CELEX: 62005CJ0432
Beginsel van rechterlijke bescherming
Nationale wettelijke regeling die niet voorziet in zelfstandig beroep om verenigbaarheid van nationale bepaling met gemeenschapsrecht aan te vechten
Procesautonomie
Gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel
Voorlopige bescherming

1       Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
van door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten.
2       Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Unibet (London) Ltd en Unibet (International) Ltd (hierna gezamenlijk:
„Unibet”) en Justitiekanslern over de toepassing van de Zweedse loterijwet (lotterilag, SFS 1994, nr. 1000; hierna: „loterijwet”).

Toepasselijke nationale bepalingen

Procesregels
3       Blijkens de verwijzingsbeslissing wordt de toetsing of een nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling in overeenstemming
is met rechtsregels van hogere rang, geregeld in hoofdstuk 11, artikel 14, van de Zweedse grondwet (regeringsform). Wanneer
een nationale rechterlijke instantie van oordeel is dat een nationale bepaling in strijd is met een grondwettelijke bepaling
of een andere hogere rechtsregel, dient deze bepaling buiten toepassing te blijven. Wanneer deze bepaling echter is uitgevaardigd
door het Parlement of de Zweedse regering, mag zij slechts buiten toepassing blijven wanneer er sprake is van een kennelijke
onverenigbaarheid. Deze laatste voorwaarde geldt echter niet wanneer de vraag naar de verenigbaarheid zich voordoet met betrekking
tot een bepaling van gemeenschapsrecht.
4       Volgens de verwijzende rechter voorziet het Zweedse recht niet in een zelfstandig beroep dat ten principale ertoe strekt,
een door het Parlement of de regering vastgestelde handeling onverenigbaar te doen verklaren met een hogere rechtsregel; een
dergelijke toetsing is slechts incidenteel mogelijk in het kader van een bij de gewone of administratieve rechter ingeleide
procedure.
5       Krachtens artikel 1 van hoofdstuk 13 van het Zweedse wetboek van rechtsvordering (rättegångsbalk; hierna: „wetboek van rechtsvordering”),
waarin de procedure voor de gewone rechter wordt geregeld, kan een schadevordering worden ingesteld teneinde de betaling van
schadevergoeding te verkrijgen. Een dergelijke vordering kan uitmonden in een executoir vonnis waarbij de verweerder wordt
veroordeeld tot betaling van schadevergoeding aan de verzoeker.
6       Volgens artikel 2, eerste alinea, van hetzelfde hoofdstuk van het wetboek van rechtsvordering kan een vordering worden ingesteld
teneinde een rechtsverhouding tussen verweerder en verzoeker te doen vaststellen, wanneer voor deze laatste uit een dergelijke
verhouding schade voortvloeit. Volgens de tweede alinea van hetzelfde artikel wordt de vordering onderzocht wanneer zij betrekking
heeft op het bestaan van bedoelde verhouding. Een dergelijke vordering kan slechts uitmonden in een declaratoir vonnis waarbij
in voorkomend geval het bestaan wordt vastgesteld van een rechtsverhouding tussen partijen, zoals de verplichting tot het
betalen van schadevergoeding aan de verzoeker.
7       In dit verband kan de geadieerde rechter zich genoodzaakt zien om incidenteel de verenigbaarheid met een hogere rechtsregel
te toetsen van een toepasselijke wettelijke bepaling, welke in voorkomend geval buiten toepassing moet blijven.
8       In hoofdstuk 15 van het wetboek van rechtsvordering wordt geregeld in welke gevallen voorlopige maatregelen in civiele procedures
kunnen worden gelast. Artikel 3 van dat hoofdstuk voorziet in de mogelijkheid om voorlopige maatregelen te gelasten teneinde
verzoekers rechten veilig te stellen. Wanneer de verzoeker aantoont dat zijn rechten jegens een derde gegrond zijn, dat dienaangaande
beroep is ingesteld of kan worden ingesteld en dat deze derde door zijn handelen of nalaten inbreuk op deze rechten kan maken,
kan de bevoegde rechter op grond van deze bepaling deze derde een verbod of gebod opleggen, eventueel samen met een geldboete.
9       Artikel 7 van datzelfde hoofdstuk 15 verplicht de verzoeker die, bijvoorbeeld op grond van artikel 3 van dit hoofdstuk, voorlopige
maatregelen heeft verkregen, om bij de bevoegde rechter beroep ten gronde in te stellen in de maand die volgt op de toekenning
van de maatregelen, zodat deze maatregelen volgens de verwijzende rechter slechts een voorlopige bescherming kunnen bieden
van de rechten waarop verzoeker aanspraak maakt, door te waarborgen dat deze rechten tot aan de uitspraak ten gronde worden
geëerbiedigd.

De loterijwet
10     Krachtens de loterijwet is voor openbare loterijactiviteiten, en meer algemeen, voor alle spelen waarbij de mogelijkheid van
winst op toeval berust, zoals weddenschappen, lotto, geldautomaten en roulette, een door de bevoegde lokale of nationale autoriteiten
verleende administratieve vergunning vereist.
