CELEX: 62008CJ0378
Принцип "замърсителят плаща"
Директива 2004/35/ЕО
Екологична отговорност
Приложимост ratione temporis
Замърсяване, което започва преди предвидената за транспониране на тази директива дата и продължава след нея
Национална правна уредба, съгласно която разходите за отстраняване на свързаните с това замърсяване щети се поемат от множество предприятия
Изискване за умишлено или небрежно поведение
Изискване за причинно-следствена връзка
Обществени поръчки за строителство

Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципа „замърсителят плаща“, на Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (ОВ L 143, стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 11, стр. 168), както и по-специално на Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116; поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).
2. Запитването е отправено в рамките на спорове между дружествата Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA и Syndial SpA, от една страна, и различни италиански национални, регионални и общински органи, от друга страна, по повод на мерките за отстраняване на екологични щети, приети от тези органи по отношение на рейда на Аугуста (Италия), в близост до който се намират инсталациите и/или земите на посочените дружества.
Правна уредба
Право на Съюза
3. Релевантните за настоящото дело съображения от Директива 2004/35 гласят следното:
„1) В момента има много замърсени места в Общността, които представляват сериозна опасност за здравето, а загубата на биологичното разнообразие се е ускорила драматично през последните няколко десетки години. Бездействието би могло да доведе до увеличаване на замърсените места и до по-голяма загуба на биологичното разнообразие в бъдеще. […]
(2) […] Следователно, основният принцип на настоящата директива следва да бъде такъв, че оператор, чиято дейност е причинила екологични щети или непосредствена заплаха от такива щети, трябва да бъде държан финансово отговорен […].
[…]
(8) Настоящата директива следва да се прилага, доколкото става дума за екологични щети, по отношение на [професионалните] дейности, криещи риск за здравето на човека или околната среда. Тези дейности следва да се определят по принцип чрез позоваване на съответното законодателство на Общността, което предвижда регулаторни изисквания по отношение на някои дейности и практики, за които се смята, че представляват потенциален или реален риск за здравето на човека или околната среда.
(9) Настоящата директива следва да се прилага и по отношение на щетите за защитените видове и природни местообитания, към всички [професионални] дейности, различни от онези, описани пряко или непряко чрез позоваване на законодателството на Общността като представляващи потенциален или реален риск за здравето на човека или околната среда. В такива случаи операторът следва да бъде държан отговорен съгласно настоящата директива за всяко [умишлено] или небрежно поведение.
[…]
(13) Не всички видове екологични щети могат да бъдат отстранени чрез механизма на отговорността. За да бъде ефективен този механизъм, следва да има един или повече идентифицирани замърсители, щетите следва да бъдат конкретни и измерими и следва да е налице причинна връзка между щетите и идентифицираните замърсители. Следователно отговорността не е подходящ инструмент за справяне с широко разпространени дифузни замърсявания, където е невъзможно да се направи връзка между негативните екологични последици и действията или бездействието на определени индивидуални участници.
[…]
(24) Необходимо е да се осигури наличието на ефикасни средства за реализация и прилагане, като се гарантира зачитането на законните интереси на съответните оператори и други заинтересовани страни. Компетентните органи следва да бъдат отговорни за конкретните задачи, [за които разполагат със съответната дискреционна власт да оценят значимостта на щетите и да решат] какви мерки за отстраняване следва да се вземат.
[…]
(30) Щетите, нанесени преди крайния срок за транспониране на настоящата директива, няма да бъдат обект на нейните разпоредби.
[…]“
4. Съгласно текста на член 3, параграф 1 от Директива 2004/35, озаглавен „Обхват“, същата се прилага за:
„[…]
а) екологични щети, причинени от някоя от [професионалните] дейности, изброени в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности.
б) щети на защитени видове и природни местообитания, причинени от [професионални] дейности, различни от изброените в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности [при умишлено или небрежно поведение на оператора].“
5. Член 4, параграф 5 от посочената директива предвижда, че тя „се прилага само при екологични щети и при непосредствена заплаха от такива щети, предизвикани от [дифузни замърсявания], когато е възможно да се установи причинна връзка между щетите и дейностите на индивидуалните оператори“.
6. Член 6 от същата директива, озаглавен „Мерки за отстраняване“, предвижда:
„1. Когато са възникнали екологични щети, операторът незабавно уведомява компетентния орган за всички съответни аспекти на ситуацията и предприема:
[…]
б) необходимите мерки за отстраняване съгласно член 7.
2. Компетентният орган може по в сяко време:
[…]
в) да задължи оператора да предприеме необходимите мерки за отстраняване;
г) да даде на оператора указания [относно] необходимите мерки за отстраняване; и
д) да вземе сам необходимите мерки за отстраняване;
3. Компетентният орган изисква от оператора да вземе мерки за отстраняване. Ако операторът не изпълни задължението, предвидено в параграф 1 или параграф 2, буква […] в) или г), не може да бъде идентифициран или не е длъжен да поеме разходите по настоящата директива, компетентният орган [в краен случай] може да вземе сам тези мерки […].“
7. По отношение на разходите за предотвратяване и отстраняване, член 8 от Директива 2004/35 предвижда:
„1. Разходите във връзка с действията за предотвратяване и отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, са за сметка на оператора.
2. При спазването на параграфи 3 и 4 компетентният орган осигурява чрез имуществено обезпечение или чрез друга подходяща гаранция от страна на оператора [предизвикал щети или непосредствена заплаха от щети] възстановяването на разходите, направени във връзка с действията за предотвратяване или отстраняване, предприети съгласно настоящата директива.
