CELEX: 62006CJ0265
Traktatbrud
frie varebevægelser
artikel 28 EF og 30 EF
EØS-aftalens artikel 11 og 13
kvantitative indførselsrestriktioner
foranstaltninger med tilsvarende virkning
motorkøretøjer
fastsættelse af farvet film på ruderne

I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF samt artikel 11 og 13 i aftalen af 2. maj 1992 om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (
EFT 1994 L 1, s. 3
, herefter »EØS-aftalen«), idet den i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 af 11. marts 2003 (
Diário da República
I, Serie-A, nr. 59 af 11.3.2003) har forbudt fastsættelse af farvet film på motorkøretøjers ruder.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Fællesskabslovgiver har ikke vedtaget nogen bestemmelser vedrørende farvet film beregnet til fastsættelse på motorkøretøjers ruder.
Derimod findes der fællesskabsbestemmelser om godkendelse af materialer til sikkerhedsglas til motorkøretøjer, som lige fra begyndelsen var monteret i disse motorkøretøjer, med andre ord inden disse motorkøretøjer blev bragt i omsætning, og som navnlig vedrører glassets farve. Disse bestemmelser omfatter Rådets direktiv 92/22/EØF af 31. marts 1992 om sikkerhedsruder og materiale til ruder på motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil (
EFT L 129, s. 11
), som ændret ved Kommissionens direktiv 2001/92/EF af 30. oktober 2001 (
EFT L 291, s. 24
, herefter »direktiv 92/22«).
I tredje betragtning til og i bilag II B til direktiv 2001/92 henvises til regulativ nr. 43 fra De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa med titlen »Ensartede forskrifter for godkendelse af materialer til sikkerhedsglas og montering heraf i køretøjer« (E/ECE/324-E/ECE/TRANS/505/Rev.1/Add 42/Rev.2, herefter »regulativ nr. 43«).
Artikel 4 i regulativ nr. 43 fastsætter, at den normale lystransmission for forruden ikke må være mindre end 75%. Hvad angår andre sikkerhedsglas end forruden, som befinder sig i førerens fremadrettede synsfelt, skal den normale lystransmission være på mindst 70%. Med hensyn til sikkerhedsglas i førerens bagudrettede synsfelt kan lystransmissionen være mindre end 70%, hvis køretøjet er udstyret med to udvendige bakspejle.
Nationale bestemmelser
Artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 bestemmer:
»Fastsættelse af farvet film på person- eller varebilers ruder er forbudt med undtagelse af forskriftsmæssige klæbemærker og mørk, ikke-reflekterende film på bærefladerne til varebiler.«
Den administrative procedure
Den 1. april 2004 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Den Portugisiske Republik, hvori den konkluderede, at denne medlemsstat havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF, EØS-aftalens artikel 11 og 13 samt artikel 8 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (
EFT L 204, s. 37
), idet den i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 havde forbudt fastsættelse af farvet film på person- eller varebilers ruder, med undtagelse af forskriftsmæssige klæbemærker og mørk, ikke-reflekterende film på bærefladerne til varebiler, og idet den ikke havde sendt Kommissionen et udkast til dette lovdekret.
Den Portugisiske Republik besvarede åbningsskrivelsen ved skrivelse af 28. juni 2004.
Kommissionen, som ikke var tilfreds med dette svar, fremsendte den 22. december 2004 en begrundet udtalelse til Den Portugisiske Republik, hvori den gav Den Portugisiske Republik en frist på to måneder til at efterkomme udtalelsen, regnet fra dens modtagelse.
Som svar på den begrundede udtalelse oplyste Den Portugisiske Republik i skrivelse af 22. juli 2005, at den ville ophæve den bestemmelse, som forbød fastsættelse af farvet film på motorkøretøjers ruder, dvs. artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003.
Den Portugisiske Republik oplyste ligeledes Kommissionen om, at hvad angik fastsættelse af farvet film på sådanne ruder var der ved at blive udarbejdet et udkast til tekniske regler, som skulle inkluderes i et lovgivningsinstrument. I december 2005 blev et udkast til lovdekret indeholdende disse regler anmeldt til Kommissionen i medfør af direktiv 98/34.
Henset til denne anmeldelse besluttede Kommissionen at frafalde klagepunktet vedrørende undladelsen af at foretage anmeldelse af udkastet til artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003.