11     De beslissing tot afwijzing van een aanvraag voor een vergunning voor het organiseren van dergelijke activiteiten kan worden
aangevochten bij de administratieve gerechten in eerste aanleg of, wanneer deze beslissing door de regering is genomen, bij
het Regeringsrätt (administratieve rechter in hoogste instantie). In dat verband kunnen deze rechters zich genoodzaakt zien
om incidenteel de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht te toetsen van een toepasselijke wetsbepaling, die in voorkomend
geval buiten toepassing moet worden gelaten.
12     Artikel 38 van de loterijwet verbiedt het beroepsmatig of op andere wijze met winstoogmerk bevorderen van deelname aan een
zonder vergunning georganiseerde loterij in Zweden of aan een buiten Zweden georganiseerde loterij.
13     Krachtens artikel 52 van deze wet kan dit verbod aanleiding zijn voor dwangmaatregelen en kunnen administratieve geldboeten
worden opgelegd wanneer daaraan geen gevolg wordt gegeven. De door de bevoegde autoriteiten op grond van deze bepaling genomen
administratieve maatregelen kunnen worden aangevochten bij de administratieve rechter, die opschorting van de tenuitvoerlegging
ervan kan gelasten en die zich genoodzaakt kan zien om incidenteel de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht te toetsen
van een toepasselijke wetsbepaling, die in voorkomend geval buiten toepassing moet worden gelaten.
14     De regering of het daartoe aangewezen overheidsorgaan kan worden verzocht om een ontheffing van het in artikel 38 van de loterijwet
neergelegde verbod op bevordering. Krachtens de Zweedse wet betreffende de rechterlijke toetsing van bepaalde administratieve
beslissingen (lag on rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, SFS 1988, nr. 205), kan tegen de afwijzing van een dergelijk
verzoek beroep worden ingesteld bij het Regeringsrät, dat zich genoodzaakt kan zien om incidenteel de verenigbaarheid met
het gemeenschapsrecht te toetsen van een toepasselijke wetsbepaling, die in voorkomend geval buiten toepassing moet worden
gelaten.
15     Overeenkomstig artikel 54 van de loterijwet is het bevorderen van deelname aan een in het buitenland georganiseerde loterij
strafbaar met een geldboete en een gevangenisstraf van zes maanden wanneer dit bevorderen specifiek is gericht op inwoners
van Zweden.
16     In het kader van een strafvervolging die de bevoegde autoriteiten op deze grond hebben ingesteld, kan het tingsrätt (gewone
rechter in eerste aanleg) zich genoodzaakt zien om incidenteel de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht te toetsen van
een toepasselijke wetsbepaling, die in voorkomend geval buiten toepassing moet worden gelaten.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
17     Uit de stukken van het dossier blijkt dat Unibet in november 2003 bij verschillende Zweedse media advertentieruimte heeft
gekocht om haar diensten op het gebied van weddenschappen op internet te bevorderen. De Zweedse Staat heeft op grond van de
loterijwet tegen de media die ermee hadden ingestemd om Unibet reclameruimte te geven, verschillende maatregelen genomen,
zoals dwangmaatregelen en strafprocedures.
18     Op 1 december 2003 heeft Unibet, waartegen geen administratieve maatregelen waren genomen of een strafvervolging was ingesteld,
de Zweedse Staat voor het tingsrätt gedaagd teneinde ten eerste te doen vaststellen dat zij op grond van artikel 49 EG het
recht heeft om in Zweden haar diensten op het gebied van kansspelen en weddenschappen te bevorderen zonder dat het in artikel 38
van de loterijwet neergelegde verbod daaraan in de weg staat (hierna: „verzoek om een declaratoire uitspraak”), ten tweede
vergoeding te krijgen voor de door dit verbod op bevordering geleden schade (hierna: „verzoek om schadevergoeding”), en ten
derde te doen verklaren dat dit verbod en de daaraan verbonden maatregelen en sancties op haar niet van toepassing zijn (hierna:
„eerste verzoek om voorlopige maatregelen”).
19     Het verzoek om een declaratoire uitspraak is door het tingsrätt bij beslissing van 2 juli 2004 afgewezen. Deze rechterlijke
instantie heeft geoordeeld dat de ter ondersteuning van dat verzoek aangevoerde argumenten niet waren gebaseerd op het bestaan
van een concrete rechtsverhouding tussen Unibet en de Zweedse Staat, en dat dat verzoek inhield dat een rechtsregel in abstracto
zou worden getoetst, terwijl een dergelijke vordering naar Zweeds recht niet-ontvankelijk is. Het tingsrätt heeft noch over
het verzoek om schadevergoeding noch over het eerste verzoek om voorlopige maatregelen uitspraak gedaan.
