CELEX: 62003CJ0189
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Dienstleistungsfreiheit
Beschränkungen
Private Sicherheitsdienste

Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass das Königreich der Niederlande
dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 49 EG sowie aus den Richtlinien 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988
über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen
(ABl. L 19, S. 16), und 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher
Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209, S. 25) verstoßen hat, dass es im Rahmen des Gesetzes
über private Sicherheitsdienste und Detekteien Vorschriften erlassen hat, nach denen
–
Unternehmen, die in den Niederlanden Dienstleistungen erbringen wollen, einer Erlaubnis bedürfen, deren Erteilung kostenpflichtig
ist, ohne dass dabei die Verpflichtungen berücksichtigt werden, denen ein ausländischer Dienstleistungserbringer bereits im
Niederlassungsmitgliedstaat unterliegt,
–
die Führungskräfte dieser Sicherheitsdienste über eine Erlaubnis verfügen müssen, die ebenfalls kostenpflichtig ist,
–
die Bediensteten dieser Unternehmen, die vom Niederlassungsmitgliedstaat in die Niederlande abgeordnet werden, im Besitz eines
von den niederländischen Behörden ausgestellten Ausweises sein müssen,
–
die Bediensteten über ein von einer niederländischen Einrichtung erteiltes Diplom verfügen müssen und an Installateure von
Alarmanlagen hinsichtlich der beruflichen Qualifikation Anforderungen gestellt werden, ohne dass die in einem anderen Mitgliedstaat
erworbenen Qualifikationen berücksichtigt werden.
Rechtlicher Rahmen
Die Tätigkeit privater Sicherheitsdienste und Detekteien wird in den Niederlanden durch das Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus (Gesetz über private Sicherheitsdienste und Detekteien) vom 24. Oktober 1997 (
Staatsblad
1997, S. 500, im Folgenden: Gesetz von 1997), die Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Durchführungsverordnung
über private Sicherheitsdienste und Detekteien) vom 3. März 1999 (Stcrt. 1999, S. 60, im Folgenden: Verordnung vom 3. März
1999) und das Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Verwaltungsrundschreiben über private
Sicherheitsdienste und Detekteien) vom 16. März 1999 (Stcrt. 1999, S. 60) geregelt.
Nach Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes von 1997 ist die Tätigkeit privater Sicherheitsdienste und Detekteien verboten, sofern
keine Erlaubnis des zuständigen Ministers erteilt wurde. Artikel 2 Absatz 2 bestimmt u. a.:
„Sicherheitsdiensten oder Detekteien kann durch den Minister eine Befreiung von diesem Verbot erteilt werden, wenn die Natur
der Tätigkeiten nicht die Anwendung der durch oder kraft Artikel 6 bis 10 aufgestellten Regeln erforderlich macht.“
Nach Artikel 7 Absatz 1 dieses Gesetzes ist für die Einstellung von Führungskräften durch private Sicherheitsdienste ebenfalls
eine Erlaubnis des zuständigen Ministers erforderlich.
Nach Artikel 9 Absatz 8 des Gesetzes von 1997 haben die privaten Sicherheitsdienste und Detekteien dafür Sorge zu tragen,
dass ihre Bediensteten bei der Ausübung entsprechender Tätigkeiten einen Ausweis (legitimatiebewijs) bei sich tragen, der
nach einem vom zuständigen Minister bestimmten Muster ausgestellt wird. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 des Gesetzes von 1997 in
Verbindung mit Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung vom 3. März 1999 wird durch diesen Ausweis bestätigt, dass das Unternehmen
die erforderliche behördliche Erlaubnis erhalten hat, um den Inhaber des Ausweises einzustellen.
Schließlich legt der zuständige Minister nach Artikel 8 des Gesetzes von 1997 für bestimmte Kategorien fest, welche Anforderungen
an die Ausbildung der Beschäftigten von privaten Sicherheitsdiensten und Detekteien gestellt werden. Nur Personen, die die
entsprechenden Anforderungen erfüllen, dürfen mit der Wahrnehmung der Aufgaben dieser Unternehmen betraut werden. Artikel
8 Absatz 2 bestimmt:
„… Der Minister kann eine Befreiung von dieser Bestimmung erteilen.“
Artikel 8 des Gesetzes von 1997 wird u. a. durch die Artikel 5 und 11 der Verordnung vom 3. März 1999 präzisiert. Nach Artikel
5 Absatz 1 der Verordnung dürfen die privaten Sicherheitsdienste nur solche Personen mit Überwachungstätigkeiten betrauen,
die im Besitz eines besonderen Diploms, des Diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker, sind, das von zwei niederländischen Einrichtungen,
der Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties und der Stichting Ecabo, erteilt wird. Artikel 5 Absatz
5 erkennt eine Reihe anderer Diplome, die ebenfalls von niederländischen Einrichtungen erteilt werden, als gleichwertig an.
