CELEX: 61997CJ0384
Incumplimiento de Estado
Contaminación del medio acuático
Obligación de establecer unos programas para reducir la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas
No adaptación del Derecho interno a la Directiva 76/464/CEE

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de noviembre de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con objeto de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber establecido programas que incluyan objetivos de calidad y determinen los plazos de su ejecución con el fin de reducir la contaminación de las aguas por las 99 sustancias peligrosas pertenecientes a la lista II, primer guión, del Anexo de la citada Directiva y, por consiguiente, al no haber supeditado los vertidos realizados en las aguas y que puedan contener una de dichas sustancias a una autorización previa expedida por la autoridad competente y que fije las normas de emisión en función de los objetivos de calidad establecidos en los citados programas.
El marco normativo
2 La Directiva tiene como finalidad eliminar la contaminación del medio acuático causada por determinadas sustancias especialmente peligrosas, enumeradas en una lista, denominada «lista I», y reducir la contaminación del medio acuático por algunas otras sustancias peligrosas, enumeradas en otra lista, llamada «lista II»; ambas listas constituyen un Anexo de la Directiva. Con el fin de alcanzar dicho objetivo, el artículo 2 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas apropiadas.
3 Por lo que se refiere a las sustancias enumeradas en la lista I, los Estados miembros se hallan obligados, en virtud de los artículos 3 y 5 de la Directiva, a supeditar cualquier vertido en el medio acuático a una autorización previa de las autoridades competentes, y a fijar las normas de emisión, que no deberán superar unos valores límite; estos últimos son adoptados por el Consejo en función de los efectos de las sustancias sobre el medio acuático.
4 En lo que atañe a las sustancias enumeradas en la lista II, el artículo 7, apartado 1, de la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer unos programas de reducción de la contaminación del medio acuático (en lo sucesivo, «programas») que incluyan unos objetivos de calidad para las aguas fijados en función de los efectos de dichas sustancias sobre los organismos que viven en el agua. Según el artículo 7, apartado 2, de la Directiva, los vertidos que puedan contener una de las sustancias enumeradas en la lista II requerirán una autorización previa de la autoridad nacional competente en la que se señalen las normas de emisión. Además, a tenor del artículo 7, apartado 6, de la Directiva, los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.
5 La lista II prevé que las sustancias comprendidas en la lista I para las cuales el Consejo aún no haya determinado los valores límite se entenderán incluidas en la lista II.
6 Dado que la mayor parte de las sustancias de la lista I se hallan enumeradas por grupos, fue preciso, en primer lugar, para determinar los valores límite, definir las sustancias individuales que forman parte de tales grupos. Para ello, la Comisión estableció, en cooperación con los Estados miembros, una lista de 129 sustancias individuales que el Consejo calificó, en su Resolución de 7 de febrero de 1983, relativa a la lucha contra la contaminación de las aguas (DO C 46, p. 17; EE 15/04, p. 99), de «base para proseguir los trabajos sobre la aplicación de la Directiva». A esta lista se añadieron, posteriormente, tres sustancias suplementarias. De estas 132 sustancias comprendidas en la lista I, 18 dieron lugar a la fijación por el Consejo de valores límite y de objetivos de calidad, en tanto que otras 15 se contemplan en una Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 76/464, presentada por la Comisión el 14 de febrero de 1990 (DO C 55, p. 7). Por consiguiente, quedan 99 sustancias comprendidas en la lista I y que forman parte, debido a la falta de determinación de valores límite, de la lista II, para las cuales los Estados miembros deben establecer unos programas en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva.
7 En reuniones de expertos nacionales celebradas los días 31 de enero y 1 de febrero de 1989, se adoptó una lista de sustancias prioritarias pertenecientes a la lista II.
8 La Directiva no señala ningún plazo para la adaptación del Derecho interno. Sin embargo, su artículo 12, apartado 2, prevé que la Comisión, de ser posible en un plazo de 27 meses desde la notificación de la propia Directiva, transmitirá al Consejo las primeras propuestas formuladas sobre la base del examen comparativo de los programas establecidos por los Estados miembros. Por considerar que los Estados miembros no se hallaban en condiciones de facilitarle unos datos pertinentes dentro del citado plazo, la Comisión les propuso, mediante escrito de 3 de noviembre de 1976, considerar la fecha del 15 de septiembre de 1981 para el establecimiento de los programas y la del 15 de septiembre de 1986 para su ejecución.
