CELEX: 62001TJ0180
FEAOG
Soppressione di un contributo finanziario
Artt. 24 e 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88

Contesto normativo
Al fine di rafforzare la coesione economica e sociale ai sensi dell’art. 158 CE, il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno
1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi
e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), ha affidato
ai Fondi strutturali come missione, in particolare, la promozione dello sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni
in ritardo di sviluppo, nonché l’accelerazione dell’adeguamento delle strutture agrarie e la promozione dello sviluppo delle
zone rurali, in vista della riforma della politica agricola comune [art. 1, punti 1 e 5, lett. a) e b)]. Tale regolamento
è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5).
Nella sua versione iniziale, l’art. 5, n. 2, lett. e), del regolamento n. 2052/88 disponeva che l’intervento finanziario dei
Fondi strutturali potesse assumere la forma di un sussidio all’assistenza tecnica e agli studi preparatori all’apprestamento
degli interventi. Nella versione modificata dal regolamento n. 2081/93, la norma suddetta stabilisce che l’intervento finanziario
dei Fondi strutturali può essere acquisito sotto forma di un sussidio all’assistenza tecnica, comprendente anche le misure
di preparazione, di valutazione ex ante, di sorveglianza e di valutazione ex post degli interventi e i progetti pilota e di
dimostrazione.
Il 19 dicembre 1988 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 4256/88, recante disposizioni d’applicazione del regolamento
n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione «Orientamento» (GU L 374, pag. 25). Tale regolamento è stato modificato dal
regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2085 (GU L 193, pag. 44).
L’art. 8 del regolamento n. 4256/88 stabiliva, nella versione iniziale, che il contributo del FEAOG alla realizzazione dell’intervento
di cui all’art. 5, n. 2, lett. e), del regolamento n. 2052/88 poteva avere ad oggetto, in particolare, la realizzazione di
progetti pilota relativi alla promozione dello sviluppo delle zone rurali, ivi compresi lo sviluppo e la valorizzazione delle
foreste (primo trattino) e la realizzazione di progetti dimostrativi destinati ad illustrare agli agricoltori le possibilità
effettive dei sistemi, dei metodi e delle tecniche di produzione corrispondenti agli obiettivi della riforma della politica
agricola comune (quarto trattino). Nella versione modificata dal regolamento n. 2085/93, il detto articolo dispone che, nello
svolgimento delle sue missioni, il FEAOG può finanziare, entro il limite dell’1% della sua dotazione annuale, in particolare,
la realizzazione di progetti pilota riguardanti l’adeguamento delle strutture agrarie e forestali e la promozione dello sviluppo
rurale, nonché la realizzazione di progetti dimostrativi, compresi i progetti riguardanti lo sviluppo e la valorizzazione
delle foreste e quelli riguardanti la trasformazione e la commercializzazione di prodotti agricoli, destinati ad illustrare
le possibilità effettive dei sistemi, dei metodi e delle tecniche di produzione e di gestione corrispondenti agli obiettivi
della politica agricola comune.
Sempre in data 19 dicembre 1988, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione
del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato,
e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro
(GU L 374, pag. 1). Tale regolamento è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193,
pag. 20).
L’art. 24 del regolamento n. 4253/88, intitolato «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo», disponeva, nella
sua versione originaria, quanto segue:
«1.

Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra giustificare soltanto una parte del contributo finanziario assegnato,
la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della compartecipazione, chiedendo in particolare allo
Stato membro o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni in un
lasso di tempo determinato.
2.

In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se
l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità e soprattutto di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni
di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3.

Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite possono
essere aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e secondo le modalità
che saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII».
Nella versione modificata dal regolamento n. 2082/93, l’art. 24 è formulato come segue:
«1.

Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario
assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare
allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro
una scadenza determinata.
2.

In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se
l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione
dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3.

Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite sono
aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e in base alle modalità che
saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII».
L’art. 25 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, prevede, in merito alla sorveglianza sul
progetto, quanto segue:
«1.

Nel quadro della partnership la Commissione e gli Stati membri assicurano una sorveglianza efficace dell’attuazione [dei contributi]
dei Fondi a livello di quadri comunitari di sostegno e di azioni specifiche (programmi, ecc.). Questa sorveglianza è attuata
per mezzo di relazioni elaborate secondo procedure adottate di comune accordo, di controlli per sondaggio e di comitati costituiti
a tal fine.
2.

La sorveglianza è assicurata per mezzo di indicatori fisici e finanziari definiti nella decisione della Commissione che approva
le azioni in questione. Questi indicatori si riferiscono al carattere specifico dell’azione in questione, ai suoi obiettivi
e alla forma dell’intervento, nonché alla situazione socioeconomica e strutturale dello Stato membro in cui deve essere attuato
il contributo. Detti indicatori sono strutturati in modo da indicare, per le azioni in questione:
–
lo stato di avanzamento dell’operazione nonché gli obiettivi da raggiungere entro una scadenza determinata;
–
l’andamento della gestione e gli eventuali problemi connessi.
3.

I comitati di sorveglianza sono creati, nel quadro della partnership, in base ad un accordo tra lo Stato membro interessato
e la Commissione. La Commissione ed eventualmente la BEI possono essere rappresentate nell’ambito di questi comitati.
4.

Per qualsiasi azione pluriennale, l’autorità a tal fine designata dallo Stato membro invia alla Commissione, nei sei mesi
successivi alla fine di ciascun anno intero di attuazione, relazioni sui progressi realizzati. Inoltre deve essere inviata
una relazione finale alla Commissione nei sei mesi successivi al completamento dell’azione. Per qualsiasi azione di durata
inferiore a due anni, l’autorità a tal fine designata dallo Stato membro presenta una relazione alla Commissione nei sei mesi
successivi al completamento dell’azione.
(…)».
Situazione di fatto
I –
Domanda di contributo comunitario per il progetto Endovena
Il 12 ottobre 1992, la ricorrente ha inoltrato alla Commissione una domanda di contributo comunitario ai sensi dell’art. 8
del regolamento n. 4256/88 per un progetto pilota e di dimostrazione relativo all’impiego di una nuova tecnologia Endovena
sugli alberi da frutto (progetto n. 92.IT.06.069; in prosieguo: il «progetto» ovvero il «progetto Endovena»). Risulta da tale
domanda che il progetto Endovena si proponeva di dimostrare la possibilità di ridurre i costi di concimazione e di trattamento
antiparassitario di diverse varietà di alberi da frutto attraverso il ricorso ad una tecnica basata sull’iniezione «endovenosa»
di elementi nutritivi e anticrittogamici in forma già elaborata e, quindi, assimilabili direttamente dal tronco.
Secondo la domanda di contributo, il progetto doveva svolgersi in tre fasi. In una prima fase, definita «agronomica», il metodo
Endovena doveva essere attuato applicandolo a diversi alberi da frutto, vale a dire meli, peri, susini, peschi, albicocchi
e actinidie (piante i cui frutti sono i kiwi). Si prevedeva di raccogliere dati in merito al decorso di tale fase e di controllarne
i risultati. Durante la seconda fase, denominata «agro-industriale», i frutti prodotti secondo il sistema Endovena dovevano
essere confrontati con frutti prodotti tradizionalmente, da un lato, mediante test di laboratorio e, dall’altro, in rapporto
al loro stato di conservazione. La terza fase, dedicata alla divulgazione dei risultati dei progetti, doveva comprendere l’elaborazione
e la produzione di supporti scritti e audiovisivi. La domanda indicava che la durata di attuazione del progetto Endovena sarebbe
stata di 24 mesi e che il suo costo complessivo sarebbe stato pari ad ECU 2 084 000.
II –
Concessione del contributo comunitario e attuazione del progetto
Con la sua decisione 3 dicembre 1992, C (92) 3124 (in prosieguo: la «decisione di concessione del contributo»), la Commissione
ha concesso alla ricorrente una sovvenzione del FEAOG, sezione «Orientamento», per il progetto Endovena (art. 1). Secondo
l’art. 2 della decisione di concessione del contributo, il periodo di realizzazione del progetto Endovena era fissato in 24 mesi,
vale a dire dal mese di dicembre 1992 al mese di novembre 1994. Ai sensi dell’art. 3 della detta decisione, il costo finanziabile
del progetto era di ECU 2 072 000 ed il contributo finanziario massimo della Comunità di ECU 1 036 000. Tale disposizione
aggiungeva che, qualora i costi in definitiva sostenuti avessero rivelato una riduzione della spesa finanziabile rispetto
a quanto originariamente previsto, l’ammontare dell’aiuto sarebbe stato ridotto proporzionalmente.
Secondo le condizioni finanziarie fissate nell’allegato II della decisione di concessione del contributo, la Commissione era
autorizzata, ai fini della verifica delle relazioni finanziarie concernenti i vari esborsi, a chiedere di esaminare qualsiasi
documento originale o una sua copia certificata conforme e a procedere a tale esame direttamente sul posto ovvero a chiedere
l’invio dei documenti in questione (punto 5). Si precisava altresì che, qualora una delle condizioni menzionate nel detto
allegato non fosse stata rispettata o fossero state intraprese azioni non previste nell’allegato I, la Comunità avrebbe potuto
sospendere, ridurre o sopprimere il contributo ed esigere la restituzione di quanto da essa pagato (punto 10).
In data 8 dicembre 1992, la Commissione ha versato alla ricorrente una prima rata di ECU 414 000, ossia il 40% del contributo
comunitario. Il 7 luglio 1993 essa ha ordinato il versamento di una seconda rata, per un importo di ECU 310ﾠ800, pari al 30%
del contributo, che la ricorrente ha ricevuto in data 5 agosto 1993. La terza rata non è stata versata.
Il 19 e il 22 luglio 1993 la Commissione ha proceduto a un controllo in loco del progetto. Il rapporto redatto a seguito di
tale missione di controllo non evidenzia alcuna irregolarità.
Con lettere in data 29 marzo 1994 e 11 luglio 1994, la ricorrente ha riferito in merito allo stato di avanzamento dei lavori
ed ha chiesto un rinvio della data fissata per la conclusione del progetto a motivo delle condizioni climatiche sfavorevoli
che avevano colpito il raccolto dell’anno 1994. Con nota datata 15 settembre 1994, la Commissione ha concesso il rinvio richiesto
e ha fissato la data di conclusione dei lavori al 3 dicembre 1995.
Il progetto si è tuttavia concluso con la dimostrazione, nel caso specifico, dell’inefficacia della tecnica Endovena in rapporto
agli obiettivi fissati.
Con lettera 14 maggio 1996, la ricorrente ha segnalato alla Commissione che i lavori relativi al progetto erano stati regolarmente
ultimati il 31 dicembre 1995. Essa ha aggiunto che la stesura delle relazioni era in corso e che «la relazione finale e le
valutazioni economiche dei risultati ottenuti con una descrizione metodologica degli strumenti utilizzati per la loro diffusione»
sarebbero state inviate quanto prima. Tale lettera non ha ottenuto alcuna risposta da parte della Commissione. La relazione
finale sul progetto è stata trasmessa alla Commissione il 10 settembre 1997.
III –
Controlli in loco effettuati nel luglio 1997
In seguito ad una verifica della Corte dei conti delle Comunità europee effettuata nel gennaio 1997 su un progetto irlandese,
la Commissione ha deciso di procedere a una serie di controlli riguardanti un certo numero di progetti beneficianti di contributi
finanziari ai sensi dell’art. 8 del regolamento n. 4256/88, in quanto essa sospettava l’esistenza di una rete organizzata
diretta ad ottenere fraudolentemente sovvenzioni comunitarie. Il progetto Endovena si è trovato sottoposto a tali controlli.
In data 17 e 18 luglio 1997, in conformità dell’art. 23 del regolamento n. 4253/88, è stato effettuato un controllo in loco
del progetto Endovena presso la ricorrente. A tale controllo hanno partecipato funzionari di diversi servizi della Commissione,
tra i quali l’unità di coordinamento della lotta antifrodi (UCLAF), funzionari dello Stato italiano e, per la ricorrente,
il suo amministratore unico dell’epoca, sig. L. Biego, nonché i suoi consulenti. L’UCLAF ha redatto un rapporto riguardante
i risultati del controllo.
Sulla base delle conclusioni contenute nel rapporto di cui al punto precedente, la Commissione ha reputato di essere in possesso
di elementi sufficienti per avviare la procedura di esame ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 e del punto 10
dell’allegato II della decisione di concessione del contributo.
IV –
Procedimento amministrativo
Con lettera 3 aprile 1998, la Commissione ha comunicato alla ricorrente i fatti idonei a costituire irregolarità ai sensi
dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 e l’ha invitata a presentare, entro un termine di sei settimane, i chiarimenti e i
documenti contabili ed amministrativi atti a provare l’integrale rispetto degli obblighi impostile con la decisione di concessione
del contributo.
Parallelamente, la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana un invito a formulare osservazioni. Tuttavia, la Commissione
non ha ricevuto osservazioni da parte delle autorità italiane.
Il termine concesso alla ricorrente è stato prorogato più volte a causa del sequestro dei documenti amministrativi e contabili
relativi al progetto, disposto dalla Procura della Repubblica competente, nell’ambito di indagini penali aperte nei confronti
del sig. Biego per i reati di truffa ai danni della Comunità europea e di frode fiscale. Informata dal giudice nazionale del
provvedimento di revoca del sequestro, la Commissione ha nuovamente invitato la società beneficiaria, con lettera 26 aprile 2000,
a comunicarle le proprie osservazioni entro un termine di sei settimane. Con lettera 12 giugno 2000, la ricorrente ha presentato
le proprie osservazioni, alle quali ha allegato una consulenza tecnica effettuata nell’ambito del suddetto procedimento penale
nonché alcune dichiarazioni e relazioni.