Derimod fastholdt Kommissionen klagepunktet vedrørende denne bestemmelses uforenelighed med artikel 28 EF og 30 EF samt EØS-aftalens artikel 11 og 13 og anlagde nærværende søgsmål den 16. juni 2006.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
Kommissionen er af den opfattelse, at artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003, som forbyder fastsættelse af enhver form for farvet film, som har til formål at filtrere lyset på forruden og på ruderne ved passagersæderne i motorkøretøjer, i praksis hindrer handelen i Portugal med farvet film, der lovligt fremstilles og markedsføres i en anden medlemsstat eller i en stat, som er part i EØS-aftalen, i strid med artikel 28 EF, 30 EF samt EØS-aftalens artikel 11 og 13.
Ifølge Kommissionen vil potentielt interesserede, forhandlere eller private, ikke købe sådan film med kendskab til, at de ikke kan fastsætte den på motorkøretøjers ruder.
Kommissionen har henvist til, at i henhold til regulativ nr. 43, som finder anvendelse i medfør af direktiv 92/22, skal forruden og de andre ruder, som befinder sig i førerens fremadrettede synsfelt foran et punkt, som Kommissionen benævner »B-stolpen«, opfylde en normal lystransmission på mindst henholdsvis 75% og 70%. Disse ruder kan derfor være farvede, så længe de overholder disse krav.
Desuden har Kommissionen gjort gældende, at hvad angår ruder, som befinder sig bag B-stolpen, er der ikke fastsat noget minimum for normal lystransmission, når disse ruder ikke spiller nogen afgørende rolle for føreren. Dette betyder i praksis, at et motorkøretøj bag denne stolpe kan være udstyret med farvede ruder med en meget svag normal lystransmission, så længe motorkøretøjet har to udvendige bakspejle.
Kommissionen kritiserer således Den Portugisiske Republik for at have forbudt fastsættelse af enhver form for farvet film på forruden og på ruderne ved passagersæderne i person- og varebiler, selv når sådan film muliggør, at den normale lystransmission opfylder de minimumsværdier, som er fastsat i henhold til regulativ nr. 43.
Kommissionen har anført, at det tilkommer medlemsstaterne, når der ikke foreligger harmoniseringsbestemmelser på fællesskabsplan, at bestemme, i hvilket omfang de ønsker at sikre færdselssikkerheden på deres område og vedtage foranstaltninger med henblik på at beskytte den offentlige sikkerhed. Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at Den Portugisiske Republik ikke er fremkommet med nogen oplysninger, som gør det muligt at fastslå, at anvendelsen af enhver form for farvet film, uanset farve og karakteristika, navnlig med hensyn til lystransmision, udgør en risiko for den offentlige sikkerhed og/eller færdselssikkerheden. Den omtvistede bestemmelse er hverken nødvendig eller afpasset efter de tilstræbte mål.
Den Portugisiske Republik har ikke bestridt de faktiske omstændigheder som fremført i stævningen. Den Portugisiske Republik har imidlertid givet udtryk for sin uenighed med hensyn til fortolkningen, værdien og betydningen af visse faktiske omstændigheder.
Den Portugisiske Republik har for det første gjort gældende, at det ikke var nødvendigt for Kommissionen at anlægge et søgsmål mod Den Portugisiske Republik, eftersom denne medlemsstat under den administrative procedure havde angivet, at den ville ændre sin lovgivning i den af Kommissionen foreslåede retning. Udkastet til ændring, som er blevet anmeldt til sidstnævnte, indebærer ifølge Den Portugisiske Republik, at denne medlemsstat har ophævet forbuddet i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003.
Dernæst har Den Portugisiske Republik, som indrømmer, at denne bestemmelse udgør en restriktion for de frie varebevægelser, gjort gældende, at restriktionen under alle omstændigheder er begrundet i færdselssikkerhedsmæssige hensyn og hensynet til den offentlige sikkerhed.
Den Portugisiske Republik har således understreget, at forbuddet har til formål at sætte de kompetente myndigheder i stand til hurtigt at se udefra ind i motorkøretøjerne, uden at det er nødvendigt at standse disse med henblik på for det første at sikre, at den obligatoriske anvendelse af sikkerhedssele overholdes, og for det andet at kunne identificere eventuelle lovovertrædere med henblik på bekæmpelse af kriminalitet.
