CELEX: 62001TJ0227
Aides d’État
Avantages fiscaux octroyés par une entité territoriale d’un État membre
Crédit d’impôt de 45 % du montant des investissements
Décisions déclarant les régimes d’aides incompatibles avec le marché commun et ordonnant la récupération des aides versées
Association professionnelle
Recevabilité
Qualification d’aides nouvelles ou d’aides existantes
Principe de protection de la confiance légitime
Principe de sécurité juridique
Principe de proportionnalité

Cadre juridique
I —
Réglementation communautaire
L’article 87 CE dispose:
«1.   Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
[…]
3.   Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun:
a)
les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi;
[…]
c)
les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun;
[…]»
L’article 88 CE prévoit:
«1.   La Commission procède avec les États membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun.
2.   Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État n’est pas compatible avec le marché commun aux termes de l’article 87, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine.
[…]
3.   La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l’article 87, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»
L’article 1
er
du règlement (CE) n
o
659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (
JO L 83, p. 1
), dispose:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
[…]
b)
‘aide existante’:
i)
[…] toute aide existant avant l’entrée en vigueur du traité dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur;
ii)
toute aide autorisée, c’est-à-dire les régimes d’aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil;
[…]
v)
toute aide qui est réputée existante parce qu’il peut être établi qu’elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qui est devenue une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiée par l’État membre. Les mesures qui deviennent une aide suite à la libéralisation d’une activité par le droit communautaire ne sont pas considérées comme une aide existante après la date fixée pour la libéralisation;
c)
‘aide nouvelle’: toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante;
[…]
f)
‘aide illégale’: une aide nouvelle mise à exécution en violation de l’article [88], paragraphe 3, [CE];
[…]»
Selon l’article 2, paragraphe 1, et l’article 3 du règlement n
o
659/1999, «tout projet d’octroi d’une aide nouvelle est notifié en temps utile à la Commission par l’État membre concerné» et ne peut être mis à exécution «que si la Commission a pris, ou est réputée avoir pris, une décision l’autorisant».
Quant aux mesures non notifiées, l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999 dispose que, «[l]orsque la Commission a en sa possession des informations concernant une aide prétendue illégale, quelle qu’en soit la source, elle examine ces informations sans délai». Il est prévu à l’article 13, paragraphe 1, du même règlement que cet examen débouche, le cas échéant, sur l’adoption d’une décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen. L’article 13, paragraphe 2, du même règlement prévoit que, en matière d’aide illégale, la Commission n’est pas liée par les délais applicables en matière d’examen préliminaire et de procédure formelle d’examen en cas d’aide notifiée.
L’article 14, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999 énonce:
«En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire […] La Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire.»
La communication de la Commission sur l’application des règles relatives aux aides d’État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises (
JO 1998, C 384, p. 3
, ci-après la «communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises») contient notamment des dispositions relatives à la distinction entre aides d’État et mesures générales. Les points 13 et 14 de cette communication prévoient:
«13.
Les mesures fiscales ouvertes à tous les acteurs économiques opérant sur le territoire d’un État membre constituent en principe des mesures générales […] Sous réserve qu’elles s’appliquent indifféremment à toutes les entreprises et à toutes les productions, ne constituent pas des aides d’État:
—
les mesures de pure technique fiscale […],
—
les mesures poursuivant un objectif de politique économique générale en réduisant la charge fiscale liée à certains coûts de production […]
14.
Le fait que certaines entreprises ou certains secteurs bénéficient plus que d’autres de certaines de ces mesures fiscales n’a pas nécessairement pour conséquence de les faire entrer dans le champ d’application des règles de concurrence en matière d’aides d’État. Ainsi, les mesures visant à alléger la fiscalité du travail pour toutes les entreprises ont un effet relativement plus important pour les industries à forte intensité de main-d’œuvre que pour les industries à forte intensité en capital, sans nécessairement pour autant constituer des aides d’État […]»
S’agissant des aides liées à l’investissement, elles sont définies à la note en bas de page n
o
1 de l’annexe I aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (
JO 1998, C 74, p. 9
), telles que modifiées (
JO 2000, C 258, p. 5
, ci-après les «lignes directrices de 1998»), comme suit:
«Les aides fiscales peuvent être considérées comme des aides liées à l’investissement lorsqu’elles ont celui-ci pour assiette. En outre, toute aide fiscale peut entrer dans cette catégorie si elle est versée jusqu’à concurrence d’un plafond exprimé en pourcentage de l’investissement […]»
II —
Réglementation nationale
Le cadre fiscal en vigueur au Pays basque espagnol relève du régime de la concertation économique, mis en place par la Ley 12/1981 (loi espagnole n
o
12/1981), du 13 mai 1981, ultérieurement modifiée par la Ley 38/1997 (loi espagnole n
o
38/1997), du .
En vertu de cette législation, les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa (Espagne) peuvent, sous certaines conditions, organiser le régime fiscal applicable sur leurs territoires respectifs. Ils ont, dans ce cadre, pris diverses mesures d’allégement fiscal et notamment les crédits d’impôt de 45% en cause dans les présents recours.
A —
Crédit d’impôt institué par la législation fiscale du Territorio Histórico de Álava
La sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994, du 20 décembre 1994, portant exécution du budget du Territorio Histórico de Álava pour l’année 1995 (ci-après la «sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava») dispose:
«Les investissements en actifs fixes matériels neufs, effectués entre le 1
er
janvier 1995 et le , qui excèdent 2,5 milliards de [pesetas espagnoles], selon l’accord de la Diputación Foral de Álava, bénéficieront d’un crédit d’impôt de 45% du montant de l’investissement déterminé par la Diputación Foral de Álava, applicable au montant final d’impôt à payer.
Toute déduction non appliquée pour cause d’insuffisance du montant final de l’impôt à payer peut être appliquée pendant les neuf ans qui suivent celui où la décision de la Diputación Foral de Álava a été adoptée.
Cette décision de la Diputación Foral de Álava fixe les délais et les limitations qui sont applicables dans chaque cas.
Les avantages reconnus en vertu de la présente disposition seront incompatibles avec tout autre avantage fiscal lié aux mêmes investissements.
La Diputación Foral de Álava détermine également la durée du processus d’investissement qui pourra comprendre des investissements réalisés dans la phase de préparation du projet se trouvant à la base des investissements.»
La validité de cette disposition a été prorogée, pour l’année 1996, par la cinquième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
33/1995, du 20 décembre 1995, telle que modifiée par le point 2.11 de la disposition dérogatoire unique de la Norma Foral n
o
24/1996, du , qui a supprimé la mention des neuf ans figurant au deuxième alinéa de la sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava. Pour l’année 1997, la mesure a été prorogée par la septième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
31/1996, du .
Le crédit d’impôt de 45% du montant des investissements a été maintenu, sous une forme modifiée, pour les années 1998 et 1999, respectivement, par la onzième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
33/1997, du 19 décembre 1997, et par la septième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
36/1998, du . Ces dispositions prévoyaient notamment:
«[…] les processus d’investissement initiés à partir du 1
er
janvier [1998/1999], excédant 2500 millions de [pesetas espagnoles], bénéficieront d’un crédit d’impôt de 45% du montant de l’investissement. Ce crédit d’impôt s’appliquera au montant final d’impôt personnel à payer.
[…]
Peuvent entrer dans le cadre du processus d’investissement les investissements qui, réalisés dans la phase de préparation du projet se trouvant à la base des investissements, ont une relation nécessaire et directe avec ledit processus.
L’application du crédit d’impôt visé par la présente disposition générale est subordonnée à sa communication par le contribuable à la Diputación Foral de Álava selon le modèle établi à cet effet par le Diputado Foral de Hacienda, Finanzas y Presupuesto.»
Ce crédit d’impôt n’a plus été prorogé pour les années postérieures à 1999.
B —
Crédits d’impôt institués par la législation fiscale des Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa
La quatrième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
7/1996 de Vizcaya, du 26 décembre 1996, prorogée par la deuxième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
4/1998, du , et, en des termes analogues, la dixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
7/1997 de Guipúzcoa, du , disposent:
«Les investissements en actifs fixes matériels neufs, effectués depuis le 1
er
janvier 1997, d’un montant excédant 2500 millions de [pesetas espagnoles], sur accord de la Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa], bénéficieront d’un crédit d’impôt de 45% du montant déterminé par cette dernière, applicable au montant final de l’impôt à payer.
Toute déduction non appliquée pour cause d’insuffisance du montant de l’impôt peut être appliquée aux cours des exercices fiscaux clôturés pendant les cinq ans qui suivent celui où l’octroi a été décidé.
La date à partir de laquelle commence à courir le délai d’application de la déduction en cause pourra être reportée au premier exercice, dans les limites du délai de prescription, au cours duquel des résultats positifs sont obtenus.
L’accord visé au premier paragraphe fixe les délais et les limitations applicables dans chaque cas.
Les avantages reconnus en vertu de la présente disposition sont incompatibles avec tout autre avantage fiscal lié aux mêmes investissements.
La Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] détermine également la durée du processus d’investissement, qui pourra comprendre des investissements réalisés dans la phase de préparation du projet se trouvant à la base des investissements au titre desquels l’avantage fiscal est accordé.»
Ces dispositions ont été abrogées par la Norma Foral n
o
7/2000, du 19 juillet 2000, sur le Territorio Histórico de Vizcaya et par la Norma Foral n
o
3/2000, du , sur le Territorio Histórico de Guipúzcoa.
Faits à l’origine des litiges
À l’occasion des procédures engagées à la suite de plaintes déposées en juin 1996 et en octobre 1997 à l’encontre de l’application, sur le Territorio Histórico de Álava, d’un crédit d’impôt de 45% à Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) ainsi qu’à Ramondín SA et à Ramondín Cápsulas SA (Ramondín), la Commission a eu connaissance de l’existence des dispositions prévoyant ce crédit d’impôt. Elle l’évoque au considérant 1 de ses décisions 2002/820/CE, du 11 juillet 2001, concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Espagne en faveur des entreprises de la province d’Álava sous la forme d’un crédit d’impôt de 45% des investissements (
JO 2002, L 296, p. 1
); 2003/27/CE, du , concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Espagne en faveur des entreprises de la province de Vizcaya sous la forme d’un crédit d’impôt de 45% des investissements (
JO 2003, L 17, p. 1
), et 2002/894/CE, du , concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Espagne en faveur des entreprises de la province de Guipúzcoa sous la forme d’un crédit d’impôt de 45% des investissements (
JO 2002, L 314, p. 26
) (ci-après, prises ensemble, les «décisions attaquées»). Elle a également reçu des renseignements informels, selon lesquels des mesures similaires existaient dans les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa (considérant 1 des décisions 2003/27 et 2002/894).
Le 17 mars 1997, la Commission a reçu des représentants du gouvernement de La Rioja (Espagne) et des partenaires sociaux de La Rioja.
Par lettres du 15 mars 1999 envoyées à la représentation permanente du Royaume d’Espagne, la Commission a demandé des renseignements concernant les mesures adoptées par les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa.
Par lettres des 13 avril et de leur représentation permanente, les autorités espagnoles ont demandé des prorogations successives du délai imparti pour répondre. Par lettre du , les services de la Commission ont refusé d’accorder la seconde prorogation.
Par lettre du 2 juin 1999 de leur représentation permanente, les autorités espagnoles ont transmis des informations relatives aux crédits d’impôt en cause.
Par lettres du 17 août 1999, la Commission a informé le Royaume d’Espagne de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen des trois régimes prévoyant les crédits d’impôt en cause. Ces décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen [décisions de la Commission concernant le crédit d’impôt prévu dans la législation des Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa (
JO 1999, C 351, p. 29
) et concernant le crédit d’impôt prévu dans la législation du Territorio Histórico de Álava (
JO 2000, C 71, p. 8
)] ont fait l’objet de recours en annulation, qui ont été rejetés par le Tribunal (arrêt du Tribunal du , Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission,
T-269/99, T-271/99 et T-272/99, Rec. p. II-4217
).
Dans sa décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen concernant le crédit d’impôt prévu dans la législation du Territorio Histórico de Álava, la Commission a notamment demandé au Royaume d’Espagne de lui fournir des informations sur les éventuelles aides fiscales sous la forme de crédits d’impôt en vigueur entre 1986 et 1994, sur les décisions d’octroi des aides entre 1995 et 1997 et sur les communications des intéressés établies selon le modèle officiel pour la période allant de 1998 à 1999. Elle demandait ainsi que soient indiqués à tout le moins la nature des coûts d’investissement éligibles aux aides, le montant du crédit d’impôt de chaque bénéficiaire, les aides versées à chaque bénéficiaire et le solde de celles qui restaient à verser, l’éventuel caractère d’entreprise en difficulté des bénéficiaires relevant des lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, des précisions en cas de cumul (montant, coûts éligibles, régimes d’aides éventuellement appliqués, etc.) ainsi que la définition précise et détaillée des termes «investissement» et «investissements dans la phase de préparation».
Par lettres de leur représentation permanente du 9 novembre 1999, enregistrées le , les autorités espagnoles ont présenté leurs observations, selon lesquelles il ne s’agissait pas d’aides d’État, estimant non nécessaire de fournir les informations concernant les décisions d’octroi des crédits d’impôt, demandées par la Commission dans ses décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
À la suite de la publication des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen au
Journal officiel de l’Union européenne
(voir point 22 ci-dessus), la Commission a reçu, en janvier 2000, des observations de tiers pour ce qui concerne les mesures adoptées par les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa, et en mars et avril 2000 pour ce qui concerne le Territorio Histórico de Álava.
Par lettres du 1
er
mars 2000 concernant les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa et par lettre du pour ce qui concerne le Territorio Histórico de Álava, la Commission a transmis ces observations au Royaume d’Espagne en lui donnant la possibilité de les commenter. Bien qu’elles aient introduit une demande de prorogation de 20 jours du délai de réponse, les autorités espagnoles n’ont pas transmis d’observations.
Décisions attaquées
Par les décisions attaquées, la Commission a qualifié d’aides d’État incompatibles avec le marché commun les crédits d’impôt de 45% des investissements, institués par les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa.
Dans les décisions attaquées, en premier lieu, la Commission considère que les crédits d’impôt en cause constituent des aides d’État. Elle indique que, en effet, ils procurent à leurs bénéficiaires un avantage consistant en un allégement des charges grevant normalement leur budget et impliquent une perte de recettes fiscales pour la collectivité publique concernée. Cet avantage affecterait la concurrence et les échanges entre les États membres. Les crédits d’impôt en cause revêtiraient un caractère sélectif, dès lors qu’ils favoriseraient certaines entreprises qui réalisent des investissements dépassant le seuil de 2,5 milliards de pesetas espagnoles (ESP). À titre subsidiaire, ce caractère spécifique résulterait également de l’existence du pouvoir discrétionnaire de l’administration fiscale dans la mise en œuvre des régimes en question et de sa marge d’appréciation dans la détermination du montant des investissements et du processus d’investissement, faute de définitions précises de ces notions. La Commission ajoute que les crédits d’impôt visent un objectif de politique économique qui n’est pas inhérent au système fiscal en cause et ne sont pas justifiés par la nature et l’économie du système fiscal espagnol.
En deuxième lieu, la Commission constate que les crédits d’impôt constituent des aides illégales. Elle considère que la règle de minimis n’est pas applicable et qu’il ne s’agit pas d’aides existantes. Elle rejette également l’argument tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, dès lors qu’il s’agit d’aides nouvelles non notifiées et qu’elle estime n’avoir fourni aucune assurance précise permettant d’avoir des espérances fondées sur la légalité et la compatibilité des aides en cause.
En troisième lieu, la Commission considère que les régimes d’aides en cause sont incompatibles avec le marché commun. En effet, selon elle, les crédits d’impôt semblent susceptibles de répondre, à tout le moins partiellement, aux conditions posées par les lignes directrices de 1998 (voir point 8 ci-dessus), car, d’une part, ils ont pour assiette des dépenses d’investissement et, d’autre part, ils sont versés jusqu’à concurrence de 45% de l’investissement. Ils ne pourraient toutefois bénéficier de l’une des dérogations régionales prévues à l’article 87, paragraphe 3, CE. En effet, les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ne seraient pas éligibles à la dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE en raison d’un produit intérieur brut par habitant trop élevé. Les aides litigieuses ne pourraient pas davantage être autorisées sur la base de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, dès lors que l’ampleur des crédits d’impôt dépasse les plafonds prévus dans les cartes des aides régionales successives. En outre, les dispositions litigieuses seraient susceptibles de viser des investissements de remplacement ainsi que des dépenses liées aux «processus d’investissement» ou aux«investissements dans la phase de préparation». Or, en l’absence de définition précise de ces termes, il ne saurait être exclu que l’objet des aides en cause inclut des dépenses qui ne peuvent être considérées comme des dépenses d’investissement en application des règles communautaires applicables en la matière.
Par ailleurs, s’agissant des aides en faveur des dépenses d’investissement ne répondant pas à la définition prévue par le droit communautaire, elles pourraient être considérées comme des aides au fonctionnement, en principe interdites. La Commission considère à cet égard que les conditions pour bénéficier des exceptions prévues à l’article 87, paragraphe 3, sous a) et c), CE ne sont pas remplies en l’espèce. Elle relève en outre que, en l’absence de restrictions sectorielles, les crédits d’impôt de 45% sont susceptibles de ne pas respecter les règles sectorielles. Enfin, la Commission relève que les aides en cause ne peuvent pas davantage bénéficier des autres dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 de l’article 87 CE et qu’elles sont donc incompatibles avec le marché commun.
En conséquence, la Commission considère, à l’article 1
er
des décisions attaquées, que les Normas Forales litigieuses constituent des aides d’État, illégalement mises à exécution par le Royaume d’Espagne dans les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa, incompatibles avec le marché commun.
L’article 2 des décisions attaquées prévoit que le Royaume d’Espagne est tenu de supprimer le régime d’aides visé à l’article 1
er
dans la mesure où il serait encore en vigueur.
L’article 3 des décisions attaquées prévoit la récupération des aides dans les termes suivants:
«1.   [Le Royaume d’]Espagne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de leurs bénéficiaires les aides visées à l’article 1
er
et déjà illégalement mises à leur disposition.
Quant aux aides non encore versées, [le Royaume d’]Espagne doit suspendre tout versement.
2.   La récupération a lieu sans délai, conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision. Les aides à récupérer incluent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à la date de leur récupération. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l’équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.»
L’article 4 des décisions attaquées énonce que le Royaume d’Espagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de leur notification, des mesures qu’il a prises pour s’y conformer. L’article 5 de la décision 2002/820 précise qu’elle ne concerne pas les aides accordées à Demesa et à Ramondín. L’article 5 des décisions 2003/27 et 2002/894 ainsi que l’article 6 de la décision 2002/820 précisent que le Royaume d’Espagne est destinataire des décisions attaquées.
Dans le cadre d’un recours formé par la Commission, la Cour a constaté le manquement du Royaume d’Espagne pour inexécution des décisions attaquées (arrêt de la Cour du 14 décembre 2006, Commission/Espagne,
C-485/03 à C-490/03, Rec. p. I-11887
).
Procédure
Par trois requêtes déposées au greffe du Tribunal le 25 septembre 2001, les Territorios Históricos de Álava, de Viscaya et de Guipúzcoa et la Comunidad autónoma del País Vasco — Gobierno Vasco ont introduit les recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01.
Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 22 octobre 2001, la Confederación Empresarial Vasca (Confebask) a introduit les recours dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01.
Par actes déposés au greffe du Tribunal le 21 décembre 2001, la Comunidad autónoma de La Rioja a demandé à intervenir dans la procédure concernant les affaires T-227/01 à T-229/01 au soutien des conclusions de la Commission.
Par actes déposés au greffe du Tribunal le 4 janvier 2002, le Círculo de Empresarios Vascos, la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava ainsi que les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa ont demandé à intervenir dans la procédure concernant le recours dans l’affaire T-227/01 au soutien des conclusions des requérants; le Círculo de Empresarios Vascos, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya ainsi que les Territorios Históricos de Álava et de Guipúzcoa ont demandé à intervenir dans la procédure concernant le recours dans l’affaire T-228/01 au soutien des conclusions des requérants; le Círculo de Empresarios Vascos, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa ainsi que les Territorios Históricos de Álava et de Vizcaya ont demandé à intervenir dans la procédure concernant le recours dans l’affaire T-229/01 au soutien des conclusions des requérants.
Par actes déposés au greffe du Tribunal le 11 janvier 2002, la Confebask a demandé à intervenir dans la procédure concernant les recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01 au soutien des requérants.
Par actes déposés au greffe du Tribunal le 16 janvier 2002, la Comunidad autónoma de La Rioja a demandé à intervenir dans la procédure concernant les recours dans les affaires T-265/01 à T-270/01 au soutien des conclusions de la Commission.
Par ordonnances du 10 septembre 2002, le président de la troisième chambre élargie du Tribunal a décidé de suspendre la procédure dans chacune des affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 jusqu’à ce que la Cour ait statué sur les pourvois dirigés contre les arrêts du Tribunal du , Diputación Foral de Álava e.a./Commission (
T-127/99, T-129/99 et T-148/99, Rec. p. II-1275
, ci-après l’«arrêt Demesa»), et Diputación Foral de Álava e.a./Commission,
T-92/00 et T-103/00, Rec. p. II-1385
, ci-après l’«arrêt Ramondín»). Dans ces deux arrêts, le Tribunal a statué sur les recours formés contre deux décisions de la Commission, ayant qualifié d’aides d’État incompatibles avec le marché commun l’octroi à Demesa et à Ramondín d’avantages fiscaux sur le Territorio Historíco de Álava [décision 1999/718/CE de la Commission, du , concernant l’aide d’État mise à exécution par l’Espagne en faveur de Demesa (