Все пак, компетентният орган може да реши да не иска възстановяване на пълните разходи, когато разходите, [необходими] за тази цел, биха били по-големи от подлежащата на възстановяване сума, или когато операторът не може да бъде идентифициран.
3. Операторът не е длъжен да поеме разходите във връзка с действия за предотвратяване или отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, ако може да докаже, че екологичните щети или непосредствената заплаха от [такива] щети:
а) са били предизвикани от трета страна и са възникнали независимо от обстоятелството, че са били взети съответните мерки за безопасност;
[…]
В такива случаи държавите членки вземат съответните мерки, за да може операторът да си възстанови направените разходи.
[…]“
8. Текстът на член 9 от посочената директива, озаглавен „Разпределяне на разходите при наличие на няколко причинители“, гласи следното:
„Настоящата директива се прилага без да се засягат законовите и подзаконовите разпоредби от националните законодателства относно разпределението на разходите при наличие на няколко причинители, по-специално по отношение на разпределението на отговорността между производителя и потребителя на продукта.“
9. Член 11 от същата директива, озаглавен „Компетентен орган“, предвижда:
„1. Държавите членки определят компетентния/те орган/и, отговорен/ни за изпълнението на задълженията, предвидени в настоящата директива.
2. Задължението да се установи кой оператор е причинил щетите или непосредствената заплаха от щети, да се оцени значимостта на тази щети и да се определи какви мерки за отстраняване следва да се вземат с оглед на приложение II, е на компетентния орган. За тази цел компетентният орган има право да изисква от съответния оператор да направи собствена оценка и да представи всяка необходима информация и данни.
[…]
4. Всяко решение, взето съгласно настоящата директива, което налага мерки за предотвратяване или отстраняване, указва точните основания, на които се базира. Това решение се съобщава незабавно на съответния оператор, който същевременно бива уведомен за [способите и сроковете за обжалване, с които разполага съгласно] действащите закони в съответната държава членка.“
10. Съгласно параграф 1 от озаглавения „Отношение към националното законодателство“ член 16 Директива 2004/35 „не представлява пречка за държавите членки да поддържат в сила или приемат по-строги разпоредби във връзка с предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, включително [да определят други] дейности, [спрямо които да се прилагат] изискванията за предотвратяване и отстраняване от настоящата директива, и [да определят други] отговорни [лица].“
11. Съгласно член 17 от същата директива, озаглавен „Времева рамка на прилагане“, тя не се прилага за:
„[…]
– щети, предизвикани от емисия, събитие или инцидент, възникнали преди датата, посочена в член 19, параграф 1,
– щети, предизвикани от емисия, събитие или инцидент, възникнали след датата, посочена в член 19, параграф 1, когато същите са резултат от конкретна дейност, извършена и приключила преди въпросната дата,
– щети, ако са изминали повече от 30 години от възникването на емисията, събитието или инцидента, довели до щетите.“
12. По силата на член 19, параграф 1, първа алинея от посочената директива до 30 април 2007 г. държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, които са необходими, за да се съобразят с нея.
13. Точка 1 от приложение ІІІ към Директива 2004/35 се отнася по-конкретно до действието на инсталации, изискващи разрешение съгласно Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183).
14. Съгласно член 1 от Директива 96/61 целта на същата е да се постигне комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, произтичащо от изброените дейности в приложение I към нея. Точки 2.1 и 2.4 от посоченото приложение се отнасят съответно до „енергийно[то] стопанство“ и до „химическа[та] промишленост“.
Национално право
15. Запитващата юрисдикция се позовава на Законодателен декрет № 22 от 5 февруари 1997 г. за транспониране на Директива 91/156/ЕИО [на Съвета от 18 март 1991 година за изменение на Директива 75/442/ЕИО относно отпадъците] (ОВ L 178, стр. 32), на Директива 91/689/ЕИО [на Съвета от 12 декември 1991 година] относно опасните отпадъци (ОВ L 377, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 91) и на Директива 94/62/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 година] относно опаковките и отпадъците от опаковки (ОВ L 365, стр. 10; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 14, стр. 238) (редовна притурка към GURI № 38 от 15 февруари 1997 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 22/1997“). Този декрет е отменен и заменен със Законодателен декрет № 152 от 3 април 2006 г относно норми в областта на околната среда (редовна притурка към GURI № 88 от 14 април 2006 г.), с членове 299—318 от който Директива 2004/35 се транспонира в италианския правен ред.
16. Член 17 от Законодателен декрет № 22/1997 предвижда, че „[…] който надхвърли, макар и случайно, границите, предвидени в параграф 1, буква а), или създаде конкретна и реална опасност от надхвърляне на тези граници, е длъжен да извърши за своя сметка действия по обезопасяване, „оздравяване“ и екологично възстановяване на замърсените зони и на инсталациите, които създават опасност от замърсяване […]“.
17. Член 9 от Министерски декрет № 471 от 25 октомври 1999 г. за определяне на критериите, процедурите и реда за обезопасяване, „оздравяване“ и екологично възстановяване на замърсените обекти, в съответствие с член 17 от Законодателен декрет № 22 от 5 февруари 1997 г., изменен и допълнен (редовна притурка към GURI № 293 от 15 декември 1999 г.), гласи следното:
„Собственикът на обект или друго лице, който/което […] възнамерява да започне по собствена инициатива процедури във връзка с мерките за неотложно обезопасяване, „оздравяване“ и възстановяване на околната среда, в съответствие с член 17, алинея 13bis от Законодателен декрет [№ 22/1997], е длъжен/длъжно да уведоми администрацията на областта, провинцията или общината за установеното замърсяване, както и за евентуалните мерки за неотложно обезопасяване, необходими за защита на здравето и на околната среда, които са приети и са в процес на изпълнение. Към уведомлението се прилага надлежната техническа документация, от която да са видни характеристиките на горепосочените мерки. […] [О]бщинската (а когато замърсяването засяга територията на няколко общини — областната) администрация проверява ефикасността на приетите мерки за неотложно обезопасяване и може да дава предписания или да разпорежда допълнителни мерки, в частност мерки за надзор, чрез които да се проверят условията на замърсяване, и проверки, чрез които да се контролира ефективността на предприетите мерки за защита на здравето и на околната среда […]“.
