CELEX: 61994CJ0150
Talan om ogiltigförklaring
Gemensam handelspolitik
Förordning (EG) nr 519/94
Importkvoter för vissa leksaker från Folkrepubliken Kina

Domskäl
1 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 6 juni 1994, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget, väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 1.2 i rådets förordning (EG) nr 519/94 av den 7 mars 1994 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1765/82, 1766/82 och 3420/83 (EGT L 67, s. 89, svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 206, nedan kallad den ifrågasatta förordningen), i den mån artikeln är tillämplig på leksaker som omfattas av tulltaxenumren HS/KN 9503 41, 9503 49 och 9503 90.
Situationen före den ifrågasatta förordningen
2 Innan den ifrågasatta förordningen trädde i kraft reglerades importen av varor från statshandelsländer i flera förordningar från rådet. Vad särskilt beträffar importen från Folkrepubliken Kina (nedan kallad Kina) hade rådet antagit förordning (EEG) nr 1766/82 av den 30 juni 1982 om gemenskapsregler för import från Kina (EGT L 195, s. 21), som avsåg den import som inte omfattades av kvantitativa restriktioner, och förordning (EEG) nr 3420/83 av den 14 november 1983 om importordningen för de varor med ursprung i statshandelsländer som inte är liberaliserade på gemenskapsnivå (EGT L 346, s. 6), som bland annat avsåg den import från Kina som inte omfattades av tillämpningsområdet för förordning nr 1766/82.
3 Enligt artikel 2.1 i förordning nr 3420/83 var övergången till fri omsättning av de varor som angavs i bilaga III till samma förordning underordnad kvantitativa restriktioner i en eller flera medlemsstater, vilka angavs i bilagan. Enligt artikel 3.1 i förordningen skulle rådet före den 1 december varje år, i enlighet med artikel 113 i EEG-fördraget, besluta vilka importkvoter som medlemsstaterna skulle öppna för olika statshandelsländer med avseende på dessa varor. I artikel 3.2 föreskrevs att om något sådant beslut inte hade fattats, skulle gällande kvoter tillfälligt förlängas till följande år.
4 Enligt artikel 7-10 i förordning nr 3420/83 kunde varje ändring av importordningen, fastställd i enlighet med förordningen, som en medlemsstat bedömde var nödvändig, bli föremål för ett gemenskapsförfarande med föregående samråd som utmynnade i ett beslut från kommissionen eller, om en medlemsstat hade framställt invändningar, från rådet.
5 Enligt artikel 4.1 i förordning nr 3420/83 kunde dessutom en medlemsstat överskrida kvoterna eller, när någon kvot inte hade angivits, öppna importmöjligheter. Enligt artikel 4.2 skulle en medlemsstat, om den var ensam om att upprätthålla en kvantitativ importrestriktion och avsåg att upphäva eller tills vidare upphöra med denna restriktion, underrätta de andra medlemsstaterna och kommissionen om detta. Kommissionen skulle sedan vidta den avsedda åtgärden inom tio arbetsdagar, utan att inleda förfarandet enligt artikel 7-10 i förordningen.
6 Leksaker tillhörde de varor som omfattades av bilaga III till förordning nr 3420/83 och importen av dessa var föremål för kvantitativa restriktioner i Tyskland, Frankrike och Grekland. Restriktionerna gällde inte enbart leksaker från Kina, utan även leksaker från samtliga statshandelsländer som angavs i bilaga I till förordningen. Vid Konungariket Spaniens anslutning till gemenskapen ändrades bilaga III genom rådets förordning (EEG) nr 3784/85 av den 20 december 1985 om ändring, på grund av Spaniens och Portugals anslutning, av bilagorna I och III i förordning (EEG) nr 3420/83 om importordningen för de varor med ursprung i statshandelsländer som inte är liberaliserade på gemenskapsnivå (EGT L 364, s. 1), så att den bland annat inkluderade de spanska restriktionerna för import av leksaker.
7 Förordning nr 3420/83 ändrades senare genom rådets förordning (EEG) nr 2456/92 av den 13 juli 1992 om fastställelse av de importkvoter som medlemsstaterna skall öppna för statshandelsländerna år 1992 (EGT L 252, s. 1). I förordning nr 2456/92 fastställdes de kvoter som skulle öppnas för år 1992 och i artikel 5 angavs att systemet med automatisk förlängning enligt artikel 3.2 i förordning nr 3420/83 inte skulle gälla för år 1993, eftersom det var nödvändigt att ersätta det befintliga systemet med en gemenskapsmekanism som omfattade alla restriktioner som fanns kvar den 31 december 1992 (femte övervägandet). I fråga om leksaker från Kina innehöll bilaga VIII i förordning nr 2456/92 kvoter för Tyskland och Spanien.
8 Någon ny förordning om fastställelse av importkvoter antogs inte för år 1993. Kommissionen gav dock tillstånd till nationella åtgärder, bland annat kvoter för import till Spanien av leksaker från Kina.
Den ifrågasatta förordningen
9 Genom den ifrågasatta förordningen, som trädde i kraft den 15 mars 1994, upphävdes förordningarna nr 1766/82 och nr 3420/83. I första övervägandet i ingressen till förordningen anges att "[d]en gemensamma handelspolitiken bör grunda sig på enhetliga principer", medan förordningarna nr 1766/82 och nr 3420/83 fortfarande tillät undantag och avvikelser som gjorde det möjligt för medlemsstaterna att fortsätta tillämpningen av nationella regler på importen av varor från statshandelsländer. I fjärde övervägandet anges att "[f]ör att uppnå större enhetlighet i importreglerna är det nödvändigt att upphöra med de undantag och avvikelser som är resultatet av kvarvarande nationella handelspolitiska program, särskilt de kvantitativa restriktioner som medlemsstaterna upprätthåller i enlighet med förordning (EEG) nr 3420/83". I femte och sjätte övervägandet anges att principen om liberalisering av importen måste vara utgångspunkten för denna enhetlighet, utom för "ett begränsat antal varor med ursprung i Kina". Enligt förklaringen i sjätte övervägandet bör dessa varor, "[p]å grund av känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri", omfattas av kvantitativa kvoter och kontrollåtgärder på gemenskapsnivå.