JO L 292, p. 1
), et décision 2000/795/CE de la Commission, du , concernant l’aide d’État mise à exécution par l’Espagne en faveur de Ramondín SA et de Ramondín Cápsulas SA (
JO 2000, L 318, p. 36
)].
La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la cinquième chambre et les présentes affaires ont été attribuées à la cinquième chambre élargie.
Les arrêts de la Cour du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission (
C-183/02 P et C-187/02 P, Rec. p. I-10609
), et Ramondín e.a./Commission (
C-186/02 P et C-188/02 P, Rec. p. I-10653
), ont rejeté les pourvois formés contre les arrêts Demesa et Ramondín, point 43 supra.
Le 10 janvier 2005, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal (cinquième chambre élargie) a interrogé les parties sur les conséquences que les arrêts Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission et Ramondín e.a./Commission, point 45 supra, seraient susceptibles d’avoir sur les présents recours.
Par mémoire du 3 février 2005, après avoir exposé leurs points de vue sur ces arrêts, les requérants ont maintenu leurs recours.
Les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autonóma del País Vasco se sont toutefois désistés des deux premiers moyens de leurs requêtes dans les affaires T-227/01 à T-229/01.
Par ordonnances du 9 septembre 2005, le président du Tribunal (cinquième chambre élargie) a admis l’intervention de la Confebask dans la procédure concernant les recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01 au soutien des requérants. L’intervenante a déposé ses mémoires, les requérants n’ont pas formulé d’observations particulières à cet égard et la Commission a déposé ses observations dans les délais impartis.
Par ordonnances des 9 et , le président de la cinquième chambre élargie du Tribunal a admis l’intervention de la Comunidad autónoma de La Rioja au soutien des conclusions de la Commission dans les procédures concernant respectivement les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, d’une part, ainsi que T-227/01 à T-229/01, d’autre part. L’intervenante a déposé ses mémoires. La requérante dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01 a présenté ses observations. Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 ont indiqué ne pas avoir d’observations à formuler. La Commission n’a pas déposé d’observations.
Par ordonnances du 10 janvier 2006, le président de la cinquième chambre élargie du Tribunal a admis l’intervention de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya et de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa, respectivement dans les affaires T-227/01, T-228/01 et T-229/01, mais a rejeté la demande d’intervention du Círculo de Empresarios Vascos ainsi que celle des Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa. Les intervenantes ont déposé leur mémoire. Les requérants n’ont pas formulé d’observations particulières à cet égard et la Commission a déposé ses observations dans le délai imparti.
Le 27 avril 2006, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur la jonction des recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 aux fins de la procédure orale et, éventuellement, aux fins de l’arrêt. Ces affaires ont été jointes par ordonnance du président de la cinquième chambre élargie du Tribunal du aux fins de la procédure orale, conformément à l’article 50 du règlement de procédure du Tribunal.
Le 14 février 2007, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a demandé aux requérants, dans chacune des affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01, certaines informations concernant les bénéficiaires des régimes fiscaux en cause.
Par lettre du 26 février 2007, la Confebask a sollicité la révision de la mesure d’organisation de la procédure. Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 ont répondu, par courrier du , qu’ils s’interrogeaient sur la pertinence d’une telle mesure.
Le 2 avril 2007, le Tribunal a confirmé la mesure d’organisation de la procédure du , invitant les requérants dans chacune des affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 à lui fournir les renseignements demandés. Les requérants ont répondu par courriers du .
Le 31 juillet 2007, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a posé aux parties des questions, auxquelles elles ont répondu en octobre 2007.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience qui s’est déroulée le 16 janvier 2008.
Lors de cette audience, le Tribunal a accordé aux parties un délai expirant le 28 janvier 2008 en vue de communiquer certaines informations concernant les bénéficiaires des mesures en cause. Il en a été pris acte dans le procès-verbal de l’audience.
À l’issue de l’audience, le président de la cinquième chambre élargie a décidé de surseoir à la clôture de la procédure orale.
Par lettres du 24 janvier 2008, pour le Territorio Histórico de Vizcaya, et du , pour les Territorios Históricos de Álava et de Guipúzcoa, les requérants ont déposé des documents concernant les informations demandées par le Tribunal à l’audience. La Confebask a répondu par courrier du . La Commission, après une prorogation du délai accordée par le Tribunal, a présenté ses observations sur les documents produits.
Le président de la cinquième chambre élargie a clos la procédure orale le 12 mars 2008. Les parties en ont été informées par lettres du .
Le Tribunal estime qu’il y a lieu de joindre les recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 aux fins de l’arrêt, les parties ayant été entendues à cet égard, conformément à l’article 50 du règlement de procédure.
Lors de l’audience, les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 ont renouvelé leur demande au Tribunal d’inviter la Commission à produire certains documents. Le Tribunal s’estime toutefois suffisamment éclairé par les pièces du dossier.
Conclusions des parties
I —
Dans les affaires T-227/01 à T-229/01
Les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco, requérants, concluent à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
à titre principal, annuler les décisions attaquées;
—
à titre subsidiaire, annuler l’article 3 des décisions attaquées;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Confebask, intervenant au soutien des conclusions des requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
annuler les décisions attaquées;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya et la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa, intervenant au soutien des requérants respectivement dans les affaires T-227/01, T-228/01 et T-229/01, concluent à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
annuler, à titre principal, les décisions attaquées respectivement dans chacune de ces affaires ou, à titre subsidiaire, annuler leur article 3;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission et la Comunidad autónoma de La Rioja, intervenant à son soutien, concluent à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
rejeter les recours formés par les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa comme non fondés;
—
déclarer les recours formés par la Comunidad autónoma del País Vasco irrecevables ou, à titre subsidiaire, les rejeter comme non fondés;
—
condamner les requérants aux dépens.
II —
Dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01
La Confebask, requérante, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
à titre principal, annuler les décisions attaquées;
—
à titre subsidiaire, annuler les articles 3 et 4 des décisions attaquées;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission et la Comunidad autónoma de La Rioja, intervenant à son soutien, concluent à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
déclarer les recours irrecevables;
—
à titre subsidiaire, rejeter les recours comme non fondés;
—
condamner la requérante aux dépens.
En droit
I —
Sur la recevabilité des recours
Il convient d’examiner la recevabilité, en premier lieu, des recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01, puis, en second lieu, des recours formés par la Confebask dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01.
A —
Sur la recevabilité des recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01
Il y a lieu d’examiner, en premier lieu, la recevabilité des recours en annulation et, en second lieu, la recevabilité de l’intervention de la Confebask dans les affaires T-227/01 à T-229/01.
1. Sur la recevabilité des recours en annulation dans les affaires T-227/01 à T-229/01
a) Arguments des parties
La Commission, soutenue par la Comunidad autónoma de La Rioja, sans pour autant soulever une exception d’irrecevabilité formelle au sens de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, estime que la Comunidad autónoma del País Vasco n’a pas qualité pour agir en annulation dans les affaires T-227/01 à T-229/01. La circonstance qu’elle exercerait des «compétences en matière de coordination et d’harmonisation fiscale entre les Territorios Históricos» ne permettrait pas de conclure qu’elle est directement et individuellement concernée par les décisions attaquées. En effet, les régimes d’aides en cause auraient été exclusivement adoptés par les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa. Elle se réfère à cet égard aux points 54 et 55 de l’arrêt Demesa, point 43 supra.
La Commission admet néanmoins que les recours susmentionnés sont recevables, dans la mesure où ils ont été formés conjointement avec les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa, qui disposent, selon elle, de la qualité pour agir.
Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 concluent à la recevabilité de leurs recours.
b) Appréciation du Tribunal
Il convient de constater que les requérants, à savoir les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco, ne sont pas les destinataires des décisions attaquées.
Il y a lieu de relever que la recevabilité des recours introduits par les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa n’est pas contestée. En effet, les décisions attaquées se rapportent à des régimes d’aides dont ils sont les auteurs. En outre, les décisions attaquées les empêchent d’exercer, comme ils l’entendent, leurs compétences propres, dont ils jouissent directement en vertu du droit espagnol (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 30 avril 1998, Vlaams Gewest/Commission,
T-214/95, Rec. p. II-717
, points 29 et 30; Demesa, point 43 supra, point 50, et du , Diputación Foral de Álava e.a./Commission,
T-346/99 à T-348/99, Rec. p. II-4259
, point 37). Les recours sont donc recevables pour ce qui concerne les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa.
S’agissant, pour chacune des affaires T-227/01 à T-229/01, d’un seul et même recours, il n’y a pas lieu d’examiner la qualité pour agir de la Comunidad autónoma del País Vasco (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission,
C-313/90, Rec. p. I-1125
, point 31; arrêt du Tribunal du , European Night Services e.a./Commission,
T-374/94, T-375/94, T-384/94 et T-388/94, Rec. p. II-3141
, point 61).
Il s’ensuit que les recours en annulation dans les affaires T-227/01 à T-229/01 sont recevables.
2. Sur la recevabilité de l’intervention de la Confebask dans les affaires T-227/01 à T-229/01
a) Sur la recevabilité de la Confebask à agir en intervention
Dans le cadre de la procédure orale, la Commission a soutenu que, dans la mesure où le recours des parties principales ne concerne que la récupération des aides en cause et où aucun des membres de la Confebask n’est concerné par cette récupération, la Confebask n’est pas recevable à agir en intervention.
À la suite des questions posées lors de l’audience, la Confebask a fourni certains documents. Ainsi, elle a produit un document, émanant du directeur général des finances (Director General de Hacienda) de chacun des trois Territorios Históricos, attestant que certaines entreprises avaient bénéficié des crédits d’impôt en cause. Ces documents attestent que ces entreprises sont concernées par les décisions attaquées et, en particulier, par leur article 3, ordonnant la récupération. Une attestation, signée du secrétaire général et du président de la Confebask, atteste en outre de la qualité de membre de la Confebask pour chacune de ces entreprises, lors de l’introduction des demandes en intervention.
Il y a lieu de rappeler que l’adoption de l’ordonnance du 9 septembre 2005 par le président de la cinquième chambre élargie du Tribunal, admettant la Confebask à intervenir à l’appui des conclusions des requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01, ne s’oppose pas à ce qu’il soit procédé à un nouvel examen de la recevabilité de son intervention dans l’arrêt mettant fin à l’instance (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du , Hüls/Commission,
C-199/92 P, Rec. p. I-4287
, point 52).
En vertu de l’article 40, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice, applicable au Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, du même statut, le droit d’intervenir appartient à toute personne justifiant d’un intérêt à la solution du litige.
Selon une jurisprudence constante, est admise l’intervention d’associations représentatives qui ont pour objet la protection de leurs membres dans des affaires soulevant des questions de principe de nature à affecter ces derniers [ordonnances du président de la Cour du 17 juin 1997, National Power et PowerGen,
C-151/97 P(I) et C-157/97 P(I), Rec. p. I-3491
, point 66, et du , Pharos/Commission,
C-151/98 P, Rec. p. I-5441
, point 6; ordonnance du président de la quatrième chambre du Tribunal du , MABB/Commission, T-24/06, non publiée au Recueil, point 10].
En outre, il convient de rappeler que l’adoption d’une interprétation large du droit d’intervention à l’égard des associations vise à permettre de mieux apprécier le cadre des affaires tout en évitant une multiplicité d’interventions individuelles qui compromettraient l’efficacité et le bon déroulement de la procédure (ordonnance National Power et PowerGen, point 83 supra, point 66, et ordonnance du Tribunal du 26 juillet 2004, Microsoft/Commission,
T-201/04 R, Rec. p. II-2977
, point 38).
En l’espèce, la Confebask est une organisation professionnelle confédérative intersectorielle, ayant pour objet la représentation, la coordination, l’information et la défense des intérêts généraux et communs aux entrepreneurs des organisations du Pays basque espagnol qui la composent. Elle a notamment pour objet la représentation et la défense des intérêts des entreprises basques face à l’administration et aux organisations sociales et professionnelles.
Il n’est pas contesté qu’il s’agit d’une organisation représentative d’entreprises du Pays basque espagnol.
En outre, il convient de constater que, ainsi qu’il ressort des documents produits dans le cadre de la procédure orale, certaines entreprises, qui étaient membres de la Confebask lorsque celle-ci a introduit sa demande en intervention, ont bénéficié d’aides accordées au titre des régimes fiscaux en cause en l’espèce.
Dès lors, les intérêts de ces entreprises, à la fois adhérentes de la Confebask et bénéficiaires effectives des mesures fiscales en cause, sont susceptibles d’être affectés par l’issue des présents recours.
Au surplus, la Confebask a participé à la procédure administrative ayant mené à l’adoption des décisions attaquées.
Dès lors, il y a lieu de considérer que la Confebask justifie d’un intérêt à la solution du litige et que son intervention au soutien des requérants est recevable.
b) Sur la recevabilité du mémoire en intervention de la Confebask
Arguments des parties
La Commission estime que les mémoires en intervention de la Confebask dans les affaires T-227/01 à T-229/01 ne contiennent aucune argumentation juridique, dans la mesure où ils renverraient seulement à des annexes. La Commission en déduit que ces mémoires ne respectent pas les exigences fixées par l’article 44 du règlement de procédure.
À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le Tribunal jugerait globalement recevables les mémoires en intervention de la Confebask dans les affaires T-227/01 à T-229/01, la Commission soutient que plusieurs moyens invoqués par la Confebask, en tant qu’intervenante, sont irrecevables, dès lors qu’ils modifient le cadre du litige défini par les requêtes dans ces affaires.
Appréciation du Tribunal
L’article 116, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement de procédure dispose:
«[…]
Le mémoire en intervention contient:
a)
les conclusions de l’intervenant tendant au soutien ou au rejet, total ou partiel, des conclusions d’une des parties;
b)
les moyens et arguments invoqués par l’intervenant;
c)
les offres de preuve s’il y a lieu.»
Selon une jurisprudence bien établie en ce qui concerne la requête introductive d’instance, applicable par analogie en ce qui concerne le mémoire en intervention (arrêt du Tribunal du 15 juin 2005, Regione autónoma della Sardegna/Commission,
T-171/02, Rec. p. II-2123
, point 186), l’exposé sommaire des moyens doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autre information à l’appui (voir arrêt du Tribunal du , Honeywell/Commission,
T-209/01, Rec. p. II-5527
, point 55, et la jurisprudence citée).
Par ailleurs, afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit, sur lesquels celui-ci se fonde, ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir arrêt Honeywell/Commission, point 94 supra, point 56, et la jurisprudence citée). À cet égard, si le corps de la requête peut être étayé et complété, sur des points spécifiques, par des renvois à des extraits de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la requête, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels de l’argumentation en droit, qui, en vertu des dispositions rappelées ci-dessus, doivent figurer dans la requête (ordonnance du Tribunal du 21 mai 1999, Asia Motor France e.a./Commission,
T-154/98, Rec. p. II-1703
, point 49). En outre, il n’appartient pas au Tribunal de rechercher et d’identifier, dans les annexes, les moyens et les arguments qu’il pourrait considérer comme constituant le fondement du recours, les annexes ayant une fonction purement probatoire et instrumentale (voir arrêts du Tribunal Honeywell/Commission, point 94 supra, point 57, et du , Asklepios Kliniken/Commission,
T-167/04, Rec. p. II-2379
, point 40, et la jurisprudence citée; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du , Dansk Rørindustri e.a./Commission, C
-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P à C-208/02 P et C-213/02 P, Rec. p. I-5425
, points 97 à 99).
En l’espèce, dans ses mémoires en intervention déposés dans les affaires T-227/01 à T-229/01, la Confebask indique intervenir à l’appui des conclusions des requérants dans chacune de ces affaires. Elle demande l’annulation des décisions attaquées et la condamnation de la Commission aux dépens. Elle considère opportun, «pour faire gagner au Tribunal du temps et des ressources en traduction», de renvoyer aux requêtes qu’elle a introduites respectivement dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, jointes en annexes à ses mémoires en intervention. Dans ceux-ci, la Confebask présente, par ailleurs, des observations concernant la violation du principe de protection de la confiance légitime.
Force est donc de constater que, excepté en ce qui concerne l’argument relatif à la confiance légitime, aucun élément essentiel de fait et de droit ne ressort, même sommairement ou en substance, des mémoires en intervention eux-mêmes.
En outre, bien que les affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 aient été jointes le 13 juillet 2006, soit postérieurement à l’intervention de la Confebask, il n’en demeure pas moins qu’elles gardent leur caractère autonome (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du , Moccia Irme e.a./Commission,
C-280/99 P à C-282/99 P, Rec. p. I-4717
, point 66, et arrêt Honeywell/Commission, point 94 supra, point 71).
Enfin, les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco, parties requérantes dans les affaires T-227/01 à T-229/01, et la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya ainsi que la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa (ci-après, prises ensemble, les «Cámaras Oficiales de Comercio e Industria»), parties intervenantes dans les affaires T-227/01 à T-229/01, ne sont pas parties aux recours T-265/01, T-266/01 et T-270/01, auxquels la Confebask renvoie. Or, l’identité des parties est une condition essentielle de la recevabilité de moyens prétendument soulevés par le biais d’un renvoi aux écrits dans une autre affaire (arrêt Honeywell/Commission, point 94 supra, point 67).
Dans ces circonstances, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés aux mémoires en intervention, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels de l’argumentation en droit, qui, conformément à l’article 116, paragraphe 4, deuxième alinéa, sous b), du règlement de procédure, doivent figurer dans le mémoire en intervention.
Il s’ensuit que les mémoires en intervention de la Confebask sont irrecevables pour autant qu’ils renvoient aux requêtes dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01 et sont recevables pour autant qu’ils invoquent la violation du principe de protection de la confiance légitime. Il n’y a donc pas lieu de statuer sur l’allégation invoquée à titre subsidiaire par la Commission, selon laquelle plusieurs moyens invoqués par la Confebask seraient irrecevables, dès lors qu’ils modifient le cadre du litige défini par les requêtes.
B —
Sur la recevabilité de la Confebask à agir en annulation dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01
1. Arguments des parties
La Commission et la Comunidad autónoma de La Rioja, sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité au sens de l’article 114 du règlement de procédure, soutiennent que les recours introduits par la Confebask sont irrecevables. Selon elles, une entreprise ne pourrait pas former un recours contre une décision d’incompatibilité d’un régime d’aides dont les bénéficiaires ne sont pas déterminés de manière individuelle, mais en termes généraux et abstraits. Par voie de conséquence, la Confebask ne pourrait se prévaloir d’une qualité pour agir découlant de ce que les entreprises qu’elle représente seraient directement et individuellement concernées par les actes attaqués. Par ailleurs, la Confebask ne ferait valoir aucun intérêt propre. Enfin, l’intervention de la Confebask dans les affaires T-227/01 à T-229/01 satisferait le souci d’économie de procédure qui justifie la reconnaissance d’un droit de recours des associations.
La Confebask estime au contraire avoir qualité pour agir. En effet, elle relève qu’elle représente les intérêts d’entreprises qui sont elles-mêmes recevables à agir, dès lors qu’elles sont assujetties aux régimes fiscaux en question et sont ainsi susceptibles de devoir restituer l’aide perçue.
En réponse à une question du Tribunal, la Confebask a d’abord déclaré ne pas disposer d’informations sur la question de savoir si certains de ses membres ont été les bénéficiaires effectifs des mesures en cause. Elle a cependant souligné qu’elle constitue l’unique interlocuteur, à l’égard des administrations publiques espagnoles, des entrepreneurs basques qu’elle représente, lesquels sont des destinataires des normes litigieuses. En toute hypothèse, sa qualité pour agir ne ferait aucun doute, d’autant plus qu’elle aurait participé activement à l’ensemble de la procédure depuis le début des démarches entreprises par la Commission.
À la suite de l’audience et à la demande, réitérée pour la troisième fois, du Tribunal, qui a mené à une prolongation de la procédure orale, la Confebask a produit des attestations du directeur général des finances de chacun des trois Territorios Históricos, certifiant que certaines entreprises, dont il est par ailleurs attesté qu’elles étaient membres de la Confebask à l’époque de l’introduction des recours dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, étaient concernées par chacune des décisions attaquées et en particulier par l’ordre de récupération des crédits d’impôt en cause (voir point 80 ci-dessus).
La Commission, dans ses observations relatives aux documents produits par la Confebask après l’audience, estime que celle-ci n’a pas apporté la preuve que les bénéficiaires en cause étaient soumis à un ordre de récupération.
2. Appréciation du Tribunal
S’agissant, en l’espèce, d’un recours en annulation introduit par une association, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, la défense d’intérêts généraux ne suffit pas pour établir la recevabilité d’un tel recours (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil,
16/62 et 17/62, Rec. p. 901
,
et
, et du , DEFI/Commission,
282/85, Rec. p. 2469
, points 16 à 18).
Une association telle que la Confebask, qui est chargée de défendre les intérêts des entreprises basques, n’est en principe recevable à introduire un recours en annulation contre une décision finale de la Commission en matière d’aides d’État que si les entreprises qu’elle représente ou certaines d’entre elles ont qualité pour agir à titre individuel ou si elle peut faire valoir un intérêt propre (voir arrêt de la Cour du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission,
C-182/03 et C-217/03, Rec. p. I-5479
, point 56, et la jurisprudence citée).