20     Ook nadat door Unibet hoger beroep was ingesteld, zijn het verzoek om een declaratoire uitspraak en het eerste verzoek om
voorlopige maatregelen bij uitspraak van het hovrätt (hof van beroep) van 8 oktober 2004 afgewezen. Het verzoek om een declaratoire
uitspraak vormde immers een naar Zweeds recht niet-ontvankelijk beroep tot vaststelling en uit de rechtspraak van het Hof
van Justitie volgt niet dat het beginsel van rechterlijke bescherming vereist dat de mogelijkheid van een abstracte toetsing
van een rechtsregel wordt geschapen wanneer het nationale recht niet in een dergelijk beroep voorziet. Voorts heeft het hovrätt
geoordeeld dat de vraag of het in artikel 38 van de loterijwet neergelegde verbod op bevordering, in overeenstemming is met
het gemeenschapsrecht, wordt beoordeeld tijdens onderzoek van het verzoek om schadevergoeding door het tingsrätt.
21     Het hovrätt heeft eveneens geoordeeld dat wanneer Unibet de rechten waarop zij zich beroept, zou uitoefenen en haar diensten
in Zweden zou bevorderen, de verenigbaarheid van dat verbod met het gemeenschapsrecht door de geadieerde rechter zou kunnen
worden onderzocht in het kader van een tegen administratieve maatregelen ingesteld beroep of van een strafprocedure.
22     Het hovrätt heeft derhalve geoordeeld dat het verzoek om een declaratoire uitspraak van Unibet op grond van het gemeenschapsrecht
niet ontvankelijk kon worden geacht en dat het eerste verzoek om voorlopige maatregelen zonder voorwerp was geraakt.
23     In een eerste hogere voorziening die Unibet bij de Högsta domstol (hoogste rechterlijke instantie) heeft ingesteld tegen de
uitspraak van het hovrätt van 8 oktober 2004, heeft zij geconcludeerd tot ontvankelijkheid van haar verzoek om een declaratoire
uitspraak en haar eerste verzoek om voorlopige maatregelen, zowel naar Zweeds recht als op grond van het gemeenschapsrecht.
24     Korte tijd na de uitspraak van het hovrätt van 8 oktober 2004 waarbij haar verzoek om een declaratoire uitspraak en haar eerste
verzoek om voorlopige maatregelen zijn afgewezen, heeft Unibet bij het tingsrätt een nieuw verzoek om voorlopige maatregelen
ingediend teneinde onmiddellijk toestemming te verkrijgen om ondanks het verbod op bevordering van artikel 38 van de loterijwet
haar diensten te bevorderen in afwachting van de uitkomst van de bodemprocedure betreffende haar verzoek om schadevergoeding
en teneinde de schade als gevolg van dit verbod te beperken (hierna: „tweede verzoek om voorlopige maatregelen”). Unibet heeft
betoogd dat dit verzoek rechtstreeks verband houdt met de schending van de rechten die zij aan het gemeenschapsrecht ontleent,
en met haar verzoek om schadevergoeding voor zover het beoogt, een einde te maken aan de schade die van een dergelijke schending
het gevolg is.
25     Bij uitspraak van 12 november 2004 heeft het tingsrätt dat verzoek afgewezen op grond dat het onderzoek van de zaak niet had
aangetoond dat artikel 38 van de loterijwet in strijd is met het gemeenschapsrecht, en dat Unibet ook niet had aangetoond
dat er serieuze twijfel bestond over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van het met deze bepaling uitgevaardigde
verbod. Het door Unibet tegen deze afwijzing ingestelde hogere beroep is bij arrest van het hovrätt van 26 januari 2005 eveneens
verworpen.
26     In het kader van een tweede, bij de Högsta domstol ingestelde hogere voorziening concludeert Unibet tot vernietiging van deze
uitspraak van het hovrätt en tot het gelasten van voorlopige maatregelen conform haar verzoek in eerste aanleg.
27     Met betrekking tot de eerste hogere voorziening beklemtoont de verwijzende rechter dat naar Zweeds recht een zelfstandig beroep
niet kan worden ingesteld teneinde ten principale te doen vaststellen dat een nationale bepaling strijdt met een hogere rechtsregel.
De verwijzende rechter vraagt zich dienaangaande af welke eisen het gemeenschapsrecht stelt in verband met het beginsel van
rechterlijke bescherming, waarbij hij echter opmerkt dat Unibet een onderzoek van de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht
van de loterijwet zou kunnen verkrijgen wanneer zij de bepalingen van deze wet zou schenden en zij zou worden vervolgd dan
wel in het kader van een schadevordering of in geval van rechterlijke toetsing van administratieve beslissingen tot afwijzing
van een krachtens deze wet ingediende aanvraag voor een vergunning of een ontheffing.
28     Volgens de verwijzende rechter roept het eerste verzoek om voorlopige maatregelen dat bij de bodemrechters in het kader van
deze hogere voorziening is ingediend, vergelijkbare vragen op, aangezien naar Zweeds recht een dergelijk verzoek niet ontvankelijk
is wanneer de hoofdvordering zelf niet-ontvankelijk is.
29     Met betrekking tot de tweede hogere voorziening, inzake het tweede verzoek om voorlopige maatregelen, is de verwijzende rechter
van oordeel dat vragen van gemeenschapsrecht rijzen omdat Unibet betoogt dat dit verzoek verband houdt met de rechten die
zij aan het gemeenschapsrecht ontleent. Deze vragen betreffen in hoofdzaak de criteria die moeten worden toegepast om dergelijke
maatregelen in de hoofdzaak te gelasten.
