CELEX: 61984CJ0281
Responsabilidad extracontractual
Admisibilidad
Tipos representativos
Azúcar
Medidas transitórias

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de noviembre de 1984, las empresas Zuckerfabrik Bedburg AG, Lehrter Zucker AG y Lippe-Weser Zucker AG, productoras de azúcar en la Republica Federal de Alemania, interpusieron un recurso, con arreglo al artículo 178 y al segundo párrafo del artículo 215 del Tratado CEE, que tiene por objeto obtener de la Comunidad Económica Europea la indemnización de los perjuicios sufridos a causa de los Reglamentos nº 855/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, referente al cálculo y al desmantelamiento de los montantes compensatorios aplicables a determinados productos agrícolas (DO L 90, p. 1; EE 03/30, p. 52), y nº 2677/84 de la Comisión, de 20 de septiembre de 1984, relativo a medidas transitorias ante la revaluación del tipo representativo del marco alemán el 1 de enero de 1985 (DO L 253, p. 31).
2 Procede recordar que, con el fin de superar las dificultades planteadas por los montantes compensatorios monetarios (en lo sucesivo MCM) y en el marco del esfuerzo emprendido para integrar al sector agrícola en la realidad económica, el Consejo, al adoptar el Reglamento nº 855/84 antes citado, revaluó los tipos representativos del marco alemán y del florín neerlandés con efectos desde el 1 de enero de 1985, para aproximarlos al tipo básico, introduciendo ciertas modificaciones en el cálculo de los MCM.
3 Los nuevos tipos de conversión han producido en la República Federal de Alemania un descenso de los precios de apoyo de los productos agrícolas expresados en moneda nacional y, por consiguiente, un descenso de la renta agrícola. En contrapartida, el Gobierno alemán fue autorizado, en virtud del artículo 3 del Reglamento nº 855/84, a conceder a los productores agrícolas alemanes una ayuda especial, parcialmente financiada de modo decreciente por la Comunidad. A solicitud del Gobierno alemán, el Consejo, en su Decisión 84/361 de 30 de junio de 1984 relativa a una ayuda concedida a los productores agrícolas de la República Federal de Alemania (DO L 185, p. 41), fijó el valor máximo de la ayuda en un 5 % del precio libre de IVA pagado por el comprador del producto agrícola, con efectos desde el 1 de junio de 1984, es decir seis meses antes de la entrada en vigor de la revaluación del tipo representativo del marco alemán, que se iniciaba el 1 de enero de 1985.
4 Además, el artículo 7 del Reglamento nº 855/84 autorizó a la Comisión a adoptar medidas transitorias, en particular las necesarias para:
"((...))
- evitar perturbaciones como consecuencia de la revaluación de los tipos representativos del marco alemán y del florín neerlandés el 1 de enero de 1985".
5 Mediante dos cartas idénticas con fecha 9 de agosto de 1984, dirigidas al Consejo y a la Comisión respectivamente, las tres demandantes solicitaron a la Comunidad Económica Europea, en aplicación del segundo párrafo del artículo 215 del Tratado CEE, que se reparase el perjuicio que ya habían sufrido o iban a sufrir a causa del descenso de precios provocado por la revaluación de los tipos representativos. A este respecto, las demandantes han dado particular importancia al hecho de que estos tipos entraran en vigor en la República Federal de Alemania y en los Países Bajos el 1 de enero de 1985 y para todos los productos, es decir en mitad de la temporada azucarera, mientras que en los demás Estados miembros se aplicaban en distintas fechas según los productos. Las demandantes debían pues, como todas las empresas productoras de azúcar, pagar a los productores de remolacha la cosecha de 1984 al antiguo precio en marcos alemanes, que resultaba superior a causa del tipo de conversión hasta entonces en vigor, mientras que del azúcar comercializado a partir del 1 de enero de 1985 sólo podían obtener precios inferiores en marcos alemanes, a causa del nuevo tipo de conversión. Este descenso de los precios producía a las demandantes una pérdida de 5,15 %, es decir la diferencia entre el antiguo y el nuevo precio neto de intervención, lo que en la práctica equivaldría a una depreciación semejante de las existencias de azúcar aún disponibles en tal fecha.
