CELEX: 62007CJ0033
Obywatelstwo Unii
Artykuł 18 WE
Dyrektywa 2004/38/WE
Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 WE i art. 27 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (
Dz.U. L 158, s. 77
, i sprostowanie
Dz.U. L 229, s. 35
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu dotyczącego wniosku Ministerul Administraţiei şi Internelor — Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti (rumuńskiego ministerstwa administracji i spraw wewnętrznych — dyrekcja generalna ds. paszportów w Bukareszcie, zwanego dalej „ministerstwem”) o wydanie przez Tribunalul Dâmboviţa orzeczenia zakazującego G. Jipie, obywatelowi rumuńskiemu, wyjazdu do Belgii na okres nieprzekraczający trzech lat.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przewiduje:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport oraz członkowie ich rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, lecz posiadają ważny paszport, mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”.
Na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38:
„1.   Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2.   Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.
Uregulowania krajowe
Artykuł 1 porozumienia z 1995 r. między rządami Królestwa Belgii, Wielkiego Księstwa Luksemburga i Królestwa Niderlandów z jednej strony, a rządem Rumunii z drugiej strony, dotyczącego ponownego przyjmowania osób, które znajdują się w sytuacji sprzecznej z prawem, które zostało zatwierdzone przez rząd rumuński rozporządzeniem nr 825/1995 (
Monitorul Oficial al României
nr 241 z dnia 20 października 1995 r., zwanego dalej „porozumieniem o ponownym przyjmowaniu”), stanowi:
„Rząd Rumunii, bez żadnych formalności, przyjmuje ponownie na własne terytorium, na wniosek rządu Belgii, Luksemburga lub Niderlandów, każdego, kto nie spełnia lub przestał spełniać przesłanki wjazdu lub pobytu, wymagane odpowiednio na terytorium Belgii, Luksemburga lub Niderlandów, w przypadkach gdy zostało ustalone lub gdy domniemywa się, że chodzi o obywatela rumuńskiego”.
Artykuł 3 ust. 1 i 3 ustawy nr 248 z dnia 20 lipca 2005 r. w sprawie swobodnego przemieszczania się obywateli rumuńskich za granicą stanowi (
Monitorul Oficialal al României
nr 682, z dnia 29 lipca 2005 r.), w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sporu przed sądem krajowym (zwanej dalej „ustawą nr 248/2005”), stanowi:
„1.   Wykonywanie przez obywateli rumuńskich prawa swobodnego przemieszczania się za granicą może zostać ograniczone jedynie czasowo, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w niniejszej ustawie; takie ograniczenie przyjmuje formę zawieszenia lub — w zależności od przypadku — ograniczeń w zakresie wykonywania tego prawa.
[…]
3.   Ograniczenia w zakresie wykonywania prawa swobodnego przemieszczania się za granicą polegają na czasowym zakazie podróżowania do określonych państw, ustanowionym przez właściwe władze rumuńskie na warunkach przewidzianych w niniejszej ustawie”.
Artykuł 38 ustawy nr 248/2005 ma następujące brzmienie:
„Ograniczenia w zakresie wykonywania prawa swobodnego przemieszczania się za granicą mogą zostać nałożone na okres nieprzekraczający trzech lat, w następujących warunkach i jedynie wobec:
a)
osoby, która została wydalona z określonego państwa na podstawie porozumienia o ponownym przyjmowaniu, zawartego między Rumunią a danym państwem;
b)
osoby, której obecność na terytorium określonego państwa wyrządziłaby poważną szkodę interesom Rumunii bądź stosunkom dwustronnym między Rumunią a danym państwem, z powodu działalności prowadzonej przez nią lub działalności, którą mogłaby ona prowadzić”.
Artykuł 39 ustawy nr 248/2005 stanowi:
„W sytuacji, o której mowa w art. 38 lit. a), decyzja jest wydawana przez sąd miejsca zamieszkania osoby lub Tribunalul Bucureşti, gdy osoba ta zamieszkuje za granicą, na wniosek dyrekcji generalnej ds. paszportów zawierający wskazanie państwa, z którego terytorium dana osoba została wydalona”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
G. Jipa w dniu 10 września 2006 r. opuścił Rumunię, aby udać się do Królestwa Belgii. W dniu 26 listopada 2006 r. został wydalony z tego państwa członkowskiego do Rumunii za spowodowanie „sytuacji sprzecznej z prawem” na mocy porozumienia o ponownym przyjmowaniu.
