CELEX: 61991CJ0188
Forsendelsesprocedure
international konvention

1 Ved kendelse af 3. maj 1991 indgaaet til Domstolen den 25. juli s.aa. har Finanzgericht Hamburg i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af konventionen af 20. maj 1987 mellem Republikken OEstrig, Republikken Finland, Republikken Island, Kongeriget Norge, Kongeriget Sverige og Schweiz om en faelles forsendelsesprocedure (de omtalte lande benaevnes herefter "EFTA-landene", og retsakten benaevnes herefter "konventionen") (EFT L 226, s. 2). Den blev godkendt ved Raadets afgoerelse af 15. juni 1987 (EFT L 226, s. 1).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst i en sag mellem Deutsche Shell Aktiengesellschaft (herefter benaevnt "Shell") og Hauptzollamt Hamburg-Harburg (herefter benaevnt "Hauptzollamt").
3 I konventionen fastsaettes i artikel 1, stk. 1, foranstaltninger vedroerende transport af varer, der forsendes mellem Faellesskabet og EFTA-landene samt mellem EFTA-landene indbyrdes. Til det formaal indfoeres en faelles forsendelsesprocedure, der gaelder uanset varernes art og oprindelse.
4 I henhold til konventionens artikel 11, stk. 1, sikres varernes identitet i almindelighed ved forsegling. Ifoelge artikel 11, stk. 4, kan afgangstoldstedet undtagelsesvis fritage for forsegling, naar varernes identitet under hensyn til eventuelle andre identificeringsmaader kan fastslaas ved hjaelp af beskrivelsen i T1- eller T2-angivelsen eller i de supplerende bilag.
5 Artikel 63 i bilag II til konventionen giver toldmyndighederne i det enkelte land mulighed for at give visse afsendere tilladelse til ikke at frembyde varerne og til ikke at fremlaegge den dertil hoerende angivelse for afgangstoldstedet. I denne tilladelse skal bl.a. fastsaettes de foranstaltninger, der skal traeffes for at sikre identificering. I henhold til artikel 65, litra d), i bilag II, kan toldmyndighederne bestemme, at transportmidlerne eller de enkelte kolli af den godkendte afsender skal forsynes med et saerligt toldlukke, der er godkendt af toldmyndighederne.
6 I konventionens artikel 14 bestemmes, at der nedsaettes en Blandet Kommission, der har til opgave at varetage administrationen af konventionen og sikre, at den anvendes korrekt. I konventionens artikel 15 bestemmes, at Den Blandede Kommission kan fremsaette henstillinger, og i de tilfaelde, der er naevnt i artikel 15, stk. 3, kan den traeffe afgoerelser. De kontraherende parter saetter saadanne afgoerelse i kraft i overensstemmelse med deres egen lovgivning.
7 Paa sit foerste aarsmoede den 21. januar 1988 vedtog Den Blandede Kommission "aftaler" om forsegling af varer. Disse "aftaler" indeholder saerlige bestemmelser for samhandelen med Schweiz og OEstrig. I disse aftaler fastsaettes, at konventionens bestemmelser vedroerende toldforsegling boer overholdes noeje og efter ganske bestemte fremgangsmaader.
8 Sagsoegeren er en godkendt afsender, der havde faaet tilladelse til at transportere sine mineralolieprodukter med skib saaledes, at identiteten ikke skulle sikres ved forsegling, men ved beskrivelse. Den 1. november 1988 traf Hauptzollamt en afgoerelse, som bl.a. havde til foelge, at sagsoegeren fremover kun havde tilladelse til at foretage identitetssikring ved beskrivelse alene, i) saafremt der er tale om varer, der er tunge, voluminoese eller uegnede til transport under forsegling (dyr), ii) saafremt transportmidlet af tekniske grunde ikke kan forsegles, eller iii) saafremt et indgangstoldsted i et EFTA-land er bestemmelsestoldsted. Denne afgoerelse gaar tilbage til en instruks fra det tyske Forbundsfinansministerium, der har hjemmel i Den Blandede Kommissions "aftaler" af 21. januar 1988.