Il procedimento penale a carico del sig. Biego si è concluso con una sentenza del Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Fermo in data 15 gennaio 2001, che ha dichiarato il non luogo a procedere a motivo di prescrizione in ordine
al reato di truffa, nuovamente qualificato come delitto di indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, nonché il
non luogo a procedere per abolitio criminis relativamente al reato di frode fiscale.
V –
Decisione impugnata
Con decisione 6 giugno 2001, C (2001) 1274, la Commissione ha soppresso, a norma dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88,
il contributo finanziario concesso alla Euroagri ed ha preteso da quest’ultima il rimborso della somma di EUR 725 000 percepita
a titolo di tale contributo (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 3 agosto 2001, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il medesimo giorno, la ricorrente ha altresì presentato una
domanda di sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata. Con ordinanza 10 settembre 2001, il presidente del Tribunale
ha dichiarato irricevibile la domanda di provvedimenti provvisori, riservando la decisione sulle spese.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato le parti a rispondere ad alcuni quesiti
scritti ed ha chiesto alla Commissione di produrre determinati documenti. Le parti hanno trasmesso le loro risposte e i documenti
richiesti entro il termine impartito.
All’udienza del 25 marzo 2003, le parti hanno esposto le loro difese orali nonché le loro risposte ai quesiti del Tribunale.
All’udienza, il Tribunale ha invitato la Commissione a rispondere per iscritto a un quesito, ciò che essa ha fatto nel termine
impartito a tal fine. Dopo che la ricorrente aveva presentato entro il termine impartito le proprie osservazioni in merito
alla risposta della Commissione, il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha fissato al 14 maggio 2003 la chiusura
della fase orale.
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
in subordine, annullare parzialmente la decisione impugnata e ridurre, in proporzione all’investimento realmente effettuato,
il contributo concesso alla detta ricorrente;
–
ordinare alla Commissione di produrre tutte le relazioni inviate da essa ricorrente relative al progetto Endovena, nonché
disporre l’audizione di alcuni testimoni e la comparizione personale della ricorrente stessa, nonché l’esecuzione di una consulenza
tecnica e/o di un accertamento in loco.
Nella sua replica, la ricorrente chiede inoltre che l’allegato 6 del controricorso (rapporto di controllo della direzione
generale «Controllo finanziario» della Commissione), alcune parti del quale sono state omesse, venga escluso dal fascicolo,
salvo che il documento integrale non sia stato depositato in cancelleria.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
I
– Quanto alla domanda principale
Nei suoi scritti difensivi, la ricorrente deduce cinque motivi a sostegno del suo ricorso di annullamento. Con il primo motivo,
essa fa valere un difetto di motivazione nonché una violazione del principio del contraddittorio. Il secondo e il terzo motivo
riguardano, rispettivamente, una violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 e una violazione dell’art. 25 del medesimo
regolamento. Con il quarto motivo, intitolato «Illogicità, inadeguatezza e assenza assoluta della motivazione», la ricorrente
contesta, in sostanza, le constatazioni contenute nella decisione impugnata relative alle irregolarità sulla base delle quali
è stato soppresso il contributo. Con il quinto motivo, la ricorrente addebita alla Commissione una violazione del principio
di proporzionalità.
A –
Quanto all’applicabilità delle diverse versioni dei regolamenti nn. 2052/88, 4253/88 e 4256/88
In via preliminare, occorre stabilire quale tra le versioni successive dei regolamenti nn. 2052/88, 4253/88 e 4256/88 sia
applicabile nel caso di specie. Il contributo comunitario per il progetto Endovena è stato concesso nel dicembre 1992, dunque
prima dell’entrata in vigore ─ in data 3 agosto 1993 ─ dei regolamenti nn. 2081/93, 2082/93 e 2085/93. Le disposizioni transitorie
contenute in questi ultimi regolamenti, vale a dire l’art. 15 del regolamento n. 2081/93, l’art. 33 del regolamento n. 2082/93
e gli artt. 10-11 bis del regolamento n. 2085/93, non contemplano espressamente le disposizioni relative al controllo finanziario,
alla soppressione dei contributi e alla sorveglianza dei progetti, più specificamente pertinenti ai fini della presente controversia.
Secondo una giurisprudenza della Corte e del Tribunale, le norme di procedura si ritengono generalmente applicabili a tutte
le controversie pendenti al momento della loro entrata in vigore, mentre lo stesso non vale per le norme sostanziali. Queste
ultime sono normalmente interpretate nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata
in vigore, salvo che emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalle loro finalità o dal loro impianto sistematico che si
deve ad esse attribuire tale effetto (sentenza della Corte 12 novembre 1981, cause riunite 212/80-217/80, Salumi e a., Racc. pag. 2735,
punto 9, e sentenza del Tribunale 19 febbraio 1998, causa T‑42/96, Eyckeler & Malt/Commissione, Racc. pag. II‑401, punti 54
e segg.). Le condizioni di concessione del contributo, gli obblighi incombenti al beneficiario e i presupposti in presenza
dei quali un contributo può essere soppresso rientrano tra le norme sostanziali. Pertanto, in linea di principio, tali aspetti
della presente controversia sono disciplinati dai regolamenti nn. 2052/88, 4253/88 e 4256/88 nella loro versione originaria.
Per contro, per quel che riguarda i controlli effettuati dalla Commissione e gli obblighi della Commissione e degli Stati
membri relativi alla sorveglianza dei progetti, si tratta di disposizioni procedurali, applicabili nel loro nuovo testo, a
partire dall’entrata in vigore dei regolamenti del 1993, ai contributi concessi anteriormente.
Occorre precisare che la soppressione di un contributo comunitario a motivo di irregolarità addebitate al beneficiario ha
il carattere di una sanzione, qualora non sia limitata alla ripetizione degli importi indebitamente versati a motivo delle
irregolarità stesse, e viene inflitta a scopo dissuasivo (sentenza del Tribunale 26 settembre 2002, causa T‑199/99, Sgaravatti
Mediterranea/Commissione, Racc. pag. II‑3731, punto 127). Pertanto, la soppressione del contributo è ammissibile soltanto
qualora sia giustificata alla luce sia della vecchia che della nuova versione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88. Orbene,
come giustamente sottolineato dalla Commissione nelle sue risposte ai quesiti del Tribunale, le modifiche apportate a tale
disposizione dal regolamento n. 2082/93 hanno carattere puramente formale e non influiscono sul contenuto sostanziale della
medesima.
B –
Quanto al primo motivo, relativo a un difetto di motivazione e a una violazione del principio del contraddittorio
1. Argomenti delle parti
La ricorrente afferma che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE, in quanto la detta
istituzione non ha replicato alle osservazioni presentate nella lettera della ricorrente medesima del 12 giugno 2000 e non
ha preso in considerazione i numerosi documenti prodotti in tale occasione. Ad avviso della ricorrente, il rispetto del principio
del contraddittorio obbliga la Commissione a motivare una decisione non soltanto in ordine all’esistenza delle violazioni
ed irregolarità constatate, ma anche in merito all’infondatezza o all’irrilevanza degli argomenti addotti a difesa. Nella
sua replica, la ricorrente addebita inoltre alla Commissione di aver chiarito soltanto nel controricorso i motivi specifici
per i quali essa non ha ritenuto fondati taluni punti delle osservazioni presentate nella lettera della ricorrente medesima
in data 12 giugno 2000. A questo proposito la ricorrente deduce una violazione dei diritti della difesa.
All’udienza la ricorrente ha aggiunto che la Commissione aveva prodotto, poco prima della fase orale, la relazione finale
depositata da essa ricorrente in data 10 dicembre 1997. Essa ne deduce che tale relazione non è stata presa in considerazione
allorché la Commissione ha avviato la procedura di soppressione del contributo. La ricorrente ritiene che ciò costituisca
una grave violazione dell’obbligo di motivazione.
La Commissione reputa che la decisione impugnata sia correttamente motivata.
2. Giudizio del Tribunale
Secondo una costante giurisprudenza, ai sensi dell’art. 253 CE, dalla motivazione di un atto deve risultare, in modo chiaro
ed inequivoco, l’iter logico seguito dall’autorità comunitaria da cui emana l’atto contestato, in modo da consentire agli
interessati di conoscere le giustificazioni della misura adottata al fine di difendere i loro diritti e al giudice comunitario
di esercitare il suo controllo. La portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto
nel quale questo è stato emanato, nonché dall’insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (sentenza
della Corte 14 febbraio 1990, causa C‑350/88, Delacre e a./Commissione, Racc. pag. I‑395, punti 15 e 16; sentenza del Tribunale
13 marzo 2003, causa T‑340/00, Comunità montana della Valnerina/Commissione, Racc. pag. II‑811, punto‑82).
In particolare, tenuto conto del fatto che una decisione recante soppressione di un contributo finanziario comunitario implica
conseguenze gravi per il beneficiario del medesimo, dalla motivazione di tale decisione devono apparire chiaramente i motivi
che la giustificano (v., per analogia, sentenza del Tribunale 3 febbraio 2000, cause riunite T‑46/98 e T‑151/98, CCRE/Commissione,
Racc. pag. II‑167, punto 48).
Nella fattispecie, tanto la lettera del 3 aprile 1998, con la quale la Commissione ha comunicato alla ricorrente i fatti che
potevano costituire irregolarità ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, quanto la decisione impugnata indicano
in modo chiaro e inequivoco le ragioni su cui si fonda la soppressione del contributo. Inoltre, la società ricorrente aveva
partecipato al controllo effettuato nel 1997, avendo il suo amministratore sottoscritto il relativo verbale; essa aveva altresì
piena conoscenza del rapporto dell’UCLAF redatto all’esito di tale controllo. Oltre a ciò, la ricorrente ha dimostrato, attraverso
i motivi dedotti nei suoi scritti difensivi, di aver ben compreso il ragionamento della Commissione.
Alla luce di tali circostanze, la tesi della ricorrente secondo cui la Commissione avrebbe dovuto replicare espressamente
a tutti gli argomenti addotti dinanzi ad essa prima dell’adozione della decisione impugnata non può essere accolta. Un tale
obbligo non può derivare neppure dal principio del contraddittorio.
Quanto alla censura dedotta in udienza, secondo cui i servizi della Commissione hanno omesso di prendere in considerazione,
in occasione della decisione di soppressione del contributo, la relazione finale presentata dalla ricorrente il 10 settembre 1997,
essa non riguarda, in sostanza, la motivazione della decisione, bensì la procedura che ha preceduto l’adozione di tale atto.
Tale censura verrà esaminata in prosieguo nell’ambito del secondo motivo (v. infra, punti 64-67).
Ne consegue che il primo motivo della ricorrente è infondato.
C –
Quanto al secondo motivo, relativo a una violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88
1. Argomenti delle parti
Con tale motivo, suddiviso in tre parti, la ricorrente fa valere che la decisione impugnata non è stata preceduta da un esame
appropriato del caso come previsto dall’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
Nell’ambito della prima parte del motivo, la ricorrente aveva addebitato alla Commissione, nell’atto introduttivo, di aver
violato l’obbligo, previsto dall’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88, di chiedere allo Stato membro o alle autorità
da questo designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata. La ricorrente,
avendo appreso dal controricorso della Commissione che le autorità italiane, avvisate dell’avvio del procedimento amministrativo,
non avevano presentato osservazioni, censura la Commissione per non essere stata informata di tale circostanza.
Nell’ambito della seconda parte del motivo, la ricorrente sostiene che l’obbligo di procedere ad un esame appropriato del
caso è stato altresì violato per il fatto che la Commissione si è basata, nella decisione impugnata, essenzialmente sui risultati
del controllo effettuato nel 1997. Da un lato, la ricorrente fa valere che la Commissione, dopo aver effettuato un primo controllo
del progetto nel 1993, non era legittimata a procedere a un secondo controllo nel 1997. Dall’altro, essa critica le modalità
di tale controllo, che impediscono, a suo dire, di prenderne in considerazione i risultati.
Secondo la ricorrente, la Commissione non può giustificare il secondo controllo con il fatto che alcuni elementi idonei a
far dubitare della regolarità delle spese dichiarate per il progetto erano emersi successivamente al primo controllo del 1993.
La verifica effettuata dalla Corte dei conti nel 1997 avrebbe riguardato fatti estranei al progetto Endovena ed alla ricorrente,
dai quali non si può dedurre che anche il finanziamento erogato nella presente fattispecie avesse carattere fraudolento. La
ricorrente si duole che la Commissione abbia accolto l’ipotesi di una sua colpevolezza ed abbia ricercato elementi di prova
in tal senso. Un tale modo di procedere non consentirebbe alla Commissione di valutare correttamente i fatti.
Quanto alla validità dei risultati del controllo del 1997, la ricorrente fa valere che essi contraddicono, nel merito, i risultati
del precedente controllo del 1993. Pertanto, essa ritiene che la Commissione abbia violato i diritti della difesa. La ricorrente
precisa che il controllo del 1997, realizzato in una data relativamente distante dalla conclusione del progetto, è durato
soltanto due giorni. A suo avviso, è impossibile esaminare in modo appropriato una questione così complessa in un tempo così
ristretto e con tre funzionari soltanto. La ricorrente contesta il contenuto del rapporto redatto all’esito del detto controllo,
affermando che le censure formulate contro di essa non si fondano su alcun elemento di prova tranne le dichiarazioni degli
incaricati del controllo. All’udienza la ricorrente ha aggiunto che il rapporto relativo al detto controllo, prodotto come
allegato 6 del controricorso, era invalido a motivo delle numerose omissioni in esso contenute e del fatto che non reca alcuna
data. La ricorrente reputa che l’esclusione di tale documento dal fascicolo, da essa richiesta, priverebbe di qualsiasi validità
la prova delle violazioni che le vengono addebitate.