Los hechos
9 Mediante escrito de 26 de abril de 1989, la Comisión solicitó a la República Helénica información acerca de la aplicación de los programas referentes a determinadas sustancias comprendidas en la lista II de la Directiva. Las autoridades helénicas respondieron informando a la Comisión acerca del marco legislativo vigente en Grecia por lo que se refiere a la reducción de las sustancias enumeradas en la lista II, sobre las obras previstas para controlar los vertidos de sustancias con vistas a mejorar la situación de las zonas urbanas de Salónica y Atenas, y sobre los estudios en curso encaminados a reducir la contaminación. Sin embargo, esta respuesta no contenía información alguna acerca de los plazos fijados para la ejecución de los programas concretos de reducción de la contaminación de las aguas por las sustancias enumeradas en la lista II de la Directiva.
10 El 4 de abril de 1990, la Comisión dirigió un segundo escrito a la República Helénica con el fin de llamar su atención acerca de la aplicación del artículo 7 de la Directiva. Dicho escrito recordaba que la Comisión había establecido, progresivamente, una lista de 132 sustancias prioritarias comprendidas en la lista I, de las cuales 33 ya habían sido objeto de Directivas llamadas «derivadas» o de propuestas de Directiva.
11 En este mismo escrito, la Comisión insistía en el hecho de que las 99 sustancias restantes estaban sujetas a las obligaciones previstas en el artículo 7, ya que no eran objeto de una normativa comunitaria. Por consiguiente, la Comisión instaba a la República Helénica a transmitirle:
- una lista actualizada en la que figuraran cuáles de las 99 sustancias eran vertidas en el medio acuático griego;
- los objetivos de calidad aplicables en el momento de la concesión de las autorizaciones de vertido (para una o varias de las sustancias antes mencionadas) en lo que atañe a las distintas zonas afectadas por los citados vertidos, y
- las razones por las cuales los referidos objetivos no se habían fijado, en su caso, así como un calendario en el que se indicara la fecha en la que deberían establecerse los citados objetivos de calidad.
12 Las autoridades helénicas no respondieron a dicho escrito.
13 En estas circunstancias, la Comisión decidió incoar el procedimiento regulado en el artículo 169 del Tratado. Mediante escrito de requerimiento de 27 de diciembre de 1990, la Comisión informó a la República Helénica de que consideraba que esta última había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, en particular de su artículo 7, y del Tratado, de forma que le pidió que le diera a conocer sus observaciones en un plazo de dos meses.
14 Mediante un escrito complementario de 5 de octubre de 1993, la Comisión adjuntó la lista completa de las 99 sustancias, no incluida en el escrito de requerimiento, y reiteró su solicitud.
15 Las autoridades helénicas respondieron el 12 de agosto de 1994, indicando que el único dato nuevo con relación a la situación existente en 1990 era la firma de un contrato con la Universidad del Egeo destinado a la realización de un estudio concreto. Además, dichas autoridades aportaron determinadas informaciones acerca de la posible presencia en el medio acuático de sustancias comprendidas en la lista II.
16 Indicaron, en particular, que 32 sustancias, incluidas en la composición de pesticidas o utilizadas en el acondicionamiento de éstos, sufren, debido a su escasa cantidad, una degradación fotoquímica o microbiana y no se vierten directamente en el medio acuático, y que otras 9 sustancias no se comercializan en Grecia. Además, las autoridades helénicas reconocieron la posible presencia de 17 sustancias en las aguas residuales, una de las cuales no se vertía a las aguas superficiales. Por lo que atañe a otras 10 sustancias y a aquellas sobre las cuales no habían cursado información alguna, las referidas autoridades precisaron que se recabaría un estudio al respecto con el fin de conseguir datos relativos a las concentraciones de dichas sustancias en los residuos de las instalaciones de producción, así como sobre la posible presencia de las demás sustancias enumeradas en la lista II en el medio acuático.
17 La Comisión dedujo de todo ello que las autoridades helénicas no habían adoptado las medidas necesarias con el fin de reducir la contaminación de las aguas para 72 de las 99 sustancias enumeradas en la lista II. Se trata de 59 sustancias para las cuales no se ha facilitado información alguna, de 10 sustancias cuya posible presencia en el medio acuático se ha reconocido y de otras 3 sustancias sobre las que no se ha facilitado ninguna información precisa.