9 Denne afgoerelse medfoerte, at sagsoegeren skal forsyne de flod- og kanalskibe, der anvendes til transporten, med blyplomber, hvilket kraever adskillige arbejdstimer og udelukker automatisk aftapning i raffinaderiet.
10 Sagsoegeren indbragte Hauptzollamt' s afgoerelse for Oberfinanzdirektion Hamburg. Oberfinanzdirektion fastholdt den anfaegtede afgoerelse. Shell appellerede derefter til Finanzgericht Hamburg, som har forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Er den beslutning, der er truffet af Den Blandede Kommission ° som oprettet ved artikel 14 i konventionen af 20. maj 1987 om en faelles forsendelsesprocedure ° om anvendelse af dok. XXI/1367/87 ° EFTA 2 under den faelles forsendelsesprocedure, bindende for medlemsstaterne? Hoerer denne beslutning under Domstolens jurisdiktion?
2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende:
Er beslutningen gyldig?
3) Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende:
Hoerer konventionen af 20. maj 1987 under Domstolens jurisdiktion? Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende:
a) Skal artikel 11, stk. 4, og artikel 15, stk. 2, i konventionen fortolkes saaledes, at Den Blandede Kommission er bemyndiget til at indskraenke afgangstoldstedets befoejelse til at traeffe afgoerelse om fritagelse for forsegling, saaledes at varerne altid skal sikres ved forsegling, saafremt EFTA-statens indgangstoldsted ikke er bestemmelsestoldsted, eller der ikke kan ske forsegling af rum?
b) Skal de under a) naevnte bestemmelser fortolkes saaledes, at vedkommende medlemsstats oeverste myndighed ogsaa kan traeffe den paagaeldende afgoerelse i stedet for afgangstoldstedet?
4) Saafremt spoergsmaalene under punkt 3) besvares bekraeftende:
Skal de dér naevnte bestemmelser, sammenholdt med proportionalitetsprincippet, forstaas saaledes, at der ogsaa kan kraeves forsegling i forbindelse med transport af mineralolie i tankvogne og skibe, der foretages af en i henhold til konventionens bilag II, kapitel 2, godkendt afsender?"
11 Vedroerende de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, det naermere indhold af de omhandlede bestemmelser, retsforhandlingernes forloeb og de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for Domstolens argumentation.
12 Indledningsvis bemaerkes, at de spoergsmaal, som Finanzgericht Hamburg har forelagt, i det vaesentlige vedroerer fortolkningen af de af Den Blandede Kommission trufne aftaler, der har hjemmel i konventionens artikel 11, stk. 4, og artikel 65, litra d), i bilag II til konventionen. Herved boer anden del af foerste spoergsmaal behandles foerst, hvormed den forelaeggende ret oensker oplyst, om Domstolen har kompetence til at fortolke disse aftaler.
Anden del af foerste spoergsmaal
13 For at besvare dette spoergsmaal maa det foerst undersoeges, hvad aftalernes retlige karakter er i forhold til de typer af retsakter, der omhandles i konventionen.
14 I den henseende skal det paapeges, at Den Blandede Kommission i henhold til konventionens artikel 15, stk. 1, fremsaetter "henstillinger og traeffer afgoerelse i de i stk. 3 omhandlede tilfaelde". Af artikel 15, stk. 2, fremgaar, at henstillingerne "specielt" vedroerer aendringer til konventionen, dog ikke saadanne som i stk. 3) omhandlet, samt alle andre foranstaltninger, der er noedvendige for konventionens gennemfoerelse. I stk. 3, litra a)-e), opregnes udtoemmende de omraader, hvor Den Blandede Kommission kan traeffe afgoerelser, som de kontraherende parter i henhold til stk. 3, afsnit 2, saetter i kraft i overensstemmelse med deres egen lovgivning. De i stk. 3 omhandlede retsakter er saaledes bindende retsakter, hvorimod de i stk. 2, litra b), omtalte henstillinger ikke er bindende.
