CELEX: 61995CJ0044
Direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici
Direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche
Delimitazione delle zone di protezione speciale
Potere discrezionale degli Stati membri
Considerazioni economiche e sociali
Lappel Bank

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 9 febbraio 1995, pervenuta alla Corte il 24 febbraio seguente, la House of Lords ha proposto, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, due questioni pregiudiziali relative all' interpretazione degli artt. 2 e 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la "direttiva sugli uccelli").
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia tra un' associazione per la protezione degli uccelli, la Royal Society for the Protection of Birds (in prosieguo: la "RSPB"), e il Secretary of State for the Environment (ministro dell' Ambiente; in prosieguo: il "ministro") relativamente ad una decisione con cui veniva designata una zona di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici.
3 La direttiva sugli uccelli, il cui campo d' applicazione comprende tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato, prevede all' art. 2 che gli Stati membri adottino le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative.
4 Ai sensi dell' art. 3 della direttiva sugli uccelli, gli Stati membri, tenuto conto delle esigenze di cui all' art. 2, adottano le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire, tra l' altro istituendo zone di protezione, una varietà ed una superficie sufficienti di habitat per tutte le specie protette.
5 Ai sensi dell' art. 4, n. 1, di questa direttiva, le specie elencate nell' allegato I costituiscono oggetto di misure speciali di conservazione per quanto riguarda l' habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione. Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la direttiva.
6 In base al n. 2 di questo articolo, "analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell' allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono un' importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone di importanza internazionale".
7 Infine, ai sensi dell' art. 4, n. 4, "gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l' inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire l' inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali zone di protezione".
8 La direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la "direttiva sugli habitat"), il cui termine di trasposizione è scaduto nel giugno 1994 per il Regno Unito, prevede, all' art. 7, che gli obblighi derivanti dall' art. 6, nn. 2, 3 e 4, sostituiscano gli obblighi derivanti dall' art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell' art. 4, n. 1, o analogamente riconosciute a norma dell' art. 4, n. 2, di tale direttiva. I nn. 2, 3 e 4 dell' art. 6 della direttiva sugli habitat sono così formulati:
"2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di un' opportuna valutazione dell' incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell' incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l' integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell' opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell' incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere adottate soltanto considerazioni connesse con la salute dell' uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l' ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico".
9 Il Regno Unito ha dato attuazione a questa direttiva solo nell' ottobre 1994.
10 Il 15 dicembre 1993 il ministro ha deciso di designare l' estuario e le paludi del Medway come zona di protezione speciale (in prosieguo: la "ZPS"). Al tempo stesso, ha deciso di non includere in questa ZPS un' area di circa 22 ettari sulla Lappel Bank.
11 Dall' ordinanza di rinvio risulta che l' estuario e le paludi del Medway costituiscono una zona umida di importanza internazionale di 4 681 ettari sulla costa settentrionale del Kent, menzionata nella convenzione di Ramsar. Essa è utilizzata da numerose specie di uccelli acquatici e trampolieri come area di riproduzione e di svernamento e come zona di sosta durante le migrazioni primaverili e autunnali. Inoltre quest' area raccoglie popolazioni in corso di riproduzione di avocette e di fraticelli, che sono specie menzionate nell' allegato I della direttiva sugli uccelli.
12 Per quanto riguarda la Lappel Bank, essa è una zona litoranea fangosa, che, nella sua estremità settentrionale, fiancheggia direttamente il porto di Sheerness e si trova geograficamente all' interno dei limiti dell' estuario e delle paludi del Medway. La Lappel Bank presenta parecchie delle importanti qualità ornitologiche di tutta la zona. Benché non accolga nessuna specie considerata ai fini dell' art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli, talune specie vi sono presenti in numero molto maggiore che in altre parti della ZPS del Medway. La Lappel Bank è una componente importante dell' ecosistema complessivo estuariale e la perdita di questa zona litoranea comporterebbe probabilmente una riduzione delle popolazioni di trampolieri e di uccelli acquatici selvatici dell' estuario e delle paludi del Medway.
13 Il porto di Sheerness è attualmente il quinto scalo merci del Regno Unito. L' ente portuale costituisce un' impresa commerciale prospera che beneficia di una situazione favorevole per il suo traffico marittimo e per i suoi principali mercati interni. Per questo porto, che è del resto un importante datore di lavoro in una regione che conosce gravi problemi di disoccupazione, è stata progettata un' espansione al fine dell' ampliamento degli impianti destinati al deposito degli autoveicoli e ad attività ad alto valore aggiunto relative agli autoveicoli e al mercato dei prodotti della frutta e della carta, e ciò al fine di meglio competere con i porti continentali che offrono possibilità analoghe. Ora, la Lappel Bank è la sola zona in cui il porto di Scheerness poteva considerare realisticamente di espandersi.