10 I artikel 1.2 i den ifrågasatta förordningen föreskrivs att import till gemenskapen av de varor som avses i artikeln skall vara fri och därför inte vara föremål för kvantitativa restriktioner, utan att detta dock påverkar tillämpningen av eventuella skyddsåtgärder och de gemenskapskvoter som avses i bilaga 2. Enligt artikel 1.3 skall import till gemenskapen av de varor som avses i bilaga 3 vara föremål för gemenskapskontroll. Bilagorna 2 och 3 avser enbart varor från Kina.
11 I bilaga 2 fastställs kvoter för vissa kategorier av leksaker från Kina. Närmare bestämt har det fastställts årliga kvoter på 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU och 508 016 000 ECU för leksaker som omfattas av HS/KN-numren 9503 41 (stoppade leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser), 9503 49 (andra leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser) respektive 9503 90 (vissa andra slags leksaker).
12 Bilaga 3 till den ifrågasatta förordningen omfattar varor som tidigare var föremål för nationella restriktioner, bland annat byggsatser och byggleksaker, pussel och spelkort, vilka omfattas av HS/KN-numren 9503 30, 9503 60 respektive 9504 40, och som följaktligen är föremål för gemenskapskontroll.
13 Den brittiska regeringen har åberopat fem grunder till stöd för sin talan: avsaknaden av en korrekt eller lämplig motivering i den ifrågasatta förordningen, avsaknaden av en bedömning eller en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, den godtyckliga karaktären av de ifrågavarande kvoterna, åsidosättande av proportionalitetsprincipen och åsidosättande av likabehandlingsprincipen.
Avsaknaden av en korrekt eller lämplig motivering
14 Som första grund har den brittiska regeringen gjort gällande att artikel 1.2 i den ifrågasatta förordningen inte är tillräckligt motiverad, vilket strider mot artikel 190 i EG-fördraget.
15 Målen avseende enhetlighet i importreglerna och liberalisering av importen, vilka framgår av fjärde och femte övervägandet i den ifrågasatta förordningen, borde enligt den brittiska regeringen ha lett till att de nationella kvantitativa importrestriktioner som fortfarande finns kvar upphävs. I stället tillkännages i sjätte övervägandet att det skall införas ett undantag från liberaliseringsprincipen för varorna i bilaga 2, där de omtvistade leksakerna anges, vilket som sådant borde ha blivit föremål för en särskild motivering av rådet.
16 Rådet inskränkte sig emellertid till att åberopa "känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri", utan att ange på grundval av vilka kriterier sektorerna i fråga bedömdes vara känsliga eller skälen till att dessa sektorer enbart var känsliga för import från Kina, men inte för import från andra tredje länder, och varför det var nödvändigt att ersätta nationella restriktioner med restriktioner på gemenskapsplanet.
17 Med avseende på den sistnämnda punkten har den brittiska regeringen särskilt erinrat om att när den ifrågasatta förordningen trädde i kraft var Konungariket Spanien den enda medlemsstat som hade importrestriktioner för leksaker. Restriktionerna var begränsade till direktimport till Spanien och berörde mindre än 2 procent av gemenskapsimporten av de omtvistade varorna. Rådet borde därför ha förklarat varför det var nödvändigt att ersätta restriktioner i en medlemsstat som hade minimal betydelse för gemenskapen med restriktioner som tvärtom får mycket stor betydelse för gemenskapen. Vidare kan rådet inte hävda att syftet med de omtvistade kvoterna är att skydda gemenskapens industri i sin helhet och inte enbart den spanska leksaksindustrin, med hänsyn till att den ifrågasatta förordningen inte innehåller någon motivering i detta avseende, att rådet inte har framlagt några bevis som styrker att gemenskapens industri kräver ett sådant skydd och att rådet dessutom har underlåtit att företa en undersökning för att fastställa att så var fallet.
18 I alla händelser menar den brittiska regeringen att införandet av de omtvistade kvoterna inte är en övergångsåtgärd, som ingår i genomförandet av den gemensamma handelspolitiken, utan är ett undantag från huvudregeln om en liberalisering av importen.
19 Den brittiska regeringen har framhållit att rådet inte heller motiverade sitt val att införa gemenskapskvoter i stället för att anta sådana regionala skyddsåtgärder som uttryckligen föreskrivs i artikel 17 i den ifrågasatta förordningen. Vidare förklarade rådet inte metoden för att beräkna de omtvistade kvoterna. Eftersom rådet beslutade om en stor politisk förändring, var det viktigt att det uppgav giltiga skäl för sitt val.
20 Slutligen anser den brittiska regeringen att den förklaring som rådet har givit i sitt svaromål, och som avser den ökade importen från Kina, inte är tillräcklig för att motivera att de omtvistade kvoterna infördes, utan att det hade undersökts vilka verkningar importen hade för gemenskapens leksaksindustri. Eftersom förklaringen har givits i ett mål som bland annat avser avsaknad av motivering, kan den inte avhjälpa den bristfälliga motiveringen i den ifrågasatta rättsakten. På samma sätt har rådet i sitt svaromål försökt förklara skälen till att det var nödvändigt att reducera den tillåtna importen år 1994 till 1991 års nivå. Denna åtgärd är dock verkningslös, eftersom den ifrågasatta förordningen inte heller innehåller några upplysningar om detta.
21 Den tyska regeringen har i huvudsak anslutit sig till den brittiska regeringens argumentation. Den har tillagt att rådet inte motiverade den ifrågasatta förordningen i enlighet med den proportionalitetsprincip som är inskriven i artikel 3b tredje stycket i EG-fördraget. Denna bestämmelse ålägger gemenskapsinstitutionerna en särskild motiveringsskyldighet och en skyldighet att bland annat beakta medlemsstaternas intressen.
