CELEX: 62004CJ0186
Richtlinie 90/313/EWG
Freier Zugang zu Informationen über die Umwelt
Antrag auf Zugang zu Informationen
Begründungspflicht bei Ablehnung
Zwingende Frist
Schweigen einer Behörde während der Antwortfrist
Stillschweigende Ablehnung
Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz

1       Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Artikel 3 Absatz 4 und 4 der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom
7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (ABl. L 158, S. 56).
2       Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Housieaux und dem Collège des délégués du conseil de la
Région Bruxelles-Capitale (Kollegium der Beauftragten des Rates der Region Brüssel-Hauptstadt; im Folgenden: Collège) über
eine Entscheidung dieses Collège hinsichtlich des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit einem Vertrag über städtebauliche
Maßnahmen.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
3       Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 90/313 bestimmt:
„Vorbehaltlich der Absätze 2, 3 und 4 gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass die Behörden verpflichtet werden, allen natürlichen
oder juristischen Personen auf Antrag ohne Nachweis eines Interesses Informationen über die Umwelt zur Verfügung zu stellen.
Die Mitgliedstaaten legen die praktischen Regeln fest, nach denen derartige Informationen tatsächlich zugänglich gemacht werden.“
4       Artikel 3 Absätze 2 und 3 der Richtlinie zählt die Gründe auf, die die Ablehnung eines Informationsersuchens rechtfertigen
können.
5       Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie lautet:
„Eine Behörde erteilt dem Antragsteller so bald wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Monaten eine Antwort. Die
Ablehnung eines Antrags auf Information ist zu begründen.“
6       Artikel 4 der Richtlinie bestimmt:
„Eine Person, die der Ansicht ist, dass ihr Informationsersuchen zu Unrecht abgelehnt oder nicht beachtet worden ist, oder
die von einer Behörde eine unzulängliche Antwort erhalten hat, kann den Bescheid auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg gemäß
der einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsordnung anfechten.“

Nationales Recht
7       Mit Verordnung vom 29. August 1991 über den Zugang zu Informationen über die Umwelt in der Region Brüssel-Hauptstadt (
Moniteur belge
vom 1. Oktober 1991, S. 21505, im Folgenden: Verordnung von 1991) wurden die einschlägigen Vorschriften der Richtlinie 90/313
in die Rechtsordnung dieser Region umgesetzt.
8       Artikel 7 der Verordnung von 1991 bestimmt:
„Die Exekutive erstellt die Liste der Kategorien von Schriftstücken, in die die betreffenden Verwaltungen unmittelbar an Ort
und Stelle Einsicht gewähren müssen.“
9       Artikel 8 der Verordnung sieht vor:
„Was andere Unterlagen als die in Artikel 7 genannten Schriftstücke angeht, so verfügt die Verwaltung, an die der Antrag gerichtet
ist, unbeschadet der Möglichkeit für eine Verwaltung, sie unmittelbar an Ort und Stelle einsehen zu lassen, über einen Monat,
um dem Antragsteller schriftlich auf den Antrag zu antworten.
Ist dem Antrag bei Ablauf der genannten Frist nicht stattgegeben worden, so gilt das Schweigen der Verwaltung als Entscheidung
über die Zugangsverweigerung. In diesem Fall kann der Antragsteller abweichend von Artikel 12 § 2 unmittelbar die Beauftragten
des Rates anrufen, die dann über den Antrag entscheiden.“
10     Artikel 12 der Verordnung bestimmt:
„§ 1      Die Beauftragten des Rates sind … allein befugt, den Zugang zu einer Information, über die die Verwaltung verfügt, abzulehnen.
Sie üben diese Befugnis als Kollegium innerhalb der in Artikel 9 festgelegten Grenzen aus.