14 Pertanto, il ministro ha deciso di non inserire la Lappel Bank nella ZPS dell' estuario del Medway, ritenendo che la necessità di non ostacolare la vitalità del porto e il contributo significativo che la sua espansione nella zona della Lappel Bank avrebbe fornito all' economia locale e nazionale dovevano prevalere sul valore di questa zona relativamente alla conservazione della natura.
15 La RSPB ha presentato dinanzi alla Divisional Court della Queen' s Bench Division un ricorso d' annullamento di questa decisione del ministro, sostenendo che quest' ultimo non aveva il diritto, alla luce della direttiva sugli uccelli, di tener conto di considerazioni economiche nella fase della classificazione di una ZPS. La Divisional Court ha dato torto alla RSPB. In appello, la Court of Appeal ha confermato questa decisione. La RSPB ha quindi adito la House of Lords.
16 Nutrendo dubbi sull' interpretazione da dare alla direttiva, il giudice nazionale ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se uno Stato membro possa tener conto delle considerazioni citate nell' art. 2 della direttiva 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, nel classificare un' area come zona di protezione speciale e/o nel definirne i confini ai sensi dell' art. 4, n. 1, e/o dell' art. 4, n. 2, di detta direttiva.
2) Se, in caso di soluzione negativa della questione sub 1), uno Stato membro possa tuttavia tener conto di talune considerazioni citate nell' art. 2 nell' operazione di classificazione, in quanto
a) esse rispondono a un interesse generale che prevale su quello rappresentato dallo scopo ecologico perseguito dalla direttiva [applicazione del criterio che la Corte di giustizia delle Comunità europee ha stabilito, in particolare, nella causa C-57/89, Commissione/Germania (' Dighe della Leybucht' )], per derogare a quanto prescritto dall' art. 4, n. 4]; oppure, in quanto
b) esse rispondono a motivi imperativi di rilevante interesse pubblico tali da poter essere presi in considerazione ai sensi dell' art. 6, n. 4, della direttiva 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche".
Sulla prima questione
17 Con tale questione il giudice nazionale intende accertare se l' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva sugli uccelli debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro è autorizzato a tener conto delle esigenze economiche menzionate nell' art. 2 all' atto della scelta e della delimitazione di una ZPS.
18 In via preliminare occorre far presente che, in base al nono 'considerando' della direttiva sugli uccelli "la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli [considerati dalla direttiva]", che "talune specie di uccelli devono essere oggetto di speciali misure di conservazione concernenti il loro habitat per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione" e, infine, che "tali misure devono tener conto anche delle specie migratrici".
19 Questo 'considerando' è stato formalmente trasposto negli artt. 3 e 4 di tale direttiva. Al riguardo la Corte nella sentenza 2 agosto 1993, causa C-355/90, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-4221, punto 23; in prosieguo: la "sentenza sulle Marismas di Santoña"), ha dichiarato che la prima di dette disposizioni prescrive obblighi di carattere generale, cioè l' obbligo di assicurare una varietà ed una superficie sufficienti di habitat per tutti gli uccelli contemplati dalla direttiva, mentre la seconda contiene obblighi specifici concernenti le specie di uccelli elencate all' allegato I e le specie migratrici non contemplate in detto allegato.
20 Secondo il governo del Regno Unito e il Port of Sheerness Ltd, l' art. 4 della direttiva sugli uccelli non può essere considerato indipendentemente dall' art. 3. A tale riguardo essi osservano che l' art. 4 prevede, per talune specie che meritano un interesse particolare, un' applicazione specifica dell' obbligo generale imposto dall' art. 3. Dato che quest' ultima disposizione consente di tener conto delle esigenze economiche, lo stesso dovrebbe valere per l' art. 4, nn. 1 e 2.
21 Il governo francese perviene alla stessa conclusione osservando che, all' atto della creazione di una ZPS, gli Stati membri prendono in considerazione l' insieme dei criteri menzionati all' art. 2 della direttiva sugli uccelli, che ha una portata generale, e quindi, tra l' altro, le esigenze economiche.
