CELEX: 62007TJ0025
Ayudas de Estado
Sector de la energía
Compensación de los costes irrecuperables
Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común
Obligación de la empresa beneficiaria de devolver previamente una ayuda anterior declarada ilegal
Fondos estatales
Ventaja
Obligación de motivación

Antecedentes del litigio
Las demandantes, Iride SpA e Iride Energia SpA, son, respectivamente, la sociedad holding del grupo Iride y una filial suya que opera en el sector de las energías eléctrica y térmica. Este grupo es el resultado de la fusión entre AEM Torino SpA y AMGA SpA, que tuvo lugar el 31 de octubre de 2005. Las demandantes se convirtieron en beneficiarias de las medidas controvertidas en el presente asunto en virtud de las aportaciones a la fusión realizadas por AEM Torino, que era la propietaria de las instalaciones sobre las que versaban las mencionadas medidas.
Ayudas anteriores
A raíz de una denuncia presentada en 1997, la Comisión adoptó el 5 de junio de 2002 la Decisión 2003/193/CE, relativa a la ayuda estatal a las exenciones fiscales y préstamos privilegiados concedidos por Italia a empresas de servicios con accionariado mayoritariamente público (
DO L 77, p. 21
; en lo sucesivo, «Decisión sobre las exenciones fiscales»). En dicha Decisión, la Comisión declaró que las exenciones fiscales y los préstamos concedidos por la República Italiana en favor de las denominadas empresas «municipales» son ilegales e incompatibles con el mercado común, y ordenó la recuperación de tales ayudas de las empresas beneficiarias. Mediante sentencia de , Comisión/Italia (C-207/05, no publicada en la Recopilación), el Tribunal de Justicia declaró que la República Italiana había incumplido sus obligaciones por no haber ejecutado la Decisión sobre las exenciones fiscales.
El 18 de julio de 2000, las autoridades italianas notificaron a la Comisión, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, una ayuda de Estado relativa a la compensación de los costes no recuperables (denominados «costes de transición a la competencia»), a raíz de la adaptación del Derecho interno a la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (
DO 1997, L 27, p. 20
), en favor del grupo ENEL y de otras sociedades a las que se habían transmitido antiguas instalaciones de ENEL. AEM Torino poseía una participación del 8% en el capital de una de esas sociedades, a saber, Edipower SpA. La Comisión declaró la citada ayuda compatible con el merado común, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), mediante Decisión de (en lo sucesivo, «Decisión ENEL»), en aplicación de su Comunicación relativa a la metodología de análisis de las ayudas estatales vinculadas a costes de transición a la competencia.
Medida controvertida
El 21 de marzo de 2005, las autoridades italianas notificaron a la Comisión, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, una nueva ayuda de Estado, relativa a la compensación de los costes de transición a la competencia, en favor de AEM Torino (en lo sucesivo, «medida controvertida»).
La medida controvertida se plasmaba en una serie de disposiciones nacionales. Así, la Orden del Ministro de Industria, de Comercio y del Artesanado, de 26 de enero de 2000 (GURI n
o
27, de ), relativa a los costes generales de la red eléctrica, dispone, en el artículo 2, apartado 1, letra a), que entre dichos costes generales estará incluida la «compensación a las empresas productoras-distribuidoras por los costes de transición a la competencia».
En lo que atañe a la financiación de la indemnización concedida en concepto de compensación de los costes de transición a la competencia, la Autorità per l’energia elettrica e il gas (en lo sucesivo, «AEEG»), mediante resolución n
o
238/00, de28 de diciembre de 2000 (suplemento ordinario de la GURI n
o
4, de ), dispuso la apertura de una cuenta específica en la Caja de Compensación del Sector Eléctrico (en lo sucesivo, «CCSE»), que había de nutrirse con el producto de la aplicación de un determinado componente («A 6») de la tarifa eléctrica, cargado a todos los clientes finales.
Por último, mediante Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 2005, los costes de transición a la competencia se fijaron, en el caso de AEM Torino, en 16.338.000 euros.
Procedimiento administrativo previo
Durante los meses que siguieron a la notificación de la medida controvertida, la Comisión dirigió a las autoridades italianas una serie de requerimientos de información, a fin de verificar si AEM Torino se había beneficiado de ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado común y, en caso afirmativo, si dicha sociedad había cumplido su obligación de restitución. La información requerida se refería, en particular, a las ayudas que habían sido objeto de la Decisión sobre las exenciones fiscales.
Al no haber obtenido ninguna respuesta satisfactoria a su juicio, la Comisión incoó, mediante Decisión de 4 de abril de 2006, el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, en lo que atañe a la medida controvertida (en lo sucesivo, «Decisión de incoar el procedimiento»). En dicha Decisión, la Comisión precisó, en primer lugar, que la medida controvertida constituía, a su juicio, una ayuda de Estado a efectos del artículo 87 CE, apartado 1; en segundo lugar, que dicha ayuda se ajustaba a los criterios indicados en la Comunicación relativa a los costes de transición a la competencia, y, en tercer lugar, que, no obstante, la ayuda no podía ser declarada compatible con el mercado común porque AEM Torino se había beneficiado probablemente de ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado común, sin que hasta la fecha se hubieran devuelto tales ayudas.
La Decisión de incoar el procedimiento fue publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
de 17 de mayo de 2006 (
DO C 116, p. 2
). En dicha Decisión, la Comisión instó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones en el plazo de un mes a partir de la citada fecha de publicación. Sin embargo, nadie presentó sus observaciones a la Comisión: ni las autoridades italianas, ni AEM Torino, ni los terceros interesados.
Mediante Decisión 2006/941/CE, de 8 de noviembre de 2006, relativa a la ayuda estatal C 11/06 (ex N 127/05) que Italia se propone conceder a AEM Torino (
DO L 366, p. 62
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión puso término al procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2. En la citada Decisión, la Comisión declaró, en esencia, que la medida controvertida constituía una ayuda compatible con el mercado común, pero que, no obstante, la ayuda no podría concederse si previamente la República Italiana no presentaba pruebas de que AEM Torino no se había beneficiado de ayudas de las contempladas en la Decisión sobre las exenciones fiscales, o, en su caso, si no demostraba que AEM Torino había reembolsado, junto con los correspondientes intereses de demora, las mencionadas ayudas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 30 de enero de 2007, las demandantes interpusieron el presente recurso.
Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la Decisión impugnada en cuanto califica de ayuda de Estado la medida controvertida, así como en cuanto «suspende el pago de la ayuda» hasta que la República Italiana haya aportado la prueba del reembolso, por AEM Torino, de las ayudas objeto de la Decisión sobre las exenciones fiscales.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Los demandantes invocan dos motivos, basados, por un lado, en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, y, por otro, en la ilegalidad de la «suspensión del pago de la ayuda».
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1
El primer motivo se subdivide en dos partes. Las demandantes cuestionan la calificación de la medida controvertida como ayuda de Estado, en la medida en que no concurren ni el requisito de financiación mediante fondos estatales ni el requisito de que los beneficiarios obtengan alguna ventaja.
Por otro lado, los demandantes formulan, en el marco de su primer motivo, otras dos imputaciones, a saber, la inexistencia de instrucción y la falta de motivación de la Decisión impugnada. No obstante, como estas imputaciones no están relacionadas, en realidad, con la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, serán examinadas por separado como motivo tercero y motivo cuarto, respectivamente.