§ 2      … hat jede Verwaltung, die es ablehnt, eine Information, die Gegenstand eines Antrags auf Zugang ist, bekannt zu geben, den
Antragsteller davon zu unterrichten und gleichzeitig die Beauftragten des Rates anzurufen. Die Anrufung der Beauftragten des
Rates erfolgt durch die Übermittlung des Antrags auf Zugang zusammen mit einem Exemplar oder einer Kopie der Information und
den Gründen, die nach Ansicht der Verwaltung die Ablehnung des Zugangs rechtfertigen. Die in Artikel 8 § 1 genannte Frist
verlängert sich um einen Monat nach dem Zeitpunkt der Unterrichtung des Antragstellers von der Anrufung der Beauftragten des
Rates.“
11     Artikel 13 der Verordnung bestimmt:
„Jede Entscheidung über die vollständige oder teilweise Zugangsverweigerung muss in deutlicher, präziser, vollständiger und
wahrhaftiger Weise mit Gründen versehen sein.“
12     Artikel 14 der Verordnung sieht vor:
„Die Beauftragten des Rates übermitteln dem Antragsteller das angeforderte Schriftstück oder teilen ihm die Zugangsverweigerung
innerhalb von zwei Monaten nach Antragstellung mit. Nach Ablauf dieser Frist gilt das Schweigen als Entscheidung über die
Zugangsverweigerung. Diese Entscheidung wird auch der Verwaltung mitgeteilt, die mit dem Zugangsersuchen befasst worden ist.“
13     Die Verordnung von 1991 führt für den Zugang zu Informationen über die Umwelt kein besonderes Rechtsbehelfsverfahren gegen
die Entscheidungen des Collège ein, so dass die ordentlichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfe anwendbar sind.
14     Daher entscheidet nach Artikel 14 Absatz 1 der Lois coordonnées sur le Conseil d’Etat (
Moniteur belge
vom 21. März 1973, S. 3459) „die [Verwaltungs‑]Abteilung [des Conseil d’État] … durch Urteil über Nichtigkeitsklagen wegen
Verletzung wesentlicher oder mit Androhung der Nichtigkeit bewehrter Formvorschriften, Überschreitung von Befugnissen oder
Ermessensmissbrauchs gegen Maßnahmen und Verordnungen der verschiedenen Verwaltungsbehörden“.
15     Der Arrêté du Régent vom 23. August 1948 über das Verfahren vor der Verwaltungsabteilung des Conseil d’État bestimmt in Artikel
4 Absatz 3, dass „die in Artikel [14] des Gesetzes genannten Klagen sechzig Tage nach Bekanntgabe oder Zustellung der beanstandeten
Maßnahmen, Verordnungen oder Entscheidungen ausgeschlossen sind. Sind diese weder bekannt zu geben noch zuzustellen, so beginnt
die Frist an dem Tag, an dem der Kläger von ihnen Kenntnis erlangt.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
16     Die Region Brüssel-Hauptstadt enteignete im Februar 1991 das Gelände eines ehemaligen Militärkrankenhauses zugunsten der Société
de développement régional de Bruxelles (SDRB), die dieses Gelände umgestalten sollte. Die SDRB schloss daraufhin einen freihändig
vergebenen Vertrag (im Folgenden: Vertrag) mit der aus der Immobilier SA und Immomills Louis de Waele Development bestehenden
Arbeitsgemeinschaft (im Folgenden: Batipont). Durch diesen Vertrag verpflichtete sich Batipont, auf dem genannten Gelände
einen Bauwerkkomplex nach einem von der SDRB aufgestellten Programm zu errichten.
17     Mit Schreiben vom 21. März 1993 an den Präsidenten der SDRB beantragte Herr Housieaux Einsichtnahme in den Vertrag und Aushändigung
einer Vertragskopie. Mit Entscheidung vom 5. April 1994 lehnte die SDRB den Antrag mit der Begründung ab, dass nach der Verordnung
von 1991 die Exekutive „die Modalitäten der praktischen Organisation des Zugangs zu den Informationen für jede Verwaltung
gesondert festlegt“.
18     Am 22. April 1994 legte Herr Housieaux gegen diese Entscheidung beim Collège einen Rechtsbehelf ein und wiederholte seinen
Antrag auf Zugang zu dem Vertrag.
