CELEX: 61987CJ0355
Transportes marítimos
Convénio de repartição de cargas
Autorização dada pelo Conselho a um Estado-membro com vista à ratificação de um acordo negociado com um Estado terceiro

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 25 de Novembro de 1987, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, em recurso destinado a obter a anulação da Decisão 87/4754/CEE do Conselho, de 17 de Setembro de 1987, relativa aos transportes marítimos entre a Itália e a Argélia (JO L 272, p. 37).
2 Em Julho de 1985, a Itália informou os outros Estados-membros e a Comissão de que deparava com dificuldades nas suas relações comerciais com a Argélia. Este Estado reserva, de facto, à companhia marítima nacional, cerca de 80% do transporte regular de mercadorias entre os dois estados em causa.
3 A Comunidade e os Estados-membros encetaram diligências diplomáticas a este respeito junto da Argélia. A participação italiana no trâfego com este Estado continuou, no entanto, a diminuir, atingindo cerca de 10% desse tráfego.
4 A Itália negociou então um convénio com a Argélia, designado por "convénio de transporte e de navegação marítima entre a República Italiana e a República Democrática e Popular Argelina" (a seguir "projecto de convénio"). Em 17 de Março de 1987, notificou a Comissão deste projecto de convénio que tinha sido rubricado e assinado, mas ainda não ratificado. A Itália procedeu a esta notificação nos termos do número 5 do artigo 6.° do Regulamento n.° 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre os Estados-membros e Estados-membros para países terceiros (a seguir "regulamento relativo à livre prestação de serviços") (JO L 378, p. 1). Desta disposição resulta que os Estados-membros que adoptem medidas para manter o acesso ao trâfego com um país terceiro devem notificá-las imediatamente a Comissão.
5 O artigo 4.° do projecto de convénio ítalo-argelino estabelece o seguinte:
"Os armadores deverão tomar as medidas necessárias para a organização do tráfego e a sua repartição no quadro de uma conferência, ou outra organização de armadores, com vista à melhor exploração das linhas de transporte, em conformidade com o princípio da repartição consagrado no Código de Conduta das Conferências Marítimas, e com respeito pelos compromissos assumidos por cada parte no plano internacional."
6 A Comissão considerou que esta disposição constituia um convénio de repartição de cargas, na acepção do n.° 1 do artigo 5.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços. Esta disposição estabelece que:
"São proibidos os convénios de repartição de cargas em qualquer futuro acordo com países terceiros, salvo nos casos excepcionais em que as companhias de transportes marítimos regulares comunitárias não tenham, de outro modo, a oportunidade efectiva de fazer regularmente o comércio para/e do terceiro país em questão. Nestas circunstâncias, esses acordos são permitidos nos termos do disposto no artigo 6.°
7 O artigo 6.° deste mesmo regulamento dispõe no n.° 2:
"O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, decidirá as medidas a tomar. Tais medidas devem incluir, nas circunstâncias referidas no n.° 1 do artigo 5.°, a negociação e a celebração de convénios de repartição de cargas."
8 A Comissão entendeu que a condição restritiva à qual o n.° 1 do artigo 5.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços sujeita a possibilidade de autorização de um convénio de repartição de cargas não se encontrava preenchida no caso em apreço. De facto, a Itália dispunha da possibilidade efectiva de participar no trâfego com a Argélia se tivesse aderido à convenção relativa ao código de conduta das conferências marítimas, adoptada em Genebra, em 6 de Abril de 1974, sob os auspícios da conferência das Nações Unidas sobre o comércio e o desenvolvimento (doc. NU TD/code/11/rév. 1, igualmente publicado na Bundesgesetzblatt, 1983, segunda parte, p. 64, adiante "Código de Conduta"), o que, nos termos do n.° 4 do artigo 2.° deste código, garantiria aos seus armadores o acesso ao comércio em questão.