22 Rådet, med stöd av den spanska regeringen och kommissionen, har gjort gällande att de sex första övervägandena i ingressen till den ifrågasatta förordningen inte är begränsade till en beskrivning av helhetssituationen för den ifrågasatta förordningen och dess allmänna mål, särskilt vad avser att, såsom ett nödvändigt komplement för förverkligandet av den inre marknaden, ersätta alla regler som tidigare gällde för import, oavsett om denna var liberaliserad, med enhetliga gemenskapsregler. I dessa överväganden anges även skälet till att det fastställdes en kvot för gemenskapen, nämligen "känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri". Dessutom innehåller tredje övervägandet en närmare förklaring till att man valde en lösning på gemenskapsplanet.
23 Rådet har tillagt att, i motsats till vad den brittiska regeringen har hävdat, de omtvistade kvoterna inte utgör ett undantag från principen om en liberalisering av handeln, utan skall anses ingå i det system som har införts genom den ifrågasatta förordningen. Vad förordningen innehåller är inte en allmän princip om liberalisering av handeln, utan en princip om enhetliga importregler. Härav följer att, i motsats till vad den brittiska regeringen har gjort gällande, dessa kvoter inte borde ha blivit föremål för en särskild motivering.
24 Vad beträffar den tyska regeringens argument om avsaknaden av en motivering i enlighet med proportionalitetsprincipen i artikel 3b, har rådet gjort gällande att intervenienten, även om denne påstår att den enbart framför kompletterande synpunkter på sökandens grunder för ogiltigförklaring, i själva verket har åberopat en ny grund för ogiltigförklaring i strid med artikel 37 fjärde stycket i EG-stadgan för domstolen. Grunden i fråga skall följaktligen avvisas. Rådet menar att i alla händelser kräver artikel 3b i fördraget inte att gemenskapsinstitutionernas rättsakter innehåller en särskild motivering i enlighet med proportionalitetsprincipen.
25 Innan de olika klagomål som den brittiska och den intervenerande tyska regeringen har framfört prövas, anser domstolen att det skall erinras om att, såsom rådet med rätta har hävdat, enligt fast rättspraxis efter dom av den 13 mars 1968 i mål 5/67, Beus (REG 1968, s. 125), är motiveringsskyldighetens räckvidd beroende av beskaffenheten av rättsakten i fråga och att, vad beträffar rättsakter med allmän räckvidd, motiveringen kan begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av den och de allmänna mål som skall uppnås med den.
26 Dessutom har domstolen vid upprepade tillfällen fastslagit att om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av rättsakten, är det onödigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts (se bland annat dom av den 22 januari 1986 i mål 250/84, Eridania m.fl., REG 1986, s. 117, punkt 38).
27 I detta fall har rådet först beskrivit helhetssituationen och de mål som det avser att uppnå genom att ange att genomförandet av den gemensamma handelspolitiken vad gäller importregler är ett nödvändigt komplement till förverkligandet av den inre marknaden (tredje övervägandet).
28 Vidare har rådet förklarat att det mot bakgrund av dessa mål är nödvändigt att upphöra med de undantag och avvikelser som är resultatet av kvarvarande nationella handelspolitiska program (fjärde övervägandet) och att en liberalisering av importen måste vara utgångspunkten för gemenskapens regler (femte övervägandet).
29 Slutligen har rådet mer specifikt förklarat de syften som eftersträvas med införandet av de omtvistade kvoterna genom att ange att dessa är nödvändiga på grund av känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri (sjätte övervägandet).
30 Det kan konstateras att motiveringen i stort sett innehåller en klar beskrivning av den faktiska situationen och de mål som eftersträvas och att den mot bakgrund av omständigheterna i detta fall förefaller vara tillräcklig.
31 Detta konstaterande vederläggs inte av den brittiska regeringens argument.
32 Vad för det första beträffar en rättsakt med allmän räckvidd, var rådet inte skyldigt att i motiveringen till den ifrågasatta förordningen ange de uppgifter som det hade beaktat för att komma fram till att vissa sektorer av gemenskapens industri var känsliga för import från Kina. Framför allt behövde rådet inte beskriva utvecklingen av importen av varorna i fråga eller tillhandahålla en ekonomisk bedömning av de sektorer av gemenskapens industri som berördes av denna import.
33 Vad för det andra beträffar det förhållandet att en rättsakt syftar till att få ett slut på nationella restriktioner och undantag, för att fullborda den gemensamma handelspolitiken, var rådet inte skyldigt att förklara varför vissa restriktioner infördes på gemenskapsnivå. Tvärtom är det när särskilda omständigheter kräver att det införs restriktiva åtgärder, som är begränsade till en eller flera av gemenskapens regioner, vilket skulle vara ett undantag från enhetligheten i den gemensamma handelspolitiken, som rådet är skyldigt att tillhandahålla en särskild motivering.
34 För det tredje, även om det är sant att införandet av de omtvistade kvoterna utgör ett undantag från liberaliseringen av importen, som enligt femte övervägandet måste vara utgångspunkten för gemenskapens regler, kan det konstateras att upphävandet av alla kvantitativa restriktioner för import från tredje land inte är en rättsregel som rådet i princip är skyldigt att rätta sig efter, utan är resultatet av ett val som denna institution har gjort vid utövandet av sin skönsmässiga bedömning. Det kan även konstateras att rådet har förklarat vad som föranledde det att införa kvoter för vissa bestämda varor.
35 För det fjärde var rådet inte skyldigt att motivera valda tekniska lösningar, och i synnerhet de som avsåg de omtvistade kvoterna, eftersom det hade redogjort för de eftersträvade målen. I detta avseende saknar det således betydelse att det är först under förfarandet vid domstolen som rådet har förklarat att det var nödvändigt att reducera den tillåtna importen år 1994 till 1991 års nivå.
