CELEX: 62004TJ0036
Достъп до документи
Писмени становища, представени от Комисията в производства пред Съда и Първоинстанционния съд
Решение за отказ на достъп

Правна уредба
Съгласно член 255 ЕО:
„1.   Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава постоянно или има седалище в държава-членка, има право на достъп до документите на Европейския парламент, Съвета и Комисията, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с параграфи 2 и 3.
2.   Общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят от Съвета, който действа в съответствие с процедурата, посочена в член 251, в срок до две години от влизането в сила на Договора от Амстердам.
[…]“
Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) определя принципите, условията и ограниченията на правото на достъп до документи на посочените институции, предвидено в член 255 ЕО. Регламентът се прилага от 3 декември 2001 г.
Съображения 2 и 4 от посочения регламент имат следната редакция:
„(2)
Откритостта [другаде в текста „прозрачността“] дава възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, ефективност и отговорност на управление на гражданите в демократична система. Откритостта допринася за засилване на принципите на демокрация и за спазването на основните права, както е определено в член 6 [ЕС] и в Хартата за основните права на Европейския съюз.
[…]
(4)
Настоящият регламент цели да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно член 255, параграф 2 [ЕО].“
Член 2, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1049/2001 гласят:
„1.   Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава-членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3.   Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.“
По смисъла на член 3, буква а) от Регламент № 1049/2001, „документ“ е „всякаква информация […] касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция.“
Член 4 от Регламент № 1049/2001, отнасящ се до изключенията от правото на достъп, предвижда:
„[…]
2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването засяга защитата на:
—
[…]
—
съдебните процедури и правни становища,
—
целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
[…]
6.   Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
7.   Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. […]“
Член 6, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 предвижда:
„Заявленията за достъп до документ се формулират в писмена форма, включително и с електронни средства, на един от езиците, посочени в член 314 [ЕО], и се изготвят достатъчно точно, за да могат институциите да идентифицират документа. Заявителят не е длъжен да мотивира заявката си.“
Съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001: „[в] случай на пълен или частичен отказ заявителят може в срок петнадесет работни дни след получаване на отговора на институцията да внесе потвърждение на заявлението с цел тя да преразгледа своята позиция по въпроса.“
Член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, относно обработването на потвърдителните заявления, гласи :
„1.   Потвърдителните заявления се разглеждат по най-бързия начин. В рамките на петнадесет работни дни от регистрирането на такова заявление институцията разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор излага мотивите за пълния или частичен отказ на достъп. В случай на пълен или частичен отказ на достъп до документа институцията информира заявителя за начините на обжалване, на които има право, а именно обжалване пред съда и/или подаване на жалба до омбудсмана, съгласно условията, установени в членове 230 [ЕО] и 195 [ЕО].
2.   По изключение, например при заявления, отнасящи се до твърде голям документ или до голям брой документи, срокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с петнадесет работни дни, като заявителят е нотифициран предварително за това и са предоставени подробно причините.“
Обстоятелства, предхождащи спора
Association de la presse internationale ASBL (API) е сдружение с нестопанска цел на чуждестранни журналисти от всички категории и специалности, намиращи се в Белгия. Целта на API е да подпомага своите членове в предоставянето на информация за Европейския съюз в техните страни на произход.
Съгласно член 6 от Регламент № 1049/2001, с писмо от 1 август 2003 г. API иска от Комисията достъп до всички писмени изявления, които последната е представила пред Първоинстанционния съд или пред Съда в производствата по следните дела:
—
дело Honeywell/Комисия, T-209/01, и дело General Electric/Комисия, T-210/01,
—
дело MyTravel/Комисия, T-212/03,
—
дело Airtours/Комисия, T-342/99,
—
дело Комисия/Австрия, C-203/03,
—
дело Комисия/Обединено кралство, C-466/98; дело Комисия/Дания, C-467/98; дело Комисия/Швеция, C-468/98; дело Комисия/Финландия, C-469/98; дело Комисия/Белгия, C-471/98; дело Комисия/Люксембург, C-472/98; дело Комисия/Австрия, C-475/98 и дело Комисия/Германия, C-476/98 (наричани по-нататък „делата Отворено небе“),
—
дело Köbler, C-224/01,
—
дело Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00.
С писмо от 27 август 2003 г. Комисията уведомява API, от една страна, че заявката относно дело MyTravel/Комисия T-212/03 е преждевременна, а от друга — иска от API да поясни дали заявлението му се отнася единствено до писмените становища или включва и техните приложения. Със същото писмо Комисията указва на API, че предвид принципните въпроси, повдигнати с неговото заявление за достъп до документи, предвиденият срок за отговор трябва да бъде продължен с петнадесет работни дни. С писмо от 29 август 2003 г. API пояснява, че заявлението му се отнася единствено до писмените становища на Комисията без техните приложения.
С писма от 17 септември 2003 г. Комисията разрешава достъп до документите, касаещи дела C-224/01 и C-280/00. Достъпът до документите, отнасящи се до дела T-209/01, T-210/01, T-342/99, C-203/03, както и до делата „Отворено небе“, обаче е отказан.
С писмо от 6 октомври 2003 г. API представя съобразно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, потвърдително заявление относно документите, за които Комисията е отказала достъп. В отговор на посоченото заявление и след продължаване на срока с писмо от 28 октомври 2003 г., на 20 ноември 2003 г. Комисията приема решение за потвърждаване на отказа за достъп до въпросните документи (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
На първо място, що се отнася до отказа за предоставяне на достъп до писмените становища, представени от Комисията по дело Honeywell/Комисия, T-209/01, и по дело General Electric/Комисия, T-210/01, Комисията твърди в обжалваното решение, че тъй като посочените дела били все още висящи, оповестяването на споменатите писмени становища щяло да засегне нейното положение в качеството на ответник във въпросните производства. Тя добавя, че както припомня общностният съд (Решение на Първоинстанционния съд от 17 юни 1998 г. по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет,
T-174/95, Recueil, стр. II-2289
), по силата на общия принцип на доброто правораздаване страните имали право да защитават своите интереси независимо от всякакво външно влияние и по-специално от страна на обществеността. Като се има предвид, че документите, до които жалбоподателят е поискал достъп, били изготвени изключително за целите на въпросните две производства, тя счита, че същите се уреждат от изключението, свързано със защитата на съдебните производства (Решение на Първоинстанционния съд от 7 декември 1999 г. по дело Interporc/Комисия,
T-92/98, Recueil, стр. II-3521
, наричано по-нататък „решение по дело Interporc II“). Освен това според Комисията фактът, че е предоставила достъп до своите становища по дело Köbler, C-224/01, не можел да бъде изтъкван като прецедент предвид обстоятелството, че производството било приключено, въпреки че делото било все още висящо и че ставало въпрос за преюдициално производство, което не било сравнимо с преките производства. Тя подчертава освен това, че самият факт, че е предоставила достъп до посочените становища, показвал, че заявката на API била разглеждана за всеки отделен документ.
На второ място, що се отнася до отказа да се предостави достъп до документите по дело Airtours/Комисия,
T-342/99, Комисията посочва, че Решение на Първоинстанционния съд от 6 юни 2002 г. (Recueil, стр. II-2585
), с което посоченото дело е решено, е последвано от иск за обезщетение срещу Комисията (дело MyTravel/Комисия, T-212/03), в чиито рамки били обсъдени доводите, изтъкнати от Комисията по дело T-342/99 за обосноваване на нейното решение. Комисията счита, че между двете дела съществува тясна връзка и че оповестяването на поисканите от жалбоподателя писмени становища щяло да засегне производството по висящото дело.
На трето място, що се отнася до отказа да се предостави достъп до документите, касаещи дело Комисия/Австрия, C-203/03, Комисията изтъква, че делото било висящо и твърди, че оповестяването на нейните писмени становища щяло да засегне положението ѝ пред Съда и по отношение на австрийските власти. Тя счита следователно, че по отношение на посоченото дело били в сила същите мотиви като възприетите, за да се откаже достъп до писмените становища по дело Honeywell/Комисия, T-209/01, и по дело General Electric/Комисия, T-210/01. Тя добавя, че трябвало да откаже достъпа до всеки документ относно иск за неизпълнение на задължения, ако оповестяването би засегнало защитата на целта на дейностите по разследване, която, както отсъжда Първоинстанционният съд в Решение от 11 декември 2001 г. по дело Petrie и др./Комисия (
T-191/99, Recueil, стр. II-3677
), се състои в уреждане на спора по взаимно съгласие между Комисията и съответната държава-членка. Тя уточнява, че макар споменатото решение да се отнасяло до отказ на достъп до официални уведомителни писма и до мотивирани становища, Първоинстанционният съд не посочвал, че отказът за предоставяне на достъп с оглед защита на целта, състояща се в уреждане на спора по взаимно съгласие, се ограничавал до посочените категории документи, така че обосновката за подобен отказ била релевантна и по отношение на представените пред Съда писмени становища, доколкото доводите, използвани за доказване на неизпълненията на задължения, били еднакви.
На четвърто място, що се отнася до отказа да се предостави достъп до нейните писмени становища по делата „Отворено небе“, Комисията посочва, че макар производствата за установяване на неизпълнение на задължения по посочените дела да били приключени с решения на Съда от 5 ноември 2002 г., съответните държави-членки все още не се били съобразили с тях и съответно все още се водели преговори с цел споменатите държави да преустановят установеното от Съда нарушение. Поради тази причина тя смята, че оповестяването на представените по споменатите дела писмени становища на Комисията би засегнало защитата на целта на разследването относно посочените неизпълнения на задължения.
На пето място, след като припомня, че член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001 гласи, че достъпът трябва да бъде отказан „освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“, Комисията отбелязва в обжалваното решение, че API не е представила доводи, установяващи, че евентуалният обществен интерес от оповестяването на въпросните документи имал превес над обществения интерес от гарантиране на достатъчна защита на висящите съдебни производства и на разследванията по искове за неизпълнение на задължения. Тя добавя, че общественият интерес се удовлетворява в най-голяма степен, когато е гарантиран нормалният ход на откритите пред общностния съд производства и когато нейните правомощия по разследване са защитени.
На шесто и последно място Комисията потвърждава, че не било възможно да предостави частичен достъп до исканите документи, доколкото всички части от последните били тясно свързани и обхванати от посочените по-горе изключения.
Производство и искания на страните
Жалбоподателят подава настоящата жалба в Секретариата на Първоинстанционния съд на 2 февруари 2004 г.
След изслушване на страните, на 9 ноември 2006 г. Първоинстанционният съд решава да препрати настоящото дело за разглеждане от големия състав на Първоинстанционния съд.
Предвид доклада на съдията-докладчик Първоинстанционният съд решава да открие устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Първоинстанционния съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 28 февруари 2007 г.