9 Nos termos do n.° 4 do artigo 2.° do Código de Conduta,
"Para fixar uma quota de tâfego num grupo de companhias membros e/ou de grupos de companhias marítimas nacionais, nos termos do n.° 2 do artigo 2.°, os princípios a seguir enunciados, relativos ao direito destes participarem no comércio garantido pela conferência, devem aplicar-se, salvo convenção em contrário:
a) Cada um dos grupos de companhias marítimas nacionais dos dois países, entre cujos territórios a conferência garante os transportes a título de comércio externo, tem igual direito de participar no transporte e no volume de cargas que constituem as respectivas trocas externas mútuas e transportadas pela conferência;
b) as companhias marítimas de países terceiros, caso existam, têm o direito de obter uma parte significativa, 20% por exemplo, do transporte e do volume das cargas correspondentes a estas trocas."
10 A Comissão admitiu, contudo, que o convénio ítalo-argelino podia ser aplicável durante o tempo necessário à Itália par aderir ao Código de Conduta; em consequência, apresentou ao Conselho uma proposta de decisão, nos termos do número 2 do artigo 6.° do regulamento relativo a livre prestação de serviços. A autorização proposta estava sujeita à condição de a Itália aderir o mais rapidamente possível aoCódigo de Conduta. O convénio devia cessar os seus efeitos a partir do momento em que o Código de Conduta fosse aplicável ao comércio entre a Itália e a Argélia, o mais tardar três anos após a data da decisão do Conselho. Nos termos da proposta, o projecto de convénio devia sofrer previamente determinadas alterações destinadas a garantir a livre prestação de serviços e a manutenção de uma concorrência efectiva.
11 Em 17 de Setembro de 1987, o Conselho, deliberando por unanimidade, adoptou a decisão impugnada, que tinha por destinatário a República italiana. Esta decisão refere, nos seus considerandos:
"que as disposições do convénio supracitado devem ser aplicadas de forma a evitar um conflito com as obrigações que a legislação comunitária impõe aos Estados-membros, designadamente no que respeita ao acesso equitativo, livre e não descriminatório, às cargas de particulares ou de companhias marítimas da Comunidade, incluindo as linhas independentes".
12 A decisão impugnada concede, no artigo 1.°, uma autorização incondicional para ratificar o convénio, "ficando assente" que a Itália aderirá o mais rapidamente possível ao Código de Conduta, e autoriza a aplicação do convénio sem limitação temporal. Por último, não impõe qualquer alteração das disposições do projecto, limitando-se a especificar que a Itália "recordará à Argélia que as disposições do convénio serão aplicadas em conformidade com a legislação comunitária".
13 Para mais ampla exposição da regulamentação aplicável, bem como dos fundamentos e regulamentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que se revelem necessários à fundamentação do Tribunal.
Quanto ao fundamento baseado na violação dos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 4055/86 do Conselho, relativo à livre prestação de serviços
14 No primeiro fundamento, a Comissão alega que a decisão do Conselho viola os artigos 5.° e 6.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços. Em primeiro lugar, porque autorizou a conclusão de um convénio de repartição de cargas quando as condições para tal não se encontravam reunidas, e, em seguida, porque o acordo em questão era, em diversos pontos, contrário ao direito comunitário.
15 Deve começar-se por analisar se o artigo 4.° do projecto de convénio ítalo-argelino contêm, como alega a Comissão, um acordo de repartição de cargas, ou se se limita a prever, como quer o Conselho, a organização de uma conferência marítima, isto é, de um grupo de transportadores que exploram navios utilizados nos transportes internacionais regulares de mercadorias e que concluem acordos no domínio das tarifas e de outras condições de transporte.
16 Deve, a este respeito, notar-se que o artigo 4.° do projecto de acordo fixa os critérios de repartição a respeitar pelos armadores, dado que os incumbe de aplicarem o princípio da repartição previsto pelo Código de Conduta. Esta norma pode conduzir ao mesmo resultado que se verificaria se a Itália e a Argélia tivessem efectuado elas próprias a repartição do trâfego em questão. Constitui, assim, um convénio de repartição de cargas.
