CELEX: 61997TJ0241
Competencia
Procedimiento administrativo
Examen de las denuncias
Infracción del artículo 85 del Tratado CE (actualmente, artículo 81 CE)
Escrito de archivo de las actuaciones
Reapertura del procedimiento
Motivación
Obligación
Alcance
Acuerdo de cooperación
Cláusula de abastecimiento mutuo en exclusiva
Cláusula de prohibición de competencia

Motivación de la sentencia
Hechos que originaron el litigio
1 Stork Amsterdam BV (en lo sucesivo, «Stork») es una sociedad neerlandesa que produce maquinaria destinada a la fabricación de botellas de plástico mediante el método de soplado en molde.
2 El 14 de agosto de 1987, Stork celebró con Serac SA, convertida después en Serac Group (en lo sucesivo, «Serac»), una sociedad anónima francesa que fabrica maquinaria que permite el llenado aséptico de botellas de plástico, un acuerdo de cooperación para comercializar líneas completas de maquinaria destinada a la fabricación de dichas botellas y a su llenado aséptico con productos alimenticios líquidos (en lo sucesivo, «acuerdo de cooperación» o «acuerdo»). Ambas empresas se comprometieron a comprarse mutuamente la maquinaria que fabricaban y a venderla en líneas completas bajo la denominación «Stork-Serac» o «Serac-Stork». El acuerdo también preveía la obligación para cada empresa de poner a disposición de la otra los conocimientos (knowledge) necesarios para la comercialización, la instalación y el mantenimiento en servicio de la referida maquinaria (cláusula 5 del acuerdo).
3 La cláusula 6 de dicho acuerdo contenía una cláusula de «prohibición de competencia» que estipulaba, en particular:
«6.1. Las partes acuerdan abstenerse de desarrollar, fabricar y vender, directa o indirectamente mediante agentes o auxiliares de cualquier tipo, aparatos o partes de aparatos que compitan con aquellos, fabricados por la otra parte, que son objeto de la presente cooperación o análogos.
6.2. Si un cliente potencial reclama a Stork o a Serac aparatos de llenado o de soplado en molde fabricados por terceros, el vendedor deberá solicitar el consentimiento de la otra parte. Ésta no podrá negarse injustificadamente. Si una de las partes vende la maquinaria competidora de un tercero sin el consentimiento de la otra, ésta tendrá derecho a exigir el pago de una multa, en concepto de indemnización a tanto alzado, equivalente al 30 % (treinta por cien) de la maquinaria sustituida.
6.3. En caso de resolución del acuerdo con arreglo a la cláusula 14 [es decir, después de haber estado en vigor el acuerdo durante cinco años y tras la denuncia por escrito con un plazo de preaviso de doce meses] y sólo en este caso, la obligación de no hacerse la competencia estipulada en la cláusula 6.1 seguirá en vigor respecto de la parte que le resuelva, durante los cuatro años siguientes a dicha resolución.»
4 En 1989 Stork trató de obtener el consentimiento de Serac para poner fin a su acuerdo de cooperación y ello, en particular, mediante escrito de 13 de julio de 1989, en el que también amenazaba con presentar una denuncia ante la Comisión por incumplimiento del artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE), si Serac se negaba a poner fin al acuerdo.
5 Ante la falta de respuesta favorable por parte de Serac, el 20 de septiembre de 1989 la demandante presentó una denuncia ante la Comisión con objeto de que se declarase la incompatibilidad de su acuerdo de cooperación con el artículo 85 del Tratado. Stork alegó que Serac había infringido dicha disposición al negarse a poner fin al referido acuerdo.
6 El 24 de enero de 1990, Serac notificó el acuerdo de cooperación a la Comisión con objeto de obtener una declaración negativa o una exención y declaró que se daba por satisfecha con un escrito administrativo de archivo («escrito de archivo de las actuaciones»).
7 La Comisión respondió a la denuncia de Stork y a la notificación de Serac mediante un escrito de 20 de marzo de 1991, firmado por el Sr. J. Dubois, Director en funciones de la Dirección General de Competencia (DG IV), y que contenía una propuesta de solución amistosa del litigio presentada tras su denuncia y notificación, «así como tras la información complementaria suministrada por ambas sociedades». Después de analizar el acuerdo de cooperación, el Sr. Dubois indicó que éste, aunque no cumplía los requisitos para una exención, era bastante similar a los contemplados en el Reglamento (CEE) nº 417/85 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1984, relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos de especialización (DO 1985 L 53, p. 1; EE 08/02, p. 162), y que se distinguía principalmente por los apartados 2 y 3 de su cláusula 6. El autor del escrito precisó que, con base en toda la información de que disponía, estimaba que dichas cláusulas restringían la competencia y no eran indispensables para alcanzar los objetivos del acuerdo. Por tanto, proponía una modificación de las referidas cláusulas para adaptar el acuerdo al espíritu del Reglamento nº 417/85.