Жалбоподателят моли Първоинстанционния съд:
—
да отмени обжалваното решение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Първоинстанционния съд:
—
да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
В подкрепа на своята жалба жалбоподателят изтъква едно единствено правно основание, изведено от нарушение на член 2 и на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Посоченото основание по същество се разделя на две части. Първата част засяга отказа на достъп до документи, основан на изключението, свързано със защитата на съдебните производства и предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. Втората част засяга отказа на достъп до документи, основан на изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване и предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
Относно отказа на достъп до документи, основан на изключението, свързано със защитата на съдебните производства и предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001
Доводи на страните
На първо място, след като посочва, че заявката му за достъп попадала в приложното поле на член 2 от Регламент № 1049/2001, който утвърждава принципа за възможно най-широк достъп до документите на институциите, жалбоподателят изтъква, че изключението, свързано със защитата на съдебните производства, не може да оправдае общо изключване на писмените становища на Комисията от принципа на свободен достъп до документите.
В тази връзка той поддържа първо, че посоченото изключение, според което достъпът до документ може да бъде отказан единствено ако оповестяването на последния „би засегнало“ съдебни производства, трябва да бъде тълкувано стеснително. От сравнението между Регламент № 1049/2001 и предишната правна уредба, а именно Решение 94/90/ЕОВС, ЕО, Евратом на Комисията от 8 февруари 1994 година относно публичния достъп до документи на Комисията (
ОВ L 46, стр. 58
), с което формално се приема Кодекса за поведение относно достъпа до документи на Съвета и на Комисията (
ОВ L 340, 1993 г., стр. 41
, наричан по-нататък „Кодекс за поведение от 1993 г.“), одобрен от Съвета и Комисията на 6 декември 1993  година, следвало, че общностният законодател съзнателно е избрал да ограничи обхвата на изключението, свързано със съдебните производства. Всъщност докато Кодексът за поведение от 1993 г. предвиждал възможност да не се допусне достъп до документ, чието оповестяване „би могло да засегне“ съдебните производства, Регламент № 1049/2001 се отнасял до документи, чието оповестяване „би засегнало“ подобни производства. Освен това, за разлика от Регламент № 1049/2001, Кодексът за поведение от 1993 г. не предвиждал възможността по-висш обществен интерес да вземе превес над интереса, свързан със защитата на съдебните производства.
Ограничената цел на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, се илюстрирала и от съображение 11 от посочения регламент, в което се прогласявал принципът, че всички документи на институциите трябвало да бъдат достъпни за обществеността, както и от изложението на мотивите в предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията [COM (2000) 30 окончателен-COD 200/0032, раздел 5], в което се посочвало, че изключенията се прилагат единствено, за да се защитят ясно определени специални интереси. Следователно общ отказ за предоставяне на достъп до цяла категория документи не бил допустим, тъй като по отношение на всеки искан документ съответната институция била длъжна да докаже, че неговото оповестяване би засегнало защитата на някой от специалните интереси, изброени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, толкова тежко, че общественият интерес, свързан с оповестяването, при никакви обстоятелства не би могъл да вземе превес над него.
На второ място жалбоподателят изтъква, че оповестяването на писмените становища, представени от Комисията пред общностните юрисдикции, по никакъв начин не би засегнало защитата на съдебните производства, тъй като подобно оповестяване не водело нито до злоупотреба с влияние от страна на обществеността, нито до засягане на нормалното протичане на устните състезания пред общностния съд, което да е в състояние да засегне развитието на съдебното производство. При всички положения толкова обща обосновка като възприетата в обжалваното решение не можела да обхване критерия за тежка и конкретна вреда, поставен с член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
Жалбоподателят добавя, че общественият интерес към съдебната дейност по разглеждането на важни въпроси, свързани с обществената политика, е полезен и естествен във всяка система, основана на нормите на правовата държава, и че самите общностни юрисдикции насърчават и поддържат подобна тенденция, като дават достъп посредством своята интернет страница и пресслужба до все повече информация, касаеща висящите производства. Освен това съдебните заседания били открити, а докладът за съдебното заседание бил достъпен за обществеността от деня на провеждане на съдебното заседание.
Следователно било трудно да се разбере как оповестяването на писмените изявления на Комисията можело да засегне тежко нормалния ход на съдебните производства, до които се отнасят посочените писмени изявления. Напротив, даването на гласност на последните можело да има положителен ефект, тъй като пълното осведомяване на обществеността доказвало безпристрастността на общностните съдии, което насърчавало приемането на техните решения от страна на обществеността. Освен това жалбоподателят посочва, че юрисдикциите на много държави, както и Европейският съд за защита правата на човека, въпреки че предвиждат изключения от принципа на прозрачност — например за защита на търговската тайна и за зачитане на личния живот — осигуряват достъпност на документите, отнасящи се до съдебните производства, и по-специално до делата, по които страни са държавни образувания. Нито една от споменатите юрисдикции не считала, че принципът на прозрачност можел да навреди на ефикасността на съдебното производство и доброто правораздаване.
На трето място жалбоподателят поддържа, че оповестяването на писмените становища, представени от Комисията пред общностните юрисдикции, било от обществен интерес в смисъл, че позволявало огласяване на гледната точка на Комисията относно съществени въпроси, свързани с тълкуването на Договора и на вторичното общностно право. В областта на правото на конкуренцията, например, подобно огласяване било особено ползотворно предвид становищата, които Комисията можела да даде на националните юрисдикции на основание на Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] (
ОВ L 1, 2003 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167). Жалбоподателят допълва, че макар съдебните заседания на общностните юрисдикции да са открити и резюме на доводите на страните да е на разположение в деня на съдебното заседание, отразяването на разглежданите дела е непълно, което възпрепятства журналистите да дадат точна и изчерпателна информация. Следователно единственият начин за осигуряване на достатъчна прозрачност бил оповестяването на писмените изявления, представени от Комисията.
На четвърто място жалбоподателят изтъква, че Комисията не може да основе отказа си на съществуващата съдебна практика, тъй като Решение по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет и Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, се позовават на Кодекса за поведение от 1993 г., а Регламент № 1049/2001 изисква стеснително тълкуване. Освен това Решение по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, точка 15 по-горе, се отнасяло до особен случай, в който съответното сдружение разпространило в интернет вариант на писмената защита на Съвета с коментари и приканило обществеността да изпрати свои коментари пряко на представителите на Съвета, чиито телефонни номера и номера на факс били съобщени, докато API, която не е страна в нито едно от разглежданите производства, не възнамерявала да предприеме подобни действия. Освен това Решение Interporc II, точка 15 по-горе, не било релевантно, тъй като потвърждението от страна на Първоинстанционния съд, съдържащо се в точка 40 от настоящото решение, според което защитата на обществения интерес се противопоставя на оповестяването на съдържанието на документи, изготвени от Комисията единствено за целите на отделно съдебно производство, съставлявало само obiter dictum, доколкото въпросът по делото, довело до посоченото решение, бил дали достъпът до документи, изготвени в административна процедура, можел да бъде отказан с довода, че същите били свързани с отделно съдебно производство. Освен това Първоинстанционният съд отсъдил, че разглежданото изключение имало за цел да „гарантира от една страна защитата на вътрешната дейност на Комисията, а от друга — поверителността и спазването на принципа на професионалната адвокатска тайна“ (Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, точка 41).
Подобно тълкуване на изключението, свързано със съдебните производства, не било пречка за публичния достъп до писмените становища на Комисията, ако посочените становища не се смятат за вътрешни и поверителни документи, а напротив се изпращат на юрисдикциите и на противните страни по съответните дела. В това отношение жалбоподателят добавя, че съображенията, съдържащи се в точка 40 от Решение Interporc II, точка 15 по-горе, впоследствие били отхвърлени, тъй като Съдът е приел, че в Решение от 19 март 1998 г по дело Van der Wal/Комисия (
T-83/96, Recueil, стр. II-545
, точка 50) Първоинстанционният съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тълкувайки посоченото изключение като задължаващо Комисията да откаже достъп до документите, които е изготвила единствено за целите на съдебно производство (Решение на Съда от 11 януари 2000 г. по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия,
C-174/98 P и C-189/98 P, Recueil, стр. I-1
, точка 30).
Според жалбоподателя от това следва, че общностната съдебна практика в тази област не може да бъде тълкувана съобразно твърденията на Комисията и че член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 не обосновава общо изключване на писмените становища на институциите от принципа на свободен достъп до общностните документи.
На второ място жалбоподателят възразява срещу обжалваното решение, тъй като Комисията отказала да оповести писмени становища, основавайки се на изключението, свързано със защитата на съдебните производства, с довода, че делото, до което споменатите се отнасят, или свързано с него дело били все още висящи.
В това отношение жалбоподателят отбелязва, че толкова строго ограничение на разглежданото изключение не можело да бъде оправдано, тъй като засягало съществено принципа на свободен достъп до документите точно в случаите, когато при липса на решение или доклад за съдебно заседание, общественият интерес, свързан с оповестяването на становищата, бил най-значителен. Отказът на достъп бил още по-необясним, когато исканите документи се отнасяли до вече приключено, но имащо връзка с друго, все още висящо производство, както е в случая с дело Airtours/Комисия, T-342/99. Всъщност Комисията не разяснила как оповестяването на писмените становища по приключено дело засягало висящото производство, като се има предвид, че жалбоподателят по двете дела е един и същ и следователно е осведомен за изтъкнатите от Комисията доводи в писмените ѝ становища по първото дело.
Комисията отбелязва в самото начало, че противно на твърденията на жалбоподателя, не му е противопоставила нито „общ“ отказ за проучване на неговата заявка, нито отказ за оповестяване на цяла категория документи. Тя признава, че представените от нея материали пред общностните юрисдикции не са в това си качество освободени от оповестяване, тъй като изключенията от общия принцип на достъп до документите трябва да се тълкуват стеснително. Тя обаче изтъква, че когато се прилага изключение, то трябва да се спазва, поради което ако оповестяването на документ „би засегнало“ защитата на съдебните производства или на разследванията, тя не трябва да го оповестява. Тя добавя, че употребата на условно наклонение (би засегнало), което предполага свобода на преценка, означава, че е възможно, а не напълно сигурно, че ще настъпят отрицателни последици.
Що се отнася до изключението, свързано със защита на съдебните производства, Комисията посочва на първо място, че всяка национална и международна съдебна система установява собствена линия на поведение, що се отнася до начина на разглеждане на представените пред определена юрисдикция материали по делото. Както отбелязва самият жалбоподател, европейските юрисдикции осигурявали доста високо равнище на прозрачност, тъй като освен фактът, че за всяко дело в
Официален вестник на Европейския съюз
се публикува известие, съдържащо резюме на правните основания и на основни доводи, изложени в исковата молба или жалбата, съдебното заседание е открито, а доводите на страните се обобщават в доклада за съдебно заседание и се възпроизвеждат и разглеждат в заключението на генералния адвокат и в решението.