36 Vad beträffar den tyska regeringens argumentation angående avsaknaden av en särskild motivering i enlighet med proportionalitetsprincipen, kan det till att börja med konstateras att i motsats till vad rådet har gjort gällande innebär detta inte en överträdelse av artikel 37 fjärde stycket i EG-stadgan för domstolen. Denna bestämmelse hindrar nämligen inte att en intervenient åberopar andra argument än de som åberopas av den part som den stöder, under förutsättning att intervenienten har för avsikt att stödja denna parts yrkanden eller bestrida motpartens yrkanden (dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 69). I detta fall avser argumentet i fråga den grund avseende avsaknad av motivering som den brittiska regeringen har åberopat och syftar till att stödja denna regerings yrkanden. Argumentet skall därför prövas av domstolen.
37 Det kan konstateras att denna argumentation inte är underbyggd. Även om det är riktigt att proportionalitetsprincipen, såsom denna anges i artikel 3b tredje stycket i fördraget, är en allmän princip i gemenskapsrätten, kan det inte krävas att denna princip uttryckligen nämns i övervägandena (se, vad beträffar subsidiaritetsprincipen i artikel 3b andra stycket, dom av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 1997, s. I-2405, punkt 28).
38 I alla händelser kan det konstateras att rådet, genom att i sjätte övervägandet i ingressen till den ifrågasatta förordningen ange att kvantitativa kvoter bör införas "för ett begränsat antal varor med ursprung i Kina", på grund av känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri, har förklarat att sådana åtgärder i enlighet med proportionalitetsprincipen endast skulle vidtas i den utsträckning som de visat sig vara nödvändiga för att uppnå de eftersträvade målen.
39 Av dessa skäl kan talan inte vinna bifall på den första grunden, eftersom det saknas stöd för att motiveringsskyldigheten skulle ha åsidosatts.
Avsaknaden av en bedömning av de faktiska omständigheterna eller den uppenbart oriktiga bedömningen av dessa
40 Som andra grund har den brittiska regeringen gjort gällande att rådet vid antagandet av artikel 1 i den ifrågasatta förordningen inte gjorde en korrekt bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna eller gjorde en uppenbart oriktig bedömning, vilket medför att bestämmelserna är ogiltiga.
41 Den brittiska regeringen har i detta avseende påpekat att före den ifrågasatta förordningen var den spanska kvoten den enda restriktionen för leksakerna i fråga och har framhållit att genom de omtvistade kvoterna har restriktioner införts i samtliga medlemsstater, vilket skulle reducera gemenskapshandeln med nästan 50 procent för vissa av de ifrågavarande leksakerna. Rådet skulle visserligen ha rätt att ändra ståndpunkt på ett sådant uppseendeväckande sätt om omständigheterna så krävde. I detta fall måste det dock konstateras att rådet inte hade tillräckliga uppgifter för att kunna göra en korrekt bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna.
42 I en sådan bedömning borde rådet ha beaktat sådana omständigheter som
- leksaksindustrins ställning och tillstånd i Spanien och i övriga medlemsstater,
- en avvägning av de intressen som de olika leden i gemenskapens industri, konsumenterna, detaljhandlarna och distributörerna har,
- verkningarna av de vidtagna åtgärderna och av andra tänkbara åtgärder, såsom nationella skyddsåtgärder,
- en avvägning mellan gemenskapens intresse av frihandel och av protektionism.
43 Den brittiska regeringen menar att rådet i stället för att beakta samtliga dessa uppgifter inskränkte sig till att beakta den ökade importen från Kina utan att undersöka vilka verkningar denna har för gemenskapens industri. Rådet underlät att uppskatta den skada som gemenskapens industri eventuellt skulle orsakas och att undersöka den berörda sektorns storlek, struktur, produktion, produktionskapacitet och lönsamhet. Rådet framlade inga andra bevis, förutom den ökade importen från Kina, för att gemenskapens leksaksindustri behövde det skydd som de omtvistade kvoterna innebar. Rådet visade inte heller att det hade tillgång till relevanta faktiska omständigheter för att bedöma den potentiella importen från den kinesiska industrin eller verkningarna av befintliga importrestriktioner.
44 Avsaknaden av en korrekt bedömning av de faktiska omständigheterna är ännu mer förvånande med hänsyn till att införandet av importrestriktioner skall föregås av en särskild undersökning i varje enskilt fall enligt artikel 5 och följande artiklar i den ifrågasatta förordningen. En sådan undersökning var även nödvändig i detta fall på grund av att mer än 98 procent av importen i fråga var liberaliserad innan den ifrågasatta förordningen antogs. Enligt grundläggande principer i gemenskapsrätten är institutionerna, även i avsaknad av uttryckliga bestämmelser om detta, skyldiga att göra en fullständig bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna innan de inför restriktioner för en tidigare liberaliserad handel.
45 Den brittiska regeringen har också framhållit att eftersom utgångspunkten för den ifrågasatta förordningen var en liberalisering av importen i enlighet med målsättningen i artikel 110 i EG-fördraget, bör de omtvistade kvoterna, genom vilka restriktioner införs i gemenskapen, uppfattas som undantag från principen om liberalisering och därför tolkas restriktivt. Detta kan inte vederläggas av den omständigheten att de omtvistade kvoterna ingår i den ifrågasatta förordningen. Den brittiska regeringen har jämfört de nya handelsregler som har införts genom den ifrågasatta förordningen med reglerna om fri rörlighet för varor inom gemenskapen och därvid konstaterat att artikel 36 i EG-fördraget ingår i reglerna om fri rörlighet för varor inom gemenskapen samtidigt som den utgör ett undantag från den grundläggande principen i artikel 30, och därför skall tolkas restriktivt.