19     Nach einem Schriftwechsel mit Herrn Housieaux traf das Collège mit Beschluss vom 1. Februar 1995 die Entscheidung, dem Antragsteller
die Anhänge H und I des Vertrages, die die Umwelt beträfen und deren Mitteilung keine geschäftlichen oder gewerblichen Interessen
beeinträchtige, zu übermitteln. Mit Schreiben vom 3. Februar 1995 teilte das Collège Herrn Housieaux und der SDRB diese Entscheidung
mit.
20     Da Herr Housieaux diese Entscheidung für unzulänglich hielt, erhob er am 31. März 1995 beim Conseil d’État Klage auf Nichtigerklärung
der Entscheidung.
21     Vor diesem Gericht machte das Collège eine Unzulässigkeitseinrede geltend, die sich darauf stützte, dass die Entscheidung
vom 1. Februar 1995 nur eine bestätigende Entscheidung sei, die als solche nicht angefochten werden könne. Das Collège vertrat
die Ansicht, dass diese Entscheidung, abgesehen von der Übermittlung der Anhänge H und I des Vertrages, nur die stillschweigende
Ablehnungsentscheidung bestätige, die zuvor aufgrund des mehr als zweimonatigen Schweigens des Collège auf das am 22. April
1994 eingereichte Informationsersuchen von Herrn Housieaux ergangen sei. Diese stillschweigende Ablehnungsentscheidung sei
bestandskräftig geworden, da sie nicht innerhalb der in Artikel 14 Absatz 1 der Lois coordonnées sur le Conseil d’État vorgesehenen
Frist von sechzig Tagen angefochten worden sei. Folglich habe Herr Housieaux am 31. März 1995 keine Klage auf Nichtigerklärung
der Ablehnungsentscheidung vom 1. Februar 1995 erheben können.
22     Unter diesen Umständen hat der Conseil d’État beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur
Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Handelt es sich bei der Zweimonatsfrist des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie 90/313 um eine Ordnungsfrist, die daher für
die mit einem Informationsersuchen befasste Behörde lediglich Hinweischarakter hat, oder um eine Ausschlussfrist, deren Einhaltung
für die Behörde zwingend ist?
2.      Falls die Zweimonatsfrist eine Ausschlussfrist ist und die Behörde, die mit einem Informationsersuchen befasst worden ist,
bei ihrem Ablauf keine Entscheidung erlassen hat: Welches ist der „Bescheid“ im Sinne des Artikels 4 der Richtlinie 90/313,
der auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg „gemäß der einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsordnung“ angefochten werden kann?
3.      Verbieten es die Artikel 3 Absatz 4 und 4 der Richtlinie 90/313, dass eine „einschlägige einzelstaatliche Rechtsordnung“ das
während des in Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie genannten Zeitraums von zwei Monaten anhaltende Schweigen der mit einem Informationsersuchen
befassten Behörde als einen den Antrag ablehnenden stillschweigenden Bescheid auslegt, der daher nicht mit Gründen versehen
ist, jedoch nach Artikel 4 auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg angefochten werden kann?
4.      Falls es sich bei der Zweimonatsfrist des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie um eine Ordnungsfrist handelt: Verbieten es die
Artikel 3 Absatz 4 und 4 der Richtlinie, dass eine „einschlägige einzelstaatliche Rechtsordnung“ für denjenigen, der ein Informationsersuchen
eingereicht hat, die Möglichkeit, die Behörde aufzufordern, sein Informationsersuchen innerhalb einer bestimmten Frist zu
beantworten, mit der Maßgabe vorsieht, dass andernfalls das anhaltende Schweigen der Behörde als eine stillschweigende Ablehnung
des Antrags auf Information gilt, die auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg angefochten werden kann?

Zu den Vorlagefragen

Zur ersten Frage
23     Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Frist des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie
90/313 Hinweischarakter hat oder eine zwingende Frist ist.