Комисията счита, че защитата на съдебните производства я задължава да отчита линията на поведение, следвана в това отношение от всяка юрисдикция. Нито Съдът, нито Първоинстанционният съд обаче публикували представените им материали по делото, а що се отнася до последния — достъпът на трети лица до преписката по делото бил подложен на строг контрол съобразно член 5, параграф 3, трета алинея от Указанията за Секретаря на Първоинстанционния съд, приети на 3 март 1994 година (
ОВ L 78, 1994 г., стр. 32
), изменени последно на 5 юни 2002 година (
ОВ L 160, 2002 г., стр. 1
), в съответствие с който: „трети лица, частноправни или публичноправни, не могат да имат достъп до преписката по делото или до материалите по делото без изрично разрешение от председателя, след като бъдат изслушани страните“ и „[т]акова разрешение може да се дава само въз основа на писмена молба, придружена от подробно обяснение на законния интерес на третото лице да се запознае с преписката“. Освен това Регламент № 1049/2001 не предвиждал начина, по който юрисдикциите трябва да ръководят висящите пред тях производства. В това отношение Съдът отбелязвал, че не съществува общо правило относно поверителността на материалите по делото или относно това дали страните в производството могат да ги съобщават на трети лица, все пак подчертавайки, че особени съображения се намесват, когато „оповестяването на документ би засегнало доброто правораздаване“ (Определение на Съда от 3 април 2000 г. по дело Германия/Парламент и Съвет,
C-376/98, Recueil, стр. I-2247
, точка 10).
Първоинстанционният съд потвърдил и приложил спрямо материалите по делото общия принцип на доброто правораздаване, по силата на който страните имат право да защитават своите интереси независимо от всякакво външно влияние, и по-специално от страна на обществеността (Решение по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, точка 15 по-горе, точка 136). Обстоятелството, че висящите дела са общоизвестни, не трябва да се смесва с правото на страните да не излагат публично своите писмени доводи.
Според Комисията общественият интерес не изисква оповестяването на всички материали по делото, което можело дори да се окаже вредно, ако писменият диалог между страните прераснел в публичен дебат, вследствие на който било възможно да се окаже натиск върху представителите, натоварени с определено дело, а основателността на някои от доводите можела да бъде изложена на друг външен натиск. Следователно необходимостта да се защити нормалното протичане на устните състезания имала предимство пред необходимостта журналистите да бъдат достатъчно подготвени за съдебното заседание. Освен това систематичното оповестяване можело да наруши неблагоприятно равновесието между институциите и останалите или част от останалите страни по определено дело, които нямало да бъдат задължени да предоставят достъп до своите писмени становища при условията, приложими спрямо институциите.
На второ място Комисията твърди, че когато бъде сезирана със заявление за достъп по смисъла на Регламент № 1049/2001, тя проверява първо дали производството, до което се отнася исканият документ, е достигнало до етапа на съдебно заседание и след това дали — предвид изложеното — с оглед на защитата на съдебните производства е необходим отказ на достъп до посочения документ. Ето защо тя отказала да оповести своите писмени становища по дела General Electric/Комисия, T-210/01, и Honeywell/Комисия, T-209/01, висящи пред Първоинстанционния съд.
Наред с това можело да има съображения, които налагат да се откаже достъпа до документ след провеждането на съдебното заседание или обявяването на съдебното решение, когато се окаже необходимо да се осигури защита на формулировката на писмена обосновка, съвпадаща с възпроизведена по свързано дело, което все още е висящо. Отказът да се даде достъп до писмените становища по вече приключеното с решение на Първоинстанционния съд дело Airtours/Комисия, T-342/99, бил основан на подобно съображение, тъй като същият жалбоподател впоследствие подал иск за обезщетение (дело MyTravel/Комисия, T-212/03), който все още бил висящ. Връзката между двете дела се състояла във факта, че някои от изложените по отношение на жалбата за отмяна доводи можели да бъдат разисквани и по отношение на иска за обезщетение.
По отношение на равновесието между наличните интереси Комисията изтъква, че наличието на по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на исканите документи, не може никога да се предполага за цяла категория от документи, независимо каква, а трябва да се установява при отчитане на останалите налични интереси във всеки конкретен случай. По-висшият обществен интерес — понятие, което не било определено в Регламент № 1049/2001 — можел да се вземе предвид единствено ако се установяло, че се прилага някое от изключенията.
Освен това ако изключението, свързано с по-висш обществен интерес, представляващо изключение от изключение, се прилагало систематично, за да се обоснове оповестяването на писмените изявления на който и да било етап на производството, то следвало, че изключението, свързано със съдебните производства, било лишено от всякакво полезно действие. При претеглянето на наличните интереси трябвало да се отчита и обстоятелството, че информацията относно дадено дело вече е доведена до знанието на обществеността, първоначално при предявяването на исковата молба или подаването на жалбата (публикуване в Официален вестник на основните правни основния и доводи на ищеца/жалбоподателя), а впоследствие посредством доклада за съдебното заседание. Що се отнася до исканите от жалбоподателя документи по настоящото дело, Комисията считала, че най-удачното средство за защита на обществения интерес било да се запази нормалният ход на разглежданите съдебни производства.
Фактът, че жалбоподателят не е страна в нито едно от производствата, до които се отнасят документите, чието оповестяване е било поискано, и че нито той, нито неговите членове имали намерение да упражнят натиск върху Комисията, не променял релевантността на Решение по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, точка 15 по-горе. В точка 138 от посоченото решение Първоинстанционният съд всъщност приема, че целта на оповестяването на материалите по посоченото дело е неподходяща. Комисията добавя, че доколкото оповестяването на документ потвърждава, че последният може свободно да бъде разпространяван, поетото от жалбоподателя задължение да не упражнява натиск не гарантира, че други представители на обществеността ще имат същото поведение.
Освен това Комисията подчертава, че в Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе (точки 40 и 41) Първоинстанционният съд уточнява, че категорията от документи, към която се прилага свързаното със съдебните производства изключение, засяга всички документи, изготвени от Комисията единствено за целите на отделно съдебно производство. Следователно Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, определяло приложното поле на изключението, свързано със съдебните производства, без обаче да изтегля посочените документи, като категория, от право на публичен достъп, а Решение по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия, точка 36 по-горе (точки 27—30) потвърждавало, че не съществува общо изключване на тези документи, което да задължава Комисията да не ги оповестява. Следователно Решение по дело Interporc II оставало правно релевантно и било приложено в случая, тъй като без никакво намерение да постановява общ отказ Комисията извършвала преглед за всеки отделен документ.
Съображения на Първоинстанционния съд
— Предварителни бележки
На първо място следва да се припомни, че член 1 от Регламент № 1049/2001, тълкуван по-специално в светлината на съображение 4 от същия, цели да предостави възможно най-широко действие на правото на публичен достъп до документите, съхранявани от институциите (Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет,
C-266/05 P, Recueil, стр. I-1233
, точка 61).
От посочения регламент, и по-специално от съображение 11, член 1, буква а) и член 4 от него, предвиждащ режим на изключения в това отношение, обаче е видно, че за правото на достъп до документите също съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (Решение по дело Sison/Съвет, точка 51 по-горе, точка 62).
При положение, че нарушават принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, подобни изключения трябва да се тълкуват и прилагат стеснително (Решение по дело Sison/Съвет, точка 51 по-горе, точка 63, Решение на Първоинстанционния съд от по дело Franchet и Byk/Комисия,
T-391/03 и T-70/94, Recueil, стр. II-2023
, точка 84, вж. освен това по аналогия, що се отнася до Кодекса за поведение от 1993 г., Решение на Съда по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия, точка 36 по-горе, точка 27 и Решение от 6 декември 2001 г. по дело Съвет/Hautala,
C-353/99 P, Recueil, стр. I-9565
, точка 25, Решение на Първоинстанционния съд от 14 октомври 1999 г. по дело Bavarian Lager/Комисия,
T-309/97, Recueil, стр. II-3217
, точка 39 и Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, точка 66).
Освен това следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика проверката, необходима за разглеждане на заявка за достъп до документи, трябва да бъде от конкретен характер. Всъщност от една страна обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на последното (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от по дело Sison/Съвет,
T-110/03, T-150/03 и T-405/03, Recueil, стр. II-1429
, точка 75 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 105). По принцип подобно прилагане е обосновано единствено в случай че институцията предварително е преценила: първо — дали достъпът до документа може конкретно и ефективно да засегне защитения интерес, и второ — дали в случаите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, не съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на посочения документ. От друга страна опасността от засягане на защитен интерес трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична. Следователно проверката, която институцията следва да извърши, за да приложи изключение, трябва да бъде осъществена конкретно, както и да бъде видна от мотивите към решението (Решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия,
T-2/03, Recueil, стр. II-1121
, наричано по-нататък „Решение по дело VKI“, точка 69 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 115).
Споменатата конкретна проверка трябва освен това да бъде извършена за всеки посочен в заявлението документ. Всъщност от Регламент № 1049/2001 е видно, че за всички изключения, посочени в член 4, параграфи 1—3, е предвидено, че трябва да се прилагат „спрямо документ“ (Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точка 70 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 116). Освен това, що се отнася до приложението ratione temporis на споменатите изключения, член 4, параграф 7 от посочения регламент предвижда, че те се прилагат единствено в периода, през който защитата е обоснована предвид „съдържанието на документа“.
Следователно конкретна и индивидуална проверка е необходима във всеки случай, дори когато е ясно, че определена заявка за достъп се отнася до документи, обхванати от изключение, тъй като единствено посредством подобна проверка институцията може да прецени възможността за предоставяне на заявителя на частичен достъп съобразно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 (Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точка 73 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 117). Освен това по отношение на приложението на споменатия регламент Първоинстанционният съд вече е приел, че преценката на документи, извършена по-скоро с оглед на категория, отколкото с оглед на конкретна информация, съдържаща се във въпросните документи, по принцип е недостатъчна, тъй като необходимата проверка от страна на дадена институция трябва да ѝ предостави възможност да прецени конкретно дали изключение, на което е направено позоваване, действително се прилага спрямо цялата информация, съдържаща се в посочените документи (Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точки 74 и 76; що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 12 октомври 2000 г. по дело JT’s Corporation/Комисия,
T-123/99, Recueil, стр. II-3269
, точки 46—48).
Задължението за институция да извърши конкретна и индивидуална преценка на съдържанието на посочените в заявката за достъп документи представлява принципно разрешение (Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точки 74 и 75), което се прилага спрямо всички изключения, посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, независимо от областта, до която се отнасят исканите документи. Тъй като споменатият регламент не съдържа специална разпоредба относно изключението, свързано със защита на съдебните производства, посоченото принципно разрешение се прилага и спрямо въпросното изключение.
Споменатото принципно разрешение обаче не означава, че подобна проверка е необходима при всякакви обстоятелства. Всъщност тъй като конкретната и индивидуална проверка, която институцията трябва по принцип да извърши по заявка за достъп, подадена на основание Регламент № 1049/2001, цели да осигури възможност на въпросната институция, от една страна, да прецени доколко е приложимо изключение от правото на достъп, а от друга страна — да прецени възможността за частичен достъп, то споменатата проверка може да не е необходима, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай е явно, че достъпът трябва да бъде отказан или обратно — предоставен. Такъв може да бъде по-специално случаят, когато определени документи са били явно обхванати в своята цялост от изключение от правото на достъп, или обратно — са били явно достъпни в своята цялост, или — на последно място — вече са били обект на конкретна и индивидуална преценка от страна на Комисията при подобни обстоятелства (Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точка 75).