8 La adaptación propuesta del apartado 2 de la cláusula 6 (sobre el abastecimiento mutuo en exclusiva) debía ajustarlo al artículo 2, letra b), de dicho Reglamento y prever la posibilidad de que cada una de las partes se abasteciera de terceros -sin penalidad alguna- cuando éstos ofrecieran condiciones de abastecimiento más favorables. En la misma línea de adaptación del acuerdo al Reglamento nº 417/85, el Sr. Dubois también precisó que «debería suprimirse» el apartado 3 de la cláusula 6 (sobre la obligación de no hacerse la competencia durante los cuatro años siguientes a la expiración del acuerdo).
9 Añadió, además, que, dada la importancia económica limitada del asunto a nivel comunitario, no le parecía «oportuno, en esta fase, proponer a la Comisión que iniciara un procedimiento». En caso de que las partes no llegaran a un acuerdo para modificar las cláusulas en el sentido propuesto, podían llevar el asunto ante los órganos jurisdiccionales o las autoridades administrativas nacionales competentes e invocar el escrito de la Comisión.
10 El escrito destinado a Stork contenía un apartado adicional que decía:
«En caso de que Vds. no respondan en las cuatro semanas siguientes a la recepción del presente escrito, archivaré este expediente; no obstante, podrá reabrirse en cualquier momento si un cambio en las circunstancias fácticas o jurídicas requiere un nuevo examen de la situación.»
11 Mediante escrito de 19 de julio de 1991, Serac comunicó a la Comisión que las partes tenían previsto resolver amistosamente su litigio. Sin embargo, las conversaciones entre ambas partes no dieron resultado y el acuerdo expiró el 14 de agosto de 1992 sin haber sido modificado.
12 El 21 de diciembre de 1992, Serac envió otro escrito al Sr. Dubois, en el que pedía a la Comisión que reconsiderase su análisis del expediente. Serac alegó, en particular, que la propuesta que la Comisión había hecho en su escrito de 20 de marzo de 1991, de modificar o suprimir una serie de cláusulas del acuerdo, reflejaba un desconocimiento del mercado de que se trata y una apreciación errónea de las repercusiones del acuerdo de cooperación sobre la competencia. En dicho escrito, Serac añadía que confirmaba su consentimiento a no invocar el apartado 3 de la cláusula 6 del acuerdo de cooperación, bajo la única condición de no hacer uso de los «conocimientos secretos comunicados durante su vigencia».
13 Mediante escrito de 25 de febrero de 1993, el Sr. F. Giuffrida, Jefe de Unidad de la DG IV, respondió que las alegaciones presentadas por Serac no podían poner en tela de juicio la postura de la Comisión, expresada en su escrito de 20 de marzo de 1991, según la cual los apartados 2 y 3 de la cláusula 6 del acuerdo restringían demasiado la competencia y no eran indispensables para alcanzar los objetivos del acuerdo. Concluyó el escrito del modo siguiente: «En consecuencia, me parece que este asunto debe considerarse concluido.» La Comisión envió una copia de este escrito a Stork.
14 El 15 de mayo de 1993, Serac presentó ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso de anulación de la Decisión contenida en el escrito de la Comisión de 25 de febrero de 1993 (asunto T-31/93).
15 El 16 de julio de 1993, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad, en la que alegaba que el escrito del Sr. Guiffrida no era un acto recurrible, sino una simple toma de posición provisional, pues no estaba destinada a producir efectos jurídicos y no contenía ninguna decisión definitiva sobre la denuncia o la notificación. En el escrito en el que proponía la excepción de inadmisibilidad, la Comisión también anunciaba que seguiría analizando el asunto. En este contexto, Serac desistió de su recurso y el asunto fue archivado mediante auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 20 de diciembre de 1993.
16 Con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE: 08/01, p. 22), el 5 de octubre de 1994 la Comisión dirigió a las partes sendas solicitudes de información idénticas relativas a «los datos más recientes sobre el reparto del mercado según la forma de presentación ("brick", botella de plástico o de vidrio, cartón...) para cada uno de los segmentos del mercado de la leche»; dichas solicitudes tenían por objeto «permitir que la Comisión apreciara la compatibilidad del [acuerdo] con las normas de la CEE sobre competencia y, en particular, con el artículo 85 del Tratado [...], con pleno conocimiento de causa y en su auténtico contexto económico».
17 Ambas partes comunicaron la información requerida y, a continuación, el 14 de noviembre de 1994, la Comisión examinó el asunto junto con el Abogado de Stork y, después, el 13 de diciembre de 1994, con el Abogado de Serac.
18 Con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17 del Consejo (DO 1963, 127, p. 2268; EE: 08/01, p. 62), el Sr. G. Rocca precisó a la demandante, en nombre del Sr. Alexander Schaub, Director General de la DG IV, mediante escrito de 23 de enero de 1996, los motivos que justificaban la desestimación de su denuncia. Tras exponer su análisis del expediente a la luz del artículo 85 del Tratado, el Sr. Rocca concluyó que no era realista sostener que «el acuerdo permitía a las empresas interesadas eliminar la competencia en una parte sustancial de los productos de que se trata, y con más razón porque mediante su escrito de 21 de diciembre de 1992, Serac había renunciado a los derechos que le otorga la cláusula 6, apartado 3, del acuerdo» (derechos de exclusiva después de poner fin al acuerdo). El escrito de la Comisión terminaba con una advertencia, al indicar que la Institución no adoptaría ninguna decisión definitiva antes de tomar conocimiento de los comentarios o de nueva información de la demandante, debiendo esta última hacerlos llegar por escrito en el plazo de cuatro semanas.
