CELEX: 62009CJ0162
Prejudiciële verwijzing
Vrij verkeer van personen
Richtlijn 2004/38/EG
Artikel 16
Duurzaam verblijfsrecht
Toepassing ratione temporis
Perioden die vóór datum van omzetting in nationaal recht zijn vervuld

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten
voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen
64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77,
en – rectificaties – PB 2004, L 229, blz. 35; PB 2005, L 197, blz. 34, en PB 2007, L 204, blz. 28).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Taous Lassal en de Secretary of State for Work and Pensions (minister
van Arbeid en Pensioenen; hierna: „Secretary of State”). De Child Poverty Action Group (hierna: „CPAG”) is in het hoofdgeding
tussengekomen aan de zijde van T. Lassal.

Toepasselijke bepalingen

Het recht van de Unie
Artikel 45, „Vrijheid van verkeer en van verblijf”, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt:
„1.      Iedere burger van de Unie heeft het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.
2.      De vrijheid van verkeer en van verblijf kan overeenkomstig de Verdragen worden toegekend aan onderdanen van derde landen die
legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven.”
De punten 1 tot en met 3 en 17 tot en 19 van de considerans van richtlijn 2004/38 luiden als volgt:
„(1)      Burgerschap van de Unie verleent iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van het Verdrag en de maatregelen tot uitvoering
daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.
(2)       Het vrij verkeer van personen is een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, die een ruimte zonder binnengrenzen
omvat waarin vrijheid is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
(3)       Burgerschap van de Unie dient de fundamentele status te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij verkeer
en verblijf uitoefenen. Derhalve moeten de bestaande gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld
voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van
de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken.
[...]
(17)      Het recht van een duurzaam verblijf voor burgers van de Unie die ervoor gekozen hebben zich in een andere lidstaat blijvend
te vestigen, zou het gevoel van Unieburgerschap versterken en is een kernelement voor het bevorderen van de sociale samenhang,
zijnde een fundamentele doelstelling van de Unie. Daarom moet worden voorzien in een duurzaam verblijfsrecht voor alle burgers
van de Unie en hun familieleden die in overeenstemming met de voorwaarden van deze richtlijn gedurende een ononderbroken periode
van vijf jaar in het gastland verblijf hebben gehad en die niet onderworpen zijn geweest aan een verwijderingsmaatregel.
(18)      Met het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van het gastland waar
de burger van de Unie woont, mogen, wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal verworven is geen voorwaarden meer worden
gesteld.
(19)      Bepaalde specifieke voordelen voor burgers van de Unie die werknemer of zelfstandige zijn en hun familieleden, op grond waarvan
het deze personen toegestaan is om een duurzaam verblijfsrecht te verwerven voordat zij vijf jaar in het gastland hebben verbleven,
dienen te worden gehandhaafd, aangezien het gaat om verworven rechten, verleend bij verordening (EEG) nr. 1251/70 van de Commissie
van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na
er een betrekking te hebben vervuld [(PB L 142, blz. 24)], en bij richtlijn 75/34/EEG van de Raad van 17 december 1974 betreffende
het recht van onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verblijf te houden na er een werkzaamheid
anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend [(PB 1975, L 14, blz. 10)].”
Artikel 6 van richtlijn 2004/38 bepaalt:
„1.      Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven
zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een
geldig paspoort.
2.      Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de
burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, en in het bezit zijn van een geldig paspoort.”
Artikel 7, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„1.      Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a)      indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
b)      indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens
hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten
in het gastland volledig dekt, of
c)      –       indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving
of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding,
te volgen; en
–       indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit,
– door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze –, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende
middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel
van het gastland; of
d)      indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden sub a, b of c en hij deze burger begeleidt
of zich bij hem voegt.
2.      Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die
de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, en voldoen aan de voorwaarden sub a, b of c.
3.      Voor de toepassing van lid 1, sub a, behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende
gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
[...]”
In artikel 16, „Algemene regel voor burgers van de Unie en hun familieleden”, van richtlijn 2004/38, dat deel uitmaakt van
hoofdstuk IV, „Duurzaam verblijfsrecht”, wordt bepaald:
„1.      Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland
heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.