22 Questi argomenti non possono essere accolti.
23 Infatti, occorre innanzi tutto rilevare che l' art. 4 della direttiva sugli uccelli prevede un regime di protezione specificamente mirato e rafforzato sia per le specie elencate nell' allegato I sia per le specie migratrici, che trova la sua giustificazione nel fatto che si tratta rispettivamente delle specie più minacciate e delle specie che costituiscono un patrimonio comune della Comunità (v. sentenza 23 maggio 1990, causa C-169/89, Van den Burg, Racc. pag. I-2143, punto 11).
24 Ora, mentre l' art. 3 di questa direttiva prevede che si tenga conto delle esigenze menzionate all' art. 2 per l' attuazione delle misure di conservazione generale, tra le quali figura la creazione di zone di protezione, l' art. 4 non opera un tale rinvio per l' attuazione delle misure di conservazione speciale, in particolare per la creazione di ZPS.
25 Di conseguenza, tenuto conto dell' obiettivo di protezione particolare perseguito dall' art. 4 e del fatto che, secondo una giurisprudenza costante (v., in particolare, sentenza 19 gennaio 1994, causa C-435/92, Association pour la protection des animaux sauvages e a., Racc. pag. I-67, punto 20), l' art. 2 non costituisce una deroga autonoma al regime generale di protezione stabilito dalla direttiva, bisogna constatare che, come risulta dalla sentenza sulle Marismas di Santoña, punti 17 e 18, le esigenze ecologiche poste dalla prima disposizione non devono essere controbilanciate con gli interessi elencati nella seconda e, in particolare, con le esigenze economiche.
26 In effetti, sono i criteri contenuti nei nn. 1 e 2 dell' art. 4 che devono guidare gli Stati membri nella scelta e nella delimitazione delle ZPS. Ora, dalla sentenza sulle Marismas di Santoña, punti 26 e 27, risulta che si tratta di criteri di natura ornitologica, nonostante le divergenze esistenti tra le differenti versioni linguistiche dell' art. 4, n. 1, ultimo comma.
27 In considerazione di quanto precede, occorre rispondere che l' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva sugli uccelli dev' essere interpretato nel senso che uno Stato membro non è autorizzato a tener conto delle esigenze economiche menzionate nell' art. 2 all' atto della scelta e della delimitazione di una ZPS.
Sulla seconda questione
Sulla prima parte della seconda questione
28 Con la prima parte della seconda questione, il giudice nazionale intende accertare se l' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva sugli uccelli debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro, all' atto della scelta e della delimitazione di una ZPS, può tener conto di esigenze economiche in considerazione di un interesse generale superiore che prevale su quello rappresentato dallo scopo ecologico contemplato da questa direttiva.
29 Nella sentenza 28 febbraio 1991, causa C-57/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I-883, punti 21 e 22; in prosieguo: la "sentenza sulle dighe della Leybucht"), la Corte ha dichiarato che gli Stati membri, nell' ambito dell' art. 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli, possono ridurre la superficie di una ZPS solo per motivi eccezionali, cioè per motivi che corrispondono ad un interesse generale superiore a quello al quale risponde lo scopo ecologico contemplato dalla direttiva. Ora, in tale contesto, le esigenze economiche, secondo la stessa sentenza, non potrebbero essere prese in considerazione.
30 Risulta del resto dalla sentenza sulle Marismas di Santoña, punto 19, che, nell' ambito dell' art. 4 di questa direttiva, considerato nel suo insieme, le esigenze economiche non possono in ogni caso rispondere ad un interesse generale superiore a quello cui risponde la finalità ecologica contemplata dalla direttiva.
31 Pertanto, senza che sia necessario prendere posizione sull' eventuale pertinenza dei motivi di interesse generale superiore ai fini della classificazione di una ZPS, occorre risolvere la prima parte della seconda questione dichiarando che l' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva sugli uccelli dev' essere interpretato nel senso che uno Stato membro non può, all' atto della scelta o della delimitazione di una ZPS, tener conto di esigenze economiche come se si trattasse di un interesse generale superiore a quello cui risponde la finalità ecologica contemplata da questa direttiva.
Sulla seconda parte della seconda questione
32 Con la seconda parte della seconda questione, la House of Lord chiede in sostanza se l' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva sugli uccelli debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro può, all' atto della scelta e della delimitazione di una ZPS, tener conto di esigenze economiche in quanto esse rispondano a motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, come quelli di cui all' art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat.
33 Il governo del Regno Unito ritiene che tale questione riguardi solo l' ipotesi in cui la decisione di classificazione sia stata adottata dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva sugli habitat. Essendo differente la fattispecie nella causa principale, non sarebbe necessario risolvere tale questione.