W dniu 11 stycznia 2007 r. ministerstwo złożyło wniosek do Tribunalul Dâmboviţa o wydanie, na podstawie art. 38 i 39 ustawy nr 248/2005, zakazu przemieszczania się G. Jipy do Belgii na okres do trzech lat.
Sąd krajowy podkreśla, że wniosek ministerstwa nie wyjaśnił, na czym polega „sytuacja sprzeczna z prawem” G. Jipy, która była przyczyną jego wydalenia.
W tych okolicznościach Tribunalul Dâmboviţa postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.
Czy art. [18 WE] […] powinien być interpretowany w ten sposób, że stoi na przeszkodzie temu, aby obowiązujące w Rumunii uregulowania prawne [art. 38 i 39 (ustawy nr 248/2005)] wprowadzały przeszkody w swobodnym przemieszczaniu się osób?
2)
a)
Czy art. 38 i 39 [ustawy nr 248/2005], które zabraniają określonej osobie (obywatelowi rumuńskiemu, a obecnie Unii Europejskiej) swobodnego przemieszczania się w innym państwie (w tym przypadku w państwie członkowskim Unii Europejskiej), stanowią przeszkodę w swobodnym przepływie osób przewidzianym w art. 18 WE?
b)
Czy jedno z państw członkowskich Unii Europejskiej (w tym przypadku Rumunia) może wprowadzić ograniczenie w wykonywaniu swobody przepływu obywateli na terytorium innego państwa członkowskiego?
3)
a)
Czy »sytuacja sprzecznej z prawem«, o której mowa w przepisie krajowym zawartym w rozporządzeniu rządowym […] zatwierdzającym [porozumienie o ponownym przyjmowaniu] (przepis, na podstawie którego została wydana decyzja o ponownym przyjęciu pozwanego, który znajduje się w »sytuacji sprzecznej z prawem«), stanowi wzgląd »porządku publicznego« lub »bezpieczeństwa publicznego«, o których mowa w art. 27 dyrektywy 2004/38/WE, tak iż można wprowadzić ograniczenie swobodnego przemieszczania się takiej osoby?
b)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy art. 27 dyrektywy [2004/38] powinien być interpretowany w ten sposób, że państwa członkowskie mogą stosować ograniczenia w swobodzie przemieszczania się i pobytu obywatela Unii Europejskiej ze względów »porządku publicznego« i »bezpieczeństwa publicznego« w sposób automatyczny, bez weryfikowania »indywidualnego zachowania«?”.
Uznając, że powyższe pytania wymagają szybkiej odpowiedzi Trybunału ze względu na to, że G. Jipa powinien móc korzystać ze swego prawa do swobodnego przepływu lub jak najszybciej dowiedzieć się o tym, że posiada tylko ograniczoną możliwość korzystania z tego prawa, sąd krajowy wniósł do Trybunału o zastosowanie w odniesieniu do odesłania prejudycjalnego trybu przyspieszonego na podstawie art. 104a akapit pierwszy regulaminu.
Prezes Trybunału oddalił powyższy wniosek postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2007 r., uznając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w przywołanym art. 104a akapit pierwszy.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 18 WE i art. 27 dyrektywy 2004/38 stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na ograniczenie prawa obywatela państwa członkowskiego do przemieszczania się na terytorium innego państwa członkowskiego, w szczególności ze względu na to, że został on poprzednio stamtąd wydalony, ponieważ znajdował się w „sytuacji sprzecznej z prawem”.
W swoich uwagach na piśmie przedłożonych Trybunałowi rządy rumuński i grecki, jak również Komisja Wspólnot Europejskich zgodziły się co do tego, że na pytania te należy odpowiedzieć twierdząco.
Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że G. Jipa jako obywatel rumuński korzysta ze statusu obywatela Unii zgodnie z art. 17 ust. 1 WE i w związku z tym może powoływać się, również w stosunku do swego państwa członkowskiego pochodzenia, na prawa wynikające z posiadania tego statusu, a w szczególności na prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przyznane na mocy art. 18 WE (zob. podobnie między innymi wyroki: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie
C-184/99 Grzelczyk, Rec. s. I-6193
, pkt 31–33; z dnia 26 października 2006 r. w sprawie
C-192/05 Tas-Hagen i Tas, Zb.Orz. str. I-10451
, pkt 19; jak również z dnia 23 października 2007 r. w sprawach połączonych
C-11/06 i C-12/06 Morgan i Bucher, Zb.Orz. s. I-9161
, pkt 22 i 23).
Następnie należy dodać, jak słusznie podniósł rzecznik generalny w pkt 35 swojej opinii, że prawo do swobodnego przemieszczania się obejmuje zarówno prawo obywateli Unii Europejskiej do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego innego niż to, którego są obywatelami, jak i prawo do opuszczenia państwa członkowskiego pochodzenia. W rezultacie — jak Trybunał miał okazję już podkreślić — podstawowe swobody gwarantowane traktatem WE zostałyby pozbawione znaczenia, gdyby państwo członkowskie pochodzenia mogło, bez dostatecznego uzasadnienia, zabronić swoim obywatelom opuszczania swego terytorium celem wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego (zob. podobnie w obszarze swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu pracowników wyroki: z dnia 27 września 1988 r. w sprawie
81/87 Daily Mail and General Trust, Rec. s. 5483
, pkt 16; z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie
C-379/92 Peralta, Rec. s. I-3453
, pkt 31 i z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie
C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921
, pkt 97).
Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przewiduje tymczasem wyraźnie, że wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego.
Z tego wynika, że sytuacja jak ta, w której znajduje się skarżący w sprawie przed sądem krajowym, opisana w pkt 9 i 10 niniejszego wyroku, należy do zakresu prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.
Wreszcie należy przypomnieć, że prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się nie jest bezwarunkowe, lecz przyznane jest z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków przewidzianych przez traktat oraz przepisów przyjętych w celu jego wykonania (zob. podobnie między innymi wyroki: z dnia 11 kwietnia 2000 r. w sprawie
C-356/98 Kaba, Rec. s. I-2623
, pkt 30; z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie
C-466/00 Kaba, Rec. s. I-2219
, pkt 46 i z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie C-398/06 Komisja przeciwko Niderlandom, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 27).
W sprawie przed sądem krajowym wspomniane ograniczenia i warunki wynikają w szczególności z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który zezwala państwom członkowskim na ograniczenie swobody przemieszczania się obywateli Unii lub członków ich rodzin ze względu między innymi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne.
W tym względzie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu — zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą różnić się w różnych państwach, jak i okresach — wymogów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, niemniej jednak w kontekście wspólnotowym, a w szczególności jeżeli chodzi o uzasadnienie ograniczenia podstawowej zasady swobodnego przemieszczania się osób, wymogi te powinny być interpretowane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Wspólnoty (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 października 1975 r. w sprawie
36/75 Rutili, Rec. s. 1219
, pkt 26 i 27; z dnia 27 października 1977 r. w sprawie
30/77 Bouchereau, Rec. s. 1999
, pkt 33 i 34; z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie
C-54/99 Église de scientologie, Rec. s. I-1335
, pkt 17 i z dnia 14 października 2004 r. w sprawie
C-36/02 Omega, Zb.Orz. s. I-9609
, pkt 30 i 31). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odwołanie się do porządku publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia — oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa — rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Rutili, pkt 28; w sprawie Bouchereau, pkt 35; jak również wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych
C-482/01 i C-493/01 Orfanopoulos i Oliveri, Rec. s. I-5257
, pkt 66).
Takie ujęcie odstępstw od tej podstawowej zasady, na które może powołać się państwo członkowskie, oznacza w szczególności, tak jak wynika to z art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, że aby środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego były uzasadnione, muszą opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby, natomiast nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji.