2.      Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende
een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland bij de burger van de Unie hebben gewoond.
3.      Het ononderbroken karakter van het verblijf wordt niet beïnvloed door tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden
per jaar, door afwezigheden van langere duur voor de vervulling van militaire verplichtingen, door één afwezigheid van ten
hoogste twaalf achtereenvolgende maanden om belangrijke redenen, zoals zwangerschap en bevalling, ernstige ziekte, studie
of beroepsopleiding, noch door uitzending om werkzaamheden te verrichten in een andere lidstaat of een derde land.
4.      Wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, kan het slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan
twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.”
In afwijking van artikel 16 van richtlijn 2004/38 bepaalt artikel 17 van deze richtlijn dat werknemers die hun werkzaamheid
in de gastlidstaat hebben gestaakt en hun familieleden duurzaam verblijfsrecht genieten in de gastlidstaat nog voordat de
ononderbroken periode van vijf jaar verblijf verstreken is.
Artikel 38 van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„1.      De artikelen 10 en 11 van verordening (EEG) nr. 1612/68 worden met ingang van 30 april 2006 geschrapt.
2.      De richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG worden
met ingang van 30 april 2006 ingetrokken.
3.      Verwijzingen naar de ingetrokken bepalingen worden gelezen als verwijzingen naar deze richtlijn.”
Volgens artikel 40 van richtlijn 2004/38 dienden de lidstaten deze richtlijn vóór 30 april 2006 in nationaal recht om te zetten.

Nationaal recht
De Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (wet van 1992 betreffende socialezekerheidsbijdragen en -uitkeringen)
en de Income Support (General) Regulations 1987 (algemeen besluit van 1987 betreffende inkomenssteun)
De Social Security Contributions and Benefits Act 1992 en de Income Support (General) Regulations 1987 vormen de op inkomenssteun
(Income Support) toepasselijke regeling.
De inkomenssteun is een aan verschillende groepen van personen toegekende uitkering met middelentoets. Zij is onder meer afhankelijk
gesteld van de voorwaarde dat het inkomen van de betrokken persoon het „toepasselijke bedrag” niet overschrijdt. Dit toepasselijke
bedrag kan op nul worden bepaald, wat in de praktijk betekent dat dan geen uitkering wordt toegekend.
Het toepasselijke bedrag voor een „persoon uit het buitenland” is op nul bepaald, waarbij een dergelijke persoon wordt gedefinieerd
als een „aanvrager die niet zijn normale verblijfplaats in het Verenigd Koninkrijk, de Kanaaleilanden, het Eiland Man of Ierland
heeft.” Voor de toepassing van de inkomenssteun wordt een aanvrager slechts als een persoon met normale verblijfplaats in
het Verenigd Koninkrijk aangemerkt wanneer hij een „verblijfsrecht” heeft.
Het „verblijfsrecht” voor de toepassing van de betrokken uitkering is niet uitdrukkelijk omschreven.
Algemeen wordt echter aangenomen dat het recht van duurzaam verblijf bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/38 een verblijfsrecht
voor de toepassing van de inkomenssteun vormt.
De Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [besluit van 2006 betreffende de immigratie (Europese Economische
Ruimte); hierna: „besluit van 2006”]
De Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 zijn in werking getreden op 30 april 2006 en zijn vastgesteld om
de bepalingen van richtlijn 2004/38 in het recht van het Verenigd Koninkrijk om te zetten.
Artikel 15, „Recht van duurzaam verblijf”, van het besluit van 2006, zet artikel 16 van richtlijn 2004/38 in nationaal recht
om.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
T. Lassal, een Frans staatsburger, kwam in januari 1999 naar het Verenigd Koninkrijk om er werk te zoeken. Van september 1999
tot februari 2005 verbleef zij in deze lidstaat, waar zij werkte of werk zocht. Volgens de verwijzende rechter zijn partijen
in het hoofdgeding het erover eens dat Lassal gedurende de periode van januari 1999 tot februari 2005 de „hoedanigheid” van
werknemer in de zin van het recht van de Unie had.