Nell’ambito della terza parte del motivo, sviluppata all’udienza, la ricorrente fa valere che l’obbligo di procedere ad un
esame appropriato del caso è stato altresì violato per il fatto che la relazione finale da essa predisposta non è stata presa
in considerazione. Rispondendo a un quesito del Tribunale, la ricorrente ha chiarito che essa non poteva invocare l’esistenza
di tale relazione finale prima che tale documento venisse prodotto dalla Commissione, in quanto la documentazione in suo possesso
relativa al progetto Endovena era stata messa sotto sequestro dal pubblico ministero nell’ambito del procedimento penale svoltosi
in Italia e non le era stata integralmente e correttamente restituita dopo la conclusione di quest’ultimo.
Quanto alla prima parte del motivo, la Commissione fa presente di aver chiesto alle autorità italiane di presentare le loro
osservazioni, in conformità dell’obbligo previsto dall’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88. La detta istituzione afferma
che non esiste alcun obbligo di informare l’interessato di tale consultazione delle autorità nazionali.
Quanto alla seconda parte del motivo, la Commissione ribatte che il controllo effettuato nel luglio 1997 è stato un controllo
approfondito, effettuato da sei funzionari durante due giorni, il quale ha comportato anche un sopralluogo, con ispezione
dei terreni in questione. Tale esame si sarebbe svolto in più fasi ed avrebbe avuto una durata superiore a quella stimata
dalla ricorrente. La Commissione è del parere che la ricorrente non possa asserire che tale controllo sia stato effettuato
molto tempo dopo la conclusione del progetto, in quanto quest’ultimo non è stato regolarmente portato a termine. Secondo la
Commissione, le eventuali divergenze tra i risultati dei due controlli, effettuati nel 1993 e nel 1997, non sono determinanti
ed il controllo realizzato nel 1997 era legittimo, in quanto la sopravvenienza di elementi nuovi aveva fatto sorgere dubbi
quanto alla regolarità delle spese dichiarate. Nella controreplica la Commissione precisa di aver verificato, all’esito del
controllo effettuato dalla Corte dei conti, tutti i progetti ancora in corso finanziati ai sensi dell’art. 8 del regolamento
n. 4256/88, vale a dire 107 progetti, e non soltanto il progetto della ricorrente. Essa non sarebbe stata dunque in alcun
modo prevenuta nei confronti della ricorrente.
2. Giudizio del Tribunale
Con il presente motivo, la ricorrente censura, in sostanza, la procedura conclusasi con l’adozione della decisione impugnata.
Il detto motivo deve dunque essere esaminato alla luce del regolamento n. 4253/88, come modificato.
La prima parte del motivo risulta a questo punto limitata alla sola censura secondo cui la Commissione non ha informato la
ricorrente del fatto che essa ha dato alle autorità italiane la possibilità di presentare le loro osservazioni in merito all’eventuale
soppressione del contributo e che tali autorità non ne hanno fatto uso. Tuttavia, dalla normativa applicabile non consta alcun
obbligo in tal senso. Di conseguenza, la prima parte del motivo è infondata.
Per quanto riguarda la seconda parte del motivo, l’art. 23, n. 2, ultimo comma, del regolamento n. 4253/88, come modificato,
stabilisce che «[l]a Commissione provvede affinché i controlli da essa svolti siano effettuati in modo coordinato, onde evitarne
la ripetizione per lo stesso oggetto e lo stesso periodo». Tale disposizione mira certo ad evitare controlli ripetitivi del
medesimo progetto. Essa obbliga dunque la Commissione a organizzare le proprie attività di controllo secondo i principi di
una buona amministrazione. La norma suddetta non vieta tuttavia, in quanto tali, i controlli ripetuti (sentenza del Tribunale
7 novembre 2002, cause riunite T‑141/99, T‑142/99, T‑150/99 e T‑151/99, Vela e Tecnagrind/Commissione, Racc. pag. II‑4547,
punti 99-102).
In particolare, la Commissione può legittimamente reiterare i controlli nel caso in cui esistano elementi nuovi dai quali
risulti l’opportunità di controlli più approfonditi per taluni progetti. Nel caso di specie, siffatti elementi nuovi risultavano
dai controlli della Corte dei conti. Le irregolarità constatate da quest’ultima nello svolgimento di taluni progetti costituivano
una giustificazione sufficiente per controllare altri progetti analoghi, o sistematicamente o a campione, anche se questi
stessi progetti fossero già stati controllati in precedenza.
Il fatto che i risultati del secondo controllo fossero differenti da quelli del controllo effettuato nel 1993 non osta a che
essi vengano presi in considerazione. Come giustamente rilevato dalla Commissione, il rapporto del 1993 non contiene constatazioni
esplicite, fondate sui controlli effettivamente eseguiti dai funzionari della Commissione, che contrastino con i risultati
del controllo del 1997. In ogni caso, è normale che un controllo avviato a motivo di elementi nuovi, il quale abbia fatto
nascere il sospetto che esistano frodi riguardanti taluni progetti, abbia carattere più approfondito e fornisca risultati
differenti da quelli di un controllo di routine, intrapreso in assenza di qualsiasi sospetto.
Quanto alla censura secondo cui il tempo dedicato al controllo del 1997 non era sufficiente per condurre a risultati affidabili,
risulta dal rapporto di missione accluso come allegato 5 all’atto introduttivo che tre funzionari della Commissione e tre
funzionari dello Stato italiano hanno partecipato al controllo effettuato, in data 17 e 18 luglio 1997, presso la ricorrente.
Orbene, l’intervento di sei funzionari in un periodo di due giorni dev’essere considerato sufficiente per l’acquisizione degli
elementi sui quali si basa la decisione impugnata. La Commissione rileva del pari correttamente come l’ «esame appropriato
del caso» non sia consistito unicamente nel controllo effettuato nel luglio 1997, bensì abbia incluso anche l’esame dei risultati
del controllo da parte dei servizi della Commissione, l’invito rivolto al beneficiario e allo Stato membro interessato a presentare
le loro osservazioni e l’analisi di queste ultime e dei documenti che le accompagnavano da parte della Commissione.
Neppure fondata è la censura secondo cui il controllo avrebbe avuto luogo in una data troppo distante dalla conclusione del
progetto. Il periodo di tempo di un anno circa decorso tra la comunicazione della conclusione del progetto ed il controllo
non può essere qualificato eccessivo, tenuto conto segnatamente del fatto che l’art. 23, n. 3, del regolamento n. 4253/88,
tanto nella vecchia versione, applicabile nel caso di specie, quanto nella versione modificata, dispone che, «[n]el corso
dei tre anni successivi all’ultimo pagamento relativo ad una azione, l’organismo e le autorità responsabili tengono a disposizione
della Commissione tutti i documenti giustificativi relativi alle spese dell’azione». Inoltre, il punto 6 dell’allegato II
della decisione di concessione del contributo obbliga il beneficiario a tenere a disposizione della Commissione, per cinque
anni a partire dall’ultimo pagamento dell’importo del contributo, tutti gli originali dei documenti comprovanti le spese effettuate.
Tale circostanza dimostra che il beneficiario di un contributo comunitario deve aspettarsi che vengano effettuati controlli
nel giro dei tre, od anche dei cinque, anni successivi al versamento dell’ultima rata del finanziamento. Peraltro, il controllo
è intervenuto prima che la ricorrente depositasse, in data 10 settembre 1997, la relazione finale relativa al progetto.
Quanto alle censure sollevate dalla ricorrente in relazione al rapporto di controllo prodotto quale allegato 6 del controricorso,
occorre rilevare come tale documento non sia il solo che attesti i risultati del controllo effettuato nel 1997. In particolare,
la stessa ricorrente ha prodotto, quale allegato 5 dell’atto introduttivo, un rapporto di missione, datato 19 agosto 1997,
riguardante il medesimo controllo, al quale è allegato un verbale sottoscritto, tra gli altri, dal sig. Biego, all’epoca amministratore
della ricorrente. Occorre aggiungere che la questione se le irregolarità contestate alla ricorrente con la decisione impugnata
possano ritenersi dimostrate non rientra nell’ambito del presente motivo e verrà esaminata in prosieguo, in sede di esame
del quarto motivo.
Di conseguenza, la seconda parte del motivo è infondata.
Per quanto riguarda la terza parte del motivo, relativa al fatto che la Commissione non ha preso in considerazione la relazione
finale, occorre rilevare che, ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la deduzione di motivi
nuovi in corso di causa è vietata, a meno che questi ultimi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il
procedimento.
Occorre dunque verificare se la presentazione, da parte della Commissione, della relazione finale sul progetto Endovena, poco
tempo prima dell’udienza nel presente procedimento, possa essere ritenuta un elemento nuovo, atto a consentire alla ricorrente
di dedurre motivi nuovi. Al riguardo occorre rilevare come tale relazione sia un documento elaborato dalla ricorrente stessa,
costituito, insieme con gli allegati, da circa 300 pagine.
La ricorrente non ha chiarito in modo convincente per quale motivo essa non ha fatto valere l’esistenza di tale relazione
durante la fase scritta, segnatamente al fine di contestare l’affermazione della Commissione secondo cui la relazione finale
sul progetto Endovena non era mai stata prodotta. È vero che la ricorrente ha fatto valere il sequestro di tutta la documentazione
relativa al progetto disposto dal pubblico ministero italiano. Tuttavia, tale sequestro era stato revocato prima dell’adozione
della decisione impugnata. La ricorrente ha inoltre affermato, all’udienza, che il pubblico ministero non le aveva restituito
integralmente la documentazione sequestrata. Anche a supporre l’esattezza di tale affermazione, peraltro non suffragata da
alcun elemento di prova, una tale circostanza non dimostra che le persone responsabili della gestione della ricorrente, in
particolare il sig. Biego, che ne è stato l’amministratore unico per il periodo dal 20 novembre 1996 al 14 dicembre 2000,
non siano state in grado di informare il consulente della ricorrente dell’elaborazione di tale relazione e del suo deposito
presso la Commissione. Il fatto che la società ricorrente non abbia fatto valere l’esistenza della relazione durante la fase
scritta non può dunque spiegarsi altrimenti che con una mancanza di diligenza da parte delle persone responsabili della gestione
della società stessa. Di conseguenza, la produzione della detta relazione da parte della Commissione dopo la conclusione della
fase scritta, per quanto deplorabile sia tale comunicazione tardiva, non può essere qualificata come elemento nuovo, atto
a giustificare la deduzione di motivi nuovi.
Pertanto, la terza parte del motivo è irricevibile.
Di conseguenza, il secondo motivo, relativo al fatto che la Commissione non avrebbe effettuato un esame appropriato del caso
riguardante la ricorrente, dev’essere respinto.
D –
Quanto al terzo motivo, relativo a una violazione dell’art. 25 del regolamento n. 4253/88
1. Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere, nell’ambito della prima parte di tale motivo, che la Commissione e lo Stato italiano non hanno rispettato
l’obbligo di sorveglianza stabilito dall’art. 25 del regolamento n. 4253/88 e, in particolare, non hanno predisposto le relazioni
in merito ai progressi realizzati, previste dal n. 4 di tale norma.
Nell’ambito della seconda parte del motivo, la ricorrente fa valere che il silenzio serbato dai servizi incaricati della sorveglianza
del progetto ha ingenerato in essa la convinzione di potersi esimere dal realizzare la fase di divulgazione e di pubblicità.
La Commissione ritiene che l’art. 25 del regolamento n. 4253/88 non si applichi ai progetti pilota e di dimostrazione che
beneficiano di finanziamenti diretti della Commissione ai sensi dell’art. 8 del regolamento n. 4256/88.
2. Giudizio del Tribunale
Quanto alla prima parte del presente motivo, è sufficiente rilevare come la violazione, da parte della Commissione o delle
autorità italiane, di eventuali obblighi di sorveglianza non possa impedire l’applicazione, da parte della detta istituzione,
degli artt. 23 e 24 del regolamento n. 4253/88 ad un progetto individuale. Pertanto, la censura sollevata dalla ricorrente
è irrilevante ai fini della valutazione della legittimità della decisione impugnata.
La seconda parte di tale motivo, nel cui ambito la ricorrente fa valere che il comportamento della Commissione ha ingenerato
in essa un legittimo affidamento, creando l’impressione che la detta istituzione avesse rinunciato alla realizzazione della
fase di divulgazione dei risultati del progetto, rientra, in sostanza, nel quarto motivo, nell’ambito del quale la ricorrente
nega che la mancata realizzazione di tale fase del progetto possa essere qualificata come un’irregolarità. La detta parte
del terzo motivo verrà dunque esaminata nell’ambito del quarto motivo.
Ne consegue che il terzo motivo dev’essere respinto.
E –
Quanto al quarto motivo, relativo all’inesistenza delle irregolarità constatate nella decisione impugnata
Con tale motivo, intitolato «Illogicità, inadeguatezza e assenza assoluta della motivazione», la ricorrente fa valere, in
sostanza, che i presupposti per una soppressione del contributo fissati dall’art. 24 del regolamento n. 4253/88 non risultano
soddisfatti, in quanto i fatti ad essa addebitati dalla decisione impugnata non sono provati ovvero non possono essere qualificati
come irregolarità.
Prima di affrontare gli argomenti addotti dalle parti relativamente alle diverse irregolarità menzionate nella decisione impugnata,
occorre esaminare alcuni punti di ordine generale, prospettati dalla ricorrente.
