CELEX: 61994CJ0241
Begrebet statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1
Statslige interventioner af social karakter

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. september 1994 har Den Franske Republik anlagt sag i medfoer af EF-traktatens artikel 173, stk. 1, med paastand om annullation af Kommissionens beslutning SG(94) D/8907 af 27. juni 1994 (herefter "den anfaegtede beslutning").
2 Ved den anfaegtede beslutning fastslog Kommissionen, at det oekonomiske tilskud fra Fonds national de l' emploi (herefter "FNE") til gennemfoerelsen af et socialt program, der var ivaerksat af selskabet Kimberly Clark Sopalin (herefter "Kimberly Clark"), var en statsstoette i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 1.
3 Kimberly Clark, som hovedsageligt driver virksomhed med fremstilling og forarbejdning af cellulosevat, har en fabrik i Sotteville-les-Rouen, der i begyndelsen af 1993 havde 465 ansatte. Som led i en omstrukturering aendrede Kimberly Clark virksomheden til udelukkende at fremstille papirslommetoerklaeder, hvorved selskabet foretog en modernisering af sit industrielle apparat, omorganiserede produktionen med anvendelse af nye arbejdsmetoder og indskraenkede personalet med 207 ansatte.
4 I overensstemmelse med de franske regler om afskedigelse af oekonomiske grunde udarbejdede Kimberly Clark et socialt program, hvortil var knyttet en raekke foranstaltninger, hvoraf nogle var medfinansieret af staten inden for rammerne af FNE. Udgifterne til programmet var ansat til 109,08 mio. FF, hvoraf staten overtog 27,25 mio. FF, dvs. ca. 25% af udgifterne.
5 Kommissionen vedtog den omtvistede beslutning paa grundlag af de oplysninger, som de franske myndigheder havde afgivet ved skrivelse af 28. januar og 10. marts 1994. Heri anfoerte Kommissionen for det foerste, at FNE ifoelge aftalen mellem staten (FNE) og Kimberly Clark havde forpligtet sig til at finansiere en del af de samlede udgifter til det sociale program, nemlig 27,25 mio. FF. Kommissionen fandt, at FNE' s interventioner havde karakter af statsstoette, da aftalerne blev indgaaet med virksomheder med beskaeftigelsesproblemer, og da FNE' s bidrag, der var finansieret over statsbudgettet, var fastsat individuelt afhaengig af virksomhedens finansielle situation og dens egen indsats. Kommissionen fremhaevede, at stoetten var egnet til at fordreje konkurrencevilkaarene og paavirkede samhandelen mellem medlemsstaterne, hvorfor den var omfattet af traktatens artikel 92, stk. 1.
6 Kommissionen erklaerede dog stoetten forenelig med faellesmarkedet, for saa vidt den var bestemt til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller oekonomiske regioner og ikke, som det er et krav efter traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), aendrede samhandelsvilkaarene paa en maade, der strider mod den faelles interesse. Kommissionen baserede sin konklusion herom paa kapacitetsnedskaeringen som foelge af virksomhedens omstrukturering, den omstaendighed, at de afskedigede arbejdstagere var de vaesentligste begunstigede af stoetten, og den omstaendighed, at den tildelte stoette udgjorde et begraenset beloeb.
7 Til stoette for paastanden har den franske regering kun fremfoert ét anbringende, som er, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en retsvildfarelse. Regeringen anfoerer herved naermere, at de af FNE ivaerksatte foranstaltninger ikke hoerer til den form for stoette til virksomheder, som er omhandlet i traktatens artikel 92, men udgoer en generel foranstaltning til gunst for loenmodtagere, som har til formaal at bekaempe arbejdsloesheden. I den forbindelse goer regeringen gaeldende, at FNE' s interventioner generelt ikke er til gunst for "visse virksomheder eller visse produktioner" i traktatens artikel 92, stk. 1' s forstand. Desuden har Kimberly Clark ikke draget nogen fordel deraf, da FNE' s foranstaltninger ikke letter virksomhedernes byrder, da foranstaltningernes gennemfoerelse ikke hjaelper virksomhederne til at opfylde deres lovlige forpligtelser, og da interventionen begunstiger loenmodtagerne og ikke forbedrer virksomhedernes konkurrencestilling.
8 Ifoelge de franske regler skal en arbejdsgiver i tilfaelde af afskedigelse af oekonomiske grunde (artikel L 321-1 i code du travail) betale den afskedigede loenmodtager en godtgoerelse i henhold til lov eller overenskomst, og godtgoerelsen i henhold til loven er en minimumsydelse (artikel L 122-9 i code du travail). Desuden skal arbejdsgiveren give de paagaeldende loenmodtagere en "forret til genansaettelse" inden for en periode paa et aar (artikel L 321-14) og tilbyde dem at indgaa en omskolingsaftale (artikel L 321-5), saafremt de har to aars anciennitet ° eller mindre anciennitet, hvis overenskomstbestemmelserne herom er gunstigere ° og saafremt de er under 57 aar.
9 Ud over disse minimumsforskrifter skal der ifoelge fransk lov udarbejdes et socialt program, som skal fastsaettes og gennemfoeres i virksomheder med mindst 50 ansatte, naar der paataenkes afskediget mindst 10 ansatte for en sammenhaengende periode paa 30 dage. Dette var tilfaeldet med Kimberly Clark. Formaalet med et saadant program er at undgaa afskedigelser eller begraense antallet heraf samt at fremme fornyet ansaettelse af de personer, hvis afskedigelse ikke har kunnet undgaas, navnlig aeldre loenmodtagere eller loenmodtagere, som paa grund af deres sociale situation eller kvalifikationer har saerlig vanskeligt ved at blive reintegreret erhvervsmaessigt.
10 Ethvert socialt program skal mindst have til formaal at muliggoere fornyet ansaettelse af loenmodtagere, som mister deres arbejde, og skal til dette formaal indeholde alternative foranstaltninger til omskolingsaftalerne. Indholdet af disse foranstaltninger er dog ikke naermere defineret i nogen lov eller bekendtgoerelse.
11 Det fremgaar af sagens akter, at domstolene, som sager herom i givet fald indbringes for, har mulighed for at ophaeve afskedigelserne og derved kan tilsidesaette et socialt program, som ikke sikrer ivaerksaettelse af reelle foranstaltninger til fornyet ansaettelse af privatansatte loenmodtagere. De af FNE foretagne interventioner hoerer til de foranstaltninger, som kan traeffes inden for rammerne af et socialt program.
12 Disse interventioner ivaerksaettes ved, at der indgaas aftaler, som forhandles mellem og underskrives af virksomheden og staten. Aftalerne har et af foelgende tre formaal: De udgoer enten et alternativ til afskedigelsen via en nedsat arbejdstid, eller de tilsigter en forbedring af chancerne for en fornyet ansaettelse eller en pensionering af de aeldste loenmodtagere paa bedre vilkaar end ved arbejdsloeshed.
13 Statens deltagelse i de sociale programmer fastlaegges efter regler, som gaelder for samtlige virksomheder, og som er fastsat ved lov eller bekendtgoerelse. Deltagelsen afhaenger af de sociale formaal, som staten forfoelger. Der er i code du travail for hver enkelt type aftale fastsat maksimale beloeb for FNE' s interventioner, der gaelder for samtlige virksomheder.
14 De varierende satser for medfinansiering inden for de ved bekendtgoerelse fastsatte maksimumsbeloeb fastsaettes ved cirkulaere og afhaenger dels af en raekke kriterier vedroerende virksomhedens stoerrelse, da udgifterne til foranstaltninger med henblik paa forebyggelse af afskedigelser, eller til foranstaltninger, som traeffes i forbindelse hermed, er usaedvanligt omfattende, dels ° i de fleste tilfaelde ° af det sociale programs karakter.
15 I visse tilfaelde maa en medfinansiering umiddelbart afslaas, navnlig for saa vidt angaar virksomheder under afvikling eller i likvidation, som er fritaget fra reglerne, og ° hvilket kun gaelder i saerlige undtagelsestilfaelde ° naar virksomheden er i meget alvorlige finansielle vanskeligheder.
16 Den franske regering har for det foerste gjort gaeldende, at FNE' s foranstaltninger, som forfoelger et rent socialt formaal, er anvendelige paa samtlige virksomheder uden undtagelse. Den anfoerer, at kriterierne for, om staten accepterer eller afslaar at indgaa en FNE-aftale, som foreslaaet af virksomheden, er objektive, og udelukkende angaar betingelser for disse aftaler (f.eks. arbejdstagerens alder eller egnethed til at drage fordel af en foranstaltning til fornyet ansaettelse), der er fastsat ved de ved lov eller bekendtgoerelse udstedte bestemmelser. FNE' s aftaler er saaledes ingenlunde begraenset til en bestemt type virksomhed, produktionssektor eller region.
17 Vedroerende de i reglerne fastsatte betingelser henviser den franske regering til bestemmelserne i code du travail om FNE' s interventioner. Virksomhedernes og loenmodtagernes deltagelse i finansieringen af FNE' s saerlige foertidspensionsydelser er direkte reguleret ved bekendtgoerelse. Domstolene kan sanktionere en tilsidesaettelse af disse betingelser som en lovovertraedelse.
18 Vedroerende de betingelser, administrationen har opstillet for sin egen fremgangsmaade, har den franske regering anfoert, at disse fastsaettes i form af cirkulaerer eller instrukser, som offentligheden kan goere sig bekendt med, og hvis formaal er, at administrationen som led i den skoensbefoejelse, der er tillagt den ved gaeldende regler, fastsaetter de generelle retningslinjer, som skal foelges. I den forbindelse fremhaever den franske regering, at det skoen, de offentlige myndigheder udoever i forbindelse med FNE' s interventioner, paa ingen maade giver den virksomhed, der drager fordel af interventionen, en fortrinsstilling i forhold til sine konkurrenter, men tvaertimod har til formaal at sikre en strikte ligebehandling opretholdt.
19 Det maa paapeges, at efter traktatens artikel 92, stk. 1, er statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med faellesmarkedet i det omfang, den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
20 I fast retspraksis antages det, at artikel 92, stk. 1, ikke sondrer under hensyn til grundene til eller hensigten med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger (dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, praemis 27).
21 Den omstaendighed, at FNE' s interventioner har et socialt formaal, kan derfor ikke uden videre medfoere, at de falder uden for begrebet statsstoette i traktatens artikel 92.
22 Det maa dernaest fastslaas, at FNE' s interventioner hverken er begraenset til bestemte sektorer, omraader eller en begraenset kategori af virksomheder.
23 Som Kommissionen imidlertid med rette har fremhaevet, raader FNE over en skoensbefoejelse, som giver den mulighed for at afpasse den finansielle intervention efter forskellige hensyn, saasom navnlig valget af begunstigede, stoerrelsen af beloebet for den finansielle intervention og betingelserne for interventionen. Den franske regering har selv erkendt, at administrationen kan fravige de generelle retningslinjer, som den har fastsat, naar dette er begrundet i den saerlige situation, som foreligger.
24 Det maa derfor fastslaas, at ordningen for FNE' s deltagelse i de sociale programmer i kraft af ordningens formaal og generelle opbygning kan stille visse virksomheder gunstigere end andre og dermed opfylder betingelserne for, at der foreligger en statsstoette i traktatens artikel 92, stk. 1' s forstand.
25 Der kan foelgelig ikke gives den franske regering medhold i dens argumentation paa dette punkt.
26 Den franske regering har for det andet gjort gaeldende, at FNE' s foranstaltninger ikke letter virksomhedernes byrder, da gennemfoerelsen ikke hjaelper dem til at opfylde deres lovlige forpligtelser, men kraever en yderligere indsats af dem i forhold til de krav, der gaelder, hvis de fuldt ud skal overholde betingelserne i de almindelige regler, der gaelder for virksomhederne. De virksomheder, som er forpligtet til at udarbejde et socialt program, kan, naar de paataenker at foretage afskedigelser, vaelge ikke at benytte sig af de af FNE trufne foranstaltninger. Virksomheden kan saaledes opfylde det formaal om fornyet ansaettelse, som tilstraebes med det sociale program, ved hjaelp af de midler, den selv vaelger at bringe i anvendelse uden at benytte sig af FNE' s aftaler. Efter regeringens opfattelse skal disse aftaler goere det muligt for virksomheden at gaa videre end de foranstaltninger, der maa betragtes som et minimum af de forpligtelser paa det sociale omraade, som foelger af loven.