46 Slutligen anser den brittiska regeringen att de nya restriktionerna i handeln med leksaker mellan gemenskapen och Kina är av sådan omfattning och har sådana verkningar för handeln att de nästan motsvarar en påföljd och därför borde ha prövats särskilt noggrant.
47 Den tyska regeringen har anslutit sig till den brittiska regeringens argumentation vad beträffar grunden avseende en oriktig bedömning. Den har tillagt att rådet underlät att beakta artikel 110 i fördraget, som avser en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln. Även om det är riktigt att denna bestämmelse inte innehåller ett förbud för gemenskapen att besluta om åtgärder som kan komma att påverka handeln med tredje land, måste det ändå finnas ett behov av en sådan åtgärd och den måste ha rättsligt stöd i gemenskapsrätten. I detta fall underlät rådet att ange vilka bestämmelser som kunde motivera kvoteringen.
48 Rådet, med stöd av den spanska regeringen och kommissionen, har framhållit att den ifrågasatta förordningen omfattar samtliga ekonomiska sektorer och ersätter alla regler som tidigare gällde för import, oavsett om denna var liberaliserad, med enhetliga gemenskapsregler. När de omtvistade kvoterna infördes var rådet tvunget att göra en avvägning mellan motstridiga intressen inom olika sektorer av gemenskapens leksaksindustri och att göra komplicerade politiska val.
49 Enligt domstolens rättspraxis har gemenskapsinstitutionerna ett stort utrymme för skön vid bedömningen av komplicerade situationer, och i synnerhet när de agerar inom ramen för artikel 113 i fördraget. Följaktligen kan lagenligheten av en gemensam handelspolitisk åtgärd ifrågasättas på grund av en oriktig bedömning endast om det framgår att åtgärden är uppenbart olämplig med avseende på det eftersträvade målet. I synnerhet kan rådets bedömning, när det bedömer de framtida verkningarna av bestämmelser som det antar - vilka inte med säkerhet kan förutses - endast kritiseras om bedömningen visar sig vara uppenbart oriktig mot bakgrund av den information som rådet förfogade över när det antog bestämmelserna i fråga. Dessutom utsträcker sig rådets skön vid bedömningen av en komplicerad ekonomisk situation också, i viss mån, till fastställandet av de grundläggande sakförhållandena.
50 Rådet har konstaterat att i detta fall var förekomsten av nationella restriktioner endast en av de omständigheter som skulle beaktas vid antagandet av den ifrågasatta förordningen. Rådet beaktade omfattningen av importen från Kina, dennas verkningar för gemenskapens industri, den potentiella importen från den kinesiska industrin, prisnivån och befintliga importrestriktioner, såväl nationella som på gemenskapsplanet. Sökandens jämförelse mellan befintliga spanska restriktioner före antagandet av den ifrågasatta förordningen och restriktionerna enligt denna förordning är grundad på en oriktig tolkning. De omtvistade kvoterna är nämligen inte alls en förlängning av de nationella restriktionerna utan är avsedda att skydda gemenskapens industri i dess helhet.
51 Den tyska regeringens argument avseende artikel 110 i fördraget har inte åberopats av den brittiska regeringen och stöds inte av någon bevisning. Rådet anser därför att detta argument skall förkastas. I alla händelser hindrar denna bestämmelse inte rådet från att med stöd av artikel 113 i fördraget införa kvoter i handeln med tredje land.
52 Slutligen anser rådet att varken den brittiska regeringen eller intervenienten har visat att rådets uppgifter var bristfälliga, att det handlade utan att ha någon information, att det gjorde en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller att det gjorde sig skyldigt till maktmissbruk.
53 Domstolen anser att det inledningsvis bör påpekas, såsom rådet och de intervenienter som stöder detta har gjort, att enligt fast rättspraxis har gemenskapsinstitutionerna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av de medel som är nödvändiga för att genomföra den gemensamma handelspolitiken (dom av den 15 juli 1982 i mål 245/81, Edeka, REG 1982, s. 2745, punkt 27, av den 28 oktober 1982 i mål 52/81, Faust mot kommissionen, REG 1982, s. 3745, punkt 27, av den 7 maj 1987 i mål 256/84, Koyo Seiko mot rådet, REG 1987, s. 1899, punkt 20, i mål 258/84, Nippon Seiko mot rådet, REG 1987, s. 1923, punkt 34, och i mål 260/84, Minebea mot rådet, REG 1987, s. 1975, punkt 28).
54 I en sådan situation, som förutsätter bedömningar av komplicerade ekonomiska situationer, skall domstolsprövningen begränsas till en kontroll av att handläggningsreglerna har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se bland annat dom av den 14 mars 1990 i mål C-156/87, Gestetner Holdings mot rådet och kommissionen, REG 1990, s. I-781, punkt 63). Detta gäller i än högre grad i detta fall, eftersom den ifrågavarande rättsakten har allmän räckvidd.
55 Vidare har domstolen ansett att det utrymme för skön som rådet har vid bedömningen av en komplicerad ekonomisk situation inte enbart gäller innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena, bland annat på så sätt att rådet har rätt att i förekommande fall grunda sig på en helhetsbedömning (dom av den 12 juli 1979 i mål 166/78, Italien mot rådet, REG 1979, s. 2575, punkt 14). Även om rådet måste beakta alla omständigheter som har framkommit, kan det nämligen inte krävas att detta, innan det antar en rättsakt med allmän räckvidd, i detalj studerar samtliga berörda ekonomiska sektorer.
56 För övrigt kan det inte hävdas, såsom den brittiska regeringen har gjort, att de ifrågasatta åtgärderna nästan har karaktären av påföljder och därför bör prövas med särskild omsorg. Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att de införda importkvoterna inte har något samband med beteenden som på ett specifikt sätt kan tillskrivas vissa rättssubjekt, de syftar inte till repression och de medför inte något lidande eller någon vanära.