1. Considerazioni a carattere generale
a) Argomenti delle parti
La ricorrente censura anzitutto la Commissione per avere considerato una serie di circostanze come «inadempimenti», «irregolarità»
ovvero «modifiche al progetto» di altro tipo per il solo fatto che esse non corrispondevano al contenuto della domanda di
contributo. Ad avviso della ricorrente, il contenuto di tale domanda risulta irrilevante ai fini della verifica della corretta
esecuzione degli obblighi ad essa incombenti. Gli obblighi spettanti alla ricorrente in quanto beneficiaria del contributo
deriverebbero unicamente dalla decisione di concessione del medesimo, la quale le imporrebbe determinati comportamenti da
realizzare, specifici obiettivi da raggiungere e taluni metodi da adottare, lasciandola allo stesso tempo libera di scegliere
i mezzi per conseguire tali obiettivi per tutto quanto non espressamente disciplinato.
La ricorrente contesta poi l’affermazione della Commissione secondo cui il sig. Biego avrebbe ammesso di aver fornito, in
occasione della domanda di contributo, informazioni inesatte alla Commissione.
Essa afferma inoltre che la Commissione non può invocare, a sostegno della decisione impugnata, i risultati dei controlli
effettuati a partire dal 1997, secondo i quali ci sarebbero state connessioni tra diversi progetti finanziati in base all’art. 8
del regolamento n. 4256/88 ed alcune reti costituite allo scopo di stornare fraudolentemente i fondi comunitari ottenuti,
posto che tale motivazione non è stata addotta nelle fasi precedenti all’apertura del procedimento di soppressione del contributo.
Infine, la ricorrente ha fatto valere, all’udienza, che il Tribunale ha statuito, nella sentenza Sgaravatti Mediterranea/Commissione,
citata supra al punto 37, che i risultati di controlli effettuati da autorità nazionali nell’ambito di un procedimento penale
possono costituire elementi atti a giustificare la soppressione di un contributo. Nel caso di specie, sarebbero stati effettuati
anche accertamenti di questo tipo ed il pubblico ministero avrebbe constatato che la ricorrente aveva adempiuto tutti gli
obblighi essenziali riguardanti il progetto.
La Commissione afferma che la domanda riveste un’importanza fondamentale ai fini dell’approvazione del progetto e della concessione
del contributo. Essa precisa che, trattandosi di una sovvenzione pubblica e non di un’aggiudicazione di lavori, la ricorrente
non ha autonomia totale quanto alla scelta dei mezzi da impiegare per raggiungere gli obiettivi del progetto. All’udienza,
la Commissione ha aggiunto che alla ricorrente non è stata addebitata la mancata esecuzione del progetto.
b) Giudizio del Tribunale
Occorre ricordare, anzitutto, che il sistema di sovvenzioni elaborato dalla normativa comunitaria si basa in particolare sull’esecuzione,
da parte del beneficiario, di una serie di obblighi che gli danno diritto alla percezione del contributo finanziario previsto.
Se il beneficiario non adempie tutti questi obblighi, l’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, tanto nella sua versione
originaria quanto nella sua versione modificata, autorizza la Commissione a riconsiderare l’ampiezza degli obblighi che essa
assume in forza della decisione di concessione del detto contributo (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 24 aprile 1996,
cause riunite T‑551/93 e da T‑231/94 a T‑234/94, Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, Racc. pag. II‑247, punto 161,
e 12 ottobre 1999, causa T‑216/96, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. II‑3139, punti 71 e 90-94).
Parimenti, i richiedenti e i beneficiari di contributi comunitari sono tenuti ad assicurarsi che le informazioni da essi fornite
alla Commissione siano sufficientemente precise; ove così non fosse, il sistema di controlli e di prove adottato per verificare
il soddisfacimento delle condizioni di concessione del contributo non potrebbe funzionare correttamente. Infatti, in mancanza
di informazioni sufficientemente precise, potrebbero essere oggetto di contributo progetti che non soddisfano le condizioni
prescritte. Ne consegue che l’obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e ai beneficiari di contributi
finanziari inerisce al sistema dei contributi FEAOG ed è essenziale per il buon funzionamento di quest’ultimo. Una violazione
di tali obblighi dev’essere pertanto considerata un’irregolarità ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato
(v., in tal senso, sentenze Conserve Italia/Commissione, citata supra al punto 82, punto 71; Vela e Tecnagrind/Commissione,
citata supra al punto 57, punto 322, e Comunità montana della Valnerina/Commissione, citata supra al punto 41, punto 97).
Si deve rilevare poi che la concessione di un contributo finanziario è subordinata al rispetto non solo delle condizioni fissate
dalla Commissione nella decisione di concessione del contributo, ma anche dei termini della domanda di finanziamento oggetto
di tale decisione (sentenze del Tribunale 14 luglio 1997, causa T‑81/95, Interhotel/Commissione, Racc. pag. II‑1265, punto
42, e CCRE/Commissione, citata supra al punto 42, punto 68).
Infatti, la ricorrente ha chiesto il contributo comunitario per un progetto specifico, che ha descritto in modo dettagliato
nella propria domanda. Tale descrizione ha svolto un ruolo decisivo ai fini della decisione di concessione del contributo.
Pertanto, la tesi della ricorrente secondo cui la domanda di contributo è irrilevante ai fini della valutazione se il progetto
sia stato regolarmente eseguito non può essere accolta.
Quanto all’incidenza del contenuto della domanda su eventuali irregolarità del progetto, occorre distinguere due aspetti.
Da un lato, la domanda contiene indicazioni relative a circostanze di fatto riguardanti la situazione esistente e gli antefatti
del progetto proposto. Tali indicazioni svolgono un ruolo importante per valutare la validità del progetto. Qualora successivamente
emerga che esse non corrispondono alla realtà, la decisione di concessione del contributo è viziata da un errore di fatto
e deve dunque essere ritenuta illegittima. Orbene, un’illegittimità siffatta può, a determinate condizioni, giustificare la
revoca con effetto retroattivo della decisione di concessione del contributo (sentenza della Corte 24 gennaio 2002, causa
C‑500/99 P, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. I‑867, punto 90). Inoltre, il fatto che nella domanda di contributo vengano
fornite informazioni errate idonee a indurre la Commissione in errore riguardo ad alcune circostanze rilevanti ai fini della
decisione di concessione costituisce la violazione di un obbligo essenziale incombente ai soggetti che richiedono contributi
comunitari e, di conseguenza, un’irregolarità ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, tanto nella sua versione
originaria quanto nella sua versione modificata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 6 marzo 2003, cause riunite T‑61/00
e T‑62/00, APOL e AIPO/Commissione, Racc. pag. II‑635, punti 118‑120).
Dall’altro lato, la domanda contiene indicazioni in merito alle azioni previste nell’ambito del progetto. Qualora queste ultime
non vengano eseguite così come previsto nella domanda, ciò configura una modifica del progetto, la quale, ove sia importante,
necessita di essere approvata dalla Commissione affinché il progetto medesimo possa continuare a beneficiare del contributo
(v. art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, nella sua versione originaria, il cui senso è rimasto invariato a seguito della
modifica intervenuta nel 1993).
Vero è che la decisione di concessione del contributo può prevedere la modifica di taluni aspetti del progetto rispetto alla
domanda e, in tal caso, la decisione è determinante per valutare se il progetto sia stato regolarmente eseguito. Da ciò non
può tuttavia dedursi che il beneficiario non sia vincolato dai termini della propria domanda di contributo qualora quest’ultima
sia stata accettata senza modifiche espresse.
Pertanto, legittimamente la Commissione ha fatto riferimento alla domanda di contributo per verificare se la concessione dell’aiuto
fosse giustificata e se il progetto fosse stato correttamente eseguito.
Occorre poi rilevare come non influisca sul risultato della presente controversia la questione se il sig. Biego abbia ammesso
o no di aver fornito informazioni inesatte alla Commissione nell’ambito della domanda di contributo. È importante piuttosto
verificare se la domanda di contributo contenesse effettivamente indicazioni inesatte.
A questo proposito spetta al beneficiario dimostrare l’esattezza delle indicazioni contenute nella domanda di contributo.
Il detto beneficiario, in quanto autore di tale domanda, si trova nella situazione migliore per fare ciò e deve dimostrare
che l’ottenimento di finanziamenti provenienti da fondi pubblici è giustificato (v., per analogia, sentenza Interhotel/Commissione,
citata supra al punto 84, punto 47).
Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione non può invocare, per giustificare la decisione impugnata,
l’esistenza di una presunta rete organizzata costituita allo scopo di ottenere fraudolentemente contributi comunitari, è sufficiente
rilevare come la decisione impugnata non sia fondata sull’esistenza di una rete organizzata di questo tipo, bensì su constatazioni
riguardanti specificamente il progetto Endovena, la validità delle quali verrà esaminata nell’ambito del presente motivo.
Pertanto, la circostanza che la Commissione abbia fatto riferimento, nel suo controricorso, a una tale rete organizzata, allo
scopo di descrivere il contesto nel quale si inserisce la presente vicenda, non è pertinente ai fini della valutazione della
validità della decisione impugnata.
La ricorrente non può contestare la decisione impugnata neppure per il fatto che la Commissione ha fondato la propria decisione
sui risultati dei controlli effettuati dai suoi servizi e non sui risultati degli accertamenti eseguiti nell’ambito del procedimento
penale nazionale. A questo proposito l’art. 23, n. 2, del regolamento n. 4253/88, come modificato, autorizza la Commissione
a controllare in loco, in particolare con sistema a campione, le azioni finanziate dai Fondi strutturali, «[f]atti salvi i
controlli effettuati dagli Stati membri conformemente alle disposizioni (...) nazionali». Invero è stato affermato nella sentenza
Sgaravatti Mediterranea/Commissione, citata supra al punto 37 (punti 42-49), che la Commissione può legittimamente fondarsi
sui risultati di un controllo effettuato da autorità nazionali al fine di stabilire se risulti provata l’esistenza di irregolarità
che giustificano una sanzione ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88. Nondimeno, tale facoltà non implica che la
Commissione sia vincolata dai risultati di tali accertamenti nazionali. Infatti, gli accertamenti effettuati nell’ambito di
un procedimento penale nazionale hanno una finalità differente e il fatto che essi portino a concludere nel senso dell’inesistenza
di un comportamento costituente reato ai sensi del diritto penale nazionale non consente di concludere che non sussistono
irregolarità, ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, idonee a determinare l’applicazione di misure di natura amministrativa,
ai sensi di questa medesima disposizione.
Nel caso di specie, l’applicazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 non può essere esclusa neppure per il motivo che
le sanzioni previste da tale disposizione dovrebbero essere applicate unicamente nel caso in cui l’azione finanziata non sia
stata realizzata in tutto o in parte. Non è infatti sufficiente che la ricorrente dimostri la corretta esecuzione materiale
del progetto, così come approvato dalla Commissione nella decisione di concessione del contributo. La ricorrente deve anche
essere in grado di provare che ciascuna parte del contributo comunitario corrisponde a una prestazione effettiva che era indispensabile
per la realizzazione del progetto (v., in tal senso, sentenza Vela e Tecnagrind/Commissione, citata supra al punto 57, punto 201).
2. Quanto alle diverse irregolarità constatate nella decisione impugnata
La ricorrente contesta le constatazioni formulate nella decisione impugnata riguardo a ciascuna delle undici irregolarità
in questa accertate.
a) Quanto all’addebito relativo al fatto che la tecnica Endovena non è stata oggetto di alcuna sperimentazione preventiva
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, primo trattino, quanto segue:
«Nella domanda si afferma che per diversi anni sono stati effettuati, utilizzando vari prodotti, test relativi alla tecnica
“Endovena” su molte varietà di frutta e che i risultati di questi test sono disponibili. Gli ispettori della Commissione hanno
constatato che non è stata condotta alcuna sperimentazione preventiva relativa alla tecnica “Endovena” e che non è disponibile
alcun risultato.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente ritiene che tale addebito non sia fondato. In primo luogo, essa rileva come la Commissione abbia avuto l’occasione
di valutare le sperimentazioni preventivamente effettuate prima della concessione del contributo e le abbia giudicate sufficienti
per instaurare e finanziare il progetto Endovena.
In secondo luogo, le affermazioni formulate in proposito in occasione del controllo del 1997 sarebbero in palese contrasto
con le conclusioni del primo controllo effettuato nel 1993, in occasione del quale si sarebbe constatato che «sono stati operati
raffronti, analisi e rilievi sui risultati [del metodo Endovena e del metodo tradizionale] e i dati ottenuti sono stati rilevati
in fogli informatizzati».
In terzo luogo, la ricorrente ricorda di aver prodotto, in allegato alla propria lettera del 12 giugno 2000, relazioni tecniche
riguardanti la detta sperimentazione, le quali, a suo avviso, dimostrano che la decisione impugnata è errata quanto a tale
aspetto.
La Commissione sottolinea come essa non possa esaminare, prima della concessione di un contributo, la veridicità di tutte
le informazioni contenute nella domanda. All’udienza essa ha aggiunto che il progetto era destinato a favorire lo sviluppo
delle zone rurali, ciò che presuppone che fosse basato su metodi sottoposti a sperimentazioni sufficienti per consentire la
loro trasposizione su scala reale. Ad avviso della detta istituzione, il contributo comunitario non sarebbe stato concesso
ove essa fosse stata in possesso di informazioni corrette in merito alle sperimentazioni preventive. La Commissione ne deduce
che tale irregolarità ha minato alla base la decisione di concessione del contributo, sicché essa è sufficiente, di per sé
sola, a giustificare la soppressione di quest’ultimo.