27 Den franske regering fremhaever, at da virksomheden ikke har nogen lovbestemt pligt til at benytte sig af FNE' s aftaler, men at de af FNE-aftalerne flydende forpligtelser er fakultative for virksomheden. Staten hjaelper derfor ikke virksomhederne til at overholde deres forpligtelser efter loven. De finansielle foelger af, at virksomheden indgaar en eller flere FNE-aftaler, medfoerer i oevrigt oftest ikke uvaesentlige udgifter for virksomheden, idet statens bidrag oftest er ret ubetydeligt, navnlig for saa vidt angaar stoerre virksomheder. Kimberly Clark er i oevrigt et godt eksempel herpaa.
28 Hvis Kimberly Clark nemlig havde noejedes med at afskedige de ansatte, hvoraf der oprindeligt skoennedes at vaere for mange (312 ansatte), og i stedet havde foreslaaet hver enkelt af de paagaeldende loenmodtagere en omskolingsaftale ° hvilket var i overensstemmelse med den generelle forpligtelse, som paahvilede selskabet efter de almindelige regler for virksomhederne ° ville udgiften hertil for selskabet have udgjort hoejst 45 mio. FF, da de gennemsnitlige udgifter for hver enkelt ansat som foelge af godtgoerelserne ved afskedigelse i henhold til overenskomsten for de ansatte, der var beroert af omstruktureringen, udgjorde ca. 140 000 FF og Kimberly Clark' s deltagelse i finansieringen af omskolingsaftalerne 4 500 FF (45 mio. FF = 312 x 140 000 + 312 x 4 500). Hvis man skulle opstille et regnestykke for den situation, at Kimberly Clark havde udarbejdet et socialt program, hvormed selskabet fuldt ud opfyldte sine forpligtelser i henhold til loven alene i kraft af egne midler, maatte man ifoelge regeringen laegge 7 mio. FF oveni for supplerende foranstaltninger. Hermed ville de samlede udgifter for det sociale program have andraget 52 mio. FF (45 mio. + 7 mio.).
29 Det sociale program, som blev ivaerksat af Kimberly Clark, og som indebar interventioner fra FNE, kostede derimod selskabet 81,83 mio. FF og staten 27,25 mio. FF. FNE' s intervention medfoerte derfor betydelig stoerre udgifter for Kimberly Clark, end hvis selskabet havde gennemfoert et program af egne midler, som utvivlsomt opfyldte dets forpligtelser i henhold til loven.
30 Kommissionen har anfoert, at den omstaendighed, at interventionen omfatter stoettemodtagerens fakultative udgifter, ikke udelukker, at der foreligger en stoette. Efter fast praksis anses interventioner til fordel for visse virksomheder eller produktioner for stoette, selv om interventionerne medgaar til finansiering af udgifter, som afholdes frivilligt af den paagaeldende virksomhed. Naar ivaerksaettelsen af et socialt program er obligatorisk, saaledes som det var tilfaeldet for Kimberly Clark, er det under alle omstaendigheder ikke korrekt, at FNE' s intervention aldrig omfatter nogen obligatorisk udgift for virksomheden. Da virksomheden ud over de strengt obligatoriske udgifter (godtgoerelser ved afskedigelse, mv.) er forpligtet til at betale de supplerende udgifter til gennemfoerelsen af det sociale program (under domstolenes kontrol), omfatter FNE' s intervention en variabel del af en helhed af udgifter, som for en vis ubestemt dels vedkommende er obligatoriske. Interventionen kan derfor taenkes at omfatte obligatoriske udgifter.
31 Hvad angaar den i sagen omtvistede beslutning kunne det ikke efter de oplysninger, som de franske myndigheder afgav i skrivelsen af 28. januar 1994, udelukkes, at FNE havde paataget sig en del af de obligatoriske udgifter.
