CELEX: 61993CJ0039
Rechtsmittel
Wettbewerb
Für Unternehmen geltende Vorschriften
Schreiben der Kommission an einen Beschwerdeführer
Anfechtbare Handlung

1 Das Syndicat français de l' Expreß international (SFEI) sowie die Firmen DHL International SA (nachstehend: DHL), Service Crie ° LFAL SA (nachstehend: Firma Service Crie) und May Courier International SARL (nachstehend: Firma May Courier) haben mit Schriftsatz, der am 8. Februar 1993 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 49 der EWG-Satzung des Gerichtshofes und den entsprechenden Bestimmungen der EGKS-Satzung und der EAG-Satzung des Gerichtshofes ein Rechtsmittel gegen den Beschluß des Gerichts erster Instanz vom 30. November 1992 in der Rechtssache T-36/92 (SFEI u. a./Kommission, Slg. 1992, II-2479) eingelegt, mit dem die Klage für unzulässig erklärt wurde, die sie gegen das Schreiben 000978 der Kommission vom 10. März 1992, mit der diese mitteilte, daß sie das Ermittlungsverfahren nach Artikel 86 EWG-Vertrag nicht fortzusetzen beabsichtige, erhoben hatten.
2 Aus den Feststellungen des Gerichts (Randnrn. 1 bis 3 seines Beschlusses) ergibt sich, daß das SFEI am 21. Dezember 1990 bei der Kommission eine Beschwerde einreichte, die sich gegen die logistische und kaufmännische Unterstützung richtete, die die französische Post der Société française de messagerie internationale (nachstehend: SFMI) gewährt haben soll: Zurverfügungstellung sämtlicher Postämter, günstigeres Zollabfertigungsverfahren, günstigere finanzielle Bedingungen, Werbe- und Verkaufsförderungsmaßnahmen, die von der französischen Post zugunsten der SFMI durchgeführt worden seien.
3 Unstreitig ist erstens, daß die am 21. Dezember 1990 eingereichte Beschwerde jedenfalls gegen den französischen Staat gerichtet und insoweit auf die Artikel 92 ff. EWG-Vertrag gestützt war, und zweitens, daß die Frage eines eventuellen Verstosses der französischen Post als Unternehmen gegen Artikel 86 spätestens am 18. März 1991 bei einem Treffen der Kommission mit Vertretern des SFEI angeschnitten wurde. Die Kommission versprach damals, die ihr vorliegenden Informationen im Hinblick auf diese Bestimmung zu prüfen.
4 Mit Schreiben vom 15. November 1991 fragte das SFEI bei der Kommission an, ob sie beabsichtige, aufgrund des in der Beschwerde dargelegten Sachverhalts ein Verfahren einzuleiten, und, falls ja, auf welcher rechtlichen Grundlage (Artikel 92 ff. oder Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag) sie dies tun wolle.
5 Am 9. Januar 1992 antwortete der Leiter der Generaldirektion IV auf dieses Schreiben folgendes:
"Wir haben auch die uns zur Verfügung stehenden Informationen geprüft, um zur Anwendung des Artikels 86 grundsätzlich Stellung zu nehmen.
Im Untersuchungszeitraum wurden die Eilkurierdienste der französischen Post von dem Vorhaben eines Gemeinschaftsunternehmens der TNT, der französischen Post selbst und vier weiteren Postverwaltungen berührt. Wir haben über diese Vereinbarungen eine Untersuchung nach der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse durchgeführt. Die Entscheidung der Kommission vom 2. Dezember wurde kürzlich veröffentlicht. Selbstverständlich wird das Ergebnis dieser Untersuchung unsere Prüfung der Beschwerde des SFEI beeinflussen.
Wir werden Ihnen in Kürze ein ausführlicheres Schreiben mit unseren Schlußfolgerungen in dieser Sache zugehen lassen" (aus dem Englischen übersetzt).
