CELEX: 61995CJ0058
Harmonização das legislações
Resíduos
Directiva 91/156/CEE

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por dez despachos proferidos entre 26 de Outubro de 1994 e 4 de Abril de 1995, que deram entrada no Tribunal de Justiça entre 6 de Março e 19 de Maio de 1995, o Pretore da Pretura circondariale di Roma, actuando quer no âmbito da sezione distaccata di Tivoli quer no da sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, duas questões prejudiciais relativas à Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32, a seguir "Directiva 91/156").
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de acções penais intentadas contra diversas pessoas, acusadas de terem infringido as disposições legais italianas em matéria de resíduos e, mais especialmente, o Decreto n.  915 do presidente da República, de 10 de Setembro de 1982, que transpõe as Directivas 75/442/CEE, relativa aos resíduos, 76/403/CEE, relativa à eliminação dos policlorobifenilos e policlorotrifenilos, e 78/319/CEE, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (GURI n.  343 de 15.12.1982, a seguir o "DPR n.  915/82"), bem como o Decreto-Lei n.  397, de 9 de Setembro de 1988, intitulado "Disposições urgentes em matéria de eliminação de resíduos industriais" (GURI n. 213 de 10.11.1988), do qual veio a resultar, após determinadas alterações, a Lei n.  475, de 9 de Novembro de 1988 (GURI n.  264 de 10.11.1988, a seguir "Lei n. 475/88"). Se bem que as decisões de reenvio não sejam muito explícitas a este respeito, parece que os réus são acusados, principalmente, de terem criado depósitos de resíduos especiais sem autorização, em violação do artigo 10. do DPR n.  915/82, de terem procedido à eliminação de resíduos sem autorização, em violação do artigo 25. do mesmo DPR, e de não terem respeitado as obrigações impostas pelos artigos 3. e 9. octies da Lei n.  475/88 em matéria de manutenção de registos de resíduos.
3 Nos seus despachos de reenvio, o Pretore começa por afirmar que a Directiva 91/156 alterou radicalmente a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), alterando o conceito de "resíduo", encorajando as operações de recuperação e fixando os objectivos de prevenção e de redução do volume dos resíduos através do recurso a tecnologias baseadas na reciclagem, reutilização ou produção de energia. Daqui conclui que a transposição desta directiva deveria ter provocado uma alteração radical da legislação italiana, na medida em que há que distinguir as operações de eliminação das de recuperação, estando estas últimas, segundo o Pretore, sujeitas a um regime de autorização menos rígido. Verifica, no entanto, que o legislador italiano não transpôs a Directiva 91/156, apesar de o prazo de transposição ter terminado em 1 de Abril de 1993.
4 Prosseguindo a sua análise, o Pretore observa que a Directiva 91/156 parece ter optado de forma prioritária, senão mesmo exclusiva, por uma solução consistente em submeter a matéria dos resíduos a um regime administrativo, tendo limitado o controlo penal aos casos extremos. Assim, as disposições do DPR n.  915/82, na medida em que fazem prevalecer o recurso à sanção penal no domínio da gestão e dos controlos, são incompatíveis com a directiva. Isto tem por consequência que os operadores italianos se encontram colocados numa situação menos favorável que a dos outros operadores comunitários, quando, precisamente, a directiva tem por objectivo garantir o bom funcionamento do mercado interno e eliminar as disparidades de tratamento entre os operadores do mercado único através da aplicação de legislações homogéneas.
5 Em consequência, o Pretore solicita ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre as seguintes questões:
"1) Qual é a relevância jurídica da não adopção tempestiva por parte da República Italiana dos actos normativos necessários para dar cumprimento à Directiva 91/156/CEE do Conselho?
2) A existência de uma sanção penal e, mais especificamente, as previstas nos artigos 25. e seguintes do DPR n.  915/82, aplicáveis pelo não cumprimento da legislação italiana, pode ser considerada incompatível com a legislação comunitária que pretende assegurar um tratamento homogéneo, também do ponto de vista das sanções, aos operadores do mercado único?"
Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
6 O Governo francês e a Comissão sublinharam a dificuldade de identificar a qualidade em que os réus comparecem em juízo, os factos de que são acusados e as disposições nacionais aplicáveis, bem como a imprecisão das questões.
7 A este respeito, importa recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a necessidade de se chegar a uma interpretação de direito comunitário que seja útil ao órgão jurisdicional nacional exige que este defina o quadro factual e legal em que se inscrevem as questões que coloca ou que, pelo menos, explique as hipóteses factuais em que assentam essas questões (v., nomeadamente, o acórdão de 26 de Janeiro de 1993, Telemarsicabruzzo e o., C-320/90, C-321/90 e C-322/90, Colect., p. I-393, n.  6, e o despacho de 20 de Março de 1996, Sunino e Data, C-2/96, Colect., p. I-1543, n.  4).
8 Além disso, deve sublinhar-se que as informações fornecidas nas decisões de reenvio não servem apenas para permitir ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis, mas ainda para dar aos governos dos Estados-Membros, bem como às demais partes interessadas, a possibilidade de apresentarem observações ao abrigo do artigo 20. do Estatuto do Tribunal de Justiça. Incumbe ao Tribunal garantir esta possibilidade, tendo em conta o facto de, por força da disposição acima referida, apenas as decisões de reenvio serem notificadas às partes interessadas (v. nomeadamente, o acórdão de 1 de Abril de 1982, Holdijk e o., 141/81, 142/81 e 143/81, Recueil, p. 1299, n.  6, e o despacho Sunino e Data, já referido, n.  5).
9 Deve no entanto declarar-se que, no caso vertente, face à natureza muito genérica das questões colocadas e à interpretação da Directiva 91/156 exposta de modo detalhado pelo juiz nacional na fundamentação dos seus despachos, o Tribunal de Justiça dispõe de elementos suficientes para dar uma resposta útil às questões colocadas. Estas devem, portanto, ser declaradas admissíveis.
Quanto às questões colocadas
10 Pelas suas questões, o juiz nacional pretende, em substância, saber, em primeiro lugar, se o direito comunitário, e mais especialmente a Directiva 91/156, deve ser interpretado no sentido de ainda autorizar a aplicação de sanções penais como as previstas na legislação italiana e, em segundo lugar, quais as consequências que podem ser tiradas do facto de a República Italiana não ter transposto esta directiva no prazo fixado.
11 Resulta da formulação das questões e do contexto da decisão de reenvio que a segunda parte da questão constitui apenas uma formulação mais ampla da primeira e que só tem sentido se se considerar que as sanções penais previstas pela legislação italiana são incompatíveis com o direito comunitário e, mais especialmente, com a Directiva 91/156. Havendo conexão entre as questões, há que examiná-las em conjunto.
12 As questões baseiam-se na interpretação, anteriormente exposta, que o Pretore faz da directiva, segundo a qual as novas disposições comunitárias tornaram mais flexível o regime de autorização relativo à recuperação dos resíduos e instauraram um sistema de controlo de natureza preponderantemente administrativa, limitando o controlo penal aos factos graves. Segundo o Pretore, esta directiva tem ainda por objectivo o bom funcionamento do mercado interno e a eliminação das disparidades de tratamento entre os operadores económicos.
13 Como o advogado-geral demonstrou nos pontos 23 a 30 das suas conclusões, esta interpretação da Directiva 91/156 está errada, no que respeita ao regime de autorização. Com efeito, os artigos 9. e 10. desta directiva impõem às empresas ou estabelecimentos que tratam os resíduos a obtenção de uma autorização, quer efectuem operações de eliminação referidas no Anexo II A da directiva quer operações de que resulte uma possibilidade de aproveitamento referidas no Anexo II B. Quanto ao artigo 11. , que prevê a possibilidade de dispensa de autorização relativamente aos estabelecimentos ou empresas que procedam eles próprios à eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção e aos estabelecimentos ou empresas que procedam ao aproveitamento de resíduos, ele necessita da adopção de medidas nacionais, relativamente a cuja oportunidade os Estados-Membros dispõem de um poder de apreciação discricionário.