18 En consecuencia, el 23 de diciembre de 1996, la Comisión dirigió a la República Helénica un dictamen motivado en el cual consideraba que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7 de la Directiva y 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) al no haber establecido programas que incluyan objetivos de calidad y determinen los plazos para su ejecución a fin de reducir la contaminación de las aguas por las sustancias peligrosas incluidas en la lista II y al no haber supeditado los vertidos efectuados en las aguas y que puedan contener una de dichas sustancias a una autorización previa expedida por la autoridad competente y que fije las normas de emisión en función de los objetivos de calidad establecidos en los citados programas.
19 Mediante escrito de 20 de marzo de 1997, la República Helénica informó a la Comisión acerca de las acciones emprendidas por el Ministerio de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Obras Públicas en lo que atañe a las sustancias de la lista II y, más en concreto, sobre la iniciativa de encomendar a la Universidad del Egeo un estudio relativo a la situación en Grecia respecto a dichas sustancias.
Sobre el fondo
20 La Comisión alega que, con arreglo al artículo 7 de la Directiva, la República Helénica hubiera debido establecer programas para reducir la contaminación de sus aguas por las sustancias enumeradas en la lista II, es decir, para las 99 sustancias comunicadas, así como para las categorías y grupos de sustancias que figuran en el segundo guión de la citada lista.
21 Sin embargo, en el momento de interponerse el recurso, la República Helénica aún no había comunicado los programas integrados de reducción de la contaminación existente de las aguas interiores y de las aguas del litoral por las sustancias enumeradas en la lista II de la Directiva. Por consiguiente, los vertidos realizados en las aguas y que puedan contener una de las sustancias enumeradas en la lista II no están sujetos a una autorización previa en la que se señalen las nuevas normas de emisión en función de los objetivos de calidad establecidos en los programas de reducción de la contaminación, autorización que viene exigida por la Directiva.
22 En particular, por lo que respecta a la afirmación de las autoridades helénicas según la cual existe un marco normativo preciso en lo que atañe a la protección del conjunto de las aguas receptoras, de modo que se han adoptado, en determinadas circunscripciones, unos objetivos de calidad, y, en otras circunscripciones, unos umbrales de emisión en las aguas receptoras, la Comisión observa que se trata de disposiciones de diferente contenido, naturaleza y validez, como es el caso de
- varios Decretos ministeriales conjuntos relativos a la adaptación del ordenamiento jurídico helénico a la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91), a la Directiva 76/403/CEE del Consejo, de 6 de abril de 1976, relativa a la gestión de los policlorobifenilos y policloroterfenilos (DO L 108, p. 41; EE 15/01, p. 161), y a la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98);
- un Decreto ministerial sobre la protección de las aguas utilizadas para el abastecimiento de agua a la región de Atenas contra la contaminación y la polución;
- varios Decretos de ámbito territorial o estatal en los que se determinan aquellas aguas receptoras en las cuales deberán vertirse los residuos de las distintas regiones, como es el caso de Komotini, Alexandroupolis, el lago Vistonis, el golfo Sarónico, Florina, Kavalla; la mayoría de estos Decretos contienen unos umbrales de emisión para las distintas sustancias, entre las que se hallan tan sólo algunas de las 99 sustancias peligrosas que son objeto del recurso, y
- otros Decretos que definen el uso de las aguas superficiales en distintas regiones (la definición del uso de las aguas superficiales y subterráneas se refiere, entre otras, a la región de Florina, al uso de las aguas de los ríos Aliakmon y Pinion) y que determinan los objetivos de calidad que permiten la utilización de las referidas aguas.
23 Según la Comisión, tales disposiciones no pueden considerarse programas en el sentido del artículo 7 de la Directiva, ya que tanto su objeto como su finalidad son distintos de los de ésta y por cuanto fueron adoptadas para responder a otras necesidades.
24 La Comisión, si bien reconoce que las medidas adoptadas contribuyen a garantizar una determinada calidad a las aguas interiores, sin embargo considera que no pueden sustituir a las medidas previstas por la Directiva, a saber, la adopción y la comunicación a la Comisión de programas como los que habrán de resultar del estudio que se ha encomendado a la Universidad del Egeo, con la finalidad precisa de conseguir una reducción de la contaminación existente de las aguas por las sustancias peligrosas comprendidas en las categorías y grupos de sustancias enumeradas en la lista II del Anexo de la Directiva.