19 El 22 de marzo de 1996, Stork contestó a la Comisión, negó las alegaciones de ésta y puso en duda la posibilidad de que la demandada efectuara otro análisis del asunto tras sus escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993.
20 Mediante escrito de 20 de junio de 1997, la Comisión informó a Stork acerca de la Decisión de desestimación de su denuncia de 20 de septiembre de 1989 (Decisión IV/F-1/33.302 Stork; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Repitiendo sustancialmente el análisis del acuerdo, contenido en su escrito de 23 de enero de 1996, la Comisión concluye a este respecto que, aun cuando las cláusulas restrictivas de la competencia que figuran en el acuerdo están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado, se cumplen los requisitos de aplicación del apartado 3 de dicho artículo.
Procedimiento y pretensiones de las partes
21 Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 21 de agosto de 1997, la demandante interpuso el presente recurso de anulación contra la Decisión de la Comisión contenida en el escrito de 20 de junio de 1997.
22 Mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de Primera Instancia de 20 de abril de 1998, se admitió la intervención de Serac en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
23 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta) decidió iniciar la fase oral. En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, se invitó a las partes a que respondiesen por escrito a determinadas preguntas antes de la vista.
24 En la vista celebrada el 22 de abril de 1999 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
25 La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
26 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene a la demandante a pagar las costas del procedimiento.
27 La parte coadyuvante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso interpuesto por Stork.
- Condene a Stork a la totalidad de las costas y gastos del procedimiento, incluidos los ocasionados con motivo de su intervención.
Fundamentos de Derecho
28 En apoyo de sus pretensiones, la demandante invoca tres motivos, basados, en primer lugar, en la incompetencia o abuso de poder de la Comisión al adoptar la Decisión impugnada, cuando sus escritos de marzo de 1991 y de febrero de 1993 ya contenían una decisión definitiva y el asunto, al menos tras el escrito de 25 de febrero de 1993, debía considerarse concluido; en segundo lugar, en el error de hecho y de Derecho que vicia dicha Decisión y, en tercer lugar, en la inexistencia o insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada.
29 La Comisión rechaza los motivos de la demandante y solicita que se desestime el recurso.
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia o abuso de poder de la Comisión al adoptar la Decisión impugnada
30 El primer motivo de la demandante tiene por objeto, sustancialmente, negar el derecho de la Comisión a reabrir el procedimiento relativo a la denuncia y la notificación y a adoptar la Decisión impugnada y tiene dos partes. En la primera parte, la demandante sostiene que los escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993 contenían una decisión susceptible de recurso y que el asunto, en todo caso tras el último escrito, debía considerarse concluido siempre que ningún elemento nuevo justificase un nuevo examen del expediente. En la segunda parte, la demandante alega que, al reabrir el procedimiento administrativo el 5 de octubre de 1994 y al adoptar la Decisión final el 20 de junio de 1997, la Comisión incumplió su obligación de adoptar en un plazo razonable una decisión sobre su denuncia de 20 de septiembre de 1989.
31 En su réplica, en el marco de su segundo motivo de anulación, la demandante también invoca que la decisión de reanudar el procedimiento se había adoptado contraviniendo el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE).
32 Para apreciar la fundamentación del primer motivo, el Tribunal de Primera Instancia estima que procede examinar la primera parte de éste junto con el motivo relativo a la falta de motivación de la decisión de reabrir el procedimiento.
Alegaciones de las partes
33 La demandante alega que en los escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993, considerados de forma aislada o conjunta, la Comisión adoptó una Decisión susceptible de recurso, mediante la cual se pronunció, con objeto de crear efectos jurídicos, sobre la aplicación del artículo 85 del Tratado al acuerdo de cooperación.
34 Habida cuenta de su contenido, el escrito de la Comisión de 25 de febrero de 1993 debería considerarse un acto impugnable, pues está destinado a producir efectos jurídicos. En opinión de la demandante, el referido escrito implica una apreciación del acuerdo de que se trata y corresponde a una toma de posición de la Comisión tanto sobre la incompatibilidad con el mercado común de dos cláusulas del acuerdo de 14 de agosto de 1987, a la luz del artículo 85, apartado 1, del Tratado, como sobre el hecho de que dichas cláusulas no están comprendidas en las disposiciones del apartado 3 del mencionado artículo. Mediante este escrito, la Comisión dio por concluido formalmente el procedimiento y la apreciación jurídica dada al acuerdo se convirtió en definitiva.
35 La demandante concluye que la demandada no estaba facultada para reabrir el procedimiento administrativo después de haber adoptado una decisión y sin que ningún elemento nuevo justificase tal reapertura. Al hacerlo, la Comisión abusó de su poder.