Außerdem bestimmt diese Verordnung in Artikel 11 Absatz 1, dass private Sicherheitsdienste nur solche Personen mit der Installation
von Alarmanlagen betrauen dürfen, die im Besitz eines vom zuständigen Minister anerkannten Diploms sind. Artikel 11 Absatz
2 zählt insgesamt vier solcher anerkannter Diplome auf, die alle von niederländischen Einrichtungen erteilt werden.
Das Vorverfahren
Da die Kommission der Ansicht war, dass die sich aus den streitigen nationalen Bestimmungen ergebenden Anforderungen gegen
Artikel 49 EG sowie gegen die Richtlinien 89/48 und 92/51 verstießen, leitete sie das Vertragsverletzungsverfahren ein.
Nachdem die Kommission das Königreich der Niederlande zur Äußerung aufgefordert hatte, richtete sie am 11. Dezember 2001 eine
mit Gründen versehene Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat, in der sie ihn aufforderte, innerhalb von zwei Monaten ab Zustellung
der Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Richtlinie nachzukommen. Da das Königreich der Niederlande
dieser Stellungnahme keine Folge leistete, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben
Zur Klage
Die Kommission hat sich zur Begründung ihrer Klage ursprünglich auf vier Rügen betreffend die Voraussetzungen berufen, die
das Königreich der Niederlande für die Ausübung der Tätigkeit eines privaten Sicherheitsdienstes in diesem Mitgliedstaat festgelegt
hat.
Diese Rügen betrafen
–
die Unvereinbarkeit der Voraussetzung, dass die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen privaten Sicherheitsdienste und
Detekteien einer kostenpflichtigen Erlaubnis der niederländischen Behörden bedürften, ohne dass dabei die Verpflichtungen
berücksichtigt würden, denen diese Unternehmen bereits im Herkunftsmitgliedstaat unterliegen, mit Artikel 49 EG;
–
die Unvereinbarkeit der Voraussetzung, dass die Führungskräfte dieser Unternehmen einer vergleichbaren Erlaubnis bedürften,
mit Artikel 49 EG;
–
die Unvereinbarkeit der Voraussetzung, dass die Bediensteten dieser Unternehmen im Besitz eines von den niederländischen Behörden
kostenpflichtig ausgestellten Ausweises (legitimatiebewijs) sein müssten, ohne dass berücksichtigt werde, dass sie bereits
im Besitz eines von ihrem Herkunftsmitgliedstaat ausgestellten Personalausweises oder Reisepasses seien, mit Artikel 49 EG;
–
die Unvereinbarkeit der Voraussetzung, dass die Bediensteten dieser Unternehmen im Besitz eines von einer niederländischen
Einrichtung erteilten Diploms sein müssten und Installateure von Alarmanlagen über besondere Qualifikationen verfügen müssten,
ohne dass die bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat erworbenen Qualifikationen berücksichtigt würden, mit Artikel 49 EG
sowie den Richtlinien 89/48 und 92/51.
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ihre Klage zurückgenommen, soweit sie die vierte Rüge betraf, hinsichtlich
der ersten drei Rügen jedoch aufrechterhalten. Die geltend gemachte Vertragsverletzung ist also nur unter dem Gesichtspunkt
des Artikels 49 EG zu prüfen.
Zur ersten und zur zweiten Rüge
Vorbringen der Parteien
Die Kommission macht geltend, dass zwar möglicherweise der Schutz der Empfänger dieser Dienstleistungen bestimmte Beschränkungen
der Dienstleistungsfreiheit in diesem Sektor rechtfertigen könne, dass aber die Erlaubnispflichtigkeit, die zum einen für
die fraglichen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen, die ihre Dienstleistungen in den Niederlanden erbringen
wollten, und zum anderen für ihre Führungskräfte gelte, keine geeignete Maßnahme darstelle. Insbesondere berücksichtige die
fragliche nationale Regelung nicht die Verpflichtungen, denen die Dienstleistungserbringer bereits in ihrem Niederlassungsmitgliedstaat
nachkommen müssten (vgl. Urteil vom 9. März 2000 in der Rechtssache C‑355/98, Kommission/Belgien, Slg. 2000, I‑1221), und
habe ungerechtfertigte zusätzliche Kosten zur Folge (vgl. Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C‑43/93, Vander Elst,
Slg. 1994, I‑3803).
