CELEX: 61997CJ0036
Gemensam jordbrukspolitik
Förvaltningsavgifter
Betalas av stödmottagarna

Domskäl
1 Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht har genom två beslut av den 18 oktober 1996, vilka inkom till domstolens kansli den 27 januari 1997, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt två frågor om tolkningen och giltigheten av - i mål C-36/97 - artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 181, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 20) och - i mål C-37/97 - artikel 30a i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63)) i den lydelse som framgår av rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordning (EEG) nr 468/87 om allmänna föreskrifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter och förordning (EEG) nr 1357/80 om införandet av en bidragsordning för hållande av am- och dikor (EGT L 215, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 193).
2 Frågorna har uppkommit i samband med att Hilmar Kellinghusen och Ernst-Detlef Ketelsen har överklagat beslut som fattats av Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel respektive Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum i samband med beviljande av direkt inkomststöd till jordbruksproducenter genom att väcka talan vid Verwaltungsgericht.
Tillämpliga bestämmelser
3 Genom förordning nr 1765/92 upprättas ett system med kompensationsbetalning till producenter av vissa jordbruksgrödor. I artikel 2.1 i denna förordning föreskrivs att gemenskapens producenter av jordbruksgrödor får ansöka om kompensationsbetalning enligt vissa närmare angivna villkor.
4 I artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 föreskrivs följande:
"De betalningar som anges i denna förordning skall utbetalas till stödmottagaren fullt ut." [I enlighet med förordning nr 2066/92 används nedan i stället uttrycket "i sin helhet".]
5 Artikel 30a i förordning nr 805/68 som infördes i denna förordning genom artikel 1.5 i förordning nr 2066/92 har följande lydelse:
"De belopp som skall betalas i enlighet med denna förordning skall betalas i sin helhet till de bidragsberättigade."
6 Land (delstaten) Schleswig-Holstein tar ut en förvaltnings- och kontrollavgift för utbetalningen av det direkta inkomststödet till producenterna. Denna avgift tas ut med stöd av en delstatsförordning om förvaltningsavgifter vars avdelning 15.15-15.17, införda genom förordning av den 29 oktober 1993 (nedan kallad delstatsförordningen), utvidgar tillämpningsområdet för uttag av förvaltningsavgifter till vissa områden med verkan från den 1 januari 1994.
7 Avdelningarna har följande lydelse:
"15.15 Beviljande av kompensationsbetalning enligt artikel 2.1 i förordning (EEG) nr 1765/92 ...
a) Grundavgift (i DM) för en areal där jordbruksgrödor odlas som inte överstiger 2 ha     30 för en areal där jordbruksgrödor odlas från 2 till och med 13,51 ha     50 för en areal där jordbruksgrödor odlas som överstiger 13,51 ha     80
b) ökad med, per hektar där jordbruksgrödor odlas, - utom för mindre producenter, enligt artikel 8.2 - (i DM)     3
...
15.16 Beviljande av ett särskilt bidrag för nötköttsproducenter enligt artikel 4b.1 i rådets förordning (EEG) nr 805/68 i den lydelse som framgår av rådets förordning (EEG) nr 2066/92 ...
a) Grundavgift (i DM) upp till 10 nötkreatur      30 10-30 nötkreatur      50 fler än 30 nötkreatur      80
b) ökad med, per nötkreatur (i DM)     2
...
15.17 Beviljande av bidrag för hållande av am- och dikor enligt artikel 4d.1 i rådets förordning (EEG) nr 805/68 i den lydelse som framgår av rådets förordning (EEG) nr 2066/92 ...
a) Grundavgift (i DM) upp till 10 am- och dikor     30 10-30 am- och dikor      50 fler än 30 am- och dikor     80
b) ökad med, per am- och diko (i DM)    2"
Målen vid den nationella domstolen
8 Genom beslut av den 30 september 1994, den 30 november 1994 och den 31 mars 1995 beviljade Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel (nedan kallat Kiels Amt) Hilmar Kellinghusen, i enlighet med dennes ansökan därom, kompensationsbetalning för regleringsåret 1994/1995 med ett belopp om 175 945,07 DM för en total areal om 236,5 hektar och för produktion av spannmål, proteinrika grödor och oljeväxter samt tillfällig träda. Genom särskilt beslut av den 30 september 1994 påförde Kiels Amt honom även en ansökningsavgift, i enlighet med avdelning 15.15 i delstatsförordningen, på 788 DM, vilken utgjordes av en grundavgift om 80 DM och ett tilläggsbelopp om 3 DM per odlad hektar.
