarcimento per il tardivo
recepimento della direttiva 94/19 e per carente vigilanza su una banca da parte del Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
(Ufficio federale di vigilanza sugli enti creditizi; in prosieguo: il «Bundesaufsichtsamt»).
Ambito normativo
La normativa comunitaria
In base al ventiquattresimo ‘considerando’ della direttiva 94/19:
«(…) la presente direttiva non può comportare la responsabilità degli Stati membri o delle loro autorità competenti nei confronti
dei depositanti, dato che essi hanno vigilato affinché fosse istituito o riconosciuto ufficialmente uno o più sistemi di garanzia
dei depositi o degli stessi enti creditizi, capace di assicurare l’indennizzo o la tutela dei depositanti alle condizioni
definite dalla presente direttiva».
L’art. 3 della direttiva 94/19 prevede:
«1.

Ogni Stato membro provvede affinché sul suo territorio vengano istituiti e ufficialmente riconosciuti uno o più sistemi di
garanzia dei depositi.
(…)
2.

Se un ente creditizio non adempie agli obblighi derivanti dall’adesione ad un sistema di garanzia dei depositi, l’inottemperanza
è notificata alle autorità competenti che hanno rilasciato [l’]autorizzazione le quali, in cooperazione con il sistema di
garanzia, adottano le misure appropriate, comprese eventuali sanzioni, al fine di garantire che l’ente creditizio adempia
ai suddetti obblighi.
3.

Qualora dette misure non siano tali da garantire il rispetto degli obblighi da parte dell’ente creditizio, ove l’ordinamento
nazionale consenta l’esclusione di un membro, il sistema può, con l’espresso consenso delle autorità competenti, notificare
con non meno di dodici mesi di anticipo la propria intenzione di escludere l’ente creditizio dal sistema. I depositi effettuati
prima dello scadere di tale periodo di notifica restano interamente coperti dal sistema. Qualora, alla scadenza del periodo
di notifica, l’ente creditizio non abbia adempiuto agli obblighi ad esso incombenti, il sistema di garanzia può, previo espresso
consenso delle autorità competenti, procedere all’esclusione.
4.

Laddove l’ordinamento nazionale lo permetta e con l’espresso consenso delle autorità competenti che hanno rilasciato l’autorizzazione,
un ente creditizio escluso da un sistema di garanzia dei depositi può continuare ad accettare depositi se, prima dell’esclusione,
ha concluso accordi alternativi di garanzia che assicurino ai depositanti un livello e una portata di protezione per lo meno
equivalenti a quelli offerti dal sistema di garanzia ufficialmente riconosciuto.
5.

Qualora un ente creditizio di cui si propone l’esclusione ai sensi del paragrafo 3 non sia in grado di concludere accordi
alternativi che soddisfino le condizioni di cui al paragrafo 4, le autorità competenti che hanno rilasciato l’autorizzazione
procedono immediatamente alla revoca di quest’ultima».
Ai sensi dell’art. 7 della direttiva 94/19:
«1.

I sistemi di garanzia dei depositi prevedono che il totale dei depositi del medesimo depositante sia coperto fino ad un importo
di 20 000 ECU, in caso di indisponibilità di depositi.
(…)
3.

Il presente articolo non osta al mantenimento in vigore o all’adozione di disposizioni che aumentino la copertura dei depositi
o la estendano. I sistemi di garanzia dei depositi possono in particolare coprire completamente taluni tipi di depositi per
ragioni di carattere sociale.
(…)
6.

Gli Stati membri provvedono affinché il depositante possa difendere il proprio diritto all’indennizzo proponendo ricorso contro
il sistema di garanzia dei depositi».
L’art. 14, n. 1, della direttiva 94/19 stabilisce che gli «Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari
ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1° luglio 1995».
La normativa nazionale
L’art. 6, nn. 3 e 4, del Gesetz über das Kreditwesen (legge sul credito; in prosieguo: il «KWG»), nella versione rilevante
per la causa principale (risultante dall’emendamento del 9 settembre 1998, BGBl. 1998 I, pag. 2776), prevede:
«3.

