CELEX: 61985CJ0372
Harmonização das legislações
Resíduos

Fundamentação jurídica do acórdão
1. Por três decisões de 30 de Outubro de 1985, que deram entrada no Tribunal em 27 de Novembro seguinte, o Rechtbank van Eerste Aanleg em Bruges colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, cinco questões prejudiciais relativas à interpretação de diversas disposições da Directiva 75/442 do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).
2. Estas questões foram suscitadas no âmbito de três acções penais intentadas contra três responsáveis e um motorista de empresas de recolha de resíduos. Estes arguidos são acusados de haverem infrigido o decreto de 2 de Julho de 1981 da comunidade flamenga, que deu execução à citada directiva, bem como numerosos diplomas de aplicação, por terem descarregado resíduos em terrenos, sem autorização.
3. Tendo dúvidas quanto à compatibilidade da legislação flamenga com a Directiva 75/442, o Rechtbank van Eersta Aanleg em Bruges solicitou que o Tribunal se pronunciasse, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:
"1) Quais são os critérios de acordo com os quais se deverá analisar se uma empresa que desenvolve actividades de eliminação de resíduos, nos termos dos artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442/CEE, se encontra submetida a estas disposições? Será suficiente uma actividade ocasional ou única ou serão necessários outros critérios como, por exemplo, o objectivo social prosseguido, a actividade real no que respeita aos resíduos (actividade principal ou acessória, actividade repetida), o impacto previsível sobre o ambiente ou ainda outros critérios?
1) Estará o transportador submetido à obrigação de obtenção de uma autorização - em virtude de proceder também a descargas - ainda que o faça por conta, a pedido ou com autorização do proprietário ou possuidor do terreno que, do ponto de vista jurídico, adquiriu a propriedade sobre os resíduos,
ou, pelo contrário,
o possuidor ou proprietário, pelo facto de tolerar a actividade de descarga (procedendo, assim, por si mesmo, a essas descargas), transformar-se-á automaticamente numa empresa obrigada a possuir uma autorização?
2) Preencherá a autorização de descarga concedida pelo director de uma sociedade de depuração de águas criada pelos poderes públicos de um Estado-membro os requisitos dos artigos 5.° e 8.° da Directiva CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos?
3) Em que medida têm os Estados-membros liberdade de organizar a fiscalização a que se refere o artigo 10.° da citada directiva CEE?
4) Terão as obrigações impostas pelos artigos 8.° e 12.° da Directiva 75/442/CEE aplicação directa às empresas ou, pelo contrário, dependerá a sua aplicação da criação ou designação prévias, pelo Estado-membro, do organismo competente a que a empresa se poderá dirigir para obter, por exemplo, a necessária autorização, bem como da aprovação no que respeita, por exemplo, aos formulários de entrega de resíduos, da regulamentação executiva indispensável em matéria de fiscalização, tendo em conta que a entrada em vigor das referidas obrigações tem lugar com a sua notificação aos Estados-membros e não com a sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (artigo 191.° do Tratado CEE e artigo 13.° da citada directiva)?"
5) Remete-se para o relatório para audiência no que se refere aos factos nos processos principais, às disposições comunitárias em causa e às observações apresentadas no Tribunal. Estes elementos do processo apenas serão reproduzidos adiante na medida em que se revelem necessários à fundamentação da decisão do Tribunal.
5. Importa referir, antes de mais, que a Directiva 75/442 tem por objecto a harmonização das disposições dos diferentes Estados-membros relativas à eliminação dos resíduos com o objectivo, por um lado, de evitar os entraves às trocas comerciais intracomunitárias e a desigualdade das condições concorrenciais resultante da sua diversidade e, por outro, contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade no âmbito da protecção da saúde e do ambiente.
6. Para esse efeito, os artigos 8.° a 12.°, cuja interpretação o órgão jurisdicional nacional veio solicitar, obrigam os Estados-membros a criar um sistema de fiscalização e de controlo das actividades de eliminação dos resíduos.
7. Com ressalva das excepções previstas no n.° 2 do artigo 2.°, o artigo 1.° estabelece um amplo campo de aplicação da directiva ao precisar que, para efeitos da sua aplicação, se entende por "resíduo" qualquer substância ou objecto de que o detentor se desfaz ou tem obrigação de se desfazer por força das disposições nacionais em vigor, e por "eliminação", a recolha, triagem, transporte e tratamento de resíduos, assim como o seu armazenamento e depósito à superfície ou enterrado, ou ainda as operações de transformação necessárias à sua reutilização, recuperação ou reciclagem.