24     Insoweit ergibt sich, wie die Generalanwältin in den Nummern 23 und 24 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, sowohl aus dem
Wortlaut als auch aus dem Geist dieser Bestimmung, dass die darin vorgesehene Zweimonatsfrist zwingenden Charakter hat.
25     Zum einen zeigt die Verwendung der Formulierung „so bald wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Monaten“ deutlich,
dass die für die Entscheidung über das Informationsersuchen zuständige Behörde (im Folgenden: Behörde) verpflichtet ist, die
damit für die Prüfung und Beantwortung des Ersuchens gesetzte Frist einzuhalten.
26     Zum anderen hätte, wenn diese Frist nicht zwingend wäre, Artikel 4 der Richtlinie 90/313, der für den Einzelnen gerichtlichen
Rechtsschutz vorsieht, keine praktische Wirksamkeit. Denn der Antragsteller wüsste dann nicht genau, von welchem Zeitpunkt
an er einen Rechtsbehelf einlegen kann.
27     Diese Auslegung des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie 90/313 wird durch die Zielsetzung der Richtlinie bestätigt, wie sie
sich insbesondere aus deren elfter Begründungserwägung ergibt und die darin besteht, der Öffentlichkeit allgemeine Informationen
über den Zustand der Umwelt in aktiver Weise mitzuteilen.
28     Wie die Generalanwältin in Nummer 24 ihrer Schlussanträge festgestellt hat, hängt der Wert dieser Informationen zum großen
Teil davon ab, dass die Einzelnen möglichst rasch darüber verfügen können.
29     In Anbetracht dieser Erwägungen ist auf die erste Frage zu antworten, dass die in Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie 90/313
vorgesehene Zweimonatsfrist eine zwingende Frist ist.

Zur dritten Frage
30     Mit seiner dritten Frage, die vor der zweiten Frage zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob
die Artikel 3 Absatz 4 und 4 der Richtlinie 90/313 einer nationalen Regelung entgegenstehen, wonach das zweimonatige Schweigen
der Behörde auf das Informationsersuchen bei Ablauf dieser Frist als stillschweigende Ablehnungsentscheidung anzusehen ist,
die zwar nicht begründet worden ist, aber nach Artikel 4 dieser Richtlinie auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg angefochten
werden kann.
31     Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Fiktion, wonach das Schweigen der Verwaltung als stillschweigende
Ablehnungsentscheidung gilt, als solche nicht schon deshalb für unvereinbar mit den Anforderungen der Richtlinie 90/313 gehalten
werden kann, weil eine stillschweigende Ablehnungsentscheidung per definitionem keine Begründung enthält (vgl. Urteil vom
26. Juni 2003 in der Rechtssache C‑233/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2003, I‑6625, Randnr. 111).
32     Der Gerichtshof hat aber auch die Ansicht vertreten, dass bei einer stillschweigenden Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu
Informationen über die Umwelt die Gründe für diese Ablehnung innerhalb von zwei Monaten nach Einreichung des ursprünglichen
Antrags mitzuteilen sind, auch wenn dies nach dem Zeitpunkt der stillschweigenden Ablehnung geschieht, da diese Mitteilung
in diesem Fall als „Antwort“ im Sinne von Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie anzusehen ist (vgl. Urteil Kommission/Frankreich,
Randnr. 118).
33     Nur eine solche Auslegung des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie erlaubt es, dieser Bestimmung, nach deren Wortlaut die Behörde
verpflichtet ist, jede Entscheidung über die Ablehnung eines Informationsersuchens zu begründen, praktische Wirksamkeit zu
sichern.
34     Anders als die nationale Regelung, die Gegenstand des Urteils Kommission/Frankreich war und nach der ein einmonatiges Schweigen
der Behörde auf das Informationsersuchen als stillschweigende Entscheidung über die Ablehnung dieses Ersuchens galt, bestimmt
die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehende Regelung, dass nach einem Schweigen von zwei Monaten nach der Einreichung
des Ersuchens eine stillschweigende Ablehnungsentscheidung vorliegt.