Il Bundesaufsichtsamt, nell’ambito dei compiti affidatigli, può impartire, nei confronti dell’ente e dei suoi dirigenti, le
disposizioni opportune e necessarie per prevenire o eliminare nell’ente abusi che possano mettere in pericolo la sicurezza
dei valori patrimoniali affidati all’ente o che intralcino l’ordinato svolgimento delle attività bancarie o dei servizi finanziari.
4.

Il Bundesaufsichtsamt svolge i compiti attribuitigli dalla presente e da altre leggi esclusivamente nell’interesse pubblico».
A quest’ultima disposizione corrisponde attualmente l’art. 4, n. 4, del Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleitungsaufsicht
(legge relativa alla vigilanza integrata sui servizi finanziari) del 22 aprile 2002 (BGBl. 2002 I, pag. 1310).
L’art. 839, n. 1, prima frase, del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile tedesco; in prosieguo: il «BGB») stabilisce quanto
segue:
«Il pubblico funzionario che, con dolo o con colpa, violi gli obblighi imposti nel proprio ufficio nei confronti di un terzo,
è tenuto a risarcire al terzo il danno che ne deriva».
Il Grundgesetz (legge fondamentale; in prosieguo: il «GG») prevede, all’art. 34, prima frase:
«Se un pubblico ufficiale, nell’esercizio delle sue funzioni, viola gli obblighi impostigli dal proprio ufficio nei confronti
di un terzo, la responsabilità ricade in via di principio sullo Stato o sull’ente presso il quale egli presta servizio».
Causa principale e questioni pregiudiziali
Paul e a. erano clienti della BVH Bank für Vermögensanlagen und Handel AG (in prosieguo: la «BVH Bank»). Questa banca aveva
ottenuto nel 1987 l’autorizzazione da parte del Bundesaufsichtsamt, ma non faceva parte di un sistema di garanzia dei depositi.
Tra il 1987 ed il 1992 essa ha inutilmente cercato di essere ammessa nell’ambito dei fondi di garanzia dei depositi del Bundesverband
deutscher Banken eV, ma non ha più attivato la procedura di ammissione, in quanto non soddisfaceva i requisiti richiesti.
Nel 1991, 1995 e 1997, la critica situazione finanziaria della BVH Bank ha indotto il Bundesaufsichtsamt ad effettuare ispezioni
sulla sua attività. In seguito alla terza di queste ispezioni, il Bundesaufsichtsamt, in data 14 novembre 1997, ha chiesto
l’avvio di una procedura fallimentare e ha revocato alla BVH Bank l’autorizzazione allo svolgimento di attività bancarie.
Paul e a. avevano aperto conti di deposito a termine presso la BVH Bank, rispettivamente, il 7 giugno 1995, il 28 febbraio
1994 e il 17 giugno 1993. Nell’ambito della procedura fallimentare avviata nel dicembre 1997, essi hanno vantato crediti per
un importo rispettivo di DEM 131 455,80, DEM 101 662,51 e DEM 66 976,20.
Paul e a. hanno presentato, dinanzi al Landgericht Bonn (Germania), ricorsi contro la Bundesrepublik Deutschland intesi ad
ottenere il risarcimento delle perdite dei loro depositi. Essi hanno fatto valere che non avrebbero perduto questi depositi
se la direttiva 94/19 fosse stata recepita entro il termine stabilito all’art. 14, n. 1, della stessa, ossia entro il 1° luglio
1995. Infatti, il Bundesaufsichtsamt avrebbe allora adottato misure di controllo nei confronti della BVH Bank ancor prima
che gli attori effettuassero versamenti presso quest’ultima.
Ora, la direttiva 94/19 è stata recepita nel diritto tedesco solo con la legge di recepimento della direttiva CE sulla garanzia
dei depositi e della direttiva CE relativa all’indennizzo degli investitori, del 16 luglio 1998 (BGBl. 1998 I, pag. 1842),
entrata in vigore il 1° agosto 1998.