30     Van mening dat in deze omstandigheden de beslechting van het geschil een uitlegging van het gemeenschapsrecht vereist, heeft
de Högsta domstol de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Moet het gemeenschapsrechtelijke vereiste dat nationale procesregels een effectieve bescherming van de door het gemeenschapsrecht
verleende rechten van de justitiabelen moeten bieden, aldus worden uitgelegd dat een beroep tot verkrijging van een declaratoire
uitspraak dat bepaalde nationale materieelrechtelijke bepalingen in strijd zijn met artikel 49 EG, moet kunnen worden ingesteld
wanneer de verenigbaarheid van de materieelrechtelijke bepalingen met dat artikel anders alleen in limine kan worden onderzocht,
bijvoorbeeld in het kader van een beroep tot schadevergoeding, een procedure wegens inbreuk op de nationale materieelrechtelijke
bepalingen of een toetsing in rechte?
2)      Betekent het gemeenschapsrechtelijke vereiste van een effectieve rechterlijke bescherming dat de nationale rechtsorde een
voorlopige bescherming moet bieden waardoor nationale bepalingen die in de weg staan aan de uitoefening van een volgens een
justitiabele op het gemeenschapsrecht gebaseerd recht, jegens deze laatste buiten toepassing kunnen worden gelaten, zodat
hij dat recht kan uitoefenen totdat de nationale rechter over het bestaan van dat recht definitief heeft beslist?
3)      Indien het antwoord op vraag 2 bevestigend luidt:
Volgt uit het gemeenschapsrecht dat een nationale rechter in een geval waarin de verenigbaarheid van nationale bepalingen
met het gemeenschapsrecht aan de orde wordt gesteld, bij zijn materieel onderzoek van de verzoeken om voorlopige bescherming
van door het gemeenschapsrecht verleende rechten nationale bepalingen inzake de voorwaarden voor voorlopige bescherming moet
toepassen, of moet de nationale rechter in een dergelijke situatie gemeenschapsrechtelijke criteria voor de voorlopige bescherming
toepassen?
4)      Indien op vraag 3 wordt geantwoord dat gemeenschapsrechtelijke criteria moeten worden toegepast, welke zijn dan die criteria?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Inleidende overwegingen
31     Het argument van de Belgische regering dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat
er geen echt geschil aanhangig is bij de verwijzende rechter, moet van de hand worden gewezen.
32     Zoals de advocaat-generaal in punt 23 van haar conclusie heeft opgemerkt, bestaat er immers een geschil bij de verwijzende
rechter, in die zin dat Unibet de Zweedse rechter heeft geadieerd teneinde artikel 38 van de loterijwet onverenigbaar te doen
verklaren met artikel 49 EG en dat met het oogmerk om toestemming te verkrijgen voor het bevorderen van haar diensten in Zweden
en om vergoeding te verkrijgen van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het in dat artikel 38 neergelegde
verbod.
33     De vraag of de vordering van Unibet ontvankelijk is voor de Zweedse rechterlijke instantie – hetgeen het voorwerp vormt van
de eerste vraag die de verwijzende rechter heeft gesteld – is irrelevant voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het
verzoek om een prejudiciële beslissing.
34     Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is dus ontvankelijk.
35     Bijgevolg dienen de vragen van de verwijzende rechter te worden beantwoord tegen de achtergrond van de door hem verschafte
informatie over het Zweedse rechtskader, zoals dat is uiteengezet in de punten 3 tot en met 16 van het onderhavige arrest.
Eerste vraag
36     Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
van door het gemeenschaprecht aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat in de rechtsorde van
een lidstaat een zelfstandig beroep dient te bestaan dat ten principale ertoe strekt te onderzoeken of nationale bepalingen
verenigbaar zijn met artikel 49 EG, wanneer in het kader van andere rechtsmiddelen deze verenigbaarheid incidenteel kan worden
beoordeeld.
37     Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een algemeen
beginsel van gemeenschapsrecht vormt, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten,
en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (arresten van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 18 en 19; 15 oktober 1987, Heylens e.a.,
222/86, Jurispr. blz. 4097, punt 14; 27 november 2001, Commissie/Oostenrijk, C‑424/99, Jurispr. blz. I‑9285, punt 45; 25 juli
2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C‑50/00 P, Jurispr. blz. I‑6677, punt 39, en 19 juni 2003, Eribrand, C‑467/01,
Jurispr. blz. I‑6471, punt 61), en dat ook opnieuw is bevestigd in artikel 47 van het op 7 december 2000 te Nice vastgestelde
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2000, C 364, blz. 1).
38     In dat opzicht zijn het de rechterlijke instanties van de lidstaten die ingevolge het in artikel 10 EG neergelegde samenwerkingsbeginsel
de rechterlijke bescherming dienen te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie
in die zin arresten van 16 december 1976, Rewe, 33/76, Jurispr. blz. 1989, punt 5, en Comet, 45/76, Jurispr. blz. 2043, punt 12;
9 maart 1978, Simmenthal, 106/77, Jurispr. blz. 629, punten 21 en 22; 19 juni 1990, Factortame e.a., C‑213/89, Jurispr. blz. I‑2433,
punt 19, en 14 december 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Jurispr. blz. I‑4599, punt 12).