Endelig findes der ifølge Den Portugisiske Republik ikke mindre restriktive midler, som gør det muligt at sikre virkeliggørelsen af målene vedrørende færdselssikkerhed og offentlig sikkerhed, som Den Portugisiske Republik har sat sig. Den Portugisiske Republik har herved bemærket, at forbuddet mod fastsættelse af farvet film på motorkøretøjers ruder ikke er fuldstændigt, men at der derimod er tale om et delvist forbud, for så vidt som det hverken finder anvendelse på bærefladerne til varebiler eller på transportmidler, som ikke er motorkøretøjer, såsom fartøjer.
Domstolens bemærkninger
Ifølge fast retspraksis skal — inden for rammerne af et søgsmål i henhold til artikel 226 EF — spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. dom af 17.1.2002, sag
C-423/00, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 593
, præmis 14, og af 7.6.2007, sag
C-254/05, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4269
, præmis 39).
I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ubestridt, at Den Portugisiske Republik ved udløbet af fristen på to måneder i den begrundede udtalelse ikke havde ophævet artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003, som forbød fastsættelse af farvet film på ruderne i motorkøretøjer. Den omstændighed, at denne medlemsstat siden har anmeldt et lovforslag, som ikke indeholder den omtvistede bestemmelse, ændrer ikke i, at denne bestemmelse fandtes på det relevante tidspunkt.
Det må derfor undersøges, om den nævnte bestemmelse, som gengivet i denne doms præmis 6, er forenelig med bestemmelserne i henhold til fællesskabsretten og bestemmelserne i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejde, hvortil Kommissionen har henvist.
Det bemærkes, at direktiv 92/22 ikke regulerer farvet film beregnet til fastsættelse på motorkøretøjers ruder, men udelukkende ruder, som lige fra begyndelsen var monteret i disse køretøjer, nemlig tonede ruder.
I mangel af harmoniseringsbestemmelser på fællesskabsplan må artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 derfor undersøges i lyset af EF-traktatens bestemmelser vedrørende de frie varebevægelser og de tilsvarende bestemmelser i EØS-aftalen.
Eftersom sidstnævnte bestemmelser er udfærdiget i næsten identiske termer som bestemmelserne i traktaten, må de følgende betragtninger vedrørende artikel 28 EF og 30 EF også finde anvendelse på de tilsvarende bestemmelser i EØS-aftalen, nemlig aftalens artikel 11 og 13.
— Om der foreligger en restriktion for de frie varebevægelser
Det følger af fast retspraksis, at enhver af medlemsstaternes bestemmelser, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet, skal anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion og dermed er forbudt i medfør af artikel 28 EF (jf. især dom af 11.7.1974, sag
8/74, Dassonville, Sml. s. 837
, præmis 5, af 19.6.2003, sag
C-420/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6445
, præmis 25, og af 8.11.2007, sag
C-143/06, Ludwigs-Apotheke, Sml. I, s. 9623
, præmis 25).
I det foreliggende tilfælde har Den Portugisiske Republik erkendt, at forbuddet i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003, som vedrører fastsættelse af farvet film på forruden og ruderne ved passagersæderne i motorkøretøjer, begrænser salget af disse varer i Portugal.
Det må konstateres, at potentielt interesserede, forhandlere eller private, med kendskab til, at det er forbudt at fastsætte sådan film på forruden og på ruderne ved passagersæderne i motorkøretøjerne, praktisk taget ikke har nogen interesse i at købe sådan film.
Den eneste undtagelse til forbuddet i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 vedrører fastsættelse af farvet film på bærefladerne til varebiler og på transportmidler, som ikke er motorkøretøjer.
Den anfægtede bestemmelse påvirker derfor salget i Portugal af næsten al farvet film, der lovligt er fremstillet og markedsført i andre medlemsstater eller i andre stater, som er parter i EØS-aftalen, og som er beregnet til fastsættelse på motorkøretøjers ruder.
Det følger heraf, at forbuddet i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som omhandlet i artikel 28 EF og EØS-aftalens artikel 11. Denne foranstaltning er uforenelig med de forpligtelser, som følger af disse bestemmelser, medmindre den er objektivt begrundet.