Die niederländische Regierung bestreitet die Vertragsverletzung in diesen Punkten. Sie räumt zwar ein, dass die von der Kommission
angeführten Voraussetzungen und Anforderungen geeignet seien, die Dienstleistungsfreiheit zu beschränken, macht aber geltend,
dass sie durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt seien, insbesondere durch das Erfordernis, die Empfänger der fraglichen
Dienstleistungen und die Bürger vor möglichem Missbrauch zu schützen, der durch die privaten Sicherheitsdienste und Detekteien
betrieben werden könnte. Diese Maßnahmen seien geeignet und angemessen, um diese Personen vor rechtswidrigen und unlauteren
Praktiken zu schützen. In diesem Zusammenhang sei es insbesondere wichtig, die Beweggründe und die Vorgeschichte der Führungskräfte
der Sicherheitsdienste und Detekteien zu prüfen; sonst sei die Untersuchung der Zuverlässigkeit der Unternehmen selbst nur
wenig aussagekräftig. Außerdem seien die mit der Erteilung der verschiedenen Erlaubnisse und Bestätigungen verbundenen Kosten
nicht überhöht.
Zwar enthalte die niederländische Regelung keine besondere Bestimmung, in der ausdrücklich erwähnt sei, wie die Qualifikationen
zu berücksichtigen seien, die ein privater Sicherheitsdienst oder eine seiner Führungskräfte in ihrem Niederlassungsmitgliedstaat
erworben hätten, doch könne diese Qualifikation im Rahmen eines Antrags auf ministerielle Erlaubnis nach Artikel 2 Absatz
2 des Gesetzes von 1997 berücksichtigt werden. Solange auf Gemeinschaftsebene eine Harmonisierung der von den fraglichen Unternehmen
zu erfüllenden Verpflichtungen fehle, sei in der Praxis die Feststellung sehr schwierig, inwiefern die unterschiedlichen Verpflichtungen,
die von den verschiedenen Mitgliedstaaten auferlegt würden, den sich aus der niederländischen Regelung ergebenden Anforderungen
entsprächen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt eine nationale Regelung, die die Erbringung bestimmter Dienstleistungen
durch ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen im Inland von der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis
abhängig macht, eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Sinne von Artikel 49 EG dar (vgl. u. a. Urteile Vander Elst,
Randnr. 15, und Kommission/Belgien, Randnr. 35).
Der Gerichtshof hat in Bezug auf Regelungen, die den von der Kommission mit ihrer ersten Rüge beanstandeten Regelungen entsprechen,
und angesichts eines dem Verteidigungsvorbringen der niederländischen Regierung ähnlichen Vorbringens entschieden, dass eine
solche Beschränkung nicht gerechtfertigt sein kann, weil sie, indem sie eine Berücksichtigung der Verpflichtungen ausschließt,
denen der grenzüberschreitende Dienstleister in seinem Herkunftsmitgliedstaat unterliegt, jedenfalls über das hinausgeht,
was zur Erreichung des verfolgten Zweckes, eine strenge Kontrolle dieser Tätigkeiten zu gewährleisten, erforderlich ist (Urteile
Kommission/Belgien, Randnrn. 36 bis 38, und vom 29. April 2004 in der Rechtssache C‑171/02, Kommission/Portugal, noch nicht
in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 60). Dasselbe gilt für die mit der zweiten Rüge der Kommission beanstandete
Regelung, nämlich die Voraussetzung, dass die Führungskräfte der betreffenden Unternehmen im Besitz einer Erlaubnis sein müssen.
Die niederländische Regierung konnte das Bestehen der von ihr behaupteten Verwaltungspraxis, wonach im Rahmen von Artikel
2 Absatz 2 des Gesetzes von 1997 die vom Herkunftsmitgliedstaat vorgesehenen Verpflichtungen berücksichtigt würden, nicht
mit hinreichender Präzision nachweisen. Jedenfalls kann nach ständiger Rechtsprechung eine bloße Verwaltungspraxis, die die
Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtungen
aus dem EG-Vertrag angesehen werden (vgl. u. a. Urteil vom 9. März 2000 in der Rechtssache C‑358/98, Kommission/Italien, Slg.