6 Das Unternehmen, auf das der Generaldirektor hinwies, war ein Unternehmen auf dem Gebiet der internationalen Eilkurierdienste, an dem zum einen die deutsche, die kanadische, die französische, die niederländische und die schwedische Post und zum anderen das australische Unternehmen TNT Ltd beteiligt waren (nachstehend: das Gemeinschaftsunternehmen). Seine Errichtung war gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (ABl. L 395, S. 1, Berichtigung ABl. 1990, L 257, S. 13; nachstehend: Verordnung über Zusammenschlüsse) am 28. Oktober 1991 bei der Kommission angemeldet worden. Am 2. Dezember 1991 entschied die Kommission, daß dieser Zusammenschluß mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei (Entscheidung 91/C322/14 der Kommission, Keine Einwände gegen einen angemeldeten Zusammenschluß, ABl. C 322, S. 19).
7 Am 10. März 1992 richtete die Kommission zwei Schreiben an das SFEI. Mit dem ersten Schreiben mit der Nummer 06873 unterrichtete sie es über die Entscheidung der zuständigen Dienststellen, das Verfahren "Staatliche Beihilfen" einzustellen.
8 In dem zweiten Schreiben mit der Nummer 000978, das die Anwendung des Artikels 86 EWG-Vertrag betraf (nachstehend: das streitige Schreiben), wies die Kommission darauf hin, daß eine Untersuchung gemäß den Vorschriften der Verordnung über Zusammenschlüsse wegen des Gemeinschaftsunternehmens durchgeführt worden sei und daß diese Untersuchung zwangsläufig die wichtigsten vom SFEI angeführten Punkte bezueglich eines Verstosses der französischen Post gegen Artikel 86 umfasst habe (Vorteile, die das Gemeinschaftsunternehmen aus dem Zugang zur Infrastruktur der französischen Post und zu deren Vorrechten ziehen könne usw.).
9 Das Schreiben endet wie folgt:
"Ich weiß, daß Sie gehofft hatten, daß die Kommission das Verfahren einer Untersuchung nach Artikel 86 vollständig durchführen würde. Dieses Verfahren hätte nur die Lage in bezug auf Frankreich betroffen. Die Untersuchung gemäß der Verordnung über Zusammenschlüsse erstreckte sich jedoch auf entscheidende Veränderungen innerhalb des grösseren Gemeinschaftsmarktes. Die Wettbewerbsverhältnisse, die durch die früheren Entscheidungen der Kommission auf dem Gebiet der internationalen Eilkurierdienste gefördert worden sind, sind jetzt wirksam verstärkt worden. Ich bin überzeugt, daß die Ergebnisse den derzeit bestmöglichen Rahmen darstellen, um zu gewährleisten, daß die Mitglieder des SFEI und andere Wirtschaftsteilnehmer über alle Möglichkeiten des Wettbewerbs verfügen.
Unter diesen Umständen beabsichtigen wir zwar nicht, die Ermittlungen aufgrund Artikel 86 fortzusetzen, doch kann ich Ihnen versichern, daß wir die Entwicklungen auf diesem Markt weiterhin genau verfolgen werden. Mit getrenntem Schreiben teilen wir Ihnen mit, zu welchem Ergebnis wir bei der Prüfung des verbundenen, nach den Bestimmungen über staatliche Beihilfen unterbreiteten Falles gekommen sind" (aus dem Englischen übersetzt).
10 Das SFEI und drei diesem Berufsverband angehörende Unternehmen, die Firmen DHL, Service Crie und May Courier, erhoben mit Klageschrift, die am 16. Mai 1992 einging, beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission in dem Schreiben Nr. 06873 vom 10. März 1992 über das Verfahren "Staatliche Beihilfen". Mit Schreiben vom 9. Juli 1992 teilte die Kommission den Klägern mit, daß sie diese Entscheidung zurückgenommen habe.