Należy dodać, jak słusznie podniosły rząd rumuński, Komisja oraz rzecznik generalny w pkt 43 swojej opinii, że środek polegający na ograniczeniu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się powinien zostać zastosowany w świetle okoliczności właściwych ochronie porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego państwa członkowskiego, które go stosuje. Środek ten nie może tym samym opierać się wyłącznie na podnoszonych przez inne państwo członkowskie motywach celem uzasadnienia, jak w sprawie przed sądem krajowym, decyzji o wydaleniu obywatela wspólnotowego z tego państwa, przy czym nie można jednak wykluczyć, że takie motywy mogą być uwzględnione w ramach oceny przeprowadzanej przez właściwe władze krajowe dla zastosowania środka ograniczającego swobodne przemieszczanie się (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie
C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-1097
, pkt 53).
Innymi słowy, w sytuacji takiej jak rozpatrywana przed sądem krajowym okoliczność, że wobec obywatela Unii zastosowano środek w postaci wydalenia z terytorium innego państwa członkowskiego, gdzie przebywał w sposób sprzeczny z prawem, może być uwzględniona przez państwo członkowskie pochodzenia w celu ograniczenia prawa tego obywatela do swobodnego przemieszczania się jedynie wtedy, gdy indywidualne zachowanie tej osoby stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych.
Tymczasem sytuacja mająca miejsce w sporze w postępowaniu przed sądem krajowym nie wydaje się odpowiadać wymogom przypomnianym w pkt 22–26 niniejszego wyroku. W szczególności wydaje się wynikać z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi przez sąd krajowy oraz z uwag na piśmie rządu rumuńskiego, że wniosek ministerstwa o ograniczenie prawa G. Jipy do swobodnego przemieszczania się opiera się wyłącznie na środku w postaci wydalenia, zastosowanego wobec G. Jipy, z terytorium Królestwa Belgii ze względu na to, że znajdował się on w „sytuacji sprzecznej z prawem” w tym państwie członkowskim, z wyłączeniem jakiejkolwiek szczególnej oceny indywidualnego zachowania zainteresowanego i bez żadnego odniesienia do jakiegokolwiek zagrożenia, jakie mógłby on stanowić dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Rząd rumuński doprecyzował ponadto w swoich uwagach na piśmie, że decyzja władz belgijskich nakazująca wydalenie G. Jipy również nie opierała się na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
Jednakże to do sądu krajowego należy dokonanie koniecznych ustaleń w tym względzie na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniały w sprawie przed sądem krajowym wniosek o ograniczenie prawa wyjazdu G. Jipy przedstawiony przez ministerstwo.
W ramach takiej oceny sąd krajowy powinien również określić, czy ograniczenie prawa wyjazdu jest odpowiednie dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Z art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jak również z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że środek ograniczający prawo do swobodnego przemieszczania się może być uzasadniony tylko wtedy, gdy przestrzegana jest zasada proporcjonalności (zob. podobnie między innymi wyroki: z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawach połączonych
C-259/91, C-331/91 i C-332/91 Alluè i in., Rec. s. I-4309
, pkt 15; z dnia 17 września 2002 r. w sprawie
C-413/99 Baumbast i R, Rec. s. I-7091
, pkt 91, jak również z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie
C-100/01 Oteiza Olazabal, Rec. s. I-10981
, pkt 43).
Na przedstawione pytania należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że art. 18 WE i art. 27 dyrektywy 2004/38 nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na ograniczenie prawa obywatela państwa członkowskiego do przemieszczania się na terytorium innego państwa członkowskiego, w szczególności ze względu na to, że został on poprzednio stamtąd wydalony, ponieważ znajdował się w „sytuacji sprzecznej z prawem”, pod warunkiem że, po pierwsze, indywidualne zachowanie tego obywatela stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych, a po drugie, że środek w postaci ograniczenia prawa jest odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy jest tak w przypadku sprawy toczącej się przed nim.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 18 WE i art. 27 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na ograniczenie prawa obywatela państwa członkowskiego do przemieszczania się na terytorium innego państwa członkowskiego, w szczególności ze względu na to, że został on poprzednio stamtąd wydalony, ponieważ znajdował się w „sytuacji sprzecznej z prawem”, pod warunkiem że, po pierwsze, indywidualne zachowanie tego obywatela stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych, a po drugie, że środek w postaci ograniczenia prawa jest odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy jest tak w przypadku sprawy toczącej się przed nim.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: rumuński.