18. Член 311, параграф 2 от Законодателен декрет № 152 от 3 април 2006 г. предвижда:
„Който поради небрежност, неопитност, невнимание или нарушение на техническите правила извърши неправомерно действие или не изпълни свое задължение в нарушение на законов, подзаконов или административен акт и с това причини вреди на околната среда, като изцяло или отчасти я измени, увреди или унищожи, е длъжен да възстанови предишното положение, а в противен случай — да заплати равностойно обезщетение на държавата.“
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
19. Главното производство се отнася до област Priolo Gargallo (Сицилия), обявена за „обект от национално значение за целите на „оздравяването“, и по-специално до рейда на Аугуста. Още през 60‑те години, със създаването на нефтохимическия център Augusta-Priolo-Melilli, зачестяват случаите на екологично замърсяване. Оттогава в този район се установяват и последователно осъществяват дейност множество предприятия с дейност в областта на въглеводородите и нефтохимическата промишленост.
20. Зоната е била предмет на „характеризиране“, за да се оцени състоянието на почвата, на подпочвените води, на крайбрежните води и на морското дъно. Съгласно член 9 от Министерски декрет № 471 от 25 октомври 1999 г. предприятията, установени в нефтохимическия център в качеството им на собственици на промишлените зони на сушата, включени в обекта от национално значение, представят одобрени с междуведомствен декрет проекти за неотложно обезопасяване и за „оздравяване“ на подпочвените води.
21. Тъй като смята, че съответните предприятия забавят изпълнението на проектите за действие, с различни последователни мерки компетентният публичен орган ги задължава да извършат „оздравяване“ и възстановяване на морското дъно на рейда на Аугуста, и по-специално да премахнат в дълбочина от 2 метра намиращите се там замърсени седименти, като в противен случай предвижда посочените работи да се извършат служебно за тяхна сметка. По време на подготвителната конференция, организирана на 21 юли 2006 г. от съответните служби, е взето също така решение наред с вече одобрените мерки да се извърши и физическо ограничаване на подпочвените води.
22. Като твърдят, че подобно начинание е неосъществимо и води до прекомерни разходи за тях, засегнатите предприятия обжалват посочените административни решения пред запитващата юрисдикция. С решение № 1254/2007 от 21 юли 2007 г. последната уважава тези жалби, като приема, че задълженията за „оздравяване“ са незаконосъобразни, тъй като при налагането им не са взети предвид нито принципът „замърсителят плаща“, нито националните норми, уреждащи процедурите по „оздравяване“, нито принципът на състезателност. Освен това със засегнатите предприятия не са разисквани условията за осъществяването на такова „оздравяване“.
23. Административните власти обжалват това съдебно решение пред Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia, който с определение по допускане на обезпечение от 2 април 2008 г. приема наличието на fumus boni juris на жалбата и предвид вредоносните последици от забавеното изпълнение на предписаните от тези административни органи мерки спира изпълнението на съдебно решение № 1254/2007.
24. Впоследствие административните власти приемат, че одобрените по-рано мерки не са годни да отстранят съществуващото замърсяване в рейда на Аугуста. Освен това поради неизпълнението от страна на дружествата жалбоподатели, на 20 декември 2007 г. Conferenza dei servizi decisoria ги задължава да вземат други мерки, сред които и изграждането на дига, чието проектиране и построяване са поверени на дружество Sviluppo Italia Aree produttive SpA (наричано по-нататък „Sviluppo“). Тези мерки са потвърдени по време на Conferenza dei servizi decisoria от 6 март и 16 април 2008 г. Накрая е приет Декрет № 4378 от 21 февруари 2008 г. с предмет „окончателна мярка за приемане […] на Conferenza dei servizi decisoria от 20 декември 2007 г. относно обекта с национално значение Priolo“ (наричан по-нататък „Декретът от 21 февруари 2008 г.“).
25. Жалбоподателите в главното производство подават нова жалба пред запитващата юрисдикция срещу този декрет, както и срещу други свързани с него административни актове. В тази жалба те поддържат по-специално, че избраният проект, изготвен от дружество Sviluppo, на което без процедура за обществена поръчка е възложено и изпълнението му, не преследва екологична цел, а служи за изграждане на обществена инфраструктура, в случая изкуствен остров в границите на рейда на Аугуста, създаден чрез използването на замърсените седименти.
26. Запитващата юрисдикция отбелязва, че в предходни решения, свързани със същия спор, в качеството му на въззивна инстанция Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia приема по-специално, че „не следва […] да се о пределя степента или липсата на участие на настоящите собственици или концесионери на промишлени зони, както и да се установява съществуването на евентуална отговорност на административните органи, които в миналото са разрешили упражняването на замърсяващи дейности“. Всъщност според тази юрисдикция „[р]авновесието между различните конституционни интереси, свързани със закрилата на здравето, опазването на околната среда и зачитането на частната стопанската инициатива […] отговаря […] на критерия за обективна отговорност на предприятията, според който икономическите оператори, които произвеждат и реализират печалби, извършвайки опасни дейности, са длъжни поради това обстоятелство — доколкото тези дейности са замърсяващи per se или доколкото съответните предприемачи използват производствени структури, които са замърсени и са източник на трайно замърсяване — да понесат всички разходи, необходими за да се осигури опазването на околната среда и на здравето на населението […], при отчитане на причинно-следствената връзка с всички замърсявания, свързани с промишлената дейност.