11 Das SFEI und die drei Unternehmen erhoben weiter mit ebenfalls am 16. Mai 1992 eingegangener Klageschrift beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung der in dem streitigen Schreiben enthaltenen Entscheidung der Kommission bezueglich der Untersuchung nach Artikel 86 EWG-Vertrag.
12 Die Kommission erhob mit Schriftsatz vom 17. Juni 1992 gegen diese zweite Klage mehrere Einreden der Unzulässigkeit.
13 Sie machte insbesondere geltend, das streitige Schreiben sei nur eine erste Reaktion ihrer Dienststellen und gehöre somit zur vorbereitenden Phase des auf eine Beschwerde folgenden Ermittlungsverfahrens, wie sie vom Gericht in seinem Urteil vom 10. Juli 1990 in der Rechtssache T-64/89 (Automec/Kommission, Slg. 1990, II-367; nachstehend: Urteil Automec I) untersucht worden sei. Wegen seines vorbereitenden Charakters sei es keine anfechtbare Handlung.
14 Im Hinblick auf die Frage, ob die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit durchgreift, hielt das Gericht es für erforderlich, erstens zu prüfen, ob die Beschwerde vom 21. Dezember 1990 auf Artikel 86 gestützt war, und zweitens festzustellen, ob die angefochtene Maßnahme eine Entscheidung ist, die geeignet ist, Rechtswirkungen zu erzeugen (Randnr. 31).
15 Zum Gegenstand der Beschwerde vom 21. Dezember 1990 stellte das Gericht fest, daß diese aus drei verschiedenen Teilen bestehe: einem an den Generaldirektor für Wettbewerb gerichteten Begleitschreiben, einer Zusammenfassung der Beschwerde und der eigentlichen Beschwerde (Randnr. 32). Die eigentliche Beschwerde enthält nach der Feststellung des Gerichts keine Bezugnahme auf Artikel 86 (Randnr. 35). Nach Ansicht des Gerichts ist der Umstand, daß in einem nicht zur eigentlichen Beschwerde gehörigen Schriftstück, nämlich im Begleitschreiben an den Generaldirektor für Wettbewerb, ausdrücklich die Möglichkeit vorbehalten wird, die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt aufgrund der Artikel 85 und 86 mit der Sache zu befassen, nur die Bestätigung dafür, daß die Kommission zunächst ausschließlich aufgrund von Artikel 92 mit der Sache befasst worden ist (Randnr. 37).
16 Zu den Rechtswirkungen des streitigen Schreibens der Kommission vertrat das Gericht die Auffassung, daß in dem Schreiben nur die von der Kommission am 2. Dezember 1991 aufgrund der Verordnung über Zusammenschlüsse getroffene Vereinbarkeitsentscheidung erläutert und ferner aufgezeigt werde, welche Beziehungen zwischen den Problemen, die im Verlauf der wegen eines Zusammenschlusses erfolgten Prüfung aufgetreten seien, und den in der Beschwerde genannten Problemen bestuenden. Diese Entscheidung enthalte keine Aussagen über eine Qualifizierung des behaupteten Sachverhalts im Hinblick auf Artikel 86 EWG-Vertrag. Deshalb sei das streitige Schreiben als eine Maßnahme anzusehen, die zu einem vorbereitenden Stadium der Prüfung gehöre, nur eine erste Reaktion der Dienststellen der Kommission darstelle und ohne Rechtswirkungen bleibe (Randnrn. 42 und 43).
17 Im Zusammenhang mit den Rechtswirkungen des streitigen Schreibens der Kommission wies das Gericht auch das Vorbringen der Kläger zurück, die Kommission habe gegen die Entschlüsse verstossen, die sie im Anschluß an das Urteil "Automec I" gefasst habe. In ihrem XX. Bericht über die Wettbewerbspolitik hatte die Kommission folgendes ausgeführt:
"Die Mitteilungen vorbereitender Bemerkungen werden deshalb so abgefasst werden, daß sie von ihrem Empfänger als eine erste Reaktion der Dienststelle der Kommission auf die ihr vorliegenden Informationen erkannt werden können. Auf jeden Fall werden die Empfänger aufgefordert werden, ihre zusätzlichen Stellungnahmen der Kommission innerhalb einer in dem Schreiben festzusetzenden, angemessenen Frist zu unterbreiten, bei deren Nichteinhaltung der Antrag als zu den Akten gelegt angesehen werde" (XX. Bericht über die Wettbewerbspolitik, 1990, Nr. 165, S. 138).