Sobre la primera parte del primer motivo, relativa al requisito de financiación mediante fondos estatales
— Alegaciones de las partes
Las demandantes sostienen, en lo fundamental, que la medida controvertida no implica fondos estatales, sino que únicamente da lugar a transferencias entre agentes económicos del sector privado, a saber, los consumidores finales de electricidad, por un lado, y los distribuidores de esta energía, por otro.
En efecto, añaden las demandantes, el sistema italiano de cobertura de los costes de transición a la competencia se configura jurídicamente en el sentido de que contempla la imposición por el Estado a una categoría de personas privadas, los consumidores finales de electricidad, de la obligación de transferir determinadas cantidades a otra categoría de personas privadas, las empresas beneficiarias de una indemnización en concepto de compensación de los costes de transición a la competencia. Las demandantes subrayan que, desde este punto de vista, el sistema en cuestión no es diferente de una obligación de compra a precios mínimos prefijados que queda al margen del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, y ello aunque, en el caso presente, la transferencia de recursos financieros entre las personas privadas se lleve obligatoriamente a cabo mediante una cuenta abierta en la CCSE, y no directamente.
Según las demandantes, la CCSE se limita a desempeñar una función de mero intermediario contable entre las personas privadas a quienes incumbe la obligación pecuniaria y los beneficiarios de las correspondientes cantidades, función que no le permite disponer de las cantidades depositadas ni siquiera durante un breve período.
La Comisión afirma que las cantidades transferidas constituyen fondos estatales porque la CCSE, que se encarga de su recaudación y redistribución, es un organismo público y porque el Estado puede disponer de las cantidades así recaudadas.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El artículo 87 CE, apartado 1, declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
Pues bien, en primer lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que sólo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a los efectos del artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, la distinción que establece esta norma entre las «ayudas otorgadas por los Estados» y las ayudas otorgadas «mediante fondos estatales» no significa que todas las ventajas otorgadas por un Estado constituyan ayudas, tanto si se financian con fondos estatales como si no, pues su único objeto es incluir en dicho concepto las ventajas concedidas directamente por el Estado, así como las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra,
C-379/98, Rec. p. I-2099
, apartado 58, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, consta sin discusión que las cantidades de que se trata en el marco de la medida controvertida se recaudaban primero de las personas privadas, a saber, la totalidad de los consumidores de energía, y se ingresaban a continuación en una cuenta abierta en la CCSE, para ser transferidas ulteriormente a AEM Torino, que es una empresa privada. También es pacífico que la CCSE es un organismo público, designado por el Estado italiano para distribuir entre las empresas beneficiarias la indemnización en concepto de compensación de los costes de transición a la competencia.
En segundo lugar, por lo que respecta al concepto de fondos estatales, cabe recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 87 CE, apartado 1, comprende todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado. Por consiguiente, aun cuando las sumas correspondientes a la medida que se discute no estén de manera permanente en poder de las autoridades públicas, el hecho de que permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes, basta para que se las califique como fondos estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión,
C-83/98 P, Rec. p. I-3271
, apartado 50, y de , Francia/Comisión,
C-482/99, Rec. p. I-4397
, apartado 37).
En el presente asunto, las demandantes afirman que la medida controvertida resulta similar a la discutida en el asunto que dio lugar a la sentencia PreussenElektra, antes citada, en la cual el Tribunal de Justicia declaró que la obligación, impuesta a las empresas privadas suministradoras de electricidad, de adquirir a precios mínimos establecidos la electricidad procedente de fuentes de energía renovables no suponía ninguna transferencia directa o indirecta de fondos estatales a las empresas que producen este tipo de electricidad (apartado 59).
Pues bien, procede declarar que, en el asunto que dio lugar a la sentencia PreussenElektra, antes citada, si se exceptúa la imposición de la obligación legal de comprar a un precio mínimo, el Estado no había desempeñado ningún papel en la recaudación y/o distribución de los fondos en cuestión: las cantidades correspondientes al precio de compra se transferían directamente entre agentes económicos del sector privado, a saber, las empresas distribuidoras de electricidad, por un lado, y los productores de electricidad procedente de fuentes de energía renovables, por otro. En el caso de autos, en cambio, el producto de la aplicación de la componente A 6 de la tarifa eléctrica lo recauda y gestiona en una cuenta específica la CCSE, que es un organismo público, antes de redistribuirlo a la beneficiaria, AEM Torino.
Por consiguiente, a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 25
supra,
las cantidades en cuestión deben calificarse de fondos estatales, puesto que no sólo se encuentran constantemente bajo control público, sino que, además, son propiedad del Estado.
En efecto, por lo que respecta, en primer lugar, al control público, la Comisión sostuvo, sin ser contradicha por las demandantes, que la CCSE podía utilizar las cantidades disponibles en su cuenta A 6 para cubrir temporalmente el saldo deudor de otras cuentas. Además, la Comisión citó un caso en el que las autoridades italianas habían destinado, mediante Orden Ministerial, una parte de las cantidades disponibles en dicha cuenta a fines distintos del fin para el que las mismas se habían depositado. Procede, pues, desestimar la alegación de las demandantes según la cual la CCSE se limita a desempeñar una función de mero intermediario contable y según la cual el depósito de las cantidades de que se trata en dicha cuenta de la CCSE no permite a ésta disponer de las mismas ni siquiera temporalmente. Es cierto que las demandantes alegaron que el Estado italiano no había actuado en este caso por propia iniciativa, sino con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones comunitarias, y que la modificación de la afectación de tales cantidades respecto de su afectación inicial no había sido sino la consecuencia de la imposibilidad de restituirlas a quienes las habían ingresado indebidamente. Pero no es menos cierto que lo anterior no desvirtúa la conclusión de la Comisión a este respecto, según la cual el Estado italiano, si resulta necesario u oportuno, tendrá la facultad de disponer de las cantidades disponibles en la cuenta s A 6 de la CCSE, en particular modificando la afectación de las mismas.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la propiedad de las cantidades ingresadas en la cuenta A 6 de la CCSE, aunque las demandantes niegan que tales cantidades pertenezcan a la propia CCSE, no explican en sus escritos a quién pertenecen, limitándose a afirmar que siguen perteneciendo al «sistema eléctrico». En la vista, ante una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, las demandantes precisaron que eran los consumidores finales de electricidad quienes seguían siendo propietarios de las referidas cantidades.
Pues bien, en la sentencia n
o
11632/03, de 3 de abril de 2003 (Salas de lo civil reunidas), la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo italiano) declaró que la CCSE no tenía personalidad jurídica distinta de la del Estado italiano y que era éste quien debía ser considerado propietario de las cantidades ingresadas en la CCSE. En los apartados 4.3 a 4.7 de la citada sentencia, la Corte suprema di cassazione llevó a cabo un análisis en profundidad de la cuestión de la personalidad jurídica de la CCSE, basado en un examen de las disposiciones legales aplicables en la materia, así como en la jurisprudencia relativa a supuestos similares en Derecho italiano. La Corte suprema di cassazione llegó a la conclusión de que la CCSE era un órgano estatal y de que las cantidades que se ingresaban en la misma, aunque procedieran de personas privadas y estuvieran destinadas a empresas privadas, eran propiedad del Estado.
Las alegaciones que las demandantes formulan en la réplica con objeto de poner en tela de juicio la fundamentación de la citada sentencia y su validez para el presente asunto no resultan convincentes.