In primo grado il Landgericht Bonn ha dichiarato che il tardivo recepimento della direttiva 94/19 costituiva una violazione
grave del diritto comunitario da parte della Bundesrepublik Deutschland ed ha condannato quest’ultima a versare a ciascuno
degli attori un importo di DEM 39 450, che rappresenta il controvalore di EUR 20 000, ossia l’importo previsto all’art. 7,
n. 1, della direttiva 94/19, oltre agli interessi.
Per quanto riguarda il danno finanziario superiore a questo importo, le richieste di Paul e a. sono state respinte dal Landgericht
Bonn, nonché dall’Oberlandesgericht Köln (Germania). Secondo questi due giudici, perché sussista una responsabilità amministrativa
ai sensi dell’art. 839 del BGB, in combinato disposto con l’art. 34 del GG, occorre una violazione di «obblighi impostigli
dal proprio ufficio nei confronti di un terzo», ossia un obbligo esistente in ogni caso verso la parte che ha subìto il danno.
Essi hanno dichiarato che tale non era il caso per quanto riguarda il Bundesaufsichtsamt, il quale svolge i compiti ad esso
affidati solo nell’interesse pubblico, in applicazione dell’art. 6, n. 4, del KWG.
Paul e a. hanno proposto allora ricorso per cassazione («Revision») dinanzi al Bundesgerichthof ed hanno chiesto che la Bundesrepublik
Deutschland fosse condannata al risarcimento dei danni per violazione del diritto comunitario.
Il Bundesgerichthof osserva, da un lato, che Paul e a. non hanno indicato con precisione le misure di controllo che sarebbero
state necessarie ma che non sono state adottate da parte del Bundesaufsichtsamt. D’altro canto, esso sottolinea che la Bundesrepublik
Deutschland non ha contestato esplicitamente l’addebito di un inadempimento del Bundesaufsichtsamt, ma ha soltanto negato
una responsabilità dito che questa autorità esercita i suoi compiti solo nell’interesse pubblico. In tale contesto, il Bundesgerichtshof
ritiene che, ai fini dell’esame del ricorso per cassazione, occorra basarsi sulla premessa secondo cui il Bundesaufsichtsamt
non ha attuato le necessarie misure di controllo o lo ha fatto troppo tardi e Paul e a. hanno quindi subìto un danno che supera
l’importo che è stato loro già concesso in primo grado.
Il Bundesgerichthof ritiene decisivo, per la valutazione giuridica nel procedimento dinanzi ad esso pendente, accertare se
una norma quale quella che figura nell’art. 6, n. 4, del KWG possa, in maniera non criticabile, limitare il coinvolgimento
della responsabilità amministrativa del Bundesaufsichtsamt riconoscendogli obblighi amministrativi solo nell’interesse pubblico
– nel qual caso i giudici precedentemente intervenuti avrebbero giustamente respinto una responsabilità della Bundesrepublik
Deutschland ai sensi dell’art. 839 del BGB in combinato disposto con l’art. 34 del GG –, o se questa disposizione debba essere
disapplicata a causa del primato del diritto comunitario.
Il Bundesgerichtshof chiarisce che, se la Corte dovesse dichiarare che la direttiva 94/19 o altre direttive nel settore degli
enti creditizi concedono ai depositanti il diritto a che le autorità competenti assicurino nel loro interesse misure di controllo,
l’art. 6, n. 4, del KWG sarebbe incompatibile con il diritto comunitario.
Il Bundesgerichtshof, per quanto riguarda le varie direttive di coordinamento in materia bancaria alle quali fa riferimento,
fa presente che, nell’ambito del loro ricorso per cassazione, Paul e a. hanno sostenuto che dall’insieme delle dette direttive
derivava che le misure di vigilanza bancaria avevano come obiettivo la tutela dei depositanti. Queste direttive, pertinenti
dal punto di vista del diritto della vigilanza bancaria, anche se non contengono alcuna indicazione esplicita circa la tutela
dei depositanti, farebbero parte di un sistema regolamentare globale di vigilanza sulle banche la cui applicazione pratica,
secondo Paul e a., verrebbe esclusa se il Bundesaufsichtsamt, in forza dell’art. 6, n. 4, della KWG, esercitasse la sua attività
solo nell’interesse pubblico.