18 Die Kläger waren der Auffassung, der letzte Satz dieser Passage bedeute, daß der Antrag als endgültig zu den Akten gelegt anzusehen sei, wenn die Kommission die Beteiligten nicht zu einer Stellungnahme auffordere. Unter Bezugnahme auf das Rechtssprichwort "tu patere legem quam fecisti" kamen sie zu dem Ergebnis, die Beschwerde sei mit dem streitigen Schreiben endgültig zurückgewiesen worden, da das SFEI in ihm nicht zu einer zusätzlichen Stellungnahme aufgefordert worden sei.
19 Das Gericht vertrat die Ansicht, diese Argumentation beruhe auf einer unzutreffenden Auslegung des letzten Satzes des angeführten Berichts. Dieser habe "nur die Bedeutung, daß ein aufgrund von Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 (des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages, ABl. 1962, Nr. 13, S. 204) eingereichter Antrag zu den Akten gelegt wird, wenn die Bemerkungen des Beschwerdeführers bei der Kommission nicht innerhalb der Frist eingegangen sind, die in der aufgrund Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63 (der Kommission vom 25. Juli 1963 über die Anhörung nach Artikel 19 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 17 des Rates, ABl. 1963, Nr. 127, S. 2268) erfolgten vorläufigen Mitteilung gesetzt wurden" (Randnr. 45).
20 Das Gericht wies die Klage demgemäß am 30. November 1992 als unzulässig ab und erlegte den Klägern die gesamten Kosten auf.
Zum Rechtsmittel
21 Zur Begründung ihres Rechtsmittels führen das SFEI und die Firmen DHL, Service Crie und May Courier drei Rechtsmittelgründe an; erstens Verkennung des Rechtsbegriffs der Beschwerde, zweitens Verkennung des Rechtsbegriffs der anfechtbaren Handlung und drittens Verstoß gegen die Grundsätze von Treu und Glauben und der Rechtssicherheit.
Zum ersten Rechtsmittelgrund: Verkennung des Rechtsbegriffs der Beschwerde
22 Die Rechtsmittelführer machen erstens geltend, im Gemeinschaftsrecht setze sich eine Beschwerde aus sämtlichen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten zusammen, die ein Beschwerdeführer der Kommission zur Kenntnis bringe (Urteil des Gerichtshofes vom 11. Oktober 1983 in der Rechtssache 210/81, Demo-Studio Schmidt/Kommission, Slg. 1983, 3045; Urteil des Gerichts vom 18. September 1992 in der Rechtssache T-24/90, Automec/Kommission, Slg. 1992, II-2223, mit Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofes). Mit seiner Auffassung, das Begleitschreiben an den Generaldirektor für Wettbewerb gehöre nicht zur Beschwerde vom 21. Dezember 1990 habe das Gericht den Umfang dieser Beschwerde rechtswidrig eingeschränkt und damit den Rechtsbegriff der Beschwerde verkannt. Sie machen zweitens geltend, das Gericht habe aus den vorgelegten Schriftstücken nicht rechtmässig ableiten können, daß die Beschwerde nicht auf Artikel 86 gestützt worden sei. Mehr als die Hälfte des Begleitschreibens sei nämlich dem Nachweis gewidmet gewesen, daß die dem französischen Conseil de la concurrence gemeldeten wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen der PTT auch gegen diese Vertragsbestimmung verstießen. Drittens weisen die Rechtsmittelführer auf einen angeblichen Widerspruch in der Beurteilung der Bestandteile der Beschwerde durch das Gericht hin. In Randnummer 32 des Beschlusses sehe das Gericht das Begleitschreiben als Teil der Beschwerde an, während es in Randnummer 37 die Meinung vertrete, daß die Beschwerde nur die Darlegungen zur Anwendung des Artikels 92 umfasse.