17 No que respeita à violação do n.° 1 do artigo 5.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços, que constitui a primeira parte do fundamento, a Comissão alega que não existiam "circunstâncias excepcionais", na acepção desta norma, que justificassem a conclusão de um convénio de repartição de cargas sem limitação temporal. Tais circunstâncias apenas existiriam no caso de nenhum outro meio menos restritivo da liberdade de prestação de serviços permitir ao Estado-membro interessado participar no comércio em questão. No caso em apreço, tal meio consistiria na adesão da Itália ao Código de Conduta.
18 Com efeito, refere a Comissão, esta adesão determinaria simultaneamente a sujeição da Itália ao Regulamento n.° 954/79 do Conselho, de 15 de Maio de 1979, respeitante à ratificação pelos Estados-membros da Convenção das Nações Unidas relativa a um Código de Conduta das Conferências Marítimas ou à adesão destes estados à convenção (adiante "regulamento relativo à ratificação do Código de Conduta") (JO L 121, p. 1; EE 07 F2 p. 162). Em virtudedo artigo 3.° deste regulamento, as cargas atribuídas às companhias italianas membros da conferência deviam ter sido redistribuídas equitativamente entre todas as companhias comunitárias participantes nesta conferência. Por outro lado, a simples referência feita pelo artigo 4.° do projecto de convénio ítalo-argelino ao princípio da repartição do Código de Conduta não tornou aplicável a regra da redistribuição contida no artigo 3.° do referido regulamento. O projecto de convénio não garantia, assim, a liberdade de prestação de serviços na mesma medida que o teria feito a adesão da Itália ao Código de Conduta.
19 Deve salientar-se a este respeito que o regulamento relativo à ratificação do Código de Conduta se limita a prever determinadas obrigações que os Estados-membros que a ele aderem devem respeitar para garantir que a sua aplicação se faça em conformidade com o direito comunitário. Ao contrário do que acontecia com o proposta da Comissão, o regulamento supracitado não fixa qualquer prazo para a adesão ao Código. Este regulamento não obriga pois os Estados-membros a aderirem ao Código de Conduta.
20 A adesão da Itália ao Código de Conduta não pode igualmente ser exigida com a argumento de que garantiria melhor a livre prestação de serviços do que a aplicação do Convénio ítalo-argelino. Este convénio pode, na verdade, oferecer neste domínio as mesmas garantias que o Código no caso de conter cláusulas que garantam adequadamente a livreprestação de serviços. A questão de saber se tal se verifica prende-se com a análise da segunda parte do fundamento.
21 Nestas condições, foi acertadamente que o Conselho se absteve de sujeitar a autorização da ratificação do projecto de convénio ítalo-argelino à condição da a Itália aderir ao Código de Conduta
22 A primeira parte do fundamente deve ser rejeitada.
23 Na segunda parte do fundamento, a Comissão defende que a decisão impugnada é contrária ao n.° 2 do artigo 6.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços porque o Conselho apenas podia autorizar, ao abrigo desta disposição, medidas conformes ao direito comunitário, sendo que a decisão impugnada o viola em dois pontos específicos.
24 Em primeiro lugar, a Comissão alega que o Conselho apenas podia autorizar a ratificação do acordo no caso de este garantir um acesso equitativo, livre e não descriminatório das companhias dos outros Estados-membros à repartição do trâfego ítalo-argelino. Invoca a este respeito o n.° 4 do artigo 6.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços, de que resulta que os Estados-membros que, em caso de abstenção prolongada do Conselho, negoceiam desamcompanhados um convénio de repartição de cargas, devem garantir essa liberdade de acesso. A mesma exigêncianecessariamente aplicável às decisões do Conselho que autorizam um convénio de repartição de cargas.
25 Em seguida, a Comissão alega que o Conselho apenas pode autorizar um convénio de repartição de cargas no caso de este garantir às companhias comunitárias que não participam na conferência uma possibilidade efectiva de acesso às cargas transportadas por esta. Esta obrigação resulta do n.° 2, alínea b), subalínea i), do artigo 7.° do Regulamento n.° 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que fixa as modalidades de aplicação dos artigos 85.° e 86.° do Tratado aos transportes marítimos (JO L 378, p. 4), que exige a manutenção de uma concorência efectiva.