2000, I‑1255, Randnr. 17).
Folglich ist die Voraussetzung, dass private Sicherheitsdienste und Detekteien sowie deren Führungskräfte nach geltendem niederländischem
Recht im Besitz einer Erlaubnis sein müssen, nicht durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt, soweit die Verpflichtungen
nicht berücksichtigt werden, denen diese Unternehmen und Personen bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat unterliegen.
Nach alledem sind die ersten beiden Rügen der Kommission begründet.
Zur dritten Rüge
Vorbringen der Parteien
Nach Ansicht der Kommission stellt die Verpflichtung, dass die Bediensteten der in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen
privaten Sicherheitsdienste und Detekteien im Besitz eines von den niederländischen Behörden ausgestellten Ausweises sein
müssten, auch eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dieser Unternehmen dar. Diese Voraussetzung sei unverhältnismäßig,
da diese abgeordneten Bediensteten jedenfalls bereits im Besitz eines vom Herkunftsmitgliedstaat ausgestellten Personalausweises
oder Reisepasses seien (vgl. Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 40).
Außerdem werde diese Verpflichtung von den niederländischen Behörden allgemein angewandt, ohne dass vom Herkunftsmitgliedstaat
durchgeführte vorherige Kontrollen berücksichtigt würden.
Die niederländische Regierung macht geltend, dass diese Verpflichtung eine wichtige Garantie dafür darstelle, die Qualität
und die Zuverlässigkeit der von den betreffenden Unternehmen erbrachten Dienstleistungen sicherzustellen. Diese Garantie sei
vor allem für die Bürger wichtig, die mit dem Handeln der Beschäftigten dieser Unternehmen konfrontiert würden. In dem Ausweis
sei nicht nur die Identität seines Inhabers angegeben, sondern auch, dass er befugt sei, in den Niederlanden die Tätigkeiten
eines Sicherheitsdienstes oder einer Detektei auszuüben, während ein Reisepass oder ein Personalausweis keinen Hinweis auf
die Befugnisse des Betroffenen enthielten. Daher sei nur der Ausweis ein geeignetes und angemessenes Mittel, um die Bürger
gegen etwaige rechtswidrige Eingriffe zu schützen.
Jedenfalls sei auch eine Befreiung durch den Minister nach Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes von 1997 möglich.
Außerdem dienten die für die Erteilung eines Ausweises erhobenen Beträge nur dazu, die dadurch entstehenden Kosten zu decken,
und seien nicht überhöht.
Würdigung durch den Gerichtshof
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich hierzu, dass die Verpflichtung der Bediensteten eines privaten Sicherheitsdienstes
und einer Detektei, im Besitz eines Ausweises sein zu müssen, der von den Behörden des Mitgliedstaats ausgestellt wurde, in
dem die Dienstleistung erbracht wird, ebenfalls als Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs anzusehen ist, soweit
die mit der Ausstellung eines solchen Ausweises verbundenen Formalitäten die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen
verteuern können (vgl. Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 39).
Zu der Frage, ob diese Maßnahme durch die von der niederländischen Regierung geltend gemachte Notwendigkeit des Schutzes der
Bürger gerechtfertigt sein kann, führt die Kommission zu Recht aus, dass die Beschäftigten der betreffenden Unternehmen, die
sich in einen anderen Mitgliedstaat begeben, jedenfalls im Besitz eines Personalausweises oder eines Reisepasses sein müssen
und dass diese Dokumente zur Bestimmung ihrer Identität ausreichen (vgl. Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 40).
Die niederländische Regierung hat außerdem vorgetragen, dass der streitige Ausweis nicht nur der Identifizierung der betreffenden
Person, sondern auch der Legitimation diene, soweit in ihm der Umfang der Befugnisse des Betroffenen bestätigt werde. Unter
diesem Aspekt kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Besitz eines solchen Ausweises eine geeignete Maßnahme ist, um das
Vertrauen der Bürger in die Bediensteten der privaten Sicherheitsdienste und Detekteien zu stärken.