In februari 2005 verliet Lassal het Verenigd Koninkrijk om haar moeder in Frankrijk te bezoeken. Zij bleef tien maanden in
Frankrijk. In december 2005 keerde zij naar het Verenigd Koninkrijk terug en zocht er werk. Van januari tot november 2006
ontving zij een uitkering voor werkzoekenden (jobseeker’s allowance). In november 2006 diende zij met een beroep op haar zwangerschap
een aanvraag voor inkomenssteun in. Deze aanvraag werd afgewezen op grond dat zij geen recht van verblijf in het Verenigd
Koninkrijk had.
Tegen de afwijzing van haar aanvraag stelde Lassal beroep in bij een Appeal Tribunal. Op 3 september 2007 wees dit Appeal
Tribunal het beroep toe op grond dat de betrokkene krachtens artikel 15 van het besluit van 2006 een recht van duurzaam verblijf
in het Verenigd Koninkrijk had.
De Secretary of State is tegen de beslissing van het Appeal Tribunal opgekomen bij de Social Security Commissioner en vervolgens
bij de verwijzende rechter.
In deze context heeft de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) de behandeling van de zaak geschorst en het
Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Dient, in omstandigheden waarin [...] een burger van de [...] Unie in september 1999 als werknemer naar het Verenigd Koninkrijk
kwam en daar in die hoedanigheid tot februari 2005 verbleef, [...] vervolgens het Verenigd Koninkrijk verliet en voor een
periode van tien maanden terugkeerde naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezit en [...] in december 2005 terugkeerde
naar het Verenigd Koninkrijk en daar tot november ononderbroken verbleef, toen zij een aanvraag voor sociale bijstand indiende,
artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 [...] aldus te worden uitgelegd dat het de betrokken burger van de [...] Unie een
duurzaam verblijfsrecht verleent op grond van het feit dat hij, in overeenstemming met eerdere gemeenschapsrechtelijke instrumenten
die werknemers verblijfsrechten verlenen, aldaar legaal verbleef voor een ononderbroken periode van vijf jaar die afliep vóór
30 april 2006 (de datum waarop de lidstaten de richtlijn in nationaal recht dienden om te zetten)?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Omdat de vraag uitgaat van een aantal feitelijke premissen, moet zij in twee delen worden gesplitst om het Hof in staat te
stellen een passend antwoord te geven.
Allereerst wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of voor het verkrijgen van het in artikel 16 van richtlijn 2004/38
bepaalde recht van duurzaam verblijf rekening moet worden gehouden met perioden van ononderbroken verblijf gedurende vijf
jaar die vóór de datum van omzetting van die richtlijn in nationaal recht, te weten 30 april 2006, overeenkomstig aan die
datum voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie zijn vervuld.
Voor het geval dat het eerste deel van de vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter te vernemen of
tijdelijke afwezigheden die na een periode van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar maar vóór 30 april 2006 hebben
plaatsgevonden, ongunstige gevolgen kunnen hebben voor de verkrijging door een burger van de Unie zoals Lassal van een recht
van duurzaam verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38.

De inaanmerkingneming van perioden die vóór de datum van omzetting van richtlijn 2004/38 in nationaal recht overeenkomstig
aan die datum voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie zijn vervuld, voor de verkrijging van het in artikel 16 van die
richtlijn bepaalde recht van duurzaam verblijf
Bij het Hof ingediende opmerkingen
In de krachtens artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie ingediende opmerkingen kunnen twee
grondstellingen worden onderscheiden.
Enerzijds zijn de Belgische regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk van mening dat alleen verblijfsperioden die
hetzij op 30 april 2006 of na die datum eindigden hetzij na 30 april 2006 aanvingen, in aanmerking dienen te worden genomen.
Voor die uitlegging baseert de regering van het Verenigd Koninkrijk zich in wezen op de woorden „in overeenstemming met de
voorwaarden van deze richtlijn” in punt 17 van de considerans van richtlijn 2004/38 en op de voorstukken van deze richtlijn.
De Belgische regering baseert zich met name op het feit dat artikel 16 van deze richtlijn geen terugwerkende kracht heeft,
en op het rechtszekerheidsbeginsel.