34 Su tale punto è sufficiente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, spetta unicamente ai giudici nazionali, ai quali è sottoposta la controversia e che devono assumersi la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte. Il rigetto di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile laddove appaia in modo manifesto che l' interpretazione del diritto comunitario chiesta da detto giudice non ha alcuna relazione con l' effettività o l' oggetto della controversia nella causa principale (v., in particolare, sentenza 28 marzo 1996, causa C-129/94, Ruiz Bernáldez, Racc. pag. I-1829, punto 7). Ma tale ipotesi non ricorre nella fattispecie di cui alla causa principale.
35 Di conseguenza occorre esaminare la seconda parte della seconda questione proposta dal giudice nazionale.
36 Occorre innanzi tutto rilevare che l' art. 7 della direttiva sugli habitat prevede in particolare che gli obblighi derivanti dall' art. 6, n. 4, sostituiscono gli obblighi derivanti dall' art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell' art. 4, n. 1, o analogamente riconosciute a norma dell' art. 4, n. 2, della detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva sugli habitat o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva sugli uccelli, qualora quest' ultima sia posteriore.
37 A questo riguardo, si deve notare che, come sostiene la Commissione nelle sue osservazioni, l' art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat, quale è stato inserito nella direttiva sugli uccelli, ha ampliato, in seguito alla sentenza sulle dighe della Leybucht, in cui si trattava della riduzione di una zona già classificata, il ventaglio dei motivi che possono giustificare un pregiudizio per le ZPS, inserendovi esplicitamente motivi di natura sociale o economica.
38 Così, i motivi imperativi di rilevante interesse pubblico che possono, ai sensi dell' art. 6, n. 4 di questa direttiva, giustificare un piano o un progetto atto ad avere incidenze significative su una ZPS comprendono in ogni caso i motivi di rilevante interesse pubblico, quali risultano dalla sentenza sulle dighe della Leybucht, e possono, eventualmente, comprendere motivi di ordine sociale o economico.
39 Occorre poi constatare che l' art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva sugli habitat, nella parte in cui modifica l' art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, anche se ha istituito una procedura che consente agli Stati membri di adottare, per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e a talune condizioni, un piano o un progetto che possa avere incidenza su una ZPS e, quindi, di riformare in tal modo una decisione di classificazione di una tale zona riducendone la superficie, non ha tuttavia introdotto alcun cambiamento per quanto riguarda la fase iniziale della classificazione di una zona come ZPS, contemplata dall' art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli.
40 Ne deriva che, anche in base alla direttiva sugli habitat, la classificazione delle zone in ZPS deve comunque essere effettuata secondo i criteri ammessi a norma dei nn. 1 e 2 dell' art. 4 della direttiva sugli uccelli.
41 Ora, le esigenze economiche, in quanto motivo imperativo di rilevante interesse pubblico che consente di derogare all' obbligo di classificare una zona secondo il suo valore ecologico, non possono essere prese in considerazione in questa fase, il che non impedisce, come ha giustamente rilevato la Commissione, che esse possano essere prese in considerazione successivamente nell' ambito della procedura di cui all' art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva sugli habitat.
42 Occorre quindi rispondere che l' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva sugli uccelli dev' essere interpretato nel senso che uno Stato membro non può, all' atto della scelta e della delimitazione di una ZPS, tener conto di esigenze economiche in quanto esse rispondono a motivi imperativi di rilevante interesse pubblico come quelli considerati all' art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
43 Le spese sostenute dal governo francese e dal governo del Regno Unito, nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla House of Lords con ordinanza 9 febbraio 1995, dichiara:
1) L' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, dev' essere interpretato nel senso che uno Stato membro non è autorizzato a tener conto delle esigenze economiche menzionate nell' art. 2 all' atto della scelta e della delimitazione di una zona di protezione speciale.
2) L' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva 79/409 dev' essere interpretato nel senso che uno Stato membro non può, all' atto della scelta e della delimitazione di una zona di protezione speciale, tener conto di esigenze economiche come se si trattasse di un interesse generale superiore a quello cui risponde la finalità ecologica contemplata da questa direttiva.
3) L' art. 4, n. 1 o 2, della direttiva 79/409 dev' essere interpretato nel senso che uno Stato membro non può, all' atto della scelta e della delimitazione di una zona di protezione speciale, tener conto di esigenze economiche in quanto esse rispondono a motivi imperativi di rilevante interesse pubblico come quelli cui all' art. 6, n. 4, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.