Der Ausweis soll zwar die Befugnisse und die berufliche Zuverlässigkeit der Bediensteten von Sicherheitsdiensten und Detekteien
aus anderen Mitgliedstaaten, die in den Niederlanden Dienstleistungen erbringen, bestätigen, doch stellt eine solche Anforderung
eine Beschränkung dar, die über das hinausgeht, was zur Erreichung des verfolgten Zieles erforderlich ist, soweit sie die
im Herkunftsmitgliedstaat bereits durchgeführten Kontrollen und Überprüfungen nicht berücksichtigt, die die Befugnisse und
die berufliche Zuverlässigkeit bestätigen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Portugal, Randnr. 66).
In Bezug auf die von der niederländischen Regierung angeführte Befreiung durch den Minister geht, wie die Generalanwältin
in den Nummern 54 bis 58 ihrer Schlussanträge dargelegt hat, aus Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes von 1997 nicht ausdrücklich
hervor, dass die Befreiungsmöglichkeit, die im Ermessen der Verwaltung steht, auch und in jedem Fall für die Anerkennung der
in anderen Mitgliedstaaten erworbenen beruflichen Qualifikationen im Rahmen des Verfahrens zur Erteilung des streitigen Ausweises
gilt. Die Tatsache, dass der Besitz eines solchen Ausweises verlangt wird, kann damit also nicht gerechtfertigt werden.
Daraus folgt, dass die dritte Rüge der Kommission ebenfalls begründet ist, soweit für die streitige Anforderung nicht die
Kontrollen berücksichtigt werden, denen die Erbringer grenzüberschreitender Dienstleistungen bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat
unterliegen.
Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 49 EG
verstoßen hat, dass es im Rahmen des Gesetzes von 1997 Vorschriften erlassen hat, nach denen
–
Unternehmen, die in den Niederlanden Dienstleistungen erbringen wollen, sowie deren Führungskräfte einer Erlaubnis bedürfen,
deren Erteilung kostenpflichtig ist, ohne dass dabei die Verpflichtungen berücksichtigt werden, denen ein ausländischer Dienstleistungserbringer
bereits im Niederlassungsmitgliedstaat unterliegt, und
–
die Bediensteten dieser Unternehmen, die vom Niederlassungsmitgliedstaat in die Niederlande abgeordnet werden, im Besitz eines
von den niederländischen Behörden ausgestellten Ausweises sein müssen, soweit für die streitige Anforderung nicht die Kontrollen
berücksichtigt werden, denen die Erbringer grenzüberschreitender Dienstleistungen bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat
unterliegen.
Kosten
Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande beantragt hat und dieses im Rahmen der ersten drei Rügen
der Kommission mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die entsprechenden Kosten aufzuerlegen. In Bezug
auf die vierte Rüge, die die Kommission in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen hat, haben die Parteien keine Kostenanträge
gestellt. Insoweit ist demnach Artikel 69 § 5 Absatz 3 der Verfahrensordnung anzuwenden, wonach jede Partei ihre eigenen Kosten
trägt. Dem Königreich der Niederlande sind folglich drei Viertel der Kosten der Kommission aufzuerlegen; im Übrigen trägt
jede Partei ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Königreich der Niederlande hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 49 EG verstoßen, dass es im Rahmen des
Gesetzes über private Sicherheitsdienste und Detekteien vom 24. Oktober 1997 Vorschriften erlassen hat, nach denen
–
Unternehmen, die in den Niederlanden Dienstleistungen erbringen wollen, sowie deren Führungskräfte einer Erlaubnis bedürfen,
deren Erteilung kostenpflichtig ist, ohne dass dabei die Verpflichtungen berücksichtigt werden, denen ein ausländischer Dienstleistungserbringer
bereits im Niederlassungsmitgliedstaat unterliegt, und
–
die Bediensteten dieser Unternehmen, die vom Niederlassungsmitgliedstaat in die Niederlande abgeordnet werden, im Besitz eines
von den niederländischen Behörden ausgestellten Ausweises sein müssen, soweit für die streitige Anforderung nicht die Kontrollen
berücksichtigt werden, denen die Erbringer grenzüberschreitender Dienstleistungen bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat
unterliegen.
2.
Das Königreich der Niederlande trägt drei Viertel der Kosten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Im Übrigen trägt
jede Partei ihre eigenen Kosten.
Unterschriften.
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Verfahrenssprache: Niederländisch.