CELEX: 61992CJ0013
Saneamento estrutural da navegação interior
Prémios de desmantelamento
Contribuição especial
Regime transitório
Princípio da não retroactividade dos actos
Princípio da protecção da confiança legítima
Princípio da igualdade
Princípio da proporcionalidade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisões de 8 de Novembro de 1991, entradas no Tribunal de Justiça em 22 de Janeiro de 1992, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Baixos) submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, uma questão prejudicial sobre a validade do artigo 8. , n.  1, alínea a), e n.  3, alínea a), do Regulamento (CEE) n.  1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural da navegação interior (JO L 116, p. 25, a seguir "regulamento").
2 Estas questões foram suscitadas no quadro de litígios que opõem as sociedades Driessen en Zonen (a seguir "Driessen"), A. Molewijk (a seguir "Molewijk"), Motorschiff Sayonara Basel (a seguir "Sayonara") e C. Mourik en Zoon (a seguir "Mourik") ao ministro dos Transportes e das Obras Públicas.
3 O regulamento tem em vista pôr termo ao excesso estrutural da capacidade no domínio da navegação interior. Para esse efeito, prevê um sistema de acções de desmantelamento coordenadas a nível comunitário.
4 Por força do artigo 3. , n.  1, do regulamento, cada Estado-membro cujas vias navegáveis se encontrem ligadas às de outro Estado-membro e cuja frota tenha uma tonelagem superior a 100 000 toneladas, deve criar um fundo de desmantelamento. O artigo 4. prevê que, relativamente a cada uma das embarcações sujeitas ao regulamento, o proprietário pagará a um dos fundos criados por força do artigo 3. uma quotização. Segundo o artigo 5. , n.  1, o proprietário de qualquer embarcação a que se aplique o regulamento, caso proceda ao desmantelamento dessa embarcação, receberá do fundo pelo qual a embarcação é abrangida um prémio de desmantelamento. O artigo 6. , n. 1, dispõe que a Comissão fixará a taxa das quotizações anuais a pagar ao fundo por cada embarcação, a taxa dos prémios de desmantelamento, o período da acção de desmantelamento durante o qual os prémios de desmantelamento serão pagos e as condições em que estes podem ser obtidos e o coeficiente de valorização para os diferentes tipos e categorias de material fluvial.
5 Para evitar que os efeitos da acção de desmantelamento sejam anulados por uma entrada ao serviço simultânea de uma capacidade de carga suplementar, o artigo 8. , n.  1, alínea a), do regulamento prevê que, durante um período de cinco anos a contar da entrada em vigor do referido regulamento, a entrada em serviço de embarcações de construção recente está sujeita à condição:
"° de que o proprietário da embarcação a colocar em serviço proceda ao desmantelamento, sem prémio, de uma tonelagem equivalente à da referida embarcação (regime chamado regra do 'velho por novo' ),
° ou de que, se não desmantelar qualquer embarcação, pague ao fundo a que a sua nova embarcação pertence ou que escolheu nos termos do artigo 4. uma contribuição especial de montante igual ao do prémio de desmantelamento fixado para uma tonelagem igual à da nova embarcação,
..."
6 O artigo 8. , n.  3, alínea a), do regulamento cria um regime transitório durante o qual o proprietário de uma embarcação de construção recente não é obrigado a desmantelar uma embarcação de tonelagem equivalente ou a pagar uma contribuição especial, desde que apresente prova:
"° de que a construção já estava em curso à data da entrada em vigor do presente regulamento, e
° de que os trabalhos já realizados representam a transformação de pelo menos 20% da quantidade de aço necessário ou de 50 toneladas,
e
° de que a entrega e a entrada ao serviço ocorrerão nos seis meses seguintes à entrada em vigor do presente regulamento".
7 Tendo o regulamento entrado em vigor, por força do seu artigo 11. , no próprio dia da sua publicação, ou seja, em 28 de Abril de 1989, o prazo previsto no artigo 8. , n.  3, alínea a), terceiro travessão, terminou em 28 de Outubro de 1989.
8 As três condições de aplicação do regime transitório, enunciadas no n.  6 anterior, não figuravam na primeira proposta de regulamento apresentada pela Comissão ao Conselho em 19 de Maio de 1988 (JO C 297, p. 13). O artigo 8. , n.  1, segundo parágrafo, limitava-se, com efeito, a exigir que o beneficiário do regime transitório apresentasse a prova de que a construção de novas embarcações estava em curso na data em que fosse decidida uma acção de desmantelamento.