36 En su réplica, la demandante también alega la motivación defectuosa de la Decisión impugnada, pues no expone los motivos, y explicita, por una parte, el cambio de opinión de la demandada acerca de la importancia económica del acuerdo y, por otra parte, su decisión de examinar nuevamente de forma detallada el expediente, en lugar de proponer, como antes, que se someta a las autoridades nacionales a falta de aceptación de las modificaciones propuestas, cuando no ha aparecido ningún elemento nuevo que justifique dicho nuevo examen.
37 La demandada contesta la tesis de la demandante. Indica que a partir de septiembre de 1989 se vio confrontada con un conflicto entre Stork y Serac sobre la puesta en práctica y la validez de su acuerdo de cooperación y recuerda las normas aplicables a su intervención en tales circunstancias. Invoca los apartados 45 a 47 de la sentencia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión (T-64/89, Rec. p. II-367; en lo sucesivo, «sentencia Automec I»), en la que el Tribunal de Primera Instancia declaró, por una parte, la existencia de tres fases sucesivas en el desarrollo del procedimiento regulado por el artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 17 y por el artículo 6 del Reglamento nº 99/63 y, por otra parte, consideró que las observaciones preliminares emitidas por los servicios de la Comisión, en el marco de estos contactos informales durante la primera fase, no pueden considerarse actos impugnables.
38 En este contexto, los escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993 constituyen manifiestamente observaciones preliminares emitidas por los Servicios de la Comisión de modo informal sobre la base de un primer examen de las alegaciones y de los hechos expuestos por ambas partes. En opinión de la demandada, en los referidos escritos, la Comisión no emitió un dictamen definitivo que produzca efectos jurídicos con arreglo al artículo 85 del Tratado.
39 El escrito de marzo de 1991 contiene una propuesta pragmática destinada a poner fin al conflicto entre ambas partes y no una interpretación definitiva del artículo 85 del Tratado. El pasaje más importante de dicho escrito es aquél en el que el Sr. Dubois indicó que, dada la importancia económica relativa de este asunto, no le parecía oportuno, en esa fase, proponer a la Comisión que iniciara un procedimiento. Esta afirmación explica la sugerencia hecha a las partes de resolver el litigio en el sentido propuesto y, en el supuesto de que persistiese el desacuerdo, llevar el asunto ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
40 En opinión de dicha parte, el escrito de febrero de 1993 confirma simplemente que la Comisión, aun después de haber tomado conocimiento de los argumentos y de los elementos de información adicionales expuestos por Serac, no juzgaba oportuno iniciar un procedimiento y que, en consecuencia, «este asunto [debía] considerarse concluido».
41 La Comisión añade que los dos escritos antes citados no pueden considerarse una decisión definitiva que produzca efectos jurídicos y que declare la incompatibilidad del acuerdo con el artículo 85 del Tratado, pues tal Decisión sólo puede adoptarse siguiendo el procedimiento prescrito por el Reglamento nº 17, que prevé, en particular, la comunicación de quejas. La Comisión estima que, en el caso de autos, no queda probada la veracidad de dicha comunicación y que la falta de la firma, en dichos escritos, del miembro de la Comisión encargado de las cuestiones de competencia o de la persona que actúe en su nombre, confirma que éstos sólo expresan una primera opinión provisional.
42 Además, la demandada reconoce que, tras el desistimiento de Serac en el asunto T-31/93, habida cuenta, en particular, de las alegaciones y de los datos suministrados por Serac en su escrito de recurso decidió volver a examinar -esta vez detalladamente- las repercusiones del acuerdo de cooperación sobre la competencia. De este modo, al «reactivar el procedimiento», reconsideró su posición inicial, según la cual el asunto no tenía importancia económica suficiente para justificar un examen detallado.
43 La Comisión estima que el escrito de 20 de marzo de 1991 ya daba a entender la posibilidad de una apertura ulterior del procedimiento cuando su autor precisó que no le parecía «oportuno, en esta fase, proponer a la Comisión que inicie un procedimiento».
44 Con base en el apartado 77 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión (T-24/90, Rec. p. II-2223; en lo sucesivo, «Automec II»), la Comisión sostiene que la decisión de someter un asunto, considerado de menor importancia en un primer análisis, a un examen posterior detallado, constituye una medida inherente a la libre apreciación de cualquier administración a la que se haya confiado una misión de vigilancia y de control. Del mismo modo, la competencia necesaria para establecer prioridades también implica la de revisar dichas prioridades, lo cual es tanto más cierto en el presente asunto en el que la reapertura del procedimiento no lesionó los intereses de ninguna de las partes. Ni la demandante ni Serac formularon objeciones a la nueva prioridad dada por la Comisión al examen de su asunto.
45 La demandada contesta la admisibilidad del motivo presentado por la demandante en su réplica, basado en la motivación defectuosa de la Decisión impugnada (véase el apartado 36 supra). Con carácter subsidiario sostiene que no estaba obligada a indicar en dicha Decisión las razones por las cuales había iniciado una investigación en octubre de 1994, tanto más cuanto que Stork o Serac, que, además, habían colaborado sin reservas en dicha investigación, no habían mencionado dicha cuestión.