C’est à l’aune de ces principes qu’il convient d’apprécier si la Confebask est recevable à agir en l’espèce.
S’agissant de la question de savoir si les membres de la Confebask ou les membres de ses membres ont qualité pour agir à titre individuel contre les décisions attaquées, il y a lieu d’examiner s’ils sont individuellement et directement concernés par les décisions attaquées, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
Une personne physique ou morale ne saurait prétendre être concernée individuellement que si l’acte litigieux l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait l’individualise d’une manière analogue à celle dont le serait le destinataire (voir arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission,
25/62, Rec. p. 197
, 223, et du , Italie/Commission,
C-298/00 P, Rec. p. I-4087
, point 36, et la jurisprudence citée).
À cet égard, les bénéficiaires potentiels d’un régime d’aides ne peuvent pas, en cette seule qualité, être considérés comme individuellement concernés par la décision de la Commission constatant l’incompatibilité de ce régime avec le marché commun (voir ordonnance du Tribunal du 10 mars 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commission,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, T-245/00 à T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00 à T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00 à T-276/00, T-281/00, T-287/00 et T-296/00, Rec. p. II-787
, point 34, et la jurisprudence citée).
Toutefois, se trouve dans une position différente une entreprise qui n’est pas seulement concernée par la décision en cause en tant qu’entreprise potentiellement bénéficiaire du régime d’aides litigieux, mais également en sa qualité de bénéficiaire effective d’une aide individuelle octroyée au titre de ce régime et dont la Commission a ordonné la récupération (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission,
C-15/98 et C-105/99, Rec. p. I-8855
, point 34, et Italie/Commission, point 111 supra, points 38 et 39).
Or, en l’espèce, il ressort des documents communiqués par la Confebask à la suite de l’audience que certaines entreprises, parmi ses membres au moment de l’introduction des recours dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, sont concernées par les mesures fiscales en cause dans chacune des décisions attaquées, en tant que bénéficiaires effectives d’une aide individuelle, octroyée au titre des régimes fiscaux en cause, et dont la Commission a ordonné la récupération. En effet, les attestations émanant des directeurs généraux des finances de chacun des Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa mentionnent des entreprises ayant bénéficié du crédit d’impôt de 45% et certifient qu’elles sont affectées par les décisions attaquées.
Dès lors, ces entreprises doivent être considérées comme individuellement concernées par les décisions attaquées. À cet égard, dans la mesure où les conditions de recevabilité des recours peuvent être examinées à tout moment d’office par le juge communautaire, rien ne l’empêche de tenir compte des indications complémentaires fournies, en l’espèce, dans le cadre de la procédure orale (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid et Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commission,
T-95/03, Rec. p. II-4739
, point 50).
Concernant la condition de l’affectation directe, les décisions attaquées obligent le Royaume d’Espagne à prendre les mesures nécessaires pour récupérer, auprès des bénéficiaires, les aides en cause. Dès lors, les entreprises qui en ont bénéficié doivent être considérées comme directement concernées par ces décisions (voir, en ce sens, arrêt Italie et Sardegna Lines/Commission, point 113 supra, point 36; arrêt du Tribunal du 20 septembre 2007, Salvat père & fils e.a./Commission,
T-136/05, Rec. p. II-4063
, point 75).
Il s’ensuit que ces entreprises, membres de la Confebask, auraient été elles-mêmes considérées comme recevables à agir.
Dès lors que la Confebask représente des entreprises dont à tout le moins certaines d’entre elles ont qualité pour agir à titre individuel, elle est recevable à agir contre les décisions attaquées.
II —
Sur le bien-fondé des recours
Il convient d’examiner les moyens tirés de l’absence d’aide d’État, de la compatibilité des régimes en cause avec le marché commun, du détournement de pouvoir de la Commission et du caractère existant des aides en cause, soulevés par la Confebask, requérante dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, avant d’examiner le moyen tiré du vice de procédure et de la violation des principes de sécurité juridique, de bonne administration, de protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement, soulevé tant dans les affaires T-227/01 à T-229/01 que dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, puis le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité, invoqué par les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01.
A —
Sur le moyen tiré de l’absence d’aide d’État au sens de l’article 87 CE (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)
Dans ses requêtes dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, premièrement, la Confebask invoque le fait que les crédits d’impôt en cause n’impliqueraient aucune diminution des recettes fiscales. Deuxièmement, elle soutient que la Commission n’aurait pas suffisamment démontré que les mesures en cause affecteraient le commerce intracommunautaire et provoqueraient une distorsion de concurrence. Troisièmement, elle conteste le caractère spécifique des mesures fiscales en cause. Quatrièmement, elle invoque le fait que la nature et l’économie du système fiscal justifieraient les crédits d’impôt en cause. Cinquièmement, elle invoque enfin un grief tiré de l’inapplicabilité de l’article 87 CE en l’espèce.
1. Sur la première branche, tirée de l’absence de diminution des recettes fiscales
a) Arguments des parties
La Confebask soutient que l’affirmation de la Commission, dans les décisions attaquées, selon laquelle les crédits d’impôt en cause provoqueraient une diminution des recettes fiscales suppose qu’il existerait un taux d’imposition général, au regard duquel tout allégement fiscal entraînerait une perte de ressources et, partant, une aide d’État. Or, Confebask soutient qu’un tel taux n’existe pas et souligne que toutes les législations des États membres comportent des formes d’exonérations. De surcroît, les Normas Forales contestées auraient pour but d’encourager les investissements. Elles généreraient ainsi des recettes, puisque ces investissements seraient eux-mêmes imposés.
La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
b) Appréciation du Tribunal
En vertu de l’article 87, paragraphe 1, CE, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que la notion d’aide comprend non seulement des prestations positives telles que des subventions, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du terme, sont de même nature et ont des effets identiques (arrêt de la Cour du 19 mai 1999, Italie/Commission,
C-6/97, Rec. p. I-2981
, point 15).
Or, une mesure par laquelle les autorités publiques accordent à certaines entreprises une exonération fiscale qui, bien que ne comportant pas un transfert de ressources d’État, place les bénéficiaires dans une situation financière plus favorable que celle des autres contribuables constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt de la Cour du 15 mars 1994, Banco Exterior de España,
C-387/92, Rec. p. I-877
, point 14).
En l’espèce, il suffit de constater que le crédit d’impôt de 45% en cause procure aux entreprises bénéficiaires une réduction de leur charge fiscale équivalant à 45% du montant de l’investissement éligible, ainsi que la Commission l’a, à bon droit, relevé dans les décisions attaquées (point 54 de la décision 2002/820; point 62 des décisions 2003/27 et 2002/894). En effet, en l’absence de ce crédit d’impôt, l’entreprise doit s’acquitter de la totalité du montant final de l’impôt à payer. L’entreprise bénéficiaire de ce crédit d’impôt est donc placée dans une situation financière plus favorable que celle des autres contribuables.
Contrairement à ce qu’affirme la Confebask, c’est donc à bon droit que la Commission a estimé que les crédits d’impôt en cause impliquaient une perte de recettes fiscales.
À cet égard, l’affirmation de la Confebask selon laquelle la Commission aurait fondé son raisonnement sur un taux d’imposition général n’est aucunement étayée. Il ressort au contraire des décisions attaquées que la Commission s’est référée au niveau normal de l’impôt découlant du système fiscal en cause (point 56 de la décision 2002/820; point 64 des décisions 2003/27 et 2002/894).
Par ailleurs, la circonstance que le droit fiscal des États membres comporte de nombreux cas d’exonération ne modifie pas la nature des mesures en cause au regard des règles en matière d’aides d’État.
Enfin, quant à l’argument selon lequel les crédits d’impôt en cause viseraient à encourager les investissements, avec pour objectif de générer à terme des recettes, il convient de rappeler que l’objectif poursuivi par une mesure ne peut lui permettre d’échapper à la qualification d’aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt de la Cour du 29 février 1996, Belgique/Commission,
C-56/93, Rec. p. I-723
, point 79; arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 63). Cet argument s’avère, en outre, difficilement conciliable avec l’octroi de réductions fiscales (arrêts Ramondín, point 43 supra, point 62, et Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 64).
La première branche de ce moyen, tirée de l’absence de diminution des recettes fiscales, doit donc être rejetée comme étant non fondée.
2. Sur la deuxième branche, tirée de l’absence de distorsion de la concurrence et d’effet sur les échanges intracommunautaires ainsi que du défaut de motivation
a) Arguments des parties
En premier lieu, la Confebask soutient que la motivation des décisions attaquées est insuffisante, au regard de l’article 253 CE, en ce qui concerne l’affectation des échanges et l’atteinte à la concurrence et invoque notamment l’arrêt Italie et Sardegna Lines/Commission, point 113 supra (point 66). La gravité des conséquences inhérentes aux décisions attaquées exigerait une motivation particulièrement rigoureuse. Selon la Confebask, la Commission estime, à tort, que les crédits d’impôt provoquent une distorsion des échanges dans la mesure où leurs bénéficiaires peuvent participer aux échanges intracommunautaires, sans fournir aucune précision à cet égard. Elle produirait seulement des données générales relatives aux exportations et à la dépendance extérieure de l’économie basque, sans présenter d’étude de marché concernant le secteur économique qui aurait été défavorisé.
En second lieu, la Confebask conteste, en tout état de cause, le bien-fondé de l’appréciation de la Commission concernant l’affectation des échanges. Elle soutient que, si la pression fiscale globale peut, le cas échéant, influencer la stratégie des entreprises, tel n’est pas le cas d’un simple incitant de caractère temporaire, qui ne constitue pas un facteur déterminant de la compétitivité des entreprises. Considérer systématiquement que les entreprises ou les secteurs bénéficiant d’un allégement fiscal quelconque se trouveraient dans de meilleures conditions de concurrence serait dès lors indéfendable. De plus, selon certaines études, les incitations fiscales adoptées par les autorités basques n’auraient eu qu’une influence réduite. Ces études démontreraient, en outre, que la pression fiscale au Pays basque espagnol était supérieure à celle du reste du Royaume d’Espagne. Par conséquent, les crédits d’impôt critiqués ne seraient pas à eux seuls de nature à affecter le commerce intracommunautaire. De surcroît, la pression fiscale ne serait pas l’unique élément influençant le comportement économique des entreprises. Il conviendrait aussi de tenir compte d’éléments tels que les législations commerciales et sur le travail ou la sécurité sociale. Ces dispositifs auraient une influence très supérieure à celle que la Commission prête aux crédits d’impôt en question, et la Commission n’aurait pas démontré en quoi les dispositions en cause se distingueraient de toute autre divergence existant entre les législations fiscales des États membres.
La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
b) Appréciation du Tribunal
En vertu de l’article 87, paragraphe 1, CE, seules les aides d’État qui «affectent les échanges entre États membres» et qui «faussent ou qui menacent de fausser la concurrence» sont incompatibles avec le marché commun.
S’agissant de l’obligation de motivation des décisions de la Commission, il ressort d’une jurisprudence constante qu’elle doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications (arrêts de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France,
C-367/95 P, Rec. p. I-1719
, point 63, et Italie et Sardegna Lines/Commission, point 113 supra, point 65).
En l’espèce, il ressort du point 57 de la décision 2002/820 et du point 65 des décisions 2003/27 et 2002/894 que la Commission s’est fondée sur des rapports publiés par l’Office statistique du gouvernement basque et a constaté que «l’économie basque [était] une économie très ouverte à l’extérieur avec une très grande propension à l’exportation de sa production» et qu’«il ressort[ait] de ces caractéristiques de l’économie basque que les entreprises bénéficiaires exer[çaient] des activités économiques susceptibles de faire l’objet d’échanges entre les États membres». Elle en a conclu que, dans ces conditions, les aides en cause renforçaient la position des entreprises bénéficiaires par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires et que ces échanges étaient ainsi affectés. Elle a ajouté que «les entreprises bénéficiaires [voyaient] leur rentabilité améliorée du fait de l’augmentation de leur résultat net (bénéfice après impôts)» et qu’«elles [étaient] ainsi en mesure de concurrencer les entreprises qui ne bénéfici[aient] pas du crédit d’impôt de 45%, soit parce qu’elles n’[avaient] pas investi, soit parce que leurs investissements n’[avaient] pas atteint le seuil de 2,5 milliards de ESP après l’instauration du crédit d’impôt de 45% en cause».
Une telle motivation fait ainsi apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de la Commission concernant les effets des crédits d’impôt sur les échanges et sur la concurrence. Elle permet aux intéressés de connaître les justifications des mesures prises et au Tribunal d’exercer son contrôle.
Les décisions attaquées se distinguent, à cet égard, de celle annulée par la Cour dans son arrêt Italie et Sardegna Lines/Commission, point 113 supra, invoqué par la Confebask. En effet, ainsi qu’il a été constaté au point 67 de cet arrêt, pour conclure à l’atteinte à la concurrence, la Commission s’était contentée d’une simple affirmation selon laquelle l’aide était sélective et réservée au secteur de la navigation en Sardaigne (Italie). Or, il résulte de ce qui précède que tel n’est pas le cas dans les décisions attaquées.
En outre, il ne peut être reproché à la Commission de ne pas avoir présenté d’étude concernant le secteur économique qui aurait été pénalisé, dès lors que les règles fiscales en cause ont un caractère intersectoriel et que, au surplus, les autorités espagnoles n’ont pas satisfait à la demande d’informations contenue dans les décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen qui ont conduit aux décisions attaquées.
Dès lors, compte tenu des circonstances de l’espèce, les décisions attaquées doivent être considérées comme exposant à suffisance les motifs pour lesquels la Commission considère que les mesures en cause faussent ou menacent de fausser la concurrence et affectent les échanges intracommunautaires. Les décisions attaquées satisfont, dès lors, aux exigences de l’article 253 CE à cet égard.
Quant au bien-fondé de l’appréciation de la Commission, il y a lieu de rappeler que, lorsqu’une aide financière accordée par un État ou au moyen de ressources d’État renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide, quand bien même l’entreprise bénéficiaire ne participerait pas elle-même aux exportations (voir arrêt de la Cour du 17 juin 1999, Belgique/Commission,
C-75/97, Rec. p. I-3671
, point 47, et arrêt du Tribunal du , Ter Lembeek/Commission,
T-217/02, Rec. p. II-4483
, point 181, et la jurisprudence citée). En outre, la Commission est tenue non pas d’établir une incidence réelle de cette mesure sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si elle est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (arrêt de la Cour du , Italie/Commission,
C-372/97, Rec. p. I-3679
, point 44).
Au surplus, dans le cas d’un régime d’aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en cause, sans être tenue d’examiner chaque cas d’application particulier (arrêt de la Cour du 15 décembre 2005, Italie/Commission,
C-66/02, Rec. p. I-10901
, point 91; voir, en ce sens, arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 68). Dans un cas comme celui de l’espèce, où les régimes fiscaux en cause n’ont pas été notifiés, il n’est pas nécessaire que la motivation des décisions de la Commission contienne une appréciation actualisée des effets des régimes sur la concurrence et l’affectation des échanges entre États membres (arrêt du , Belgique/Commission, point 142 supra, point 48).
En l’espèce, en ce qui concerne la condition relative à l’affectation des échanges, ainsi que la Commission l’a souligné dans les décisions attaquées (point 57 de la décision 2002/820; point 65 des décisions 2003/27 et 2002/894), il ressort des caractéristiques de l’économie basque que les entreprises bénéficiaires exercent des activités économiques susceptibles de faire l’objet d’échanges entre les États membres.
Dans ces conditions, les échanges intracommunautaires sont susceptibles d’être affectés par les avantages fiscaux en cause.
S’agissant, par ailleurs, de la condition relative à la distorsion de concurrence, les crédits d’impôt, en allégeant les charges des entreprises qui en bénéficient, améliorent la position concurrentielle de ces entreprises bénéficiaires par rapport aux entreprises concurrentes qui ne bénéficient pas desdits avantages. Il en résulte donc une distorsion de concurrence ou, à tout le moins, un risque d’une telle distorsion.
En conséquence, c’est à bon droit que la Commission a constaté, en l’espèce, que les crédits d’impôt étaient de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par le fait que ces avantages fiscaux ont un caractère temporaire, que leur influence serait réduite et non déterminante, ou encore qu’ils ne constituent pas le seul élément à prendre en compte. En effet, la jurisprudence n’exige pas que la distorsion de concurrence ou la menace d’une telle distorsion et l’affectation des échanges intracommunautaires soient sensibles ou substantielles (arrêt du Tribunal du 29 septembre 2000, CETM/Commission,
T-55/99, Rec. p. II-3207
, point 94).
De même, en l’absence d’harmonisation au niveau communautaire, l’argument tiré des divergences existant entre les législations fiscales des États membres est dépourvue de pertinence au regard de la qualification d’aide d’État.
Il s’ensuit que la deuxième branche de ce moyen, tirée de l’absence de distorsion de la concurrence et d’affectation du commerce intracommunautaire, ainsi que de l’insuffisance de motivation des décisions attaquées à cet égard, doit être rejetée comme étant non fondée.
3. Sur la troisième branche, tirée du caractère général des mesures fiscales
a) Arguments des parties
La Confebask conteste l’appréciation de la Commission selon laquelle les dispositions en cause conféreraient un avantage sélectif. Elle soutient qu’il s’agit de réglementations fiscales de caractère général et que tous les opérateurs peuvent en bénéficier. De même, les Normas Forales en question ne comporteraient aucune spécificité régionale, car elles s’appliqueraient à toutes les entreprises situées dans le ressort territorial des Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa et viseraient seulement à favoriser les investissements importants. À cet égard, la Confebask estime que la Commission a fait preuve d’incohérence en abandonnant, dans les décisions attaquées, l’élément tiré de la spécificité régionale de la mesure, pourtant mentionné dans les décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
La Confebask soutient que le critère du seuil minimal d’investissement, utilisé par la Commission en l’espèce, ne correspond pas aux critères appliqués par le passé et n’est pas mentionné dans la communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises (voir point 7 ci-dessus), selon laquelle, en outre, des mesures fiscales ne doivent pas être qualifiées d’aides d’État uniquement parce que certaines entreprises ou certains secteurs sont moins visés que d’autres (communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises, point 14).
La Confebask se réfère également au
XXVIII
e
Rapport sur la politique de concurrence
(point 207), adopté par la Commission, selon lequel il conviendrait de distinguer, parmi les mesures fiscales, «le cas dans lequel les bénéficiaires sont certaines entreprises ou certaines productions […] du cas où les mesures en cause ont des effets intersectoriels et visent à favoriser l’économie tout entière [;] dans cette seconde situation, la mesure ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, [CE] mais une mesure générale».
Elle ajoute que les régimes fiscaux comportent fréquemment des critères quantitatifs et que l’utilisation d’un tel critère pour conclure à la sélectivité d’une mesure fiscale soumettrait pratiquement toutes les dispositions fiscales des États membres à un examen sous l’angle des aides d’État. Un tel contrôle irait, selon elle, au-delà de ce que le traité prévoit.
Par ailleurs, la Confebask soutient que les mesures en cause sont des mesures générales, dès lors que les Diputaciones Forales n’auraient aucun pouvoir discrétionnaire. Selon elle, les crédits d’impôt seraient octroyés automatiquement et les autorités ne feraient que vérifier si les assujettis remplissent les conditions exigées pour en bénéficier. Elle ajoute que l’ordre juridique espagnol interdit l’arbitraire de l’administration. En outre, la Confebask soutient que, en prévoyant que les autorités déterminent le montant de l’investissement par une décision fixant les délais et les limites applicables au crédit d’impôt, les dispositions en cause instituent un «mécanisme de gestion» permettant de vérifier que les conditions exigées sont remplies, sans accorder une marge d’appréciation aux Diputaciones.
Enfin, la Confebask fait observer qu’une règle de portée générale n’instaure une aide d’État que si elle forme «un cadre ‘législatif permettant [de l’]accorder […] sans formalités ultérieures’; c’est-à-dire s’il n’existe aucune marge d’appréciation». En revanche, si, comme le point de vue de la Commission l’implique, il fallait conclure que les Normas Forales litigieuses étaient de simples mesures d’habilitation, elles ne pourraient être qualifiées d’aides d’État. En toute hypothèse, les décisions attaquées seraient ainsi «dépourvues de contenu».
La Commission, soutenue par la Comunidad autónoma de La Rioja, conteste cette argumentation.
b) Appréciation du Tribunal
Il y a lieu de rappeler que la spécificité d’une mesure étatique, à savoir son caractère sélectif, constitue l’une des caractéristiques de la notion d’aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. À ce titre, il importe de vérifier si la mesure en question entraîne ou non des avantages au bénéfice exclusif de certaines entreprises ou de certains secteurs d’activité (arrêt CETM/Commission, point 148 supra, point 39; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 juin 1999, Belgique/Commission, point 142 supra, point 26).
En l’espèce, dans les décisions attaquées, la Commission fonde le caractère sélectif des dispositions en cause sur le montant minimal d’investissement (2,5 milliards de ESP) qui limite l’applicabilité du crédit d’impôt aux seules entreprises capables de procéder à de tels investissements et, à titre subsidiaire, sur le pouvoir discrétionnaire des administrations fiscales (points 60 et 61 de la décision 2002/820; points 68 et 69 des décisions 2003/27 et 2002/894; voir point 28 ci-dessus).
Il y a lieu de considérer, tout d’abord, que la Confebask ne saurait invoquer l’incohérence des décisions attaquées, au motif que la Commission aurait abandonné l’élément tiré de la spécificité régionale des mesures en cause, prétendument évoqué dans les décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, pour conclure à leur caractère sélectif. En effet, ces décisions ne se sont pas fondées sur la spécificité régionale des régimes en cause et, dès lors, cet argument repose sur une lecture erronée de ces décisions (voir point 22 ci-dessus, et arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, points 19, 20 et 56).
Il ressort, par ailleurs, des décisions attaquées (point 60 de la décision 2002/820; point 68 des décisions 2003/27 et 2002/894) que seules les entreprises qui réalisent des investissements dépassant le seuil de 2,5 milliards de ESP (15025303 euros), et ce après le 1
er
janvier 1995 (décision 2002/820) et après le (décisions 2003/27 et 2002/894), peuvent bénéficier du crédit d’impôt de 45% en cause. Toutes les autres entreprises, même lorsqu’elles investissent, mais sans dépasser le seuil précité, sont exclues du bénéfice de l’avantage en cause.