27. Запитващата юрисдикция отбелязва, че при това положение съгласно потвърдената от въззивния съд настояща практика на компетентния публичен орган предприятията, упражняващи дейност в рейда на Аугуста, носят отговорност за съществуващото замърсяване на околната среда, като не се прави разграничение между предходно и настоящо замърсяване, нито пък се преценява степента на пряка отговорност на всяко едно от засегнатите предприятия за причиняването на вредата.
28. Обмисляйки евентуално изменение на своята практика и съгласуването ѝ с практиката на въззивния съд, запитващата юрисдикция отбелязва, че замърсяването на рейда на Аугуста представлява особен случай. Тя подчертава по-специално, че в тази зона последователно са упражнявали дейност множество нефтохимически предприятия, така че е не само невъзможно, но и безполезно да се определя съответната степен на отговорност за всяко едно от тях, особено ако се приеме, че упражняването в замърсен обект на дейност, която сама по себе си е опасна, трябва да се счита за достатъчно, за да се ангажира отговорността на тези предприятия.
29. При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale della Sicilia решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли принципът „замърсителят плаща“ (член 174 ЕО […]) и разпоредбите на Директива [2004/35] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която оправомощава администрацията да изисква от частни предприемачи да предприемат мерки за отстраняване — единствено поради факта че са установени в зона, замърсена от дълго време, или в зона, граничеща с първата, и че упражняват там своята дейност — независимо от провеждането на каквото и да било разследване, което да установи кой носи отговорността за разглежданото замърсяване?
2) Трябва ли принципът „замърсителят плаща“ (член 174 ЕО […]) и разпоредбите на Директива [2004/35] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която оправомощава администрацията да възлага отговорността за отстраняване на конкретните екологични щети на субекта, който е носител на вещни права и/или упражнява предприемаческа дейност в рамките на замърсения обект, без да установи предварително наличието на причинно-следствена връзка между действията на субекта и настъпването на замърсяването, а единствено поради „местоположението“ на същия (като оператор, развиващ дейност вътре в обекта)?
3) Трябва ли общностната правна уредба, съдържаща се в член 174 ЕО […] и разпоредбите на Директива [2004/35], да се тълкува в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която, надхвърляйки принципа „замърсителят плаща“, оправомощава администрацията да възлага отговорността за отстраняване на конкретните екологични щети на субекта, който е носител на вещни права и/или упражнява предприемаческа дейност в рамките на замърсения обект, без да установи предварително, наред с наличието на причинно-следствена връзка между действията на субекта и настъпването на замърсяването, и изпълнението на субективното условие за умисъл или небрежност?
4) Общностните принципи в областта на защитата на конкуренцията, закрепени в Договора за създаване на Европейската общност и в Директива […] [2004/18], Директива [93/97/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (ОВ L 199, стр. 54)] и Директива 89/665/ЕИО [на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237)], допускат ли национална правна уредба, която оправомощава публичната администрация да възлага пряко на частноправни субекти (дружествата Sviluppo SpA. и [Sviluppo]) дейности по характеризиране, проектиране и изпълнение на работи по „оздравяване“ — или по-точно по извършване на обществени работи — в рамките на обекти, които са държавна собственост, без предварително да спазва необходимите процедури за възлагане на обществени поръчки?“
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
30. Италианското правителство твърди, че преюдициалното запитване е недопустимо, тъй като, от една страна, поставените въпроси изискват преглед на националното законодателство от Съда, и от друга страна, целта на запитващата юрисдикция не е разрешаването на висящия пред нея спор, а поставянето под въпрос на практиката на въззивния съд.
31. В това отношение следва да се припомни, че макар в преюдициалното производство действително да не е компетентен да се произнася по въпроса за съответствието на национални мерки с правото на Съюза, Съдът може да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на посоченото право, които да ѝ позволят да прецени това съответствие при решаване на делото, с което е сезирана (Решение от 22 май 2008 г. по дело citiworks, C‑439/06, Сборник, стр. I‑3913, точка 21 и цитираната съдебна практика).
32. Освен това юрисдикцията, чиито решения подлежат на обжалване, трябва да бъде свободна, ако счита, че правната преценка, извършена от по-горна инстанция, би могла да доведе до постановяване на решение, което противоречи на правото на Съюза, да отправи до Съда въпросите, които смята за неизяснени (вж. в този смисъл Решение от 16 януари 1974 г. по дело Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Recueil, стр. 33, точка 4).
33. Предвид гореизложените съображения настоящото преюдициално запитване е допустимо и следователно трябва да бъдат разгледани отделните въпроси на Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.
По първите три въпроса
34. С първите си три въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали принципът „замърсителят плаща“, както е установен в член 174, параграф 2, първа алинея ЕО, и разпоредбите на Директива 2004/35, която има за цел да конкретизира този принцип в областта на екологичната отговорност, допускат национална правна уредба, която позволява на компетентния орган да налага мерки за отстраняване на екологични щети спрямо определени оператори поради близостта на техните инсталации до замърсена зона, без да проведе предварително разследване относно произхода на замърсяването и без да установи както наличие на причинно-следствена връзка между посочените щети и тези оператори, така и умисъл или небрежност от тяхна страна.