— Om der foreligger en begrundelse
Det følger af fast retspraksis, at en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførelsesrestriktion kun kan begrundes i et af de almene hensyn, som er opregnet i artikel 30 EF, eller i et af de tvingende hensyn, som er fastslået i Domstolens praksis (jf. navnlig dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, den såkaldte »Cassis de Dijon«-dom, Sml. 649, præmis 8), i begge de nævnte tilfælde under forudsætning af, at denne foranstaltning er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål (dom af 8.5.2003, sag
C-14/02, ATRAL, Sml. I, s. 4431
, præmis 64, og af 10.11.2005, sag
C-432/03, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 9665
, præmis 42, samt dommen af 7.6.2007 i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 33).
I det foreliggende tilfælde vedrører de begrundelser, som Den Portugisiske Republik har fremført, på den ene side bekæmpelse af kriminalitet i forbindelse med beskyttelse af den offentlige sikkerhed, og på den anden side kontrol med overholdelse af den obligatoriske anvendelse af sikkerhedssele, som henhører under færdselssikkerheden. Bekæmpelse af kriminalitet og hensynet til færdselssikkerheden kan udgøre tvingende almene hensyn, som kan begrunde en hindring for de frie varebevægelser (jf. om færdselssikkerhed, dom af 15.3.2007, sag
C-54/05, Kommissionen mod Finland, Sml. I, s. 2473
, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
Det påhviler imidlertid medlemsstaterne at godtgøre, at deres retsforskrifter er egnede til at virkeliggøre sådanne mål, og at de er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 20.9.2007, sag
C-297/05, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 7467
, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
I denne forbindelse er Den Portugisiske Republik kun fremkommet med en oplysning til støtte for den omtvistede foranstaltning, nemlig at den gør det muligt at foretage en øjeblikkelig kontrol af motorkøretøjers kabine ved blot at observere udefra.
Selv om forbuddet i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 ganske vist synes at gøre det lettere at observere køretøjet udefra og derfor er egnet til at virkeliggøre målet bestående i at bekæmpe kriminalitet og sikre færdselssikkerheden, følger det ikke heraf, at det er nødvendigt for at nå disse mål, og at der ikke findes mindre restriktive midler til at nå dette.
Visuel kontrol er således kun et middel blandt andre, som de kompetente myndigheder råder over med henblik på at bekæmpe kriminalitet og overtrædelse af den obligatoriske anvendelse af sikkerhedssele.
At den omtvistede foranstaltning som påstået skulle være nødvendig er endnu mindre bevist, henset til at Den Portugisiske Republik under retsmødet har indrømmet, at den tillod salg på sit område af motorkøretøjer, som lige fra begyndelsen var udstyret med tonede ruder inden for de grænser, som er fastsat i direktiv 92/22. Sådanne tonede ruder kan imidlertid på samme måde som den omhandlede farvede film hindre enhver visuel kontrol ind i køretøjerne udefra.
Medmindre det derfor antages, at de kompetente myndigheder hvad angår motorkøretøjer, som lige fra begyndelsen var udstyret med tonede ruder, har givet afkald på at bekæmpe kriminalitet og sikre færdselssikkerheden, må det fastslås, at de kompetente myndigheder skal have adgang til andre metoder til at identificere lovovertrædere og personer, som eventuelt overtræder den obligatoriske anvendelse af sikkerhedssele.
Desuden har Den Portugisiske Republik ikke godtgjort, at forbuddet, som gælder samtlige former for farvet film, er nødvendigt for at sikre hensynet til færdselssikkerheden og bekæmpelse af kriminalitet.
Som Kommissionen har understreget under retsmødet, omfatter farvet film således et bredt sortiment, som spænder fra gennemsigtig film til næsten ugennemsigtig film. Denne oplysning, som ikke er blevet bestridt af Den Portugisiske Republik, indebærer, at i det mindste visse former for film, nemlig film, som er tilstrækkelig gennemsigtig, muliggør den ønskede visuelle kontrol af motorkøretøjernes kabine.
Det følger heraf, at dette forbud må anses for at være for vidtgående og derfor ikke er proportionelt set i forhold til de tilstræbte mål.
Henset til disse betragtninger må det konkluderes, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF samt EØS-aftalens artikel 11 og 13, idet den i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 har forbudt fastsættelse af farvet film på motorkøretøjers ruder.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Den Portugisiske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

1)
Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF og 30 EF samt artikel 11 og 13 i aftalen af 2. maj 1992 om Det Europæiske Økonomiske samarbejdsområde, idet den i artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 40/2003 af 11. marts 2003 har forbudt fastsættelse af farvet film på motorkøretøjers ruder.

2)
Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: portugisisk.