На второ място, що се отнася до изключението относно защитата на съдебните производства, следва първо да се припомни, че от широкото определение на понятието за документ, съдържащо се в член 3, буква а) от Регламент № 1049/2001, както и от формулировката и самото наличие на изключение, свързано със защитата на съдебните производства, е видно, че общностният законодател не е искал да изключи действията на институциите във връзка със съдебните спорове от правото на достъп на гражданите, а е предвидил в това отношение те да отказват оповестяване на документите, свързани със съдебно производство, в случаите, когато подобно оповестяване би засегнало производството, до което тези документи се отнасят.
Второ, Първоинстанционният съд вече е имал случай да отсъди, че понятието „съдебни производства“, тълкувано във връзка с Кодекса за поведение от 1993 г. като обхващащо представените писмени становища или материали, вътрешните документи относно събирането на доказателства по висящото дело и съобщенията по делото между съответната генерална дирекция и правната служба или адвокатска кантора (Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, точка 41), е релевантно и по отношение на Регламент № 1049/2001 (вж. Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 90). Следователно писмените становища, представени от Комисията пред общностния съд, попадат в приложното поле на изключението, свързано със защитата на съдебните производства в смисъл, че се отнасят до защитен интерес.
Трето, обстоятелството, че приложното поле на споменатото изключение обхваща всички документи, изготвени единствено за целите на отделно съдебно производство (Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, точка 40 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точки 88 и 89), и по-специално писмените становища, представени от институциите, не може само по себе си да обоснове прилагането на изтъкнатото изключение. Всъщност, както Съдът вече е отсъдил, що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., изключението, изведено от защитата на обществения интерес в определено съдебно производство, не може да бъде тълкувано като задължаващо Комисията да откаже достъп до всички изготвени от нея документи единствено за целите на подобно производство (Решение по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия, точка 36 по-горе, точка 30).
Подобно тълкуване се налага по необходимост по отношение на Регламент № 1049/2001, още повече че формулировката на изключението, свързано със защита на съдебните производства и предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от посочения регламент, е по-тясна от тази в Кодекса за поведение от 1993 г. Всъщност, от една страна, в рамките на Регламент № 1049/2001 отказът за предоставяне на достъп е оправдан единствено ако оповестяването на съответния документ „би засегнало“ въпросния интерес, а не както е било предвидено по-рано в Кодекса за поведение от 1993 г. — в случай че споменатото оповестяване „би могло да засегне“ посочения интерес. Това предполага, че съответната институция е длъжна да провери по отношение на всеки искан документ с оглед на информацията, с която разполага, дали неговото оповестяване действително може да засегне някой от защитените с режима на изключенията интереси (що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 6 февруари 1998 г. по дело Interporc/Комисия,
T-124/96, Recueil, стр. II-231
, точка 52 и Решение по дело JT’s Corporation/Комисия, точка 56 по-горе, точка 64). От друга страна, за разлика от Кодекса за поведение от 1993 г., Регламент № 1049/2001 предвижда, дори в случай че оповестяването на искания документ би засегнало защитата на разглежданото съдебно производство, да се предостави достъп, ако по-висш обществен интерес оправдава това.
Четвърто, следва да се поясни, че изключението от общия принцип за достъп до документите, свързано със защитата на съдебните производства, цели по-специално да осигури спазване на правото на всяко лице на справедливо гледане на неговото дело от независим съд, което съставлява основно право, предвидено в член 6 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), и е неразделна част от общите принципи на общностното право, които общностният съд защитава, черпейки вдъхновение от общите конституционни традиции на държавите-членки и от указанията, съдържащи се по-специално в ЕКПЧ (Решение на Съда от 2 май 2006 г. по дело Eurofood IFSC,
C-341/04, Recueil, стр. I-3813
, точка 65 и Решение от 25 януари 2007 г. по дело Salzgitter Mannesmann/Комисия,
C-411/04 P, Recueil, стр. I-959
, точки 40 и 41), както и да гарантира правилното осъществяване на правораздаването. Следователно посоченото изключение обхваща не само интересите на страните в съдебното производство, а в по-общ план — нормалния ход на последното.
Ето защо в светлината на изложените в точки от 51—63 по-горе принципи Първоинстанционният съд следва да провери дали в конкретния случай Комисията не е допуснала грешка, преценявайки, че отказът за оповестяване на представените от нея писмени становища по дело Honeywell/Комисия, T-209/01, по дело General Electric/Комисия, T-210/01, по дело Комисия/Австрия, C-203/03 и по дело Airtours/Комисия, T-342/99, бил обхванат от изключението, свързано със защитата на съдебните производства.
— Относно отказа на достъп до писмените становища, свързани с дела T-209/01, T-210/01 и C-203/03
На първо място следва да се провери, що се отнася до специално посочените в заявката за достъп документи, дали Комисията е извършила конкретна проверка на съдържанието на всеки искан документ — обстоятелство, оспорвано от жалбоподателя поради общото естество на изтъкнатата обосновка за отказ на достъпа.
Налага се изводът, че от мотивите към обжалваното решение не е видно дали Комисията е извършила подобна проверка. Всъщност в това решение последната не се позовава нито на съдържанието на въпросните писмени становища, нито на специфичния предмет на всяко от делата, към което последните се отнасят, за да докаже наличието на действителна необходимост от защита, свързана с тях. Тя се ограничава общо да потвърди, че отказът на достъп до писмените становища, свързани с висящите дела, по които е страна, бил обхванат от изключението, свързано със защита на съдебните производства, доколкото оповестяването на споменатите писмени становища би засегнало положението ѝ в качеството на страна, излагайки я на външен натиск. Подобна обосновка може да се приложи спрямо всички писмени становища на Комисията по висящи дела, по които тя е страна.
В това отношение следва да се отбележи, че общото естество на мотивите за отказ на достъп, както и тяхната краткост или бланкетен характер не могат да съставляват показател за липса на конкретна проверка в случаите, когато е обективно възможно да се посочат причините, обосноваващи отказа на достъп до всеки документ без оповестяване на съдържанието на посочения документ или съществена част от него и следователно без лишаване на изключението от основната му цел (вж. в този смисъл Решение от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, точка 54 по-горе, точка 84, вж. по аналогия, що се отнася до Кодекса за поведение от 1993 г., Решение на Първоинстанционния съд от 5 март 1997 г. по дело WWF UK/Комисия,
T-105/95, Recueil, стр. II-313
, точка 65). Както пояснява Съдът, необходимостта за институциите да се въздържат от посочване на въпроси, които биха засегнали непряко интересите, чиято защита е специфична цел на изключенията, се подчертава по-специално в член 9, параграф 4 и в член 11, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, точка 51 по-горе, точка 83).
В конкретния случай обаче липсата на конкретна проверка произтича от съображенията, които Комисията е възприела за обосновка на отказа за достъп и които по никакъв начин не са свързани със съдържанието на исканите писмени становища. Твърдяното изискване да се следва линията на поведение на общностния съд по отношение на достъпа на трети лица до доказателствата по делото, както и необходимостта от осигуряване на нормалното протичане на устните състезания и избягване на всякакъв натиск върху нейните представители, която в обжалваното решение по никакъв начин не е свързана с естеството на съответната информация и/или с евентуално чувствителния характер на предмета на спора, всъщност доказват, че според Комисията конкретна преценка на съдържанието на всяко искано писмено становище не е необходима за произнасяне по заявката за достъп, подадена от жалбоподателя.
Този извод не се опровергава от твърдението на Комисията в обжалваното решение, според което фактът на даване на достъп до писмените становища, представени по преюдициалното дело Köbler, C-224/01, все още висящо пред Съда, доказва, че заявката на API е разгледана за всеки отделен документ. Всъщност посоченият факт указва единствено, че Комисията е извършила разграничение според естеството и етапа на всяко от разглежданите производства. Основавайки се на подобно разграничение тя е предоставила достъп до представeните от нея становища по преюдициално дело Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, приключено с Решение на Съда от 24 юли 2003 г. (
C-280/00, Recueil, стр. I-7747
), както и до становищата, представени по дело Köbler (C-224/01), все още висящо пред Съда, но с вече приключена устна фаза, а е отказала такъв достъп до писмените становища, представени по преки, все още висящи пред общностния съд производства.
Освен това в отговор на въпрос, поставен от Първоинстанционния съд на съдебното заседание, Комисията посочва, че когато взема решение по заявка за достъп до писмени становища, представени по висящи дела, датата на съдебното заседание представлява решаващ елемент, тъй като счита, че с оглед на минимална защита посочените доказателства се нуждаят от поверително третиране поне до датата на провеждане на устните състезания пред съда. Според нея презумпция за достъп съществува единствено след датата на съдебното заседание и, що се отнася до преюдициалните дела, тя извършва проверка за всеки конкретен случай, вземайки предвид информацията, която се съдържа в исканите документи, и чувствителния характер на спора. Що се отнася до преките производства обаче, тя смята, че отказът за достъп е наложителен до окончателното решение, а в случай на висящи свързани дела — до приключването на въпросното свързано дело.
От изложеното следва, че Комисията не само не е извършила конкретна проверка за всеки искан документ, но е и счела, че всички представени писмени становища по висящите дела, по които е страна, автоматично и в цялост следва да се приемат за обхванати от изключението, свързано със защита на съдебните производства, без да е необходима подобна проверка.
На второ място е необходимо да се провери дали предвид особените обстоятелства в случая Комисията е могла да не извърши конкретна проверка на съдържанието на писмените становища по дело Honeywell/Комисия, T-209/01, по дело General Electric/Комисия, T-210/01, и по дело Комисия/Австрия, C-203/03. За тази цел на първо място следва да се установи дали всички разглеждани документи спадат към една и съща категория, така че спрямо тях да може да се приложи една и съща обосновка. По нататък, в случай на положителен отговор, следва да се провери дали приложеното от Комисията в конкретния случай изключение, свързано със защита на съдебните производства, обхваща явно и в цялост документите, спадащи към тази категория в смисъл, че изтъкнатата необходимост от защита е действителна (вж. в този смисъл Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точки 83 и 84).
По принцип оповестяването на спорните документи може да засегне защитен интерес — в случая защитата на съдебните производства — поради естеството на информацията, съдържаща се в тях. Следователно, за да се определят вероятните последици на акта на оповестяване върху съдебните производства, преценката по категория предполага, че документите, включващи се в определена категория, съдържат еднакъв вид информация. Всъщност липсата на конкретна проверка може да се обоснове единствено когато е явно, че изтъкнатото изключение се прилага действително към цялата информация, съдържаща се в исканите документи (Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точка 75).
Като се има предвид обаче особеното естество на интересите, които разглежданото изключение цели — видно от съображенията, изложени в точка 63 по-горе — да защити, както и предвид факта, че документите, до които се иска достъп, са писмените становища на една от страните по делото, е възможно неоповестяването да бъде оправдано за определен период по съображения, които не са свързани със съдържанието на всеки от исканите документи, ако същите тези съображения обосновават необходимостта от защита на въпросните документи в тяхната цялост.