En primer lugar, las demandantes alegan que, en el asunto que dio lugar a la mencionada sentencia, la Corte suprema di cassazione hubo de pronunciarse sobre cuestiones jurídicas distintas de las examinadas en el caso de autos. En efecto, según las demandantes, la Corte suprema di cassazione se había pronunciado sobre la naturaleza de una infracción mediante la que los miembros de la Comisión interministerial italiana en materia de precios (CIP) habían perjudicado, en el ejercicio de sus funciones, los ingresos públicos en posesión de la CCSE. En este contexto, dicho tribunal actuó animado por la voluntad de castigar en cualquier caso a las personas en cuestión. Así pues, concluyen las demandantes, los principios enunciados por la Corte suprema di cassazione no resultan aplicables de modo abstracto a otros tipos de supuestos, sin tener en cuenta el contexto en el que fueron enunciados.
Ahora bien, con independencia del carácter fundado de las suposiciones de las demandantes en cuanto a los motivos subyacentes a la sentencia examinada, no cabe considerar que las afirmaciones de esta última sobre la naturaleza estatal de los fondos de que se trata sean indisociables del hecho de que la Corte suprema di cassazione se pronunciara en un asunto correspondiente al Derecho penal y no en un asunto civil o administrativo. En efecto, dado que el Derecho penal y, en particular, las disposiciones relativas a la contabilidad fraudulenta —que resultaban aplicables al asunto que dio lugar a aquella sentencia— tienen por objeto proteger los derechos que el Derecho civil o el Derecho administrativo atribuyen a las personas físicas o jurídicas, procede, en cualquier caso, aplicar estos últimos Derechos para determinar a quién pertenecen las cuentas en cuestión. Por consiguiente, las afirmaciones de la sentencia de la Corte suprema di cassazione relativas a la inexistencia de personalidad jurídica de la CCSE y a la propiedad de los fondos depositados en las cuentas gestionadas por dicha Caja resultan aplicables con carácter general, incluso fuera del ámbito penal.
En segundo lugar, las demandantes afirman que el marco jurídico aplicable al asunto que dio lugar a la sentencia de la Corte suprema di cassazione resultó modificado por completo en el ínterin. A este respecto, las demandantes mencionan, en particular, la creación, mediante una Ley de 1995, de la AEEG, a la que se atribuyeron las competencias que anteriormente ejercía la CIP, así como el acuerdo n
o
70/97 de la AEEG, en el que esta última llevó a cabo por primera vez una nítida distinción entre la tarifa eléctrica —con inclusión de los suplementos— y los ingresos del Estado. Según las demandantes, antes de la liberalización del sector que supuso esta última modificación, los diferentes componentes de la tarifa eléctrica permitían nutrir el presupuesto del ENEL como organismo público, lo que inducía a considerar como fondos públicos dichos componentes de la tarifa, siendo así que, en virtud de disposiciones legales que datan de 1992, el ENEL se había transformado en el ínterin en una sociedad anónima.
El Tribunal de Primera Instancia considera que las mencionadas alegaciones quedan desvirtuadas por las alegaciones de la Comisión. En efecto, por lo que respecta a la asunción por la AEEG de las competencias de la CIP, resulta evidente que, desde el momento en que las competencias ejercitadas no han sido objeto de modificación alguna, carece de importancia determinar si el cometido de fijar, gestionar y dar un destino concreto a los suplementos de la tarifa eléctrica incumbe a un organismo administrativo independiente, como la AEEG, o a una Comisión interministerial, como la CIP. En cuanto al hecho de que el ENEL, en tanto que destinatario de los suplementos de la tarifa eléctrica que fueron objeto de la sentencia de la Corte suprema di cassazione, haya dejado de ser un establecimiento público, como acertadamente afirma la Comisión, procede dejar constancia de que el Tribunal Supremo italiano ha subrayado que el hecho de que las cantidades de que se trata se destinen a la indemnización de empresas carece de incidencia en lo que atañe a su pertenencia al Estado. Del mismo modo, de la citada sentencia resulta que el hecho de que la AEEG haya establecido una distinción entre los suplementos destinados a incorporarse al presupuesto general del Estado, por un lado, y aquellos otros que se ingresan en una cuenta bloqueada abierta en la CCSE y se destinan a la indemnización de empresas, por otro, no excluye que estos últimos se conviertan en propiedad del Estado una vez ingresados en la CCSE.
Por último, las demandantes niegan que del hecho de que la CCSE esté sujeta al régimen de contabilidad del Estado pueda deducirse que los fondos disponibles en la cuenta A 6 de la CCSE sean fondos públicos, deducción que hizo la Corte suprema di cassazione. En efecto, la naturaleza jurídica de los fondos no depende de la naturaleza, pública o privada, del organismo en el que tales fondos son depositados. En cualquier caso, concluyen las demandantes, la AEEG, que podía elegir libremente el establecimiento bancario a quien confiar la gestión de la cuenta específica, optó por la CCSE por meras razones de oportunidad.
A este respecto, basta con observar que el Tribunal de Primera Instancia no es competente para cuestionar la interpretación del Derecho nacional italiano efectuada por la Corte suprema di cassazione.
De lo anterior se deduce que las cantidades ingresadas en la cuenta A 6 de la CCSE pertenecen al Estado italiano y que éste puede disponer de las mismas. Por lo tanto, de conformidad con los principios sentados por la jurisprudencia citada en el apartado 25
supra,
tales cantidades deben calificarse de fondos estatales.
Por consiguiente, procede desestimar por infundada la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa al requisito de que se obtenga alguna ventaja
— Alegaciones de las partes
Las demandantes sostienen que la medida controvertida no cumple el requisito relativo a que la empresa beneficiaria obtenga alguna ventaja y que la Comisión no facilitó explicación alguna a este respecto en la Decisión impugnada.
Según las demandantes, la medida controvertida hace posible que las empresas beneficiarias recuperen aquellos de sus costes que son costes fijos relativos a inversiones efectuadas en virtud de obligaciones impuestas por el Estado, antes de la liberalización del mercado, y que no consiguen cubrir exclusivamente con los ingresos generados por la venta de electricidad en el mercado liberalizado. Por consiguiente, no se trata de una ventaja económica, sino de una medida tendente a evitar que determinadas empresas resulten penalizadas por el mero hecho de haberse plegado, antes de la liberalización del mercado, a las indicaciones estratégicas de las autoridades, situación que equivaldría, según las demandantes, a atribuir una ventaja a las empresas competidoras que no tuvieron que soportar tales inversiones no rentables.
A juicio de las demandantes, los costes de transición a la competencia no son gastos que normalmente recaigan sobre el presupuesto de las empresas, en el sentido de la jurisprudencia comunitaria en materia de ayudas de Estado, habida cuenta de que, en una situación normal de un mercado abierto a la competencia, ninguna empresa habría efectuado inversiones que dieran lugar a tales costes de transición a la competencia. Por lo tanto, concluyen las demandantes, no puede tratarse de una ventaja derivada de la medida controvertida, sino más bien de la eliminación de una desventaja competitiva resultante de la aplicación del régimen anterior.
En consecuencia, las demandantes alegan que la Comisión debería haber demostrado que la medida controvertida iba más allá de la mera cobertura de los costes de transición a la competencia y constituía una ventaja adicional para las beneficiarias. Ahora bien, añaden las demandantes, ello queda excluido en el presente caso, puesto que las cantidades que corresponde percibir a las beneficiarias se calcularon sobre la base de la diferencia entre los costes fijos de la instalación y los ingresos que podían obtenerse de la venta de electricidad.