─ Giudizio del Tribunale
In base alle indicazioni relative alle sperimentazioni preventive contenute nelle pagine 4, 6 e 11 della domanda di contributo,
due professori, uno dell’Istituto Tecnico Agrario Statale di Ascoli Piceno e l’altro dell’Università di Perugia, hanno prestato
la loro collaborazione per le sperimentazioni della tecnica Endovena. Il sistema sarebbe stato sperimentato con alberi di
vario tipo e i risultati di tali sperimentazioni sarebbero stati «entusiasmanti». Nella domanda di contributo, la ricorrente
ha affermato inoltre di disporre di una serie di dati, tra i quali figurano:
–
i risultati dell’impiego sperimentale del sistema su diversi alberi da frutto; sono stati effettuati test triennali su actinidie,
peri e meli;
–
i risultati di test su diversi concimi;
–
i risultati di test su taluni anticrittogamici;
–
i risultati dell’applicazione di un sistema Endovena su vari alberi collegati tra loro.
Alla pagina 11 della domanda di contributo, viene inoltre indicato che il miglioramento degli elementi già disponibili in
merito al metodo di coltivazione figura tra gli obiettivi del progetto.
Pertanto, la domanda di contributo fa riferimento ad una sperimentazione preventiva relativamente importante del metodo in
questione.
Al fine di veder confutato l’addebito relativo all’inesattezza di tali indicazioni, la ricorrente fa rinvio alla propria lettera
del 12 giugno 2000, con la quale essa aveva presentato le proprie osservazioni in merito alle irregolarità constatate dalla
Commissione. Tale lettera fa riferimento, da un lato, a tre sperimentazioni effettuate, secondo la ricorrente, nella sua azienda
e, dall’altro, al fatto che essa ha seguito con attenzione le sperimentazioni effettuate presso la Facoltà di Agraria dell’Università
di Perugia.
In allegato alla lettera di cui sopra, la ricorrente ha prodotto tre documenti. I primi due si riferiscono ad una sperimentazione
effettuata da ricercatori dell’Università di Perugia presso l’azienda della ricorrente nel 1990. Tale sperimentazione era
stata effettuata su actinidie affette da un problema specifico di carenza di ferro ed era consistita nell’iniezione di una
sostanza direttamente nel fusto delle piante al fine di rimediare a tale carenza. Il terzo documento riguarda un’analoga sperimentazione,
effettuata dagli stessi ricercatori su vigne interessate dal medesimo problema.
Per contro, né nel corso del procedimento amministrativo né dinanzi al Tribunale la ricorrente ha fornito documenti giustificativi
idonei a dimostrare l’esattezza delle proprie dichiarazioni secondo cui sperimentazioni a carattere più generale del sistema
Endovena erano state effettuate prima del deposito della domanda di contributo.
Alla luce di tali dati, l’affermazione contenuta nella decisione impugnata secondo cui non era stata condotta alcuna sperimentazione
preventiva relativa alla tecnica Endovena può, senza dubbio, apparire esagerata. Tuttavia, le sperimentazioni assai specifiche
e puntuali per le quali la ricorrente ha fornito documenti giustificativi non sono paragonabili a quelle di cui si parla nella
domanda di contributo.
L’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione ha avuto modo di valutare le sperimentazioni preliminari prima di
concedere il contributo, ritenendole poi sufficienti, non vale a confutare il presente addebito. Da un lato, il fatto che
la Commissione non abbia avuto dubbi quanto alla veridicità delle affermazioni contenute nella domanda al momento della concessione
del contributo non prova che esse fossero effettivamente esatte. Dall’altro, la ricorrente non può invocare il fatto che la
Commissione non ha effettuato un esame approfondito di tali affermazioni prima della concessione del contributo per sfuggire
alle conseguenze delle indicazioni inesatte da essa stessa fornite.
Le constatazioni risultanti dal controllo effettuato nel 1993, secondo le quali «sono stati operati raffronti, analisi e rilievi
sui risultati [del metodo Endovena e del metodo tradizionale] e i dati ottenuti sono stati rilevati in fogli informatizzati»,
neppure dimostrano che le indicazioni relative alle sperimentazioni preventive, contenute nella domanda di contributo, corrispondessero
alla realtà. Infatti, tali constatazioni non si riferiscono alle sperimentazioni effettuate antecedentemente alla domanda
di contributo, bensì all’esecuzione del progetto stesso.
Di conseguenza, gli argomenti addotti dalla ricorrente non sono idonei ad invalidare la constatazione, contenuta nella decisione
impugnata, secondo cui la domanda di contributo conteneva indicazioni non veritiere quanto alle sperimentazioni preliminari.
Tale fatto costituisce una violazione dell’obbligo di informazione e di correttezza che incombeva alla ricorrente e, pertanto,
un’irregolarità ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88.
Allo stesso modo, a motivo delle indicazioni inesatte contenute nella domanda, la decisione di concessione del contributo
è viziata da errori di fatto riguardanti circostanze importanti per valutare se il progetto meritasse la concessione di un
contributo. La detta decisione è dunque illegittima. Orbene, risulta dalla giurisprudenza della Corte che l’amministrazione
può revocare con effetto retroattivo un atto amministrativo favorevole viziato da illegittimità, a condizione che non venga
violato né il principio della certezza del diritto né quello della tutela del legittimo affidamento. Tale possibilità, riconosciuta
allorché il beneficiario dell’atto non ha contribuito alla illegittimità di quest’ultimo, sussiste a maggior ragione nel caso
in cui, come nella fattispecie, l’illegittimità sia stata provocata dal beneficiario stesso (sentenza 24 gennaio 2002, Conserve
Italia/Commissione, citata supra al punto 87, punto 90).
Pertanto, legittimamente la Commissione ha assunto le indicazioni non veritiere, contenute nella domanda di contributo, quale
fondamento della decisione impugnata.
b) Quanto all’addebito relativo all’inesistenza delle risorse umane menzionate nella domanda di contributo
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, secondo trattino, quanto segue:
«(...) Le risorse umane di cui si fa menzione ai punti 6.1.3 e 6.2.3 della domanda di contributo sono inesistenti.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente afferma che esiste un palese contrasto tra tale addebito e le constatazioni formulate dagli ispettori nel 1993
relativamente alla competenza delle persone destinate al progetto. Essa rileva come l’allegato della relazione di questo primo
controllo contenesse i nomi dei responsabili del progetto. La ricorrente insiste sul fatto che, in occasione del primo controllo,
le persone interessate erano state reputate sufficientemente qualificate. A suo avviso, il fatto che il progetto sia stato
effettivamente eseguito e che persone qualificate vi abbiano partecipato risulta anche da una perizia disposta dalla Procura
della Repubblica di Fermo e trasmessa alla Commissione, in allegato alla lettera della ricorrente medesima del 12 giugno 2000.
La Commissione rileva come le persone destinate al progetto che la ricorrente aveva dichiarato di voler impiegare ai fini
di quest’ultimo fossero più qualificate e numerose di quelle cui essa ha effettivamente fatto ricorso.
─ Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda i «mezzi umani» che dovevano essere impiegati nell’ambito del progetto, la domanda di contributo faceva
riferimento, per la prima fase, ad un «gruppo di direzione e di gestione» composto dagli azionisti della società ricorrente
ed alla partecipazione della «presidente di un’associazione ambientalista», esperta nell’attuazione e nella gestione di coltivazioni
di alberi da frutto, nonché del personale docente e degli studenti dell’Istituto Tecnico Agrario Statale di Ascoli Piceno,
del preside dell’Istituto delle coltivazioni arboree della Facoltà di Agraria dell’Università di Perugia e di un direttore
tecnico, perito agrario, che si era occupato negli anni precedenti della gestione di coltivazioni di alberi da frutto e della
frigoconservazione. Quanto alla seconda fase, la domanda di contributo faceva riferimento alla partecipazione di un chimico
dell’Università di Ancona specializzato in prodotti di alberi da frutto, nonché di un professore universitario specializzato
in frigoconservazione e di un responsabile della gestione e del coordinamento del progetto.
La ricorrente non afferma che tutte le persone menzionate nella domanda abbiano effettivamente lavorato nell’ambito del progetto.
Essa sottolinea invece che le persone che vi hanno partecipato erano sufficientemente qualificate. Orbene, nell’elenco allegato
al rapporto di controllo del 1993, al quale fa riferimento la ricorrente, figurano i nomi di undici persone. L’elenco non
precisa quali sono le loro qualifiche, ma indica le loro funzioni, vale a dire tre «coordinatori del progetto», due «scienziati»,
due «amministratori», un agronomo, un tecnico informatico, un contabile e un consulente tributario. Anche a supporre che tutte
queste persone possano essere considerate come «responsabili» del progetto Endovena, nulla consente di concludere che le loro
qualifiche fossero di un livello altrettanto elevato di quelle di alcune delle persone ─ come i professori universitari ─
menzionate nella domanda di contributo.
L’effettiva esecuzione del progetto – che la stessa ricorrente afferma non aver prodotto i risultati sperati – non dimostra
neppure che le qualifiche delle persone che vi hanno contribuito corrispondessero a quelle indicate nella domanda di contributo.
Infine, se è vero che la relazione peritale invocata dalla ricorrente giunge alla conclusione che la «sperimentazione appare
pienamente rispondente al programma inizialmente presentato» alla Commissione, l’esperto tuttavia non si pronuncia sulle qualifiche
delle persone che hanno prestato la propria opera nell’ambito del progetto.
Orbene, sostituendo, ai fini dell’esecuzione del progetto, persone eccezionalmente qualificate, menzionate nella domanda,
con altre persone per le quali non è provato che le relative qualifiche fossero di livello equivalente, la ricorrente ha apportato
una modifica importante che incide sulle condizioni di attuazione del progetto. Tuttavia, non risulta dal fascicolo che essa
abbia chiesto l’approvazione della Commissione per tale modifica.
Pertanto, legittimamente la Commissione ha assunto tale circostanza a fondamento della decisione impugnata.
c) Quanto all’addebito relativo alla mancata partecipazione al progetto dell’Ispettorato provinciale dell’agricoltura
La decisione impugnata constata, all’ottavo ‘considerando’, terzo trattino, quanto segue:
«Contrariamente a quanto affermato nella domanda di contributo, l’Ispettorato provinciale dell’agricoltura non ha alcun rapporto
con il progetto, non è stato avviato alcun contatto ufficiale con la suddetta amministrazione e non è stata prevista alcuna
partecipazione finanziaria della stessa.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che nessuna partecipazione finanziaria dell’Ispettorato provinciale dell’agricoltura al progetto era
stata prevista in sede di domanda di contributo, né tanto meno nell’ambito della decisione di concessione del contributo medesimo,
dal momento che la detta autorità non disponeva dei mezzi finanziari necessari. La domanda di contributo avrebbe semplicemente
fatto allusione a future iniziative dell’organismo, non meglio precisate, ed alla probabilità (non equivalente alla certezza)
di una partecipazione finanziaria. La ricorrente aggiunge che essa intratteneva contatti informali con l’autorità amministrativa
di cui sopra ed attendeva l’esito positivo della fase dimostrativa prima di coinvolgerla attivamente nel progetto.
La Commissione afferma che la domanda di contributo lasciava chiaramente intendere che la ricorrente si proponeva di instaurare
contatti ufficiali sin dalle fasi iniziali del progetto e che una partecipazione finanziaria della detta autorità amministrativa
era effettivamente prevista, restando incerta soltanto la misura della partecipazione di quest’ultima.
─ Giudizio del Tribunale
Nella domanda di contributo, la ricorrente aveva indicato quanto segue:
«La società Euroagri lascerà all’Ispettorato dell’agricoltura la valutazione e la scelta della località che l’amministrazione
riterrà più indicata per ivi prendere in affitto circa 18 ettari di terra per le dimostrazioni della coltivazione di alberi
da frutto con tecnica “Endovena”».
Inoltre, la domanda di contributo indicava quanto segue:
«9. Programma di finanziamento
L’Ispettorato dell’agricoltura di Ascoli Piceno, interessato al progetto, con il coordinamento del dr. Armellini, responsabile
del servizio, [intraprenderà] i passi necessari per il finanziamento locale di una parte del progetto.
È probabile che il finanziamento suddetto ammonti al 5% circa del costo totale».
La ricorrente non ha presentato alcun documento giustificativo idoneo a dimostrare una partecipazione dell’Ispettorato provinciale
dell’agricoltura al progetto in questione. Essa, pur affermando di aver avuto contatti informali con tale autorità, non ha
fornito alcun documento di prova in tal senso. Orbene, la partecipazione della detta autorità al progetto, così come prevista
nella domanda di contributo, non era semplicemente informale. In particolare, la detta autorità avrebbe dovuto intervenire
nella scelta del terreno sul quale doveva svolgersi una delle fasi del progetto. Ora, la ricorrente non sostiene che l’autorità
summenzionata sia stata coinvolta nella scelta del terreno.
Quanto poi alla partecipazione finanziaria dell’Ispettorato dell’agricoltura, è vero che la domanda non la presenta come una
certezza. Tuttavia, l’affermazione secondo cui «l’Ispettorato dell’agricoltura intraprenderà i passi necessari per il finanziamento
locale di una parte del progetto» implica che siano state assunte iniziative ufficiali per ottenere tale finanziamento. Orbene,
la ricorrente non sostiene che ciò sia avvenuto.