6 El Consejo y la Comisión rechazaron la solicitud de las demandantes mediante cartas fechadas respectivamente el 25 de septiembre y el 1 de octubre de 1984, cuyo contenido remitía en ambos casos a las medidas transitorias adoptadas entre tanto por la Comisión al amparo del artículo 7 del Reglamento nº 855/84, es decir, al Reglamento nº 2677/84, antes citado, publicado en el Diario Oficial de 21 de septiembre de 1984 y que entró en vigor el mismo día.
7 Los artículos 1 a 3 de este Reglamento recogen ciertas normas transitorias específicas para el sector de los cereales, del azúcar y de la fécula de patata de la República Federal de Alemania. Así, la aplicación del nuevo tipo representativo revaluado fue anticipada al 21 de septiembre de 1984 para las compras de intervención de azúcar blanco y de azúcar no refinado (artículo 2). Además, por lo que respecta a los precios mínimos de remolacha azucarera, obligatorios para los fabricantes de azúcar en virtud del Reglamento nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80), el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 2677/84 estableció para toda la temporada 1984/1985, la aplicación de un tipo de conversión específico, intermedio entre el nuevo y el antiguo, ponderado en función de los períodos en los que los fabricantes compran las materias primas y comercializan sus productos elaborados.
8 Para una más amplia exposición de las normativas comunitarias en cuestión, de las alegaciones de las partes y de los antecedentes de hecho presentados por éstas, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
9 Según las demandantes, la responsabilidad de la Comunidad se genera a causa de la ilegalidad de las disposiciones recogidas en los Reglamentos nº 855/84 y nº 2677/84. En particular y por lo que se refiere al Reglamento nº 855/84, las demandantes alegan las siguientes infracciones:
- del Reglamento nº 1785/81,
- del derecho de propiedad,
- del principio de no descriminación,
- del principio general de igualdad ante la ley y
- del principio de proporcionalidad.
Para demostrar la ilegalidad del Reglamento nº 2677/84, las demandantes alegan los siguientes motivos:
-falta de legitimación de la Comisión para adoptar el Reglamento nº 2677/84 en virtud del artículo 7 del Reglamento nº 855/84,
-infracción del principio de irretroactividad, en cuanto el Reglamento nº 2677/84 ha previsto, para toda la temporada 1984/1985, un descenso del precio mínimo de la remolacha en la República Federal de Alemania.
Admisibilidad
10 El Consejo y la Comisión manifiestan sus dudas sobre la admisibilidad del recurso.
11 En primer lugar ambas instituciones consideran que el procedimiento del artículo 177 del Tratado constituye una garantía jurídica suficiente para las demandantes y les impide presentar un recurso por responsabilidad extracontractual al amparo del párrafo segundo del artículo 215. De hecho, las demandantes tuvieron la posibilidad de exigir ante un órgano jurisdiccional nacional, y en relación con un lote de azúcar sometido a intervención, el pago del antiguo precio de intervención, discutiendo así la validez del nuevo tipo revaluado; si se hubiera sometido al Tribunal de Justicia dicha cuestión prejudicial, y éste hubiese declarado inválidos los Reglamentos nº 855/84 y nº 2677/84, los antiguos tipos resultarían automaticamente aplicables, sin que fuera necesaria una intervención previa del legislador comunitario.
12 Este argumento no puede ser tenido en cuenta. Las solicitudes presentadas por las demandantes al amparo de los artículos 178 y 215, segundo párrafo, del Tratado, no se refieren al pago de montantes debidos, sino que constituyen solicitudes de reparación del perjuicio provocado por la supuesta ilegalidad de los Reglamentos en cuestión. Por ello, la definición de la responsabilidad de la Comunidad en virtud del segundo párrafo del artículo 215 del Tratado es competencia del Tribunal de Justicia, según el artículo 178, con exclusión de cualquier órgano jurisdiccional nacional.