La Comisión alega que, teniendo en cuenta que la medida controvertida consiste en la transferencia a AEM Torino de una cantidad de 16.338.000 euros que no representa la contrapartida de las prestaciones facilitadas al Estado o a la colectividad, sino que está destinada a cubrir unos costes que normalmente debería soportar dicha empresa, se trata de una ventaja en el sentido del Derecho comunitario en materia de ayudas de Estado.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según reiterada jurisprudencia, para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda procede determinar si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros,
C-39/94, Rec. p. I-3547
, apartado 60, y de , DM Transport,
C-256/97, Rec. p. I-3913
, apartado 22; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , EPAC/Comisión,
T-204/97 y T-270/97, Rec. p. II-2267
, apartado 66).
En el caso de autos, consta que la medida controvertida prevé la transferencia a AEM Torino de un importe de 16.338.000 euros. Por lo tanto, la cuestión que se suscita es determinar si dicha transferencia es una ventaja económica que aquella empresa no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado, como afirma la Comisión, o si, por el contrario, se trata únicamente de que se restablezcan para AEM Torino condiciones normales de mercado en relación con las empresas competidoras que no tuvieron que soportar los costes de transición a la competencia, como alegan las demandantes.
La respuesta a esta cuestión depende de la interpretación que se haga del concepto «condiciones normales de mercado», en el contexto de la liberalización del mercado de producción de electricidad. La Comisión considera que las modificaciones producidas en este contexto forman parte de la evolución en las condiciones normales de mercado que deben prever los agentes económicos, o, cuando menos, que dichos agentes no podían tener ninguna confianza legítima en lo que atañe al mantenimiento del marco normativo existente. Las demandantes, en cambio, sostienen esencialmente que las condiciones normales de mercado implican la estabilidad del marco normativo o, cuando menos, la protección de la confianza que se deposita en tal estabilidad, especialmente cuando el Estado incita o incluso obliga a las empresas a efectuar determinadas inversiones, como sucedió en el caso de autos.
El Tribunal de Primera Instancia considera que la que resulta convincente es la opinión de la Comisión.
En efecto, en un Estado democrático —lo mismo que en una economía de mercado— el marco normativo puede resultar modificado en cualquier momento. Teniendo en cuenta la orientación general de la política económica de la Comunidad Europea en el sentido de una apertura de los mercados nacionales y del fomento del comercio entre los Estados miembros, lo anterior tiene mayor validez aun en aquellos casos, como el de autos, en los que el marco normativo anterior preveía la compartimentación nacional y/o regional de un mercado, creando situaciones de monopolio. De ello se sigue que no puede calificarse de anomalía en relación con las condiciones normales de mercado la apertura de un mercado previamente compartimentado, tal como la que se llevó a cabo en el ámbito de la Directiva 96/92.
Procede, pues, declarar que la modificación del marco normativo en el sector de la electricidad, producida a raíz de la Directiva 96/92, se inscribe en las condiciones normales de mercado y que, cuando AEM Torino efectuó las inversiones que dieron lugar a los costes de transición al mercado de que se trata, asumió riesgos normales, que son inherentes a eventuales modificaciones de la legislación, tal como alegó la Comisión.
Es desde luego verdad que, en todo sistema en que rija el Estado de Derecho, las empresas, al igual que todo individuo, tienen derecho a la protección de su confianza legítima. En el caso presente, sin embargo, no es necesario examinar si las demandantes podían invocar legítimamente la protección de la confianza que habían depositado en la estabilidad del marco normativo relativo al sector de la electricidad.
En efecto, en primer lugar, tal como ha afirmado acertadamente la Comisión, las demandantes no han facilitado ningún elemento que fundamente su afirmación de que las autoridades italianas les habían obligado a aceptar las inversiones que dieron lugar a los costes de transición a la competencia contemplados en la medida controvertida.
En segundo lugar, en el presente caso se ha garantizado de hecho la protección de la confianza que las demandantes habían depositado en la estabilidad del marco normativo relativo al sector eléctrico, ya que la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que la medida controvertida constituía una ayuda de Estado compatible en principio con el mercado común, con sujeción únicamente al requisito de que previamente se reembolsaran las ayudas contempladas en la Decisión sobre las exenciones fiscales. Este reconocimiento de la compatibilidad de la medida controvertida se inscribe en la línea de conducta anunciada por la Comisión en su Comunicación relativa a la metodología de análisis de las ayudas estatales vinculadas a costes de transición a la competencia, en la que dicha institución indicó que podría tener «una actitud favorable respecto a estas ayudas siempre y cuando la distorsión de la competencia se vea contrapesada por su contribución a la realización de un objetivo comunitario que las fuerzas del mercado no podrían lograr», y que consideraba que «las ayudas destinadas a compensar los costes de transición a la competencia pueden en principio beneficiarse de la exención prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 [CE]».
Pues bien, teniendo en cuenta que las demandantes se beneficiaron de una protección efectiva de la confianza que habían depositado en la estabilidad del marco normativo relativo al sector eléctrico, no puede admitirse su pretensión de que dicha protección se garantice de una manera y no de otra, a saber, excluyendo la medida controvertida del concepto de ayudas de Estado efectos del artículo 87 CE, apartado 1, en lugar de mediante una declaración de compatibilidad de dicha medida, en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
De lo anterior se deduce que procede también desestimar por infundada la segunda parte del primer motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la falta de instrucción
Alegaciones de las partes
Las demandantes invocan un motivo basado en la falta de instrucción en cuanto a la calificación de ayuda de Estado de la medida controvertida.
La Comisión propone una excepción de inadmisibilidad del tercer motivo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según el artículo 44, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la demanda debe contener una exposición sumaria de los motivos invocados. Esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal de Primera Instancia resuelva el recurso, en su caso, sin apoyarse en otras informaciones. La demanda debe, por ello, concretar en qué consiste el motivo sobre el que se apoya el recurso, de tal manera que su simple mención abstracta no cumple los requisitos exigidos por el Reglamento de Procedimiento (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de julio de 2003, Archer Daniels Midland y Archer Daniels Midland Ingredients/Comisión,
T-224/00, Rec. p. II-2597
, apartado 36, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, las demandantes no han desarrollado este motivo ni en sus escritos ni en la vista, de manera que la única indicación que han dado sobre el tercer motivo consiste en la enunciación abstracta del mismo en el título de su primer motivo. Aunque las demandantes indicaron en la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, que la exposición de este motivo podía encontrarse en la exposición de sus restantes motivos, procede recordar que no corresponde al Tribunal de Primera Instancia indagar si los elementos invocados en apoyo de un primer motivo también pueden ser utilizados en apoyo de un segundo motivo (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de septiembre de 2006, Roquette Frères/Comisión,
T-322/01, Rec. p. II-3137
, apartado 209).
De lo anterior se deduce que debe declararse la inadmisibilidad del tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
Las demandantes alegan que la Decisión impugnada es irregular porque ni esta Decisión ni la Decisión de incoar el procedimiento contienen explicación alguna de las razones que indujeron a la Comisión a declarar que la medida controvertida constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Las carencias de motivación de las que supuestamente adolece la Decisión impugnada no quedan compensadas por la referencia que en ella se hace a la Decisión ENEL. En efecto, concluyen las demandantes, esta última Decisión no versaba sobre las medidas adoptadas en favor de las denominadas empresas «municipales», que son objeto de controversia en el caso de autos.
Por último, las demandantes estiman que, incluso si se juzga oportuno tomar en consideración la Decisión ENEL a los efectos de la motivación de la Decisión impugnada, existen graves vicios de motivación. En particular, el sistema italiano de cobertura de los costes de transición a la competencia se analiza en la Decisión ENEL de manera imprecisa y las conclusiones que la Comisión deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las tasas parafiscales son erróneas.