Quanto à primeira questão
8. Quanto à primeira questão, deve referir-se que as disposições dos artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442 abrangem toda e qualquer actividade de eliminação de resíduos, sem estabelecer qualquer limitação em função da condição jurídica do operador ou da frequência ou finalidade das actividades em causa.
9. O objectivo essencial da directiva, enunciado no terceiro considerando e no artigo 4.°, qual seja, a protecção da saúde humana e do ambiente, seria aliás posto em causa se a aplicação das medidas de controlo e fiscalização dessas actividades devessem ficar condicionadas às distinções feitas com base em critérios tais como a finalidade social prosseguida pelo operador, o carácter principal ou acessório da actividade relativa aos resíduos ou o impacto previsível sobre o ambiente.
10. A resposta à primeira questão é, pois, a de que qualquer operador que desenvolva uma das actividades a que se referem os artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442 se encontra submetido às medidas previstas nessas disposições.
Quanto à segunda questão
11. A segunda questão diz respeito ao papel e posição do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos relativamente à autorização exigida pelo artigo 8.° da directiva.
12. Deve salientar-se que o consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos não pode substituir a autorização a conceder por autoridade competente designada pelo Estado-membro nos termos do artigo 5.° da directiva. Com efeito, decorre dos próprios termos do citado artigo 8.° que "qualquer estabelecimento ou empresa que proceda ao tratamento, armazenamento ou depósito de resíduos por conta de outrem deve obter da autoridade competente referida no artigo 5.° uma autorização".
13. Quanto à questão de saber se aquele particular é obrigado a ter autorização pelo facto de adquirir a propriedade dos resíduos descarregados no seu terreno, ressalta do citado artigo 8.° que a exigência de uma autorização apenas se aplica a uma empresa que actue por conta de outrem. Quem assegure o depósito dos seus próprios resíduos apenas se encontra sujeito à "fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5.°" (artigo 10.° da directiva). Contudo, os Estados-membros podem, no âmbito das "medidas necessárias" que por eles deverão ser tomadas em consequência do artigo 4.° da directiva, impor também a esta última categoria de operadores a obrigação de obter autorização.
14. Deve, pois, responder-se à segunda questão que a autorização prevista no artigo 8.° da Directiva 75/442 será concedida pela autoridade competente criada ou designada pelos Estados-membros nos termos do artigo 5.° da directiva e não pode ser substituída pelo consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos; o proprietário ou possuidor de um terreno, enquanto operador que assegura o depósito dos seus próprios resíduos nesse terreno, não necessita da autorização prevista no artigo 8.° da directiva, podendo, porém, a ela ser sujeito no âmbito das medidas necessárias a tomar pelos Estados-membros nos termos do seu artigo 4.°
Quanto à terceira questão
15. Na terceira questão, o órgão jurisdicional nacional, basicamente, pretende saber se a Directiva 75/442 se opõe a que um Estado-membro designe o director de uma sociedade de depuração de águas, criada pelos poderes públicos, como autoridade competente, nos termos do artigo 5.° da directiva, para conceder a autorização exigida pelo seu artigo 8.°
16. Nas suas observações, a Comissão e o procurador do rei salientaram que nesta questão o órgão jurisdicional nacional se reportaria, efectivamente, a uma autorização prevista na lei de 26 de Março de 1971 sobre a protecção contra a poluição das águas de superfície que se não deveria confundir com a autorização prevista no artigo 5.° da directiva.
17. Sem assumir posição a este respeito, uma vez que esta questão releva da apreciação do órgão jurisdicional nacional, deverá salientar-se que o artigo 5.° da directiva não refere qualquer critério restritivo quanto "às autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos", que serão instituídas ou designadas pelos Estados-membros. Estes têm, portanto, liberdade de escolha dessas autoridades.
18. A resposta à terceira questão é, pois, a de que a Directiva 75/442 se não opõe a que, nos termos do artigo 5.°, um Estado-membro designe como autoridade competente para conceder a autorização exigida pelo artigo 8.° da directiva o director de uma sociedade de depuração de águas criada pelos poderes públicos.