25 Sin embargo, para llegar a la citada reducción, se hace necesario proceder a cartografiar previamente las fuentes de contaminación en el conjunto del territorio nacional, localizar las sustancias enumeradas en la lista II de la Directiva y determinar después las medidas necesarias para conseguir la reducción de la contaminación existente, entre las cuales se halla el desarrollo de una red de vigilancia. Sin embargo, los citados programas aún no han sido comunicados a la Comisión.
26 La Comisión destaca además que es patente que los objetivos de calidad únicamente se han establecido para un número limitado de regiones y para algunas de las sustancias de la lista II. Los citados objetivos de calidad no resultan de un estudio concreto que mencione la contaminación existente y que describa el método que debe seguirse para conseguir reducir esta contaminación. Por consiguiente, resulta imposible estimar su importancia en relación a la Directiva. Además, los referidos objetivos de calidad no están vinculados a la reducción de una contaminación comprobada, tal como exige la Directiva.
27 Finalmente, la Comisión estima que carece de fundamento la alegación según la cual no resulta necesario establecer programas que incluyan objetivos de calidad en aquellas circunscripciones en las que no existe actividad industrial alguna. A juicio de las autoridades helénicas, en 24 de las 52 provincias no hay ninguna instalación industrial que contenga las sustancias de la lista II y, por este motivo, las aguas que se hallan en tales provincias deben quedar excluidas de la obligación de establecer un programa con arreglo al artículo 7. La Comisión responde a lo anterior que en estas regiones pueden existir perfectamente otras fuentes de contaminación procedentes de productos fitosanitarios, de instalaciones de piscicultura o de la utilización de sustancias químicas a pequeña escala por distintas instalaciones comerciales de pequeño tamaño. Asimismo, las citadas aguas podrían ser contaminadas por las regiones vecinas. Por otra parte, las propias autoridades helénicas han definido parámetros de calidad para algunas de las sustancias incluidas en la lista II en regiones que no parecen tener instalaciones industriales, como es el caso de Florina y Castoria.
28 El Gobierno helénico alega que se han adoptado todas las medidas indispensables para dar cumplimiento a la Directiva.
29 Dicho Gobierno indica, en primer lugar, que, mediante resolución de 4 de junio de 1997, se encomendó un estudio a la Universidad del Egeo con el fin de examinar la situación en Grecia por lo que se refiere a las sustancias de que se trata.
30 Según el referido Gobierno, la primera fase de este estudio (inventario de las fuentes de contaminación, de las sustancias tóxicas enumeradas en la lista II, evaluación de los datos, establecimiento de una lista de sustancias que pueden hallarse en los medios acuáticos y desarrollo de una red de vigilancia de las aguas superficiales por lo que se refiere a las sustancias de que se trata) quedó completada en el mes de marzo de 1998.
31 Durante la fase oral del procedimiento, el Gobierno helénico aclaró que se habían detectado de esta forma 35 sustancias en las aguas superficiales de Grecia, aun cuando las citadas sustancias procedían de otros países, especialmente a través de los ríos transfronterizos. Según dicho Gobierno, se elaboró a continuación un proyecto de marco normativo, el cual determina los objetivos de calidad para las aguas superficiales en relación con los vertidos de sustancias que figuran en el Anexo de la Directiva. Este proyecto será aplicado en Grecia para los umbrales de dichas sustancias en las aguas superficiales y se adaptarán las medidas existentes con relación al citado proyecto.
32 Según el Gobierno helénico, la segunda etapa del estudio (toma de muestras y análisis de las aguas receptoras superficiales, informes técnicos provisionales con los resultados de las muestras e informe completo acompañado de propuestas de programas de disminución de los vertidos, en las aguas receptoras, de las sustancias contempladas en el Anexo de la Directiva) dio comienzo en julio de 1998 y finalizará próximamente.
33 Dicho Gobierno afirma, en segundo lugar, que ya se han fijado objetivos de calidad para las aguas receptoras que estén especialmente expuestas a vertidos de sustancias peligrosas de la lista II de la Directiva, con el fin de conseguir una disminución de la citada contaminación.
34 Cita, a este respecto, diversas medidas que han sido adoptadas a nivel legislativo y administrativo, como distintos Decretos interministeriales, interregionales y regionales, y que, en su opinión, resultan determinantes en el marco de la expedición de las autorizaciones necesarias para el vertido de los residuos contaminantes.