Force est de constater que, en limitant l’application du crédit d’impôt aux investissements en immobilisations corporelles neuves excédant 2,5 milliards de ESP, les autorités basques ont réservé l’avantage fiscal en question aux entreprises disposant de ressources financières importantes. La Commission a donc pu conclure, à juste titre, que les crédits d’impôt prévus dans les Normas Forales en cause avaient vocation à s’appliquer de manière sélective à «certaines entreprises» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêts Demesa, point 43 supra, point 157, et Ramondín, point 43 supra, point 39).
En outre, le fait que les régimes fiscaux comportent fréquemment des critères quantitatifs ne permet pas de conclure que les dispositions en cause en l’espèce, en instituant un avantage fiscal favorisant les entreprises disposant de ressources financières importantes, échapperaient à l’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (voir, en ce sens, arrêt Ramondín, point 43 supra, point 40).
Les arguments tirés de la communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises ne permettent pas de conclure au caractère général des mesures en cause. En effet, cette communication prévoit que les mesures générales ne constituent pas des aides d’État, même si certaines entreprises ou certains secteurs en bénéficient plus que d’autres. Or, en l’espèce, les mesures en cause ne sont pas générales, dès lors que, ainsi qu’il a été relevé précédemment (voir point 162 ci-dessus), seules certaines entreprises peuvent en bénéficier.
Par ailleurs, les régimes en cause en l’espèce, bien que revêtant un caractère intersectoriel, réservent les avantages à certaines entreprises relevant des régimes fiscaux basques. Ils ne peuvent donc pas être considérés comme visant à favoriser l’économie tout entière, au sens où l’entend la Commission dans son
XXVIII
e
Rapport sur la politique de concurrence
, invoqué par la Confebask (voir point 153 ci-dessus), et, ce faisant, ils ne peuvent échapper à la qualification de mesures sélectives.
Il résulte de ce qui précède que les crédits d’impôt en cause constituent un avantage sélectif, «en faveur de certaines entreprises», au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
Un tel constat suffit, à lui seul, à établir que les crédits d’impôt en cause remplissent la condition de spécificité qui constitue l’une des caractéristiques de la notion d’aide d’État. Dès lors, il n’y a plus lieu d’examiner si le caractère sélectif des mesures en cause résulte également du pouvoir discrétionnaire ou non de l’administration dans le cadre de la mise en œuvre de ces mesures (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 juillet 2004, Espagne/Commission,
C-501/00, Rec. p. I-6717
, points 120 et 121, et arrêt Demesa, point 43 supra, point 160), et ce d’autant plus que ce critère du pouvoir discrétionnaire ou non de l’administration est, en l’espèce, utilisé à titre subsidiaire par la Commission (point 61 de la décision 2002/820; point 69 des décisions 2003/27 et 2002/894).
En tout état de cause, s’agissant du caractère discrétionnaire ou non du pouvoir des Diputaciones Forales en l’espèce, il doit être rappelé que les arguments de la Confebask à cet égard ont déjà été rejetés par le Tribunal en ce qui concerne le crédit d’impôt de 45% prévu par la sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava, en cause dans les arrêts Demesa, point 43 supra (points 150 à 154), et Ramondín, point 43 supra (points 32 à 35). Le Tribunal a ainsi estimé que ces dispositions octroyaient à l’administration un pouvoir discrétionnaire, lui permettant notamment de moduler le montant ou les conditions d’octroi des avantages fiscaux en cause en fonction des caractéristiques des projets d’investissements soumis à son appréciation.
S’agissant des modifications apportées à la sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava, qui était en cause dans les arrêts Demesa et Ramondín, point 43 supra, pour les années 1998 et 1999 (voir point 13 ci-dessus), elles introduisent la notion de «processus d’investissement», dans le cadre duquel peuvent entrer les investissements qui, «réalisés dans la phase de préparation du projet se trouvant à la base des investissements, ont une relation nécessaire et directe avec ledit processus». Or, force est de constater que ces notions ne sont pas définies, de sorte que le pouvoir discrétionnaire de l’administration demeure à cet égard.
S’agissant des crédits d’impôt applicables sur les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa, il ressort des dispositions en cause (voir point 15 ci-dessus) que les Diputaciones Forales jouissaient d’un pouvoir discrétionnaire, notamment concernant le montant auquel le crédit d’impôt de 45% est applicable, la durée du processus d’investissement et la portée de la notion d’investissement éligible aux crédits d’impôt. En outre, ainsi que la Commission l’a constaté sans être contredite (point 69 des décisions 2003/27 et 2002/894), les notions de «processus d’investissement» et de «phase de préparation de l’investissement» ne sont pas définies, de sorte qu’elle a pu, à bon droit, conclure que les autorités régionales disposaient d’une marge d’appréciation en la matière.
Enfin, comme la Commission l’a souligné dans ses écritures, il n’est pas nécessaire, pour écarter la qualification de mesure générale, de vérifier si le comportement de l’administration revêt un caractère arbitraire. Il suffit d’établir, ainsi que cela a été fait en l’espèce, que ladite administration dispose d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire (arrêt Demesa, point 43 supra, point 154).
S’agissant enfin de l’argument selon lequel, s’il est admis que l’administration détient un pouvoir discrétionnaire, les mesures en cause doivent être considérées comme de simples habilitations ne devant pas être notifiées, il doit être également rejeté. En effet, les dispositions litigieuses fixent les conditions d’octroi des crédits d’impôt de façon précise et ont donc, à juste titre, été considérées par la Commission comme des régimes d’aide devant être notifiés.
Il résulte de ce qui précède que les mesures en cause constituent des mesures sélectives.
4. Sur la quatrième branche, tirée de la justification des mesures fiscales par la nature et l’économie générale du système fiscal
a) Arguments des parties
La Confebask fait valoir que les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa arrêtent, de manière autonome, leur régime fiscal en fonction des politiques économiques adoptées par des organes représentatifs démocratiquement élus. Les dispositions fiscales en cause constitueraient donc un instrument de politique fiscale et d’organisation économique découlant des choix politiques et économiques de l’État, non susceptibles de faire l’objet d’un contrôle au niveau communautaire.
La Confebask soutient, en outre, que les dispositions fiscales litigieuses ont un caractère objectif et horizontal et un effet bénéfique sur l’emploi et l’investissement, en parfaite compatibilité avec la nature et l’économie des régimes fiscaux en cause.
Enfin, l’établissement d’avantages fiscaux en fonction de certains seuils minimaux d’investissement correspondrait à l’objectif des dispositions en cause. Cet objectif consisterait à percevoir des recettes sur les activités des entreprises, tout en veillant à promouvoir leur développement, afin de préserver leur capacité contributive. Dans cette perspective, il serait logique que les mesures fiscales contestées n’assimilent pas les petits investissements aux grands investissements.
La Commission, soutenue par la Comunidad autónoma de La Rioja, conteste cette argumentation comme étant non fondée.
b) Appréciation du Tribunal
Il convient de relever, d’abord, que le fait que les Territorios Históricos aient une autonomie fiscale reconnue et protégée par la Constitution espagnole ne les dispense pas du respect des dispositions du traité en matière d’aides d’État. À cet égard, l’article 87, paragraphe 1, CE, en mentionnant les aides accordées par les «États ou au moyen de ressources de l’État sous quelque forme que ce soit», vise toute aide financée au moyen de ressources publiques. Il s’ensuit que les mesures prises par des entités intra-étatiques (décentralisées, fédérées, régionales ou autres) des États membres, quels que soient le statut juridique et la désignation de celles-ci, entrent, au même titre que les mesures prises par le pouvoir fédéral ou central, dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE, si les conditions de cette disposition sont remplies (arrêt de la Cour du 14 octobre 1987, Allemagne/Commission,
248/84, Rec. p. 4013
, point 17, et arrêt Ramondín, point 43 supra, point 57).
Ensuite, il y a lieu de rappeler que la justification des mesures en cause «par la nature ou l’économie du système» renvoie à la cohérence d’une mesure fiscale spécifique avec la logique interne du système fiscal en général (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1999, Belgique/Commission, point 142 supra, point 39). Ainsi, une mesure fiscale spécifique qui est justifiée par la logique interne du système fiscal — telle que la progressivité de l’impôt qui est justifiée par la logique redistributive de celui-ci — échappera à l’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt Demesa, point 43 supra, point 164).
En l’espèce, la Confebask allègue que les mesures fiscales en cause se fondent sur des critères objectifs et revêtent un caractère horizontal. Toutefois, comme il a déjà été constaté précédemment (voir points 158 à 166 ci-dessus), les mesures en cause n’en revêtent pas moins un caractère sélectif et ces arguments ne permettent pas de considérer qu’elles constituent des mesures justifiées par la logique interne du système fiscal concerné.
Ensuite, la Confebask affirme que l’établissement d’un seuil minimal d’investissement correspondrait à l’objectif des dispositions en cause, à savoir encourager les investissements dans les trois Territorios Históricos et maintenir la capacité contributive des entreprises.
Or, le fait de réserver le bénéfice d’une aide à une catégorie d’entreprises limitée ne reflète pas une volonté générale d’encourager l’investissement.
En outre, ce faisant, la Confebask se contente de se référer à des objectifs généraux de politique économique externes au système fiscal concerné.
Or, l’objectif poursuivi par les mesures en cause ne peut leur permettre d’échapper à la qualification d’aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. En effet, à suivre cette thèse, il suffirait aux autorités publiques d’invoquer la légitimité des objectifs visés à travers l’adoption d’une mesure d’aide pour que celle-ci puisse être considérée comme une mesure générale, échappant à l’application de l’article 87, paragraphe 1, CE. Or, cette disposition ne fait pas de distinction selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (arrêt de la Cour du 26 septembre 1996, France/Commission,
C-241/94, Rec. p. I-4551
, point 20, et arrêt CETM/Commission, point 148 supra, point 53).
Dès lors, les mesures fiscales spécifiques en cause ne peuvent être considérées comme étant justifiées par la nature ou l’économie du système fiscal pris en considération par la Commission.
En conséquence, c’est à bon droit que la Commission a considéré, dans les décisions attaquées, que les crédits d’impôt correspondant à 45% du montant de l’investissement constituaient des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
5. Sur le grief tiré de l’inapplicabilité de l’article 87 CE aux mesures en cause
Dans le cadre de sa réponse du 3 février 2005 aux questions posées par le Tribunal dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01 (voir point 47 ci-dessus), la Confebask fait observer que, dans le cadre des affaires ayant donné lieu aux arrêts de la Cour du , Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, et Ramondín e.a./Commission, point 45 supra, les parties requérantes avaient soutenu qu’une mesure fiscale, adoptée antérieurement à la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil du , sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises (
JO 1998, C 2, p. 2
), et à la communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises, serait exclue du contrôle des aides d’État. La Confebask déclare se rallier à ce grief, qui avait été rejeté par la Cour comme étant nouveau et donc irrecevable.
Le Tribunal constate qu’un tel grief, soulevé dans le cadre d’une réponse aux questions du Tribunal, doit être écarté comme irrecevable au sens de l’article 48, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure. Il constitue, en effet, un moyen nouveau produit en cours d’instance, sans pour autant se fonder sur des éléments de droit et de fait qui se seraient révélés pendant la procédure.
Certes, un moyen qui constitue une ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance doit être considéré comme recevable (arrêts de la Cour du 19 mai 1983, Verros/Parlement,
306/81, Rec. p. 1755
, point 9, et du , Pays-Bas/Conseil,
C-301/97, Rec. p. I-8853
, point 169).
Toutefois, à supposer même que le grief, tiré de l’inapplicabilité de l’article 87 CE aux mesures en cause, puisse être considéré comme une ampliation du moyen fondé sur l’absence d’aide d’État au sens de l’article 87 CE, examiné aux points 120 à 186 ci-dessus, il y a lieu de constater qu’il doit en tout état de cause être rejeté comme irrecevable.
En effet, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, toute requête doit indiquer, notamment, l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens invoqués. Selon une jurisprudence constante, ces indications doivent être suffisamment claires et précises pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autre information à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit, sur lesquels il se fonde, ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir arrêt du Tribunal du 27 février 1997, FFSA e.a./Commission,
T-106/95, Rec. p. II-229
, point 124; ordonnance Asia Motor France e.a./Commission, point 95 supra, point 49, et arrêt du Tribunal du , FG Marine/Commission, T-360/04, non publié au Recueil, point 33, et la jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, le grief allégué n’est aucunement explicité. En effet, la Confebask se borne à se rallier aux arguments qui auraient été présentés, à cet égard, devant la Cour, par les parties requérantes dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Demesa et Ramondín, point 45 supra.
Dès lors, le grief tiré de l’inapplicabilité de l’article 87 CE aux mesures en cause doit être rejeté comme irrecevable.
En conséquence, le moyen tiré de l’absence d’aide d’État doit être rejeté dans son ensemble.
B —
Sur le moyen tiré de la prétendue compatibilité des Normas Forales avec le marché commun (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)
1. Arguments des parties
En premier lieu, la Confebask soutient que, dans les décisions attaquées, la Commission considère que les dispositions litigieuses sont incompatibles avec le marché commun, parce qu’elles omettent de tenir expressément compte des dispositions communautaires concernant les aides sectorielles, régionales ou autres. La Confebask en déduit que, pour respecter les règles en matière d’aides d’État, les règles nationales modulant la charge fiscale devraient préciser les entreprises auxquelles elles ne s’appliquent pas, sous peine d’être incompatibles avec le marché commun. Or, la Confebask soutient que le droit fiscal ne doit pas comporter ce genre de précisions. En tout état de cause, la Confebask estime que la Commission aurait dû expliquer concrètement en quoi les aides sont incompatibles avec le marché commun, même en l’absence de telles précisions.
En second lieu, la Confebask reproche à la Commission d’avoir conclu à l’incompatibilité des Normas Forales avec les lignes directrices de 1998 (voir point 8 ci-dessus), au terme d’un examen strictement formel et abstrait, sans procéder à un examen concret, et ce alors même que les lignes directrices seraient dépourvues d’effet juridique obligatoire et ne sauraient donc fonder l’incompatibilité d’une aide sans analyse approfondie.
La Commission, soutenue par la Comunidad autónoma de La Rioja, conclut au rejet de ce moyen comme étant non fondé.
2. Appréciation du Tribunal
Il convient de rappeler que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le domaine de l’article 87, paragraphe 3, CE (arrêts de la Cour du 21 mars 1990, Belgique/Commission,
C-142/87, Rec. p. I-959
, point 56, et du , SFEI e.a.,
C-39/94, Rec. p. I-3547
, point 36; arrêt du Tribunal du , Technische Glaswerke Ilmenau/Commission,
T-198/01, Rec. p. II-2717
, point 148). Le contrôle exercé par le juge communautaire doit donc se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de l’obligation de motivation ainsi que de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir. Il n’appartient pas au juge communautaire de substituer son appréciation économique à celle de la Commission (voir arrêt Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, précité, point 148, et la jurisprudence citée).
En matière de régimes d’aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en cause, sans être tenue d’examiner chaque cas d’application particulier (arrêt du 15 décembre 2005, Italie/Commission, point 143 supra, point 91; voir, en ce sens, arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 68).
Il convient de relever que, sous le couvert d’une violation de l’article 87, paragraphe 3, CE, la Confebask reproche essentiellement à la Commission de ne pas avoir suffisamment motivé les décisions attaquées.
Il ressort des décisions attaquées (points 77 à 93 de la décision 2002/820; points 84 à 99 des décisions 2003/27 et 2002/894) que la Commission a examiné la compatibilité des régimes d’aides en cause au regard des dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 3, sous a) et c), CE à la lumière des règles communautaires applicables en matière d’aides à finalité régionale [points 77, 78 et 86 de la décision 2002/820; points 84, 85 et 92 des décisions 2003/27 et 2002/894, lesquels se réfèrent à la communication de la Commission sur la méthode pour l’application de l’article [87], paragraphe 3, sous a) et c), aux aides régionales (
JO 1988, C 212, p. 2
) et aux lignes directrices de 1998 (voir point 8 ci-dessus)], en matière d’aides à l’investissement [points 82, 89 et 92 de la décision 2002/820 et points 88, 95 et 98 des décisions 2003/27 et 2002/894, lesquels se réfèrent à la première résolution du Conseil, du 20 octobre 1971, des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, concernant les régimes généraux d’aides à finalité régionale (
JO C 111, p. 1
), à la communication de la Commission sur les régimes d’aides à finalité régionale (
JO 1979, C 31, p. 9
) et à la communication de la Commission sur l’encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissement (
JO 1998, C 107, p. 7
)], en matière d’aides aux petites et moyennes entreprises (PME) [points 81 et 88 de la décision 2002/820; points 87 et 94 des décisions 2003/27 et 2002/894, lesquels se réfèrent à la communication de la Commission sur l’encadrement communautaire des aides aux PME (
JO 1992, C 213, p. 2
)] et en matière d’aides aux entreprises en difficulté [point 93 de la décision 2002/820 et point 99 des décisions 2003/27 et 2002/894, lesquels se réfèrent aux lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (
JO 1994, C 368, p. 12
), modifiées par les lignes directrices de 1999 (
JO C 288, p. 2
)].
La Commission a, tout d’abord, indiqué que les crédits d’impôt semblaient susceptibles de répondre, à tout le moins partiellement, aux conditions posées par les lignes directrices de 1998, car, d’une part, ils avaient pour assiette des dépenses d’investissement et, d’autre part, ils étaient versés jusqu’à concurrence de 45% de l’investissement (voir point 77 de la décision 2002/820; point 84 des décisions 2003/27 et 2002/894). Elle a ensuite exposé qu’ils ne pouvaient toutefois bénéficier de l’une des dérogations régionales prévues à l’article 87, paragraphe 3, CE. En effet, la Commission a indiqué que les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa n’étaient pas éligibles à la dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE en raison d’un produit intérieur brut par habitant trop élevé (voir point 78 de la décision 2002/820; point 85 des décisions 2003/27 et 2002/894). Elle a ajouté que les crédits d’impôt ne pouvaient pas davantage être autorisés sur la base de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, dès lors que leur ampleur dépassait les plafonds prévus dans les cartes des aides régionales successives (point 79 de la décision 2002/820; point 86 des décisions 2003/27 et 2002/894). La Commission a également précisé que, en outre, ils étaient susceptibles de viser des investissements de remplacement, ainsi que des dépenses liées aux «processus d’investissement» ou aux «investissements dans la phase de préparation». Or, en l’absence de définition précise de ces termes, la Commission a estimé qu’il ne pouvait être exclu que l’objet des aides en cause ait pu être l’investissement initial, mais aussi d’autres dépenses ne pouvant être considérées comme des dépenses d’investissement en application des règles communautaires applicables en la matière (point 82 de la décision 2002/820; point 88 des décisions 2003/27 et 2002/894). Elle a indiqué que les mesures en cause n’avaient pas été limitées aux zones éligibles, ni plafonnées et ne pouvaient donc pas être considérées comme compatibles au titre de la dérogation régionale prévue à l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE (point 84 de la décision 2002/820; point 90 des décisions 2003/27 et 2002/894).
Quant aux mesures en faveur des dépenses d’investissement ne répondant pas à la définition communautaire, la Commission a considéré qu’elles faisaient partie de la catégorie des aides au fonctionnement, en principe interdites et qui ne pouvaient pas, en l’espèce, bénéficier de la dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE (points 85 et 86 de la décision 2002/820; points 91 et 92 des décisions 2003/27 et 2002/894).
La Commission a constaté que les mesures en cause ne pouvaient pas bénéficier de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE concernant les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités, car elles n’étaient pas conformes aux dispositions communautaires applicables, ni en ce qui concerne les PME (point 88 de la décision 2002/820; point 94 des décisions 2003/27 et 2002/894), ni en ce qui concerne les grandes entreprises, car les régimes en cause ne visaient pas certaines activités (points 89 et 90 de la décision 2002/820; points 95 et 96 des décisions 2003/27 et 2002/894).
Par ailleurs, en l’absence de restrictions sectorielles, la Commission a relevé que les crédits d’impôt de 45% étaient susceptibles de ne pas respecter les règles sectorielles (point 91 de la décision 2002/820; point 97 des décisions 2003/27 et 2002/894).
La Commission a enfin considéré que les régimes en cause ne pouvaient pas davantage bénéficier des autres dérogations prévues à l’article 87, paragraphes 2 et 3, CE (point 94 de la décision 2002/820; point 100 des décisions 2003/27 et 2002/894). Elle en a conclu que les régimes d’aides en cause étaient incompatibles avec le marché commun.
Elle a ajouté que les décisions attaquées, lesquelles concernaient des régimes d’aides, n’excluaient pas la possibilité que des aides individuelles soient considérées, totalement ou partiellement, comme compatibles avec le marché commun sur la base de leurs caractéristiques propres (point 98 de la décision 2002/820; point 105 de la décision 2003/27; point 107 de la décision 2002/894).
Il résulte de ce qui précède que, compte tenu, d’une part, de la nature de régimes d’aides des mesures en cause et, d’autre part, de l’absence de communication des renseignements par les autorités espagnoles concernant les bénéficiaires des régimes en cause, nonobstant les demandes de la Commission à cet égard, l’analyse de la Commission ne saurait être considérée comme abstraite.
La Confebask ne fournit, par ailleurs, aucun élément venant étayer d’une quelconque façon le caractère prétendument erroné de l’analyse de la Commission au regard de la compatibilité des mesures en cause avec le marché commun. En particulier, la Confebask ne soulève aucun argument démontrant que l’application des lignes directrices de 1998 aurait, en l’espèce, affecté d’une quelconque façon la légalité des décisions attaquées.
Il s’ensuit que le moyen contestant l’incompatibilité des crédits d’impôt en cause avec le marché commun n’est pas fondé.
C —
Sur le moyen tiré du détournement de pouvoir (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)
1. Arguments des parties
La Confebask soutient, à différentes reprises dans ses écritures, que la Commission a commis un détournement de pouvoir, dès lors qu’elle a utilisé ses compétences au titre de l’article 87 CE dans un but d’harmonisation des systèmes fiscaux des États membres. La Confebask fait valoir que les tentatives d’harmonisation de la Commission ayant échoué, les décisions attaquées s’inscrivent dans le cadre d’un processus global, entrepris par la Commission, pour harmoniser la fiscalité directe des entreprises par le biais des aides d’État au lieu d’utiliser la voie appropriée, prévue à cet effet à l’article 96 CE.
La Commission, soutenue par la Comunidad autónoma de La Rioja, conclut au rejet de ce moyen.
2. Appréciation du Tribunal