35. С оглед на изложените от запитващата юрисдикция обстоятелства по главното производство и в съответствие с изразеното от италианското, гръцкото и нидерландското правителство, както и от Комисията на Европейските общности, преди да се отговори на поставените въпроси, следва да се определят условията за приложимост ratione temporis на Директива 2004/35 в настоящия случай.
По приложимостта ratione temporis на Директива 2004/35
– Становища, представени на Съда
36. Италианското и нидерландското правителство, както и Комисията изразяват съмнение, че Директива 2004/35 може да се приложи ratione temporis за фактите по спора в главното производство, доколкото екологичната щета била настъпила преди 30 април 2007 г. и/или при всички положения била резултат от по-ранни дейности, приключили преди тази дата. Комисията все пак намеква, че тази директива може да се приложи по отношение на щетите, настъпили след 30 април 2007 г. в резултат от настоящата дейност на съответните оператори. Тази директива обаче не можела да се прилага за замърсяване, което предхожда тази дата и е причинено от оператори, които са различни от упражняващите понастоящем дейност в рейда на Аугуста и на които това замърсяване се вменява.
37. Гръцкото правителство, напротив, счита, че Директива 2004/35 е приложима към фактите в главното производство. Всъщност като тълкува по аргумент от противното член 17, второ тире от тази директива, това правителство смята, че тя се прилага дори ако дейността, от която произхожда щетата, е започнала преди 30 април 2007 г., стига да не е приключена преди тази дата и да продължава след нея.
– Отговор на Съда
38. Както личи от съображение 30 от Директива 2004/35, законодателят на Съюза е счел, че разпоредбите относно въведения с тази директива режим на екологична отговорност не се прилагат за „[щ]етите, нанесени преди крайния срок за транспониране“ на посочената директива, а именно преди 30 април 2007 г.
39. Същият законодател е посочил изрично в член 17 от Директива 2004/35 случаите, в които тя не се прилага. Тъй като случаите, които не попадат в приложното поле ratione temporis на тази директива, са определени по отрицателен начин, от това следва да се заключи, че всички други случаи по принцип попадат, от гледна точка на времето, в обхвата на въведения с тази директива режим на екологична отговорност.
40. От член 17, първо и второ тире от Директива 2004/35 следва, че тя не се прилага за щетите, които са причинени, било от емисия, събитие или инцидент, преди 30 април 2007 г., нито за щетите, възникнали след тази дата, когато са резултат от конкретна дейност, извършена и приключила преди въпросната дата.
41. От това следва да се направи извод, че тази директива се прилага за щетите, причинени от емисия, събитие или инцидент, настъпили след 30 април 2007 г., когато тези щети са резултат било от дейности, упражнявани след тази дата, било от дейности, които са упражнявани преди тази дата, но не са приключили преди нея.
42. Съгласно член 267 ДФЕС, който се основава на ясното разделяне на правомощията между националните съдилища и Съда, последният е оправомощен да се произнася само по тълкуването или валидността на текст от правото на Съюза с оглед на фактите, които са му посочени от националната юрисдикция. Следователно в рамките на производството по този член не Съдът, а националната юрисдикция трябва да приложи към национални мерки или положения нормите на правото на Съюза, които Съдът е разтълкувал (вж. Решение от 11 септември 2008 г. по дело CEPSA, C‑279/06, Сборник, стр. I‑6681, точка 28).
43. Ето защо запитващата юрисдикция трябва да провери въз основа на фактите, които само тя може да прецени, дали в главното производство щетите, по отношение на които компетентните национални органи са приели мерки за отстраняване, спадат към някой от случаите, посочени в точка 41 от настоящото решение.
44. Ако тази юрисдикция стигне до заключение, че Директива 2004/35 не се прилага в случая, с който е сезирана, тогава тази хипотеза се урежда от националното право при спазване на правилата на Договора и ако не се предвижда друго в разпоредбите на други актове от вторичното право.
45. В това отношение член 174 ЕО посочва, че политиката на Общността в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита и се основава по-специално на принципа „замърсителят плаща“. Така тази разпоредба определя само общите цели на Общността в областта на околната среда, доколкото член 175 ЕО възлага на Съвета на Европейския съюз да реши какви действия следва да се предприемат, евентуално съгласно процедурата за съвместно приемане на решения с Европейския парламент (вж. в този смисъл Решение от 14 юли 1994 г. по дело Peralta, C‑379/92, Recueil, стр. I‑3453, точки 57 и 58).
46. Както правилно отбелязва нидерландското правителство, доколкото член 174 ЕО, в който се съдържа принципът „замърсителят плаща“, се отнася до действие на Общността, частноправните субекти не могат да се позоват на тази разпоредба, за да изключат прилагането на национална правна уредба като разглежданата в главното производство, а именно правна уредба в областта на политиката на околната среда, когато липсва общностна правна уредба, приета на основание член 175 ЕО и уреждаща специално съответната хипотеза.
47. Ако запитващата юрисдикция стигне до заключение, че Директива 2004/35 е приложима ratione temporis в случая по главното производство, преюдициалните въпроси трябва да се разгледат, както следва.
Относно режима на екологична отговорност, предвиден в Директива 2004/35
– Становища, представени на Съда
48. Италианското и гръцкото правителство считат, че в съответствие с член 3, параграф 1, буква а) от Директива 2004/35, когато става въпрос за дейност, посочена в приложение ІІІ към тази директива, отговорността на операторите за установеното замърсяване се презумира, без да е необходимо да се доказва тяхната вина или причинно-следствена връзка между дейността им и причинените на околната среда щети.