In tale contesto, il Bundesgerichtshof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1.
a)
Se le disposizioni di cui agli artt. 3 e 7 della direttiva (…) 94/19 conferiscano al depositante:
–
oltre al diritto di essere indennizzato in caso di indisponibilità del suo deposito fino a concorrenza dell’importo menzionato
all’art. 7, n. 1, attraverso un sistema di garanzia dei depositi;
–
anche l’ulteriore diritto a che le autorità competenti attuino le misure previste dall’art. 3, nn. 2-5, compresa, se necessaria,
la revoca dell’autorizzazione rilasciata all’ente creditizio.
b)
Qualora si accerti che al depositante spetti siffatto diritto, se esso comprenda anche il diritto al risarcimento del danno
dovuto all’inadempimento delle autorità competenti in misura superiore all’importo menzionato all’art. 7, n. 1, della direttiva
[94/19].
2)
a)
Se le disposizioni qui di seguito specificate delle direttive sull’armonizzazione della normativa in materia di vigilanza
creditizia – da sole o congiuntamente, ed eventualmente da quale data – conferiscano ai risparmiatori e agli investitori diritti
tali per cui le autorità competenti degli Stati membri abbiano il dovere di attuare nell’interesse dei predetti soggetti le
misure di vigilanza loro attribuite dalle summenzionate direttive, e siano tenute a rispondere in caso di loro inadempimento;
ovvero se la direttiva [94/19] contenga una disciplina speciale che regola in via tassativa tutte le ipotesi di indisponibilità
dei depositi:
–
prima direttiva 77/780 (…), art. 6, n. 1; quarto e dodicesimo ‘considerando’;
–
seconda direttiva 89/646, artt. 3, 4-7, 10-17 e undicesimo ‘considerando’;
–
direttiva 89/299 (…), art. 7 in combinato disposto con gli artt. 2-6;
–
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 giugno 1995, 95/26/CE [che modifica le direttive 77/780/CEE e 89/646/CEE
relative agli enti creditizi, le direttive 73/239/CEE e 92/49/CEE relative alle assicurazioni sulla vita, la direttiva 93/22/CEE
relativa ai servizi di investimento e la direttiva 85/611/CEE in materia di taluni organismi di investimento collettivo in
valori mobiliari (OICVM) al fine di rafforzare la vigilanza prudenziale] (GU L 168, pag. 7), quindicesimo ‘considerando’.
b)
Se le direttive
–
del Consiglio 6 aprile 1992, 92/30/CEE, relativa alla vigilanza su base consolidata degli enti creditizi (GU L 110, pag. 52),
undicesimo ‘considerando’;
–
del Consiglio 15 marzo 1993, 93/6/CEE, relativa all’adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi
(GU L 141, pag. 1), ottavo ‘considerando’;
–
del Consiglio 10 maggio 1993, 93/22/CEE, relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari (GU L 140, pag.
27), secondo, quinto, ventinovesimo, trentaduesimo, quarantunesimo e quarantaduesimo ‘considerando’,
offrano un ausilio interpretativo per risolvere la questione sopra esposta, prescindendo dal problema se per il resto esse
contengano norme applicabili al caso in esame.
3)
Nel caso in cui la Corte dovesse riconoscere che dalle direttive sopra richiamate o da alcune di esse venga conferito ai risparmiatori
o agli investitori il diritto a che le autorità competenti abbiano il dovere di attuare misure di vigilanza nel loro interesse,
si pongono anche le seguenti questioni:
a)
se, nell’ambito di un procedimento a carico dello Stato membro, il diritto dei risparmiatori o degli investitori all’attuazione
nel loro interesse di misure di vigilanza sia direttamente produttivo di effetti, motivo per cui le disposizioni nazionali
contrarie debbano essere disapplicate;
o
b)
se lo Stato membro, che non abbia rispettato tale diritto dei risparmiatori o degli investitori in occasione dell’attuazione
di direttive, risponda solo secondo i principi dell’ordinamento comunitario relativi alla responsabilità degli Stati;
c)
se, in quest’ultimo caso, lo Stato membro, non avendo riconosciuto il conferimento del diritto all’attuazione delle misure
di vigilanza, abbia violato in modo sufficientemente grave e manifesto il diritto comunitario».