13 En segundo lugar, la Comisión mantiene que el recurso ha sido interpuesto de modo prematuro, en razón de un futuro perjuicio cuya probabilidad no ha sido demostrada. En efecto, dice, este perjuicio fue calculado en el escrito inicial únicamente con base en el precio de intervención, siendo así que hubiese podido resultar inexistente en relación con los precios de mercado. Las demandantes ni siquiera mencionaron los precios efectivamente obtenidos en el mercado durante los meses de septiembre a noviembre de 1984. Por ello, la admisión de tal recurso preventivo, desde el momento en que un perjuicio empieza a concretarse, significaría, a fin de cuentas, provocar una verdadera indefensión de la parte demandada.
14 Según una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (véase en primer lugar la sentencia de 2 de junio de 1976, Kampffmeyer, 56 a 66/74, Rec. 1976, p. 711), el artículo 215 del Tratado no impide acudir al Tribunal de Justicia para que éste declare la responsabilidad de la Comunidad por perjuicios inminentes y previsibles con una certeza suficiente, aunque el perjuicio no pueda ser aún valorado con exactitud. En este caso concreto, el perjuicio cuya reparación solicitan las demandantes lo constituye la depreciación de sus existencias, que iba a producirse el 1 de enero de 1985. En el momento en que se interpuso el recurso, este perjuicio era efectivamente inminente y previsible, aunque sólo haya podido ser valorado a partir de la hipótesis de que la caída de los precios de apoyo iba a provocar un correspondiente descenso en los precios del mercado. Durante la fase escrita, las demandantes han calculado de nuevo el perjuicio siguiendo el mismo método de cálculo, pero basándose en los precios reales del mercado. Este modo de proceder no ha producido indefensión.
15 En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia puede examinar la cuestión de fondo planteada en el recurso.
Fondo
16 Antes de examinar los motivos de las demandantes, conviene recordar los principios que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, rigen la responsabilidad extracontractual de la Comunidad.
17 Una jurisprudencia constante (véase en primer lugar la sentencia de 28 de abril de 1971, Luetticke, 4/69, Rec. 1971, p. 325), del Tribunal de Justicia ha determinado que en virtud del segundo párrafo del artículo 215 y de los principios generales a los que remite esta norma, la responsabilidad de la Comunidad exige la presencia de un conjunto de circunstancias relativas a la ilegalidad de la conducta reprochada a las instituciones, a la realidad del perjuicio y a la existencia de un nexo causal entre esa conducta y el perjuicio alegado.
18 Los actos causantes del perjuicio alegado por las demandantes son actos normativos. Tales actos sólo pueden dar lugar a la responsabilidad de la Comunidad cuando se produce una infracción lo bastante caracterizada de una norma superior de Derecho destinada a proteger a los particulares, según la jurisprudencia también constante del Tribunal de Justicia (véase en primer lugar la sentencia del 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt, 5/71, Rec. 1971, p. 975).
19 Procede tener en cuenta tales requisitos para examinar el presente recurso. Desde esta perspectiva, conviene examinar primero la cuestión de si la modificación, mediante los reglamentos impugnados del Consejo y de la Comisión, de los tipos representativos en el sector del azúcar, está viciada por una ilegalidad caracterizada por los criterios antes indicados.
20 Por otra parte, procede hacer constar que el Tribunal de Justicia ha dictado en esta misma fecha una sentencia en el asunto 278/84, República Federal de Alemania contra Comisión, cuya copia se acompaña a la presente sentencia, en la que rechaza una argumentación idéntica a la de las demandantes, a saber, por una parte, que el Reglamento nº 2677/84 es ilegal porque la Comisión, al promulgarlo, no ha ejercido correctamente el mandato recogido en el artículo 7 del Reglamento nº 855/84, y por otra, que el Reglamento nº 2677/84 infringe el principio de irretroactividad al intervenir en contratos celebrados y en parte ya ejecutados entre los cultivadores de remolacha azucarera y la industria de transformación. Por consiguiente, en el marco del presente procedimiento hay que examinar únicamente la legalidad del Reglamento nº 855/84, completado por las disposiciones del Reglamento nº 2677/84.
A. Acerca de la supuesta infracción del Reglamento nº 1785/81
21 Según las demandantes, el Reglamento nº 855/84 infringe los principios recogidos en el artículo 39 del Tratado, que se concretan, para el sector del azúcar, en el Reglamento nº 1785/81, en la medida en que sigue exigiendo a las empresas productoras de azúcar que se atengan al precio mínimo de compra de la remolacha, disminuyendo, durante la campaña, el precio de intervención. Ahora bien, el margen entre ambos precios es indispensable para que la industria azucarera pueda ofrecer a los remolacheros la garantía de precios prevista en el Reglamento nº 1785/81.
22 En este sentido, conviene recordar en primer lugar que el Reglamento nº 1785/81, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, no constituye una norma de Derecho de jerarquía superior al Reglamento nº 855/84. Para demostrar la infracción de los principios alegados, es necesario, pues, demostrar que este último Reglamento infringe el artículo 39 del Tratado.
23 Según el apartado 1 del artículo 39 del Tratado, el objetivo de la política agraria común es el desarrollo racional de la producción agrícola ((letra a) )), la garantía de un nivel de vida equitativo para la población agrícola ((letra b) )), la estabilidad de los mercados ((letra c) )), la seguridad de los abastecimientos ((letra d) )) y asegurar al consumidor suministros a precios razonables ((letra e) )). Sin embargo, de ningún modo puede interpretarse la letra b) de manera que garantice a la industria de transformación un cierto margen de beneficios, y las demandantes no han demostrado que los demás objetivos recogidos en el artículo 39 hayan sido puestos en peligro por las modificaciones de los tipos representativos realizadas por los Reglamentos impugnados.
24 De ello se sigue que la remisión al artículo 39 del Tratado no basta para impugnar la legalidad de estos Reglamentos y en consecuencia el primer motivo debe ser rechazado.
A. Acerca del derecho de propiedad
25 En opinión de las demandantes, el Reglamento nº 855/84 ataca al derecho de propiedad, en la medida en que ha devaluado las existencias de azúcar de que disponían el 1 de enero de 1985. Debido a la obligación de comprar remolacha azucarera a precios fijados de antemano y debido a que el descenso de los precios de apoyo ha provocado un descenso de los precios de venta del azúcar producido a partir de esta remolacha, las demandantes alegan no haber podido evitar las pérdidas sufridas.
26 Conviene recordar que el Reglamento nº 855/84, que revalúa los tipos representativos y que modifica el cálculo de los MCM, se enmarca dentro de la política general comunitaria dirigida a compensar las dificultades que la inestabilidad monetaria podría causar al buen funcionamiento de las organizaciones comunes de mercado. La introducción de los MCM y de los tipos representativos pretende asegurar el mantenimiento de las corrientes de intercambio normales, a pesar del impacto provocado por unas políticas monetarias divergentes que los Estados miembros aún no se han encargado de coordinar. Por lo contrario, ni los MCM ni los tipos representativos pretenden garantizar a cada operador económico individual un precio invariable, expresado en la moneda del país, para sus productos. De ello se deduce que un descenso del valor expresado en moneda nacional de las existencias de estos operadores económicos provocado por una revaluación de los tipos representativos, dirigida a aproximar éstos a los tipos fundamentales, no puede constituir por sí misma un ataque a su derecho de propiedad.