46 La parte coadyuvante también niega que los escritos de la Comisión de 1991 y 1993 deban considerarse una decisión definitiva no susceptible de recurso.
47 Dicha parte recuerda que en repetidas ocasiones la Comisión indicó que los escritos de 1991 y 1993 no eran decisiones definitivas. También alega que, al aceptar sin reservas responder a la solicitud de información que le había dirigido la Comisión en octubre de 1994, la demandante aceptó el hecho de que el procedimiento iniciado en 1989 no estaba definitivamente concluido.
48 Alega, por último, que sólo el escrito de 1997 constituye una toma de postura definitiva de la Comisión sobre el expediente y que los dos escritos de 1991 y 1993 no contienen ninguna decisión y no han producido efectos jurídicos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la calificación jurídica de los escritos de la Comisión de marzo de 1991 y de febrero de 1993
49 Según reiterada jurisprudencia, constituyen actos o decisiones susceptibles de ser objeto de un recurso de anulación, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica. Concretamente, cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, especialmente al término de un procedimiento interno, en principio únicamente constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la posición de la Institución al término de dicho procedimiento, con exclusión de los trámites intermedios, cuyo objetivo es preparar la decisión final. Por último, la forma de adopción de los actos o decisiones es, en principio, indiferente por lo que respecta a la posibilidad de impugnarlos mediante un recurso de anulación (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9; y sentencia Automec I, apartado 42).
50 Para apreciar, a la luz de los principios jurisprudenciales que acaban de recordarse, la naturaleza jurídica de los escritos de que se trata, procede examinarlos en el marco del procedimiento de tramitación de las solicitudes formuladas en virtud del artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 17.
51 El procedimiento de tramitación de una denuncia consta de tres fases sucesivas. Durante la primera fase, que sigue a su presentación, la Comisión recaba los datos que le permitirán apreciar el curso que le dará. Esta fase puede abarcar un intercambio informal de puntos de vista entre la Comisión y la parte denunciante, destinado a precisar los elementos de hecho y de Derecho en que se basa la denuncia y a ofrecer a dicha parte la posibilidad de exponer sus alegaciones, en su caso, a la vista de una primera reacción de los servicios de la Comisión. En el transcurso de la segunda fase, en una comunicación dirigida a la parte denunciante, la Comisión indica las razones por las que no le parece justificado dar curso favorable a su denuncia y le da la oportunidad de presentar, dentro del plazo que fija al efecto, sus eventuales observaciones. En la tercera fase del procedimiento, la Comisión toma conocimiento de las observaciones presentadas por la parte demandante. Aunque el artículo 6 del Reglamento nº 99/66 no prevea expresamente esta posibilidad, dicha fase puede concluir mediante una decisión definitiva (sentencias del Tribunal de Primera Instancia Automec I, apartados 45 a 47, y de 18 de mayo de 1994, BEUC y NCC/Comisión, T-37/92, Rec. p. II-285, apartado 29).
52 Por tanto, ni las observaciones preliminares que se hubieran emitido en el marco de la primera fase del procedimiento de examen de las solicitudes ni las comunicaciones basadas en el artículo 6 del Reglamento nº 99/63 pueden calificarse de actos impugnables (sentencia Automec I, apartados 45 y 46).
53 En cambio, los escritos por los que se desestima definitivamente la denuncia y se archiva el expediente son susceptibles de recurso, pues tienen el contenido de una decisión y producen los efectos de ésta, por cuanto ponen término a la investigación iniciada, suponen una valoración de los acuerdos de que se trata e impiden a los demandantes que exijan la reapertura de la investigación, a menos que aleguen elementos nuevos (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de octubre de 1983, Demo-Studio Schmidt/Comisión, 210/81, Rec. p. 3045, apartados 14 y 15; de 18 de marzo de 1985, CICCE/Comisión, 298/83, Rec. p. 1105, apartado 18, y de 17 de noviembre de 1987, BAT y Reynolds/Comisión, asuntos acumulados 142/84 y 156/84, Rec. p. 4487, apartado 12).
54 En el caso de autos es preciso determinar si, como sostiene la Comisión, los escritos de 1991 y 1993 forman parte de la primera fase del procedimiento de examen de las denuncias o si, como afirma la demandante, debe considerarse que dejan constancia de una decisión de archivo, que producen efectos jurídicos y que, por tanto, forman parte de la última fase de dicho procedimiento.
55 Refiriéndose a los apartados 2 y 3 de la cláusula 6 del acuerdo, el autor del escrito de la Comisión de 20 de marzo de 1991 indicó, en primer lugar:
«Con base en toda la información de que dispongo en la actualidad, considero, en efecto, que dichas cláusulas restringen demasiado la competencia y no son indispensables para alcanzar los objetivos [del acuerdo].»
También se proponía la supresión del apartado 3 de la cláusula 6 del acuerdo y la adaptación del apartado 2 de la misma al espíritu del Reglamento nº 417/85, que no era aplicable, como tal, al acuerdo.