49. Според гръцкото правителство само когато дейностите на операторите не са сред посочените в приложение ІІІ към Директива 2004/35, компетентният орган трябва да установи в съответствие с член 3, параграф 1, буква б от нея, че тези оператори са действали умишлено или небрежно, за да може да им наложи мерки на екологична отговорност по смисъла на тази директива. Върху този орган не падала и тежестта да докаже степента на участие на операторите, тъй като член 8, параграф 3 от посочената директива посочвал, че тежестта на доказване на причинно-следствена връзка между щетата и реалния замърсител в действителност падала върху оператора, който не смята, че носи отговорност за разходите във връзка с щетата, по отношение на която може да докаже, че е предизвикана от трето лице. Следователно съществували прагматични разрешения, доколкото е възможно засегнатите предприятия евентуално да предявят помежду си обратни искове съгласно националното право относно отговорността.
50. Италианското правителство подчертава, че при всички случаи в главното производство причинно-следствената връзка се подразбира от само себе си и не е необходимо разследване за установяването ѝ, доколкото засегнатите предприятия се самоуличавали и доколкото съществувало очевидно съвпадение между произвежданите от тях вещества и откритите замърсители. Освен това член 16, параграф 1 от Директива 2004/35 позволявал на държавите членки да приемат разпоредби, по-строги от предвидените в тази директива.
51. Комисията счита, че Директива 2004/35 не се прилага, когато не е възможно да се установи с точност операторът, от чиято дейност произтичат екологичните щети. При все това като се позовава на член 16, параграф 1 от тази директива, Комисията счита, че тя допуска прилагането на по-строг режим, какъвто е разглежданият в главното производство, що се отнася до възможността за държавите членки да определят както други дейности, спрямо които да се прилагат изискванията на тази директива, така и други отговорни лица, тъй като при всички положения подобен режим би утежнил задълженията, установени с тази директива.
– Отговор на Съда
52. Както се посочва в съображение 13 от Директива 2004/35, не всички видове екологични щети могат да бъдат отстранени чрез механизма на отговорността и за да бъде ефективен този механизъм, трябва по-специално да се установи причинно-следствена връзка между един или няколко замърсители, които могат да бъдат идентифицирани, и конкретни и измерими екологични щети.
53. Както произтича от член 4, параграф 5 и член 11, параграф 2 от Директива 2004/35, освен че установяването на такава причинно-следствена връзка от страна на компетентния орган е необходимо, за да се наложат на операторите мерки за отстраняване, независимо от вида на съответното замърсяване, това изискване представлява и условие за прилагане на посочената директива по отношение на широко разпространените дифузни замърсявания.
54. Подобна причинно-следствено връзка може лесно да се установи, когато компетентният орган разглежда случай на ограничено във времето и пространството замърсяване, което е предизвикано от малък брой оператори. Това обаче не е така в случая на дифузните замърсявания, поради което законодателят на Съюза е приел, че при наличие на такова замърсяване режимът на отговорност не е подходящ инструмент, ако е невъзможно да се установи посочената причинно-следствена връзка. Ето защо съгласно член 4, параграф 5 от Директива 2004/35 същата се прилага за този вид замърсяване само когато е възможно да се установи причинно-следствена връзка между щетите и дейностите на отделните оператори.
55. В това отношение се налага изводът, че Директива 2004/35 не определя начина, по който трябва да се установи тази причинно-следствена връзка. Когато обаче в рамките на споделената между Съюза и неговите държави членки компетентност в областта на околната среда даден критерий за прилагането на приета на основание член 175 ЕО директива не е определен в нея, определянето му е от компетентността на държавите членки и в това отношение те разполагат с широко право на преценка да предвидят, като спазват правилата на Договора, национални норми, които уреждат или конкретизират принципа „замърсителят плаща“ (вж. в този смисъл Решение от 16 юли 2009 г. по дело Futura Immobiliare и др., C‑254/08, все още непубликувано в Сборника, точки 48, 52 и 55).
56. От тази гледна точка правната уредба на държава членка може да предвижда, че компетентният орган има възможност да наложи мерки за отстраняване на екологични щети, като презумира причинно-следствена връзка между установеното замърсяване и дейността на оператора или операторите, поради това че неговите/техните инсталации се намират в близост до замърсяването.
57. Доколкото обаче в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ операторите са длъжни да поправят щетите само ако са участвали в причиняването на замърсяването или са допринесли за опасността от замърсяване (вж. по аналогия Решение от 24 юни 2008 г. по дело Commune de Mesquer, C‑188/07, Сборник, стр. I‑4501, точка 77), за да може да презумира по този начин причинно-следствената връзка, компетентният орган трябва да разполага с надеждни улики, които да обосноват презумпцията му, като например близостта на инсталациите на оператора до установеното замърсяване и съответствието между откритите замърсяващи вещества и химическите съставки, използвани от посочения оператор в рамките на дейността му.
58. Ако компетентният орган разполага с такива улики, той може да установи причинно-следствена връзка между дейностите на операторите и установеното дифузно замърсяване. Тогава в съответствие с член 4, параграф 5 от Директива 2004/35 подобна хипотеза попада в приложното поле на тази директива, освен ако операторите не оборят тази презумпция.
59. От това следва, че ако запитващата юрисдикция приеме, че в случая е налице дифузно замърсяване и не може да се установи причинно-следствена връзка, тази хипотеза не попада в приложното поле на ratione materiae на Директива 2004/35, а в това на националното право при условията, определени в точка 44 от настоящото решение.