9 Em 2 de Setembro de 1988, a União internacional de la navigation fluviale (UINF) e l' Organisation européenne des bateliers (OEB) dirigiram uma carta à Comissão. Considerando que a redacção do artigo 8. , n.  1, segundo parágrafo, da proposta já referida, não era suficientemente rigorosa, sugeriam que se submetesse a aplicação do regime em questão à verificação de três condições. Em 14 de Outubro de 1988, o Nederlandse sociaal economische raad (SER) dirigiu ao Minister van Verkeer en Waterstaat (a seguir "ministro") um parecer em que era proposta uma formulação mais rigorosa. Finalmente, durante os meses de Setembro a Novembro de 1988, artigos que exprimiam um ponto de vista similar apareceram em várias publicações profissionais.
10 Em 16 de Novembro de 1988, o Parlamento Europeu emitiu um parecer sobre a proposta da Comissão (JO C 326, p. 54). O artigo 8. era modificado de forma a incluir nele as três condições propostas pela UINF e pela OEB na carta já referida.
11 Em 23 de Dezembro de 1988, a Comissão apresentou uma proposta alterada (JO 1989, C 31, p. 14), que menciona as três condições em questão em termos idênticos àqueles que tinham sido propostos pelo Parlamento. A primeira e a terceira condições, cuja redacção difere em certos aspectos do texto do regulamento finalmente adoptado, transcrito no n.  6 anterior, estavam redigidas como segue:
"a) a construção já estava em curso na data em que a acção de desmantelamento começou;
...
c) a entrega e entrada ao serviço ocorrem nos seis meses que se seguem à data referida na alínea a)".
12 A Driessen, parte na causa principal que deu origem ao processo C-13/92, por contrato de 14 de Dezembro de 1988, encomendou ao estaleiro Van Eijk Scheepsbouw a construção e a entrega dum casco em aço para uma embarcação de navegação interior, que devia ser entregue o mais durante a quarta semana do ano de 1990. Por carta de 5 de Janeiro de 1990, o ministro indicou que Driessen não tinha satisfeito a condição relativa à entrada em serviço nos seis meses seguintes à entrada em vigor do regulamento. O casco foi entregue pelo estaleiro na segunda semana de 1990 e a embarcação entrou ao serviço em 17 de Fevereiro de 1990.
13 A Molewijk, parte na causa principal que deu origem ao processo C-14/92, por contrato de 25 de Novembro de 1988, encomendou ao estaleiro Grave BV a construção dum barco de navegação interior, cuja entrega devia fazer-se o mais tardar em 31 de Março de 1990. Por decisão de 27 de Março de 1990, o ministro impôs à Molewijk a obrigação de pagar a soma de 873 933 HFL a título da contribuição especial referida no artigo 8. , n.  1, alínea a), segundo travessão, do regulamento. A entrega do navio teve lugar em 7 de Abril de 1990 e a sua entrada ao serviço em 21 de Abril de 1990.
14 A Sayonara, parte na causa principal que deu origem ao processo C-15/92, por contrato de 1 de Março de 1989, encomendou ao estaleiro Scheepswerf Slob BV a construção duma embarcação de navegação interior, cuja entrega teria lugar em 31 de Janeiro de 1990. Por decisão de 28 de Maio de 1990, o ministro impôs à Sayonara o pagamento da contribuição especial referida no artigo 8. , n.  1, alínea a), segundo travessão, do regulamento. O primeiro transporte na embarcação em causa foi efectuado em 22 de Junho de 1990.
15 A Mourik, parte na causa principal que deu origem ao processo C-16/92, por contrato de 25 de Fevereiro de 1989, encomendou ao estaleiro Gebroeders Buys Scheepsbouw BV a construção duma embarcação de navegação interior, cuja entrega teria lugar no mês de Abril de 1990. Por carta de 13 de Outubro de 1989, o ministro comunicou à sociedade Mourik que a embarcação em construção não satisfazia a condição imposta pelo artigo 8. , n.  3, alínea a), do regulamento, segundo a qual os trabalhos já realizados deviam representar pelo menos a transformação de 20% da quantidade de aço necessária ou de 50 toneladas. Por decisão de 9 de Abril de 1990, o ministro impôs à sociedade a obrigação de pagar uma contribuição especial nos termos do artigo 8. , n.  1, alínea a), segundo travessão, do regulamento, porque, além de essa condição não estar preenchida, a embarcação tinha sido posta ao serviço em meados do ano de 1990.
16 As quatro recorrentes nas causas principais (a seguir "recorrentes") interpuseram recursos para o College van Beroep voor het Bedrijfsleven, pedindo a anulação das decisões que lhes impunham o pagamento da contribuição especial.