57 Vad beträffar klagomålet om att det saknas en bedömning av de faktiska omständigheterna kan det, mot bakgrund av den brittiska och den intervenerande tyska regeringens argumentation, konstateras att för det första har det inte bestridits att rådet beaktade den betydande andel av gemenskapsmarknaden som importen från Kina hade och den stora ökningen av denna import.
58 För det andra var rådet, i motsats till vad den brittiska regeringen har gjort gällande, inte tvunget att göra en särskild bedömning av situationen för de berörda sektorerna i de olika medlemsstaterna, eftersom rådet var skyldigt att grunda sitt beslut på hela gemenskapens intressen och inte på medlemsstaternas enskilda intressen.
59 För det tredje följer det av den rättspraxis som har nämnts i punkt 55 i denna dom att förordningen omfattade all import till gemenskapen från vissa tredje länder och att rådet därför, vid antagandet av förordningen, inte behövde göra någon ingående bedömning av de olika förhållandena inom de berörda ekonomiska branscherna i gemenskapen, och i synnerhet av de intressen som olika aktörer inom gemenskapens leksakssektor har.
60 Av det ovan anförda följer att rådet vid införandet av de omtvistade åtgärderna grundade sig på en tillräcklig bedömning av de relevanta uppgifterna.
61 Vid kontrollen av om rådet i detta fall har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning eller har utövat denna befogenhet på ett uppenbart oriktigt sätt, måste det konstateras att den brittiska regeringen har grundat sin argumentation på en felaktig premiss.
62 Visserligen var reglerna för import av de omtvistade varorna innan den ifrågasatta förordningen antogs i huvudsak resultatet av de olika medlemsstaternas enskilda val. Rådet var emellertid inte skyldigt att vid antagandet av nya enhetliga regler för gemenskapen beakta de olika medlemsstaternas särskilda intressen, utan vad det skulle beakta var det allmänna intresset för hela gemenskapen.
63 Framför allt var rådet inte vid sin skönsmässiga bedömning bundet av de val som de enskilda medlemsstaterna tidigare hade gjort, vilket skulle äventyra den roll som denna institution, enligt artikel 4 i EG-fördraget, har vid genomförandet av de uppgifter som har anförtrotts gemenskapen.
64 Härav följer att rådet hade rätt att vid en ny bedömning av den faktiska situationen i förhållande till gemenskapens intresse göra andra val än de som medlemsstaterna hade gjort och att den omständigheten att de nya reglerna väsentligen avviker från de tidigare inte kan leda till slutsatsen att det föreligger en oriktig bedömning.
65 Vidare behövde inte rådet, såsom generaladvokaten uppgav i punkt 132-139 i sitt förslag till avgörande, för att införa de omtvistade kvoterna visa att gemenskapens leksaksindustri redan hade orsakats skada på grund av importen från Kina. Tvärtom kunde rådet med rätta anse att sådana störningar måste undvikas och grunda sin bedömning på enbart den risk för störningar som man korrekt kunde sluta sig till på grund av den ökade importen av leksaker från Kina.
66 Det finns även anledning att undersöka argumenten avseende artikel 110 i fördraget, vilka inte enbart har framförts av den intervenerande tyska regeringen utan också av sökanden, den brittiska regeringen.
67 Det skall härvid erinras om att enligt fast rättspraxis kan denna bestämmelse inte tolkas som ett förbud för gemenskapen att besluta om åtgärder som kan komma att påverka handeln med tredje land (dom av den 5 maj 1981 i mål 112/80, Dürbeck, REG 1981, s. 1095, punkt 44, och domen i det ovannämnda målet Edeka, punkt 24). Såsom framgår av själva lydelsen av bestämmelsen kan den målsättning som består i att bidra till en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln inte innebära att institutionerna är tvungna att liberalisera importen från tredje land om en sådan åtgärd skulle strida mot gemenskapens intressen. Rådet kunde således rättsenligt anse att den faktiska situationen krävde att kvoter infördes för de omtvistade varorna.
68 Vidare var rådets utrymme för skönsmässig bedömning inte alls begränsat av den omständigheten att denna institution själv hade beslutat att utgångspunkten för de nya reglerna skulle vara en liberalisering av importen. Härvid är den brittiska regeringens jämförelse mellan å ena sidan artiklarna 30 och 36 i fördraget och å andra sidan liberaliseringen av importen och undantagen från denna liberalisering inte relevant. Såsom har förklarats i punkt 34 ovan är upphävandet av alla kvantitativa restriktioner för import från tredje land, till skillnad från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen, inte en rättsregel som rådet i princip var skyldigt att rätta sig efter, utan är resultatet av ett val som denna institution har gjort vid utövandet av sin skönsmässiga bedömning.
69 Slutligen har den brittiska regeringen, när den i sin andra grund klandrar rådet för att det inte, innan det införde de omtvistade åtgärderna, gjorde en liknande undersökning som den som föreskrivs i den ifrågasatta förordningen vid införandet av skydds- eller kontrollåtgärder, blandat ihop denna grund med den som avser åsidosättande av likhetsprincipen, vilken skall prövas nedan.
70 Av det ovan anförda följer att talan, med detta förbehåll, inte kan vinna bifall på den grunden att det saknas en bedömning eller att bedömningen är uppenbart oriktig.
De omtvistade kvoternas godtyckliga karaktär
71 Som tredje grund har den brittiska regeringen gjort gällande att det förhållandet att det saknas en tillräcklig motivering och en korrekt bedömning av de faktiska omständigheterna medför att de kvoter som har införts genom den ifrågasatta förordningen blir godtyckliga, med hänsyn till den betydelse som deras restriktiva verkningar får för importen.
72 Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera, som rådet och kommissionen har gjort på goda grunder, att den brittiska regeringen har dragit slutsatsen om de omtvistade kvoternas godtyckliga karaktär från den bristfälliga motiveringen av den ifrågasatta förordningen och avsaknaden av en korrekt bedömning av rådet av de faktiska omständigheterna, vilka behandlas i de två första grunderna.