32 I den forbindelse anfoerer Kommissionen, at det "regnestykke", den franske regering har foretaget til vurdering af, om FNE' s intervention til fordel for Kimberly Clark udgjorde en fordel for denne, ikke bringer nye elementer. Det er nemlig baseret paa hypotetiske forhold og giver ikke nogen forklaring paa, at Kimberly Clark uden at drage nogen fordel deraf indgik aftale om en intervention, som angiveligt var dyrere for selskabet, end hvis det havde ivaerksat et program af egne midler, der utvivlsomt opfyldte dets forpligtelser i henhold til loven. Dette regnestykke viser isaer, at hvis Kimberly Clark var blevet fritaget for at betale sin andel af programmet, saaledes som FNE har befoejelse til at bestemme, ville selskabet ubestrideligt have opnaaet en nettogevinst, og det ville have vaeret klart, at FNE' s intervention omfattede obligatoriske udgifter.
33 Det bemaerkes indledningsvis, at efter Domstolens praksis skal retmaessigheden af en beslutning om stoette vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen sad inde med paa det tidspunkt, da den gennemfoerte den (dom af 10.7.1986, sag 234/84, Belgien mod Kommissionen, Sml. s. 2263, praemis 16).
34 Endvidere bemaerkes, at begrebet stoette omfatter de fordele, som indroemmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget (dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, praemis 12 og 13).
35 I den forbindelse maa det fastslaas, at Kimberly Clark som foelge af de af selskabet paataenkte afskedigelser var forpligtet til at fastsaette et socialt program. Som det fremgaar af den franske regerings skrivelse af 10. marts 1994, indgik der flere led i det vedtagne sociale program for de arbejdstagere, der ikke blev afskediget, og som FNE deltog i, f.eks. aftaler om delvis arbejdsloeshed, bistand ved overgang til halvdagsbeskaeftigelse mv. Hvad angaar de 207 afskedigede arbejdstagere fremgaar det af programmet, at udgifterne til godtgoerelser ved afskedigelse i henhold til overenskomst, som udelukkende blev betalt af Kimberly Clark, udgjorde 37,60 mio. FF. Kimberly Clark forpligtede sig desuden til at forhoeje disse godtgoerelser med et beloeb paa 22,44 mio. FF.
36 For at kunne vurdere, om de omhandlede foranstaltninger var forenelige med faellesmarkedet, forespurgte Kommissionen ved skrivelse af 4. februar 1994 bl.a. den franske regering, hvad programmet ville have kostet, saafremt det havde vaeret begraenset til det minimum, som kraeves efter fransk lov. Hertil svarede regeringen, at man ikke uden videre kunne angive tal for et socialt program, der opfylder lovens mindstekrav. Foerst i replikken praeciserede den franske regering dette punkt naermere, idet den bl.a. oplyste, at Kimberly Clark oprindeligt paataenkte at afskedige 312 ansatte af en samlet arbejdsstyrke paa 465 ansatte, men at selskabet havde noejedes med at afskedige 207 ansatte efter at have foert forhandlinger med FNE, hvorunder denne forpligtede sig til efterfoelgende at medvirke i det sociale program.
37 Da Kommissionen som foelge heraf paa trods af sit praecise spoergsmaal derom var ude af stand til at vurdere de paagaeldende foranstaltningers karakter og virkninger, kunne den med foeje antage, at Kimberly Clark ved at ivaerksaette et socialt program i samarbejde med staten, hvori selskabet deltog med 81,83 mio. FF og staten med 27,25 mio. FF, havde oppebaaret en statsstoette i traktatens artikel 92' s forstand.
38 Foelgelig maa ogsaa den franske regerings andet argument forkastes.
39 Den franske regering har for det tredje gjort gaeldende, at FNE' s aftaler, som har til formaal at afboede de sociale virkninger for loenmodtagerne af afskedigelse, er direkte til fordel for loenmodtagerne og paa ingen maade forbedrer virksomhedens konkurrencestilling.
40 Herom bemaerkes, at det i betragtning af det anfoerte findes tilstraekkeligt at fastslaa, at Kommissionen under hensyn til de oplysninger, den raadede over, da den traf den omtvistede beslutning, var berettiget til at antage, at Kimberly Clark som foelge af FNE' s intervention var blevet aflastet for visse af sine forpligtelser i henhold til loven over for loenmodtagerne og dermed var blevet stillet gunstigere end sine konkurrenter.
41 Da den franske regering ikke har faaet medhold i nogen af sine argumenter, maa Kommissionen frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
42 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Den Franske Republik har tabt sagen, boer den paalaegges sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.