Sulle questioni pregiudiziali
Benché in talune osservazioni presentate alla Corte siano stati sollevati dubbi circa la ricevibilità delle questioni pregiudiziali,
occorre constatare che, con la sua motivazione approfondita richiamata ai punti 19-22 della presente sentenza, il Bundesgerichtshof
ha dimostrato perché l’interpretazione delle norme comunitarie cui fa riferimento gli sembri necessaria per la decisione nella
causa principale. Inoltre, il giudice nazionale ha sufficientemente esposto il contesto di fatto e di diritto per consentire
alla Corte di fornirgli una soluzione utile e per conferire alle parti nella causa principale, agli Stati membri e alla Commissione,
in particolare, la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia.
Sulla prima questione
Con la prima questione, il Bundesgerichtshof chiede in sostanza se la direttiva 94/19, in quanto si riferisce, nell’art. 3,
nn. 2-5, all’adozione di misure di vigilanza e ad un obbligo di revoca dell’autorizzazione concessa ad un ente creditizio,
si opponga ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell’autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti
solo nell’interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento
dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.
A tal riguardo occorre ricordare che la direttiva 94/19 mira a istituire, indipendentemente dalla localizzazione dei depositi
all’interno della Comunità, una tutela dei depositanti in caso di indisponibilità dei depositi costituiti presso un ente creditizio
che fa parte di un sistema di garanzia dei depositi.
Il diritto all’indennizzo dei depositanti in una tale situazione è disciplinato dalle disposizioni dell’art. 7, nn. 1 e 6,
di questa direttiva. Tale articolo stabilisce, al n. 1, l’importo massimo dell’indennizzo a cui un depositante può aver diritto
sulla base della direttiva, precisando, al n. 3 dello stesso articolo, che gli Stati membri possono prevedere, nel loro diritto
nazionale, una disciplina che offre ai depositanti una tutela più elevata o più completa dei depositi. L’art. 7, n. 6, della
direttiva 94/19 obbliga gli Stati membri a provvedere affinché il diritto all’indennizzo del depositante, quale definito in
particolare ai nn. 1 e 3, possa costituire oggetto di un ricorso del depositante contro il sistema di garanzia dei depositi.
L’art. 3, nn. 2-5, della stessa direttiva prevede l’obbligo per le autorità competenti, che hanno rilasciato l’autorizzazione
agli enti creditizi, di vigilare, in collaborazione con il sistema di garanzia dei depositi, affinché i detti enti creditizi
adempiano ai loro obblighi in quanto membri del sistema di garanzia dei depositi e di adottare, eventualmente, alle condizioni
precisate al n. 5, una decisione di revoca dell’autorizzazione dell’ente creditizio di cui trattasi.
L’art. 3, nn. 2-5, della direttiva 94/19 ha come obiettivo di garantire ai depositanti che l’ente creditizio presso il quale
essi effettuano il loro deposito fa parte di un sistema di garanzie dei depositi, di modo che sia salvaguardato il loro diritto
ad essere indennizzati in caso di indisponibilità del loro deposito conformemente alle norme previste dalla detta direttiva
e più in particolare all’art. 7. Queste disposizioni servono pertanto solo all’istituzione e al buon funzionamento del sistema
di garanzia dei depositi quale previsto dalla direttiva 94/19.
Stando così le cose, e come hanno rilevato i governi che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte nonché la Commissione,
in quanto è garantito l’indennizzo dei depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi come previsto dalla direttiva
94/19, l’art. 3, nn. 2-5, di quest’ultima non attribuisce ai depositanti un diritto a che le autorità competenti assicurino
nel loro interesse le misure di vigilanza.