La Comisión recuerda, en primer lugar, que el Gobierno italiano —destinatario de la Decisión impugnada— notificó la medida controvertida con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, calificándola de ayuda de Estado, al igual que en el caso de las ayudas que dieron lugar a la Decisión ENEL. La Comisión añade que en la Decisión impugnada se limitó, pues, a confirmar la calificación jurídica dada por el Gobierno italiano. En segundo lugar, la Comisión afirma que en la Decisión impugnada confirmó globalmente las conclusiones preliminares expuestas en la Decisión de incoar el procedimiento, en relación con la cual ni la República Italiana ni AEM Torino habían formulado observaciones. En tercer lugar, concluye la Comisión, el marco jurídico de la medida controvertida es idéntico al de la Decisión ENEL, extremo que dicha institución afirma haber precisado expresamente en la Decisión impugnada.
En tales circunstancias, la Comisión estima que el contexto —bien conocido tanto por el Gobierno italiano como por AEM Torino— a cuya luz debe apreciarse la motivación de la Decisión impugnada, no sólo comprende la Decisión de incoar el procedimiento, sino también la Decisión ENEL, cuya motivación permite comprender con claridad el razonamiento que condujo a la conclusión de que la medida controvertida se financiaba con fondos estatales. Por lo demás, teniendo en cuenta que ni las autoridades italianas ni AEM Torino presentaron observaciones sobre las conclusiones preliminares contenidas en la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión considera que la Decisión impugnada podía motivarse de modo sucinto.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según reiterada jurisprudencia, la motivación de un acto debe adaptarse a la naturaleza de éste y debe mostrar claramente el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer su fundamentación y el órgano jurisdiccional pueda controlar su procedencia; no obstante, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto jurídico y fáctico (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
T-171/02, Rec. p. II-2123
, apartado 73, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, por lo que respecta a la propia Decisión impugnada, es verdad que en ésta la Comisión se circunscribe, en lo que atañe a la calificación de la medida controvertida como ayuda de Estado, a una única frase, según la cual dicha institución «ha concluido que la medida evaluada debe considerarse ayuda estatal».
Procede subrayar, no obstante, que la Decisión impugnada fue adoptada en un contesto que tanto el Gobierno italiano como las demandantes conocían bien y que dicha Decisión se inscribe en una práctica decisoria constante.
A este respecto, procede declarar, en primer lugar, que el propio Gobierno italiano, en su notificación de 21 de marzo de 2005 (véase apartado 4
supra),
calificó la medida controvertida de ayuda de Estado.
En segundo lugar, procede declarar que, en el presente caso, el contexto jurídico y fáctico de la Decisión impugnada comprende, además de la Decisión de incoar el procedimiento, la Decisión ENEL, a la que se hace referencia expresa en el apartado 5 de la Decisión de incoar el procedimiento y en el considerando 5 de la Decisión impugnada. En particular, en el citado considerando 5 la Comisión indicó que la medida controvertida «[estaba] basada en una medida similar aprobada por la Comisión», especificando que se trataba de la medida que había sido objeto de la Decisión ENEL.
Ahora bien, la Decisión ENEL contiene, en el apartado 3.1, una exposición detallada de las razones por las que la Comisión consideró que las medidas objeto de examen eran ayudas de Estado. La Comisión explicó allí, en lo que atañe a cada uno de los requisitos enunciados en el artículo 87 CE, apartado 1, por qué consideraba que los mismos se cumplían respecto de la medida cuestionada. Dichas explicaciones son relativamente breves en lo que atañe a los criterios correspondientes a la selectividad, a la incidencia perjudicial en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y a la ventaja concedida a los beneficiarios, pero más pormenorizadas en lo que atañe al criterio de la financiación mediante fondos estatales, lo que refleja el diferente grado de dificultad a la hora de apreciar cada uno de esos criterios respecto a la citada medida. El Tribunal de Primera Instancia considera que tales razonamientos constituyen, por sí mismos, suficiente motivación a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 66
supra.
No obstante, puesto que no se trata de una motivación de la medida controvertida, sino de la motivación de otra medida —que ciertamente tiene carácter similar—, procede comprobar asimismo si tal motivación resulta pertinente para apreciar la medida controvertida, habida cuenta de las diferencias que existen entre las dos medidas de que se trata. En efecto, las demandantes niegan que la Decisión ENEL pueda ser tomada en consideración a efectos de la motivación de la Decisión impugnada, puesto que no versa sobre las medidas adoptadas en favor de las denominadas empresas «municipales», que son objeto de controversia en el caso de autos, sino únicamente sobre medidas en favor de otras empresas, a saber, las empresas pertenecientes al grupo ENEL y otras sociedades que adquirieron antiguas instalaciones de ENEL (véase
supra,
apartado 3).
A este respecto, procede declarar que las medidas controvertidas en el asunto que dio lugar a la Decisión ENEL y en aquel que dio lugar a la Decisión impugnada se basan en los mismos fundamentos jurídicos en Derecho italiano, tal como se desprende del apartado 2.1 de la Decisión ENEL y del apartado 4 de la Decisión de incoar el procedimiento. Procede asimismo declarar que las empresas beneficiarias pertenecen al mismo sector económico, a saber, el de la producción y/o distribución de energía eléctrica; que la finalidad de dichas medidas es en ambos casos cubrir los costes de transición a la competencia derivados de la liberalización del mercado de la electricidad en virtud de la adaptación del Derecho interno a la Directiva 96/92, y que las modalidades de recaudación y de distribución de las cantidades de que se trata son idénticas, puesto que, en ambos casos, tales cantidades se recaudan a todos los consumidores finales de energía por aplicación de la misma componente A 6 de la tarifa eléctrica y son gestionadas por la CCSE en una cuenta específica, antes de ser ulteriormente abonadas a las empresas beneficiarias de la medida.
Además, la conexión entre ambas medidas viene corroborada por el hecho de que la Comisión subrayó, en el apartado 2.1 de la Decisión ENEL, que los costes de transición a la competencia de las denominadas empresas «municipales» —entre las que cita expresamente a AEM Torino— iban a ser objeto de una regulación nacional separada y que esta última sería posteriormente notificada y objeto de una Decisión ulterior. Del mismo modo, en el apartado 5 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión se refiere expresamente al hecho de que los costes de transición a la competencia relativos a las denominadas empresas «municipales» no habían sido objeto en su momento de la Decisión ENEL.
De lo que antecede resulta que ambas medidas presentan tal grado de conexión y similitud que la motivación expuesta para calificar de ayuda de Estado a una de ellas revela con la suficiente claridad el razonamiento seguido por la Comisión en lo que atañe a la calificación de la otra medida, de manera que las demandantes puedan conocer su fundamentación y el Tribunal de Primera Instancia controlar su procedencia, en aplicación de la jurisprudencia citada en el apartado 66
supra.
Resulta asimismo que las demandantes estuvieron en condiciones de organizar su defensa basándose en documentos e informaciones que se encontraban a su disposición, puesto que en su demanda ponen en tela de juicio
in extenso
los fundamentos de la Decisión ENEL.
Por último, en la medida en que las demandantes alegan que, incluso si se juzga oportuno tomar en consideración la Decisión ENEL a los efectos de la motivación de la Decisión impugnada, en aquella Decisión tan sólo de manera imprecisa se analiza el sistema italiano de cobertura de los costes de transición a la competencia y se deducen conclusiones erróneas, procede recordar que la inexistencia o insuficiencia de motivación constituye un motivo basado en vicios sustanciales de forma, distinto, en cuanto tal, del motivo basado en la inexactitud de los fundamentos de la Decisión impugnada, cuyo control forma parte, por el contrario, del examen de la procedencia de dicha Decisión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de noviembre de 1997, Cipeke/Comisión,
T-84/96, Rec. p. II-2081
, apartado 47). Pues bien, la referida alegación de las demandantes versa únicamente sobre la exactitud de los fundamentos en cuanto al fondo. Por consiguiente, no puede desvirtuar el hecho de que en la Decisión impugnada la Comisión cumplió la obligación de motivación que le incumbe.