39     Ook zij eraan herinnerd dat het bij gebreke van een communautaire regelgeving ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde
van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels vast te stellen voor vorderingen
die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie met name
reeds aangehaalde arresten Rewe, punt 5; Comet, punt 13; Peterbroeck, punt 12, en arresten van 20 september 2001, Courage
en Crehan, C‑453/99, Jurispr. blz. I‑6297, punt 29, en 11 september 2003, Safalero, C‑13/01, Jurispr. blz. I‑8679, punt 49).
40     Het EG-Verdrag heeft immers weliswaar een aantal rechtstreekse vorderingsrechten geschapen die particulieren in voorkomend
geval bij de gemeenschapsrechter kunnen uitoefenen, maar het heeft niet naast de reeds door het nationale recht gegeven rechtsmiddelen
willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het gemeenschapsrecht voor de nationale rechter (arrest
van 7 juli 1981, Rewe, 158/80, Jurispr. blz. 1805, punt 44).
41     Dit zou slechts anders zijn wanneer uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde zou blijken dat er geen rechtsmiddel
beschikbaar is waarmee, ook al is het incidenteel, de eerbiediging kan worden verzekerd van de rechten die de justitiabelen
aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie in die zin arrest van 16 december 1976, Rewe, reeds aangehaald, punt 5, en reeds aangehaalde
arresten Comet, punt 16, en Factortame e.a., punten 19‑23).
42     De vaststelling van de procesbevoegdheid en het procesbelang van een justitiabele is weliswaar in beginsel een zaak van nationaal
recht, maar het gemeenschapsrecht verlangt dat de nationale wettelijke regeling niet afdoet aan het recht op een doeltreffende
rechterlijke bescherming (zie onder meer arrest van 11 juli 1991, Verholen e.a., C‑87/90–C‑89/90, Jurispr. blz. I‑3757, punt 24,
en arrest Safalero, reeds aangehaald, punt 50). De lidstaten moeten immers voorzien in een stelsel van rechtsmiddelen en procedures
dat de eerbiediging van dit recht kan verzekeren (arrest Unión de Pequeños Agricultores/Raad, reeds aangehaald, punt 41).
43     In dat opzicht mogen de procesregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen
aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel),
en mogen zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet praktisch onmogelijk of uiterst
moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arrest van 16 december 1976, Rewe, reeds aangehaald, punt 5, en reeds
aangehaalde arresten Comet, punten 13‑16; Peterbroeck, punt 12; Courage en Crehan, punt 29; Eribrand, punt 62, en Safalero,
punt 49).
44     Bovendien staat het aan de nationale rechter om de procesregels die van toepassing zijn op de bij hem ingestelde vorderingen,
zoals het vereiste van een concrete rechtsverhouding tussen de verzoeker en de staat, zoveel mogelijk aldus uit te leggen
dat deze regels kunnen worden toegepast op een wijze die bijdraagt tot de verwezenlijking van het in punt 37 van het onderhavige
arrest in herinnering gebrachte doel, dat erin bestaat een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen van de rechten
die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen.
45     Uitgaande van deze overwegingen dient de eerste vraag van de verwijzende rechter te worden beantwoord.
46     Volgens de verwijzende rechter voorziet het Zweedse recht niet in de mogelijkheid, een zelfstandig beroep in te stellen dat
ten principale ertoe strekt, de verenigbaarheid aan te vechten van nationale bepalingen met hogere rechtsregels.
47     Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit de in punt 40 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak en
is opgemerkt door alle regeringen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen,
het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming als zodanig niet vereist dat er een zelfstandig beroep bestaat dat ten
principale ertoe strekt, de verenigbaarheid van nationale bepalingen met regels van gemeenschapsrecht aan te vechten, voor
zover binnen het stelsel van nationale rechtsmiddelen de eerbiediging van het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel
wordt gewaarborgd.
48     In de eerste plaats blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het Zweedse recht niet in een dergelijk zelfstandig beroep voorziet,
ongeacht of de hogere rechtsregel waarvan de eerbiediging dient te worden verzekerd, nationaal dan wel communautair is.
49     Het Zweedse recht laat de justitiabelen niettemin met betrekking tot deze twee categorieën rechtsregels de mogelijkheid om
deze vraag naar de verenigbaarheid incidenteel te doen onderzoeken in het kader van een bij de gewone of de administratieve
rechter ingeleide procedure.
50     Uit de verwijzingsbeslissing volgt ook dat de rechter die over deze kwestie dient te beslissen, de aangevochten bepaling buiten
toepassing dient te laten wanneer hij van oordeel is dat deze niet verenigbaar is met een hogere rechtsregel, ongeacht of
het daarbij om een nationale dan wel een communautaire rechtsregel gaat.