35     Aus dem Urteil Kommission/Frankreich ergibt sich folglich, dass die Richtlinie 90/313 zwar im Hinblick auf die Gewährung eines
effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes gemäß ihrem Artikel 4 der Fiktion einer stillschweigenden Entscheidung über die Ablehnung
eines Antrags auf Zugang zu Informationen nach einem zweimonatigen Schweigen nicht entgegensteht, dass aber Artikel 3 Absatz
4 dieser Richtlinie es verbietet, dass eine solche Entscheidung zum Zeitpunkt des Ablaufs der Zweimonatsfrist nicht mit einer
Begründung versehen ist. Unter diesen Umständen stellt die stillschweigende Ablehnungsentscheidung zwar eine „Antwort“ im
Sinne der letztgenannten Bestimmung dar, sie ist aber als rechtswidrig anzusehen.
36     Demnach ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Artikel 3 Absatz 4 in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie 90/313 in
einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der zur Gewährung eines
effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes das zweimonatige Schweigen der Behörde als stillschweigende Ablehnungsentscheidung
gilt, die auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg gemäß der einzelstaatlichen Rechtsordnung angefochten werden kann. Artikel
3 Absatz 4 der Richtlinie verbietet es jedoch, dass eine solche Entscheidung zum Zeitpunkt des Ablaufs der Zweimonatsfrist
nicht mit einer Begründung versehen ist. Unter diesen Umständen ist die stillschweigende Ablehnungsentscheidung als rechtswidrig
anzusehen.

Zur zweiten Frage
37     Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, welches der anfechtbare „Bescheid“ im Sinne von Artikel 4 der
Richtlinie 90/313 ist, wenn die Behörde bei Ablauf der in Artikel 3 Absatz 4 dieser Richtlinie vorgesehenen Zweimonatsfrist
keine Entscheidung getroffen hat.
38     Die Antwort auf diese Frage ergibt sich aus den Ausführungen zur dritten Frage, aus denen hervorgeht, dass das zweimonatige
Schweigen der Behörde als Entscheidung gilt, die gemäß der einzelstaatlichen Rechtsordnung angefochten werden kann.
39     Folglich ist auf die zweite Frage zu antworten, dass der in Artikel 4 der Richtlinie 90/313 genannte Bescheid, der von demjenigen,
der das Informationsersuchen eingereicht hat, auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg angefochten werden kann, die stillschweigende
Ablehnungsentscheidung ist, die sich aus dem zweimonatigen Schweigen der für die Entscheidung über den Antrag zuständigen
Behörde ergibt.

Zur vierten Frage
40     Angesichts der Antwort auf die erste Frage, wonach die in Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie 90/313 vorgesehene Frist eine
zwingende Frist ist, braucht die vierte Frage nicht mehr beantwortet zu werden.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
1.
Die in Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über
die Umwelt vorgesehene Zweimonatsfrist ist eine zwingende Frist.
2.
Der in Artikel 4 der Richtlinie 90/313 genannte Bescheid, der von demjenigen, der das Informationsersuchen eingereicht hat,
auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg angefochten werden kann, ist die stillschweigende Ablehnungsentscheidung, die sich aus
dem zweimonatigen Schweigen der für die Entscheidung über den Antrag zuständigen Behörde ergibt.
3.
Artikel 3 Absatz 4 in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie 90/313 steht in einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens
einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach der zur Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes das zweimonatige
Schweigen der Behörde als stillschweigende Ablehnungsentscheidung gilt, die auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg gemäß der
einzelstaatlichen Rechtsordnung angefochten werden kann. Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie verbietet es jedoch, dass eine
solche Entscheidung zum Zeitpunkt des Ablaufs der Zweimonatsfrist nicht mit einer Begründung versehen ist. Unter diesen Umständen
ist die stillschweigende Ablehnungsentscheidung als rechtswidrig anzusehen.
Unterschriften.
*
Verfahrenssprache: Französisch.