60. За сметка на това, ако запитващата юрисдикция стигне до заключение, че посочената директива се прилага в случая, с който е сезирана, следва да се вземат предвид изложените по-долу съображения.
61. От член 3, параграф 1, буква б) от Директива 2004/35 произтича, че когато в резултат от професионални дейности, различни от изброените в приложение III към тази директива, са причинени щети на защитени видове и природни местообитания, тази директива се прилага, при условие че се установи умишлено или небрежно поведение на страна на оператора. Обратно, такова условие не се поставя, когато вследствие на някоя от изброените в посоченото приложение професионални дейности са причинени екологични щети, тоест по смисъла на член 2, параграф 1, букви а)—в) щети по отношение на защитените видове и природни местообитания, както и на водите и на почвите.
62. Освен ако не следва друго от фактическите констатации, които следва да направи запитващата юрисдикция, когато екологичните щети са причинени от оператори, упражняващи дейности, които са свързани с енергийното стопанство и химическата промишленост по смисъла на точки 2.1 и 2.4 от Директива 96/61 и на това основание са включени в приложение ІІІ към Директива 2004/35, на тези оператори могат да бъдат наложени превантивни мерки или мерки за отстраняване, без да е необходимо компетентният орган да установява умишлено или небрежно поведение от тяхна страна.
63. Всъщност в случаите на професионални дейности, включени в приложение ІІІ към Директива 2004/35, екологичната отговорност на операторите, упражняващи дейност в тези области, е обективна.
64. При все това както основателно отбелязват жалбоподателите в главното производство, от член 11, параграф 2 от Директива 2004/35 във връзка с съображение 13 от нея произтича, че за да наложи мерки за отстраняване, компетентният орган е длъжен да установи в съответствие с националните правила, уреждащи доказването, кой оператор е предизвикал екологичната щета. Следователно за тази цел посоченият орган трябва първо да установи произхода на констатираното замърсяване, като не може, както бе посочено в точка 53 от настоящото решение, да наложи мерки за отстраняване, без да установи предварително причинно-следствена връзка между констатираните вреди и дейността на оператора, когото счита за отговорен за тях.
65. Ето защо член 3, параграф 1, член 4, параграф 5 и член 11, параграф 2 от Директива 2004/35 трябва да се тълкуват в смисъл, че когато компетентният орган реши да наложи на оператори, чиито дейности са сред изброените в приложение ІІІ към тази директива, мерки за отстраняване, той не е длъжен да установи виновно поведение, съответно нито небрежност, нито умисъл от страна на операторите, чиито дейности се считат за източник на екологичните щети. За сметка на това компетентният орган е длъжен, от една страна, първо да установи произхода на констатираното замърсяване, като разполага в това отношение с право на преценка относно реда, средствата и продължителността на тази проверка. От друга страна, този орган е длъжен да установи в съответствие с националните правила, уреждащи доказването, причинно-следствена връзка между дейностите на операторите, по отношение на които са приети мерките за отстраняване, и това замърсяване.
66. Жалбоподателите в главното производство твърдят, че замърсяването на рейда на Аугуста е причинено от дружеството Montedison SpA, както и от търговския и военния флот. Според тях по тази причина компетентният орган не може да им налага мерки за отстраняване като предвидените с Декрета от 21 февруари 2008 г.
67. В това отношение следва да се припомни, от една страна, че съгласно член 11, параграф 4 от Директива 2004/35 жалбоподателите разполагат със способи за обжалване, за да оспорят мерките за отстраняване, приети на основание на тази директива, както и съществуването на каквато и да било причинно-следствена връзка между техните дейности и установеното замърсяване. От друга страна, в съответствие с член 8, параграф 3 от тази директива посочените оператори не са длъжни да поемат разходите във връзка с действията по отстраняване на щетите, ако могат да докажат, че тези щети са причинени от трето лице и са възникнали независимо от обстоятелството, че са били взети съответните мерки за безопасност, тъй като всъщност принципът „замърсителят плаща“ не предполага операторите да понасят разходите за отстраняване на замърсяване, за което не са допринесли (вж. по аналогия Решение от 29 април 1999 г. по дело Standley и др., C‑293/97, Recueil, стр. I‑2603, точка 51).
68. Трябва да се добави също, че подобно на член 176 ЕО, член 16, параграф 1 от Директива 2004/35 предвижда изрично, че Директивата не представлява пречка за държавите членки да оставят в сила или приемат по-строги разпоредби във връзка с предотвратяването и отстраняването на екологичните щети. В тази разпоредба се посочва и че тези мерки могат да се изразяват по-специално в определянето на други дейности, спрямо които да се прилагат изискванията на посочената директива, от една страна, и в определянето на други отговорни лица, от друга страна.
69. От това следва, че дадена държава членка може да реши по-специално, че операторите, които упражняват дейности, различни от посочените в приложение ІІІ към Директива 2004/35, могат да носят обективна отговорност за екологични щети, тоест по смисъла на член 2, параграф 1, букви а)—в) не само за щети по отношение на защитени видове и природни местообитания, но и за щети по отношение на водите и почвите.