Il convient de rappeler qu’une décision n’est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise dans le but exclusif, ou tout au moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées (voir arrêts de la Cour du 22 novembre 2001, Pays-Bas/Conseil,
C-110/97, Rec. p. I-8763
, point 137, et la jurisprudence citée, et Ramondín e.a./Commission, point 45 supra, point 44).
Or, la Confebask n’avance, en l’espèce, aucun indice objectif permettant de conclure que le véritable but poursuivi par la Commission, en adoptant les décisions attaquées, était d’obtenir une harmonisation fiscale.
En outre, la Confebask ne démontre pas davantage l’existence d’une quelconque harmonisation de fait qui aurait été réalisée au niveau communautaire par les décisions attaquées (voir, en ce sens, arrêt Ramondín, point 43 supra, point 85).
Dans ces conditions, le moyen tiré d’un détournement de pouvoir doit être rejeté comme non fondé.
D —
Sur le moyen tiré du caractère existant des aides en cause (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)
1. Arguments des parties
La Confebask soutient que, à supposer que les Normas Forales en cause constituent des aides d’État, elles devraient être qualifiées d’aides existantes et l’obligation de récupération devrait, en conséquence, être annulée.
En premier lieu, dans l’affaire T-265/01, la Confebask soutient que le Territorio Histórico de Álava a institué, en 1981, 1983 et 1984, soit avant l’adhésion du Royaume d’Espagne à la Communauté, des crédits d’impôt «substantiellement identiques» à la sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava, afin de promouvoir les investissements. La Confebask mentionne ainsi le crédit d’impôt de 15% de l’investissement institué en 1981, soumis à des conditions de maintien d’emploi pendant deux ans, d’augmentation du personnel et des investissements, dont le pourcentage est passé à 20% en 1984; le crédit d’impôt de 50% institué en 1983 faisant suite aux inondations de 1983 ayant endommagé les immobilisations; celui de 50% des investissements effectués en 1984 et 1985 également soumis à certaines conditions, notamment d’autofinancement d’au moins 25%. Il s’agit donc, selon la Confebask, d’une aide existante en vertu de l’article 1
er
, sous b), i), du règlement n
o
659/1999.
En deuxième lieu, dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, la Confebask fait valoir que les Normas Forales en cause s’inscrivent dans le prolongement de dispositions adoptées après l’adhésion du Royaume d’Espagne à la Communauté et à l’égard desquelles la Commission n’a pas formulé d’objection.
La Confebask soutient, à cet égard, dans l’affaire T-270/01, que le Territorio Histórico de Guipúzcoa a édicté, le 22 avril 1986 et le , les Normas Forales n
os
4/1986 et 14/1987, comportant des réductions d’impôt de 50% des investissements, analogues, selon elle, à celles mises en cause dans les décisions attaquées.
Elle fait également valoir, dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, que des crédits d’impôt, institués en 1988 dans les trois Territorios Históricos, et les régimes fiscaux en cause en l’espèce sont très similaires. Or, selon la Confebask, ces crédits d’impôt de 1988 ont été autorisés par la Commission dans sa décision 93/337/CEE, du 10 mai 1993, concernant un système d’aides fiscales à l’investissement au Pays basque (
JO L 134, p. 25
). Elle se réfère en outre à un courrier du de la Commission, selon lequel cette dernière aurait pris acte que l’incompatibilité des crédits d’impôt de 1988 au regard de la liberté d’établissement avait été corrigée.
La Confebask ajoute que la jurisprudence exige une modification substantielle de la mesure pour qu’elle puisse être qualifiée d’aide nouvelle. Dans la mesure où l’article 1
er
, sous c), du règlement n
o
659/1999 mentionnerait «toute modification» et restreindrait ainsi la notion d’aide existante, il ne devrait pas être interprété en violation de la jurisprudence, sous peine de porter atteinte aux droits des administrations et des entreprises concernées.
En troisième lieu, la Confebask fait valoir que les décisions attaquées sont le résultat d’un changement d’attitude de la Commission à l’égard des allégements fiscaux, dès lors que la Commission n’avait jamais soutenu auparavant, et notamment dans sa décision 93/337 sur les crédits d’impôt de 1988, qu’une mesure pouvait être «spécifique» pour le seul motif que son champ d’application est limité dans le temps ou de manière quantitative. Compte tenu de ce changement doctrinal, les Normas Forales en cause auraient dû être traitées comme des aides existantes au sens de l’article 1
er
, sous b), v), du règlement n
o
659/1999.
La Confebask déduit également ce changement d’attitude de la Commission du fait que le membre de la Commission chargé des questions de concurrence aurait déclaré, le 17 mars 1997, à une délégation de la Comunidad autónoma de La Rioja, à propos de régimes d’exemption de l’impôt sur les sociétés, institués en 1993 par les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa, que leur examen échappait à la compétence de l’«Union européenne». Selon la Confebask, cette déclaration signifie en effet que la Commission a initialement analysé ces régimes d’exemption de 1993 comme des mesures fiscales à caractère général et non comme étant des aides d’État. Enfin, ce changement d’attitude de la Commission trouverait son origine dans la communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises. Il ressortirait, à ce propos, du rapport de la Commission C(2004) 434, du , sur sa mise en œuvre, que l’objectif de cette communication n’était pas seulement de clarifier l’application en la matière des règles relatives aux aides d’État, mais aussi de les renforcer.
Face à une telle évolution, la Confebask considère que les Normas Forales en cause doivent être analysées comme des aides existantes, conformément à l’article 1
er
, sous b), v), du règlement n
o
659/1999.
En dernier lieu, la Confebask souligne que les mesures fiscales en cause avaient pour but de «stimuler les investissements, qui auraient pu ne pas être réalisés en l’absence de cette incitation». Elle en déduit que la récupération des sommes en cause aboutit au retrait de ces investissements. En outre, de telles obligations placeraient les entreprises dans une situation difficile.
La Commission, soutenue par la Comunidad autónoma de La Rioja, conclut au rejet de ce moyen comme n’étant pas fondé.
2. Appréciation du Tribunal
Le traité CE institue des procédures distinctes selon que les aides sont existantes ou nouvelles. Alors que les aides nouvelles doivent, conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE, être notifiées préalablement à la Commission et ne peuvent être mises à exécution avant que la procédure n’ait abouti à une décision finale, les aides existantes peuvent, conformément à l’article 88, paragraphe 1, CE, être régulièrement exécutées tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité (arrêt Banco Exterior de España, point 125 supra, point 22, et arrêt du Tribunal du 15 juin 2000, Alzetta e.a./Commission,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 à T-607/97, T-1/98, T-3/98 à T-6/98 et T-23/98, Rec. p. II-2319
, point 148). Les aides existantes ne peuvent donc faire l’objet, le cas échéant, que d’une décision d’incompatibilité produisant des effets pour l’avenir (arrêt Alzetta e.a./Commission, précité, point 147).
L’article 1
er
, sous b), i) du règlement n
o
659/1999, entré en vigueur le 16 avril 1999 et donc applicable lors de l’adoption des décisions attaquées, prévoit qu’il faut entendre par aide existante «toute aide existant avant l’entrée en vigueur du traité dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur».
S’agissant, en premier lieu, des dispositions en cause dans l’affaire T-265/01, il est constant qu’elles ont été adoptées par le Territorio Histórico de Álava de 1994 à 1999, soit à une période où le Royaume d’Espagne était déjà un État membre.
Or, contrairement à ce qu’affirme la Confebask, ces dispositions adoptées de 1994 à 1999 ne peuvent être considérées comme «substantiellement identiques» aux dispositions de 1981, 1983 et 1984, instituant des crédits d’impôt, qu’elle invoque (voir point 218 ci-dessus).
En effet, il ressort des éléments du dossier, et notamment du point 72 de la décision 2002/820 et de la requête de la Confebask elle-même, que, d’une part, les conditions d’application et, partant, le cercle des bénéficiaires des crédits d’impôt ont été modifiés et que, d’autre part, l’assiette et le pourcentage des crédits d’impôt ont également été modifiés. En outre, les dispositions des Normas Forales successives, instituant les crédits d’impôt, sont d’application temporelle limitée. La durée des aides a donc également été modifiée.
Or, de telles modifications apparaissent comme substantielles au sens de la jurisprudence applicable (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 30 janvier 2002, Keller et Keller Meccanica/Commission,
T-35/99, Rec. p. II-261
, point 62; du , Government of Gibraltar/Commission,
T-195/01 et T-207/01, Rec. p. II-2309
, point 111, et Demesa, point 43 supra, point 175).
Dès lors, les dispositions en cause sur le Territorio Histórico de Álava ne sauraient être qualifiées d’aides existantes au sens de l’article 1
er
, sous b), i), du règlement n
o
659/1999.
En deuxième lieu, la Confebask soutient que les Normas Forales en cause sont le prolongement de Normas Forales autorisées.
L’article 1
er
, sous b), ii), du règlement n
o
659/1999 prévoit qu’une aide existante consiste en «toute aide autorisée, c’est-à-dire les régimes d’aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil».
Premièrement, dans l’affaire T-270/01, la Confebask fait valoir, à cet égard, que le Territorio Histórico de Guipúzcoa a édicté, le 22 avril 1986 et le , les Normas Forales n
os
4/1986 et 14/1987, comportant des mesures analogues à celles mises en cause dans les décisions attaquées.
Toutefois, il suffit de constater à cet égard que la Confebask n’établit aucunement que ces dispositions de 1986 et 1987 auraient été autorisées par la Commission. En outre et en tout état de cause, ces dispositions instituaient des avantages fiscaux limités aux années 1986 et 1987. Par conséquent, même si la Norma Foral n
o
7/1997 de Guipúzcoa comportait des dispositions similaires, elle n’en demeurerait pas moins une aide nouvelle (voir, en ce sens, arrêt Demesa, point 43 supra, point 175).
Deuxièmement, dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, la Confebask soutient que les crédits d’impôt en cause sur les trois Territorios Históricos et les crédits d’impôt de 1988, prétendument autorisés par la Commission dans sa décision 93/337, sont «très similaires» (voir point 221 ci-dessus).
Or, d’une part, le Tribunal relève que les crédits d’impôt de 1988 diffèrent de façon substantielle de ceux en cause en l’espèce, au regard à la fois du pourcentage de crédit d’impôt, du seuil d’investissement éligible et de la durée.
D’autre part, la Confebask fait une lecture erronée de la décision 93/337 et de la lettre du 3 février 1995 de la Commission. En effet, dans cette décision, la Commission a qualifié les aides en cause d’incompatibles avec le marché commun non seulement parce qu’elles étaient contraires à l’article 43 CE, mais aussi parce qu’elles ne respectaient pas les diverses disciplines des aides, notamment la discipline des aides régionales, celle des aides sectorielles, celle des aides aux PME et celle concernant le cumul des aides (point V de la décision 93/337). Quant à la lettre du , il doit être constaté que la Commission y prend uniquement acte du fait que le régime fiscal en question ne viole plus l’article 43 CE sans toutefois se prononcer sur la question de savoir si le régime en question respecte les diverses disciplines d’aides mentionnées dans la décision 93/337 (voir, en ce sens, arrêt Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, point 45 supra, points 48 et 49, et arrêt Demesa, point 43 supra, point 237).
Dès lors, à supposer même qu’ils puissent être considérés comme identiques à ceux de 1988, les crédits d’impôt en cause ne peuvent être considérés comme ayant été autorisés par la Commission.
En troisième lieu, la Confebask soutient que, compte tenu du changement doctrinal de la Commission au regard des critères de sélectivité, les régimes fiscaux en cause auraient dû être traités comme des aides existantes au sens de l’article 1
er
, sous b), v), du règlement n
o
659/1999.
Conformément à l’article 1
er
, sous b), v), du règlement n
o
659/1999, constitue une aide existante «toute aide qui est réputée existante parce qu’il peut être établi qu’elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qui est devenue une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiée par l’État membre».
Cette notion d’«évolution du marché commun» peut être comprise comme une modification du contexte économique et juridique dans le secteur concerné par la mesure en cause (arrêt Belgique et Forum 187/Commission, point 108 supra, point 71). Une telle modification peut, en particulier, résulter de la libéralisation d’un marché initialement fermé à la concurrence (arrêt du Tribunal du 4 avril 2001, Regione autónoma Friuli-Venezia Giulia/Commission,
T-288/97, Rec. p. II-1169
, point 89).
En l’espèce, l’argument de la Confebask consiste à invoquer des changements d’appréciation de la Commission.
Or, d’une part, force est de constater que les éléments avancés par la Confebask ne permettent pas de conclure que les critères de sélectivité appliqués par la Commission dans son appréciation des mesures fiscales sous l’angle de l’article 87, paragraphe 1, CE aient connu un changement postérieurement à l’adoption des mesures fiscales litigieuses.
En effet, le fait que, dans sa décision 93/337, invoquée par la Confebask, la Commission ait fondé la sélectivité des crédits d’impôt de 1988 sur la base de l’application de certains critères ne signifie pas pour autant qu’elle n’aurait pas pu constater la sélectivité de ces mesures sur la base d’un autre critère (voir, en ce sens, arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 99). Cela ne signifie donc pas davantage que la Commission ne pouvait pas utiliser d’autres critères pour conclure au caractère sélectif des crédits d’impôt en cause en l’espèce, dès lors que l’application de ces critères permettait de conclure à l’existence d’une mesure «favorisant certaines entreprises ou certaines productions» au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
De même, dans la communication de 1998 sur les aides fiscales aux entreprises, la Commission, qui s’appuie largement sur la jurisprudence de la Cour et du Tribunal, apporte des clarifications quant à l’application des articles 87 CE et 88 CE aux mesures fiscales, sans annoncer une modification des critères d’appréciation concernant les mesures fiscales au regard des articles 87 CE et 88 CE (arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 79, et Diputación Foral de Álava e.a./Commission, point 76 supra, point 83). Le rapport C(2004) 434 sur la mise en œuvre de cette communication confirme l’objectif de clarification et de renforcement de l’application, aux mesures fiscales, des règles en matière d’aides d’État en vue de réduire les distorsions de concurrence, en précisant expressément ne pas annoncer de changement de pratique de la Commission en la matière. Enfin, le texte d’une question d’un sénateur espagnol au gouvernement espagnol, évoquant des propos prétendument tenus par le membre de la Commission chargé des questions de concurrence, au cours d’une réunion du 17 mars 1997, ne saurait attester d’un changement d’appréciation de la Commission quant aux critères de sélectivité.
D’autre part, à supposer même que la Confebask ait établi un changement de doctrine de la Commission au regard des critères de sélectivité, un tel argument ne démontrerait pas l’existence d’une «évolution du marché commun» au sens de l’article 1
er
, sous b), v), du règlement n
o
659/1999. En effet, cette notion d’«évolution du marché commun» ne vise pas l’hypothèse dans laquelle la Commission change son appréciation sur le seul fondement d’une application plus rigoureuse des règles du traité en matière d’aides d’État (arrêt Belgique et Forum 187/Commission, point 108 supra, point 71).
Dès lors, la condition tenant à l’ «évolution du marché commun» au sens de l’article 1
er
, sous b), v), du règlement n
o
659/1999 n’est pas remplie et l’argument tiré du caractère existant des mesures fiscales litigieuses doit donc être rejeté.
En dernier lieu, il ne peut être tiré argument des difficultés qui résulteraient de l’obligation de récupération, dès lors que la qualification d’aide existante ou d’aide nouvelle ne dépend pas de l’existence ou non de telles difficultés.
Au vu de tout ce qui précède, il y a donc lieu de conclure que les crédits d’impôt en cause constituent des aides nouvelles, qui devaient être notifiées à la Commission en vertu de l’article 88, paragraphe 3, CE, et qui ne pouvaient pas être mises à exécution avant que la Commission n’ait pris une décision finale sur les mesures concernées.
E —
Sur le moyen tiré d’un vice de procédure et de la violation des principes de sécurité juridique, de bonne administration, de protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement (affaires T-227/01 à T-229/01 ainsi que T-265/01, T-266/01 et T-270/01)
En premier lieu, la Confebask soulève, dans le cadre de ses recours dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, un grief procédural visant à contester le refus de la Commission de prendre en compte ses observations durant la procédure formelle d’examen. En second lieu, les requérants et les parties intervenant à leur soutien dans les affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 contestent la récupération des aides en cause, au motif qu’une telle récupération violerait les principes de sécurité juridique et de bonne administration, le principe de protection de la confiance légitime ainsi que le principe d’égalité de traitement.
1. Sur le grief tiré d’un vice de procédure
a) Arguments des parties
La Confebask reproche à la Commission d’avoir écarté, pour cause de tardiveté, les arguments complémentaires qu’elle a développés dans un document du 29 décembre 2000. Or, le délai imparti pour communiquer des observations ne serait pas un délai de forclusion. En refusant de prendre en considération cet argument, la Commission aurait dérogé à la souplesse qui caractériserait sa pratique habituelle et aurait violé le principe de protection de la confiance légitime. De surcroît, le principe de bonne administration l’obligerait à examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents des cas d’espèce.
La Confebask fait aussi valoir que ses observations complémentaires auraient pu être prises en considération, puisque la Commission n’a adopté les décisions attaquées que sept mois plus tard, le 11 juillet 2001. De plus, ses observations étaient fondées sur un fait nouveau, à savoir l’adoption par la Commission de la décision 2001/168/CECA, du , relative aux lois espagnoles sur l’impôt sur les sociétés (
JO 2001, L 60, p. 57
).
Enfin, la Confebask indique qu’elle maintient les arguments en question afin qu’ils soient appréciés par le Tribunal.
La Commission conteste le bien-fondé de ce grief.
b) Appréciation du Tribunal
L’article 6, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999 dispose:
«La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen […] invite l’État membre concerné et les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai déterminé, qui ne dépasse normalement pas un mois. Dans certains cas dûment justifiés, la Commission peut proroger ce délai.»
En l’espèce, la Confebask a communiqué des observations à la Commission les 4 janvier et 13 avril 2000, soit dans le délai d’un mois à compter de la publication au Journal officiel des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, imparti par la Commission (voir point 22 ci-dessus). En revanche, les observations complémentaires de la Confebask, produites le et enregistrées le , n’ont pas été prises en considération par la Commission, aux motifs qu’elles lui sont parvenues hors délai et que la Confebask n’a jamais présenté de demande de prorogation du délai imparti au titre de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999 (point 50 de la décision 2002/820; point 46 des décisions 2003/27 et 2002/894).
La Confebask invoque, en substance, la pratique habituelle de la Commission, qui a, selon elle, fondé sa confiance légitime dans le fait que ses observations allaient être prises en compte, même déposées hors délai.
Le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante, le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable chez lequel une institution communautaire a fait naître des espérances fondées. En outre, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (voir arrêt Belgique et Forum 187/Commission, point 108 supra, point 147, et la jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, la Confebask n’établit aucunement que la Commission lui aurait garanti, par des assurances précises, que des observations complémentaires, même tardives, seraient prises en considération en l’absence d’une demande de prorogation de délai. La Confebask, qui invoque la pratique de la Commission, n’étaye aucunement ses affirmations à cet égard.
L’argument tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime doit donc être rejeté à cet égard.
Par ailleurs, la Confebask soutient que le refus de prendre en considération ses observations complémentaires est contraire au principe de bonne administration.
La jurisprudence prévoit que, parmi les garanties conférées par l’ordre juridique communautaire dans les procédures administratives, figure notamment le principe de bonne administration, auquel se rattache l’obligation pour l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 21 novembre 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Rec. p. I-5469
, point 14, et Commission/Sytraval et Brink’s France, point 136 supra, point 62).
Il ressort de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999 (voir point 259 ci-dessus) que, dans le cadre de la procédure formelle d’examen, les parties intéressées ont la possibilité de soumettre leurs observations à la Commission, à qui il appartient, ensuite, d’adopter, au vu notamment desdites observations, une décision constatant l’absence d’aide ou l’existence d’une aide qualifiée de compatible ou d’incompatible avec le marché commun. Cette disposition constitue ainsi une traduction, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, des principes consacrés par la jurisprudence visée au point 266 ci-dessus.
Il reste que l’article 6, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999 prévoit que ces observations doivent être présentées dans un délai déterminé, dont il est constant, en l’espèce, qu’il n’a pas été respecté en ce qui concerne les observations complémentaires déposées par la Confebask le 29 décembre 2000. Force est de constater également que la disposition précitée ne prévoit pas la possibilité pour une partie intéressée de déposer auprès de la Commission, à sa seule initiative et après l’expiration du délai prévu à cette fin, de nouvelles observations.
Il convient de rappeler, à cet égard, que, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, les intéressés ne sauraient prétendre eux-mêmes à un débat contradictoire avec la Commission, tel que celui ouvert au profit de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide, et ne peuvent se prévaloir de droits aussi étendus que les droits de la défense en tant que tels (arrêt de la Cour du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission,
C-74/00 P et C-75/00 P, Rec. p. I-7869
, point 83, et arrêt Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, point 198 supra, points 192 et 193). Les principes généraux de droit, tels que le principe de bonne administration, invoqué par la Confebask, ne sauraient permettre au juge communautaire d’étendre les droits procéduraux conférés aux intéressés, dans le cadre des procédures de contrôle des aides d’État, par le traité et le droit dérivé (arrêt Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, point 198 supra, point 194).
Dans ces circonstances, l’allégation de la Confebask selon laquelle la décision 2001/168 constituait une circonstance nouvelle et pertinente justifiant le dépôt de ses observations complémentaires est dépourvue de pertinence, en ce sens qu’elle n’est pas de nature à remettre en cause la jurisprudence rappelée au point 269 ci-dessus.
En tout état de cause, le caractère pertinent pour la présente affaire de la décision 2001/168 n’est nullement démontré par la Confebask. Il ressort de cette décision que les déductions fiscales examinées ont été considérées comme incompatibles avec le marché commun, mais que, compte tenu des circonstances de l’espèce, la Commission a renoncé à la récupération des aides en cause en se fondant sur le principe de protection de la confiance légitime. Toutefois, ainsi que le souligne la Commission, cette confiance légitime découlait, d’une part, de l’existence d’une décision précédente déclarant un autre régime semblable comme ne constituant pas une aide d’État et, d’autre part, d’une réponse de la Commission elle-même, situation distincte de la présente espèce.
En conséquence, la Confebask n’a pas démontré que, en s’abstenant de prendre en compte ses observations complémentaires en l’espèce, la Commission aurait méconnu le principe de bonne administration.