15 Den Blandede Kommissions aftaler henhoerer ikke under nogen af de i artikel 15, stk. 3, naevnte omraader. Desuden fremgaar det af protokollen for aarsmoedet den 21. januar 1988, at Den Blandede Kommission selv ansaa denne foranstaltning for at vaere noedvendig for konventionens gennemfoerelse. Det maa foelgelig fastslaas, at aftalerne boer opfattes som saadanne henstillinger, der er omhandlet i artikel 15, stk. 2, litra b).
16 Dernaest maa det undersoeges, om en ikke-bindende retsakt udstedt med hjemmel i en af Faellesskabet indgaaet konvention er en del af faellesskabsretten.
17 Eftersom retsakterne fra de institutioner, der har til opgave at gennemfoere en saadan international konvention, staar i direkte tilknytning til den konvention, som de gennemfoerer, er de en del af faellesskabsretten (jf. dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, praemis 10). Da Den Blandede Kommissions aftaler maa betragtes som en gennemfoerelsesforanstaltning i henhold til konventionens artikel 15, stk. 2, litra b), er henstillingen direkte knyttet til konventionen. Heraf foelger, at Den Blandede Kommissions aftaler er en del af faellesskabsretten.
18 Det maa dog paapeges, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at den ikke-bindende karakter af en faellesskabsretlig retsakt ikke er til hinder for, at Domstolen traeffer en praejudiciel afgoerelse om denne retsakts fortolkning i henhold til artikel 177 (jf. dom af 15.6.1976, sag 113/75, Frecassetti, Sml. s. 983, af 9.6.1977, sag 90/76, van Ameyde, Sml. s. 1091, og af 13.12.1989, sag C-322/88, Grimaldi, Sml. s. 4407, praemis 9). Selv om Den Blandede Kommissions henstillinger ikke kan affoede rettigheder for private, som disse kan goere gaeldende for de nationale domstole, har domstolene dog pligt til at tage hensyn til henstillingerne ved afgoerelsen af retssager, isaer hvis de som i hovedsagen kan bidrage til fortolkningen af konventionens bestemmelser.
19 Anden del af foerste spoergsmaal maa derfor besvares saaledes, at Domstolen har kompetence til at traeffe praejudiciel afgoerelse om fortolkningen af aftaler, som indgaas i Den Blandede Kommission, der er nedsat i henhold til konventionen.
Det tredje spoergsmaal
20 Med spoergsmaal 3 a) oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 11, stk. 4, og artikel 15, stk. 2, i konventionen skal fortolkes saaledes, at Den Blandede Kommission er bemyndiget til at henstille til medlemsstaterne, at varernes identitet skal sikres ved forsegling, naar indgangstoldstedet i et EFTA-land ikke er bestemmelsestoldsted.
21 Som det er fastslaaet i praemis 15, henhoerer Den Blandede Kommissions aftaler under de i artikel 15, stk. 2, litra b), omhandlede foranstaltninger, der er noedvendige for konventionens gennemfoerelse. Hensigten med aftalerne er at afstemme de nationale toldprocedurer mest muligt efter hinanden for at sikre en hurtig vareomsaetning. At dette er hensigten med Den Blandede Kommissions befoejelse bekraeftes af den foerste betragtning i Raadets afgoerelse af 25. juni 1987 om indgaaelsen af konventionen, hvoraf det fremgaar, at den faelles forsendelsesprocedure skal goere det muligt at forenkle varetransporten i forbindelse med handelen mellem Faellesskabet og EFTA-landene.
22 Som det fremgaar af protokollen for Den Blandede Kommissions moede den 21. januar 1988, medfoerte identitetssikringen af varerne ved beskrivelse, at passagen over graensen mellem Faellesskabet paa den ene side og OEstrig og Schweiz paa den anden side blev besvaerliggjort. Som EF-Kommissionen har bekraeftet under de mundtlige forhandlinger, havde denne identificeringsmaade foranlediget de schweiziske og oestrigske toldmyndigheder til at foretage et oeget antal stikproever. I forhold til konventionens maalsaetning, at fremme en hurtigere graensepassage, og i betragtning af noedvendigheden af, at konventionen sikrede en ensartet toldpraksis, har Den Blandede Kommission ikke overskredet graenserne for sin opgave, da den henviste til de almindelige rammebestemmelser, inden for hvilke der kan dispenseres fra hovedreglen om forsegling.