17 Foi neste contexto que o órgão jurisdicional nacional apresentou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial, idêntica para os quatro processos principais:
"O regime da contribuição especial previsto no segundo travessão da alínea a), do n.  1 do artigo 8. do Regulamento (CEE) n.  1101/89 do Conselho, e o regime transitório contido no n.  3, alínea a), do referido artigo 8. , considerados conjuntamente, não são válidos na medida em que não têm em consideração, pelo menos suficientemente, uma situação como a contemplada neste processo?"
18 As situações referidas pelo órgão jurisdicional nacional são as descritas nos n.os 12 a 15.
19 Para mais ampla exposição dos factos dos litígios nas causas principais, da tramitação processual bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
20 Convém examinar sucessivamente os diferentes fundamentos de invalidade invocados pelas recorrentes no processo principal nas suas observações.
Quanto ao direito de consulta do Parlamento Europeu
21 Três das quatro recorrentes nas causas principais sustentam que o Parlamento Europeu devia ser consultado mais uma vez, pois o texto do artigo 8. , n.os 1 e 3, finalmente adoptado pelo Conselho, afastava-se substancialmente da proposta inicial da Comissão.
22 Alegam, por um lado, que o texto finalmente adoptado pelo Conselho acrescentou duas novas condições, que figuram no segundo e terceiro travessões do artigo 8. , n.  3, alínea a), do regulamento, à condição inicialmente prevista pela proposta da Comissão para poder beneficiar do regime transitório, endurecendo assim consideravelmente as condições desse regime. Alegam, por outro, que a data em que o regime de desmantelamento previsto pelo artigo 8. , n.  1, do regulamento se aplica e em que as condições previstas para beneficiar do regime transitório devem ser verificadas é, no texto adoptado pelo Conselho, a entrada em vigor do regulamento e já não, como na proposta inicial da Comissão, o início de cada acção de desmantelamento decidida por essa instituição.
23 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, é exigida uma nova consulta do Parlamento Europeu sempre que o texto finalmente adoptado, considerado no seu conjunto, se afaste, na sua própria substância, daquele sobre o qual o Parlamento já foi consultado, com excepção dos casos em que as modificações correspondam, no essencial, à pretensões formuladas pelo próprio Parlamento (acórdão de 16 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho, C-65/90, Colect., p. I-4593, n.  16).
24 Quanto ao primeiro ponto, basta salientar que, embora a proposta inicial da Comissão se limitasse a prever que as embarcações em relação às quais os proprietários apresentassem a prova de que a sua construção estava em curso na data em que uma acção de desmantelamento tinha sido decidida não estavam sujeitas ao regime previsto pelo artigo 8. , n.  1, do regulamento, e embora o texto finalmente adoptado pelo Conselho aditasse ao seu artigo 8. , n.  3, alínea a), segundo e terceiro travessões, duas novas condições, a saber, por um lado, que os trabalhos já realizados representem pelo menos a transformação de 20% da quantidade de aço necessária ou de 50 toneladas e, por outro, que a entrega e a entrada ao serviço ocorram nos seis meses seguintes à entrada em vigor do regulamento, essas duas condições foram aditadas a pedido expresso do Parlamento.
25 Quanto ao segundo ponto, basta notar que, se, na proposta inicial da Comissão, a data a partir da qual se aplicava o regime de desmantelamento previsto no artigo 8. , n.  1, e na qual se apreciava a condição imposta para beneficiar do regime transitório, isto é, a condição retomada posteriormente no artigo 8. , n.  3, alínea a), primeiro travessão, do regulamento, era a do início da acção de desmantelamento decidida pela Comissão, e embora, no texto finalmente adoptado pelo Conselho, essa data seja a data da entrada em vigor do regulamento, tal alteração não pode ser considerada como uma modificação substancial do texto adoptado pelo Parlamento, visto que a Comissão poderia, com base neste último texto, empreender uma acção de desmantelamento a partir da entrada em vigor do regulamento.
26 Nestas circunstâncias, uma nova consulta do Parlamento Europeu não era necessária.
Quanto aos princípios da não retroactividade e da protecção da confiança legítima
27 As recorrentes alegam que o regime instituído pelo regulamento se aplica a situações jurídicas constituídas antes da sua entrada em vigor e que, por essa razão, é contrário aos princípios da segurança jurídica e da não retroactividade das leis. Salientam que os contratos que celebraram com vista à construção de novas embarcações foram assinados antes da entrada em vigor do regulamento em litígio que, por isso, lhes impõe retroactivamente obrigações novas.
28 O regulamento em litígio entrou em vigor em 28 de Abril de 1989. Ora, a sua aplicação é expressamente adiada, por força do seu artigo 11. , segundo parágrafo, para 1 de Maio de 1989. Por conseguinte, as suas disposições não são aplicáveis antes da sua entrada em vigor.