Au vu de ce qui précède, le grief tiré de l’existence d’un vice de procédure doit être rejeté.
2. Sur le grief tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de bonne administration, du principe de protection de la confiance légitime et du principe d’égalité de traitement
a) Arguments des parties
Les requérants, dans les affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01, et les parties intervenant à leur soutien, contestent l’obligation de récupération imposée par les décisions attaquées en se fondant sur le principe de protection de la confiance légitime.
Ils exposent que la confiance légitime des autorités nationales et des opérateurs économiques peut découler de l’absence de toute réaction de la Commission face à des mesures dont elle a eu connaissance et de la situation équivoque ainsi créée par elle pendant plusieurs années.
La Confebask soutient aussi, en substance, que la confiance légitime des opérateurs dans la légalité de règles générales instituant des allégements fiscaux doit être admise plus facilement que dans le cas d’une aide individuelle.
Les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco font valoir que la jurisprudence selon laquelle la protection de la confiance légitime suppose la notification préalable prévue à l’article 88 CE, existant en matière d’aide individuelle, ne peut être transposée aux régimes d’aides.
Dans ce contexte, les requérants et les parties intervenant à leur soutien considèrent que le comportement de la Commission a persuadé les opérateurs économiques que les mesures fiscales litigieuses n’étaient pas critiquables du point de vue du droit communautaire.
En premier lieu, ils invoquent la décision 93/337, concernant les crédits d’impôt de 1988.
Selon la Confebask, la Commission aurait suscité la confiance des opérateurs économiques en ne critiquant pas les crédits d’impôt de 1988 au regard des règles en matière d’aides d’État dans sa décision 93/337. La Commission y aurait seulement considéré qu’ils violaient les règles relatives à la liberté d’établissement. Cette incompatibilité corrigée, elle aurait admis par lettre du 3 février 1995 que le Royaume d’Espagne s’était ainsi conformé à ses obligations. Or, les Normas Forales en cause présenteraient de grandes similitudes avec ces crédits d’impôt de 1988. La Confebask reconnaît que ce moyen a été rejeté dans l’arrêt Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, point 45 supra, mais elle soutient que cela n’empêche pas d’annuler, en l’espèce, l’obligation de récupérer les aides déjà accordées. En effet, elle fait valoir que les parties requérantes, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Demesa, point 43 supra, avaient invoqué le principe de protection de la confiance légitime non seulement pour s’opposer à la récupération, mais aussi pour contester la qualification d’aide d’État du crédit d’impôt qui leur avait été alloué. Or, les critères applicables en matière de qualification d’aide d’État seraient différents de ceux applicables en matière de récupération. Ainsi, le constat qu’une aide est incompatible avec le marché commun n’impliquerait pas inéluctablement son remboursement.
Les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco relèvent, pour leur part, que la Commission n’a pas fondé sa décision 93/337 sur le montant minimal d’investissements requis pour bénéficier des crédits d’impôt de 1988. La Commission se serait basée sur l’existence d’un critère de sélection régional et sur l’exclusion de certaines activités. Selon les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, la Commission aurait seulement eu recours à ce dernier critère. Quoi qu’il en soit, dans les deux cas de figure, il ressortirait a contrario de la décision 93/337 qu’une limitation du montant des investissements éligibles ne serait pas un critère de sélectivité. De plus, cette décision n’aurait pas exigé la récupération des aides. Par conséquent, la Commission aurait porté atteinte à la confiance légitime des requérants et des parties intervenant à leur soutien en fondant les actes attaqués sur l’existence d’une condition d’octroi des allégements fiscaux en cause relative à un seuil d’investissement minimal. La Commission rétorquerait vainement qu’elle ne doit pas épuiser tous les critères possibles de sélectivité, car une telle manière de procéder serait contraire au principe de bonne administration.
En deuxième lieu, les requérants et les parties intervenant à leur soutien dans les affaires T-227/01 à T-229/01 invoquent les régimes d’exemption de 1993 et l’attitude de la Commission à leur égard. Selon ceux-ci, les régimes d’exemption de 1993 prévoyaient notamment des crédits d’impôt de 25%, soumis à certaines conditions, dont un seuil d’investissement minimal de 80 millions de ESP, comparables à celles des crédits d’impôt en cause en l’espèce. Or, ils soulignent que la Commission, qui avait connaissance des régimes de 1993 depuis une plainte du 14 mars 1994, enregistrée le , ne les a déclarés incompatibles avec le marché commun que dans les décisions 2003/28/CE de la Commission, du , concernant un régime d’aide d’État mis à exécution par l’Espagne en 1993 en faveur de certaines entreprises nouvellement créées dans la province d’Álava (Espagne) (
JO 2003, L 17, p. 20
); 2003/86/CE de la Commission, du , concernant un régime d’aide d’État mis à exécution par l’Espagne en 1993 en faveur de certaines entreprises nouvellement créées dans la province de Vizcaya (Espagne) (
JO 2003, L 40, p. 11
), et 2003/192/CE de la Commission, du , concernant un régime d’aide d’État mis à exécution par l’Espagne en 1993 en faveur de certaines entreprises nouvellement créées dans la province de Guipúzcoa (Espagne) (
JO 2003, L 77, p. 1
), qui font l’objet des recours dans les affaires T-86/02 à T-88/02.
Les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria évoquent également le comportement de la Commission, à la suite de la plainte du 14 mars 1994 relative aux régimes d’exemption de 1993. Elles soutiennent que ce comportement aurait suscité leur confiance légitime dans la légalité des crédits d’impôt litigieux.
En troisième lieu, les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco soutiennent que les décisions prises par la Commission dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Demesa et Ramondín, point 43 supra, n’ont pu affecter la confiance légitime des opérateurs économiques dans les Normas Forales en cause. En effet, ces décisions concernaient seulement l’octroi, à titre individuel, d’un crédit d’impôt à deux entreprises bénéficiant, en outre, d’autres aides.
En quatrième lieu, les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, intervenantes dans les affaires T-227/01 à T-229/01, invoquent la durée de la procédure préliminaire en l’espèce. Elles soulignent que les décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen n’ont été publiées que le 4 décembre 1999 et le , alors que la Commission a reconnu que la question des crédits d’impôt en cause avait été abordée lors d’une réunion du entre le membre de la Commission chargé des questions de concurrence et une délégation de la Comunidad autónoma de La Rioja. Elles invoquent, à cet égard, le retard intervenu dans l’ouverture de la procédure formelle d’examen et la violation, par la Commission, de son devoir de diligence et de bonne administration ainsi que la violation du principe de sécurité juridique.
En cinquième lieu, selon les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01, les décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen ne mentionnent ni l’obligation de suspendre l’application des dispositions fiscales litigieuses, ni l’existence d’une éventuelle obligation de récupération dans le cas où les décisions finales confirmeraient l’existence d’aides d’État.
En sixième lieu, la Confebask invoque la longueur injustifiée de la procédure, et les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 soutiennent que la durée des procédures formelles d’examen, de 23 mois en l’espèce, constitue une circonstance exceptionnelle au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt de la Cour du 24 novembre 1987, RSV/Commission (
223/85, Rec. p. 4617
), de nature à empêcher la récupération des aides.
En septième lieu, les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria soutiennent que, dans des affaires très similaires, la Commission a d’office pris en considération les éléments constitutifs d’une confiance légitime et a renoncé à exiger la récupération des aides illégales. Elles citent notamment les décisions de la Commission sur des centres de coordination [décision 2003/81/CE de la Commission, du 22 août 2002, relative au régime d’aides d’État que le Royaume d’Espagne applique aux «centres de coordination de Biscaye» (
JO 2003, L 31, p. 26
); décision 2003/512/CE de la Commission, du , relative au régime d’aide exécuté par l’Allemagne en faveur des centres de contrôle et de coordination (
JO 2003, L 177, p. 17
); décision 2003/438/CE de la Commission, du , concernant le régime d’aide d’État C 50/2001 (ex NN 47/2000) — Sociétés de financement — mis à exécution par le Luxembourg (
JO 2003, L 153, p. 40
), et décision 2004/76/CE de la Commission, du , concernant le régime d’aide d’État mis à exécution par la France en faveur des quartiers généraux et centres de logistique (
JO 2004, L 23, p. 1
)]. Elles évoquent également la décision 2001/168. Elles font valoir que cette pratique décisionnelle fait également apparaître une violation manifeste du principe d’égalité de traitement.
Enfin, les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 soutiennent que l’obligation de récupération aurait dû être limitée aux investissements réalisés après la publication au Journal officiel de l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
La Commission, soutenue par la Comunidad Autonóma de La Rioja, conclut au rejet de ce grief.
b) Appréciation du Tribunal
Sur le grief tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de bonne administration, en raison de la durée de l’examen préliminaire
Les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, intervenantes dans les affaires T-227/01 à T-229/01, soutiennent que la durée de la procédure préliminaire est contraire au principe de sécurité juridique et de bonne administration (voir point 285 ci-dessus).
Quant à la recevabilité de ce grief, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour, applicable au Tribunal en vertu de l’article 53 dudit statut, les conclusions de la requête en intervention ne peuvent avoir d’autre objet que le soutien des conclusions de l’une des parties. En outre, selon l’article 116, paragraphe 3, du règlement de procédure, l’intervenant accepte le litige dans l’état où il se trouve lors de son intervention. Or, si ces dispositions ne s’opposent pas à ce que l’intervenant fasse état d’arguments différents de ceux de la partie qu’il soutient, c’est néanmoins à la condition qu’ils ne modifient pas le cadre du litige et que l’intervention vise toujours au soutien des conclusions présentées par cette dernière (arrêt du Tribunal du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission,
T-2/03, Rec. p. II-1121
, point 52).
Il revient donc au Tribunal, pour décider de la recevabilité des moyens invoqués par un intervenant, de vérifier qu’ils se rattachent à l’objet du litige tel qu’il a été défini par les parties principales.
En l’espèce, force est de constater que les requérants incriminent la durée de la procédure au regard du grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime (voir point 287 ci-dessus). Le grief soulevé par les intervenantes, quoique distinct de ceux des requérants, doit donc être considéré comme se rattachant à l’objet du litige tel qu’il a été défini par les requérants et comme n’ayant pas pour effet d’en modifier le cadre. Il est donc recevable.
Quant au fond, les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria invoquent le retard intervenu dans l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
Le Tribunal rappelle que, à l’époque où la Commission a eu connaissance des dispositions fiscales en cause, et jusqu’au 16 avril 1999, date d’entrée en vigueur du règlement n
o
659/1999, elle n’était pas soumise à des délais spécifiques. Elle devait néanmoins veiller à ne pas retarder indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs afin de respecter l’exigence fondamentale de sécurité juridique (arrêts de la Cour Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, point 269 supra, point 140, et du , Atzeni e.a.,
C-346/03 et C-529/03, Rec. p. I-1875
, point 61).
En effet, dans la mesure où elle possède une compétence exclusive pour apprécier la compatibilité d’une aide d’État avec le marché commun, la Commission est tenue, dans l’intérêt d’une bonne administration des règles fondamentales du traité relatives aux aides d’État, de procéder à un examen diligent et impartial d’une plainte dénonçant l’existence d’une aide incompatible avec le marché commun. Il s’ensuit que la Commission ne peut prolonger indéfiniment l’examen préliminaire de mesures étatiques ayant fait l’objet d’une plainte. Le caractère raisonnable de la durée de l’examen d’une plainte doit s’apprécier en fonction des circonstances propres de chaque affaire et, notamment, du contexte de celle-ci, des différentes étapes procédurales que la Commission doit suivre et de la complexité de l’affaire (arrêt du Tribunal du 10 mai 2006, Air One/Commission,
T-395/04, Rec. p. II-1343
, point 61).
En l’espèce, il ressort des décisions attaquées que c’est par le biais des informations recueillies à l’occasion des procédures engagées à l’encontre des aides d’État en faveur des entreprises Demesa et Ramondín, qui ont fait l’objet de plaintes respectivement les 11 juin 1996 et , que la Commission a eu connaissance des crédits d’impôt institués par les législations fiscales en cause.
Il ressort, par ailleurs, des décisions attaquées que, par lettres du 17 août 1999, la Commission a informé le Royaume d’Espagne de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’encontre des trois régimes en cause.
Un délai, qui peut être évalué à 38 mois (de juin 1996 à août 1999), s’est donc écoulé entre le moment où la Commission a eu connaissance des régimes d’aides en cause et l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
Toutefois, en premier lieu, il y a lieu de relever que les mesures fiscales en cause, reconduites avec des modifications jusqu’au 31 décembre 1999 pour ce qui concerne le crédit d’impôt de Álava, nécessitaient, de la part de la Commission, un examen approfondi de la législation espagnole ainsi que de questions de fait et de droit complexes.
En deuxième lieu, s’agissant du contexte dans lequel ces crédits d’impôt s’inscrivent, jusqu’à l’ouverture de la procédure formelle d’examen le 17 août 1999, la Commission a, notamment, procédé à l’examen des plaintes formées à l’encontre des avantages fiscaux accordés à Demesa et à Ramondín, à l’issue duquel elle a adopté la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, le , en ce qui concerne Demesa et, le , en ce qui concerne Ramondín. Elle a ensuite adopté les décisions 1999/718 (Demesa) et 2000/795 (Ramondín).
Or, même s’il s’agissait d’aides individuelles, il n’en demeure pas moins que les crédits d’impôt en cause dans ces affaires ont été accordés sur la base de la sixième disposition additionnelle de la Norma Foral n
o
22/1994 de Álava, en cause en l’espèce dans le Territorio Histórico de Álava (affaires T-227/01 et T-265/01) et dont il n’est pas contesté qu’elle est analogue aux dispositions en cause dans les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa (affaires T-228/01, T-229/01, T-266/01 et T-270/01).
En troisième lieu, il convient de constater que la durée de la procédure est, à tout le moins en partie, imputable aux autorités espagnoles.
En effet, il ressort des éléments du dossier que la Commission n’a disposé des informations nécessaires pour ouvrir la procédure formelle d’examen que le 2 juin 1999. Ainsi, s’agissant du crédit d’impôt applicable dans le Territorio Histórico de Álava, la Commission n’a reçu des informations que par le biais des deux plaintes concernant les aides d’État en faveur des entreprises Demesa et Ramondín. Ensuite, outre la réunion du entre la Comunidad autónoma de La Rioja et les services de la Commission évoquée par les parties, les décisions attaquées font état de renseignements informels reçus par la Commission concernant les crédits d’impôt applicables dans les Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa (voir point 17 ci-dessus).
La Commission a donc adressé, le 15 mars 1999, une demande de renseignements aux autorités espagnoles à propos de ces régimes non notifiés. Ces dernières ont, par deux fois, demandé des prorogations du délai imparti pour répondre. Elles n’ont finalement fait parvenir leur réponse que le .
Dès lors, compte tenu du contexte et des circonstances ainsi rappelés, la Commission, en ouvrant la procédure formelle d’examen le 17 août 1999, n’a pas porté atteinte, par son comportement, au principe général de sécurité juridique.
Enfin, s’agissant des arguments relatifs à la violation, par la Commission, du principe de bonne administration, il convient de constater qu’ils sont, en substance, étroitement liés à l’argument tenant à la violation du principe de sécurité juridique du fait de la durée de l’examen préliminaire et doivent donc, au vu de ce qui précède, être rejetés.
En conclusion, le grief tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de bonne administration doit être rejeté.
Sur le grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que la confiance légitime en la régularité d’une aide ne saurait être invoquée que si cette aide a été accordée dans le respect de la procédure prévue à l’article 88 CE (arrêt de la Cour du 20 septembre 1990, Commission/Allemagne,
C-5/89, Rec. p. I-3437
, point 14, et arrêt Regione autónoma della Sardegna/Commission, point 94 supra, point 64).
En effet, une autorité régionale et un opérateur économique diligents doivent, normalement, être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (arrêts de la Cour Commission/Allemagne, point 310 supra, point 14, et du 14 janvier 1997, Espagne/Commission,
C-169/95, Rec. p. I-135
, point 51; arrêt Demesa, point 43 supra, point 236).
Par ailleurs, dès lors que l’article 88 CE ne distingue pas selon qu’il s’agit de régimes d’aides ou d’aides individuelles, ces principes sont d’application y compris en cas de régimes d’aides, contrairement à ce que soutient la Confebask (point 276 ci-dessus).
En l’espèce, il est constant que les crédits d’impôt, visés par les décisions attaquées, ont été institués sans notification préalable, en violation de l’article 88, paragraphe 3, CE.
Cependant, la jurisprudence n’exclut pas la possibilité pour les bénéficiaires d’une aide illégale, car non notifiée, comme c’est le cas des régimes en cause en l’espèce, d’invoquer des circonstances exceptionnelles, qui ont légitimement pu fonder leur confiance dans le caractère régulier de cette aide, pour s’opposer à son remboursement (arrêt de la Cour du 10 juin 1993, Commission/Grèce,
C-183/91, Rec. p. I-3131
, point 18; voir, en ce sens, arrêt Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, point 45 supra, point 51; voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du , BFM et EFIM/Commission,
T-126/96 et T-127/96, Rec. p. II-3437
, points 69 et 70; CETM/Commission, point 148 supra, point 122, et Regione autónoma Friuli-Venezia Giulia/Commission, point 245 supra, point 107).
À supposer que les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01, qui ne sont pas des opérateurs économiques, mais les entités territoriales auteurs des régimes d’aides en cause, soient en droit d’invoquer une confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt Regione autónoma della Sardegna/Commission, point 94 supra, point 66), il convient donc d’examiner, à l’aune de ces principes, si les arguments invoqués révèlent des circonstances exceptionnelles, susceptibles d’avoir fondé une confiance légitime dans la régularité des régimes d’aides en cause.
Les requérants et les parties intervenant à leur soutien font valoir que le comportement de la Commission constitue une circonstance exceptionnelle de nature à fonder leur confiance légitime dans la régularité des régimes en cause, en raison, premièrement, de sa décision 93/337, relative aux crédits d’impôt de 1988, deuxièmement, de son attitude à l’égard des régimes de 1993, troisièmement, de la durée déraisonnable de la procédure et, quatrièmement, de l’absence de certaines mentions dans la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
— Sur l’argument tiré de la décision 93/337
La Confebask soutient que les crédits d’impôt de 1988 présentent de grandes similitudes avec ceux en cause en l’espèce et que la Commission ne les a pas qualifiés d’aides incompatibles avec le marché commun, ce qui aurait suscité une confiance légitime dans les crédits d’impôt litigieux. Elle se réfère à la décision 93/337, ainsi qu’à la lettre de la Commission du 3 février 1995, par laquelle celle-ci aurait pris acte de ce que les autorités espagnoles se sont conformées à l’article 1
er
, paragraphe 2, de la décision 93/337, leur imposant de modifier le système fiscal afin d’éliminer les distorsions au regard de l’article 43 CE.
Or, en ce qui concerne la décision 93/337, le Tribunal constate que la Confebask en fait une lecture erronée, ainsi qu’il a déjà été établi précédemment (voir point 241 ci-dessus). En effet, dans cette décision, la Commission a qualifié les aides en cause d’incompatibles avec le marché commun non seulement parce qu’elles étaient contraires à l’article 43 CE, mais aussi parce qu’elles ne respectaient pas les diverses disciplines des aides, notamment la discipline des aides régionales, la discipline des aides sectorielles, la discipline des aides aux PME et la discipline concernant le cumul des aides (point V de la décision 93/337).
En ce qui concerne la lettre du 3 février 1995, il a déjà été constaté au point 241 ci-dessus que la Commission y prend uniquement acte du fait que le régime fiscal en question ne viole plus l’article 43 CE sans toutefois se prononcer sur la question de savoir si le régime en question respecte les diverses disciplines d’aides mentionnées dans la décision 93/337 (arrêt Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, point 45 supra, point 48, confirmant l’arrêt Demesa, point 43 supra, point 237).
Par ailleurs, la Confebask soutient que la solution de l’arrêt Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, point 45 supra, n’empêche pas d’annuler, en l’espèce, l’obligation de récupération, dans la mesure où les parties requérantes dans cette affaire auraient invoqué le principe de protection de la confiance légitime non seulement pour s’opposer à la récupération, mais aussi pour contester la qualification d’aide d’État du crédit d’impôt qui leur avait été alloué. Or, il y a lieu de constater qu’un tel argument n’est pas de nature à remettre en cause la conclusion selon laquelle la Commission n’a pas considéré les crédits d’impôt de 1988 comme compatibles avec les règles en matière d’aides d’État.
Dès lors, à supposer même que les crédits d’impôts litigieux puissent être considérés comme analogues aux crédits d’impôt de 1988, la décision 93/337 ne peut être considérée comme une circonstance exceptionnelle de nature à fonder quelque confiance que ce soit en la régularité des crédits d’impôt en cause en l’espèce.
Les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco soulignent, pour leur part, que, dans la décision 93/337, la Commission n’a soulevé aucune objection relative au fait que l’application du crédit d’impôt était subordonnée à la réalisation d’un investissement minimal. Dès lors, en considérant, dans les décisions attaquées, que la condition de l’investissement minimal de 2,5 milliards de ESP confère un caractère sélectif au crédit d’impôt et en modifiant ce faisant ses critères d’appréciation de la sélectivité, la Commission aurait violé la confiance légitime suscitée par la décision 93/337.
Le Tribunal constate que les mesures fiscales visées par la décision 93/337 sont différentes de celles visées par les décisions attaquées. En effet, la décision 93/337 concerne les aides fiscales instituées par les Normas Forales n
o
28/1988 de Álava, n
o
8/1988 de Vizcaya et n
o
6/1988 de Guipúzcoa.
Si ces dispositions de 1988 instituent notamment un crédit d’impôt dans le Pays basque espagnol, le fait que, dans sa décision 93/337, la Commission ait fondé la sélectivité des crédits d’impôt de 1988 sur la constatation qu’ils ne s’appliquaient qu’à certaines entreprises et que certaines activités n’en bénéficiaient pas (point III de la décision 93/337) ne signifie pas pour autant que la Commission n’aurait pas pu constater la sélectivité desdites mesures sur la base d’un autre critère (arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra, point 99).
L’argument tiré de la violation du principe de bonne administration, invoqué par les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, ne vient pas infirmer ce constat, dès lors qu’un élément peut suffire à caractériser la sélectivité de la mesure examinée (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 2004, Espagne/Commission, point 167 supra, points 120 et 121). La Commission n’est donc pas tenue de procéder à cet égard à une étude exhaustive.