23 Spoergsmaal 3 a) maa derfor besvares saaledes, at konventionens artikel 11, stk. 4, og artikel 15, stk. 2, ikke er til hinder for, at Den Blandede Kommission henstiller, at varernes identitet skal sikres ved forsegling, saafremt EFTA-statens indgangstoldsted ikke er bestemmelsestoldsted.
24 Med spoergsmaal 3 b) skal det afklares, om disse bestemmelser i konventionen skal fortolkes saaledes, at det ikke er tilladt vedkommende medlemsstats oeverste myndighed at traeffe den paagaeldende afgoerelse i stedet for afgangstoldstedet.
25 Ifoelge konventionens artikel 11, stk. 1, sikres varernes identitet i almindelighed ved forsegling. Artikel 11, stk. 4, bemyndiger afgangstoldstedet til at fritage for forsegling. Den sidstnaevnte bestemmelse skal ses i sammenhaeng med artikel 65, litra d), i bilag II til konventionen, som giver toldmyndighederne mulighed for inden for rammerne af betingelserne for tildeling af status som godkendt afsender at foreskrive bestemte foranstaltninger for at sikre identificering, nemlig anbringelse af et saerligt toldlukke. Deraf foelger, at afgangstoldstedet skal udoeve sin befoejelse inden for de almindelige rammebestemmelser, der foreskrives af de overordnede toldmyndigheder i vedkommende stat.
26 Derfor maa spoergsmaal 3 b) besvares saaledes, at konventionens artikel 11, stk. 4, og artikel 15, stk. 2, litra b), sammenholdt med artikel 65, litra d), i bilag II til konventionen, ikke er til hinder for, at en overordnet toldmyndighed i en medlemsstat fastsaetter de almindelige rammebestemmelser, inden for hvilke den befoejelse, som er givet afgangstoldstedet til at dispensere fra kravet om forsegling, skal udoeves.
Det fjerde spoergsmaal
27 Henset til formuleringen af det fjerde spoergsmaal maa det paapeges, at Domstolen under en sag efter traktatens artikel 177 ikke kan afgoere, om en national foranstaltning er forenelig med faellesskabsretten.
28 I betragtning af de ovenfor givne svar er en besvarelse saavel af foerste del af det foerste spoergsmaal som af det andet spoergsmaal overfloedig.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
29 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Finanzgericht Hamburg ved kendelse af 3. maj 1991, for ret:
1) Domstolen har kompetence til at traeffe praejudiciel afgoerelse om fortolkningen af aftaler, som indgaas i Den Blandede Kommission, der er nedsat i henhold til konventionen af 20. maj 1987 mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, Republikken OEstrig, Republikken Finland, Republikken Island, Kongeriget Norge, Kongeriget Sverige og Det schweiziske Edsforbund om en faelles forsendelsesprocedure.
2) Konventionens artikel 11, stk. 4, og artikel 15, stk. 2, er ikke til hinder for, at Den Blandede Kommission henstiller, at varernes identitet skal sikres ved forsegling, saafremt EFTA-statens indgangstoldsted ikke er bestemmelsestoldsted.
3) Konventionens artikel 11, stk. 4, og artikel 15, stk. 2, litra b), sammenholdt med artikel 65, litra d), i bilag II til konventionen, er ikke til hinder for, at en overordnet toldmyndighed i en medlemsstat fastsaetter de almindelige rammebestemmelser, inden for hvilke den befoejelse, som er givet afgangstoldstedet til at dispensere fra kravet om forsegling, skal udoeves.
4) Domstolen kan under en sag efter EOEF-traktatens artikel 177 ikke afgoere, om en national foranstaltning er forenelig med faellesskabsretten.