В конкретния случай следва да се отбележи, че от една страна писмените становища, до които се иска достъп, са изготвени от Комисията в качеството ѝ на страна по три преки производства, все още висящи към датата на вземане на обжалваното решение. Вследствие на този факт всяко едно от писмените становища по въпросните три дела може да се разглежда като включено в една и съща категория, така че за основание на отказа може да служи една и съща обосновка.
От друга страна Комисията е обосновала отказа си за достъп до писмените становища, представени по дело Honeywell/Комисия, T-209/01, по дело General Electric/Комисия, T-210/01, и по дело Комисия/Австрия, C-203/03, основно с необходимостта от закрила на положението ѝ в качеството на страна — независимо дали ищец/жалбоподател или ответник — изтъквайки, че тяхното оповестяване може да наруши равновесието между нея и останалите страни в производството, да засегне нормалното протичане на устните състезания пред съда и да наруши линията на поведение, следвана в това отношение от общностния съд. Следователно трябва да се провери дали тези съображения дават основание да се счита, че споменатите писмени становища са явно обхванати в тяхната цялост от изключението, свързано със защитата на съдебните производства.
За тази цел следва да се провери релевантността на факта, че обжалваното решение е прието на дата, към която въпросните писмени становища не са били разисквани пред съда, като се има предвид, че според Комисията датата на съдебното заседание представлява решаващ елемент по отношение на решението, което следва да се вземе относно достъпа до исканите писмени становища, доколкото отказът за достъп бил необходим преди тази дата, за да се избегне външният натиск върху нейните представители, по-специално от страна на обществеността.
В това отношение следва да се приеме, че оповестяването на посочените писмени становища преди провеждането на съдебното заседание би изложило Комисията на евентуални критики и възражения от специализираните среди, и по-общо от страна на печата и обществеността, срещу доводите, съдържащи се в споменатите писмени становища. Освен евентуален натиск върху нейните представители тези критики и възражения биха възложили по-специално допълнителна задача на институцията, ако последната приеме, че е длъжна да ги отчете в защитата на своята позиция пред съда, докато страните в производството, които не са длъжни да оповестят своите писмени становища, могат да защитават своите интереси независимо от всякакъв външен натиск.
В това отношение Първоинстанционният съд припомня, че принципът на равни процесуални възможности, съставляващ един от елементите на по-широкото понятие за справедлив съдебен процес, предполага задължението за осигуряване на разумна възможност за всяка от страните да изложи своите твърдения при условия, които не я поставят в явно по-неблагоприятно положение от това на противната страна (вж. ЕСПЧ, Решение по дело Dombo Beheer BV срещу Нидерландия от 27 октомври 1993 г., серия A № 274, точка 33, Решение по дело Ernst и др. срещу Белгия от 15 юли 2003 г., точка 60 и Решение по дело Vezon срещу Франция от 18 април 2006 г., точка 31). Същевременно, дори фактът на оповестяване на писмените ѝ становища да не може сам по себе си да постави съответната институция в явно по-неблагоприятно положение при излагането на нейните твърдения пред съда, това не променя обстоятелството, че гаранцията за обмен на информация и мнения, свободна от какъвто и да било външен натиск, може да наложи в интерес на правилното осъществяване на правораздаването писмените становища на институциите да не подлежат на публичен достъп, докато съдържащите се в тях доводи не бъдат разисквани пред съда.
Освен това, както отсъжда Първоинстанционният съд в Решение по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, точка 15 по-горе (точки 136—138), страните имат право да защитават своите интереси независимо от всякакво външно влияние, и по-специално от страна на обществеността. Подобно заключение обаче, дори направено от Първоинстанционния съд, за да се установи неправомерно използване от страна в дадено производство на писмената защита на другата страна, трябва да се възприема в смисъл, че до провеждане на съдебното заседание производството трябва се защитава от всякакво външно влияние.
Всъщност, подобно на останалите страни в производството, Комисията трябва да има възможност да представи и разисква своята позиция, без да е изложена на каквото и да било външно влияние, още повече тъй като позицията, която тя защитава по принцип цели да гарантира правилното прилагане на общностното право. Постигането на подобна цел предвид естеството на интересите, посочени в точка 63 по-горе, които разглежданото изключение цели да защити, налага писмените становища на Комисията да не бъдат оповестявани, преди тя да е имала възможност да ги разисква пред съда в открито съдебно заседание, и следователно ѝ дава право да изключи публичния достъп до тях предвид евентуален натиск върху нейните представители, който може да бъде оказан в рамките на обществен дебат в резултат от оповестяването на тези становища, без за тази цел да е необходимо тя да извършва конкретна проверка на съдържанието им.
Следователно се налага заключението, че ако производството, до което се отнасят писмените становища, достъп до които се иска, не е достигнало етапа на съдебно заседание, отказът да се оповестят тези становища трябва да се разглежда като обхващащ всички елементи на информация, съдържащи се в тях. След провеждането на съдебното заседание обаче Комисията е длъжна да извърши конкретна преценка на всеки искан документ, за да провери предвид неговото специфично съдържание дали може да бъде оповестен или неговото оповестяване би засегнало съдебното производство, до което същият се отнася.
Доводите на страните в това отношение не опровергават посочените заключения.
Първо, заключението, че до датата на съдебното заседание писмените становища следва да се изключат общо и автоматично от правото на достъп, не може да се постави под въпрос поради обстоятелство, изтъкнато от жалбоподателя в неговите писмени изявления, че оповестяването на доказателствата по делото се допуска в много държави-членки и че се предвижда и от член 40, параграф 2 от ЕКПЧ, който гласи: „[п]одадените в секретариата документи са достъпни за обществеността, освен ако председателят на съда реши друго“. Значението на посочената разпоредба се пояснява в член 33 от Процедурния правилник на Европейския съд за защита правата на човека, чийто параграф 2 предвижда възможност да се откаже достъп до документ на основание ясно определени публични или частни интереси или „доколкото председателят на състава счете това за строго необходимо, когато при особени обстоятелства публичността би могла да засегне интересите на правосъдието“.
В това отношение е достатъчно да се припомни, че за разлика от посочените разпоредби процедурните правила на общностните юрисдикции не предвиждат право на достъп на трети лица до доказателствата, представени от страните в секретариата.
Второ, заключението, че е необходимо да се извърши конкретна проверка на съдържанието на исканите писмени становища, ако последните се отнасят до дело, съдебното заседание по което вече е било проведено, не може да се поставя под въпрос поради факта, че Комисията, както твърди самата тя, била длъжна да следва линията на поведение на юрисдикцията, пред която делото е висящо, и съответно била длъжна, що се отнася до висящите дела, по които е страна, да откаже достъп до исканите писмени становища до постановяване на окончателното съдебно решение.
Несъмнено е вярно, че писмените становища на страните по принцип са поверителни по отношение на разглеждането им от общностния съд. Всъщност член 20, алинея 2 от Статута на Съда (наричан по-нататък „Статута“), приложим на основание член 53 от него и спрямо Първоинстанционния съд, изисква единствено съобщаването им на страните и на институциите на Общността, чиито решения се разглеждат. Освен това член 16, параграф 5, втора алинея от Процедурния правилник на Съда, както и член 24, параграф 5, втора алинея от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд, предвиждат възможност единствено за страните в производството да получат преписи от материали по делото, а член 5, параграф 3, трета алинея от Указанията за секретаря на Първоинстанционния съд подчинява достъпа на трети лица до доказателства по делото на наличието на законен интерес, който трябва да бъде надлежно доказан.
Посочените разпоредби обаче не забраняват на страните да оповестяват своите собствени писмени становища, тъй като Съдът е потвърдил, че няма норма или разпоредба, която да позволява или забранява на страните в дадено производство да оповестяват своите собствени писмени становища на трети лица и че принципът, освен в изключителни случаи, когато оповестяването би засегнало доброто правораздаване, което не е така в случая на разглежданото дело, е, че страните са свободни да оповестяват своите собствени писмени становища (Определение по дело Германия/Парламент и Съвет, точка 42 по-горе, точка 10). Освен че изключва наличието на абсолютен принцип на поверителност, подобна позиция на Съда предполага също, че оповестяването на писмени становища по висящи дела не засяга непременно принципа на доброто правораздаване.
Освен това посочените разпоредби не задължават институциите, що се отнася до прилагането на нормите в областта на достъпа до документи, да следват линията на поведение на юрисдикцията, пред която е висящо делото, до което се отнасят писмените становища, чието оповестяване се иска, тъй като Съдът вече е приел в приложение на Кодекса за поведение от 1993 г., че от правото на всяко лице на справедливо гледане на неговото дело от независим съд не може да се заключи, че сезираната със спора юрисдикция неминуемо е единствената компетентна да позволи достъп до доказателствата по въпросното съдебно производство, още повече че опасността от засягане на независимостта на съда е взета предвид в достатъчна степен от споменатия кодекс и от съдебната защита на общностно равнище на актовете на Комисията за предоставяне на достъп до документите, съхранявани от последната (Решение по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия, точка 36 по-горе, точки 17 и 19). Следователно при липса на специални разпоредби, предвидени за тази цел, не може да се приеме, че приложното поле на Регламент № 1049/2001 е възможно да се ограничава по съображение, че посочените в точка 87 по-горе разпоредби от процедурните правилници не уреждат достъпа на трети лица и са приложими в качеството на lex specialis (що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., вж. в този смисъл Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, точки 37, 44 и 46).
На последно място следва да се подчертае, че единствените процесуални разпоредби, налагащи на страните забрана за оповестяване, са член 56, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда и член 57 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд, които предвиждат, че решението за разглеждане на делото при закрити врата включва забрана за разгласяване на устните състезания. Всъщност в съответствие с член 31 от Статута съдебните заседания са открити, освен ако Съдът по своя инициатива или по искане на страните при наличието на сериозни основания реши друго. Подобна разпоредба относно публичността на устните състезания прилага основен принцип, утвърден в член 6, параграф 1 от ЕКПЧ. Все пак според постоянната съдебна практика на Европейския съд за защита правата на човека (вж. ЕСПЧ, Решение по дело Sutter срещу Швейцария от 22 февруари 1984 г., серия A № 74, точка 26, Решение по дело Diennet срещу Франция от 26 септември 1995, серия A № 325-A, точка 33 и Решение по дело Exel срещу Чешка република от 5 юли 2005 г., точка 45):
„Посочената публичност осигурява защита на лицата срещу правосъдие при условията на секретност, което не е подложено на контрол от обществеността; тя представлява и средство, способстващо за запазване на доверието, с което се ползват съдилищата. Чрез прозрачността, която осигурява на правораздаването, тя спомага за осъществяването на целта на член 6, параграф 1: справедлив съдебен процес, гаранцията за който се нарежда сред принципите на всяко демократично по смисъла на Конвенцията общество.“
Като предвижда, че съдът взема решение за провеждане на съдебно заседание при закрити врата като изключение, член 31 от Статута потвърждава, че от една страна оповестяването на писмените становища, които вече са били разисквани открито в съдебно заседание и чието съдържание в тази връзка е било обобщено и предоставено за достъп на обществеността, по принцип не поражда опасност от засягане на нормалния ход на въпросното производство. От друга страна решение относно евентуална необходимост от абсолютна или частична поверителност може да се вземе от съда единствено преди провеждането на съдебното заседание, така че предоставянето от съответната институция на достъп след провеждане на съдебното заседание запазва полезното действие на евентуално решение на съда, взето служебно или по искане на някоя от страните, за провеждане на съдебното заседание при закрити врата.
