CELEX: 61991CJ0306
Directive 72/464/CEE, du 19 décembre 1972
Fixation du prix des tabacs manufacturés

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 novembre 1991, la Commission a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater par la Cour qu' en fixant, par décrets du ministre des Finances, les prix de vente au détail des tabacs manufacturés à un niveau qui, en raison aussi des retards considérables dans l' adoption desdits décrets, ne correspond pas à ce qui a été demandé par les importateurs ou les fabricants, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité et de l' article 5 de la directive 72/464/CEE du Conseil, du 19 décembre 1972, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d' affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés (JO L 303, p. 1, ci-après "directive").
2 La vente des tabacs manufacturés sur le territoire italien fait l' objet d' un monopole fiscal. Les prix de vente au détail des tabacs manufacturés sont inscrits dans un barème. Comme le prévoit l' article 2 de la loi n  825, du 13 juillet 1965 (GURI n  182, du 22.7.1965), modifiée par la loi n  76, du 7 mars 1985 (GURI n  65, du 16.3.1985):
"L' insertion de chaque produit soumis au monopole fiscal dans les tarifs ... et ses modifications sont effectuées par décret du ministre des Finances, en relation avec les prix demandés par les fournisseurs pour les marchandises importées, après avoir consulté à ce propos le conseil d' administration des monopoles d' État, et en relation avec les prix proposés par ce même conseil d' administration pour les autres marchandises."
3 Estimant que tant le texte des dispositions nationales précitées que les conditions dans lesquelles les autorités italiennes faisaient application de ces dispositions méconnaissaient les exigences du droit communautaire résultant de l' article 30 du traité et des dispositions de la directive, la Commission a introduit le présent recours sur le fondement de l' article 169 du traité.
4 Il ressort des mémoires de la Commission que ce recours vise seulement le mode de fixation des prix des tabacs manufacturés importés en Italie et ne concerne pas le régime de fixation des prix des tabacs manufacturés nationaux.
5 Pour un plus ample exposé des dispositions nationales en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
Sur la violation de la directive
6 Les griefs de la Commission portent, d' une part, sur l' incompatibilité du contenu même des dispositions de l' article 2 de la loi n  825, du 13 juillet 1965, avec l' article 5 de la directive, relatif à la fixation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés, d' autre part, sur la violation des dispositions du même article 5 résultant de la pratique des autorités italiennes dans l' application des dispositions nationales précitées et, enfin, sur la violation de l' article 12, paragraphe 2, de la directive résultant de la circonstance que les autorités italiennes n' auraient pas communiqué à la Commission les dispositions nationales essentielles assurant la mise en oeuvre de la directive.
7 Ces trois griefs seront examinés successivement. Il convient toutefois, à titre liminaire, de rappeler l' objet de la directive et de déterminer les obligations qui incombent aux États membres en matière de prix de vente au détail des tabacs manufacturés.
8 La directive, prise sur le fondement de l' article 99 du traité, a pour objet de fixer les principes généraux de l' harmonisation du régime d' imposition des tabacs qui, en raison de ses caractéristiques, a pour effet de gêner la libre circulation des tabacs et l' établissement de conditions normales de concurrence sur ce marché particulier.
9 L' article 5 de cette directive dispose en son paragraphe 1: "Les fabricants et importateurs déterminent librement les prix maximaux de vente au détail de chacun de leurs produits. Cette disposition ne peut, toutefois, faire obstacle à l' application des législations nationales sur le contrôle du niveau des prix ou le respect des prix imposés."
10 Comme il ressort de l' arrêt de la Cour du 21 juin 1983, Commission/France (90/82, Rec. p. 2011, points 22 et 23), l' expression "contrôle du niveau des prix" ne peut viser autre chose que les législations nationales de caractère général, destinées à enrayer la hausse des prix. Quant à l' expression "respect des prix imposés", elle doit être comprise comme désignant un prix qui, une fois déterminé par le fabricant ou l' importateur et approuvé par l' autorité publique, s' impose en tant que prix maximal et doit être respecté comme tel à tous les échelons du circuit de distribution, jusqu' à la vente au consommateur (arrêt du 16 novembre 1977, G.B.-Inno-BM/ATAB, Rec. p. 2115, point 64). A cette double réserve, les dispositions précitées de la directive n' autorisent pas les États membres à fixer les prix des tabacs manufacturés en méconnaissance de la règle de la libre détermination des prix par le fabricant ou l' importateur (arrêt du 7 mai 1991, Commission/Belgique, C-287/89, Rec. p. I-2233, point 13).
11 Si l' article 5, paragraphe 2, de la directive autorise les États membres à fixer un barème des prix de vente au détail par groupe de tabacs manufacturés, la portée de ces dispositions est limitée. Elles ont exclusivement pour objet de faciliter la perception de l' accise et elles exigent que chaque barème soit suffisamment étendu et diversifié pour correspondre réellement à la diversité des produits communautaires. A l' exception des adaptations mineures rendues nécessaires par le barème, elles ne dérogent pas au principe général ci-dessus rappelé selon lequel le niveau des prix des produits est fixé par les fabricants ou les importateurs.