51     In het kader van dat onderzoek blijft een bepaling die door het Parlement of de Zweedse regering is vastgesteld, slechts buiten
toepassing wanneer deze kennelijk onverenigbaar is met een hogere rechtsregel. Zoals in punt 3 van het onderhavige arrest
is opgemerkt, geldt deze voorwaarde daarentegen niet wanneer de betrokken hogere rechtsregel een regel van gemeenschapsrecht
is.
52     Derhalve moet, zoals door alle regeringen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend en ook door de Commissie is opgemerkt,
worden vastgesteld dat de procesregels voor beroepen waarin het Zweedse recht voorziet om de handhaving te waarborgen van
de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan de procesregels voor beroepen
die ertoe strekken, de handhaving te waarborgen van de aan nationale bepalingen ontleende rechten van de justitiabelen.
53     In de tweede plaats dient te worden nagegaan of de incidentele rechtsmiddelen waarin het Zweedse recht voorziet om de verenigbaarheid
van een nationale bepaling met het gemeenschapsrecht aan te vechten, niet tot gevolg hebben dat de uitoefening van de door
de communautaire rechtsorde verleende rechten praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk wordt.
54     Elk geval waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de toepassing van het gemeenschapsrecht onmogelijk of uiterst
moeilijk maakt, moet worden onderzocht rekening houdend met de plaats van die bepaling in de gehele procedure en met het verloop
en de bijzondere kenmerken van die procedure voor de verschillende nationale instanties (zie arrest Peterbroeck, reeds aangehaald,
punt 14).
55     Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het Zweedse recht een justitiabele als Unibet niet de mogelijkheid ontneemt om de
verenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling als de loterijwet met het gemeenschapsrecht aan te vechten, maar dat
er daartoe juist verschillende incidentele rechtsmiddelen bestaan.
56     In de eerste plaats wijst de verwijzende rechter er dan ook op dat Unibet de mogelijkheid heeft, de verenigbaarheid van de
loterijwet met het gemeenschapsrecht te laten onderzoeken in het kader van een verzoek om schadevergoeding bij de gewone rechter.
57     Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat Unibet een dergelijk verzoek heeft ingediend en dat dit ontvankelijk is
verklaard.
58     Bijgevolg vormt dat verzoek een rechtsmiddel dat het Unibet mogelijk maakt, de effectieve bescherming te verzekeren van de
haar door het gemeenschapsrecht verleende rechten, voor zover het onderzoek van de verenigbaarheid van de loterijwet met het
gemeenschapsrecht in het kader van de beoordeling van dit verzoek aan de orde zal komen.
59     In dit opzicht staat het aan de verwijzende rechter om ervoor te zorgen dat de verenigbaarheid van genoemde wet met het gemeenschaprecht
wordt onderzocht los van de beoordeling ten gronde van de voorwaarden inzake de schade en het causale verband in het kader
van het verzoek om schadevergoeding.
60     In de tweede plaats voegt de verwijzende rechter daaraan toe dat, wanneer Unibet de Zweedse regering zou verzoeken om een
ontheffing van het verbod om haar diensten in Zweden te bevorderen, de eventuele beslissing tot afwijzing van dit verzoek
vatbaar is voor rechterlijke toetsing door het Regeringsrätt, waarbij Unibet zou kunnen betogen dat de loterijwet niet verenigbaar
is met het gemeenschapsrecht. De verwijzende rechter zou in voorkomend geval de bepalingen van deze wet die niet in overeenstemming
met het gemeenschapsrecht zijn bevonden, buiten toepassing moeten laten.
61     Opgemerkt zij dat een dergelijke rechterlijke toetsing, op grond waarvan Unibet in rechte kan doen vaststellen dat deze bepalingen
onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, een rechtsmiddel vormt dat haar een effectieve rechterlijke bescherming waarborgt
van de rechten die zij aan het gemeenschapsrecht ontleent (zie in die zin arrest Heylens e.a., reeds aangehaald, punt 14,
en arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Jurispr. blz. I‑2357, punt 22).
62     Voor het overige preciseert de verwijzende rechter dat Unibet, wanneer zij inbreuk op de loterijwet zou maken en de bevoegde
nationale autoriteiten tegen haar administratieve of strafrechtelijke maatregelen zouden nemen, de mogelijkheid zou hebben
om tijdens een procedure bij de administratieve of gewone rechter de verenigbaarheid van deze bepalingen met het gemeenschapsrecht
aan te vechten. De bevoegde rechter zou in voorkomend geval de bepalingen van deze wet die niet in overeenstemming met het
gemeenschapsrecht zijn bevonden, buiten toepassing moeten laten.
63     Bovenop de in de punten 56 en 60 van het onderhavige arrest vastgestelde rechtsmiddelen zou Unibet dus de mogelijkheid hebben,
zich in het kader van een tegen de overheid ingesteld beroep in rechte of van een strafprocedure te beroepen op de onverenigbaarheid
met het gemeenschapsrecht van de maatregelen die tegen haar zijn genomen of vereist vanwege het feit dat voor het bevorderen
van haar diensten in Zweden geen vergunning is afgegeven door de nationale bevoegde autoriteiten.