14 Além disso, deve notar-se que a Directiva 91/156 não impõe aos Estados-Membros uma obrigação precisa no que respeita ao regime de controlo e de sanções. Daqui não pode, no entanto, concluir-se que as disposições nacionais que punem criminalmente as infracções às obrigações impostas pela legislação que transpõe a directiva são incompatíveis com esta. Com efeito, os Estados-Membros têm a obrigação, no âmbito da liberdade que lhes é deixada pelo artigo 189. , terceiro parágrafo, do Tratado, de escolher as formas e meios mais adequados a fim de assegurar o efeito útil das directivas (acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colect., p. 221, n.  75). O Tribunal de Justiça precisou, aliás, que, quando uma directiva comunitária não prevê uma sanção específica para a violação das suas disposições ou remete, nesse ponto, para as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, o artigo 5. do Tratado impõe aos Estados-Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário. Para esse efeito, ao mesmo tempo que conservam o poder discricionário de escolher as sanções, os Estados-Membros devem velar para que as violações do direito comunitário sejam punidas em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e que, de qualquer forma, confiram à sanção um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo (acórdãos de 8 de Junho de 1994, Comissão/Reino Unido, C-382/92, Colect., p. I-2435, e C-383/92, Colect., p. I-2479, respectivamente n.os 55 e 40).
15 Resulta desta jurisprudência que um Estado-Membro tem o direito de punir criminalmente o incumprimento das obrigações impostas pela legislação que visa transpor as directivas relativas aos resíduos, quer se trate da Directiva 75/442 quer da Directiva 91/156, se considerar que essa é a maneira mais apropriada para garantir o efeito útil dessas directivas, desde que as sanções previstas sejam análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e que tais sanções tenham um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo.
16 Finalmente, no que se refere à Directiva 91/156, o Tribunal de Justiça declarou precisamente que a directiva foi validamente adoptada com base no artigo 130. -S do Tratado, e não no artigo 100. -A, uma vez que a harmonização prevista no seu artigo 1. tem por objectivo principal, no intuito de proteger o ambiente, garantir a eficácia da gestão de resíduos na Comunidade, independentemente da sua origem, e apenas acessoriamente afecta as condições da concorrência e do comércio (acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C-155/91, Colect., p. I-939, n.os 20 e 21). É, pois, errado considerar que esta directiva tem como objectivos específicos o bom funcionamento do mercado interno e a eliminação das disparidades de tratamento entre os operadores económicos.
17 A este respeito, deve acrescentar-se que, mesmo que a Directiva 91/156 tivesse os objectivos específicos que o juiz nacional lhe confere, isso não teria por efeito reduzir a liberdade, concedida aos Estados-Membros pelo artigo 189. , terceiro parágrafo, do Tratado, de escolherem as formas e os meios mais apropriados para garantir o seu efeito útil.
18 Deve, pois, responder-se que os artigos 5. e 189. , terceiro parágrafo, do Tratado devem ser interpretados no sentido de não proibirem um Estado-Membro de recorrer a sanções penais para garantir utilmente o cumprimento das obrigações previstas na Directiva 91/156, na condição de tais sanções serem análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e de, em todo o caso, terem um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
19 As despesas efectuadas pelo Governo francês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pela Pretura circondariale di Roma, por despachos proferidos entre 26 de Outubro de 1994 e 4 de Abril de 1995, declara:
Os artigos 5. e 189. , terceiro parágrafo, do Tratado CE devem ser interpretados no sentido de não proibirem um Estado-Membro de recorrer a sanções penais para garantir utilmente o cumprimento das obrigações previstas na Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, na condição de tais sanções serem análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e de, em todo o caso, terem um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo.