CELEX: 62007CJ0121
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Directiva 2001/18/CE
Diseminarea deliberată în mediu și introducerea pe piață a OMG-urilor
Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor
Neexecutare
Articolul 228 CE
Executare pe parcursul procesului
Sancțiuni pecuniare

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții:
—
să constate că, prin neluarea tuturor măsurilor pe care le presupune executarea Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța (C-419/03), privind netranspunerea în dreptul intern a dispozițiilor Directivei 2001/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 martie 2001 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic și de abrogare a Directivei 90/220/CEE a Consiliului (
JO L 106, p. 1
, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 75), care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic (
JO L 117, p. 15
), Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE;
—
să dispună obligarea Republicii Franceze la plata către Comisie, în contul „resurse proprii ale Comunității Europene”, a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 366744 de euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, începând cu momentul pronunțării prezentei hotărâri până la executarea în întregime a menționatei Hotărâri Comisia/Franța;
—
să dispună obligarea Republicii Franceze la plata către Comisie, în contul „resurse proprii ale Comunității Europene”, a unei sume forfetare în cuantum de 43660 de euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, de la momentul pronunțării hotărârii menționate până la momentul în care:
—
aceeași hotărâre a fost pe deplin executată, dacă executarea deplină are loc înainte de pronunțarea hotărârii în prezenta cauză;
—
a fost pronunțată hotărârea în prezenta cauză, dacă Hotărârea pronunțată în cauza Comisia/Franța, citată anterior, nu a fost pe deplin executată la această dată;
—
să dispună obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată.
Cadrul juridic
Directiva 2001/18 a fost adoptată în temeiul articolului 95 CE. Aceasta vizează, potrivit articolului 1, armonizarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre și protejarea sănătății umane și a mediului, pe de o parte, în cazul în care se efectuează diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic (denumite în continuare „OMG-uri”) în oricare alte scopuri decât introducerea pe piață în interiorul Comunității Europene și, pe de altă parte, în cazul în care se introduc pe piață organisme modificate genetic ca produse în sine sau componente ale altor produse, în interiorul Comunității.
În temeiul articolului 34 alineatul (1) din directiva menționată, statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 17 octombrie 2002.
Articolul 36 din Directiva 2001/18 prevede:
„(1)   Directiva 90/220/CEE se abrogă la 17 octombrie 2002.
(2)   Trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă și se citesc în conformitate cu tabelul de corespondență din anexa VIII.”
Hotărârea Comisia/Franța
La punctul 1 din dispozitivul Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, Curtea a declarat și a hotărât:
„Prin neadoptarea, în termenul prevăzut, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare transpunerii în dreptul intern a dispozițiilor [Directivei 2001/18] care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor [Directivei 90/220], Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2001/18.”
Procedura precontencioasă
Interpelată de Comisie la 5 noiembrie 2004 cu privire la stadiul executării Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, Republica Franceză a răspuns acestei solicitări prin scrisoarea din 4 februarie 2005, în cuprinsul căreia menționa că, în considerarea împrejurării că OMG-urile și în special diseminarea deliberată în mediu a acestora deveniseră, în Franța, subiectul major al unor dezbateri și conflicte uneori violente, astfel cum demonstrează numeroasele operațiuni de distrugere a recoltelor cultivate în câmp deschis, fusese creată în cursul lunii octombrie 2004, la propunerea președintelui Adunării Naționale, o comisie parlamentară de informare asupra mizei testării și utilizării OMG-urilor. În cuprinsul aceleiași scrisori se mai menționa că, în ceea ce îl privește, guvernul, preocupat să favorizeze o dezbatere calmă și constructivă asupra proiectului legii de transpunere a Directivei 2001/18, decisese să permită acestei comisii să își ducă la bun sfârșit lucrările. Finalizarea lucrărilor menționate era prevăzută pentru luna aprilie 2005.
La 21 februarie 2005, autoritățile franceze au comunicat Comisiei textul Decretului nr. 2005-51 din 26 ianuarie 2005 de modificare a Decretului nr. 96-850 din 20 septembrie 1996 privind controlul asupra diseminării voluntare și al introducerii pe piață în scopuri civile a produselor compuse în tot sau în parte din organisme modificate genetic (JORF din 28 ianuarie 2005, p. 1474) care, în opinia autorităților franceze, contribuie la transpunerea Directivei 2001/18 prin includerea reactivilor în domeniul de aplicare al Decretului nr. 96-850.
Considerând că Republica Franceză nu adoptase măsurile necesare pentru a se conforma Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, la 13 iulie 2005, Comisia a transmis o scrisoare de punere în întârziere acestui stat membru în conformitate cu articolul 228 CE.
Considerând că răspunsul primit nu era satisfăcător, la 19 decembrie 2005, Comisia a adresat Republicii Franceze un aviz motivat, prin care o invita să ia măsurile necesare pentru a asigura executarea hotărârii menționate în termen de 2 luni de la notificarea avizului.
La 20 februarie 2006, autoritățile franceze au comunicat Comisiei textul unui proiect de lege privind OMG-urile vizând transpunerea Directivei 2001/18, precum și reformarea regimului expertizelor științifice și crearea unui fond de compensare în beneficiul cultivatorilor victime ale unei prezențe fortuite a OMG-urilor în produsele lor, rezultate dintr-o „cultură fără OMG-uri” (denumit în continuare „proiectul de lege din 2006”). Autoritățile franceze anunțau, de altfel, că proiectul menționat, precum și măsurile legislative aferente acestuia urmau să fie adoptate cel târziu la sfârșitul anului 2006.
La 8 mai 2006, autoritățile franceze au informat Comisia în legătură cu adoptarea de către Senat, la 23 martie 2006, a proiectului de lege din 2006 și cu depunerea acestuia la Adunarea Națională, în dimineața următoare.
La 21 februarie 2007, aceleași autorități au informat verbal serviciile Comisiei că, în considerarea agendei încărcate a Adunării Naționale și a suspendării lucrărilor acesteia din urmă începând cu 25 februarie 2007, era evident că proiectul de lege din 2006 nu mai putea fi adoptat în legislatura în curs, astfel încât, pentru viitor, era prevăzut să se procedeze la adoptarea rapidă a textelor legislative destinate să asigure transpunerea Directivei 2001/18.
În aceste condiții, considerând că Republica Franceză a omis să asigure executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, la 28 februarie 2007, Comisia a introdus prezenta acțiune.
În aceeași zi, autoritățile franceze au confirmat Comisiei conținutul discuției sus-menționate și au transmis acesteia două proiecte de decret. Potrivit Republicii Franceze, publicarea acestora și a altor măsuri destinate de asemenea să asigure transpunerea Directivei 2001/18 era prevăzută pentru începutul lunii aprilie 2007.
Evoluțiile intervenite în cursul prezentei proceduri
Printr-o notă din 20 martie 2007, autoritățile franceze au transmis Comisiei diferite texte publicate la aceeași dată în
Jurnalul Oficial al Republicii Franceze
(denumite în continuare, împreună, „măsurile de executare din martie 2007”) respectiv:
—
Decretul nr. 2007-357 din 19 martie 2007 de modificare a Decretului nr. 93-774 din 27 martie 1993 privind stabilirea listei tehnicilor de modificare genetică și a criteriilor de clasificare a organismelor modificate genetic;
—
Decretul nr. 2007-358 din 19 martie 2007 privind diseminarea deliberată în oricare alt scop decât introducerea pe piață a unor produse compuse în tot sau în parte din organisme modificate genetic;
—
Decretul nr. 2007-359 din 19 martie 2007 privind procedura de autorizare în vederea introducerii pe piață a unor produse nedestinate alimentației compuse în tot sau în parte din organisme modificate genetic;
—
decizia din 15 martie 2007 de modificare a deciziei din 2 iunie 1998 privind standardele tehnice pe care trebuie să le îndeplinească instalațiile supuse autorizării în temeiul rubricii 2680-2 din nomenclatorul instalațiilor clasificate pentru protecția mediului;
—
decizia din 15 martie 2007 de modificare a anexei I la decizia din 2 iunie 1998 privind prevederile generale aplicabile instalațiilor clasificate pentru protecția mediului supuse declarării sub rubrica 2680-1 organisme modificate genetic și
—
decizia din 15 martie 2007 privind etichetarea organismelor modificate genetic pusă la dispoziția terților pentru a fi utilizată numai în scopuri de cercetare, de dezvoltare sau de educație.
Considerând că măsurile de executare din martie 2007 nu asigurau completa executare a Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, și că articolul 8 alineatul (2), articolul 17 alineatele (1), (2) și (9), articolul 19 și articolul 23 din Directiva 2001/18 continuau să nu fie transpuse în mod corect, Comisia a adaptat concluziile acțiunii sale în cadrul memoriului în replică, în ceea ce privește sancțiunile pecuniare. În consecință, Comisia propunea Curții:
—
reducerea cuantumului penalității cu titlu cominatoriu pe zi de întârziere propus în cererea introductivă într-o măsură conformă gradului de executare a Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior;
—
adaptarea, într-o măsură conformă cu gradul de executare menționat, a cuantumului sumei forfetare propuse în cererea sa introductivă, însă numai pentru partea corespunzătoare perioadei scurse de la 21 martie 2007 până la momentul în care:
—
aceeași Hotărâre Comisia/Franța va fi fost pe deplin executată, dacă acest moment are loc înainte de pronunțarea prezentei hotărâri;
—
este pronunțată prezenta hotărâre, dacă Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, nu a fost pe deplin executată la momentul respectiv.
Cu ocazia ședinței, Comisia a menționat totuși că aprecia că articolul 17 din Directiva 2001/18 nu mai impunea măsuri de transpunere suplimentare în Franța.
Admițând că nu a asigurat executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, la expirarea termenului acordat în avizul motivat, Republica Franceză apreciază, cu toate acestea, că măsurile de executare din martie 2007 au asigurat, începând cu acel moment, transpunerea completă a Directivei 2001/18 și, prin urmare, executarea deplină a hotărârii menționate. Consideră, prin urmare, că cererile privind obligarea sa la plata unei penalități cu titlu cominatoriu și la plata unei sume forfetare sunt rămase fără obiect sau, în subsidiar, că sunt nefondate sau, în orice caz, excesive. Pentru acest motiv, solicită respingerea acestora.
Posterior terminării procedurii orale, Republica Franceză a informat Curtea și Comisia, prin scrisorile din 27 iunie 2008, în legătură cu adoptarea Legii nr. 2008-595 din 25 iunie 2008 privind organismele modificate genetic (JORF din 26 iunie 2008, p. 10218, denumită în continuare „Legea din 25 iunie 2008”).
După examinarea acestui text, Comisia a informat Curtea, prin scrisoarea datată 30 iulie 2008, că apreciază că legea menționată asigură, începând cu intrarea sa în vigoare, și anume 27 iunie 2008, transpunerea completă a Directivei 2001/18 și, prin urmare, executarea deplină a Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior. În cuprinsul aceleiași scrisori, Comisia a indicat că, pe de altă parte, pentru acest motiv, cererea sa de obligare a Republicii Franceze la plata unei penalități cu titlu cominatoriu a rămas fără obiect.
Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor
Chiar dacă articolul 228 CE nu precizează care este termenul în care trebuie executată o hotărâre, dintr-o jurisprudență constantă rezultă că interesul legat de o aplicare imediată și uniformă a dreptului comunitar impune ca această executare să fie începută imediat și să se realizeze în cel mai scurt termen posibil (a se vedea în special Hotărârea din 25 noiembrie 2003, Comisia/Spania,
C-278/01, Rec., p. I-14141
, punctul 27 și jurisprudența citată).
De altfel, data de referință pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor în temeiul articolului 228 CE este data expirării termenului stabilit în avizul motivat emis în temeiul acestei dispoziții (a se vedea în special Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania,
C-503/04, Rep., p. I-6153
, punctul 19 și jurisprudența citată).
În speță, este evident că, la data la care a expirat termenul de 2 luni acordat în avizul motivat din 19 decembrie 2005, termenul în care ar fi trebuit să fie asigurată executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, prin intermediul căreia se impunea adoptarea de măsuri de transpunere a Directivei 2001/18, era cu mult depășit, din moment ce, de la pronunțarea acestei hotărâri, trecuseră aproape 19 luni.
De altfel, este cert că, la aceeași dată a expirării, Republica Franceză nu luase niciuna dintre măsurile pe care le presupune executarea hotărârii menționate, cu excepția adoptării Decretului nr. 2005-51, măsură cu o întindere extrem de limitată în raport cu obligația de transpunere care îi incumba.
În aceste condiții, este necesar să se constate că, astfel cum recunoaște, de altfel, ea însăși, Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
Cu privire la sancțiunea pecuniară
Cu privire la penalitatea cu titlu cominatoriu
Astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 19 și 20 din prezenta hotărâre, Comisia a precizat că, în opinia sa, prin intrarea în vigoare a Legii din 25 iunie 2008, a fost asigurată executarea deplină a Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, și că, în consecință, cererea de impunere a unei penalități cu titlu cominatoriu Republicii Franceze a rămas fără obiect.
În această privință, trebuie amintit că rezultă dintr-o jurisprudență constantă că impunerea eventuală a unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 228 CE, a cărei natură coercitivă în privința unei neîndepliniri a obligațiilor în curs a fost evidențiată în mai multe rânduri de Curte (a se vedea în special, în acest sens, Hotărârea din 4 iulie 2000, Comisia/Grecia,
C-387/97, Rec., p. I-5047
, punctele 90 și 92), nu se justifică în principiu decât în măsura în care persistă neîndeplinirea care decurge din neexecutarea unei hotărâri anterioare a Curții (a se vedea în special, în acest sens, Hotărârea din 18 iulie 2006, Comisia/Italia,
C-119/04, Rec., p. I-6885
, punctele 45 și 46, precum și Hotărârea Comisia/Germania, citată anterior, punctul 40).
Având în vedere ceea ce precedă, Curtea consideră că nu se impune obligarea la plata unei penalități cu titlu cominatoriu.
Cu privire la suma forfetară
Argumentele părților
Comisia arată că, în cazul sesizării Curții în temeiul articolului 228 CE și astfel cum a prefigurat la punctul 10 din Comunicarea SEC (2005) 1658 din 13 decembrie 2005 (denumită în continuare „Comunicarea din 2005”), va propune de acum înainte în mod sistematic obligarea statului membru aflat în culpă la plata unei sume forfetare și că va menține o asemenea cerere, fără a se mai desista de acțiune, chiar dacă, pe parcursul judecății, se execută hotărârea anterioară a Curții.
Potrivit Comisiei, această nouă abordare se justifică în scopul de a evita aducerea oricărei atingeri autorității hotărârilor Curții, principiilor legalității și securității juridice, precum și eficacității dreptului comunitar. Absența oricărei sancțiuni financiare în cazul conformării tardive pe parcursul judecății ar presupune într-adevăr, astfel cum ar tinde să apară din ce în ce mai frecvent în practică, riscul de a stimula statele membre să nu execute cu diligență hotărârile Curții și să adopte în mod sistematic atitudini de tergiversare.
În această privință, Comisia subliniază că, în perioada cuprinsă între decembrie 1996 și octombrie 2005, a procedat, în conformitate cu articolul 228 CE, la trimiterea unui număr de 296 de scrisori de punere în întârziere, dintre care 50 către Republica Franceză, și a unui număr de 125 de avize motivate, dintre care 25 către același stat membru. În aceeași perioadă, Comisia a decis, în 38 de cazuri, să sesizeze Curtea în temeiul dispoziției menționate, 7 dintre deciziile sale privind Republica Franceză, și a sesizat în mod efectiv Curtea în 23 de cazuri, 6 dintre sesizări vizând statul membru menționat. Doar în 6 dintre procedurile astfel inițiate Curtea a pronunțat o hotărâre, o conformare tardivă intervenind în toate celelalte cazuri înainte de finalizarea procedurii judiciare. În plus, ar exista tendința de agravare a situației, deoarece, în perioada cuprinsă între 1 ianuarie și 24 octombrie 2005, Comisia a trebuit să emită 50 de scrisori de punere în întârziere în temeiul articolului 228 CE.
În calitate de instrument de convingere, procedura judiciară specială de executare prevăzută la articolul 228 alineatul (2) CE ar trebui, prin urmare, să se adapteze atât împrejurărilor particulare ale fiecărui caz determinat, cât și unor împrejurări mai generale, printre care figurează evoluția descrisă la punctul precedent.
Spre deosebire de penalitatea cu titlu cominatoriu, care posedă o funcție persuasivă în ceea ce privește neîndeplinirea în curs și care este destinată să prevină persistența acesteia după pronunțarea hotărârii Curții în temeiul articolului 228 CE, suma forfetară, care este datorată independent de atitudinea pe care o adoptă statul membru în cauză, în ceea ce privește neîndeplinirea menționată a obligațiilor, odată pronunțată o asemenea hotărâre, ar fi mai curând destinată să sancționeze comportamentul trecut. Aceasta ar acționa astfel în scop de descurajare și de prevenire a repetării unor încălcări similare. Amenințarea cu aplicarea acesteia ar fi în special de natură să determine statul membru să execute cât mai devreme hotărârea inițială de constatare a neîndeplinirii și, în particular, înainte de o a doua sesizare a Curții.
Comisia propune să se distingă între două perioade pentru a calcula suma forfetară și anume, pe de o parte, perioada scursă între data pronunțării Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, și data de 20 martie 2007, la care au fost publicate măsurile de executare din martie 2007, și, pe de altă parte, perioada posterioară datei de 20 martie 2007.
Referindu-se la metoda de calcul expusă în Comunicarea din 2005, Comisia propune astfel, în primul rând, impunerea, în sarcina Republicii Franceze, a sumei de 43660 de euro pentru fiecare zi scursă în perioada cuprinsă între 15 iulie 2004 și 20 martie 2007.
Acest cuantum zilnic rezultă, astfel cum prevede metoda de calcul menționată, din multiplicarea unei sume forfetare de bază de 200 de euro cu un coeficient de gravitate a încălcării, în speță fixat la 10 pe o scară de la 1 la 20, și cu un factor n, depinzând de capacitatea de plată a fiecărui stat membru, factorul respectiv fiind fixat, în ceea ce privește Republica Franceză, la 21,83. Cuantumul sumei forfetare datorate în privința perioadei sus-menționate s-ar ridica astfel la 42743140 de euro (43660 de euro × 979 de zile).
Potrivit Comisiei, coeficientul de gravitate 10 se justifică, în speță, în considerarea caracterului vădit al încălcării, care rezultă din absența transpunerii unei directive, din durata îndelungată, din importanța normei încălcate, care este destinată să protejeze sănătatea umană și mediul, garantând totodată libera circulație a OMG-urilor, precum și în considerarea caracterului repetitiv al neîndeplinirii obligațiilor de către Republica Franceză în domeniul OMG-urilor. Comisia se referă, sub acest ultim aspect, la Hotărârea din 20 noiembrie 2003, Comisia/Franța (
C-296/01, Rec., p. I-13909
), și la Hotărârea din 27 noiembrie 2003, Comisia/Franța (
C-429/01, Rec., p. I-14355
), și, în ceea ce privește cea de a doua hotărâre, la executarea acesteia survenită după sesizarea Curții în temeiul articolului 228 CE (a se vedea Ordonanța de radiere din 7 februarie 2007, Comisia/Franța, C-79/06). Comisia invocă de asemenea lipsa unei cooperări loiale și a voinței de a duce la bun sfârșit executarea Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, de care ar fi dat dovadă autoritățile franceze.
În ceea ce privește atingerea adusă intereselor publice și private care rezultă din neîndeplinirea obligațiilor de către Republica Franceză, Comisia insistă mai ales asupra insecurității juridice care ar apărea pentru operatori referitor la drepturile și la obligațiile acestora. „Ghidurile” provenind de la Ministerul Agriculturii destinate solicitanților potențiali de autorizații de folosire experimentală a OMG-urilor la care face referire, în apărare, Republica Franceză ar fi lipsite de forță juridică și nu ar putea, mai ales, să confere asemenea drepturi și obligații precum ar face-o o transpunere corectă a Directivei 2001/18. O hotărâre a tribunal administratif de Clermont-Ferrand (Tribunalul Administrativ din Clermont-Ferrand) din 4 mai 2006 de anulare a unei autorizații de folosire experimentală pentru lipsa bazei legale ca urmare a absenței transpunerii acestei directive ar ilustra în special această insecuritate juridică.
Comisia arată de asemenea că absența unei asemenea transpuneri ar genera unele riscuri constând în diseminări transfrontaliere de OMG-uri care nu ar putea fi sancționate penal, în descurajarea cercetării biotehnologice asupra OMG-urilor, precum și a comercializării acestora sau în conflicte comerciale internaționale legate de circumstanța că reglementarea comunitară aplicabilă în privința OMG-urilor importate din țări terțe nu s-ar întemeia pe un cadru juridic intern comunitar coerent apt să o justifice.
În al doilea rând, în ceea ce privește perioada posterioară datei de 20 martie 2007, în opinia Comisiei, măsurile din martie 2007 nu au asigurat executarea deplină a Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, întrucât, potrivit Comisiei, articolul 8 alineatul (2) și articolele 19 și 23 din Directiva 2001/18 continuau să fie, în acest stadiu, incorect transpuse, astfel încât obligarea la plata unei sume forfetare pe zi, proporționată în funcție de gravitatea neîndeplinirii obligațiilor în măsura în care aceasta subzista, ar rămâne necesară în privința perioadei menționate.
Comisia propune ca suma forfetară pe zi care trebuie achitată de Republica Franceză, începând cu data de 21 martie 2007, să fie calculată prin multiplicarea unui coeficient de gravitate a încălcării lăsat la aprecierea Curții, dar care să fie proporționat cu încălcarea care subzistă, cu cuantumul de bază de 200 de euro și cu factorul n menționate la punctul 36 din prezenta hotărâre. Această sumă zilnică ar trebui, de altfel, să fie impusă până la data la care Hotărârea din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, a fost pe deplin executată.