64     Uit de punten 56 tot en met 61 van het onderhavige arrest volgt in elk geval dat moet worden aangenomen dat Unibet rechtsmiddelen
ter beschikking staan die haar een effectieve rechterlijke bescherming verzekeren van de rechten die zij aan de communautaire
rechtsorde ontleent. Wanneer zij zich daarentegen, zoals in punt 62 van het onderhavige arrest is opgemerkt, zou moeten blootstellen
aan administratieve of strafrechtelijke procedures en aan de daaruit voortvloeiende sancties, als enig rechtsmiddel om de
verenigbaarheid van de betrokken nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht aan te vechten, dan zou dat niet volstaan
om haar een dergelijke effectieve rechterlijke bescherming te verzekeren.
65     Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door
het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het niet vereist dat er in de
rechtsorde van een lidstaat een zelfstandig beroep bestaat dat ten principale ertoe strekt, de verenigbaarheid van nationale
bepalingen met artikel 49 EG te onderzoeken, wanneer andere effectieve rechtsmiddelen, die niet ongunstiger zijn dan die welke
gelden voor soortgelijke nationale vorderingen, het mogelijk maken een dergelijke verenigbaarheid incidenteel te beoordelen,
hetgeen de nationale rechter dient na te gaan.

Tweede vraag
66     Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
van door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten vereist dat in de rechtsorde van een lidstaat de mogelijkheid
bestaat, voorlopige maatregelen toe te kennen teneinde de toepassing van nationale bepalingen te schorsen totdat de bevoegde
rechter zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht.
67     Allereerst zij eraan herinnerd dat de rechter bij wie een door het gemeenschapsrecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid
moet hebben, voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de rechterlijke uitspraak die moet
worden gedaan over het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan (arrest Factortame
e.a., reeds aangehaald, punt 21, en arrest van 11 januari 2001, Siples, C‑226/99, Jurispr. blz. I‑277, punt 19).
68     Zoals uit punt 9 van het onderhavige arrest blijkt, kunnen in de nationale juridische context, zoals uiteengezet in de verwijzingsbeslissing,
verzoeken om dergelijke maatregelen slechts strekken tot een voorlopige bescherming van de rechten waarop verzoeker ten gronde
aanspraak maakt.
69     In het hoofdgeding staat vast dat Unibet twee verzoeken om voorlopige maatregelen heeft ingediend, het eerste in het kader
van een verzoek om een declaratoire uitspraak en het tweede in het kader van een verzoek om schadevergoeding.
70     Met betrekking tot het eerste van deze twee verzoeken om voorlopige maatregelen blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het
verzoek om een declaratoire uitspraak naar nationaal recht in eerste instantie en in hoger beroep niet-ontvankelijk is verklaard.
Ofschoon hij deze uitlegging van het nationale recht bevestigt, bestaat er voor de verwijzende rechter toch onduidelijkheid
over de eisen van het gemeenschapsrecht in dit opzicht, wat hem ertoe heeft gebracht, de eerste prejudiciële vraag te stellen
(zie punten 36‑65 van het onderhavige arrest).
71     Uit het antwoord op de eerste vraag blijkt dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van door het gemeenschapsrecht
aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het niet vereist dat er in de rechtsorde van een lidstaat
een zelfstandig beroep bestaat dat ten principale ertoe strekt, de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht
te onderzoeken, wanneer andere effectieve rechtsmiddelen die niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke
nationale vorderingen, het mogelijk maken, een dergelijke verenigbaarheid incidenteel te beoordelen, hetgeen de nationale
rechter dient na te gaan.
72     Wanneer het volgens het nationale, overeenkomstig de eisen van het gemeenschapsrecht toegepaste recht niet zeker is of een
beroep strekkende tot eerbiediging van de rechten die de justitiabele aan het gemeenschapsrecht ontleent, ontvankelijk is,
vereist het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming dat de nationale rechter desalniettemin reeds in dat stadium
de voorlopige maatregelen kan gelasten die noodzakelijk zijn om de eerbiediging van deze rechten te verzekeren.
73     Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten
vereist echter niet dat het in de rechtsorde van een lidstaat mogelijk is, door de bevoegde nationale rechter voorlopige maatregelen
te doen gelasten in het kader van een verzoek dat volgens het recht van deze lidstaat niet-ontvankelijk is, voor zover het
gemeenschapsrecht, zoals uitgelegd in overeenstemming met punt 71 van het onderhavige arrest, zich tegen deze niet-ontvankelijkheid
niet verzet.
74     Met betrekking tot het verzoek om voorlopige maatregelen dat is ingediend in het kader van het verzoek om schadevergoeding,
blijkt uit de verwijzingsbeslissing en andere aan het dossier toegevoegde stukken dat dit laatste verzoek ontvankelijk is
verklaard.
75     Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van haar conclusie heeft opgemerkt en in punt 67 van het onderhavige arrest in herinnering
is gebracht, moet de nationale rechter bij wie een door het gemeenschapsrecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid
hebben, voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de uitspraak die moet worden gedaan over
het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan.