Questa interpretazione della direttiva 94/19 è corroborata dal suo ventiquattresimo ‘considerando’, il quale esclude che questa
possa avere per effetto di comportare la responsabilità degli Stati membri o delle loro autorità competenti nei confronti
dei depositanti, in quanto essi hanno assicurato l’indennizzo o la tutela dei depositanti alle condizioni da essa definite.
Occorre quindi risolvere la prima questione nel senso che, se ed in quanto è assicurato l’indennizzo dei depositanti previsto
dalla direttiva 94/19, l’art. 3, nn. 2‑5, di quest’ultima non può essere interpretato nel senso che si oppone ad una norma
nazionale secondo cui i compiti dell’autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell’interesse
pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da
una vigilanza carente da parte di tale autorità.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione, il Bundesgerichtshof intende in sostanza accertare se le direttive 77/780, 89/299 e 89/646, in quanto
contengono norme relative alla vigilanza sugli enti creditizi, si oppongano ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell’autorità
nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell’interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto
nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.
A tal riguardo occorre innanzi tutto rilevare che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646 sono state raggruppate nell’ambito
della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 marzo 2000, 2000/12/CE, relativa all’accesso all’attività degli
enti creditizi ed al suo esercizio (GU L 126, pag. 1), avendo il legislatore comunitario proceduto alla loro codificazione,
tenuto conto del fatto che esse sono state modificate più volte e in maniera sostanziale.
Queste tre direttive sono state adottate in forza dell’art. 57, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 47,
n. 2, CE) in base al quale, al fine di agevolare l’accesso alle attività non salariate e l’esercizio di queste, il Consiglio
stabilisce le direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati
membri relative all’accesso e all’esercizio suddetti.
Dal primo ‘considerando’ della direttiva 89/246, come riportato al quarto ‘considerando’ della direttiva 2000/12, risulta
che l’armonizzazione che essa introduce costituisce lo strumento essenziale per la realizzazione per il mercato interno sotto
il duplice profilo della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nel settore degli enti creditizi.
Dal quarto ‘considerando’ della direttiva 89/646, come riportato al settimo ‘considerando’ della direttiva 2000/12, risulta
che l’impostazione adottata dal legislatore nel settore degli enti creditizi consiste nella realizzazione dell’armonizzazione
essenziale, necessaria e sufficiente per pervenire ad un reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo
prudenziale che consenta il rilascio di un’unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l’applicazione del principio
del controllo da parte dello Stato membro di origine.
In alcuni ‘considerando’ delle direttive cui si fa riferimento nella seconda questione, lett. a) e b), si afferma in generale
che l’armonizzazione prevista ha tra gli altri obiettivi quello della tutela dei depositanti.
Inoltre, le direttive 77/780, 89/229 e 89/646 impongono alle autorità nazionali taluni obblighi di vigilanza nei confronti
degli enti creditizi.
Ora, contrariamente a quanto fanno valere Paul e a., né dall’esistenza di tali obblighi né dal fatto che tra gli obiettivi
delle dette direttive figura anche quello della tutela dei depositanti deriva necessariamente che queste direttive mirano
a creare diritti a favore dei depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza carente da
parte delle autorità nazionali competenti.
A tal riguardo occorre innanzi tutto rilevare che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646 non contengono alcuna norma esplicita
che conceda tali diritti ai depositanti.
Inoltre, l’armonizzazione prevista dalle direttive 77/780, 89/299 e 89/646, che si basa sull’art. 57, n. 2 del Trattato, si
limita a quanto è essenziale, necessario e sufficiente per pervenire al reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei
sistemi di controllo prudenziale il quale consente il rilascio di un’unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l’applicazione
del principio del controllo da parte dello Stato membro di origine.
Ora, il coordinamento delle norme nazionali relative alle responsabilità delle autorità nazionali nei confronti dei depositanti
in caso di vigilanza carente non sembra necessario per pervenire ai risultati descritti al punto precedente.