26 Deve salientar-se que a comparação das duas acusações acima referidas leva a interpretar a primeira destas no sentido de que tem por objecto a redistribuição da quota italiana do trâfego em causa entre as companhias comunitárias, não italianas, que fazem parte da conferência, e a segunda se refere ao acesso a esta quota de trâfego das companhias comunitárias de um qualquer Estado-membro, que não façam parte da conferência.
27 Relativamente à primeira acusação, deve notar-se quee a Itália está, de facto, obrigada a garantir a todas as companhias comunitárias membros da conferência o acesso à quota de tráfego atribuída aos armadores italianos pelo acordo. Esta obrigação decorre do artigo 1.° do regulamentorelativo à livre prestação de serviços, que declara aplicável aos transportes marítimos a liberdade de prestação de serviços, e é confirmado pela n.° 4 do artigo 6.° deste regulamento, invocado pela Comissão. Relativamente à segunda, deve observar-se que o n.° 2, alínea b), subalínea i) do artigo 7.° do Regulamento n.° 4056/86 do Conselho exige efectivamente que o convénio salvaguarde a possibilidade de acesso de companhias comunitárias não participantes na conferência à quota de trâfego que atribui aos armadores italianos.
28 Segundo a Comissão, o projecto de convénio ítalo-argelino não satisfaz as duas exigências acima formuladas, dado que não contém disposições específicas para o efeito.
29 A este respeito, a Comissão começa por afirmar que a referência aos compromissos internacionais da Itália contida no artigo 4.° do projecto de convénio é demasiado vaga para garantir o respeito da livre prestação de serviços e da liberdade de concorrência.
30 Há que salientar que o artigo 4.° do projecto de convénio é completado pela alínea b) do artigo 1.° da decisão impugnada, nos termos da qual a Itália "recordará à Argélia que as disposições do convénio serão aplicadas em conformidade com a legislação comunitária". A decisão impugnada especifica, por outro lado, no seu antepenúltimo considerando, que entre as obrigações de direito comunitário se inclui a de garantir o "acesso equitativo, livre e nãodescriminatório às cargas de particulares ou de companhias marítimas da Comunidade, incluindo as linhas regulares independentes". A obrigação da Itália de garantir o respeito pela livre prestação de serviços e pela liberdade de concorrência encontra-se assim enunciada com suficiente precisão.
31 A Comissão objecta ainda que os compromissos internacionais referidos no artigo 4.° do projecto de convénio não são oponíveis a particulares, designadamente aos armadores encarregados da aplicação do convénio.
32 Deve notar-se que o facto de a aplicação do convénio ser delegada em particulares não é susceptível de comprometer o respeito pelo direito comunitário. Na verdade, cabe à Itália adoptar as medidas internas necessárias para que os armadores italianos concedam às outras companhias comunitárias o direito de acesso em conformidade com as obrigações comunitárias deste Estado.
33 Dado que a Comissão não fez prova de que o convénio, juntamente com as regras de execução fixadas pela decisão impugnada, é contrário ao direito comunitário, a segunda parte do fundamente deve ser igualmente rejeitada.
34 Nestas condições, o primeiro fundamento deve ser considerado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do princípio de não discriminação
35 Este fundamento é invocado subsidiariamente em relação ao primeiro, para o caso de se entender que o n.° 1 do artigo 5.° e o n.° 2 do artigo 6.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços não proibem expressamente o Conselho de autorizar o convénio em questão. A Comissão defende em tal caso, que essas disposições deviam ser aplicadas com respeito pelo princípio da não descriminação, enunciado no artigo 7.° do Tratado. Para a Comissão, tal não se verificou no caso em apreço. No entanto, avança a este respeito outros argumentos além dos que formulou para apoiar a alegação de que a decisão impugnada viola o regulamento relativo à livre prestação de serviços.
36 A análise do primeiro fundamento revela que o convénio ítalo-argelino, acrescido das imposições constantes da decisão impugnada, garante o acesso não descriminatório das companhias marítimas dos outros Estados-membros às cargas atribuídas à Itália pelo convénio.