73 Talan kan följaktligen inte heller vinna bifall på denna grund, eftersom den hänger samman med de två första grunderna som redan har förkastats.
sidosättande av proportionalitetsprincipen
74 Som fjärde grund anser den brittiska regeringen, med stöd av den tyska regeringen, att den ifrågasatta förordningen strider mot proportionalitetsprincipen. Denna princip kräver att en åtgärd som vidtas för att förbjuda eller begränsa utövandet av en ekonomisk verksamhet är lämplig och nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen, att den minst ingripande åtgärden väljs vid ett val mellan flera åtgärder och att olägenheterna till följd av åtgärden inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Om ett utrymme för skönsmässig bedömning utnyttjas för lagstiftning skall den antagna bestämmelsen inte vara uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvade målen.
75 Den brittiska regeringen menar i detta fall att det eftersträvade målet är att skydda den spanska leksaksindustrin, eftersom den enda restriktionen innan den ifrågasatta förordningen antogs var den som tillämpades i Konungariket Spanien.
76 Enligt den brittiska regeringen var de omtvistade kvoterna inte nödvändiga för att uppnå detta mål och det var inte den minst ingripande åtgärden av dem som rådet kunde vidta. Den brittiska regeringen har härvid framfört tre delgrunder.
77 För det första menar den att det är olämpligt att ersätta en regional kvot med en gemenskapskvot, eftersom en sådan åtgärd inte ens kan vara motiverad av intresset av att uppnå större enhetlighet. Den brittiska regeringen har tillagt att det inte framgår av den ifrågasatta förordningen att skyddsåtgärder inte kan vara endast tillfälliga eller att de är begränsade till att enbart avse framtida hot mot gemenskapens industri. Den tyska regeringen har härvid för sin del gjort gällande att rådet vid antagandet av den ifrågasatta förordningen i alla händelser kunde ha föreskrivit åtgärder som var både regionala och stadigvarande.
78 För det andra orsakade de fastställda kvoterna en cirka 50-procentig nedgång i importen av varorna i fråga jämfört med det föregående året, vilket inte var nödvändigt med hänsyn till den spanska industrins behov av skydd.
79 För det tredje anser den brittiska regeringen att gemenskapsrestriktionerna strider mot bestämmelserna i den ifrågasatta förordningen om att det i varje enskilt fall skall genomföras en undersökning innan nya kontroll- eller skyddsåtgärder införs.
80 Rådet, med stöd av den spanska regeringen och kommissionen, anser för sin del att det agerade i enlighet med proportionalitetsprincipen när det satte som mål att säkra att de regler som tillämpas på gemenskapens handel med tredje land korrekt avspeglar genomförandet av den inre marknaden, samtidigt som känsligheten inom den berörda sektorn av gemenskapens industri beaktas.
81 Rådet har i synnerhet anfört att det, mot bakgrund av det hot mot gemenskapens industri som den alarmerande ökningen av importen av ifrågavarande leksaker från Kina och dennas andel av gemenskapsmarknaden utgjorde, försökte göra en avvägning mellan ett lämpligt skydd för denna industri och upprätthållandet av en godtagbar nivå på handeln med Kina genom att fastställa kvoterna till den nivå som importen hade år 1991.
82 Enligt rådet kunde samma grad av skydd inte uppnås med hjälp av regionala kontroll- eller skyddsåtgärder, eftersom det var fråga om att skydda gemenskapens industris intressen och inte industrins intressen i en enda medlemsstat. För övrigt är de regionala skyddsåtgärderna i artikel 17 i den ifrågasatta förordningen endast tillfälliga undantagsåtgärder, som är avsedda att parera framtida importökningar som kan komma att bli till nackdel för gemenskapens industri. Även om de omtvistade kvoterna är nödvändiga för att säkerställa övergången från de gamla till de nya importreglerna, är de inte nödvändigtvis tillfälliga, vilket innebär att det inte är möjligt att tidsbegränsa dem.
83 Rådet har slutligen anfört att även om det antas att man hade kunnat tänka sig mindre betungande eller mindre ingripande medel för att uppnå det eftersträvade målet, kan domstolen inte ersätta rådets bedömning av den mer eller mindre adekvata karaktären av de åtgärder som gemenskapslagstiftaren har valt med sin egen, när det inte har bevisats att dessa åtgärder var uppenbart olämpliga för att uppnå det eftersträvade målet (dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16).
84 De tre delgrunder som den brittiska regeringen har åberopat skall prövas i tur och ordning.
85 Vad beträffar den första delgrunden framgår det uttryckligen av sjätte övervägandet i ingressen till den ifrågasatta förordningen att rådet vid fastställandet av de omtvistade kvoterna avsåg att beakta känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri i dess helhet och inte känsligheten inom vissa sektorer av industrin i en enskild medlemsstat.
86 Enligt tionde övervägandet i ingressen till den ifrågasatta förordningen, som syftar till att införa enhetliga regler för hela gemenskapen, kan i alla händelser åtgärder som är begränsade till en eller flera regioner endast tillåtas i undantagsfall och endast när inga alternativa lösningar finns, och de skall vara tillfälliga. Rådet kan därför inte klandras för att det inte valde åtgärder vilka mot bakgrund av den ifrågasatta förordningens syften i möjligaste mån bör undvikas och vilkas tillfälliga karaktär inte gjorde det möjligt att på ett effektivt sätt bemöta hoten mot de berörda sektorerna av gemenskapens industri.