Il s’ensuit que la décision 93/337, qui au surplus a considéré que les crédits d’impôt de 1988 étaient incompatibles avec le marché commun, ne saurait constituer une circonstance exceptionnelle de nature à fonder quelque confiance légitime que ce soit dans la régularité des crédits d’impôt en cause en l’espèce.
— Sur l’argument tiré des régimes de 1993 et de l’attitude de la Commission à leur égard
Les requérants et les parties intervenant à leur soutien dans les affaires T-227/01 à T-229/01 invoquent les régimes de 1993 et le fait que l’attitude de la Commission à leur égard aurait suscité une confiance légitime dans la régularité des crédits d’impôt en cause. Selon elles, les Normas Forales de 1993 prévoient à la fois des exemptions fiscales et un crédit d’impôt de 25%.
S’agissant, d’une part, des exemptions de l’impôt sur les sociétés, instituées par les articles 14 des Normas Forales n
os
18/1993, 5/1993 et 11/1993, qui font l’objet des recours dans les affaires jointes T-30/01 à T-32/01 et T-86/02 à T-88/02, elles ne peuvent être considérées comme analogues aux crédits d’impôt en cause en l’espèce. En effet, les techniques fiscales et l’ampleur des avantages sont différentes. Ainsi, les crédits d’impôt en cause en l’espèce sont de 45% des investissements éligibles, imputables sur le montant final de l’impôt à payer, alors que les régimes de 1993 prévoyaient une exemption de l’impôt sur les sociétés pendant dix ans pour les entreprises nouvellement créées. De même, les conditions d’application ne sont pas analogues, dès lors que les Normas Forales en cause réservent les crédits d’impôt aux entreprises réalisant des investissements excédant 2,5 milliards de ESP, alors que les régimes de 1993 pouvaient bénéficier aux entreprises nouvellement créées, entamant leur activité avec un capital libéré minimal de 20 millions de ESP, réalisant un investissement de 80 millions de ESP dans un délai déterminé et créant au minimum dix emplois. Les deux allégements fiscaux se distinguent également par leur portée. En effet, les crédits d’impôt sont liés à un exercice fiscal déterminé, même si leur application a été renouvelée à plusieurs reprises. En revanche, les régimes d’exemption de 1993 ne sont ouverts qu’aux entreprises entamant leur activité entre la date d’entrée en vigueur des Normas Forales les instituant et le 31 décembre 1994.
Dès lors, quel qu’ait pu être le comportement de la Commission à l’égard des exemptions fiscales de 1993, aucune conséquence ne saurait en être tirée quant à la régularité des crédits d’impôt litigieux.
En outre et en tout état de cause, ainsi que le Tribunal l’a relevé dans son arrêt concernant les régimes d’exemption de 1993, aucun des éléments factuels et contextuels, avancés par les requérants et les parties intervenant à leur soutien, concernant l’attitude de la Commission à l’égard des exemptions fiscales de 1993, et réitérés en l’espèce, n’est de nature à démontrer que cette attitude de la Commission aurait constitué une circonstance exceptionnelle ayant pu fonder leur confiance légitime dans le caractère régulier des exemptions fiscales en cause dans ces affaires (arrêt du Tribunal du 9 septembre 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commission,
T-30/01 à T-32/01 et T-86/02 à T-88/02, Rec. p. I-2919
, points 278 à 317).
Dès lors, l’attitude de la Commission à l’égard des régimes d’exemption de 1993 ne saurait constituer une circonstance exceptionnelle ayant pu fonder quelque confiance légitime que ce soit dans le caractère régulier des crédits d’impôt en cause en l’espèce.
S’agissant, d’autre part, du crédit d’impôt de 25% évoqué par les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01, à supposer même qu’il puisse être considéré comme comparable aux crédits d’impôt de 45% en cause en l’espèce, les requérants n’étayent aucunement l’argument selon lequel la procédure menée par la Commission, et donc son attitude à l’égard des mesures d’exemption de 1993, aurait également visé le crédit d’impôt de 25%.
Il s’ensuit que l’argument tiré des régimes de 1993 et de l’attitude de la Commission à leur égard ne saurait être accueilli.
— Sur l’argument tiré de la durée de la procédure
La Confebask, requérante dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, invoque la violation du principe de protection de la confiance légitime du fait de la «longueur injustifiée de la procédure». Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 allèguent, quant à eux, la violation de ce même principe du fait de la durée de la procédure formelle d’examen.
Il convient de rappeler que, conformément à l’article 13, paragraphe 2, du règlement n
o
659/1999, dans le cas d’une éventuelle aide illégale, la Commission n’est pas liée par les délais applicables en matière d’aides notifiées.
Le caractère raisonnable de la durée de la procédure de contrôle en matière d’aides d’État, qu’il s’agisse de la phase d’examen préliminaire ou de la procédure formelle d’examen, s’apprécie en fonction des circonstances propres de chaque affaire et, notamment, du contexte de celle-ci, des différentes étapes procédurales que la Commission a suivies, du comportement des parties au cours de la procédure, de la complexité ainsi que de l’enjeu de l’affaire pour les différentes parties intéressées (arrêt du 15 juillet 2004, Espagne/Commission, point 167 supra, point 53; s’agissant de la procédure d’examen préliminaire, arrêt Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid et Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commission, point 115 supra, point 122; s’agissant de la procédure formelle d’examen, voir arrêt du Tribunal du , Regione Siciliana/Commission,
T-190/00, Rec. p. II-5015
, points 136 et 139).
En l’espèce, la phase d’examen préliminaire de 38 mois (voir point 300 ci-dessus) a pris fin avec l’ouverture de la procédure formelle d’examen le 17 août 1999 (voir point 22 ci-dessus). La Commission a ensuite adopté les décisions attaquées le . La procédure formelle d’examen a donc duré 23 mois et la durée de la procédure prise dans son ensemble est de 5 ans et 1 mois.
Il ressort de l’examen du grief tiré de la violation du principe de sécurité juridique (voir points 301 à 307 ci-dessus) que, compte tenu des circonstances de l’espèce, la procédure d’examen préliminaire ne s’est pas prolongée déraisonnablement.
S’agissant de la procédure formelle d’examen, il ressort des éléments du dossier que, à la suite de la lettre de la Commission du 17 août 1999, informant le Royaume d’Espagne de l’ouverture des procédures formelles d’examen, celui-ci a présenté des observations, enregistrées à la Commission le . Dans le cadre de leurs observations, les autorités espagnoles ont considéré qu’il n’était pas nécessaire de répondre aux demandes de la Commission, formulées dans le cadre de l’ouverture de la procédure formelle d’examen, concernant les décisions d’octroi des crédits d’impôt en cause (point 43 de la décision 2002/820; point 39 des décisions 2003/27 et 2002/894; voir point 24 ci-dessus).
Par ailleurs, d’autres organismes ont produit leurs observations en mars et avril 2000 concernant Álava, et en janvier 2000 concernant Vizcaya et Guipúzcoa. Ces commentaires ont été communiqués par la Commission aux autorités espagnoles en mars 2000 concernant le crédit d’impôt de Vizcaya et de Guipúzcoa, et en mai 2000 concernant le crédit d’impôt de Álava. Les autorités espagnoles n’ont pas présenté d’observations en réaction à ces commentaires, bien qu’elles aient introduit une demande de prorogation de délai pour ce faire (point 52 de la décision 2002/820; point 60 des décisions 2003/27 et 2002/894; voir point 26 ci-dessus).
Il ressort de ce qui précède que les autorités espagnoles ont contribué, à tout le moins en partie, par leur comportement, au prolongement de la procédure d’examen.
Au vu de ces circonstances et compte tenu du contexte, de la complexité des mesures en cause et de l’enjeu de l’affaire, la durée de la procédure d’examen dans son ensemble ne saurait être considérée comme déraisonnable.
Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 invoquent l’arrêt RSV/Commission, point 287 supra, selon lequel un retard pris par la Commission pour décider qu’une aide est illégale et qu’elle doit être supprimée et récupérée par un État membre peut, dans certaines circonstances, fonder chez les bénéficiaires de ladite aide une confiance légitime de nature à empêcher la Commission d’enjoindre audit État membre d’ordonner la restitution de celle-ci. Dans l’arrêt RSV/Commission, point 287 supra, la Cour a ainsi estimé que le délai de 26 mois pris par la Commission pour adopter sa décision dans cette affaire avait pu faire naître chez la partie requérante une confiance légitime de nature à empêcher l’institution d’enjoindre aux autorités nationales concernées d’ordonner la restitution de l’aide en question.
Cependant, les circonstances de l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt étaient exceptionnelles et ne présentent aucune similitude avec celles de l’espèce. En effet, l’aide en cause avait fait l’objet, quoique après son versement au bénéficiaire, d’une procédure de notification formelle à la Commission. Elle se rattachait à des coûts supplémentaires liés à une opération qui avait déjà fait l’objet d’aides autorisées par la Commission. Elle concernait un secteur qui, depuis 1977, avait reçu des autorités nationales des aides autorisées par la Commission. L’examen de sa compatibilité avec le marché commun n’avait pas nécessité une recherche approfondie. La Cour en a déduit que la partie requérante avait pu, dans ces conditions, raisonnablement croire que l’aide ne rencontrait pas d’objection de la part de la Commission (arrêt RSV/Commission, point 287 supra, points 14 à 16).
De tels éléments différencient fondamentalement ce cas d’espèce des présents recours. En effet, les crédits d’impôt en cause ne concernent pas un secteur particulier et, a fortiori, pas un secteur particulier bénéficiaire d’aides autorisées. Ils n’ont pas été notifiés et ne se situent dans le prolongement d’aucun régime d’aide antérieur autorisé par la Commission. Bien au contraire, ils ont fait l’objet de décisions de la Commission dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Demesa et Ramondín, point 43 supra, antérieures à l’ouverture des procédures formelles d’examen (voir point 43 ci-dessus), ne laissant aucun doute sur le fait que leur compatibilité avec le marché commun était mise en cause.
Dès lors, les circonstances particulières de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt RSV/Commission, point 287 supra, rappelées précédemment, sont totalement différentes de celles en cause en l’espèce. Les requérants et les parties intervenant à leur soutien ne sauraient donc utilement se prévaloir en l’espèce de cet arrêt.
En conclusion, la durée de la procédure dans son ensemble ne revêt pas, compte tenu des circonstances de l’espèce, un caractère déraisonnable et ne constitue pas une circonstance exceptionnelle de nature à fonder une confiance légitime dans le caractère régulier des aides.
— Sur l’argument tiré de l’absence de mention, dans les décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen, de l’obligation de suspendre l’application des dispositions fiscales litigieuses et du risque de récupération
Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 font valoir une confiance légitime dans la régularité des régimes d’aides litigieux du fait de l’absence, dans les décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen, de l’obligation de suspendre l’application des dispositions litigieuses.
Or, il ressort des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, qui ont par ailleurs fait l’objet de recours ayant été rejetés par le Tribunal (arrêt Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission, point 22 supra), que la Commission a considéré que les crédits d’impôt en cause constituaient des aides nouvelles pouvant être considérées comme illégales. Une telle qualification implique que l’effet suspensif découlant, à l’égard des aides nouvelles, de l’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE a été méconnu. Dès lors, le fait que l’obligation de suspension des mesures en cause n’a pas été explicitement évoquée dans les décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen ne saurait constituer une circonstance exceptionnelle, de nature à fonder quelque confiance légitime que ce soit dans la régularité des mesures en cause.
Par ailleurs, les requérants invoquent l’absence de mention du risque de récupération des avantages résultant des crédits d’impôt dans les décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
Or, le Tribunal relève que les invitations à présenter des observations, publiées au Journal officiel (voir point 25 ci-dessus), rappellent, dans le cadre du résumé des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, que, conformément à l’article 14 du règlement n
o
659/1999, toute aide illégale peut faire l’objet d’une récupération auprès de son bénéficiaire. En outre, et en tout état de cause, il ressort d’une jurisprudence constante que la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité (arrêts de la Cour du 21 mars 1990, Belgique/Commission, point 198 supra, point 66, et du , Unicredito Italiano,
C-148/04, Rec. p. I-11137
, point 113).
Dès lors, l’absence de mention explicite du risque de récupération ne saurait constituer une circonstance exceptionnelle de nature à fonder une confiance légitime dans la régularité des mesures en cause.
Il résulte de tout ce qui précède que les requérants et les parties intervenant à leur soutien n’ont pas établi l’existence de circonstances exceptionnelles pouvant faire obstacle à la récupération des aides en cause.
Sur le grief tiré de la violation du principe d’égalité de traitement
Les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria font valoir que, dans des affaires très similaires, la Commission a d’office pris en considération les éléments constitutifs d’une confiance légitime et a renoncé à exiger la récupération des aides. Elles invoquent la violation du principe d’égalité de traitement.
Force est de constater que ce grief, tiré de la violation du principe d’égalité de traitement, n’a pas été soulevé par les requérants et ne se rattache pas à l’objet du litige tel que défini par ceux-ci. Il doit donc être déclaré irrecevable, conformément à la jurisprudence rappelée au point 292 ci-dessus.
En tout état de cause, même s’il était recevable, ce grief ne serait pas fondé.
Le respect du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination requiert que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt de la Cour du 26 octobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun,
C-248/04, Rec. p. I-10211
, point 72, et la jurisprudence citée).
Or, les intervenantes n’établissent pas que la situation relative aux régimes d’aides litigieux serait comparable aux situations en cause dans les décisions qu’elles invoquent et dans lesquelles la Commission a estimé que la récupération n’avait pas à être ordonnée.
En effet, dans ces décisions, la Commission a exposé que l’absence de récupération était justifiée par des circonstances de nature à susciter la confiance légitime en la régularité des régimes examinés, et dont elle a tenu compte. La Commission a notamment pris en considération le fait que l’absence d’aide avait été expressément constatée dans d’autres décisions concernant des mesures analogues aux régimes examinés dans ces décisions, justifiant ainsi l’absence de récupération (décisions 2003/81, 2004/76, 2003/438 et 2003/512; voir point 288 ci-dessus). Elle a également tenu compte, dans certains cas, du fait que la durée de la procédure en cause n’était aucunement imputable à l’État membre concerné (décision 2001/168; point 288 ci-dessus), ou du fait que le seul bénéficiaire du régime en cause ne s’était pas vu octroyer l’avantage litigieux et qu’il n’y avait donc pas lieu à récupération (décision 2003/81; voir point 288 ci-dessus).
Tel n’est pas le cas dans les décisions attaquées, dans lesquelles la Commission a souligné que, au contraire, les conditions pour invoquer la protection de la confiance légitime n’étaient pas réunies (points 74 et 75 de la décision 2002/820, points 81 et 82 des décisions 2003/27 et 2002/894), ce qui a été validé par le Tribunal (voir points 310 à 353 ci-dessus). Les décisions de la Commission invoquées par les intervenantes concernent donc des mesures et des situations différentes de celles en cause en l’espèce.
Dès lors, le grief tiré de ce que les décisions attaquées, en ordonnant la récupération des aides en cause, auraient enfreint le principe d’égalité de traitement ne saurait être accueilli.
Partant, il doit être rejeté comme étant irrecevable et, en tout état de cause, non fondé.
Enfin, les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 font valoir que l’obligation de rembourser les aides illégales aurait dû être limitée aux investissements réalisés postérieurement à la date de la publication au Journal officiel des décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen.
Dans la mesure où cet argument, invoqué au regard du principe de protection de la confiance légitime, relève de la proportionnalité de la récupération, il sera examiné dans le cadre de l’examen du moyen relatif à la proportionnalité des décisions attaquées (voir points 366 et suivants ci-après).
En conclusion, le moyen tiré d’un vice de procédure, de la violation des principes de sécurité juridique, de bonne administration, de protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement doit être rejeté dans son intégralité.
F —
Sur le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité (affaires T-227/01 à T-229/01)
1. Arguments des parties
Les requérants dans les affaires T-227/01 à T-229/01 soutiennent que l’obligation de récupération est disproportionnée. Ils font valoir que la récupération aurait dû être exclue à l’égard des entreprises produisant seulement pour le marché local et à l’égard de celles opérant dans un secteur fermé à la concurrence. Les décisions attaquées auraient aussi dû limiter l’obligation de remboursement à ce qui excédait les limites maximales d’aides régionales admises au Pays basque espagnol.
En outre, ils font valoir que l’obligation de rembourser les aides illégales aurait dû être limitée aux investissements réalisés postérieurement à la date de la publication au Journal officiel des décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen.
Par ailleurs, d’autres alternatives moins contraignantes que la récupération des aides auraient permis de rétablir la situation antérieure. Par conséquent, la Commission ne pourrait imposer la récupération de l’aide si l’État membre considère cette alternative plus contraignante qu’une autre mesure. Selon les requérants, l’article 14, paragraphe 1, du règlement n
o
659/1999, qui prévoit la récupération des aides incompatibles avec le marché commun, concerne les subventions et ne peut être transposé automatiquement aux aides consistant en une règle fiscale sélective.
Enfin, pour permettre à l’État membre de choisir l’alternative la plus appropriée, la Commission aurait dû préciser approximativement le seuil minimal d’investissement qui aurait évité la qualification d’aides d’État aux Normas Forales en cause.
L’article 3 des décisions attaquées devrait, en conséquence, être annulé.
La Commission conclut au rejet de ce moyen.
2. Appréciation du Tribunal
Selon une jurisprudence constante, la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité. Par conséquent, la récupération d’une aide étatique illégalement accordée, en vue du rétablissement de la situation antérieure, ne saurait, en principe, être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité en matière d’aides d’État (arrêts du 14 janvier 1997, Espagne/Commission, point 311 supra, point 47, et du , Italie/Commission, C-298/00 P, point 111 supra, point 75).
Par la restitution de l’aide, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (arrêt de la Cour du 4 avril 1995, Commission/Italie,
C-350/93, Rec. p. I-699
, point 22). Il résulte également de cette fonction du remboursement que, en règle générale, sauf circonstances exceptionnelles, la Commission ne saurait méconnaître son pouvoir discrétionnaire, reconnu par la jurisprudence de la Cour, lorsqu’elle demande à l’État membre de récupérer les sommes accordées au titre d’aides illégales, puisqu’elle ne fait que rétablir la situation antérieure (arrêts du , Belgique/Commission, point 142 supra, point 66, et du , Italie/Commission,
C-310/99, Rec. p. I-2289
, point 99).
Certes, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante (arrêts de la Cour du 17 mai 1984, Denkavit Nederland,
15/83, Rec. p. 2171
, point 25, et du , Schräder HS Kraftfutter,
265/87, Rec. p. 2237
, point 21).
Toutefois, la récupération des aides illégales, dès lors qu’elle vise au rétablissement de la situation antérieure, ne saurait, en principe, être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité en matière d’aides d’État. Une telle mesure, même si elle est mise en oeuvre longtemps après l’octroi des aides en question, ne saurait constituer une sanction non prévue par le droit communautaire (arrêt CETM/Commission, point 148 supra, point 164).
Au vu de ces principes, aucun des arguments avancés par les requérants en l’espèce ne démontre que l’obligation de récupération présenterait un caractère disproportionné par rapport aux objectifs du traité.
Tout d’abord, dans la mesure où les autorités espagnoles ont considéré qu’il n’était pas nécessaire de répondre aux demandes de la Commission, formulées dans le cadre de l’ouverture des procédures formelles d’examen, concernant les décisions d’octroi des crédits d’impôt en cause (voir point 24 ci-dessus), il ne saurait être reproché à la Commission de n’avoir pas exclu certaines entreprises ou certains secteurs de l’obligation de récupération.
De même, l’affirmation des requérants selon laquelle les décisions attaquées auraient dû limiter l’obligation de remboursement des crédits d’impôt à ceux concernant les investissements réalisés après la publication des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, soit après le 4 décembre 1999 pour Vizcaya et Guipúzcoa et après le pour Álava, ne repose sur aucune justification, dès lors que les aides en cause sont illégales ab initio et qu’aucune circonstance exceptionnelle de nature à permettre d’éviter la récupération n’a pu être établie en l’espèce (voir point 353 ci-dessus).
S’agissant de régimes d’aides transectoriels, et en l’absence d’informations plus précises fournies lors de la procédure administrative, les décisions attaquées ne peuvent être considérées comme disproportionnées au motif qu’elles n’ont pas délimité davantage l’obligation de récupération des aides en cause. À cet égard, il convient de relever que les décisions attaquées, dont les dispositifs doivent être interprétés, le cas échéant, en tenant compte des motifs qui ont conduit à leur adoption (arrêt de la Cour du 15 mai 1997, TWD/Commission,
C-355/95 P, Rec. p. I-2549
, point 21), mentionnent expressément «la possibilité que des aides individuelles soient considérées, totalement ou partiellement, comme compatibles avec le marché commun sur la base de leurs caractéristiques propres, que ce soit dans le cadre d’une décision ultérieure de la Commission ou en application des règlements d’exemption».
Par ailleurs, contrairement à ce qu’affirment les requérants, l’article 14 du règlement n
o
659/1999 ne distingue pas selon que la mesure d’aide en cause est une subvention ou un allégement fiscal, et la jurisprudence applique les mêmes principes, y compris en matière de récupération d’avantages fiscaux (arrêt Unicredito Italiano, point 351 supra, point 113). La récupération des aides illégales par le biais du remboursement des sommes en cause constitue donc, en l’espèce, le moyen le plus approprié pour neutraliser les effets de la distorsion de concurrence provoquée par les crédits d’impôt litigieux et rétablir la situation concurrentielle antérieure.
Enfin, il n’incombait pas à la Commission de fixer, dans le cadre des décisions attaquées, le seuil minimal d’investissement qui aurait évité la qualification d’aide en l’espèce. Une telle question relève davantage du dialogue entre les autorités espagnoles et la Commission, dans le cadre de la notification des régimes en cause, laquelle aurait dû avoir lieu préalablement à leur mise en œuvre.
Dès lors, le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité doit être rejeté comme non fondé.
En conséquence, il y a lieu de conclure au rejet des recours dans leur intégralité.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
I —
Affaires T-227/01 à T-229/01
Les requérants, à savoir les Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa ainsi que la Comunidad autónoma del País Vasco, ayant succombé en leurs conclusions et moyens dans les recours T-227/01 à T-229/01, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs propres dépens, ceux de la Commission et de la Comunidad autónoma de La Rioja, conformément aux conclusions de ces dernières.
La Confebask, les Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, intervenantes, supporteront leurs propres dépens.
II —
Affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01
La Confebask ayant succombé en ses conclusions et moyens dans les recours T-265/01, T-266/01 et T-270/01, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux de la Commission et de la Comunidad autónoma de La Rioja, conformément aux conclusions de ces dernières.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre élargie)
déclare et arrête:

1)
Les affaires T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01 sont jointes aux fins de l’arrêt.

2)
Les recours sont rejetés.

3)
Dans les affaires T-227/01 à T-229/01:
—
le Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, le Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya, le Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa et la Comunidad autónoma del País Vasco — Gobierno Vasco supporteront chacun leurs propres dépens, ainsi que ceux exposés par la Commission et par la Comunidad autónoma de La Rioja;
—
la Confederación Empresarial Vasca (Confebask), la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Álava, la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya et la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Guipúzcoa supporteront chacune leurs propres dépens.

4)
Dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01, la Confebask supportera ses propres dépens, ainsi que ceux exposés par la Commission et par la Comunidad autónoma de La Rioja.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 septembre 2009.
Signatures
Table des matières

Cadre juridique

I — Réglementation communautaire

II — Réglementation nationale

A — Crédit d’impôt institué par la législation fiscale du Territorio Histórico de Álava

B — Crédits d’impôt institués par la législation fiscale des Territorios Históricos de Vizcaya et de Guipúzcoa

Faits à l’origine des litiges

Décisions attaquées

Procédure

Conclusions des parties

I — Dans les affaires T-227/01 à T-229/01

II — Dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01

En droit

I — Sur la recevabilité des recours

A — Sur la recevabilité des recours dans les affaires T-227/01 à T-229/01

1. Sur la recevabilité des recours en annulation dans les affaires T-227/01 à T-229/01

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

2. Sur la recevabilité de l’intervention de la Confebask dans les affaires T-227/01 à T-229/01

a) Sur la recevabilité de la Confebask à agir en intervention

b) Sur la recevabilité du mémoire en intervention de la Confebask

Arguments des parties

Appréciation du Tribunal

B — Sur la recevabilité de la Confebask à agir en annulation dans les affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01

1. Arguments des parties

2. Appréciation du Tribunal

II — Sur le bien-fondé des recours

A — Sur le moyen tiré de l’absence d’aide d’État au sens de l’article 87 CE (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)

1. Sur la première branche, tirée de l’absence de diminution des recettes fiscales

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

2. Sur la deuxième branche, tirée de l’absence de distorsion de la concurrence et d’effet sur les échanges intracommunautaires ainsi que du défaut de motivation

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

3. Sur la troisième branche, tirée du caractère général des mesures fiscales

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

4. Sur la quatrième branche, tirée de la justification des mesures fiscales par la nature et l’économie générale du système fiscal

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

5. Sur le grief tiré de l’inapplicabilité de l’article 87 CE aux mesures en cause

B — Sur le moyen tiré de la prétendue compatibilité des Normas Forales avec le marché commun (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)

1. Arguments des parties

2. Appréciation du Tribunal

C — Sur le moyen tiré du détournement de pouvoir (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)

1. Arguments des parties

2. Appréciation du Tribunal

D — Sur le moyen tiré du caractère existant des aides en cause (affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01)

1. Arguments des parties

2. Appréciation du Tribunal

E — Sur le moyen tiré d’un vice de procédure et de la violation des principes de sécurité juridique, de bonne administration, de protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement (affaires T-227/01 à T-229/01 ainsi que T-265/01, T-266/01 et T-270/01)

1. Sur le grief tiré d’un vice de procédure

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

2. Sur le grief tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de bonne administration, du principe de protection de la confiance légitime et du principe d’égalité de traitement

a) Arguments des parties

b) Appréciation du Tribunal

Sur le grief tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de bonne administration, en raison de la durée de l’examen préliminaire

Sur le grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime

— Sur l’argument tiré de la décision 93/337

— Sur l’argument tiré des régimes de 1993 et de l’attitude de la Commission à leur égard

— Sur l’argument tiré de la durée de la procédure

— Sur l’argument tiré de l’absence de mention, dans les décisions d’ouverture des procédures formelles d’examen, de l’obligation de suspendre l’application des dispositions fiscales litigieuses et du risque de récupération

Sur le grief tiré de la violation du principe d’égalité de traitement

F — Sur le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité (affaires T-227/01 à T-229/01)

1. Arguments des parties

2. Appréciation du Tribunal

Sur les dépens

I — Affaires T-227/01 à T-229/01

II — Affaires T-265/01, T-266/01 et T-270/01
(
*1
)	Langue de procédure: l’espagnol.