Metoda de calcul astfel preconizată de Comisie ar permite, potrivit acesteia, stabilirea, la momentul în care se pronunță Curtea, a unei sume globale forfetare, proporționată în raport cu gravitatea încălcării și ținându-se seama de eventuala bunăvoință tardivă a statului membru în cauză.
În sfârșit, Comisia precizează că împrejurarea că o sumă forfetară într-un cuantum de 20 de milioane de euro a fost impusă prin Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța (
C-304/02, Rec. p. I-6263
), nu ar trebui să constituie un punct de referință pentru alte cauze, întrucât caracterul simbolic al acestei sume se explică prin circumstanțe procedurale particulare proprii cauzei menționate.
Republica Franceză consideră, în principal, că Hotărârea din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, a fost pe deplin executată în urma adoptării măsurilor de executare din martie 2007 și că, prin urmare, solicitarea Comisiei referitoare la impunerea unei sume forfetare ar fi rămas fără obiect.
Într-adevăr, unica funcție a unei asemenea impuneri ar fi aceea de a stimula statul membru să execute o hotărâre a Curții prin care se constată o neîndeplinire a obligațiilor în privința sa și, prin aceasta, de a asigura aplicarea efectivă a dreptului comunitar, iar nu de a preveni comiterea unor încălcări viitoare. Hotărârile pronunțate până în prezent de Curte, în temeiul articolului 228 CE, ar confirma de altfel că, atunci când s-a pus capăt neîndeplinirii obligațiilor, nu mai este necesară obligarea la plata unei asemenea sume forfetare.
În subsidiar, Republica Franceză apreciază că nu poate fi impusă o sumă forfetară pe baza unor considerații de ordin general, ci ar fi necesar să se stabilească existența unor împrejurări particulare, proprii cazului în speță, de tipul celor evidențiate de Curte în Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, și care să se raporteze la perioada extrem de îndelungată în care a persistat neexecutarea unei hotărâri a Curții și la consecințele, apreciate ca fiind deosebit de grave, ale acestei neîndepliniri a obligațiilor.
Or, asemenea condiții nu ar exista în prezenta cauză. Pe de o parte, în speță, durata scursă de la pronunțarea Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, ar fi mult mai redusă, iar hotărârea menționată ar fi fost, în plus, pusă în executare la un interval de timp extrem de scurt după sesizarea Curții. Pe de altă parte, neîndeplinirea obligațiilor nu ar privi decât o parte din dispozițiile Directivei 2001/18, și anume acelea care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220, și nu ar fi avut, în plus, decât consecințe practice foarte limitate. Astfel, prezenta cauză s-ar apropia de ansamblul celorlalte cauze în care Curtea nu a considerat oportună obligarea la plata unei sume forfetare.
În mod absolut subsidiar, Republica Franceză apreciază, sub aspectul cuantumului, că, în orice caz, suma forfetară propusă este excesivă. În primul rând ar fi vorba de o sumă enormă în comparație cu cele 20 de milioane de euro impuse prin Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior.
În plus, metoda de calcul reținută ar denatura caracterul forfetar al sancțiunii, suma zilnică propusă apropiindu-l mai mult de o penalitate retroactivă.
În sfârșit, coeficientul de gravitate a încălcării propus ar fi prea ridicat.
Mai întâi, într-adevăr, absența transpunerii Directivei 2001/18 nu ar fi avut decât consecințe practice foarte limitate. Pe de o parte, utilizările cele mai frecvente de OMG-uri ar ține de alte reglementări, precum Regulamentul (CE) nr. 1829/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 septembrie 2003 privind produsele alimentare și furajele modificate genetic (
JO L 268, p. 1
, Ediție specială, 13/vol. 41, p. 3), în timp ce cererile de autorizare întemeiate pe Directiva 2001/18 ar fi rămas extrem de puțin numeroase. Pe de altă parte, o procedură de autorizare experimentală de plante superioare modificate genetic care se întemeiază pe două ghiduri întocmite de Ministerul Agriculturii ar fi fost bine instituită, iar autorizațiile eliberate pe această bază ar fi permis în mod efectiv atingerea obiectivelor Directivei 2001/18 în materia cererilor de autorizare, de informare și de consultare a populației, precum și de limitare a riscurilor de răspândire, în special transfrontalieră, a microorganismelor. Această împrejurare ar fi dovedită în special atât de conținutul ghidurilor menționate, cât și de o decizie de autorizare individuală depusă de Republica Franceză, precum și, în sfârșit, de diferite hotărâri pronunțate de Consiliul de Stat.
În al doilea rând, în perioada 2003-2006, Franța ar fi ocupat a doua poziție între statele membre atât după nivelul numărului de cereri de autorizare de diseminare în scopuri experimentale, cât și în ceea ce privește producerea de OMG-uri în scopuri comerciale, ceea ce ar dovedi că nici comercializarea de OMG-uri, nici cercetarea biotehnologică nu ar fi fost descurajate ca urmare a netranspunerii Directivei 2001/18.
În al treilea rând, problema transpunerii directivei menționate nu ar fi fost niciodată ridicată în cadrul unor negocieri comerciale internaționale.
În al patrulea rând, nu ar fi existat, din partea Republicii Franceze, nici o lipsă de cooperare, nici o omisiune intenționată de a executa Hotărârea din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, întârzierile observate fiind legate în special, astfel cum s-a arătat deja în cursul fazei precontencioase, de preocuparea de a atenua tulburările ordinii publice cauzate de culturile OMG-urilor și de a facilita acceptarea de către opinia publică a acestor culturi grație unor reforme mai ambițioase decât cele pe care le-ar impune simpla transpunere a Directivei 2001/18.
În al cincilea și ultimul rând, Comisia nu poate să se prevaleze de împrejurări care au condus la declanșarea altor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, proceduri care în prezent sunt încheiate.
Aprecierea Curții
Dacă obligarea la plata unei penalități cu titlu cominatoriu, care îmbracă o natură esențial coercitivă în privința unei neîndepliniri a obligațiilor în curs, nu se impune, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 27 din prezenta hotărâre, decât în măsura în care persistă neexecutarea hotărârii prin care a fost constatată inițial neîndeplinirea, nimic, în schimb, nu se opune adoptării unei soluții diferite în ceea ce privește impunerea unei sume forfetare.
Din jurisprudența Curții rezultă că procedura prevăzută la articolul 228 alineatul (2) CE are ca obiectiv stimularea unui stat membru aflat în culpă să execute o hotărâre prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor și, prin aceasta, să asigure aplicarea efectivă a dreptului comunitar, iar măsurile prevăzute de această dispoziție, și anume suma forfetară și penalitatea cu titlu cominatoriu, vizează ambele același obiectiv (Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, punctul 80).
Dacă impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu pare a fi foarte indicată pentru a stimula un stat membru să pună capăt, cât mai repede posibil, unei încălcări care, în lipsa unei astfel de măsuri, ar avea tendința de a persista, impunerea unei sume forfetare se întemeiază mai mult pe aprecierea consecințelor unei neexecutări a obligațiilor de către statul membru respectiv asupra intereselor private și publice, în special atunci când încălcarea a persistat o lungă perioadă de la pronunțarea hotărârii care a constatat-o inițial (Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, punctul 81).
Revine Curții competența ca, în fiecare cauză și în funcție de împrejurările speței cu care este sesizată, precum și de nivelul de persuasiune și de disuasiune care apare necesar, să adopte sancțiunile pecuniare corespunzătoare pentru a asigura executarea cât mai rapid cu putință a hotărârii care a constatat anterior o neîndeplinire a obligațiilor și pentru a preveni repetarea unor încălcări analoage ale dreptului comunitar (a se vedea Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, punctul 97).
În această privință, împrejurarea, evidențiată de Republica Franceză, că plata unei sume forfetare nu a fost impusă până în prezent de Curte în situații în care o executare completă a hotărârii inițiale fusese asigurată înainte de finalizarea procedurii inițiate în temeiul articolului 228 CE nu poate constitui un obstacol în calea unei decizii de a impune o asemenea sumă forfetară, într-o altă cauză, dacă aceasta se dovedește necesară în considerarea caracteristicilor speței și a gradului de persuasiune și de disuasiune necesar.
În ceea ce privește propunerile pe care le presupune Comunicarea din 2005 în materia impunerii de sume forfetare de care Comisia s-a prevalat în prezenta cauză, trebuie amintit că, deși orientările, precum cele conținute în comunicările Comisiei, pot contribui în mod efectiv la garantarea transparenței, a previzibilității și a securității juridice ale acțiunii desfășurate de Comisie, totuși asemenea norme nu pot obliga Curtea în exercitarea competenței care îi este conferită prin articolul 228 alineatul (2) CE (a se vedea în special Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, punctul 85 și jurisprudența citată).
Eventuala impunere a unei sume forfetare trebuie, în fiecare speță, să depindă de ansamblul elementelor pertinente care se raportează atât la caracteristicile neîndeplinirii constatate, cât și la atitudinea proprie a statului membru vizat de procedura inițiată în temeiul articolului 228 CE.
Trebuie într-adevăr subliniat, în această privință, că modul de redactare a articolului 228 CE, nu mai mult decât finalitatea sa amintită anterior, nu indică faptul că obligarea la plata unei sume forfetare ar trebui să îmbrace caracterul automat pe care îl sugerează Comisia în Comunicarea din 2005. Prevăzând că aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu sau obligarea la plata unei sume forfetare „poate” fi dispusă de Curte în privința statului membru aflat în culpă, dispoziția amintită învestește Curtea cu o largă putere de apreciere în scopul de a decide dacă trebuie sau nu trebuie impuse astfel de sancțiuni.
În cazul în care decide să impună o penalitate cu titlu cominatoriu sau o sumă forfetară, Curtea trebuie, în exercitarea puterii sale de apreciere, să o stabilească astfel încât să fie, pe de o parte, adaptată împrejurărilor și, pe de altă parte, proporționată cu neîndeplinirea obligațiilor constatată, precum și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză (a se vedea Hotărârea Comisia/Spania, citată anterior, punctul 41 și jurisprudența citată). Mai specific, în ceea ce privește impunerea unei sume forfetare, printre factorii pertinenți în această privință se numără elemente precum durata în care persistă neîndeplinirea obligațiilor după pronunțarea hotărârii de constatare, precum și interesele publice și private în cauză (a se vedea Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, punctul 114).
În prezenta cauză, Curtea apreciază că trebuie avute în vedere împrejurările redate în continuare pentru a se pronunța asupra cererii de impunere a unei sume forfetare formulate de Comisie.
În primul rând și în ceea ce privește atitudinea adoptată de Republica Franceză în privința obligațiilor sale comunitare în domeniul specific al OMG-urilor, astfel cum a amintit Comisia, statul membru menționat a făcut deja obiectul mai multor hotărâri pronunțate în temeiul articolului 226 CE prin care se constată o neîndeplinire a obligațiilor sale ca urmare a faptului că nu a transpus în mod corect directive adoptate în domeniul menționat.
Într-adevăr, pe lângă constatarea operată în cadrul Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, privind netranspunerea Directivei 2001/18, hotărâre a cărei neexecutare a determinat inițierea prezentei proceduri, o constatare a neîndeplinirii obligațiilor Republicii Franceze a fost de asemenea operată prin Hotărârile din 20 noiembrie 2003 și din 27 noiembrie 2003, Comisia/Franța, citate anterior, ca urmare a unei transpuneri incomplete a Directivei 90/220, respectiv a Directivei 90/219/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind utilizarea în condiții de izolare a microorganismelor modificate genetic (
JO L 117, p. 1
, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 13).
De altfel, rezultă din Ordonanța de radiere din 7 februarie 2007, Comisia/Franța, citată anterior, că numai după ce Comisia a introdus o acțiune în constatarea neexecutării hotărârii menționate din 27 noiembrie 2003, Republica Franceză a luat măsurile necesare pentru a se conforma obligațiilor sale, iar ca urmare a acestor măsuri Comisia s-a desistat de acțiunea formulată.
Astfel cum a sugerat Comisia, o asemenea repetare a conduitelor ilicite ale unui stat membru, într-un sector specific al acțiunii comunitare, poate constitui un indiciu în sensul că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare ale dreptului comunitar este de natură să necesite adoptarea unei măsuri disuasive precum impunerea unei sume forfetare.
În al doilea rând, în ceea ce privește durata în care persistă neîndeplinirea obligațiilor de la pronunțarea Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, trebuie constatat că, în speță, nimic nu permite justificarea întârzierii importante constatate, după pronunțarea hotărârii menționate, în transpunerea efectivă a Directivei 2001/18, transpunere care nu impune în esență decât adoptarea unor dispoziții normative interne.
În această privință, trebuie subliniat cu precădere că, deși Republica Franceză nu contestă neîndeplinirea obligației sale de a executa hotărârea menționată la expirarea termenului acordat în avizul motivat, măsurile de executare din martie 2007, primele măsuri subsecvente adoptate în scopul asigurării unei asemenea executări, nu au avut loc decât la mai mult de un an după expirarea termenului menționat.
În ceea ce privește împrejurarea deplin dovedită în cadrul dosarului prezentat Curții, referitoare la culturile de OMG-uri în câmp deschis care au suscitat și continuă să suscite în Franța manifestări violente, în special sub forma unor operațiuni de smulgere, și faptul că întârzierea în punerea în executare a Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, s-ar explica în special prin preocuparea de a degreva activitatea parlamentară și de a înfăptui o reformă mai ambițioasă decât cea pe care o impune Directiva 2001/18, trebuie amintit, înainte de toate, că rezultă dintr-o jurisprudență constantă că un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul comunitar (a se vedea în special Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 25). În particular și chiar admițând că tulburările evocate de Republica Franceză sunt parțial determinate de punerea în aplicare a unor norme de origine comunitară, un stat membru nu se poate prevala de dificultățile apărute în stadiul executării unui act comunitar, nici chiar de dificultățile legate de rezistența unor particulari, pentru justificarea nerespectării obligațiilor și a termenelor care rezultă din normele de drept comunitar (a se vedea Hotărârea Comisia/Grecia, citată anterior, punctele 69 și 70).
În al treilea rând, în ceea ce privește gravitatea neîndeplinirii obligațiilor, în special în considerarea impactului său asupra intereselor publice și private implicate, trebuie subliniat că, astfel cum rezultă din articolul 1 din Directiva 2001/18, aceasta vizează armonizarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în materia introducerii pe piață a OMG-urilor și în cazul diseminării deliberate în mediu a acestora, precum și protejarea sănătății umane și a mediului.
Astfel cum rezultă din articolul 1 și din considerentele (6) și (8) ale directivei menționate, regimul instituit de aceasta este, de altfel, inspirat de principiile precauției și acțiunii preventive, în privința cărora trebuie amintit că reprezintă principii fundamentale ale protecției mediului, vizate în special la articolul 174 alineatul (2) CE.
Astfel cum s-a amintit, în această privință, în considerentele (4) și (5) ale Directivei 2001/18, organismele vii, dacă sunt diseminate în mediu în cantități mari sau mici, în scopuri experimentale sau ca produse comerciale, se pot reproduce în mediu și pot depăși frontierele naționale, afectând astfel alte state membre. Efectele unor astfel de diseminări în mediu pot fi ireversibile. Protecția sănătății umane necesită de asemenea acordarea atenției cuvenite controlării riscurilor ce rezultă în urma diseminării deliberate în mediu a OMG-urilor.
Prin intermediul armonizării legislațiilor naționale operate, Directiva 2001/18, care a fost adoptată în temeiul articolului 95 CE, vizează în plus și facilitarea liberei circulații a OMG-urilor ca produse în sine sau componente ale altor produse.
Or, astfel cum a subliniat deja Curtea, atunci când neexecutarea unei hotărâri a Curții este de natură să prejudicieze mediul și să pună în pericol sănătatea omului, a cărei protecție face parte dintre obiectivele înseși ale politicii comunitare în domeniul mediului, astfel cum reiese din articolul 174 CE, o asemenea neîndeplinire a obligațiilor prezintă un grad deosebit de gravitate (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior Comisia/Grecia, punctul 94, și Comisia/Spania, punctul 57).
În principiu, aceeași este situația în cazul în care libera circulație a mărfurilor este în continuare împiedicată, cu încălcarea dreptului comunitar, în pofida unei hotărâri a Curții care a constatat o neîndeplinire a obligațiilor pentru acest motiv.
În speță, în timp ce dispozițiile Directivei 2001/18 ar fi trebuit transpuse cel târziu la 17 octombrie 2002, s-a evidențiat anterior că, în pofida Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, Republica Franceză continua, la data la care Curtea a fost sesizată cu prezenta procedură, să nu ia nici cea mai mică măsură subsecventă pentru a asigura executarea hotărârii menționate și pentru a garanta în acest mod că obiectivele esențiale urmărite de legiuitorul comunitar sunt îndeplinite integral.
Toate considerațiile ce precedă sunt suficiente pentru a justifica impunerea unei sume forfetare în prezenta cauză.
În scopul stabilirii cuantumului acestei sume forfetare, Curtea apreciază oportun să aibă în vedere, pe lângă considerațiile expuse la punctele 66-79 din prezenta hotărâre, și împrejurările care vor fi descrise în continuare.
În primul rând și astfel cum rezultă în special din considerentele (1) și (3) ale Directivei 2001/18, aceasta s-a substituit Directivei 90/220, care avea un obiect similar, aducând diferite îmbunătățiri acesteia din urmă și, în același timp, procedând la reformarea acesteia. Pentru acest motiv, Curtea, în Hotărârea din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, a constatat neîndeplinirea obligațiilor Republicii Franceze pentru netranspunerea Directivei 2001/18 doar în măsura în care obligațiile stabilite în privința statelor membre de aceasta din urmă sunt în dezacord sau depășesc cadrul celor care rezultau din Directiva 90/220.
În cuprinsul cererii sale introductive din prezenta cauză, Comisia a subliniat, de altfel, în această privință, referindu-se la punctul 5 din Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, că, interpretate izolat, dispozițiile articolelor 1, 2, 4, 5, ale articolului 6 alineatele (1), (3) și (5), ale articolului 8 alineatul (1), ale articolelor 10-12, ale articolului 15 alineatele (1) și (3), ale articolelor 21, 22, 24, 25, 27-34 și ale articolelor 36-38 din Directiva 2001/18 nu necesitau măsuri de executare a hotărârii menționate.
Rezultă în special din ceea ce precedă că absența oricăror măsuri subsecvente de transpunere a Directivei 2001/18 de către Republica Franceză până la adoptarea măsurilor de executare din luna martie 2007 nu prezintă același grad de gravitate, mai cu seamă pe planul protecției mediului, a sănătății umane, a liberei circulații a mărfurilor și a intereselor publice și private în cauză, precum acela care ar fi rezultat dintr-o situație în care o reglementare comunitară care vizează obiective de importanța celor care caracterizează directiva menționată nu ar fi făcut obiectul niciunei măsuri de executare în ordinea juridică a statului membru în cauză, în pofida existenței unei hotărâri a Curții prin care să se constate că statul membru respectiv nu și-a îndeplinit obligațiile.
În al doilea rând, se poate ține seama, într-o anumită măsură, de faptul că, în pofida caracterului lor tardiv, măsurile de executare din martie 2007 au asigurat o transpunere perfect consecventă a Directivei 2001/18, doar trei dintre dispozițiile acesteia din urmă rămânând, potrivit Comisiei, imperfect transpuse până la data de 27 iunie 2008.
În al treilea rând, Curtea apreciază, alături de avocatul general la punctul 82 din concluzii, că împrejurările amintite la punctul 72 din prezenta hotărâre și desfășurarea procedurii precontencioase, astfel cum rezultă în special din cuprinsul punctelor 6-13 din prezenta hotărâre, nu permit să se concluzioneze că autoritățile naționale menționate, pe lângă neîndeplinirea obligației lor de a executa Hotărârea din 15 iulie 2004, Comisia/Franța, citată anterior, aspect constatat anterior în cuprinsul prezentei hotărâri, nu și-ar fi îndeplinit nici obligația de cooperare loială, astfel cum susține Comisia, pe parcursul perioadei care a condus la executarea hotărârii menționate, și ar fi adoptat o atitudine intenționată de tergiversare doar în scopul de a se sustrage executării cu celeritate a obligațiilor care le reveneau în această privință.
Având în vedere cele ce precedă, o justă apreciere a împrejurărilor speței permite stabilirea cuantumului sumei forfetare pe care Republica Franceză va fi obligată să o achite la 10 milioane de euro.
Prin urmare, se impune obligarea Republicii Franceze la plata către Comisie, în contul „resurse proprii ale Comunității Europene”, a unei sume forfetare în cuantum de 10 milioane de euro.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată, iar neîndeplinirea obligațiilor a fost constatată, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Republica Cehă, care a intervenit în susținerea concluziilor prezentate de Republica Franceză, suportă propriile cheltuieli de judecată în conformitate cu articolul 69 alineatul (4) primul paragraf din același regulament.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Prin neluarea, la expirarea termenului acordat în avizul motivat, a tuturor măsurilor pe care le presupune executarea Hotărârii din 15 iulie 2004, Comisia/Franța (C-419/03), privind netranspunerea în dreptul intern a dispozițiilor Directivei 2001/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 martie 2001 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic și de abrogare a Directivei 90/220/CEE a Consiliului, care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic, Republica Franceză nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.

2)
Obligă Republica Franceză la plata către Comisia Comunităților Europene, în contul „resurse proprii ale Comunității Europene”, a unei sume forfetare în cuantum de 10 milioane de euro.

3)
Obligă Republica Franceză la plata cheltuielilor de judecată.

4)
Republica Cehă suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.