56 En segundo lugar, precisó:
«Dada la importancia económica relativa del asunto a nivel comunitario, no me parece oportuno, en esta fase, proponer a la Comisión que inicie un procedimiento. En caso de que Vds. no lleguen a un acuerdo para modificar las cláusulas en el sentido antes propuesto, les invito a llevar el asunto ante los órganos jurisdiccionales o las autoridades administrativas nacionales competentes e invocar el presente escrito.»
57 El ejemplar del escrito destinado a Stork tenía un apartado adicional que decía:
«En caso de que Vds. no respondan en las cuatro semanas siguientes a la recepción del presente escrito, archivaré este expediente; no obstante, podrá reabrirse en cualquier momento si un cambio en las circunstancias fácticas o jurídicas requiere un nuevo examen de la situación.»
58 En respuesta al escrito de Serac de 21 de diciembre de 1992 en el que pide a la Comisión que reconsidere su análisis, el Sr. F. Giuffrida, Jefe de Unidad de la DG IV, declaró en su escrito de 25 de febrero de 1993 (del que se envió una copia a Stork):
«Su escrito de 21 de diciembre de 1992 ha merecido toda mi atención. Sin embargo, después de examinarlo, no me parece que las alegaciones presentadas puedan poner en tela de juicio el tenor literal del escrito [...] de 20 de marzo de 1991, según el cual las cláusulas 6.2 y 6.3 de su acuerdo [...] con Stork restringían demasiado la competencia y no eran indispensables para alcanzar los objetivos [del acuerdo]. En consecuencia, me parece que este asunto debe considerarse concluido.»
59 De los escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993 se desprende claramente que la Comisión, tras analizar el acuerdo, decidió archivar el asunto, dada su importancia económica limitada a nivel comunitario. Además, la Comisión propuso a las partes una solución amistosa del litigio al sugerir determinadas modificaciones del acuerdo y les invitó, en caso de que no se pusieran en práctica dichas modificaciones y persistiese el conflicto, a llevar el asunto ante los órganos jurisdiccionales o las autoridades administrativas nacionales competentes.
60 En particular, el escrito de 20 de marzo de 1991 tiene todas las características de una comunicación basada en el artículo 6 del Reglamento nº 99/63, pues indica las razones por las que no parece justificado dar curso favorable a la denuncia, se refiere expresamente al archivo del expediente y concede a la demandante un plazo para presentar sus eventuales observaciones (sentencia BEUC y NCC/Comisión, antes citada, apartado 34).
61 En este contexto, el escrito de 25 de febrero de 1993 confirma que, a falta de respuesta al escrito de 20 de marzo de 1991, el asunto se había archivado, dada la importancia económica limitada del acuerdo a nivel comunitario.
62 En consecuencia, no puede acogerse la alegación de la demandada según la cual los escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993 deben considerarse «observaciones preliminares emitidas por los Servicios de la Comisión de modo informal» en el marco de la primera de las tres fases del procedimiento de investigación. Antes al contrario, habida cuenta de su contenido y del contexto en el que se elaboraron, debe considerarse que dejan constancia de una decisión de archivo de la denuncia presentada por Stork, por lo que forma parte de la última fase del procedimiento de examen de la denuncia.
63 En consecuencia, no se puede pretender que dichos escritos sólo contengan observaciones preliminares o medidas preparatorias. Incluyen, en cambio, una apreciación clara del acuerdo y, en particular, de su importancia económica, apreciación hecha a partir de toda la información que la Comisión había estimado que debía recoger. Todo indica que la decisión de archivo a la que se refieren debe constituir la última fase del procedimiento administrativo que fija definitivamente la posición de la Institución. Por tanto, no va seguido de ningún otro acto que pueda dar lugar a un recurso de anulación (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 1994, SFEI y otros/Comisión, C-39/93 P, Rec. p. I-2681, apartado 28).
64 La declaración del Sr. Dubois en su escrito de 20 de marzo de 1991, según la cual no le parecía «oportuno, en esta fase, proponer a la Comisión que inicie un procedimiento», no pone en duda el carácter definitivo de dicha Decisión, pues da a entender la posibilidad de que posteriormente se abra el procedimiento con un examen detallado del expediente. En efecto, esta manifestación debe entenderse en el sentido de que se refiere a los otros dos hechos mencionados en el escrito, es decir, que el análisis efectuado y la Decisión adoptada se basaban en la información disponible y que el expediente podría reabrirse si lo justificaban elementos de hecho o de Derecho nuevos.
65 Además, también debe rechazarse la alegación de la demandada según la cual la falta de la firma del miembro de la Comisión encargado de las cuestiones de competencia o de la persona que actuara en su nombre, confirma que sólo se expresa una primera opinión provisional. Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la forma en que se adoptan los actos o decisiones es, en principio, indiferente por lo que respecta a la posibilidad de impugnarlos a través de un recurso de anulación y que para determinar si constituyen actos en el sentido del artículo 173 del Tratado, procede examinar su sustancia (sentencia IBM/Comisión, antes citada, apartado 9).