70. С оглед на гореизложеното на първите три въпроса следва да се отговори, че:
– когато в случай на екологично замърсяване условията за прилагане ratione temporis и/или ratione materiae на Директива 2004/35 не са изпълнени, тази хипотеза се урежда от националното право при спазване на правилата на Договора и ако не се предвижда друго в разпоредбите на други актове от вторичното право,
– Директива 2004/35 допуска национална правна уредба, която оправомощава компетентния орган, който действа в рамките на тази директива, да презумира, включително в случаите на дифузно замърсяване, съществуването на причинно-следствена връзка между установеното замърсяване и определени оператори, поради това че инсталациите на последните се намират в близост до зоната на замърсяването. В съответствие с принципа „замърсителят плаща“ обаче, за да може да презумира такава причинно-следствена връзка, компетентният орган трябва да разполага с надеждни улики, които да обосноват презумпцията му, като например близостта на инсталациите до установеното замърсяване и съответствието между откритите замърсяващи вещества и химическите съставки, използвани от посочените оператори в рамките на дейността им,
– член 3, параграф 1, член 4, параграф 5 и член 11, параграф 2 от Директива 2004/35 трябва да се тъл куват в смисъл, че когато компетентният орган реши да наложи на оператори, чиито дейности са сред изброените в приложение ІІІ към тази директива, мерки за отстраняване на екологични щети, той не е длъжен да установи виновно поведение, съответно нито умисъл, нито небрежност, от страна на операторите, чиито дейности се считат за източник на екологичните щети. За сметка на това компетентният орган е длъжен, от една страна, първо да установи произхода на констатираното замърсяване, като разполага в това отношение с право на преценка относно реда, средствата и продължителността на тази проверка. От друга страна, този орган е длъжен да установи в съответствие с националните правила, уреждащи доказването, причинно-следствена връзка между дейностите на операторите, по отношение на които са приети мерките за отстраняване, и това замърсяване.
По четвъртия въпрос
71. С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да установи дали директивите в областта на обществените поръчки, и по-специално Директива 2004/18, допускат национална правна уредба, която оправомощава компетентния орган да възлага пряко на частноправно дружество проектирането и изпълнението на обществени работи, както и на работи по „оздравяване“ и възстановяване на замърсен обект.
72. Съгласно постоянната съдебна практика въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните съдилища насоки за тълкуването на правото на Съюза, които могат да им бъдат необходими за разрешаване на спора, по който следва да се произнесат (вж. по-специално Решение от 16 юли 1992 г. по дело Meilicke, C‑83/91, Recueil, стp. I‑4871, точка 22, както и Решение от 16 октомври 2008 г. по дело Kirtruna и Vigano, C‑313/07, Сборник, стр. I‑7907, точка 25).
73. В рамките на това сътрудничество сезираната национална юрисдикция, която единствено е пряко запозната с фактите в основата на спора и която трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (Решение от 19 април 2007 г. по дело Asemfo, C‑295/05, Сборник, стр. I‑2999, точка 30 и цитираната съдебна практика).
74. Когато обаче не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси, Съдът отказва да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване (вж. в този смисъл Решение по дело Commune de Mesquer, посочено по-горе, точка 30).
75. Що се отнася до настоящия въпрос, запитващата юрисдикция не уточнява нито публичноправния субект, който възлага изпълнението на работите, до които се отнася този въпрос, нито стойността им, нито пък акта, с който те са възложени на посочените в същия въпрос две дружества.
76. Всъщност Tribunale amministrativo regionale della Sicilia посочва, че става въпрос само за работи „със силно въздействие върху околната среда и с много висока икономическа стойност“, които са възложени по този начин на посочените дружества от компетентния орган, без същите да е трябвало да се състезават с други частноправни дружества в рамките на процедура за обществена поръчка.
77. Освен това, въпреки въпроса, който Съдът поставя писмено на италианското правителство, и проведените устни състезания, не бе възможно да се изяснят условията, при които въпросните работи са възложени на посочените дружества. Дружеството Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA дори поддържа, че са му възложени само дейности по проектиране и че компетентният орган се отказва от инфраструктурните работи, посочени в четвъртия преюдициален въпрос.
78. При тези условия Съдът счита, че не разполага с достатъчно данни относно фактическия контекст на отправения от запитващата юрисдикция четвърти въпрос и че поради това следва да обяви този въпрос за недопустим.
По съдебните разноски
79. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Когато в случай на екологично замърсяване условията за прилагане ratione temporis и/или ratione materiae на Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети не са изпълнени, тази хипотеза се урежда от националното право при спазване на правилата на Договора и ако не се предвижда друго в разпоредбите на други актове от вторичното право.
Директива 2004/35 допуска национална правна уредба, която оправомощава компетентния орган, който действа в рамките на тази директива, да презумира, включително в случаите на дифузно замърсяване, съществуването на причинно-следствена връзка между установеното замърсяване и определени оператори, поради това че инсталациите на последните се намират в близост до зоната на замърсяването. В съответствие с принципа „замърсителят плаща“ обаче, за да може да презумира такава причинно-следствена връзка, компетентният орган трябва да разполага с надеждни улики, които да обосноват презумпцията му, като например близостта на инсталациите до установеното замърсяване и съответствието между откритите замърсяващи вещества и химическите съставки, използвани от посочените оператори в рамките на дейността им.
Член 3, параграф 1, член 4, параграф 5 и член 11, параграф 2 от Директива 2004/35 трябва да се тълкуват в смисъл, че когато компетентният орган реши да наложи на оператори, чиито дейности са сред изброените в приложение ІІІ към тази директива, мерки за отстраняване на екологични щети, той не е длъжен да установи виновно поведение, съответно нито умисъл, нито небрежност, от страна на операторите, чиито дейности се считат за източник на екологичните щети. За сметка на това компетентният орган е длъжен, от една страна, първо да установи произхода на констатираното замърсяване, като разполага в това отношение с право на преценка относно реда, средствата и продължителността на тази проверка. От друга страна, този орган е длъжен да установи в съответствие с националните правила, уреждащи доказването, причинно-следствена връзка между дейностите на операторите, по отношение на които са приети мерките за отстраняване, и това замърсяване.