Quant à l' incompatibilité des dispositions de l' article 2 de la loi n  825, du 13 juillet 1965, avec l' article 5 de la directive
12 La Commission soutient que les dispositions précitées de l' article 2 de la loi n  825, du 13 juillet 1965, et, plus particulièrement, les termes "en relation avec" (in relazione ai) sont équivoques et laissent supposer que le ministre des Finances dispose d' un pouvoir discrétionnaire d' appréciation pour statuer sur les demandes d' inscription ou de modification de prix au barème présentées par des fabricants ou des importateurs. L' existence d' un tel pouvoir est contraire au principe posé par l' article 5 de la directive selon lequel les prix sont fixés librement par les fabricants et les importateurs. L' incompatibilité des dispositions nationales susmentionnées avec le droit communautaire résulte également de l' intervention, dans le cadre d' une procédure consultative préalable à la décision du ministre des Finances, du conseil d' administration des monopoles d' État. Cette intervention ne peut être justifiée ni par les exigences du contrôle général des prix, ce conseil étant dénué de toute compétence en la matière, ni par la nécessité d' apporter une aide technique au ministre lorsqu' il classe un produit dans le barème, l' avis de ce conseil étant requis même pour les simples demandes d' augmentation des prix.
13 Le gouvernement italien soutient que le texte de l' article 2 de la loi n  825, du 13 juillet 1965, n' est pas ambigu et ne fait que traduire, en recourant aux termes riches et variés de la langue italienne, le lien nécessaire qui existe entre le prix demandé par le fabricant ou l' importateur et son inscription au barème. La compatibilité de la législation italienne sur ce point avec le droit communautaire a, d' ailleurs, déjà été constatée par la Cour dans l' arrêt du 7 juin 1983, Commission/Italie (78/82, Rec. p. 1955). Quant à l' intervention du conseil d' administration des monopoles d' État, celle-ci porterait non sur les prix, mais sur les produits qu' il faudrait classer, en fonction de leurs caractéristiques, dans le barème. Le rôle de ce conseil serait, ainsi, purement technique.
14 Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, les principes de sécurité juridique et de protection des particuliers exigent que, dans les domaines couverts par le droit communautaire, les règles de droit des États membres soient formulées d' une manière non équivoque qui permette aux opérateurs concernés de connaître leurs droits et leurs obligations d' une manière claire et précise et aux juridictions nationales d' en assurer le respect (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 1988, Commission/Italie, 257/86, Rec. p. 3249, point 12).
15 Les dispositions précitées de l' article 2 de la loi n 825, du 13 juillet 1965, modifiée, ne répondent pas à cette exigence. En se bornant à indiquer que le ministre des Finances doit insérer les produits importés dans le barème "en relation avec" les prix demandés par les fournisseurs, la loi italienne n' indique pas clairement la nature des pouvoirs du ministre en matière de fixation des prix des tabacs manufacturés importés. Elle ne précise pas la marge d' appréciation ou l' absence de marge d' appréciation dont dispose le ministre, ni l' étendue des obligations de ce dernier. Elle n' énonce pas, en particulier, l' obligation pour le ministre de laisser le fabricant ou l' importateur déterminer, dans les conditions et les limites prévues par l' article 5 de la directive, les prix des produits importés dont il demande l' inscription au barème.
16 Pour souligner l' ambiguïté qui s' attache à l' emploi des termes "en relation avec", il convient de relever que ces termes sont successivement utilisés par l' article 2 de la loi précitée, du 13 juillet 1965, dans deux situations distinctes. La première est celle où le ministre se prononce sur la demande concernant des produits importés dont les prix ont été préalablement déterminés par le fabricant ou l' importateur. La seconde est celle où, au contraire, le ministre détermine les prix des produits nationaux qui lui sont simplement proposés par le conseil d' administration des monopoles d' État. Dans ces deux situations, les pouvoirs du ministre sont différents et le sens exact des termes "en relation avec" est d' autant plus difficile à définir que, si l' interprétation que donne le gouvernement italien des pouvoirs du ministre sur les prix des marchandises importées était retenue, les mêmes mots auraient deux sens différents dans la même phrase.
17 L' imprécision de la législation italienne est confirmée par le fait qu' aucune disposition de la loi nationale ne permet de déterminer l' objet et les finalités de la consultation, préalable à la décision du ministre statuant sur une demande concernant des produits importés, du conseil d' administration des monopoles d' État qui est également compétent pour proposer les prix des produits nationaux. L' interprétation du gouvernement italien selon laquelle les avis donnés par ce conseil ne portent pas sur les prix et n' ont qu' une portée technique en ce qu' ils concernent seulement la classification des produits en fonction de leurs caractéristiques ne trouve aucune justification dans les textes applicables.