35 Debe recordarse, con carácter preliminar, que, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como ésta se presenta al final del plazo fijado en el dictamen motivado, y el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente (sentencia de 25 de noviembre de 1998, Comisión/España, C-214/96, Rec. p. I-7661, apartado 25).
36 En el presente caso, el dictamen motivado en el cual se instaba a la República Helénica a atenerse a él en un plazo de dos meses fue enviado el 23 de diciembre de 1996.
37 Procede destacar, a continuación, que la resolución por la que el Gobierno helénico encomendó un estudio a la Universidad del Egeo con el fin de que se examinara la situación por lo que atañe a las sustancias de que se trata es de fecha 4 de junio de 1997.
38 El Gobierno helénico reconoce que la primera fase de este estudio, consistente, en particular, en el establecimiento de un inventario de las fuentes de contaminación y de una lista de sustancias que pueden hallarse en los medios acuáticos, no terminó hasta el mes de marzo de 1998. Pues bien, en la fecha requerida, el Gobierno se encontraba en la imposibilidad de facilitar unos datos completos sobre la situación de las aguas superficiales desde el punto de vista de su contaminación por las sustancias a las que se refiere el citado estudio.
39 Debe recordarse además que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los programas que hayan de establecerse con arreglo al artículo 7 de la Directiva deben ser específicos y que un objetivo de reducción de la contaminación perseguido por programas generales de saneamiento no se corresponde necesariamente con el objetivo más específico de la Directiva (sentencias de 12 de diciembre de 1996, Comisión/Alemania, C-298/95, Rec. p. I-6747, apartados 22 y 26; de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia, asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, Rec. p. I-3343, apartado 35, y de 21 de enero de 1999, Comisión/Bélgica, C-207/97, Rec. p. I-275, apartado 39).
40 Según una jurisprudencia reiterada, el carácter específico de los programas de que se trata consiste en que deben constituir un enfoque global y congruente, que tenga el carácter de una planificación concreta y articulada que abarque la totalidad del territorio nacional y que se refiera a la reducción de la contaminación causada por todas las sustancias de la lista II pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro, en relación con los objetivos de calidad de las aguas receptoras fijados en los mismos programas. Por lo tanto, se distinguen tanto de un programa general de saneamiento como de un conjunto de medidas puntuales encaminadas a reducir la contaminación de las aguas (sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 40).
41 Procede añadir que las normas de emisión fijadas en las autorizaciones previas deben calcularse en función de los objetivos de calidad establecidos en los programas de que se trate, sobre la base del análisis de las aguas receptoras. Por otra parte, dichos programas deben ser comunicados a la Comisión de una manera que ésta pueda examinarlos fácilmente para su confrontación y su ejecución armonizada en todos los Estados miembros (sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 41).
42 Aun admitiendo que algunas de las medidas mencionadas por el Gobierno griego puedan contribuir a la reducción de la contaminación del medio acuático, sin embargo, sólo constituyen medidas puntuales y no significan la materialización de una programación global y coherente de reducción de la contaminación, basada en un estudio de la situación de las aguas receptoras y que fije los objetivos de calidad que deben alcanzarse (véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 45).
43 Procede, pues, declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva al no haber establecido programas de reducción de la contaminación que incluyan objetivos de calidad respecto a las sustancias peligrosas pertenecientes a la lista II, primer guión, del Anexo de la citada Directiva.
44 Por lo que se refiere a la pretensión de que se declare que la República Helénica ha incumplido asimismo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva al no haber supeditado los vertidos efectuados en las aguas y que puedan contener una de dichas sustancias a una autorización previa expedida por la autoridad competente y que fije las normas de emisión en función de los objetivos de calidad establecidos en los referidos programas, basta con recordar que, puesto que no se han establecido los programas contemplados en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva, tampoco pueden expedirse las correspondientes autorizaciones con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la misma Directiva (véase la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, apartados 27 a 29). De esta forma, esta pretensión queda desprovista de objeto propio y no debe ya ser examinada.
Decisión sobre las costas
Costas
45 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haberlo solicitado la Comisión y haber sido desestimados los motivos formulados por la República Helénica, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber establecido programas de reducción de la contaminación que incluyan objetivos de calidad respecto a las sustancias peligrosas pertenecientes a la lista II, primer guión, del Anexo de la citada Directiva.
2) Condenar en costas a la República Helénica.