76     Wanneer de bevoegde nationale rechter in het kader van het verzoek om schadevergoeding onderzoekt of de loterijwet in overeenstemming
is met het gemeenschapsrecht, moet hij bijgevolg de gevraagde voorlopige maatregelen kunnen gelasten voor zover dergelijke
maatregelen noodzakelijk zijn ter verzekering van de volle werking van de rechterlijke uitspraak die moet worden gedaan over
het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan, hetgeen de nationale rechter dient
na te gaan.
77     Uit het voorgaande volgt dat op de tweede vraag moet worden geantwoord dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
van de door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het vereist dat in
de rechtsorde van een lidstaat voorlopige maatregelen kunnen worden gelast totdat de bevoegde rechter zich heeft uitgesproken
over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht, indien dergelijke maatregelen noodzakelijk zijn
ter verzekering van de volle werking van de rechterlijke uitspraak die moet worden gedaan over het bestaan van dergelijke
rechten.

Derde vraag
78     Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, gelet op het beginsel van effectieve rechterlijke
bescherming van door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten en in geval van twijfel over de verenigbaarheid
van nationale bepalingen daarmee, voor de toekenning van voorlopige maatregelen tot schorsing van de toepassing van deze bepalingen
totdat de bevoegde rechter zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht, de criteria
gelden die zijn vastgesteld door het nationale recht dat voor de bevoegde rechterlijke instantie van toepassing is, dan wel
gemeenschapsrechtelijke criteria.
79     Volgens vaste rechtspraak gelden voor de opschorting van de tenuitvoerlegging van een op het gemeenschapsrecht gebaseerde
nationale bepaling in een bij een nationale rechter aanhangig geding, die door het nationale procesrecht wordt beheerst, in
alle lidstaten uniforme voorwaarden welke analoog zijn aan die welke gelden voor het kort geding voor de gemeenschapsrechter
(arresten van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 en C‑92/89, Jurispr. blz. I‑415,
punten 26 en 27; 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, C‑465/93, Jurispr. blz. I‑3761, punt 39, en 6 december
2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, Jurispr. blz. I‑10423, punt 104). Het hoofdgeding verschilt echter
van de zaken waarin deze arresten zijn gewezen, in die zin dat het verzoek van Unibet om voorlopige maatregelen niet de schorsing
beoogt van de gevolgen van een nationale bepaling die is vastgesteld krachtens een communautaire regeling waarvan de wettigheid
wordt betwist, maar van de gevolgen van een nationale wet waarvan de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht ter discussie
staat.
80     Bij gebreke van een communautaire regeling ter zake is het bijgevolg een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke
lidstaat om de voorwaarden te bepalen voor de toekenning van voorlopige maatregelen ter verzekering van de eerbiediging van
de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen.
81     Voor de toekenning van voorlopige maatregelen tot schorsing van de toepassing van nationale bepalingen totdat de bevoegde
rechter zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht, gelden derhalve de criteria die
zijn vastgesteld in het nationale recht dat voor de bevoegde rechterlijke instantie van toepassing is.
82     Deze criteria kunnen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel),
en zij mogen de voorlopige rechterlijke bescherming van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet praktisch
onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).
83     Derhalve dient op de derde vraag te worden geantwoord dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door
het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat in geval van twijfel over de
verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht, voor de eventuele toekenning van voorlopige maatregelen
tot schorsing van de toepassing van deze bepalingen totdat de bevoegde rechter zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid
daarvan met het gemeenschapsrecht, de criteria gelden die zijn vastgesteld in het nationale recht dat voor deze rechterlijke
instantie van toepassing is, voor zover deze criteria niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen
en zij de voorlopige rechterlijke bescherming van dergelijke rechten niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

Vierde vraag
84     Gelet op het antwoord op de derde vraag behoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.

Kosten
85     Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:
1)
Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten
moet aldus worden uitgelegd, dat het niet vereist dat er in de rechtsorde van een lidstaat een zelfstandig beroep bestaat
dat ten principale ertoe strekt, de verenigbaarheid van nationale bepalingen met artikel 49 EG te onderzoeken, wanneer andere
effectieve rechtsmiddelen, die niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke nationale vorderingen, het mogelijk
maken een dergelijke verenigbaarheid incidenteel te beoordelen, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan.
2)
Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten
moet aldus worden uitgelegd, dat het vereist dat in de rechtsorde van een lidstaat voorlopige maatregelen kunnen worden gelast
totdat de bevoegde rechter zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht,
indien dergelijke maatregelen noodzakelijk zijn ter verzekering van de volle werking van de rechterlijke uitspraak die moet
worden gedaan over het bestaan van dergelijke rechten.
3)
Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten
moet aldus worden uitgelegd, dat in geval van twijfel over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht,
voor de eventuele toekenning van voorlopige maatregelen tot schorsing van de toepassing van deze bepalingen totdat de bevoegde
rechter zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht, de criteria gelden die zijn vastgesteld
in het nationale recht dat voor deze rechterlijke instantie van toepassing is, voor zover deze criteria niet ongunstiger zijn
dan die voor soortgelijke nationale vorderingen en zij de voorlopige rechterlijke bescherming van dergelijke rechten niet
praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
ondertekeningen
*
Procestaal: Zweeds.