9 Genom beslut av den 31 mars 1995 beviljade Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum Ernst-Detlef Ketelsen, i enlighet med dennes ansökan därom och för regleringsåret 1994, ett särskilt bidrag för nötköttsproducenter med ett belopp om 23 305,92 DM för 67 nötkreatur. Genom särskilt beslut av den 31 mars 1995 påfördes han en avgift på 214 DM avseende handläggningskostnader avseende hans bidragsansökan.
10 Efter att utan framgång ha anfört besvär mot avgiftsbesluten, väckte Hilmar Kellinghusen och Ernst-Detlef Ketelsen den 20 januari 1995 respektive den 28 december 1995 talan mot förvaltningsmyndigheterna vid Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht.
11 Verwaltungsgericht anser att det i avdelning 15.15-15.17 i delstatsförordningen fastställda avgiftsbeloppet har beräknats under korrekt hänsynstagande till förhållandet mellan, å ena sidan, de utgifter som förvaltningsmyndigheten har haft och, å andra sidan, det ekonomiska värdet eller varje annan fördel som förvaltningsbeslutet medför för den avgiftsskyldige (den så kallade likvärdighetsprincipen). Utgifterna överensstämmer även med kostnadstäckningsprincipen enligt vilken avgiften skall beräknas så att intäkterna täcker kostnaderna för den förvaltningsinsats som har behövts, dock utan att gå längre än så. Verwaltungsgericht är emellertid tveksam till om uttaget av förvaltningsavgiften är förenligt med föreskriften i artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 eller i artikel 30a i förordning nr 805/68 införd genom förordning nr 2066/92.
12 Mot denna bakgrund har Verwaltungsgericht beslutat att förklara målet vilande och begära ett förhandsavgörande av domstolen beträffande följande frågor:
Mål C-36/97
"1) Skall artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor (EGT L 181, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 20) tolkas på så sätt att den medför ett förbud för myndigheterna i medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar om stödutbetalning, även om denna avgift motsvarar vad som i övrigt är normalt enligt nationella bestämmelser och är så låg att den inte kan avhålla sökandena från att ansöka om stödutbetalning?
2) Om svaret på fråga 1 är jakande:
Strider artikel 15.3 i samma förordning mot överordnad gemenskapsrätt, särskilt mot lojalitetsprincipen enligt artikel 5 i EG-fördraget, proportionalitetsprincipen enligt artikel 3b tredje stycket i EG-fördraget och subsidiaritetsprincipen enligt artikel 3b andra stycket i EG-fördraget?"
Mål C-37/97
"1) Skall artikel 30a i rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordning (EEG) nr 468/87 om allmänna föreskrifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter och förordning (EEG) nr 1357/80 om införandet av en bidragsordning för hållande av am- och dikor (EGT L 215, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 193) tolkas på så sätt att den medför ett förbud för myndigheterna i medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar om bidrag, även om denna avgift motsvarar vad som i övrigt är normalt enligt nationella bestämmelser och är så låg att den inte kan avhålla sökandena från att ansöka om bidrag?
2) Om svaret på fråga 1 är jakande:
Strider artikel 30a i rådets förordning som nämnts ovan mot överordnad gemenskapsrätt, särskilt mot lojalitetsprincipen enligt artikel 5 i EG-fördraget, proportionalitetsprincipen enligt artikel 3b tredje stycket i EG-fördraget och subsidiaritetsprincipen enligt artikel 3b andra stycket i EG-fördraget?"
13 Den 18 mars 1997 beslutade domstolens ordförande att de båda målen skulle förenas vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Den första frågan
14 Sökandena i målen vid den nationella domstolen, den tyska regeringen och kommissionen anser att de ifrågavarande föreskrifterna, med hänsyn till ordalydelsen och syftet med desamma, inte endast innebär ett förbud mot en direkt minskning av kompensationsbetalningar utan även mot en indirekt minskning därav bestående i påförande av en ansökningsavgift.
15 Svarandena i målen vid den nationella domstolen samt den grekiska och den svenska regeringen gör däremot gällande att de ifrågavarande föreskrifterna inte utgör något hinder för uttag av en ansökningsavgift, utan endast innebär ett krav på att betalningen skall utgå i sin helhet.