23 Wie sich aus den Randnummern 16 und 17 des Beschlusses ergibt, hat das Gericht festgestellt, daß die Kommission sich schließlich als mit einer auf Artikel 86 gestützten Beschwerde befasst angesehen habe. Die Ausführungen des Gerichts zur ursprünglichen Tragweite der Beschwerde sind daher überfluessig. Da der erste Rechtsmittelgrund somit gegen einen nicht erforderlichen Teil der Begründung des Beschlusses gerichtet ist, ist er als untauglich zurückzuweisen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund: Verkennung des Begriffs der anfechtbaren Handlung
24 Die Rechtsmittelführer tragen vor, indem das Gericht das streitige Schreiben als eine vorläufige Stellungnahme qualifiziert habe, habe es den Begriff der anfechtbaren Handlung verkannt. Dieses Schreiben enthalte nämlich eine Prüfung der beanstandeten Verhaltensweisen im Hinblick auf Artikel 86 EWG-Vertrag, es schließe die Untersuchung ab und hindere die Rechtsmittelführer, ausser für den Fall, daß sie neues Beweismaterial vorlegten, daran, die Wiederaufnahme der Untersuchung zu verlangen. Es stelle also eine echte, die Beschwerde zurückweisende Entscheidung dar, die als solche mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbar sei.
25 Die Kommission hält den zweiten Rechtsmittelgrund für unzulässig. Da er nur auf die Umstände der Abfassung, den Inhalt und den Wortlaut des streitigen Schreibens gestützt sei, werfe er lediglich Tatsachenfragen auf.
26 Dieser Argumentation ist nicht zu folgen. Indem das Gericht das streitige Schreiben als eine Maßnahme ohne Rechtswirkungen ansah, hat es den Sachverhalt nicht nur beurteilt, sondern auch qualifiziert. Der Gerichtshof ist daher zur Prüfung des Rechtsmittelgrundes befugt.
27 Erstens trifft ein Organ, das die Befugnis hat, eine Zuwiderhandlung festzustellen und ihretwegen Sanktionen zu verhängen, und das, wie die Kommission im Wettbewerbsrecht, von einzelnen mit einer Beschwerde befasst werden kann, notwendigerweise eine Maßnahme, die Rechtswirkungen erzeugt, wenn es eine Untersuchung, die es aufgrund dieser Beschwerde eingeleitet hat, einstellt (Urteil Demo-Studio Schmidt/Kommission, a. a. O., und Urteil vom 17. November 1987 in den verbundenen Rechtssachen 142/84 und 156/84, BAT und Reynolds/Kommission, Slg. 1987, 4487).
28 Weiter kann der Umstand, daß eine Beschwerde zu den Akten gelegt wird, nicht als vorbereitende Handlung qualifiziert werden. Im Gegensatz zu einer Mitteilung, die dazu bestimmt ist, den betroffenen Unternehmen Gelegenheit zur Äusserung zu den Vorwürfen der Kommission zu geben, und die den Standpunkt der Kommission nicht endgültig festlegt (Urteil vom 11. November 1981 in der Rechtssache 60/81, IBM/Kommission, Slg. 1981, 2639) stellt die Maßnahme, eine Beschwerde zu den Akten zu legen, das letzte Stadium des Verfahrens dar; ihr folgt nämlich keine weitere Maßnahme, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könnte (Urteil vom 24. Juni 1986 in der Rechtssache 53/85, AKZO Chemie/Kommission, Slg. 1986, 1965).