Procede, pues, desestimar el cuarto motivo por infundado.
Sobre el segundo motivo, basado en la ilegalidad de la «suspensión del pago de la ayuda»
El segundo motivo invocado por las demandantes se subdivide en dos partes, basadas, respectivamente, en la falta de pertinencia para el examen del caso de autos de las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión (
C-355/95 P, Rec. p. I-2549
), y del Tribunal de Primera Instancia de , TWD/Comisión (
T-244/93 y T-486/93, Rec. p. II-2265
; en lo sucesivo, «jurisprudencia Deggendorf»), y en la inexistencia de evaluación de la distorsión de la competencia resultante de la acumulación de las ayudas anteriores con la medida controvertida.
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la pertinencia de la jurisprudencia Deggendorf
— Alegaciones de las partes
Las demandantes sostienen en esencia que la «suspensión del pago» de una ayuda de Estado con arreglo a la jurisprudencia Deggendorf, antes citada, presupone que concurran tres requisitos: en primer lugar, que las ayudas percibidas hayan sido declaradas ilegales; en segundo lugar, que se haya ordenado su recuperación, y, en tercer lugar, que la sociedad beneficiaria se haya abstenido de ejecutar la correspondiente orden. Pues bien, en el caso de autos, en la Decisión sobre las exenciones fiscales la Comisión se limitó a condenar un régimen de ayudas, pero sin identificar las empresas beneficiarias del mismo y sin determinar el importe exacto de las cantidades que dichas empresas habían de devolver. Por lo tanto, concluyen las demandantes, no existía ninguna orden de recuperación de las ayudas que hubieran incumplido.
Las demandantes añaden que no se las puede considerar responsables del eventual retraso injustificado de la República Italiana en ordenar la recuperación de las ayudas contempladas en la Decisión sobre las exenciones fiscales. Según las demandantes, si se admitiera que tal retraso puede justificar la «suspensión del pago» de una nueva ayuda compatible según la jurisprudencia Deggendorf, ello equivaldría a atribuir a tal medida un contenido claramente represivo que en modo alguno podía estar en el ánimo de los jueces, sin que exista ningún fundamento jurídico para ello en Derecho comunitario.
La Comisión alega, en primer lugar, que no está obligada a examinar el comportamiento adoptado por la empresa beneficiaria en relación con una orden de recuperación, sino el comportamiento del Estado miembro interesado, y, en segundo lugar, que ella estimó que, en el presente caso, AEM Torino se había beneficiado de ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común que el Estado italiano tenía obligación de recuperar. A este respecto, la Comisión recuerda que la República Italiana fue condenada por el Tribunal de Justicia por no haber recuperado, dentro de los plazos establecidos, ayudas incluidas en el régimen sobre las exenciones fiscales (sentencia Comisión/Italia, antes citada).
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Procede recordar, en primer lugar, que el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, confiere a la Comisión la responsabilidad de aplicar, bajo el control del juez comunitario, un procedimiento especial de examen permanente y de control de las ayudas que los Estados miembros tienen la intención de instituir (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión,
C-301/87, Rec. p. I-307
, apartado 16, y de , British Aerospace y Rover/Comisión,
C-294/90, Rec. p. I-493
, apartado 10). Concretamente, en el ámbito de la apreciación de la compatibilidad de las ayudas con el mercado común según el artículo 87 CE, apartado 3, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario (sentencia Francia/Comisión, antes citada, apartado 49). Cuando la Comisión examina la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, debe tener en cuenta todos los datos pertinentes, incluyendo en su caso el contexto ya valorado en una Decisión anterior así como las obligaciones que la citada Decisión pudo imponer a un Estado miembro (sentencia del Tribunal de Justicia de , Italia/Comisión,
C-261/89, Rec. p. I-4437
, apartado 20).
En la jurisprudencia Deggendorf, el Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior que la Comisión no se extralimitaba en el ejercicio de la facultad de apreciación de que dispone cuando, al examinar un proyecto de ayuda que un Estado miembro se propone conceder a una empresa, adopta la decisión de declarar tal ayuda compatible con el mercado común, pero supeditándola al requisito de que la empresa devuelva previamente una antigua ayuda ilegal, y ello debido al efecto acumulativo de las ayudas en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, antes citada, apartados 25 a 27).
El razonamiento seguido por las demandantes procede de una interpretación errónea de la sentencia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, antes citada, así como del desconocimiento de las características del procedimiento de control de las ayudas de Estado, en la medida en que consiste en analizar dicho procedimiento desde la perspectiva de la relación existente entre la empresa beneficiaria y la Comisión, y no desde el punto de vista de la relación que, a este respecto, existe en realidad entre el Estado miembro y dicha institución. Este enfoque erróneo indujo a las demandantes a considerar que, según la citada jurisprudencia, la decisión que declara incompatibles las ayudas ilegales anteriores y ordena la recuperación de las mismas tiene por objeto las ayudas que las empresas beneficiarias percibieron efectivamente y no restituyeron.
Pues bien, procede recordar que los únicos destinatarios de las decisiones adoptadas por la Comisión en materia de ayudas de Estado son los Estados miembros afectados [véase el artículo 25 del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (
DO L 83, p. 1
), así como la sentencia del Tribunal de Justicia de , Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C-367/95 P, Rec. p. I-1719
, apartado 45]. Por consiguiente, al tomar en consideración todos los datos pertinentes, incluido el contexto ya valorado en una Decisión anterior así como las obligaciones que la Comisión pudo imponer a un Estado miembro en esa Decisión anterior, en aplicación de la jurisprudencia citada más arriba (sentencia Italia/Comisión, antes citada, apartado 20), dicha institución examina únicamente las obligaciones del Estado miembro afectado contenidas en tal Decisión, y no aquellas obligaciones que, en su caso, puedan derivarse de la misma para la sociedad beneficiaria. Del mismo modo, tal como acertadamente ha subrayado la Comisión, en materia de ayudas de Estado esta institución no dirige nunca órdenes de restitución a las empresas, sino que lo hace siempre a los Estados miembros, los cuales, a su vez, deben exigir a las empresas beneficiarias la restitución de las cantidades percibidas.
A este respecto, pues, los hechos del caso de autos no difieren de los del asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, antes citada. En particular, en ambos asuntos la Comisión declaró que el Estado miembro afectado había concedido ayudas incompatibles con el mercado común, sin que ella hubiera dado su consentimiento previo, y ordenó que tales ayudas se recuperaran de las empresas beneficiarias, orden que los Estados miembros en cuestión no habían obedecido.
La única diferencia entre los dos asuntos reside en el hecho de que, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, antes citada, la ayuda ilegal anterior era una ayuda individual que había sido objeto de una decisión, dirigida al Estado miembro afectado, mediante la que se le ordenaba que recuperara de un único beneficiario ayudas cifradas con exactitud, mientras que, en el caso de autos, las ayudas ilegales anteriores objeto de controversia estaban incluidas en un régimen de exenciones fiscales cuyo beneficio exacto para las empresas beneficiarias no pudo determinarse y cifrarse en la Decisión sobre las exenciones fiscales debido a la falta de cooperación de las autoridades italianas.