16 Inledningsvis bör erinras om att föreskrifterna i gemenskapsförordningarna skall tillämpas enhetligt i alla medlemsstater och, så vitt möjligt, ha samma verkan inom hela gemenskapens territorium (se dom av den 14 januari 1981 i mål 819/79, Tyskland mot kommissionen, REG 1981, s. 21, punkt 10).
17 Enligt ordalydelsen av artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 och artikel 30a i förordning nr 805/68 som infördes genom förordning nr 2066/92 skall de ifrågavarande betalningarna utgå i sin helhet till mottagarna.
18 Som domstolen påpekade i sin dom av den 19 maj 1998 i mål C-132/95, Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet (REG 1998, s. I-2975, punkt 59) framgår det uttryckligen av andra övervägandet i ingressen till förordning nr 1765/92 att syftet med kompensationsbetalningarna är att kompensera för det inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna i samband med det nya stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor som följer av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt tredje övervägandet i ingressen till förordning nr 2066/92 är syftet med det ifrågavarande bidragssystemet att ge en ordentlig kompensation för de följder som minskningen av interventionspriset på nötkött har för producenterna.
19 Såsom kommissionen med fog har anmärkt kan målet att kompensera för inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna endast uppnås om kompensationsstödet utgår i sin helhet till de jordbrukare som drabbas av följderna av reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken.
20 Att tillerkänna medlemsstaterna möjligheten att minska kompensationsstödet genom att dra av eller ta ut förvaltningsavgifter skulle innebära att såväl jordbrukare i en och samma medlemsstat som jordbrukare från olika medlemsstater skulle erhålla olika kompensation för sitt inkomstbortfall, vilket skulle kunna strida mot kravet på enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten för att undvika olika behandling av näringsidkare (domen i det ovannämnda målet Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet, punkt 49).
21 Härav följer att artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 och artikel 30a i förordning nr 805/68, införd genom förordning nr 2066/92, förbjuder de nationella myndigheterna att göra ett avdrag på utbetalningarna eller att kräva att en förvaltningsavgift skall betalas vid ansökan som leder till en minskning av stödbeloppen.
22 Till stöd för sin tes att dessa föreskrifter inte förbjuder avdrag av en förvaltningsavgift från det beviljade stödbeloppet har svarandena i målen vid den nationella domstolen samt den grekiska och den svenska regeringen gjort gällande att EG-domstolen skulle ha godkänt ett sådant tillvägagångssätt i sin dom av den 15 september 1982 i mål 233/81, Denkavit Futtermittel (REG 1982, s. 2933, punkt 10), som gällde tolkningen av artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelserna om beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder (EGT L 199, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 11, s. 44).
23 På denna punkt kan det noteras att föreskrifterna i förordning nr 1725/79 - till skillnad från bestämmelserna i förordningarna nr 1765/92 och nr 805/68, i den ändrade lydelsen, enligt vilka stödet skall utgå i sin helhet - inte innehåller något stadgande rörande avgifter för de kontroller som medlemsstaterna skall genomföra (se domen i det ovannämnda målet Denkavit Futtermittel, punkt 7). Eftersom det av ordalydelsen av förordning nr 1725/79 varken går att utläsa att det är förbjudet för medlemsstaterna att utföra de föreskrivna kontrollerna gratis eller att kräva att de berörda företagen betalade kostnaderna för dessa kontroller, drog domstolen, i punkterna 8 och 9 i den sistnämnda domen, slutsatsen att den ifrågavarande förordningen gav medlemsstaterna möjlighet att lösa finansieringen av kontrollerna.
24 Svarandena i målen vid den nationella domstolen har vidare gjort gällande att de föreskrifter om betalning i sin helhet som är aktuella i det förevarande fallet inte kan tolkas på så sätt att det skulle vara förbjudet att kräva en ansökningsavgift med hänsyn till att denna inte nämns i övervägandena till förordningarna nr 1765/92 och nr 2066/92. Enligt deras mening talar avsaknaden av en sådan motivering mot en dylik tolkning med hänsyn till att ett förbud mot att kräva ansökningsavgift skulle utgöra ett betydande undantag från den allmänna principen om att medlemsstaterna har rätt att dra av förvaltningskostnader.
25 På denna punkt räcker det, som generaladvokaten har påpekat i punkt 19 i sitt förslag till avgörande, att konstatera att svarandena i målen vid den nationella domstolen inte har förmått visa att någon sådan allmän princip existerar i gemenskapsrätten.