Quanto à quarta questão
19. Pela quarta questão, pretende o órgão jurisdicional nacional conhecer o âmbito do poder discricionário de que dispõem os Estados-membros na organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da Directiva 75/442.
20. Este artigo estabelece que:
"As empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, assim como as que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, estão sujeitas à fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5.°"
21. Esta disposição não contém, assim, qualquer exigência especial que limite a liberdade dos Estados-membros na organização da fiscalização das actividades a que se refere. Essa liberdade deve, contudo, ser exercida com respeito pelos objectivos enunciados no terceiro considerando e no artigo 4.° da directiva, ou seja, a protecção da saúde humana e do ambiente.
22. Deve, pois, responder-se à quarta questão que, com excepção dos limites habituais ao exercício de um poder discricionário, o poder de que dispõem os Estados-membros na organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da Directiva 75/442 apenas se encontra limitado pela exigência do respeito pelos objectivos dessa directiva, a saber, a protecção da saúde humana e do ambiente.
Quanto à quinta questão
23. Com a quinta questão, visa o órgão jurisdicional nacional saber, essencialmente, se os artigos 8.° e 12.° da directiva criam directamente obrigações a cargo dos operadores ou se exigem, para que possam ser aplicados, medidas executórias por parte dos Estados-membros.
24. Deve lembrar-se que o Tribunal já declarou "que uma directiva não pode, por si própria, criar obrigações na esfera jurídica de um particular e que uma disposição de uma directiva não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, contra essa pessoa" (acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, Colect. p. 723).
25. Para além disso, ressalta do próprio texto dos artigo 8.° e 12.° que a respectiva aplicação exige a instituição ou designação, pelos Estados-membros, da autoridade competente a que se refere o artigo 5.° Com efeito, o artigo 8.° prevê que os operadores que procedam ao tratamento, armazenamento ou depósito de resíduos por conta de outrem devem obter autorização "da autoridade competente referida no artigo 5.°", e o artigo 12.° estabelece que as empresas devem fornecer determinadas informações "à autoridade competente referida no artigo 5.°". Ademais, as disposições destes artigos não contêm regras que definam as condições processuais e de fundo necessárias para obtenção da autorização a que se refere o artigo 8.° nem o conteúdo das informações previstas no artigo 12.°. Torna-se, portanto, necessário que os Estados-membros adoptem disposições a esse respeito.
26. A resposta à quinta questão é, pois, a de que os artigos 8.° e 12.° da Directiva 75/442 não criam directamente obrigações a cargo dos operadores.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
27. As despesas em que incorreu a Comissão, que apresentou observações no Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Revestindo o processo, relativamente às partes no processo principal, o carácter de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, é da competência deste a decisão sobre despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O Tribunal (Quarta Secção),
decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Rechtbank van Eerste Aanleg em Bruges, por decisões de 30 de Outubro de 1985, declara:
1) Qualquer operador que desenvolva uma das actividades a que se referem os artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442 encontra-se submetido às medidas previstas nessas disposições.
2) A autorização prevista no artigo 8.° da Directiva 75/442 será concedida pela autoridade competente instituída ou designada pelos Estados-membros nos termos do artigo 5.° da directiva e não pode ser substituída pelo consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos; o proprietário ou possuidor de um terreno, enquanto operador que assegura o depósito dos seus próprios resíduos nesse terreno, não necessita da autorização, prevista no artigo 8.° da directiva, podendo, porém, a ela ser sujeito no âmbito das medidas necessárias a tomar pelos Estados-membros, nos termos do seu artigo 4.°
3) A Directiva 75/442 não se opõe a que, nos termos do artigo 5.°, um Estado-membro designe como autoridade competente para conceder a autorização exigida pelo artigo 8.° da directiva o director de uma sociedade de depuração de águas criada pelos poderes públicos.
4) Com excepção dos limites habituais ao exercício de um poder discricionário, o poder de que dispõem os Estados-membros quanto à organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da Directiva 75/442 apenas se encontra limitado pela exigência do respeito dos objectivos desta directiva, a saber, a protecção da saúde humana e do ambiente.
5) Os artigos 8.° e 12.° da Directiva 75/442 não criam directamente obrigações a cargo dos operadores.