29 Die Formulierung "Ich weiß, daß Sie gehofft hatten (you had hoped), daß die Kommission das Verfahren einer Untersuchung nach Artikel 86 vollständig durchführen würde (would follow)" zeigt, daß die Kommission beschlossen hatte, die Untersuchung nach Artikel 86 einzustellen. Im übrigen legte die Kommission in dem streitigen Schreiben auch dar, aus welchen Gründen sie beschlossen hatte, die Untersuchung nicht fortzuführen. Sie erklärte, jede erneute Prüfung sei überfluessig, weil "die Ergebnisse [im Rahmen des Verfahrens wegen des Gemeinschaftsunternehmens] den derzeit bestmöglichen Rahmen darstellen, um zu gewährleisten, daß die Mitglieder des SFEI und die anderen Wirtschaftsteilnehmer über alle Möglichkeiten des Wettbewerbs verfügen".
30 Unter diesen Umständen kann ein Schreiben, wonach ein Antrag zu den Akten gelegt wird, nur dann als vorbereitende Stellungnahme angesehen werden, wenn die Kommission deutlich zum Ausdruck gebracht hat, daß ihre Schlußfolgerung nur vorbehaltlich zusätzlicher Ausführungen der Parteien gilt, was hier nicht der Fall war.
31 Entgegen den Ausführungen des Gerichts (Randnrn. 42 und 43 des Beschlusses, siehe oben in Randnr. 16) ist es schließlich ohne Bedeutung, ob das streitige Schreiben eine Qualifizierung der in der Beschwerde beanstandeten Verhaltensweisen im Hinblick auf Artikel 86 EWG-Vertrag enthält. Diese Frage stellt sich im Stadium der Zulässigkeit der Klage nicht, sondern ist nur für die im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu klärende Frage erheblich, ob die Kommission der ihr obliegenden Begründungspflicht genügt hat.
32 Das Gericht hat demgemäß einen Rechtsfehler begangen, indem es das streitige Schreiben als eine Maßnahme ohne Rechtswirkungen qualifizierte und die Klage für unzulässig erklärte.
33 Der zweite Rechtsmittelgrund ist somit begründet.
Zum dritten Rechtsmittelgrund: Verstoß gegen die Grundsätze von Treu und Glauben und der Rechtssicherheit
34 Die Rechtsmittelführer machen geltend, sie hätten das streitige Schreiben nur als eine ihre Beschwerde zurückweisende Entscheidung ansehen können, da sie darin erstens nicht aufgefordert worden seien, auf die Ausführungen der Kommission zu reagieren, und da es ihnen zweitens am selben Tag wie das Schreiben über die staatlichen Beihilfen zur Kenntnis gebracht worden sei, dessen Entscheidungscharakter die Kommission anerkannt habe.
35 Da dieser Rechtsmittelgrund gegenüber dem zweiten Rechtsmittelgrund, dessen Begründetheit festgestellt worden ist, subsidiär ist, ist er nicht weiter zu untersuchen.
36 Der Beschluß des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache SFEI u. a./Kommission, in dem die vom SFEI und den Firmen DHL, Service Crie und May Courier gegen das Schreiben Nr. 000978 der Kommission vom 10. März 1992 erhobene Nichtigkeitsklage als unzulässig abgewiesen wurde, ist demgemäß aufzuheben.
Zur Zurückverweisung an das Gericht
37 Artikel 54 Absatz 1 der EWG-Satzung des Gerichtshofes sieht vor:
"Ist das Rechtsmittel begründet, so hebt der Gerichtshof die Entscheidung des Gerichts auf. Er kann sodann den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen."
38 Da der Rechtsstreit nicht zur Entscheidung reif ist, weil das Gericht nur über eine der von der Kommission erhobenen Einreden der Unzulässigkeit entschieden hat, ist die Sache an das Gericht zurückzuverweisen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1) Der Beschluß des Gerichts erster Instanz vom 30. November 1992 in der Rechtssache T-36/92 (SFEI u. a./Kommission) wird aufgehoben.
2) Die Sache wird an das Gericht erster Instanz zurückverwiesen.
3) Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.