66 En el caso de autos, dado que ambos escritos contienen una apreciación de la denuncia presentada a la Comisión, su naturaleza jurídica no puede ponerse de nuevo en tela de juicio por el mero hecho de que dicha apreciación proceda únicamente de los servicios de la Comisión, pues lo contrario supondría privar de toda eficacia a las disposiciones del artículo 3 del Reglamento nº 17.
67 Por lo que respecta a la alegación según la cual la demandante aceptó el hecho de que los escritos de marzo de 1991 y de febrero de 1993 constituían observaciones preliminares, al responder a la solicitud de información que le dirigió la Comisión en octubre de 1994, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las medidas de naturaleza puramente preparatoria, como tales, no pueden ser objeto de un recurso de anulación, las posibles ilegalidades de que estuvieran viciadas podrían ser invocadas en apoyo del recurso dirigido contra el acto definitivo del que constituyen una fase de elaboración (sentencia IBM/Comisión, antes citada, apartado 12). De este modo, para contestar la fundamentación de la decisión de reabrir el procedimiento, la demandante debía esperar, como hizo, la Decisión adoptada al término de la investigación iniciada por la solicitud de información que le dirigió la Comisión en octubre de 1994. Sólo al final de dicho procedimiento podía la demandante apreciar la fundamentación de la decisión y, más concretamente, la necesidad de un nuevo examen del expediente habida cuenta, en particular, de los nuevos elementos de hecho o de Derecho posiblemente recogidos y tenidos en cuenta por la Comisión.
68 Por tanto, procede considerar que los escritos de la Comisión de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993 tienen el contenido de una decisión y producen efectos jurídicos, en la medida en que dejan constancia de una decisión de archivo de la denuncia presentada por Stork, que se basa en un análisis del acuerdo, considerado de importancia económica limitada a nivel comunitario.
69 Una vez determinada la naturaleza jurídica de los referidos escritos, procede examinar las consecuencias jurídicas de éstos con objeto de comprobar si, en el caso de autos, la Comisión podía reabrir el procedimiento administrativo y si, por lo tanto, podía adoptar la Decisión impugnada.
Sobre la Decisión de reabrir el procedimiento administrativo
70 Procede subrayar, con carácter preliminar, que como responsable de la aplicación de la política comunitaria de la competencia, y dentro de los límites de las normas aplicables, la Comisión tiene una determinada facultad de apreciación relativa al tratamiento que debe darse a las denuncias presentadas en virtud del artículo 3 del Reglamento nº 17. En particular, puede conceder diferentes grados de prioridad a las denuncias que le son presentadas y archivar un asunto, sin iniciar procedimientos que tengan como objeto probar posibles violaciones del Derecho comunitario tras estimar que dicho asunto no reviste interés comunitario suficiente para instruir la denuncia (sentencia Automec II, antes citada, apartados 73 a 77 y 83 a 85).
71 Entre las normas que delimitan dicha facultad de apreciación de la Comisión figuran los derechos procesales que los Reglamentos nº 17 y nº 99/63 confieren a las personas que han presentado una denuncia ante la Comisión.
72 Por una parte, con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 17 y al artículo 6 del Reglamento nº 99/63, la Comisión debe examinar atentamente los elementos de hecho y de Derecho puestos en su conocimiento por la parte denunciante, con el fin de determinar si dichos elementos revelan una conducta que pueda falsear el juego de la competencia dentro del mercado común y afectar al comercio entre Estados miembros. Por otra parte, las personas que han presentado una denuncia ante la Comisión tienen derecho a ser informadas de las razones por las que la Comisión pretende desestimar su denuncia (sentencia Automec II, antes citada, apartados 72 y 79).
73 Según reiterada jurisprudencia, el alcance de la obligación de motivar depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado. La motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución, de modo que, por una parte, dé a los interesados una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez, y, por otra parte, permita al órgano jurisdiccional comunitario el ejercicio de su control de legalidad (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión, asuntos acumulados T-213/95 y T-18/96, Rec. p. II-1739, apartado 226).
74 También procede subrayar que la exigencia de motivación suficientemente precisa, consagrada por el artículo 190 del Tratado, constituye uno de los principios fundamentales del Derecho comunitario, y al Juez le corresponde garantizar que se respeta, si es necesario suscitando de oficio un motivo basado en el incumplimiento de dicha obligación (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 2 de julio de 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Comisión, T-61/89, Rec. p. II-1931, apartado 129).
75 Por tanto, en el presente caso debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la demandada respecto de la alegación de la demandante basada en la motivación defectuosa de la Decisión impugnada, en el sentido de que ésta debería haber expuesto las razones del cambio de opinión relativo a la importancia económica del acuerdo y de su decisión de proceder a un nuevo examen detallado del expediente.
76 En cuanto al fondo del asunto, procede recordar que mediante escritos de 20 de marzo de 1991 y de 25 de febrero de 1993 la Comisión comunicó a la demandante su decisión de archivar el asunto por razón de su importancia económica limitada a nivel comunitario (véanse los apartados 59 a 61 supra). Pues bien, al «reactivar el procedimiento», mediante la decisión comunicada a las partes en el escrito de 5 de octubre de 1994, la Comisión reconsideró su posición anterior en cuanto a la importancia económica del acuerdo a nivel comunitario (véase el apartado 42 supra).