От изложеното дотук следва, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като не е извършила конкретна проверка на писмените становища по дела Honeywell/Комисия, T-209/01, General Electric/Комисия, T-210/01, и Комисия/Австрия, C-203/03, нито е допуснала грешка в преценката, като е счела, че е налице обществен интерес за защита на споменатите писмени становища.
В съответствие с член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001 обаче достъпът до исканите от жалбоподателя писмени становища трябва да бъде предоставен, дори тяхното оповестяване действително да може да засегне защитата на въпросните съдебни производства, ако по-висш обществен интерес диктува споменатото оповестяване.
Следва да се уточни, че Регламент № 1049/2001 не дава определение на понятието за по-висш обществен интерес. Освен това, що се отнася до защитените с разглежданото изключение интереси, и за разлика от интересите, защитени с изключенията, предвидени в член 4, параграф 1 от посочения регламент, по отношение на които самият законодател е извършил претегляне на интересите, съответната институция е длъжна да извърши претегляне на обществения интерес, свързан с оповестяването, и на интереса, който би бил удовлетворен при отказ за оповестяване, евентуално в светлината на доводите, изтъкнати в това отношение от заявителя.
В конкретния случай жалбоподателят се ограничава да изтъкне, че правото на обществеността на информация по важни въпроси от общностното право като тези в областта на конкуренцията, както и по въпроси от определен политически интерес, както е в случая на повдигнатите с исковете за неизпълнение на задължения, имало превес над защитата на съдебните производства. Що се отнася до Комисията, тя поддържа, че член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001 представлявал изключение от изключение и следователно, ако се прилагал систематично като израз на принципа на прозрачност, изключението, свързано със защитата на съдебните производства, щяло да изгуби всякакво полезно действие. При липса на специфични доводи от страна на жалбоподателя, които да удостоверяват наличието на императивна необходимост за информиране на обществеността по посочените по-горе въпроси, в обжалваното решение Комисията е преценила, че общественият интерес е удовлетворен най-пълно, когато е защитено нормалното провеждане на въпросните съдебни производства.
Следва да се отбележи, че ролята на свободата на печата в едно демократично общество е със сигурност съществена. Всъщност задача на печата е да дава информация по всички въпроси от обществен интерес, включително що се отнася до писането на статии и коментари относно съдебните производства, което допринася за довеждането им до знанието на обществеността и е напълно съвместимо с изискването за публичност на съдебното заседание, припомнено в точка 90 по-горе. Сигурно е също така, че правото на обществеността да получи споменатата информация представлява израз на принципа на прозрачност, който се въвежда с разпоредбите на Регламент № 1049/2001 в тяхната цялост, както е видно от съображение 2 от него, според което прозрачността дава възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията спрямо тях, като допринася за утвърждаване на принципа на демокрация.
По-висшият обществен интерес, посочен в член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001, който може да обоснове оповестяването на документ, засягащ защитата на съдебните производства, трябва по принцип да се различава от посочените по-горе принципи, на които се основава регламентът. Все пак фактът, че даден заявител не изтъква, както е в случая, обществен интерес, който да е различен от споменатите принципи, не предполага автоматично, че не е необходимо претегляне на наличните интереси. Всъщност, изтъкването на същите принципи предвид особените обстоятелства в случая може да бъде толкова належащо, че да надхвърля необходимостта от защита на спорните документи.
В конкретния случай обаче това не е така. Всъщност от една страна следва да се отбележи, че възможността за обществеността да получи информация по висящи дела се осигурява от факта, че съгласно член 16, параграф 6 от Процедурния правилник на Съда и член 24, параграф 6 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд в Официален вестник се публикува известие за всеки иск или жалба от момента на завеждане, което е достъпно също в интернет на страниците на Съда и на EUR-Lex и посочва по-специално предмета на спора и исканията, съдържащи се в исковата молба или в жалбата, както и изложените правни основания и основни доводи. В допълнение докладът за съдебното заседание, включващ резюме на доводите на страните, се предоставя на разположение в деня на съдебното заседание, в което освен това доводите на страните се разискват открито.
От друга страна следва да се припомни, че прилагането на изключението, свързано със защитата на разглежданите съдебни производства, цели по-специално да избегне всякакво външно влияние върху нормалния им ход. Освен това, както е видно от изложените дотук съображения, интересът, свързан със защитата на подобна цел, се предполага независимо от съдържанието на исканите от жалбоподателя писмени становища, тъй като се касае за интерес, чиято защита е необходима за правилното осъществяване на правораздаването.
В резултат на това следва да се заключи, че Комисията правилно е преценила, че интересът да се осигури защита на съдебните производства има предимство пред възможния общ интерес от оповестяването, изтъкван от жалбоподателя. Освен това следва да се подчертае, че подобно ограничение не е абсолютно, доколкото то обхваща в тяхната цялост писмените становища, до които е отказан достъп единствено до датата на провеждане на съдебното заседание.
Следователно Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като е счела, че изтъкваният от жалбоподателя интерес не оправдава оповестяването на разглежданите писмени становища.
От всичко изложено дотук следва, че искането за отмяна на обжалваното решение в частта му относно отказа за достъп до писмените становища по дела Honeywell/Комисия, T-209/01, General Electric/Комисия, T-210/01, и Комисия/Австрия, C-203/03, трябва да бъде отхвърлено.
— Относно отказа на достъп до писмените становища по дело T-342/99
Що се отнася до отказа да се предостави достъп до писмените становища по дело Airtours/Комисия, T-342/99, приключено с решение на Първоинстанционния съд от 6 юни 2002 г., тоест около година и половина преди приемане на обжалваното решение, Комисията твърди в последното, че изискването за защита на съдебните производства остава в сила, тъй като споменатото решение на Съда е последвано от иск за обезщетение срещу нея (дело MyTravel/Комисия, T-212/03). Тя отбелязва, че всъщност последното дело, все още висящо пред Първоинстанционния съд, било тясно свързано с приключеното със споменатото решение дело, доколкото изтъкнатите от нея доводи в подкрепа на законосъобразността на решението, отменено със споменатото решение на Първоинстанционния съд, се разисквали и във висящото производство.
Следва да се отбележи също, че Комисията представя своята писмена защита по дело MyTravel/Комисия, T-212/03, на 28 февруари 2004 г., докато обжалваното решение е взето на 20 ноември 2003 г. Следователно, както изтъква самата Комисия на съдебното заседание, при вземане на обжалваното решение тя все още не била решила кои от доводите, изтъкнати по приключеното дело, щяла да изложи и по висящото. От това следва, че пълният отказ на достъп до споменатите документи произтича от намерението на Комисията да запази възможността за избор на доводите, които да използва, за да защити позицията си по висящото дело.
Подобна обосновка обаче явно не може да докаже, че отказът на достъп до спорните писмени становища се обхваща от разглежданото изключение в смисъл, че последните в своята цялост се нуждаят от защита предвид факта, че оповестяването им би засегнало висящото производство, свързано с производството, до което се отнасят.
На първо място е необходимо да се подчертае, че писмените становища, до които жалбоподателят е поискал достъп, се отнасят до дело, приключено с решение на Първоинстанционния съд. От това следва, че тяхното съдържание не само е доведено до знанието на обществеността под формата на резюме посредством доклада за съдебното заседание, изготвен от Първоинстанционния съд, и е разисквано по време на открито съдебно заседание, но е и възпроизведено в решението на Първоинстанционния съд. Следователно доколкото става въпрос за доводи, които вече са известни в публичната сфера, поне под формата на резюме, необходимостта, изтъквана от Комисията, да откаже достъпа до исканите писмени становища в тяхната цялост единствено поради съображението, че съдържащите се в тях доводи ще бъдат разисквани в друго, все още висящо производство, може да лиши от съдържание общия принцип за даване на възможно най-широк публичен достъп до документите, съхранявани от институциите. При подобен подход явно се размества прилагането на правилото, определено с Регламент № 1049/2001 и предвиждащо достъп, и на изключенията от него, които в съответствие със споменатата в точка 53 по-горе съдебна практика, трябва да се тълкуват и прилагат стеснително.
На второ място следва да се приеме, че не са изключение случаите, когато съответната институция излага една и съща обосновка по дела, които евентуално засягат едни и същи страни, но имат различен предмет или засягат различни страни, но имат един и същ предмет. Единствено обстоятелството, че доводи, вече изтъкнати пред съда по приключено дело, могат да се разискват и по сходно дело или във връзка с иск за обезщетение, предявен от страната, която е спечелила делото за отмяна, по никакъв начин не води до опасност от засягане на хода на все още висящото производство.
Ако бъдат приети, мотивите, изложени от Комисията за обосновка на отказа за достъп до писмените становища по дело Airtours/Комисия, T-342/99, биха имали тежест във всички случаи, когато е възможно обосновка от писмени становища по приключено дело да се изтъква и по висящо дело.
Освен това в конкретния случай, както бе отбелязано в точка 104 по-горе, Комисията е взела решение за отказ на достъп, тъй като е преценила, че трябва да разполага със свобода при избора на доводите, съдържащи се в посочените писмени становища, които да използва по висящото дело. Подобна обосновка, която предполага и недопускане, в нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, на частичен достъп, потвърждава, че Комисията не е доказала, че оповестяването на съдържанието на исканите писмени становища би засегнало нормалния ход на производството по все още висящото пред Първоинстанционния съд дело MyTravel/Комисия, T-212/03.
Следователно твърдяната необходимост от защита на доводите, които евентуално ще бъдат изтъкнати във висящо производство, не може да представлява мотив за отказ на достъп до писмените становища по вече приключено с решение на Първоинстанционния съд дело при липса на каквито и да било специални съображения, които да установяват, че оповестяването на тези становища би засегнало висящото съдебно производство. Опасенията, изложени от Комисията, остават единствено твърдения и са следователно твърде хипотетични (вж. в този смисъл Решение по дело VKI, точка 54 по-горе, точка 84).
От изложеното дотук следва, че Комисията е допуснала грешка в преценката, като е отказала достъп до писмените становища по дело Airtours/Комисия, T-342/99. Следователно искането за отмяна на обжалваното решение в частта относно отказа следва да бъде уважено.
Относно отказа на достъп до документи на основание изключението, свързано със защита на целите на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
Доводи на страните
Жалбоподателят изтъква, че Комисията не може да откаже да оповести своите писмени становища на основание на изключението, свързано със защита на целите на дейностите по разследване, с мотива, че споменатите са били изтъкнати в производства за установяване на неизпълнение на задължения, които все още са висящи пред Съда или които, макар и приключени с решение на последния, са все още висящи пред Комисията. Той подчертава, че производствата за установяване на нарушение на задължения несъмнено имат голямо значение в политически план, така че общественият интерес, свързан с достъпа до документи в тази област, е съществен и нараства постепенно с провеждане на разследването.
Предвид факта, че изключението, свързано със защита на целите на дейностите по разследване, съдържа важен фактически елемент и се отнася основно до унищожаването или подправянето на доказателства, опасността от засягане на обществения интерес, свързан със защитата на разследванията, намалява постепенно със събирането на доказателствата. Жалбоподателят счита, че тъй като общественият интерес, свързан с оповестяването, нараства постоянно, а общественият интерес, обслужван чрез защитата на разследванията, постоянно намалява, документите на институциите, свързани с искове за установяване на неизпълнение на задължения, трябва да се оповестяват поне частично или в неповерителен вариант. Ето защо в случай на отказ Комисията била длъжна да докаже сериозно засягане на съответния обществен интерес.
Според жалбоподателя моментът, от който общественият интерес, свързан с оповестяването, получава превес над защитата на разследванията, е предявяването на иска пред Съда, тъй като на този етап на делото усилията за постигане на уреждане на спора по взаимно съгласие са останали без резултат. Подобна позиция била в съответствие с Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, в което Първоинстанционният съд счел, че документите, изготвени от Комисията преди предявяване на иска за установяване на неизпълнение на задължения, а именно официални уведомителни писма и мотивирани становища в досъдебната процедура, били изключени от публичен достъп. Освен това следвало да се отбележи, че споменатото решение засяга Кодекса за поведение от 1993 г., а по отношение на изключенията от правото на достъп член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 се тълкува по-стеснително.
Комисията изтъква, че целта на производството за установяване на неизпълнение на задължения е съобразяване на националното право с общностното, а не „преследване“ на държавите-членки. Следователно, докато Съдът не се е произнесъл, уреждане на спора по взаимно съгласие било възможно, което от своя страна налагало защитен с поверителност диалог, както е приел Първоинстанционният съд в Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе (точка 68). В това отношение доводите на жалбоподателя, че посоченото решение се отнася единствено до досъдебната процедура, тъй като исканите по това дело документи са официални уведомителни писма и мотивирани становища, били неоснователни, като се има предвид, че Първоинстанционният съд подчертал факта, че изискването за поверителност засяга цялото производство за установяване на неизпълнение на задължения до постановяването на съдебно решение (Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, точка 68).
Комисията добавя, позовавайки се на приложение II към XX-ия доклад относно контрола по прилагане на общностното право, че статистическите данни за 2002 година разкриват ефективността на диалога между нея и държавите-членки по отношение на нарушенията, като от посочените статистически данни е видно, че от 361 предявени пред Съда иска 69 са оттеглени преди обявяването на съдебното решение, а по 22 производството е прекратено преди ново сезиране на Съда по член 228 ЕО. Следователно, тъй като ставало въпрос за диалог, който евентуално може да бъде продължен до произнасяне по последващ иск на основание член 228 ЕО, оповестяването на посочените доводи можело да засегне производството за установяване на нарушението, като наруши установеното между нея и държавите-членки доверие.
Именно за да не застраши целта за уреждане на спора ѝ с австрийските власти по взаимно съгласие, Комисията постановила отказ на заявката за получаване на материалите ѝ по все още висящото дело Комисия/Австрия, C-203/03. Достъпът до материалите по делата „Открито небе“ бил отказан поради сходни съображения, тъй като съответните държави-членки все още не се били съобразили с решенията на Съда, с които се установява неизпълнението на задълженията, и тъй като свързаните производства срещу други държави-членки били все още висящи.
На последно място, според Комисията не е налице по-висш обществен интерес, изискващ оповестяването на материалите по всички дела за установяване на нарушения, което би лишило изключението, свързано със защита на целите на дейностите по разследване, от всякакво полезно действие. Комисията припомня, че е потвърдила в своята декларация при приемането на Регламент № 1049/2001, че приема „производствата за установяване на нарушения да не фигурират изрично сред изключенията, предвидени в член 4, параграф 2 от регламента, тъй като счита[ла], че текстът в тази редакция по никакъв начин не засяг[ал] текущата практика по отношение на защитата на поверителността за целите на нейните задължения в областта на контрола за спазване на общностното право“ (протокол на Съвета, 6 юни 2001 г., док. 9204/01 ADD 1, стр. 3). Освен това общественият интерес, който трябвало да бъде защитен, бил свързан с възможността ѝ да убеди държавата-членка да се съобрази с общностното право, което от своя страна предполагало запазване на доверието между тях и отказ на всякакъв достъп до документи преди приключване на делото.
Съображения на Първоинстанционния съд
Следва да се припомни, че изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, е предвидено и в Кодекса за поведение от 1993 г. Както бе посочено в точка 62 по-горе във връзка със защитата на съдебните производства, разликите между посочения кодекс и Регламент № 1049/2001 се изразяват от една страна във факта, че първият предвижда възможност да бъде изключен публичният достъп до документ, чието оповестяване „би могло да засегне“ споменатите дейности, докато вторият се отнася до случаите, когато оповестяването „би засегнало” тези дейности, и от друга страна във факта, че първият не предвижда възможността по-висш обществен интерес да има превес над интереса, свързан със защитата на целите на дейностите по разследване. Както Кодексът за поведение от 1993 г., така и Регламент № 1049/2001, обаче, не съдържа определение за дейностите по разследване.
Според съдебната практика, установена при действието на Кодекса за поведение от 1993 г., Комисията надлежно се е позовала на това изключение, за да откаже достъп до документи, свързани с разследвания на евентуални нарушения на общностното право, вследствие на които може да се стигне до откриване на производство по член 226 ЕО (Решение по дело WWF UK/Комисия, точка 67 по-горе и Решение по дело Bavarian Lager/Комисия, точка 53 по-горе) или които действително са довели до откриване на подобна процедура (Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе). В подобни случаи отказът на достъп е счетен за обоснован поради факта, че държавите-членки имат право да очакват от Комисията да спазва поверителността, що се отнася до разследванията, които могат евентуално да доведат до откриване на производство за установяване на неизпълнение на задължения, дори след изтичане на определен период от време след приключването на посочените разследвания (Решение по дело WWF UK/Комисия, точка 67 по-горе, точка 63) и дори след сезиране на Съда (Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, точка 68).
Следователно от съдебната практика е видно, че оповестяване по време на преговорите между Комисията и съответната държава-членка на документи, отнасящи се до фазата на разследване, би могло да засегне нормалния ход на производството за установяване на неизпълнение на задължения, доколкото целта на последното, изразяваща се в предоставяне на възможност на държавата-членка да се съобрази доброволно с изискванията на Договора или евентуално на възможност да обоснове позицията си (Решение на Съда от 29 септември 1998 г. по дело Комисия/Германия,
C-191/95, Recueil, стр. I-5449
, точка 44) би била застрашена (Решение по дело Bavarian Lager/Комисия, точка 53 по-горе, точка 46). Посоченото изискване за поверителност, както уточнява и Първоинстанционният съд при прилагането на Кодекса за поведение от 1993 г., продължава да бъде в сила, дори след сезиране на Съда, поради съображението, че не може да се изключи възможността преговорите между Комисията и съответната държава-членка с оглед на доброволното съобразяване на последната с изискванията на Договора, да продължат в хода на съдебното производство до обявяване на съдебното решение. Следователно защитата на посочената цел, а именно уреждане по взаимно съгласие на спора между Комисията и съответната държава-членка преди постановяване на решението на Съда, обосновава отказа на достъп до документите, изготвени с оглед на производството по член 226 ЕО (Решение Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, точка 68).
Колкото до въпроса дали подобна обосновка се прилага спрямо всички писмени становища на Комисията по висящи пред Съда искове за установяване на неизпълнение на задължения, независимо от съдържанието на всеки искан документ, следва да се припомни, че както е видно от съображенията, изложени в точка 73 по-горе, липсата на конкретна проверка на съдържанието на всеки искан документ се допуска ако въпросните документи са явно обхванати в тяхната цялост от изключение от правото на достъп.
Такъв е случаят, когато исканите писмени становища съдържат един и същ вид информация и когато неизпълнението на задължението, до което се отнасят, се оспорва от съответната държава-членка. Всъщност доколкото възможността за уреждане по взаимно съгласие на спора между Комисията и въпросната държава-членка представлява важна цел на дейностите по разследване на Комисията относно неизпълненията от страна на държавите-членки на техните задължения, произтичащи от общностното право, трябва да се приеме, че изискването за поверителност на доказателствата по делото, необходимо за постигането на подобна цел, трябва да се спазва до момента на произнасяне на Съда по евентуалното наличие на разглежданото нарушение, което слага край на процеса относно възможните последици от разследването, водено от Комисията.
В конкретния случай Комисията отказва да предостави на жалбоподателя достъп до своите писмени становища, свързани от една страна с иск за неизпълнение на задължения, който е все още висящ в момента на постановяване на обжалваното решение (дело Комисия/Австрия, C-203/03), като съответно отказът се основава на изключението, свързано със защита на съдебните производства, а от друга — с осем сходни иска за неизпълнение на задължения (дела „Открито небе“), по които в момента на вземане на обжалваното решение Съдът вече се е произнесъл с Решения от 5 ноември 2002 г., с които обаче съответните държави-членки все още не са се съобразили.
Както е видно от точка 102 по-горе, ако отказът за предоставяне на достъп до писмените становища по дело Комисия/Австрия, C-203/03, се обхваща от изключението, свързано със защитата на съдебните производства, не следва да се проверява дали този отказ може да се основе и на изключението, свързано със защита на целите на дейностите по разследване. Следователно приложението на посоченото изключение трябва да се проверява единствено във връзка с отказа на достъп до писмените становища по делата „Открито небе“.
Трябва да се приеме, че всички тези писмени становища, доколкото задължително указват резултатите от извършеното от Комисията разследване за доказване наличието на нарушение на общностното право, са тясно свързани с откриването на производствата за установяване на неизпълнение на задължения, по които са представени, и следователно се отнасят до дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
Като се има предвид обаче, че всяко изключение от правото на достъп, както бе припомнено в точка 53 по-горе, следва да се тълкува стеснително, обстоятелството, че исканите документи се отнасят до защитен интерес, не може само по себе си да обоснове прилагане на изтъкнатото изключение, тъй като Комисията трябва да докаже, че тяхното оповестяване действително е в състояние да засегне защитата на целите на нейните дейности по разследване на въпросните нарушения.
Следователно Първоинстанционният съд трябва да провери дали Комисията не е допуснала грешка в преценката, като е счела, че отказът за оповестяване на писмените ѝ становища по делата за установяване на неизпълнение на задължения се обхваща от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
В обжалваното решение Комисията твърди, че не може да позволи достъпа до посочените писмени становища поради факта, че макар делата да били приключени с решения на Съда, съответните държави-членки все още не се били съобразили с последните, така че делата все още били висящи пред нея. Според Комисията текущите преговори с посочените държави-членки, имащи за цел да ги накарат да се съобразят доброволно с изискванията на общностното право, щели да бъдат застрашени в случай на оповестяване на исканите от жалбоподателя писмени становища. От това следвало, че целта, свързана със защита на нейните дейности по разследване, оставала в сила до съобразяването на споменатите държави с решенията на Съда. Освен това, както подчертава Комисията в своята писмена защита, производства, свързани с делата „Открито небе“ предвид наличието на еднакъв предмет, били образувани срещу други държава-членки и били все още висящи пред Съда.
Жалбоподателят оспорва позицията на Комисията, изтъквайки от една страна, че Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, не било релевантно в случая, тъй като се отнасяло до документи, изготвени преди завеждане на делото пред Съда, а от друга страна, че сезирането на Съда предполагало, че усилията за уреждане на спора по взаимно съгласие са били напразни. Той добавя, че споменатото решение се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г. и че Регламент № 1049/2001 следва да се тълкува стеснително по отношение на изключенията от правото на достъп.
Следва да се отбележи на първо място, че от Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, не може да се заключи, че публичният достъп може да бъде изключен единствено по отношение на документите, изготвени преди сезирането на Съда. Всъщност документи като официални уведомителни писма и мотивирани становища имат за цел да очертаят предмета на спора, което предполага, че посочените документи и искът трябва да се основават на едни и същи съображения и правни основания (Решение на Съда от 14 юли 1988 г. по дело Комисия/Белгия,
298/86, Recueil, стр. 4343
, точка 10 и Решение от 1 февруари 2005 г. по дело Комисия/Австрия,
C-203/03, Recueil, стр. I-935
, точка 28). Както изтъква Комисията в обжалваното решение, доказателствата и доводите, съдържащи се в писмените становища, са следователно идентични със съдържащите се в актовете, свързани с досъдебната процедура, така че направеното от жалбоподателя разграничение е неоснователно.
На второ място, дори да е вярно, че целта за постигане на уреждане на спора по взаимно съгласие е причина за съществуването на досъдебната процедура, не по-малко вярно е, както разкриват статистическите данни, представени от Комисията, че подобен резултат често се постига едва след сезирането на Съда. Следователно било несъвместимо с целта на производството за установяване на неизпълнение на задължения, която е да накара съответната държава-членка да се съобрази с общностното право, да се изключи възможността подобен резултат да се постигне след предявяването на иска. Освен това Първоинстанционният съд се е произнесъл в същия смисъл, потвърждавайки, че изискването за поверителност остава в сила дори след сезирането на Съда, тъй като не може да се изключи възможността преговорите между Комисията и съответната държава-членка за доброволно съобразяване с изискванията на Договора да продължат в хода на съдебното производство до обявяване на решението на Съда (Решение по дело Petrie и др./Комисия, точка 17 по-горе, точка 68).
Подобен извод не може да бъде опроверган с довода на жалбоподателя, че причината за наличието на разглежданото изключение е да се избегне подправянето на доказателствата, а подобна опасност намалява значително след като Комисията предяви иска пред Съда. Всъщност въпросното изключение, както е видно от неговата формулировка, не цели да защити дейностите по разследване като такива, а тяхната цел, която, видно от съдебната практика, посочена в точки 120 и 121 по-горе, е да накара в случай на производство за установяване на неизпълнение на задължения съответната държава-членка да се съобрази с общностното право. Поради тази причина различните актове, свързани с разследването, могат да останат обхванати от въпросното изключение, докато посочената цел не бъде постигната, дори ако разследването или конкретната проверка, довела до изготвянето на документа, до който се иска достъп, е приключила (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 110, а по аналогия, що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., Решение на Първоинстанционния съд от 13 септември 2000 г. по дело Denkavit Nederland/Комисия,
T-20/99, Recueil, стр. II-3011
, точка 48).
В конкретния случай към датата на приемане на обжалваното решение от постановяването на решенията на Съда, с които се установяват твърдените от Комисията нарушения от страна на съответните държави-членки, е изминала приблизително една година. Следователно не може да се оспорва, че към тази дата дейностите по разследване за доказване наличието на въпросните неизпълнения, които са могли да бъдат застрашени от оповестяването на исканите документи, са били приключени.
Все пак следва да се провери дали, както твърди Комисията, документите, свързани с дейности по разследване, могат да се считат за обхванати от изключението, посочено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, дори въпросните дейности да са приключени или да са довели не само до предявяване на иск пред Съда, но и до постановени от последния решения. Следователно става въпрос за установяване дали целта за уреждане на спора по взаимно съгласие, изтъкната от Комисията за обосновка на отказа на достъп, може да остане в сила след обявяването на решенията, с които се установява неизпълнение на задължения, за което са били предприети дейностите по разследване на Комисията.
В това отношение следва да се отбележи, че вследствие на решенията за установяване на неизпълнение на задължения съответните държави-членки са длъжни по силата на член 228, параграф 1 ЕО да предприемат всички необходими мерки с оглед на изпълнението на тези решения. Макар член 228 ЕО да не предвижда в какъв срок трябва да бъде изпълнено решението, от постоянна съдебна практика е видно, че интересът, свързан с непосредственото и еднообразно прилагане на общностното право, изисква изпълнението да бъде започнато незабавно и да приключи във възможно най-кратки срокове (Решение на Съда от 4 юли 2000 г. по дело Комисия/Гърция,
C-387/97, Recueil, стр. I-5047
, точки 81 и 82 и Решение от 25 ноември 2003 г. по дело Комисия/Испания,
C-278/01, Recueil, стр. I-14141
, точки 26 и 27). След като Съдът установи, че една държава-членка не е изпълнила свои задължения, произтичащи от Договора, тази държава е длъжна да предприеме мерки за съобразяване с решението, без подобен резултат да зависи от резултата на текущите преговори с Комисията.
Несъмнено не е изключено съответната държава-членка да не преустанови своето неизпълнение, включително що се отнася до изпълнението на решението на Съда, което може да принуди Комисията в съответствие с член 228, параграф 2 ЕО да открие ново производство за установяване на неизпълнение на задължение. В такъв случай обаче Комисията трябва да извърши ново разследване, включващо нова досъдебна процедура, и евентуално отново да сезира Съда. Следователно дейностите по разследване, водещи до предявяването на нов иск по член 228 ЕО, са нови по отношение на довелите до предявяването на иска по член 226 ЕО, доколкото целят да докажат, че нарушението, установено с решението на Съда, продължава след обявяването на споменатото решение.
Освен това следва да се припомни, че тъй като се отнася до неизпълнение на решение на Съда, член 228, параграф 2 ЕО предвижда способи, имащи за специална цел да накарат неизправната държава-членка да се съобрази с решението на Съда, установяващо неизпълнение на задължения, и по този начин да осигурят ефективното прилагане на общностното право от въпросната държава. Всъщност и двете предвидени с разпоредбата мерки, а именно еднократно платима сума и периодична имуществена санкция, имат следователно посочената цел, изразяваща се в оказване на икономическа принуда върху държавата-членка, която да я накара да прекрати установеното нарушение (Решение на Съда от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция,
C-304/02, Recueil, стр. I-6263
, точки 80 и 91 и Решение от 14 март 2006 г. по дело Комисия/Франция,
C-177/04, Recueil, стр. I-2461
, точки 59 и 60).
На последно място, да се приеме, че различните документи, свързани с дейностите по разследване, са обхванати от изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато все още не са определени всички последващи действия във връзка с въпросните производства, дори в случай че е необходимо ново разследване, водещо евентуално до предявяването на нов иск по член 228, параграф 2 ЕО, би означавало достъпът до споменатите документи да се подчини на случайни събития, а именно на неспазването от съответната държава-членка на решението на Съда за установяване на неизпълнение на задължения и предявяването на иск по член 228, параграф 2 ЕО, което е в дискреционната власт на Комисията. При всички положения би ставало въпрос за бъдещи и несигурни събития, зависещи от бързите действия и полагането на необходимата грижа от страна на съответните органи.
Подобно разрешение би влязло в противоречие с целта за гарантиране на възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите с оглед осигуряването на гражданите на възможност за по-ефикасен контрол върху законосъобразността при упражняването на публичната власт (вж. в този смисъл Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 53 по-горе, точка 112; вж. освен това по аналогия, що се отнася до приложението на Кодекса за поведение от 1993 г., Решение по дело Interporc II, точка 15 по-горе, точка 39 и Решение по дело JT’s Corporation/Комисия, точка 56 по-горе, точка 50).
Що се отнася до обстоятелството, изтъкнато в писмената защита, че делата със същия предмет като този на делата „Открито небе“ са все още висящи пред Съда, достатъчно е да се отбележи, от една страна, че Комисията по никакъв начин не е разяснила как възможността за уреждане на спора по взаимно съгласие със съответните държави-членки може да бъде застрашена от оповестяването на писмените ѝ становища по производства срещу други държави-членки, които вече са приключени с решения на Съда. От друга страна, както бе подчертано в точки 106 и 107 по-горе, връзката между две или повече дела, независимо дали тя се изразява в едни и същи страни или в един и същ предмет, не може сама по себе си да обоснове отказ на достъп, тъй като в противен случай би настъпило явно разместване на прилагането на принципа на свободен достъп до документите на институциите и на изключенията от посочения принцип, установени с Регламент № 1049/2001.
От всичко изложено дотук следва, че Комисията е допуснала грешка в преценката, като е отказала достъп до документите по делата „Открито небе“. Следователно искането за отмяна на обжалваното решение в частта относно посочения отказ трябва да бъде уважено.
По съдебните разноски
По смисъла на член 87, параграф 3, първа алинея от Процедурния правилник, Първоинстанционният съд може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. Тъй като в конкретния случай всяка от страните е загубила по едно от предявените основания, всяка страна следва да заплати направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (голям състав)
реши:

1)
Отменя решението на Комисията от 20 ноември 2003 г. в частта му относно отказа на достъп до писмените становища на Комисията, представени пред Съда по дело Комисия/Обединеното кралство, C-466/98; по дело Комисия/Дания, C-467/98; по дело Комисия/Швеция, C-468/98 ; по дело Комисия/Финландия, C-469/98; по дело Комисия/Белгия, C-471/98; по дело Комисия/Люксембург, C-472/98; по дело Комисия/Австрия, C-475/98 и по дело Комисия/Германия, C-476/98, и пред Първоинстанционния съд по дело Airtours/Комисия, T-342/99.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Всяка от страните понася направените от нея съдебни разноски.

Vesterdorf
Jaeger
Pirrung
Vilaras
Legal
Martins Ribeiro
Cremona
Pelikánová
Šváby
Jürimäe
Wahl
Prek
Ciucă
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 септември 2007 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
B. Vesterdorf
(
*1
)	Език на производството: английски.