Per il resto, analogamente al diritto tedesco, in un certo numero di Stati membri è escluso che le autorità nazionali di vigilanza
sugli enti creditizi possano, in caso di vigilanza carente, essere responsabili nei confronti dei singoli. Si è sostenuto
in particolare che questa normativa è basata su considerazioni relative alla complessità della vigilanza bancaria, nell’ambito
della quale le autorità hanno l’obbligo di tutelare una pluralità di interessi, tra i quali più in particolare quello della
stabilità del sistema finanziario.
Infine, con l’adozione della direttiva 94/19, il legislatore comunitario ha istituito una tutela minima dei depositanti in
caso di indisponibilità dei loro depositi, che è garantita anche nei casi in cui l’indisponibilità dei depositi potrebbe essere
causata da una vigilanza carente da parte delle autorità competenti.
In tale situazione, si deve constatare, come hanno rilevato gli Stati membri e la Commissione che hanno presentato osservazioni
dinanzi alla Corte, che le direttive 77/780,  89/299 e 89/646 non possono essere interpretate nel senso che esse attribuiscono
ai depositanti diritti in caso di indisponibilità dei loro deposti causata da una vigilanza carente da parte delle autorità
nazionali competenti.
In considerazione di quanto precede, occorre risolvere la seconda questione nel senso che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646
non si oppongono ad una norma nazionale secondo la quale i compiti dell’autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi
sono svolti solo nell’interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il
risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.
Sulla terza questione
La terza questione, che è stata posta solo nel caso in cui fosse data una soluzione positiva, o parzialmente positiva, alle
prime due questioni, riguarda un’eventuale sussistenza della responsabilità dello Stato in forza dei principi del diritto
comunitario in caso di vigilanza carente da parte delle autorità nazionali competenti.
Dalla giurisprudenza deriva che la responsabilità dello Stato per violazione di una norma di diritto comunitario sussiste
solo quando, in particolare, la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli (v. sentenze 5 marzo
1996, cause riunite C-46/93 e C‑48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I-1029, punto 51; 8 ottobre 1996, cause
riunite C-178/94, C-179/94 e da C‑188/94 a C‑190/94, Dillenkofer e a., Racc. pag. I-4845, punto 21, e 4 dicembre 2003, causa
C-63/01, Evans, Racc. pag. I-14447, punto 83).
Ora, dalle soluzioni date alle prime due questioni risulta che le direttive 94/19, 77/80, 89/229 e 89/646 non attribuiscono
diritti ai depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza carente da parte delle autorità
nazionali competenti, se ed in quanto è assicurato l’indennizzo dei depositanti previsto dalla direttiva 94/19.
Stando così le cose, e per gli stessi motivi che sono alla base delle dette soluzioni, non si può ritenere che le direttive
soprammenzionate conferiscano ai singoli, in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza carente da
parte delle autorità nazionali competenti, diritti che possano far sussistere la responsabilità dello Stato in base al diritto
comunitario.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni alla Corte, diverse da quelle
delle dette parti, non possono dar luogo alla rifusione.
Per questi motivi, la Corte (seduta plenaria) dichiara:
1)
Se ed in quanto è assicurato l’indennizzo dei depositanti previsto dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
30 maggio 1994, 94/19/CE, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, l’art. 3, nn. 2-5, di quest’ultima non può essere
interpretato nel senso che si oppone ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell’autorità nazionale di vigilanza sugli
enti creditizi sono svolti solo nell’interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano
chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.
2)
La prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977, 77/780/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari
ed amministrative riguardanti l’accesso alle attività degli enti creditizi ed il suo esercizio, la direttiva del Consiglio
17 aprile 1989, 89/299/CEE, concernente i fondi propri degli enti creditizi, nonché la direttiva del Consiglio 15 dicembre
1989, 89/646/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’accesso
all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780, non si oppongono ad una norma
nazionale secondo la quale i compiti dell’autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell’interesse
pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da
una vigilanza carente da parte di tale autorità.
Firme
–
Lingua processuale: il tedesco.