Pertanto, gli argomenti della ricorrente non sono idonei a invalidare la constatazione secondo cui l’Ispettorato dell’agricoltura
non è stato coinvolto nel progetto nella maniera prevista dalla domanda di contributo. È dunque giocoforza constatare come
la ricorrente abbia apportato una modifica importante del progetto, ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88,
senza chiedere l’approvazione della Commissione.
d) Quanto all’addebito relativo al fatto che nessuna delle persone citate nell’elenco dei referenti tecnico-scientifici ha
partecipato alla realizzazione del progetto
La decisione impugnata constata, all’ottavo ‘considerando’, quarto trattino, quanto segue:
«Nessuna delle persone indicate nell’elenco dei [referenti] tecnico-scientifici allegato alla domanda di contributo ha partecipato
direttamente o indirettamente alla realizzazione del progetto.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente afferma di essersi basata su pubblicazioni scientifiche realizzate da studiosi del settore e di aver fatto ricorso,
per la realizzazione del progetto, a tecnici propri, circostanza questa che sarebbe stata accertata in occasione del controllo
del 1993. Ad ogni modo, la decisione di concessione di contributo non conteneva, a suo avviso, alcuna indicazione in proposito.
La Commissione respinge tali argomenti.
─ Giudizio del Tribunale
In allegato alla domanda di contributo, la ricorrente aveva presentato un elenco di dieci persone quali «referenti tecnico-scientifici».
Il ruolo di tale elenco nell’ambito della domanda di contributo non risulta chiaramente da quest’ultima. In particolare, la
domanda non indica che le persone menzionate in tale elenco dovevano partecipare attivamente al progetto.
Stanti tali premesse, il fatto che le persone suddette non abbiano partecipato al progetto non può essere qualificato come
irregolarità commessa in sede di esecuzione del progetto, né come modifica importante di quest’ultimo, ai sensi dell’art. 24,
n. 2, del regolamento n. 4253/88.
e) Quanto all’addebito relativo alle spese di manodopera
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, quinto trattino, quanto segue:
«Le spese di manodopera e relativi oneri sono stati imputati forfettariamente a carico del progetto in ragione del 50% delle
spese totali di personale della società Euroagri, beneficiaria del progetto, senza che sia stata fornita alla Commissione
alcuna giustificazione particolareggiata delle persone occupate e dei lavori effettuati.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente ritiene di aver agito correttamene imputando forfettariamente al progetto il 50% delle spese complessive per
il personale. Essa evidenzia come le spese sostenute corrispondano esattamente alle spese previste dalla decisione di finanziamento
adottata dalla Commissione. Pertanto, quest’ultima non potrebbe considerarle aprioristicamente incongrue. La ricorrente ricorda
che, in occasione del controllo del 1993, era stata constatata l’esecuzione di un’ingente mole di lavoro e che le relazioni
inviate alla Commissione contenevano una giustificazione particolareggiata delle modalità di calcolo delle spese per il personale,
un’analisi dettagliata delle ore dedicate al progetto, una descrizione specifica dei sistemi e degli indicatori di calcolo
della manodopera, nonché un’esposizione delle ragioni tecniche che avevano imposto la presenza costante del personale nell’area
del progetto. Nella sua replica, la ricorrente fa valere che il numero di 471 ore lavorative per ettaro da essa calcolato
per il progetto era inferiore alla cifra di 800 ore per ettaro risultante da una tabella specificante le ore lavorative necessarie
sugli alberi da frutto, predisposta dalle autorità italiane. La detta ricorrente ritiene che ciò dimostri che essa non ha
sovrastimato i costi di manodopera.
La Commissione rileva come il Fondo finanzi soltanto una certa percentuale dei costi effettivamente sopportati ai fini della
realizzazione del progetto e precisa che la censura mossa contro la ricorrente nella decisione impugnata è di non aver fornito
alcuna giustificazione dettagliata e comprovata del numero delle persone effettivamente impiegate e delle loro attività sui
terreni destinati al progetto.
─ Giudizio del Tribunale
La tesi della ricorrente secondo cui le spese di manodopera da essa imputate al progetto erano giustificate in quanto corrispondenti
a quelle previste dalla decisione di concessione del contributo non può essere accolta. Se è vero che tanto la domanda di
contributo quanto la decisione di concessione del medesimo svolgono un ruolo importante per stabilire se l’esecuzione del
progetto sia corretta, nondimeno le cifre contenute nei detti documenti relative ai costi del progetto hanno il carattere
di una stima ex ante. Il beneficiario può chiedere il versamento del contributo soltanto per le spese che egli abbia effettivamente
sostenuto e che possano, ex post, essere ritenute giustificate in base al progetto. Orbene, la ricorrente non sostiene di
aver fornito documenti giustificativi, quali ad esempio contratti di lavoro o buste paga dei propri dipendenti, ovvero la
descrizione dettagliata delle attività di ciascuna delle persone coinvolte nella realizzazione del progetto, documenti che
avrebbero permesso alla Commissione di verificare quali fossero le spese di manodopera effettivamente sostenute per il progetto
stesso. Tali documenti giustificativi non possono essere sostituiti dai calcoli effettuati dalla ricorrente relativamente
al numero annuale di ore lavorative per ettaro necessarie ai fini del progetto, posto che tali calcoli non dimostrano che
le dette ore di lavoro siano state effettivamente eseguite e siano state pagate dalla ricorrente.
Ne consegue che la ricorrente non ha addotto elementi atti ad escludere l’addebito relativo alla mancanza di un rendiconto
dettagliato delle spese di manodopera attinenti al progetto.
Orbene, come illustrato supra al punto 83, i beneficiari di contributi comunitari sono tenuti a fornire alla Commissione informazioni
sufficientemente precise, affinché quest’ultima possa verificare se le spese per la copertura delle quali il contributo comunitario
viene utilizzato siano giustificate. Omettendo di fornire tali informazioni documentate, relative alle spese di manodopera,
la ricorrente ha violato l’obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e beneficiari di contributi
comunitari, ciò che deve essere considerato come un’irregolarità ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88,
tanto nella sua versione originaria quanto nella sua versione modificata (v., in tal senso, sentenza Comunità montana della
Valnerina/Commissione, citata supra al punto 41, punto 97).
f) Quanto all’addebito relativo all’imputazione di una parte dell’ammortamento dell’hangar e delle celle frigorifere ai costi
del progetto
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, sesto trattino, quanto segue:
«Il progetto prevedeva la locazione di un hangar e di celle frigorifere. L’Euroagri ha fatto costruire l’hangar ed ha acquistato
le celle frigorifere nel 1993 nel quadro del progetto n. 92.CT.IT.05.016 a titolo del regolamento (CEE) [del Consiglio 29
marzo 1990,] n. 866, [relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli
(GU L 118, pag. 46)], sovvenzionato dalla Commissione e dalle autorità regionali. L’ammortamento di questi beni è stato imputato
a carico del progetto Endovena in ragione del 30%. Si tratta quindi di duplice finanziamento.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente è dell’avviso che l’imputazione al progetto del 30% dell’ammortamento delle celle frigorifere e dell’hangar
fosse giustificato. Essa riconosce di aver ottenuto, nel 1999, un contributo comunitario ai sensi del regolamento n. 866/90
per la costruzione e l’acquisto degli impianti suddetti, ma sottolinea come tale finanziamento fosse stato concesso per la
costruzione delle strutture, mentre il costo imputato al progetto nel caso di specie è quello relativo al loro utilizzo temporaneo.
Mettendo le proprie infrastrutture a disposizione del progetto, anziché prendere in affitto impianti appartenenti a terzi,
la ricorrente avrebbe effettivamente sopportato il costo del loro utilizzo temporaneo. Infatti, essa avrebbe rinunciato all’utilizzo,
ai fini della normale produzione, di una superficie corrispondente all’incirca ad un terzo di tali infrastrutture. La quota
di ammortamento del 30% imputata al progetto costituirebbe soltanto una base di riferimento per determinare il valore dell’utilizzo
del bene e corrisponderebbe al normale canone che la ricorrente avrebbe dovuto pagare in caso di locazione.
La Commissione respinge tali argomenti e fa valere che la ricorrente ha calcolato la quota dell’ammortamento degli impianti
in rapporto al costo complessivo del loro acquisto, ivi compresa la parte finanziata dal Fondo, e non in rapporto al costo
di acquisto da essa effettivamente sostenuto.
─ Giudizio del Tribunale
Destinando un terzo dell’hangar e delle celle frigorifere al progetto Endovena, la ricorrente ha parzialmente rinunciato all’utilizzo
di tali impianti per le proprie normali attività di produzione e di commercializzazione. La Commissione non sostiene che tale
nuova destinazione delle strutture fosse incompatibile con la finalità del contributo concesso per la loro costruzione ed
il loro acquisto ai sensi del regolamento n. 866/90. Stanti tali premesse, deve ritenersi che la ricorrente fosse legittimata
ad imputare al progetto Endovena il costo da essa effettivamente sopportato a motivo della destinazione a nuovo utilizzo di
tali impianti.
Tuttavia, per calcolare tale costo, la ricorrente non può omettere di considerare il finanziamento comunitario da essa ottenuto
ai sensi del regolamento n. 866/90. Infatti, riducendo i costi di costruzione e di acquisto degli impianti, il detto finanziamento
riduce anche i relativi costi di esercizio per la ricorrente.
Pertanto, imputando al progetto il 30% dell’ammortamento delle strutture suddette, senza tener conto del finanziamento comunitario
da essa ottenuto per la loro costruzione, la ricorrente ha imputato al progetto costi superiori a quelli effettivamente sostenuti.
Di conseguenza, la valutazione della Commissione secondo cui la ricorrente ha in tal modo cercato di ottenere un doppio finanziamento
per gli stessi beni è fondata.
L’imputazione di spese superiori a quelle effettivamente sostenute dev’essere considerata come una grave violazione delle
condizioni di concessione del contributo finanziario, nonché dell’obbligo di correttezza che incombe al beneficiario di quest’ultimo.
Si tratta dunque di un’irregolarità ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, tanto nella sua versione originaria
quanto nella sua versione modificata (v., in tal senso, sentenza Comunità montana della Valnerina/Commissione, citata supra
al punto 41, punto 81).
g) Quanto all’addebito relativo all’imputazione di una parte dell’ammortamento del materiale agricolo ai costi del progetto
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, settimo trattino, quanto segue:
«L’ammortamento del materiale agricolo utilizzato per l’attuazione del progetto è stato imputato forfetariamente a carico
del progetto in ragione del 30% dell’ammortamento annuo totale del materiale agricolo della società. Tale ammortamento è stato
ugualmente imputato nella voce di spesa del progetto “gasolio agricolo”, cosa che dà luogo ad una duplice imputazione.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente nega che vi sia stata una doppia imputazione dell’ammortamento del materiale agricolo. Essa precisa che la voce
di spesa «gasolio agricolo» riguarda le spese relative al consumo di carburante connesso all’utilizzo dei veicoli nell’ambito
del progetto, mentre il costo relativo all’ammortamento del materiale agricolo rappresenta il costo di utilizzo delle attrezzature.
Secondo la Commissione, l’ammortamento delle attrezzature è stato imputato due volte al progetto, una volta in quanto tale
e una seconda volta per il fatto che la ricorrente ha imputato al progetto, per gli anni 1994 e 1995, il costo forfettario
a chilometro o ad ora per l’utilizzo di tali attrezzature. Orbene, tali costi forfettari coprono non soltanto i costi per
il carburante, ma anche l’ammortamento delle attrezzature, le spese di manutenzione, nonché le tasse, le assicurazioni e le
altre spese connesse.
─ Giudizio del Tribunale
Dai documenti prodotti dalla Commissione in risposta ai quesiti del Tribunale, l’autenticità dei quali non è stata contestata
dalla ricorrente, risulta che quest’ultima ha imputato al progetto Endovena il 30% dell’ammortamento delle macchine agricole
per gli anni 1993, 1994 e 1995. Inoltre, la ricorrente ha imputato al progetto, per l’anno 1993, il 30% delle proprie spese
per carburanti e lubrificanti. Per contro, per gli anni 1994 e 1995, essa ha calcolato il numero di chilometri percorsi dai
suoi veicoli, e addirittura il numero di ore di funzionamento delle macchine agricole, di cui essa ha imputato il 30% al progetto.
La ricorrente ha calcolato il costo per chilometro, e perfino per ora di funzionamento, in modo forfettario. Quanto al costo
per chilometro, essa si è basata su dati dell’Automobile Club italiano, mentre non ha indicato alcuna fonte quanto al costo
forfettario per ora di utilizzo delle macchine agricole. Orbene, la ricorrente non ha addotto argomenti idonei ad invalidare
la tesi della Commissione secondo cui tanto il costo forfettario a chilometro per i veicoli quanto il costo forfettario ad
ora per le macchine agricole comprendono l’ammortamento di tali attrezzature. Di conseguenza, essa non ha dimostrato l’infondatezza
dell’addebito relativo alla doppia imputazione al progetto, per gli anni 1994 e 1995, dell’ammortamento delle dette attrezzature.
Come illustrato supra al punto 148, l’imputazione di spese superiori a quelle effettivamente sostenute costituisce un’irregolarità
ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, tanto nella sua versione originaria quanto nella sua versione modificata.
h) Quanto all’addebito relativo all’imputazione di una parte dell’ammortamento della rete di irrigazione tradizionale
La decisione impugnata constata, all’ottavo ‘considerando’, ottavo trattino, quanto segue:
«L’ammortamento della rete irrigua tradizionale esistente nella proprietà è stato imputato forfettariamente a carico del progetto
in ragione del 30%. Poiché è stata installata e utilizzata una nuova rete specifica per il sistema “Endovena”, con relativo
costo imputato al progetto, l’imputazione dell’ammortamento dell’installazione di irrigazione tradizionale non è giustificata.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente sostiene che la rete tradizionale è stata effettivamente utilizzata ai fini del progetto, posto che la rete
di irrigazione destinata al progetto Endovena non poteva funzionare in modo autonomo se non alimentata dalla rete tradizionale.