77 Es preciso señalar que la Comisión no ha aclarado la motivación de dicho cambio de posición ni resulta del contexto de tal decisión. Además, en sus escritos y en sus respuestas dadas en la vista a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia sobre los motivos de la reapertura del expediente, la Comisión declaró haber iniciado la investigación en 1994 a raíz un recurso de Serac y para evitar un procedimiento contencioso. No hizo referencia al motivo para archivar el asunto, expuesto en sus escritos de 1991 y 1993, es decir la escasa importancia económica del acuerdo.
78 Esta falta de motivación es tanto más caracterizada por cuanto la obligación de motivación, que debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, es particularmente amplia en el que aquí nos ocupa.
79 En efecto, la Comisión ya había adoptado una decisión sobre el mismo acuerdo que expiró en agosto de 1992, bastante antes del segundo escrito de la Comisión de 25 de febrero de 1993 que confirmaba el archivo del asunto. Además, del expediente se desprende que la decisión de archivo de que dejan constancia los escritos de 1991 y 1993 había sido adoptada tras varios contactos entre la Comisión y las dos partes del acuerdo, durante los cuales la demandada pudo conocer perfectamente el punto de vista de cada parte.
80 Por lo tanto, queda acreditado que la decisión de reabrir el procedimiento administrativo, que dio lugar a la adopción de la Decisión impugnada, no se basa en la existencia o en el conocimiento de elementos de hecho o de Derecho nuevos que justifiquen un nuevo examen del asunto (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 1998, Langnese-Iglo/Comisión, C-279/95 P, Rec. p. I-5609, apartado 30, y del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995, Langnese-Iglo/Comisión, T-7/93, Rec. p. II-1533, apartado 40).
81 En consecuencia, procede considerar que la demandante no pudo conocer los motivos de la Decisión impugnada, la cual implicaba que la Comisión, al considerar que el asunto tenía una importancia económica suficiente para justificar un examen detallado por sus servicios, había reconsiderado su posición inicial.
82 De todo lo anterior resulta que es fundado el primer motivo de la demandante, en la medida en que contesta que la Comisión tuviese la posibilidad de adoptar una nueva decisión sobre una denuncia relativa a un asunto que anteriormente había sido archivado por razón de su importancia económica limitada a nivel comunitario, sin que la reapertura del procedimiento administrativo que dio lugar a dicha decisión haya sido debidamente motivada, en particular sobre la base de nuevos elementos.
83 En consecuencia, sin que sea necesario examinar los demás motivos de la demandante, procede considerar que debe anularse la Decisión impugnada.
84 Además, debe recordarse que, conforme a reiterada jurisprudencia, los escritos administrativos de archivo como los dos escritos de la Comisión de 1991 y 1993, que reflejan una apreciación de la Comisión y ponen término a un procedimiento de examen por parte de sus servicios, no tienen el efecto de impedir a los órganos jurisdiccionales nacionales, ante los que se invoque la incompatibilidad de un acuerdo con el artículo 85 de Tratado, efectuar, en función de los elementos de que disponen, una apreciación diferente sobre dicho acuerdo. Si bien no es vinculante para los órganos jurisdiccionales nacionales, la opinión comunicada en dichos escritos constituye, no obstante, un elemento de hecho que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden tener en cuenta al examinar la conformidad del acuerdo o del comportamiento de que se trate con las disposiciones del artículo 85 del Tratado (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1980, L'Oréal, 31/80, Rec. p. 3775, apartados 11 y 12).
85 En el caso de autos, los órganos jurisdiccionales nacionales ante los que se invocara la incompatibilidad del acuerdo con el artículo 85 del Tratado tendrían plena libertad, en el marco del análisis del acuerdo, para tener en cuenta, como un elemento de hecho, todo el procedimiento que se ha tramitado ante la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
86 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión y haberlo solicitado la parte demandante, procede condenar a la Comisión al pago de sus propias costas y las de la demandante, excepto las causadas por la intervención de Serac. Dado que la demandante no ha solicitado que se condene en costas a Serac, la parte coadyuvante sólo cargará con sus propias costas. La parte demandante cargará con los gastos efectuados con motivo de la intervención de Serac.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Cuarta)
decide:
1) Anular la Decisión de la Comisión contenida en su escrito de 20 de junio de 1997, por la que no se acoge la denuncia presentada por la demandante para que se declare la incompatibilidad con el artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE) de un acuerdo de cooperación celebrado entre Stork Amsterdam BV y Serac Group en el ámbito de la comercialización de líneas completas de maquinaria destinada a la fabricación de botellas de plástico y a su llenado aséptico con productos alimenticios líquidos.
2) La Comisión cargará con sus propias costas y con las de la demandante, excepto las causadas por la intervención de Serac. La parte coadyuvante Serac cargará con sus propias costas. La parte demandante cargará con los gastos efectuados con motivo de la intervención de Serac.