37 Este fundamento deve, assim, ser igualmente considerado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do dever de fundamentação
38 A Comissão refere ainda que o Conselho violou o dever de fundamentação enunciado pelo artigo 190.° do Tratado, ao não declarar, na decisão impugnada, que o artigo 4.° do projecto de convénio continha um acordo de repartição de cargas, e aonão especificar as "circunstâncias excepcionais", na acepção do n.° 1 do artigo 5.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços, que justificaram a conclusão de tal convénio.
39 Do primeiro considerando da decisão impugnada depreende-se que o problema tinha origem na prática, seguida pela Argélia, da reserva de transporte. O segundo considerando revela que o projecto de convénio ítalo-argelino visava obviar aos efeitos desta prática. A decisão impugnada referia-se assim de modo suficiente ao tipo do problema a que o convénio cuja ratificação autoriza visava fazer face. Era assim desnecessário declarar, além disso, de forma expressa a existência de um convénio de repartição de cargas.
40 No que respeita à existência de "circunstâncias excepcionais" justificativas da autorização de ratificação do convénio, deve notar-se que o quarto considerando da decisão impugnada refere, como sua base jurídica, o n.° 2 do artigo 6.° do regulamento relativo à livre prestação de serviços, e salienta que esta disposição autoriza a adopção de medidas quando os particulares ou as companhias marítimas de um Estado-membro "não tenham, de outro modo, a oportunidade efectiva de fazer regularmente o comércio para/e/do país terceiro em questão". Resulta deste considerando que o Conselho entendeu que a prática argelina de reserva de transportes tinha criado uma situação em que a Itália já não tinha poder de acesso efectivo ao comérciocom este Estado terceiro. A decisão impugnada explicou assim de forma suficiente em que consistiam as circunstâncias excepcionais justificativas da sua adopção.
41 Em consequência, o fundamento baseado na violação do dever de fundamentação deve igualmente ser declarado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do artigo 149.° do Tratado
42 A Comissão defende neste último fundamento que o Conselho, ao adoptar a decisão impugnada, ultrapassou os limites do direito de introduzir alterações que lhe é conferido pelo número 1 do artigo 149.° do Tratado. Esta disposição apenas permite ao Conselho adoptar um acto quando este tenha o mesmo projecto e finalidade que a proposta da Comissão. Caso contrário, o acto do Conselho deve ser considerado como adoptado sem precedência de qualquer proposta. No caso em apreço, a Comissão propôs ao Conselho que recusasse a autorização de ratificar o convénio no caso de neste serem introduzidas determinadas alterações. O Conselho, ao invês, concedeu uma autorização incondicional de ratificação do convénio, disvirtuando assim a finalidade da proposta da Comissão e violando, deste modo, os limites do seu direito de introduzir alterações.
43 Importa salientar que a proposta submetida pela Comissão ao Conselho com vista à adopção da decisão adoptada estabelecia no seu artigo 1.°: "A Itália fica autorizada a ratificar o Convénio relativo ao trâfego e à navegação marítimas por ela assinado com a Argélia em 28 de Fevereiro de 1987, sob condição...". As condições enunciadas na proposta destinavam-se a tornar o convénio compatível com o direito comunitário. Quanto à decisão impugnada, esta autoriza igualmente a Itália a ratificar o convénio, acrescentandoa esta autorização determinadas regras que, como já se apurou, se destinavam a garantir o respeito do direito comunitário.
44 Sem necessidade de fazer uma apreciação geral dos limites do direito de introduzir alterações previsto no n.° 1 do artigo 149.° do Tratado, basta verificar que, no caso presente, ao contrário do que defende a Comissão, o Conselho não ultrapassou de modo algum o objecto da proposta da Comissão, cuja qualidade, que era de velar por que o acordo fosse aplicado em conformidade com o direito comunitário, não foi, aliás, alterada.
45 Nestas condições, o fundamento baseado na violação do artigo 149.° do Tratado não pode ser aceite.
46 Donde resulta que o recurso é improcedente, devendo ser-lhe negado provimento.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
47 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas, incluindo as efectuadas pela interveniente.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Comissão é condenada nas despesas, incluindo as efectuadas pela interveniente.