87 Vad beträffar den andra delgrunden skall det påpekas att inom ett område där, såsom i detta fall, gemenskapsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, är det enbart när en åtgärd framstår som uppenbart olämplig i förhållande till det eftersträvade målet som åtgärdens lagenlighet kan påverkas. Om gemenskapslagstiftaren i samband med att den antar regler måste bedöma de framtida verkningarna av dessa, och dessa verkningar inte med säkerhet kan förutses, kan dennes bedömning närmare bestämt endast underkännas om den förefaller uppenbart oriktig mot bakgrund av de omständigheter som förelåg vid tidpunkten för reglernas antagande. Denna begränsning av domstolens prövning gäller i synnerhet om rådet måste göra en avvägning mellan skiljaktiga intressen och således måste välja en lösning inom ramen för de politiska val som ingår i dess ansvarsområden (domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkterna 90 och 91).
88 I detta sammanhang kan det inte anses att nivån på det skydd som de omtvistade kvoterna ger överstiger vad som var nödvändigt för att uppnå de mål som rådet eftersträvade.
89 Rådet kunde på goda grunder anse att, mot bakgrund av det tryck som importen av leksaker från Kina utövade, endast kontrollåtgärder inte var tillräckliga för att skydda gemenskapens industris intressen.
90 Vidare försökte rådet, genom att fastställa importkvoterna till 1991 års nivå, vilken var betydligt högre än föregående års nivåer, förena kraven på skydd för gemenskapens industri med upprätthållandet av en godtagbar nivå på handeln med Kina, vilket domstolen inte kan kritisera.
91 Slutligen kan det konstateras att även om det inte kan uteslutas att det fanns andra medel som kunde ha lett till det önskade resultatet, kan domstolen ändå inte ersätta rådets bedömning av den mer eller mindre adekvata karaktären av de åtgärder som det har valt med sin egen, när det inte har bevisats att dessa åtgärder var uppenbart olämpliga för att uppnå det eftersträvade målet (domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 94). I detta fall har den brittiska regeringen inte bevisat att de omtvistade kvoterna fastställdes till en uppenbart olämplig nivå.
92 Vad beträffar den tredje delgrunden avser den i huvudsak skillnaden mellan de omtvistade kvoternas allmänna räckvidd och den undersökning som föreskrivs för fall då kontroll- eller skyddsåtgärder införs. Den skall därför prövas i samband med den femte grunden.
93 Av vad som har anförts ovan följer att talan, med det sistnämnda förbehållet, inte kan vinna bifall på den grunden att proportionalitetsprincipen skulle ha åsidosatts.
sidosättande av likabehandlingsprincipen
94 Som femte och sista grund har den brittiska regeringen gjort gällande att den ifrågasatta förordningen strider mot likabehandlingsprincipen, eftersom den behandlar två kategorier av varor på olika sätt. Medan de varor som redan var föremål för nationella restriktioner omfattas av skydds- eller kontrollåtgärder, utan någon formell undersökning och utan att de berörda har beretts tillfälle att yttra sig, kan alla andra varor som behandlas i den ifrågasatta förordningen endast omfattas av sådana åtgärder efter en gemenskapsundersökning och med iakttagande av tredje parts rätt till försvar.
95 Enligt den brittiska regeringen är denna särbehandling inte motiverad, eftersom det i båda fallen handlar om att införa en ny restriktion. Utvidgningen till gemenskapsplanet av en restriktion som tidigare var nationell kan nämligen inte betecknas på annat sätt än som en ny restriktion. Dessutom var de omtvistade varorna i praktiken liberaliserade, eftersom den enda restriktion som fanns när den ifrågasatta förordningen trädde i kraft, det vill säga den som fanns i Konungariket Spanien, endast berörde 2 procent av den totala importen av dessa varor till gemenskapen. Ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen kan därför inte uteslutas på grundval av en rent formell distinktion mellan redan liberaliserade varor och varor som inte var liberaliserade innan den ifrågasatta förordningen antogs.
96 Rådet, den spanska regeringen och kommissionen har bestridit detta påstående och har hävdat att den ifrågasatta förordningen endast behandlar olika situationer på olika sätt.
97 Det skall härvid erinras om att den allmänna likhetsprincipen, som hör till de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna, innebär att jämförbara situationer inte får behandlas olika såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan särbehandling (se bland annat dom av den 21 februari 1990 i de förenade målen C-267/88-C-285/88, Wuidart m.fl., REG 1990, s. I-435, punkt 13).
98 I detta fall har rådet beslutat om nya enhetliga gemenskapsregler som är avsedda att få kvarvarande nationella undantag och avvikelser att upphöra. Såsom har förklarats i samband med prövningen av den andra grunden, hade rådet frihet att bedöma om det med hänsyn till gemenskapsintresset fanns anledning att införa restriktioner för importen av vissa varor, utan att vara bundet av de tidigare val som de olika medlemsstaterna hade gjort.
99 Däremot utgör de kontroll- och skyddsåtgärder som kan införas efter antagandet av den ifrågasatta förordningen, och på grundval av bestämmelserna i denna, en ändring av systematiken i det system som rådet har infört och kan därför bli föremål för de undersökningar som detta anser är lämpliga.
100 I alla händelser kan det inte krävas att de förfaranderegler som föreskrivs i den ifrågasatta förordningen för framtida ändringar av det system som införs genom denna förordning skall tillämpas på rådets definition av detta system. Dels kunde fastställandet av de omtvistade kvoterna inte omfattas av regler som ännu inte hade föreskrivits. Dels hade rådet redan bedömt detta beslut i samband med antagandet av de nya reglerna.
101 Härav följer att de omtvistade kvoterna inte är en åtgärd som är jämförbar med de kontroll- eller skyddsåtgärder som skall antas senare med stöd av den ifrågasatta förordningen. De omtvistade bestämmelserna behandlar således olika situationer på olika sätt och strider därför inte mot likabehandlingsprincipen, vilket innebär att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
102 Eftersom det inte finns något fog för de grunder som den brittiska regeringen har åberopat, skall talan ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
103 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, skall detta i enlighet med rådets yrkande ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall medlemsstater och institutioner som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och kommissionen skall därför bära sina kostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
104 Talan ogillas.
105 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall ersätta rättegångskostnaderna.
106 Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina rättegångskostnader.