Nella sua replica, la ricorrente afferma che la Commissione, laddove le addebita, nell’ambito del controricorso, di aver calcolato
l’ammortamento per l’insieme della rete tradizionale e non soltanto per la parte destinata ad alimentare la rete asservita
al progetto, deduce un motivo irricevibile, in quanto nuovo rispetto alle censure sollevate in precedenza. La ricorrente sottolinea
come l’ammortamento debba essere considerato in rapporto a tutta la rete di irrigazione dell’impresa agricola, dato che i
terreni utilizzati per il progetto erano ubicati in luoghi diversi all’interno dell’azienda e che quest’ultima era collegata
a una sola rete. Inoltre, la ricorrente fa valere che l’utilizzazione della rete esistente ha permesso una riduzione del costo
complessivo del progetto.
La Commissione precisa che la decisione di concessione del contributo prevedeva il costo di una nuova rete completa e specifica
e rileva come la percentuale di ammortamento imputata a tale titolo al progetto sia stata calcolata per l’insieme della rete
tradizionale e non per la parte utilizzata per il progetto.
─ Giudizio del Tribunale
In via preliminare, occorre rilevare come la Commissione, nel suo controricorso, abbia precisato e delimitato la portata dell’addebito
formulato nella decisione impugnata relativo all’imputazione dell’ammortamento della rete di irrigazione tradizionale. La
tesi della ricorrente secondo cui la Commissione ha formulato un addebito nuovo rispetto a quello sollevato nell’ambito del
procedimento amministrativo non può dunque essere accolta.
Quanto alla fondatezza dell’addebito, occorre ricordare che, nella descrizione del budget necessario per l’attuazione del
progetto presentata nella domanda di contributo, la ricorrente aveva indicato un importo di ECU 97 000 per «irrigazione rete
completa fissa». Per contro, non era previsto alcun costo per l’utilizzazione della rete tradizionale.
Tuttavia, il progetto prevedeva che i risultati della tecnica Endovena sarebbero stati raffrontati con quelli dei metodi tradizionali
e che alcuni terreni destinati al progetto sarebbero stati coltivati in maniera tradizionale. Pertanto, per tali terreni,
l’utilizzazione della rete tradizionale nell’ambito del progetto era necessaria.
Alla luce di tali circostanze, appare giustificato imputare al progetto l’ammortamento della rete tradizionale per i terreni
coltivati in modo tradizionale ed utilizzati a fini di raffronto nell’ambito del progetto. Per contro, diversa soluzione si
impone relativamente all’imputazione forfettaria del 30% dell’ammortamento di tale rete. Infatti, la superficie dell’azienda
della ricorrente era di 81 ettari, 24 dei quali venivano utilizzati per il progetto. Di questi 24 ettari, 10,5 dovevano essere
coltivati con la tecnica Endovena. Pertanto, l’imputazione della rete di irrigazione tradizionale poteva essere giustificata
soltanto per 13,5 ettari, vale a dire circa il 17% della superficie dell’azienda.
La ricorrente non ha dimostrato che l’eventuale distanza tra i diversi terreni interessati dal progetto potesse giustificare
l’imputazione a quest’ultimo di una parte più rilevante dei costi della rete di irrigazione tradizionale. Infatti, tale rete
poteva essere utilizzata anche per le coltivazioni tradizionali che si trovavano sugli altri terreni destinati alla normale
produzione.
La ricorrente non ha dunque addotto argomenti idonei ad escludere l’addebito relativo al carattere ingiustificato dell’imputazione
forfettaria del 30% dell’ammortamento della rete di irrigazione tradizionale al progetto.
Pertanto, anche sotto questo aspetto, la ricorrente ha imputato al progetto costi superiori a quelli che ha dimostrato di
aver effettivamente sostenuto, comportamento questo che costituisce un’irregolarità ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento
n. 4253/88, tanto nella sua versione originaria quanto nella sua versione modificata.
i) Quanto all’addebito relativo all’indennità annua per perdita di introiti corrisposta al sig. Biego
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, nono trattino, quanto segue:
«Il terreno su cui sono state realizzate le colture è un terreno di proprietà dell’Euroagri, ceduto in affitto al sig. Biego.
Come compenso per la disponibilità del terreno, l’Euroagri ha versato al sig. Biego un’indennità per perdita di utili di circa
300 000 000 di lire all’anno per gli anni 1993 e 1994. Non è stato presentato alcun contratto, né alcuna base di calcolo a
giustificazione dell’importo dell’indennità annua versata al sig. Biego. Inoltre, il contratto d’affitto scadeva nel 1993.
(...)».
.
─ Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che l’importo dell’indennità annua di lire italiane (ITL) 300 milioni, versata per gli anni 1993 e
1994 al sig. Biego, era giustificato. Essa produce una copia del contratto di affitto di fondi rustici datato 31 dicembre 1990,
con il quale essa ha ceduto in affitto la propria azienda al sig. Biego. La constatazione della Commissione secondo cui tale
contratto scadeva nel 1993 non terrebbe conto del fatto che, secondo la normativa italiana, i contratti di questo tipo hanno
una durata minima di quindici anni.
L’importo dell’indennità in questione sarebbe stato ritenuto congruo dal consulente tecnico designato dalla Procura della
Repubblica di Fermo. Quanto ai calcoli effettuati in proposito dalla Commissione, fondati sul canone convenuto tra il sig. Biego
e la ricorrente, quest’ultima fa valere che l’indennità versata al sig. Biego teneva conto del mancato guadagno e sottolinea
la quantità enorme di frutti che i 24 ettari di terreno in questione potevano produrre.
La Commissione rileva come la produzione del contratto di affitto di fondi rustici sia stata tardiva, in quanto intervenuta
successivamente all’adozione della decisione impugnata. Essa rileva che il detto contratto aveva fissato il canone per l’affitto
di tutta l’azienda appartenente alla ricorrente in misura pari a ITL 100 milioni annui. Tale importo corrisponderebbe, in
sostanza, a quello di ITL 110 887 000 annui risultante dalla consulenza tecnica fatta valere dalla ricorrente. Dato che le
superfici utilizzate per il progetto corrispondevano ad una parte soltanto dell’azienda, la Commissione ritiene che l’indennità
annua pagata al sig. Biego non avrebbe dovuto, per tale motivo, superare ITL 32,8 milioni. Anche se l’indennità fosse stata
calcolata sulla base del reddito ottenuto, secondo la ricorrente, dall’impresa agricola del sig. Biego nel 1991 e nel 1992
(ITL 332 milioni annui circa), l’indennità annua pagabile a questi non avrebbe potuto essere superiore a ITL 98,4 milioni,
posto che soltanto 24 degli 81 ettari dell’impresa erano stati destinati al progetto e soltanto 10,5 ettari erano stati coltivati
con la tecnica Endovena. La ricorrente non avrebbe fornito alcuna spiegazione plausibile dell’importo dell’indennità.
─ Giudizio del Tribunale
Occorre preliminarmente rilevare come l’importo dell’indennità versato al sig. Biego superi l’importo di ECU 238 000, pari
ad ECU 119 000 per anno, previsto dalla decisione di concessione del contributo a titolo di indennità da versare agli agricoltori
per compensare il loro mancato guadagno durante la realizzazione del progetto. Infatti, un’indennità di ITL 300 milioni annui
corrispondeva, nel 1993, ad ECU 169 000 circa e, nel 1994, ad ECU 157 000 circa. Ad ogni modo, le cifre risultanti dalla decisione
di concessione del contributo hanno il carattere di una stima ex ante dei costi necessari per l’esecuzione del progetto e
non dimostrano che gli importi indicati siano effettivamente giustificati.
L’addebito essenziale formulato in proposito dalla decisione impugnata riguarda il fatto che la ricorrente non ha fornito
documenti giustificativi a sostegno del calcolo della detta indennità e, in particolare, che non è stato presentato alcun
contratto con il sig. Biego avente ad oggetto la messa a disposizione di una parte dell’azienda e la corrispondente indennità.
A questo proposito la ricorrente ha prodotto, in allegato al proprio atto introduttivo, il contratto di affitto con il quale
essa ha ceduto in locazione al sig. Biego la propria azienda per un canone annuo di ITL 100 milioni. Inoltre, la Commissione
ha presentato, quale allegato 7 del controricorso, una fattura emessa dal sig. Biego, in data 12 gennaio 1993, per un importo
di ITL 600 milioni a titolo di indennità per il mancato guadagno subìto per aver messo a disposizione della ricorrente i frutti
raccolti sui 24 ettari destinati al progetto.
Nessuno di questi due documenti consente di stabilire se l’importo della detta indennità fosse giustificato. Da un lato, la
ricorrente non ha presentato alcun elemento di prova concreto da cui possa dedursi che un utile di ITL 300 milioni annui corrispondesse
al normale utile che un agricoltore poteva ritrarre dai 24 ettari di terreno in questione. Dall’altro, essa non ha prodotto
il contratto con il sig. Biego dal quale avrebbe potuto risultare il metodo di calcolo e l’eventuale ragione giustificativa
di tale indennità.
La fattura emessa dal sig. Biego può certo essere interpretata nel senso che questi aveva concordato con la ricorrente un’indennità
forfettaria di ITL 300 milioni all’anno. Tuttavia, anche a supporre che ciò sia esatto, un tale accordo non è sufficiente
per dimostrare che l’importo così fissato fosse giustificato rispetto agli utili che il sig. Biego poteva aver effettivamente
perduto mettendo il terreno a disposizione del progetto. Una giustificazione siffatta era tanto più necessaria nel caso di
specie per il fatto che i rapporti esistenti tra il sig. Biego e la ricorrente possono far nascere dubbi quanto alla questione
se il contenuto degli accordi sulla base dei quali l’indennità è stata versata corrisponda a quello che avrebbe potuto avere
un accordo analogo concluso a normali condizioni di mercato, nonché per il fatto che l’importo dell’indennità era assai elevato
rispetto al canone che, secondo la consulenza tecnica fatta valere dalla ricorrente e prodotta in allegato al suo ricorso
introduttivo, poteva essere considerato congruo per tale terreno.
Infine, la detta consulenza si limita alla stima del canone appropriato per l’azienda della ricorrente e non contiene alcuna
indicazione che consenta di stabilire una congrua indennità per il mancato guadagno.
Pertanto, imputando al progetto un importo di ITL 600 milioni a titolo di indennità per il sig. Biego, senza fornire una giustificazione
di tale ammontare, la ricorrente ha violato l’obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e ai beneficiari
di contributi finanziari, ciò che va considerato come un’irregolarità ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88.
j) Quanto alla mancata realizzazione delle azioni di comunicazione e di diffusione
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, decimo trattino, quanto segue:
«Non sono state realizzate le azioni di comunicazione e di diffusione previste nella decisione, in particolare la concezione
e la produzione dei supporti audiovisivi destinati alla diffusione dell’insieme dei ‘know-how’ interessati dal progetto nonché
“dei supporti scritti e audiovisivi destinati alla strategia di comunicazione e di diffusione”.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente non nega che l’ultima fase del progetto, diretta alla diffusione dei risultati, non è stata realizzata completamente.
Essa ritiene tuttavia che questo fatto non possa esserle addebitato. Da un lato, i risultati finali negativi del progetto
giustificano, a suo avviso, il fatto che essa non abbia proceduto alla fase di divulgazione, la quale costituisce soltanto
un obiettivo ulteriore ed eventuale rispetto agli obiettivi strettamente attinenti alla produzione. Dall’altro, essa sottolinea
di non aver chiesto il finanziamento di tale fase dell’azione, nonché il fatto che la Commissione non ha cercato di conoscere
la ragione per la quale essa ricorrente non aveva chiesto il pagamento del saldo. Alla luce di tali circostanze, il comportamento
della Commissione avrebbe ingenerato nella ricorrente la convinzione di non dover procedere a quest’ultima fase. Ad ogni modo,
sarebbe stata realizzata un’attività di diffusione del metodo e dei risultati dell’esperimento.
La Commissione ritiene che i risultati negativi del progetto non autorizzino la ricorrente a modificare quest’ultimo in modo
significativo senza una previa comunicazione ad essa indirizzata. La Commissione afferma che la sua pretesa passività era
dovuta esclusivamente all’attesa dell’invio, da parte della ricorrente, della relazione finale, la quale le è pervenuta soltanto
successivamente al controllo effettuato nel 1997, e che, di conseguenza, il suo comportamento non avrebbe potuto ingenerare
un qualsivoglia affidamento in ordine all’accettazione, anche implicita, della decisione della ricorrente di non procedere
all’ultima fase del progetto.
─ Giudizio del Tribunale
Quanto alla tesi della ricorrente secondo cui essa non era obbligata a realizzare la fase di comunicazione e di diffusione,
è giocoforza riconoscere come la realizzazione di tale fase non avesse molto senso, posto che la fase di «dimostrazione» era
fallita. Tuttavia, la soppressione di una fase del progetto costituisce una modificazione importante del medesimo. Al riguardo,
risulta chiaramente dall’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, tanto nella sua versione originaria quanto nella versione
modificata, che tali modifiche possono dar luogo alla riduzione o alla sospensione del contributo qualora non venga richiesta
l’approvazione della Commissione.
Non è rilevante a questo proposito il fatto che la ricorrente non abbia chiesto il versamento dell’ultima rata del contributo.
Infatti, l’approvazione della sua domanda ha riguardato il progetto nel suo insieme ed essa ricorrente non poteva decidere
unilateralmente di realizzarlo soltanto in parte, anche rinunciando a una parte del finanziamento.