Pues bien, esta diferencia no puede justificar que en el caso de autos no se aplique la solución acogida en la jurisprudencia Deggendorf. Para empezar, tal como alega la Comisión, dicha jurisprudencia responde a la necesidad de evitar el efecto acumulado de las ayudas no restituidas y de las ayudas proyectadas, efecto que atribuiría a la empresa una ventaja competitiva ilícita que falsearía la competencia en una medida contraria al interés comunitario (sentencia de 13 de septiembre de 1995, TWD/Comisión, antes citada, apartado 83). Esta necesidad es la misma, ya se trate de una ayuda individual o de una ayuda otorgada en virtud de un régimen de ayudas.
A este respecto, procede subrayar asimismo que el hecho de que la Comisión no facilite indicaciones exactas sobre las empresas beneficiarias de un régimen ilegal y acerca de las cantidades exactas que éstas han percibido no afecta a la validez de una orden de restitución ni constituye obstáculo alguno para su ejecución, en la medida en que, por una parte, el Estado miembro afectado es el mejor situado para obtener tales datos y en que, por otra, la Comisión está facultada para, en caso de falta de cooperación del Estado miembro interesado, adoptar una decisión basándose en la información de que disponga (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión,
T-109/01, Rec. p. II-127
, apartados 48 a 51, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la Comisión alega, sin ser contradicha por las demandantes, que, en el asunto que dio lugar a la Decisión sobre las exenciones fiscales, ni la República Italiana ni AEM Torino aprovecharon la ocasión, pese a haber sido reiteradamente instados a ello, de aportar datos sobre la situación particular de dicha sociedad en lo que atañe a la recuperación de las ayudas en cuestión. En particular, en ningún momento aportaron datos que indicaran que AEM Torino no estuviera obligada, por razones propias de su caso particular, a tal devolución. En consecuencia, la Comisión afirma que de los elementos de que disponía dedujo que AEM Torino se había beneficiado de ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común y que el procedimiento de devolución se había iniciado pero no había finalizado.
Por otra parte, en la medida en que las demandantes alegan que el análisis de su respectiva situación individual constituía un requisito previo necesario para que pudiera ordenarse la restitución de las ayudas anteriores, es preciso declarar que dicha tarea incumbía a la República Italiana en el marco del procedimiento de recuperación a nivel nacional. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en materia de recuperación de ayudas otorgadas en virtud de un régimen de ayudas, la obligación por parte de un Estado miembro de calcular el importe exacto de las ayudas que debe recuperar, en particular cuando dicho cálculo depende de elementos de información que no comunicó a la Comisión, se encuadra en la más amplia obligación de cooperación leal que vincula mutuamente a la Comisión y a los Estados miembros en el marco de la aplicación de las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas de Estado. Del mismo modo, en el caso de que un Estado miembro tenga dudas sobre la identidad de los destinatarios de las órdenes de restitución, puede someter tales problemas a la apreciación de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión,
C-382/99, Rec. p. I-5163
, apartados 91 y 92). Por consiguiente, las críticas de las demandantes en lo que atañe a la falta de análisis de su respectiva situación individual deberían haberse dirigido contra la República Italiana, y no contra la Comisión.
En cambio, el incumplimiento irregular por la República Italiana de sus obligaciones a este respecto —que el Tribunal de Justicia pudo comprobar en la sentencia que dictó en el asunto Comisión/Italia, antes citada— no es óbice para que la Comisión deduzca de los elementos que se encuentren a su disposición cuantas consecuencias se impongan en relación con la compatibilidad de las nuevas ayudas que la República Italiana se proponga conceder a la misma empresa. En efecto, cualquier otra solución supondría recompensar a aquellos Estados miembros que, tras haber otorgado ayudas ilegales, incumplen por añadidura el deber de cooperación leal que les incumbe, privando así de eficacia al sistema de control de las ayudas de Estado.
De lo anterior se deduce que la primera parte del segundo motivo debe desestimarse por infundada.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, relativa a la inexistencia de evaluación de la distorsión de la competencia resultante de la acumulación de las ayudas anteriores con la medida controvertida
— Alegaciones de las partes
Las demandantes sostienen en sustancia que la Comisión incumplió su obligación de demostrar los efectos potencialmente negativos para la competencia de la acumulación de las ayudas anteriores con la nueva ayuda, así como su obligación de determinar el mercado en el que tales efectos se produzcan.
Según las demandantes, incumbía a la Comisión explicar por qué razones las nuevas ayudas, que en sí mismas son compatibles con el mercado común, no podían abonarse en la medida en que podían producir una distorsión de la competencia si se acumulaban con las ayudas anteriores no restituidas. Las demandantes se oponen a todo intento de la Comisión de imponerles la carga de la prueba del efecto acumulado de las ayudas y de supeditar, de este modo, a un requisito adicional a la aplicación de las excepciones contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3. En efecto, añaden las demandantes, la jurisprudencia Deggendorf no pretende supeditar la autorización de la ayuda a un nuevo requisito formal, que no está previsto en el Tratado CE ni en el Derecho derivado y que sería, por tanto, ilegal.
A juicio de las demandantes, no puede admitirse que la Comisión renuncie a efectuar un análisis de ese tipo con el pretexto de no disponer de todos los elementos necesarios para ello. El hecho de que la Comisión no estuviera en condiciones de determinar el importe de las supuestas ayudas ilegales anteriores es el resultado de su opción de no examinar en la Decisión sobre las exenciones fiscales la situación individual de las empresas afectadas y de adoptar de manera abstracta una decisión sobre el régimen de ayudas. Las demandantes concluyen que las eventuales deficiencias en la aplicación de la citada Decisión en el ámbito nacional no autorizan a la Comisión a reprochar tales deficiencias a las beneficiarias, en el marco del examen de otras ayudas, invocando la jurisprudencia Deggendorf.
La Comisión estima haber aplicado correctamente en el caso de autos la solución acogida en la jurisprudencia Deggendorf. En particular, dicha institución recuerda sus dudas —que había manifestado en la Decisión de incoar el procedimiento al hacer referencia a aquella jurisprudencia— sobre el riesgo de distorsiones en la competencia resultantes del efecto acumulado de las antiguas ayudas y de la medida controvertida, habiendo podido comprobar que ni la República Italiana ni AEM Torino habían disipado tales dudas. Según la Comisión, al no existir datos en sentido contrario que hubieran aportado la República Italiana o AEM Torino, tenía derecho a basarse en los datos que se encontraban a su disposición en el momento de la adopción de la Decisión impugnada para llegar a la conclusión de que persistían sus dudas sobre el riesgo inherente al efecto acumulado de las ayudas en cuestión.
Según la Comisión, de la sentencia de 15 de mayo 1997, TWD/Comisión, antes citada (apartado 26), se deduce que la inexistencia de efecto acumulativo de una nueva ayuda con anteriores ayudas ilegales no restituidas constituye uno de los requisitos generales para poder beneficiarse de alguna de las excepciones previstas por el Tratado en lo que atañe a la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. Por consiguiente, concluye la Comisión, debe aplicarse la jurisprudencia reiterada según la cual incumbe al Estado miembro de que se trate aportar todos los datos que permitan a la Comisión comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada.