29 Todavia, é exacto que o regulamento produz efeitos onerosos em relação a certos operadores económicos, tais como as recorrentes, que fizeram encomendas de navios antes da sua entrada em vigor.
30 Nestas condições, convém apreciar se, ao impor tais encargos a determinados operadores económicos, o Conselho respeitou, no exercício do seu poder normativo, a confiança legítima dos interessados.
31 A esse propósito, as recorrentes alegam que a proposta de regulamento publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 22 de Novembro de 1988 tinha já previsto um regime transitório e que, por conseguinte, podiam legitimamente esperar que novas embarcações que tinham sido objecto de uma encomenda pouco tempo após a publicação dessa proposta pudessem ser livremente postas em serviço, sem que tivessem de respeitar as condições mais restritivas exigidas finalmente pelo regulamento.
32 Esses argumentos não podem ser acolhidos.
33 Em primeiro lugar, não poderá admitir-se que as recorrentes nos processos principais tenham podido basear uma confiança legítima na manutenção do regime previsto na proposta já referida da Comissão, quando resulta do artigo 149. do Tratado que esta instituição pode modificar tal proposta em qualquer momento e que o Conselho pode adoptar um acto que contenha alterações da proposta.
34 Em segundo lugar, tendo em conta a carta da UINF e da OEB dirigida à Comissão, o parecer da SER dirigido ao ministro, bem como diversos artigos publicados na imprensa especializada, as recorrentes nos processos principais devem ter sabido que os meios profissionais interessados consideravam que o regime transitório, tal como estava previsto na proposta inicial da Comissão, não era suficientemente rigoroso. É de notar quanto a este ponto que, em Setembro de 1988, as organizações profissionais tinham já proposto que a aplicação do regime em questão fosse sujeita a três condições, que correspondiam em substância às que foram finalmente acolhidas.
35 Daí se conclui que as disposições em litígio não violam o princípio da confiança legítima.
Quanto ao princípio da proporcionalidade
36 No que toca à proporcionalidade das disposições em litígio, posta em causa pelas recorrentes, há que notar, em primeiro lugar, que essas disposições são adequadas para limitar os novos investimentos num sector caracterizado pelo excesso estrutural de capacidade, objectivo prosseguido pelo regulamento, tal como resulta do terceiro considerando.
37 Em seguida, convém salientar que as condições às quais o artigo 8. , n.  3, alínea a), do regulamento sujeita a derrogação transitória não parecem ir além do necessário para atingir o objectivo prosseguido.
38 Com efeito, o Conselho pôde razoavelmente considerar que condições menos restritivas teriam permitido às empresas efectuar rapidamente as suas encomendas de construção de novas embarcações pouco antes da entrada em vigor do regulamento, com a consequência de que a entrada em serviço desses navios teria aumentado o excesso de capacidade existente.
39 Esse risco tinha aliás sido sublinhado por organizações profissionais do sector e pelo Parlamento Europeu no seu parecer de 16 de Novembro de 1988.
40 Nessas condições, há que concluir que as disposições em litígio respeitam o princípio da proporcionalidade.
Quanto ao princípio da igualdade
41 Segundo as recorrentes, o Conselho violou o princípio de igualdade de tratamento na medida em que as condições a que é subordinado o benefício da derrogação transitória desfavorecem as empresas que confiaram a construção de embarcações a pequenos estaleiros, incapazes de acelerar a entrega, em relação àqueles que, tendo escolhido um grande estaleiro, estão em condições de obter uma entrega mais rápida e de pôr assim em serviço as suas embarcações no prazo fixado pelo regulamento para poderem beneficiar da referida derrogação.
42 Esse argumento deve ser rejeitado. Com efeito, não poderá exigir-se do legislador comunitário, com base no princípio da igualdade de tratamento, que ajuste condições objectivamente estabelecidas para a aplicação de um regime em função de decisões particulares, próprias de cada operador, tais como a escolha do estaleiro naval ao qual confia a construção de uma embarcação.
43 Por isso, há que responder ao órgão jurisdicional de reenvio que a análise da questão não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade das disposições conjugadas do artigo 8. , n.  1, alínea a), segundo travessão, e n.  3, alínea a), do Regulamento (CEE) n. 1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural da navegação interior.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
44 As despesas efectuadas pelo Governo neerlandês, pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven, por decisões de 8 de Novembro de 1991, declara:
A análise da questão não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade das disposições conjugadas do artigo 8. , n.os 1, alínea a), segundo travessão, e n.  3, alínea a), do Regulamento (CEE) n. 1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural da navegação interior.