27 En la medida en que las demandantes alegan su situación particular como productores finales en el sector del azúcar, sector que presenta la particularidad de que las demandantes se han visto obligadas a comprar a los remolacheros una determinada cantidad de remolacha, procedente de la cosecha de 1984, a un precio calculado sobre la base del tipo representativo aplicable en el momento de concluir los contratos, mientras que por otra parte han debido vender la mayor parte del azúcar obtenido de dicha cosecha a un precio inferior a causa del nuevo tipo representativo, conviene recordar que el Reglamento nº 2677/84 ha tenido en cuenta esta situación particular. En efecto, dicho Reglamento ha previsto, en lo referente a los precios mínimos de la remolacha azucarera para toda la temporada 1984/1985, la aplicación de un tipo de conversión ponderado, calculado sobre la hipótesis de que la industria de transformación podría dar salida, antes del 1 de enero de 1985, a cerca del 25 % de su producción de la cosecha en curso a precios que, en la práctica, seguirían siendo los mismos. Esta hipótesis se ha visto confirmada, como lo demuestran los datos aportados por las propias demandantes y por el Gobierno alemán. Resulta pues claro que el Reglamento nº 2677/84 de la Comisión ha tenido en cuenta la situación específica de la industria de transformación del azúcar en la República Federal de Alemania, de modo que, en lo sustancial, la situación de esta industria no se distingue de la de cualquier otro operador final del sector agrícola.
28 En consecuencia, también debe ser rechazado el segundo motivo.
A. El principio de no discriminación
29 Las demandantes recuerdan que el nuevo tipo entró en vigor a principios de la campaña azucarera, el 1 de julio de 1984, en todos los Estados miembros de moneda devaluada, es decir, en todos los Estados miembros excepto la República Federal de Alemania y los Países Bajos, y que los fabricantes de estos Estados miembros han podido repercutir el nuevo precio mínimo más elevado de la remolacha sobre los consumidores. Para las demandantes, la diferencia entre esta situación y la suya constituye una discriminación prohibida por el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
30 En la medida en que este motivo se basa en la circunstancia de que la revaluación de los tipos de conversión para todos los Estados miembros de moneda fuerte no entró en vigor a partir del inicio de la temporada, es decir el 1 de julio de 1984, sino que lo hizo el 1 de enero de 1985, fecha en que las existencias son mucho mayores, conviene señalar que, según los cálculos aportados por las propias demandantes en respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia, de haber entrado en vigor el 1 de julio de 1984 hubiesen sufrido pérdidas mucho más cuantiosas. En la medida en que este motivo se basa en la circunstancia de que las demandantes no han podido repercutir el descenso de su precio de venta, conviene recordar que el Reglamento nº 2677/84 ha permitido tal repercusión, al reducir los precios mínimos de la remolacha durante toda la campaña en cuestión.
31 De ello se deduce que las demandantes no han sufrido, a causa de la entrada en vigor el 1 de enero de 1985 del Reglamento nº 855/84, una discriminación frente a su competidores de los Estados miembros de moneda devaluada, y por lo tanto, el motivo basado en la infracción del artículo 40 del Tratado debe ser rechazado.
A. El principio general de igualdad
32 Según las demandantes, el Reglamento nº 855/84 infringe también el principio general de igualdad en vitud del cual las cargas previstas o consideradas necesarias por el Derecho comunitario deben repartirse de modo equitativo entre todos los operadores. En este caso, dicen, la carga impuesta a las empresas azucareras alemanas, derivada del descenso de los precios, no favorece al interés de esta industria, sino al de la política general de la Comunidad, y esta carga no se ha repartido equitativamente en el sector azucarero europeo.