Por otro lado, la Comisión observa que, si la posibilidad de aplicar la solución acogida en la jurisprudencia Deggendorf dependiera del hecho de que los Estados miembros hubieran terminado los procedimientos de investigación y comunicado a la Comisión la información relativa a la cuantía de las ayudas recibidas por las diversas empresas beneficiarias, ello privaría de eficacia al sistema de control de las ayudas estatales, «recompensando» a aquellos Estados miembros que incumplen el deber de información y de cooperación leal que les incumbe.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, procede recordar que, en virtud de reiterada jurisprudencia, el Estado miembro que solicita autorización para conceder ayudas no obstante lo dispuesto en las normas del Tratado tiene un deber de colaboración con la Comisión, en virtud del cual está obligado, en particular, a aportar todos los datos que permitan a dicha institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada (sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1993, Italia/Comisión,
C-364/90, Rec. p. I-2097
, apartado 20; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de , Freistaat Sachsen y otros/Comisión,
T-132/96 y T-143/96, Rec. p. II-3663
, apartado 140, y Regione autonoma della Sardegna/Comisión, antes citada, apartado 129).
La mencionada obligación se hizo extensible al beneficiario potencial de una ayuda proyectada. En efecto, se ha declarado que, puesto que la decisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, contiene un análisis preliminar suficiente de la Comisión en el que expone los motivos por los que duda de la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común, corresponde al Estado miembro afectado y al beneficiario potencial aportar los elementos que puedan demostrar que estas ayudas son compatibles con el mercado común y, eventualmente, mencionar las circunstancias específicas relativas al reembolso de ayudas ya abonadas en el caso en que la Comisión lo exigiera (sentencia Fleuren Compost/Comisión, antes citada, apartado 45; véanse también, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión,
T-176/01, Rec. p. II-3931
, apartado 93 y 94, y, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de , Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión,
C-74/00 P y C-75/00 P, Rec. p. I-7869
, apartado 170).
Las demandantes alegan que la obligación de aportar a la Comisión los datos que demuestren la compatibilidad de la ayuda propuesta, que incumbe al Estado miembro y a la empresa beneficiaria, no puede hacerse extensible al efecto acumulativo de las ayudas ilegales anteriores y de las nuevas ayudas, puesto que este último criterio no forma parte de los requisitos para aplicar las excepciones contempladas en el artículo 87 CE, apartado 3.
No cabe estimar esta alegación. En primer lugar, a la vista del tenor de las sentencias de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, antes citada, y de , TWD/Comisión, antes citada, no es posible considerar que el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia hayan tenido la intención de introducir un nuevo requisito para la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de Estado, distinto de los contemplados en el artículo 87 CE, apartado 3. Antes al contrario, dichos Tribunales consideraron nítidamente que el criterio de inexistencia de efecto acumulado de la ayuda nueva examinada con anteriores ayudas ilegales e incompatibles no restituidas formaba parte del examen general de la compatibilidad de una ayuda que incumbe realizar a la Comisión y, por lo tanto, no constituía sino uno de los factores que dicha institución debía tener en cuenta en el marco de la aplicación de la citada disposición. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia declaró, en el apartado 56 de la sentencia de , TWD/Comisión, antes citada, que, cuando la Comisión examina la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, debe tener en cuenta todos los datos pertinentes, incluido en su caso el contexto ya valorado en una Decisión anterior así como las obligaciones que la citada Decisión pudo imponer a un Estado miembro. De ello dedujo que la Comisión era competente para tener en cuenta, por una parte, el eventual efecto acumulado de las antiguas ayudas y las nuevas ayudas, y, por otra parte, el hecho de que las antiguas ayudas, declaradas contrarias a Derecho, no habían sido devueltas. Por su parte, el Tribunal de Justicia añadió, en el apartado 26 de la sentencia de , TWD/Comisión, antes citada, que en el ámbito del artículo 87 CE, apartado 3, aplicado en las Decisiones litigiosas, la Comisión goza de una amplia facultad discrecional cuyo ejercicio implica consideraciones de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario.
De lo anterior resulta que la obligación, que incumbe al Estado miembro y a la empresa potencialmente beneficiaria de ayudas nuevas, de aportar a la Comisión datos que demuestren que tales ayudas son compatibles con el mercado común (véase la jurisprudencia citada en el apartado 100
supra)
engloba asimismo la necesidad de acreditar la inexistencia de efecto acumulado de la ayuda nueva y de las anteriores ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común y no devueltas.
Queda por examinar si el requisito enunciado en la jurisprudencia citada se cumple en el caso de autos, examinando si la Decisión de incoar el procedimiento contiene un análisis preliminar suficiente que exponga las razones por las que la Comisión experimentó dudas en cuanto a la compatibilidad de las ayudas en cuestión con el mercado común.
A este respecto, procede declarar que, en los apartados 31 y siguientes de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión explicó detalladamente por qué razón se proponía supeditar, en aplicación de la solución acogida en la jurisprudencia Deggendort, la compatibilidad de la ayuda controvertida a la previa devolución de las ayudas ilegales incluidas en el régimen de exenciones fiscales.
En los apartados 35 y 37 de la citada Decisión, la Comisión afirmó, entre otros extremos, que las autoridades italianas no habían sido capaces de indicar el importe de las cantidades que debía restituir AEM Torino, ni las condiciones y plazos del pago de esas cantidades, y que, en tales circunstancias, no se consideraba en condiciones de valorar el efecto acumulado de las antiguas ayudas y la nueva ni las distorsiones del mercado común que, en su caso, resultarían del mismo.
Así pues, incumbía a la República Italiana, así como a AEM Torino, aportar a la Comisión, en el marco del procedimiento formal de examen, datos que demostraran la inexistencia de efecto acumulado de las antiguas ayudas y la medida controvertida y de distorsiones de la competencia derivadas del mismo. Por consiguiente, las demandantes no pueden reprochar válidamente a la Comisión el no haber demostrado en la Decisión impugnada los efectos potencialmente negativos para la competencia de una acumulación de las ayudas ilegales anteriores con la medida controvertida, puesto que no incumbe a la Comisión, a falta de toda cooperación de la República Italiana y de las demandantes, recabar datos que demuestren tales efectos.
En cuanto a la inexistencia de un análisis de mercado, que las demandantes reprochan a la Comisión, cabe recordar que basta con que ésta demuestre que las ayudas controvertidas pueden afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y falsean o amenazan falsear la competencia, sin que, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, sea necesario delimitar el mercado de que se trate (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris Holland/Comisión,
730/79, Rec. p. 2671
, apartados 9 a 12, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Alzetta y otros/Comisión,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98, Rec. p. II-2319
, apartado 95).
Según se ha declarado más arriba, debido a la falta de cooperación de las autoridades italianas y de AEM Torino como potencial beneficiaria de la medida controvertida, en el caso de autos la Comisión no estuvo en condiciones de valorar el efecto acumulado de las ayudas ilegales anteriores y de la nueva ayuda, así como tampoco la posibilidad de que la competencia resultara afectada como consecuencia de tal efecto acumulado. Pues bien, con arreglo al razonamiento que subyace a la solución acogida en la jurisprudencia citada en los apartados 100 y 101
supra,
las demandantes no pueden basarse legítimamente en el hecho de que la República Italiana haya incumplido la obligación que le incumbía de aportar a la Comisión todos los datos que permitieran proceder a la mencionada valoración —ni
a fortiori
en su propia falta de cooperación en la materia— para reprochar a la Comisión el haberse abstenido de delimitar o analizar el mercado de referencia, cuando tal valoración habría dispensado de ello a esta institución.
De lo anterior se deduce que la segunda parte del segundo motivo debe ser desestimada.
Al haberse desestimado todos los motivos invocados por las demandantes, procede desestimar el recurso en su integridad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos de las demandantes, procede condenarlas en costas, de conformidad con lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Iride SpA y a Iride Energia SpA.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de febrero de 2009.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.