18 Enfin, contrairement à ce que soutient le gouvernement italien, la Cour n' a pas constaté, dans l' arrêt du 7 juin 1983, Commission/Italie, précité, la compatibilité avec le droit communautaire de l' ensemble des dispositions de la législation italienne relatives au mode de fixation des prix des tabacs manufacturés. Dans cet arrêt, la Cour s' est bornée à constater que la fixation par la réglementation italienne de marges commerciales uniformes pour la distribution au détail des tabacs manufacturés était conforme au droit communautaire. La question de la compatibilité des dispositions de l' article 2 de la loi n 825, du 13 juillet 1965, modifiée, avec l' article 5 de la directive n' a pas été abordée dans cet arrêt. Ce dernier ne peut, dès lors, être valablement invoqué par le défendeur à l' appui de son argumentation tendant au rejet du grief.
19 Il convient, en conséquence, de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 de la directive en maintenant une législation qui n' indique pas expressément et qui n' implique pas clairement l' obligation pour l' autorité administrative compétente de respecter, dans les conditions et les limites prévues par la directive, le principe de la libre détermination par les fabricants et par les importateurs des prix maximaux des tabacs manufacturés importés en Italie.
Quant aux conditions d' application, par les autorités italiennes, des dispositions de l' article 2 de la loi n 825, du 13 juillet 1965, et leur compatibilité avec l' article 5 de la directive
20 En s' appuyant sur des plaintes formées par des associations de fabricants de tabacs manufacturés d' autres États membres, la Commission fait grief aux autorités italiennes d' avoir refusé ou accordé avec retard des augmentations de prix demandées par des fabricants ou des importateurs et d' avoir instruit avec retard des demandes d' inscription de prix au barème concernant de nouveaux produits.
21 Le gouvernement italien excipe de l' irrecevabilité de ce grief au motif qu' il n' aurait pas été précisément invoqué lors de la phase précontentieuse.
22 Il y a lieu de rappeler la jurisprudence de la Cour (voir arrêt du 28 mars 1985, Commission/Italie, 274/83, Rec. p. 1077), selon laquelle, dans le cadre d' un recours en manquement, la phase précontentieuse délimite l' objet du litige, et celui-ci ne peut plus, ensuite, être étendu. En effet, la possibilité pour l' État concerné de présenter ses observations constitue une garantie essentielle voulue par le traité et une forme substantielle de la régularité de la procédure destinée à constater un manquement d' un État membre.
23 Dans le cas d' espèce, la Commission s' est bornée, dans la phase précontentieuse, à contester le contenu même des dispositions de l' article 2 de la loi n  825, du 13 juillet 1965. L' existence de plaintes a été seulement évoquée à l' appui de ce grief, les faits à l' origine de ces plaintes n' apparaissant pas comme un grief distinct sur lequel le gouvernement italien était appelé à présenter des observations précises en défense.
24 Dans ces conditions, la Commission ne saurait, sans méconnaître les droits de la défense du gouvernement italien, étendre son recours aux conditions dans lesquelles les autorités italiennes ont, à l' égard de certains fabricants ou importateurs, fait application de l' article 2 de la loi nationale précitée. Ce grief est, dès lors, irrecevable.
Quant à la méconnaissance de l' article 12, paragraphe 2, de la directive
25 La Commission soutient, dans l' argumentation de son recours, que le gouvernement italien ne lui a pas communiqué, dans les conditions prévues par l' article 12, paragraphe 2, de la directive, les dispositions nationales essentielles mettant en oeuvre cette directive.
26 Il convient de relever d' office l' irrecevabilité de ce grief dont il n' a pas été fait état lors de la mise en demeure et qui n' est d' ailleurs pas expressément repris dans les conclusions du recours de la Commission.
Sur la violation de l' article 30 du traité
27 La Commission invoque, enfin, le manquement aux dispositions de l' article 30 du traité. La circonstance que les demandes présentées par les fabricants ou les importateurs concernant le prix des tabacs manufacturés, ont été parfois refusées ou instruites avec retard, constitue, selon elle, une mesure d' effet équivalant à des restrictions quantitatives à l' importation.
28 Sur ce point également, il convient de constater l' irrecevabilité d' un grief dont la Commission n' a pas fait spécifiquement état lors de la procédure précontentieuse.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
29 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La République italienne ayant succombé en l' essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) La République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 de la directive 72/464/CEE du Conseil, du 19 décembre 1972, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d' affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés, en maintenant une législation qui n' indique pas expressément et qui n' implique pas clairement l' obligation pour l' autorité administrative compétente de respecter, dans les conditions et les limites prévues par la directive, le principe de la libre détermination par les fabricants et par les importateurs des prix maximaux des tabacs manufacturés importés en Italie.
2) Le surplus des conclusions est rejeté.
3) La République italienne est condamnée aux dépens.