Anderzijds zijn de CPAG en de Europese Commissie van mening dat, ook al was het recht van duurzaam verblijf pas vanaf 30 april
2006 verkregen, voor de toepassing van artikel 16 van richtlijn 2004/38 rekening moest worden gehouden met de vóór die datum
geëindigde perioden van ononderbroken verblijf gedurende vijf jaar die overeenkomstig aan die richtlijn voorafgaande rechtsinstrumenten
van de Europese Unie waren vervuld. Zowel de CPAG als de Commissie baseert zich daarvoor met name op het doel en de ratio
legis van die richtlijn, die volgens hen eisen dat artikel 16 volledig wordt toegepast op deze verblijfsperioden.
Antwoord van het Hof
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat burgerschap van de Unie iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van
het VWEU en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het
grondgebied van de lidstaten verleent, en dat het vrij verkeer van personen, overigens een van de fundamentele vrijheden binnen
de interne markt, bovendien is bevestigd in artikel 45 van Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Het Hof heeft reeds vastgesteld dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft, de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht
van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de
Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en met name dat recht te versterken, zodat die burgers aan deze richtlijn niet minder
rechten kunnen ontlenen dan aan de handelingen van afgeleid recht die bij deze richtlijn zijn gewijzigd of ingetrokken (zie
arrest van 25 juli 2008, Metock e.a., C‑127/08, Jurispr. blz. I‑6241, punten 82 en 59).
Het Hof heeft er ook op gewezen dat, gelet op de context en de doelstellingen van richtlijn 2004/38, de bepalingen van die
richtlijn niet restrictief mogen worden uitgelegd en dat aan deze bepalingen in geen geval hun nuttig effect mag worden ontnomen
(zie arrest Metock e.a., reeds aangehaald, punt 84).
Zoals in punt 17 van de considerans van richtlijn 2004/38 wordt verklaard, is het recht van duurzaam verblijf een kernelement
voor het bevorderen van de sociale samenhang en door deze richtlijn toegekend om het gevoel van Unieburgerschap te versterken.
Vaststaat dat de verkrijging van een recht van duurzaam verblijf op grond van een legaal verblijf op het grondgebied van de
gastlidstaat gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar, zoals in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 wordt bepaald,
niet voorkwam in de vóór die richtlijn vastgestelde rechtsinstrumenten van de Unie voor de toepassing van artikel 18 EG.
Deze vaststelling kan echter niet tot gevolg hebben dat alleen de perioden van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf
jaar die hetzij op 30 april 2006 of na datum eindigden hetzij na 30 april 2006 aanvingen, in aanmerking moeten worden genomen
voor de verkrijging van het in artikel 16 van richtlijn 2004/38 bepaalde recht van duurzaam verblijf.
De uitlegging volgens welke alleen de perioden van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar die na 30 april 2006
aanvingen, in aanmerking dienen te worden genomen voor de verkrijging van dat recht van duurzaam verblijf, heeft immers tot
gevolg dat een dergelijk recht slechts vanaf 30 april 2011 kan worden toegekend. Een dergelijke uitlegging komt erop neer
dat aan de perioden van verblijf die burgers van de Unie overeenkomstig van vóór 30 april 2006 daterende rechtsinstrumenten
van de Unie hebben vervuld, elk effect voor de verkrijging van dat recht van duurzaam verblijf wordt ontnomen. In dit verband
dient erop te worden gewezen dat het vóór de vaststelling van richtlijn 2004/38 geldende recht van de Unie reeds in een aantal
welbepaalde gevallen voorzag in een recht van duurzaam verblijf, dat dan in artikel 17 van deze richtlijn is overgenomen.
Een dergelijke uitkomst is echter in strijd met het in de punten 30 tot en met 32 van het onderhavige arrest in herinnering
gebrachte doel van richtlijn 2004/38 en ontneemt deze laatste haar nuttig effect.
Verder is ook de uitlegging volgens welke alleen de perioden van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar die op
30 april 2006 of na die datum eindigden, in aanmerking dienen te worden genomen voor de verkrijging van het in artikel 16
van richtlijn 2004/38 bepaalde recht van duurzaam verblijf, in strijd met het doel en het nuttig effect van die richtlijn.