26 Slutligen har de gjort gällande att deras tolkning stöds av den omständigheten att inte alla rådsförordningar som antagits inom ramen för reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken innehåller föreskrifter som motsvarar artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 och artikel 30a i förordning nr 805/68, införd genom förordning nr 2066/92. De drar därav slutsatsen att föreskrifterna har deklarativ karaktär och att de inte omfattar ansökningsavgifter.
27 Det bör anmärkas att artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 och artikel 30a i förordning nr 805/68, införd genom förordning nr 2066/92, inte kan tolkas mot bakgrund av förordningar som inte innehåller några föreskrifter om att betalning skall utgå i sin helhet till mottagarna.
28 Detta argument kan därför heller inte godtas.
29 Det svar som skall ges på den första frågan är därför att artikel 15.3 i förordning nr 1765/92 och artikel 30a i förordning nr 805/68, införd genom förordning nr 2066/92, medför ett förbud för myndigheterna i medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar om bidrag, även om denna avgift motsvarar vad som i övrigt är normalt i nationella bestämmelser och är så låg att den inte kan avhålla sökandena från att ansöka om bidrag.
Den andra frågan
30 Beträffande artikel 5 i fördraget finns det anledning att erinra om att förbindelserna mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna enligt domstolens praxis regleras av en princip om lojalt samarbete med stöd av den artikeln. Enligt denna princip skall inte bara medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och verkan, utan även gemenskapsinstitutionerna ha motsvarande skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna (se särskilt beslut av den 13 juli 1990 i mål C-2/88 Imm., J.J. Zwartveld m.fl. (REG 1990, s. 3365, punkt 17; svensk specialutgåva, volym 10).
31 Som domstolen har påpekat i punkt 19 i förevarande dom kan målet enligt förordningarna nr 1765/92 och nr 2066/92 att kompensera för inkomstbortfall som följer av sänkningen av institutionella priser endast uppnås om kompensationsstödet utgår i sin helhet till de jordbrukare som drabbas av följderna av reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och därigenom säkerställa en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten och en jämlik behandling av stödmottagarna.
32 Härav av följer att rådet inte har åsidosatt artikel 5 i fördraget genom att anta de ifrågavarande förordningarna.
33 Vad gäller det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen finns det anledning att erinra om domstolens rättspraxis enligt vilken det, i syfte att avgöra om en gemenskapsrättslig bestämmelse överensstämmer med denna princip, skall kontrolleras om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås och om dessa medel går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet (se särskilt dom av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 1997, s. I-2405, punkt 54).
34 På denna punkt räcker det att konstatera att målet enligt förordningarna nr 1765/92 och nr 2066/92 att kompensera för inkomstbortfall som följer av sänkningen av institutionella priser endast kan uppnås genom en skyldighet att utbetala kompensationsstödet i sin helhet till de berörda jordbrukarna.
35 Vad slutligen gäller åsidosättandet av subsidiaritetsprincipen kan det konstateras att artikel 3b andra stycket i fördraget ännu inte hade trätt i kraft när förordningarna nr 1765/92 och nr 2066/92 antogs och att denna föreskrift inte kan ges retroaktiv verkan.
36 Den andra frågan skall följaktligen besvaras med att det vid undersökningen av de frågor som den nationella domstolen har ställt inte har framkommit några omständigheter som skulle kunna påverka giltigheten av förordningarna nr 1765/92 och nr 2066/92.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 De kostnader som har förorsakats den tyska, den grekiska och den svenska regeringen, samt rådet och kommissionen, vilka har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 18 oktober 1996 har ställts av Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht - följande dom:
38 Artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor och artikel 30a i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, införd genom rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 och om upphävande av förordning (EEG) nr 468/87 om allmänna föreskrifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter och förordning (EEG) nr 1357/80 om införandet av en bidragsordning för hållande av am- och dikor, medför ett förbud för myndigheterna i medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar om bidrag, även om denna avgift motsvarar vad som i övrigt är normalt enligt nationella bestämmelser och är så låg att den inte kan avhålla sökandena från att ansöka om bidrag.
39 Vid undersökningen av de frågor som den nationella domstolen har ställt har inte några omständigheter framkommit som skulle kunna påverka giltigheten av förordningarna nr 1765/92 och nr 2066/92.