33 En este sentido conviene recordar que el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 2677/84 tenía precisamente la finalidad de garantizar un trato equitativo a los fabricantes de azúcar en relación con los productores de remolacha. En efecto, las pérdidas de estos últimos habían sido ya compensadas por la Decisión 84/361 del Consejo antes citada, que les concedía una ayuda con efectos desde el 1 de julio de 1984. En contrapartida, el Reglamento nº 2677/84 previó la adaptación para toda la campaña 1984/1985 del tipo de conversión relativo al cálculo de los precios mínimos de remolacha, a fin de que no recayera únicamente sobre los fabricantes de azúcar la carga resultante del descenso de los precios expresados en moneda nacional, a partir del 1 de enero de 1985. Las demandantes no han demostrado que el reparto de cargas realizado por este Reglamento no fuese equitativo.
34 En consecuencia, debe rechazarse el cuarto motivo de las demandantes.
A. El principio de proporcionalidad
35 Por último, las demandantes consideran que el Reglamento nº 855/84 infringe el principio de proporcionalidad en cuanto la elección de la fecha de entrada en vigor de las medidas monetarias, el 1 de enero de 1985, y la carga que dicha elección supone para las demandantes no eran indispensables para alcanzar el objetivo pretendido, es decir, el de aproximar los tipos representativos a los tipos fundamentales, y que dicha carga supera en mucho la medida aceptable. La elección de la fecha en cuestión no era sino un compromiso político, y el perjuicio causado a las empresas productoras de azúcar podría haberse evitado, o al menos haberse reducido mucho, si el Consejo hubiera elegido otra fecha, en particular el 1 de julio de 1985, cuando el aumento "normal" de los precios de apoyo en ecus habría podido absorber las pérdidas producidas por el nuevo tipo representativo.
36 Para examinar la adecuación de una norma de Derecho comunitario al principio de proporcionalidad, conviene comprobar si las medidas impuestas por esta norma se adaptan a la consecución del objetivo previsto, y si no superan el grado necesario para conseguirlo (véase la sentencia de 18 de septiembre de 1986, Comisión contra República Federal de Alemania, 116/82, Rec. 1986, p. 2519).
37 En este sentido, conviene recordar que el Reglamento nº 855/84 se enmarca en la política dirigida a reintegrar el sector agrícola en la realidad económica de los mercados, disminuyendo progresivamente las diferencias artificiales que existían entre los tipos representativos y los tipos fundamentales y, por lo tanto, entre los precios de productos agrícolas expresados en monedas nacionales. No hay duda de que el Reglamento nº 855/84 es apto para la consecución de este objetivo.
38 En su sentencia de 8 de junio de 1977 (Merkur contra Comisión, 97/76, Rec. 1977, p. 1963), el Tribunal dice, con ocasión de una modificación de los MCM, que el perjuicio producido por tales actos normativos sólo puede atribuirse a la responsabilidad de la Comunidad si, a falta de un interés público urgente y de sentido contrario, la Comisión suprimiese o modificase los MCM con efectos inmediatos y sin previo aviso, de modo no previsible para un operador económico prudente y sin establecer medidas transitorias apropiadas. Dejando aparte el hecho de que las medidas discutidas del presente asunto formaban parte de los esfuerzos continuos destinados a aproximar la política agrícola comunitaria a las realidades monetarias y que por lo tanto no eran imprevisibles, conviene destacar que habría resultado contrario al interés general retrasar la entrada en vigor de estas medidas, adoptadas el 31 de marzo de 1984, hasta el 1 de julio de 1985 para reducir al mínimo las consecuencias desfavorables para ciertos operadores económicos, y que estas consecuencias se han visto considerablemente atenuadas, si no suprimidas, por las disposiciones transitorias del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 2677/84. En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia no considera que las medidas discutidas en este asunto superen los límites de lo apropiado y necesario para alcanzar el fin pretendido.
39 De lo que se deduce que tampoco este último motivo de las demandantes resulta fundado.
40 En tales circunstancias, procede desestimar el recurso, sin que sea necesario examinar los demás requisitos necesarios para que exista una eventual responsabilidad de la Comunidad frente a las demandantes.
Decisión sobre las costas
Costas
41 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por las demandantes, procede condenarlas solidariamente en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a las demandantes solidariamente en costas.