De wetgever van de Unie heeft de verkrijging van een recht van duurzaam verblijf op grond van artikel 16, lid 1, van richtlijn
2004/38 immers afhankelijk gesteld van de integratie van de burger van de Unie in de gastlidstaat. Zoals de advocaat-generaal
in punt 80 van haar conclusie heeft beklemtoond, is het echter onverenigbaar met de aan artikel 16 van die richtlijn ten grondslag
liggende gedachte van integratie, aan te nemen dat de noodzakelijke mate van integratie in de gastlidstaat afhankelijk is
van het antwoord op de vraag of aan de periode van ononderbroken verblijf gedurende vijf jaar vóór of na 30 april 2006 een
eind is gekomen.
Opgemerkt zij overigens dat, aangezien het in artikel 16 van richtlijn 2004/38 bepaalde recht van duurzaam verblijf slechts
vanaf 30 april 2006 kon worden verkregen, de inaanmerkingneming van de vóór die datum vervulde perioden van verblijf niet
tot gevolg heeft dat terugwerkende kracht wordt verleend aan artikel 16 van richtlijn 2004/38, maar alleen dat een actueel
gevolg wordt verbonden aan situaties die vóór de datum van omzetting van die richtlijn in nationaal recht zijn ontstaan.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de bepalingen betreffende het burgerschap van de Unie vanaf hun inwerkingtreding van
toepassing zijn en dus dienen te worden toegepast op de actuele gevolgen van eerder ontstane situaties (zie arrest van 11 juli 2002,
D’Hoop, C‑224/98, Jurispr. blz. I‑6191, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moeten perioden van ononderbroken verblijf gedurende vijf jaar die vóór de datum van omzetting van die richtlijn
in nationaal recht, te weten 30 april 2006, overeenkomstig aan die datum voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie zijn
vervuld, in aanmerking worden genomen voor de verkrijging van het in artikel 16 van richtlijn 2004/38 bepaalde recht van duurzaam
verblijf.

De invloed van tijdelijke afwezigheden van minder dan twee achtereenvolgende jaren die vóór 30 april 2006 na een periode van
ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar hebben plaatsgevonden, op het recht van duurzaam verblijf op grond van artikel 16,
lid 1, van richtlijn 2004/38
Bij het Hof ingediende opmerkingen
Zoals in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest is gezegd, is de regering van het Verenigd Koninkrijk van mening dat
artikel 16 van richtlijn 2004/38, daaronder begrepen de daarin besloten liggende regels betreffende de tijdelijke afwezigheden,
niet mag worden toegepast op de perioden van ononderbroken verblijf die vóór 30 april 2006 zijn geëindigd.
De CPAG en de Commissie stellen daarentegen voor, de bepalingen van dit artikel volledig toe te passen op dit soort perioden.
Antwoord van het Hof
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat voor de verkrijging van het in artikel 16 van richtlijn 2004/38 bepaalde recht
van duurzaam verblijf een legaal verblijf gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar op het grondgebied van de gastlidstaat
is vereist.
In het hoofdgeding staat vast dat Lassal gedurende een ononderbroken periode van meer dan vijf jaar legaal in de gastlidstaat
heeft verbleven. Na een dergelijke periode van ononderbroken legaal verblijf gedurende meer dan vijf jaar en vóór de datum
van omzetting van richtlijn 2004/38 in nationaal recht, te weten 30 april 2006, heeft zij deze lidstaat echter gedurende tien
maanden verlaten. De vraag van de verwijzende rechter is in wezen erop gericht te vernemen of een afwezigheid vóór 30 april
2006 na een periode van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar in de gastlidstaat een burger van de Unie belet,
op grond van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 aanspraak te maken op een recht van duurzaam verblijf.
In een geval als dat in het hoofdgeding, waar niet wordt betwist dat er sprake is van een periode van ononderbroken legaal
verblijf gedurende ten minste vijf jaar in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38, is de uitlegging van artikel 16,
lid 3, van deze richtlijn niet ter zake dienend. Lid 3 preciseert immers welke tijdelijke afwezigheden het ononderbroken karakter
van de in artikel 16, lid 1, bepaalde periode van verblijf van vijf jaar niet beïnvloeden en de kwalificatie van het betrokken
verblijf als ononderbroken periode dus onverlet laten. Overigens wordt in elk geval niet betwist dat de tijdelijke afwezigheden
van Lassal onder geen enkele van de in die bepaling genoemde categorieën vallen.
Artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 regelt daarentegen het verlies van het recht van duurzaam verblijf. Het bepaalt dat
het recht van duurzaam verblijf slechts kan worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren
uit de gastlidstaat.
Met betrekking tot de toepassing van artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 op tijdelijke afwezigheden die vóór 30 april
2006 hebben plaatsgevonden, betogen de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering dat burgers van de Unie
die na vóór 30 april 2006 een periode van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar te hebben vervuld, vóór die datum
minder dan twee achtereenvolgende jaren afwezig zijn geweest uit de gastlidstaat om redenen die in artikel 16, lid 3, van
die richtlijn niet worden genoemd, het in dat artikel bepaalde recht van duurzaam verblijf niet kunnen verkrijgen omdat die
tijdelijke afwezigheden voorafgingen aan de verkrijging van het recht van duurzaam verblijf, zodat die burgers niet in aanmerking
kwamen voor toepassing van de bepalingen van artikel 16, lid 4, van de richtlijn en hun periode van verblijf bijgevolg niet
ononderbroken was en dus als onderbroken moet worden aangemerkt.
In dit verband is het inderdaad zo dat, nu, zoals in punt 38 van het onderhavige arrest is overwogen, het in artikel 16 van
richtlijn 2004/38 bepaalde recht van duurzaam verblijf pas vanaf 30 april 2006 kon worden verkregen, uit artikel 16, lid 4,
niet uitdrukkelijk voortvloeit dat de burgers van de Unie die vóór die datum gedurende een ononderbroken periode van vijf
jaar legaal op het grondgebied van de gastlidstaat hebben verbleven, zich met succes op hun band met de gastlidstaat kunnen
beroepen om te voorkomen dat hun tijdelijke afwezigheden van minder dan twee achtereenvolgende jaren vóór 30 april 2006 eraan
in de weg staan dat zij een recht van duurzaam verblijf verkrijgen.
Er zij echter aan herinnerd dat voor de uitlegging van een bepaling van het recht van de Unie niet alleen rekening moet worden
gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de
regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie met name arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, Jurispr. blz. I‑6857,
punt 50; 7 december 2006, SGAE, C‑306/05, Jurispr. blz. I‑11519, punt 34, en 19 november 2009, Sturgeon e.a., C‑402/07 en
C‑432/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).
Het dispositief van een handeling van de Unie is onafscheidelijk verbonden met de motivering ervan en moet, indien nodig,
worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid (arrest van 29 april 2004,
Italië/Commissie, C‑298/00 P, Jurispr. blz. I‑4087, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Sturgeon e.a., reeds
aangehaald, punt 42).
Verder heeft het Hof geoordeeld dat wanneer een bepaling van het recht van de Unie voor verschillende uitleggingen vatbaar
is, de voorkeur moet worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling kan verzekeren (zie arrest Sturgeon
e.a., reeds aangehaald, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een uitlegging als die welke de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering voorstellen, zou echter afbreuk
doen aan het nuttig effect en het doel van richtlijn 2004/38 en in strijd zijn met de algemene opzet en de geest van artikel 16
ervan.
In de eerste plaats zouden immers zowel de in de punten 30 en 31 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen
en oogmerken van richtlijn 2004/38, namelijk de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en
verblijf op het grondgebied van de lidstaten vergemakkelijken en dat fundamenteel recht versterken, als meer bepaald de in
punt 32 van het onderhavige arrest in herinnering gebracht doelstellingen en oogmerken van artikel 16 van deze richtlijn,
namelijk het bevorderen van de sociale samenhang en het versterken van het gevoel van Unieburgerschap door middel van het
recht van duurzaam verblijf, ernstig in gevaar worden gebracht indien dit recht van verblijf aan burgers van de Unie die vóór
30 april 2006 gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van de gastlidstaat hebben verbleven,
werd geweigerd op de enkele grond dat deze burgers na die periode maar vóór bovengenoemde datum minder dan twee achtereenvolgende
jaren tijdelijk afwezig zijn geweest uit de gastlidstaat.
In de tweede plaats eisen ook de algemene opzet en de geest van artikel 16 van richtlijn 2004/38 dat lid 4 van dat artikel
wordt toegepast op de tijdelijke afwezigheden die na perioden van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar maar vóór
30 april 2006 hebben plaatsgevonden.
In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 ziet op het verlies van het recht van duurzaam
verblijf wegens afwezigheden van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit de gastlidstaat. Volgens de voorstukken van richtlijn
2004/38 is een dergelijke maatregel gerechtvaardigd omdat na een dergelijke afwezigheid de band met de gastlidstaat losser
is geworden [zie de motivering van gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 6/2004 door de Raad vastgesteld op 5 december 2003
met het oog op de aanneming van richtlijn 2004/38 (PB 2004, L 54 E, blz. 12) met betrekking tot artikel 16 van die richtlijn].
Artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 dient te worden toegepast ongeacht of de perioden van verblijf vóór of na 30 april
2006 zijn vervuld. Aangezien de vóór 30 april 2006 vervulde perioden van verblijf van vijf jaar in aanmerking moeten worden
genomen voor de verkrijging van het in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 bepaalde recht van duurzaam verblijf, zoals
uit de in de punten 29 tot en met 40 van het onderhavige arrest verrichte analyse blijkt, moet lid 4 van dit artikel noodzakelijkerwijze
worden toegepast op die perioden. Anders zouden de lidstaten immers verplicht zijn om op grond van artikel 16 van die richtlijn
ook een recht van duurzaam verblijf toe te kennen in geval van lange afwezigheden die de band tussen de betrokken persoon
en de gastlidstaat aantasten.
Hieruit volgt dat artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 dient te worden toegepast op vóór 30 april 2006 vervulde perioden
van ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar, en dat die toepassing met name impliceert dat de afwezigheden uit de
gastlidstaat die na die perioden maar vóór bovengenoemde datum hebben plaatsgevonden en minder dan twee achtereenvolgende
jaren hebben geduurd, de integratie van de betrokken burger van de Unie niet kunnen aantasten.
Bijgevolg kunnen de afwezigheden uit de gastlidstaat die na een ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar maar vóór
30 april 2006 hebben plaatsgevonden en minder dan twee achtereenvolgende jaren hebben geduurd, de verkrijging van het recht
van duurzaam verblijf op grond artikel 16, lid 1, niet beïnvloeden.
Gelet op het voorgaande dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 16, leden 1 en 4, van richtlijn 2004/38
aldus moet worden uitgelegd dat:
–        perioden van ononderbroken verblijf gedurende vijf jaar die vóór de datum van omzetting van richtlijn 2004/38 in nationaal
recht, te weten 30 april 2006, overeenkomstig aan die datum voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie zijn vervuld, in aanmerking
moeten worden genomen voor de verkrijging van het recht van duurzaam verblijf op grond van artikel 16, lid 1, van die richtlijn,
en
–        afwezigheden uit de gastlidstaat die na een ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar maar vóór 30 april 2006 hebben
plaatsgevonden en minder dan twee achtereenvolgende jaren hebben geduurd, de verkrijging van het recht van duurzaam verblijf
op grond van artikel 16, lid 1, niet kunnen beïnvloeden.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 16, leden 1 en 4, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het
recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot
wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG,
75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat:
–
perioden van ononderbroken verblijf gedurende vijf jaar die vóór de datum van omzetting van richtlijn 2004/38 in nationaal
recht, te weten 30 april 2006, overeenkomstig aan die datum voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie zijn vervuld, in aanmerking
moeten worden genomen voor de verkrijging van het recht van duurzaam verblijf op grond van artikel 16, lid 1, van die richtlijn,
en
–
afwezigheden uit de gastlidstaat die na een ononderbroken legaal verblijf gedurende vijf jaar maar vóór 30 april 2006 hebben
plaatsgevonden en minder dan twee achtereenvolgende jaren hebben geduurd, de verkrijging van het recht van duurzaam verblijf
op grond van artikel 16, lid 1, niet kunnen beïnvloeden.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.