Allo stesso modo, la tesi della ricorrente, secondo cui il comportamento della Commissione e l’assenza di sorveglianza sul
suo progetto ai sensi dell’art. 25 del regolamento n. 4253/88 hanno ingenerato in lei un legittimo affidamento in ordine al
fatto che non fosse più necessario realizzare l’ultima fase del progetto, non può essere accolta. A questo proposito occorre
ricordare in particolare come la ricorrente, con lettera 14 maggio 1996, avesse annunciato alla Commissione l’invio delle
relazioni relative al progetto, senza fornire la minima indicazione del fatto che quest’ultimo era fallito e che l’ultima
fase non sarebbe stata realizzata. Orbene, le relazioni annunciate in tale lettera sono state inviate alla Commissione soltanto
successivamente al controllo effettuato nel 1997. Pertanto, la ricorrente non aveva alcun motivo di ritenere conseguita l’approvazione,
da parte della Commissione, della modifica unilaterale del progetto.
Di conseguenza, la ricorrente non ha confutato la constatazione, contenuta nella decisione impugnata, secondo cui essa aveva
proceduto ad una modifica importante del progetto senza chiedere l’approvazione della Commissione.
k) Quanto all’addebito relativo alla contraffazione di due firme ad opera del sig. Biego
La decisione impugnata rileva, all’ottavo ‘considerando’, ultimo trattino, quanto segue:
«Le lettere del 26.3.1994 e dell’11.7.1994 inviate alla Commissione sono a firma della sig.ra Forlenza, amministratrice dell’Euroagri.
Il sig. Biego ha dichiarato per iscritto di aver contraffatto tali firme.
(...)».
─ Argomenti delle parti
La ricorrente non nega che il sig. Biego ha apposto su due lettere indirizzate alla Commissione la firma apocrifa di sua moglie,
all’epoca amministratrice della ricorrente. Essa contesta tuttavia che si tratti di un’irregolarità, in quanto il sig. Biego
disponeva, in virtù di una procura generale, dei poteri necessari per sottoscrivere qualsiasi atto riguardante la ricorrente
in nome di sua moglie.
La Commissione fa osservare come la contraffazione di firme costituisca un comportamento censurabile. Essa è del parere che
tale comportamento violi l’obbligo di correttezza che incombe ai beneficiari di un contributo.
─ Giudizio del Tribunale
In assenza di espresse disposizioni contenenti un divieto in tal senso, il beneficiario di un contributo comunitario può farsi
rappresentare, nei suoi rapporti con la Commissione, da altre persone. Tuttavia, al fine di garantire il regolare svolgimento
del progetto, è importante che qualsiasi forma di rappresentanza sia resa trasparente e, in particolare, che l’identità del
mandatario venga correttamente indicata in modo tale che l’istituzione possa, ove lo ritenga necessario, chiedere che quest’ultimo
dimostri di essere debitamente autorizzato a compiere l’atto in questione in nome del beneficiario. Infatti, se la rappresentanza
non è resa trasparente, possono successivamente sorgere dubbi quanto alla validità degli atti compiuti dal rappresentante,
ciò che può mettere in pericolo la corretta esecuzione del progetto di cui trattasi.
Orbene, l’utilizzo della firma apocrifa del legale rappresentante del beneficiario ad opera di un mandatario è contrario a
tale esigenza di trasparenza nei rapporti tra il beneficiario stesso e la Commissione, in quanto è idoneo ad indurre quest’ultima
in errore circa l’opportunità di chiedere al mandatario di fornire la prova dei propri poteri. A questo proposito poco importa
sapere se il rappresentante fosse o no munito di una procura nel momento in cui ha compiuto atti in nome del beneficiario,
posto che la rappresentanza, in quanto tale, non è stata portata a conoscenza della Commissione. Infatti, nei limiti in cui
la Commissione non dispone della prova dei poteri di rappresentanza della persona che ha agito in nome del beneficiario, quest’ultimo
può riservarsi di ratificare o di contestare, in un momento successivo, il contenuto degli atti compiuti dal suo rappresentante.
Un comportamento idoneo a creare una simile situazione di incertezza giuridica non è, in linea di principio, compatibile con
il dovere di informazione e di correttezza che incombe al beneficiario del contributo.
Quanto alle conseguenze di un tale comportamento, è tuttavia necessario tener conto del fatto che la soppressione del contributo
a motivo di un’irregolarità ha il carattere di una sanzione nei limiti in cui determina il rimborso di somme superiori a quelle
illegittimamente ottenute per effetto dell’irregolarità stessa (v. supra, punto 37). La detta misura può dunque essere inflitta
soltanto fondandosi su una base giuridica chiara e inequivoca (sentenze della Corte 25 settembre 1984, causa 117/83, Könecke,
Racc. pag. 3291, punto 11, e 12 dicembre 1990, causa C‑172/89, Vandemoortele/Commissione, Racc. pag. I‑4677, punto 9).
Orbene, mentre è evidente che la trasmissione di informazioni idonee ad indurre la Commissione in errore quanto alle condizioni
di concessione del contributo, alla corretta esecuzione del progetto o alle spese necessarie a tal fine costituisce un’irregolarità
ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, non è altrettanto chiaro che sussista violazione degli obblighi incombenti
al beneficiario in caso di utilizzazione di una firma apocrifa da parte del mandatario di quest’ultimo, qualora esista una
procura o l’atto in questione venga ratificato, in modo tale che il comportamento in questione non abbia potuto influire sulla
concessione del contributo, sullo svolgimento del progetto e sugli importi corrisposti.
In tali circostanze, non sussiste una base giuridica sufficientemente chiara e inequivoca per qualificare come irregolarità
la firma delle due lettere ad opera del sig. Biego con il nome della sig.ra Forlenza. Pertanto, tale fatto non può essere
validamente assunto nel caso di specie quale fondamento per la soppressione del contributo (v., per un risultato analogo motivato
in base al principio di proporzionalità, sentenza Comunità montana della Valnerina/Commissione, citata supra al punto 41,
punti 65 e 66).
3. Conclusione relativa al quarto motivo
Dalle considerazioni che precedono risulta che due dei fatti addebitati alla ricorrente con la decisione impugnata non possono
essere assunti a fondamento per l’applicazione dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88. Si tratta, da un lato, dell’addebito
contenuto nell’ottavo ‘considerando’, quarto trattino, della decisione impugnata, relativo al fatto che le persone citate
nell’elenco dei referenti tecnico-scientifici non hanno partecipato alla realizzazione del progetto e, dall’altro, dell’addebito
contenuto nell’ultimo trattino del medesimo ‘considerando’, riguardante l’apposizione della firma apocrifa della sig.ra Forlenza,
ad opera del sig. Biego, su due lettere inviate alla Commissione.
Per contro, nove degli undici fatti o comportamenti addebitati alla ricorrente nella decisione impugnata sono stati correttamente
qualificati come irregolarità ovvero modifiche importanti del progetto. La decisione impugnata ha dunque rilevato gravi violazioni
dell’obbligo di informazione e di correttezza che incombe al beneficiario di un contributo comunitario, in particolare l’inserimento
di indicazioni non veritiere nella domanda di contributo e l’imputazione al progetto di taluni costi superiori a quelli effettivamente
sostenuti. Tali irregolarità sono pienamente sufficienti per giudicare, salvo l’esame del motivo relativo alla violazione
del principio di proporzionalità, che i presupposti per una soppressione del contributo, fissati dall’art. 24, n. 2, del regolamento
n. 4253/88, risultano sussistenti nel caso di specie e per concludere che la Commissione non poteva ragionevolmente far altro
che decidere la soppressione integrale del contributo. Infatti, paragonati a tali irregolarità, gli altri due addebiti contemplati
al punto precedente hanno un’importanza minore, e il fatto che non possano essere presi in considerazione non può pregiudicare
la valutazione compiuta in merito alla gravità delle irregolarità legittimamente constatate dalla Commissione.
Di conseguenza, il fatto che il quarto motivo sia parzialmente fondato non può determinare l’annullamento della decisione
impugnata.
F –
Quanto al quinto motivo, relativo ad una violazione del principio di proporzionalità
1. Argomenti delle parti
A sostegno di tale motivo, la ricorrente insiste sul fatto che le violazioni che le vengono addebitate non costituiscono un
inadempimento delle condizioni di concessione del contributo, posto che soltanto la fase di divulgazione e di diffusione del
know-how non è stata realizzata. Il fatto che tale fase non sia stata oggetto di una richiesta esplicita da parte della Commissione
avrebbe ingenerato nella ricorrente la convinzione che essa non fosse indispensabile. La ricorrente fa valere che le spese
cui essa è andata incontro si sono rivelate largamente superiori o, quantomeno, proporzionate al finanziamento concesso. Ad
avviso della ricorrente, la soppressione integrale del contributo è sproporzionata rispetto alla finalità dell’art. 24 del
regolamento n. 4253/88, in quanto arreca al beneficiario un pregiudizio più grave di quanto necessario.
La Commissione ritiene che la soppressione del contributo fosse pienamente fondata alla luce del numero e della gravità delle
irregolarità.
2. Giudizio del Tribunale
Il principio di proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario
per conseguire lo scopo prefissato (sentenza 12 ottobre 1999, Conserve Italia/Commissione, citata supra al punto 82, punto 101).
In particolare, alla luce di tale principio, la violazione degli obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza
per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa
comunitaria, come il diritto a un contributo finanziario (sentenza della Corte 12 ottobre 1995, causa C‑104/94, Cereol Italia,
Racc. pag. I‑2983, punto 24, e la giurisprudenza ivi citata; sentenze del Tribunale 12 ottobre 1999, Conserve Italia/Commissione,
citata supra al punto 82, punto 103, e 14 giugno 2001, causa T‑143/99, Hortiplant/Commissione, Racc. pag. II‑1665, punto 118).
Come risulta dall’esame del quarto motivo, la Commissione era legittimata a constatare, nella decisione impugnata, che la
ricorrente aveva presentato informazioni non veritiere nell’ambito della sua domanda di contributo, aveva commesso diverse
serie irregolarità ed aveva proceduto a modifiche importanti del progetto senza informarne la Commissione. Tali violazioni,
da parte della ricorrente, degli obblighi ad essa incombenti in quanto beneficiaria del contributo hanno indotto la Commissione
in errore in merito a circostanze importanti al fine di valutare se il progetto meritasse la concessione di un contributo
(v. supra, punto 112) e mostrano come il progetto non sia stato eseguito nei modi previsti dalla domanda. Alla luce di tali
premesse, e tenuto conto in particolare dell’imputazione al progetto di taluni costi superiori a quelli effettivamente sostenuti,
la Commissione ha ragionevolmente ritenuto che qualsiasi sanzione diversa dalla soppressione integrale del contributo e dalla
ripetizione delle somme versate dal FEAOG rischiasse di costituire un invito alla frode (v., in tal senso, sentenze Industrias
Pesqueras Campos e a./Commissione, citata supra al punto 82, punto 163; Vela e Tecnagrind/Commissione, citata supra al punto 57, punto 402,
e Comunità montana della Valnerina/Commissione, citata supra al punto 41, punto 149).
Di conseguenza, il quinto motivo è infondato.
II
– Quanto alla domanda proposta in subordine
Le conclusioni dirette alla riduzione dell’ammontare del contributo da restituire sono comunque irricevibili, in quanto non
è compito del Tribunale, nell’ambito di un ricorso di annullamento, sostituire alla decisione controversa un’altra decisione
o procedere ad una riforma della decisione in questione (sentenza Sgaravatti Mediterranea/Commissione, citata supra al punto 37,
punto 141).
III
– Quanto alla domanda di esclusione di un documento
La ricorrente reputa che il documento presentato dalla Commissione quale allegato 6 del controricorso debba essere escluso
dal fascicolo per il fatto che l’omissione di taluni passaggi nella copia presentata dinanzi al Tribunale è contraria all’art. 43,
n. 5, del regolamento di procedura. Inoltre, il detto documento sarebbe privo di data. Tuttavia, considerato che il Tribunale
non si è basato sul documento in questione per risolvere la presente controversia, non occorre statuire su tale domanda della
ricorrente (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑142/97, Branco/Commissione, Racc. pag. II‑3567,
punti 116 e 117, e 3 aprile 2003, cause riunite T‑44/01, T‑119/01 e T‑126/01, Vieira e a./Commissione, non ancora pubblicata
nella Raccolta, punto 223).
IV
– Quanto alle misure istruttorie
A titolo di misure istruttorie, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
ordinare alla Commissione di depositare tutte le relazioni, con la documentazione allegata, inviate da essa ricorrente e relative
al progetto Endovena;
–
disporre l’audizione, come testimoni, dei sigg. Franco Passamonti e Paolo Manocchi e della sig.ra Cinzia Mancini, relativamente
alle circostanze descritte nell’esposizione dei fatti;
–
ordinare la comparizione personale della parte ricorrente nella persona del sig. Biego;
–
disporre una consulenza tecnica e/o un sopralluogo.
All’udienza, la ricorrente ha affermato che esistevano contraddizioni tra i risultati del controllo effettuato dall’UCLAF
e i risultati delle indagini condotte dal pubblico ministero italiano. Per tale motivo, essa ha ribadito la propria richiesta
di istruttoria, da effettuarsi in particolare mediante ispezione diretta dei luoghi e consulenza tecnica.
La ricorrente non ha precisato, nell’ambito dei motivi esaminati supra, i fatti concreti, divergenti da quelli accertati dalla
Commissione nella decisione impugnata e idonei a invalidare le constatazioni sulle quali quest’ultima è fondata, che essa
intende provare mediante le misure istruttorie richieste.
Stanti tali premesse, non sussistono i presupposti per l’adozione di tali misure.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Essendo rimasta soccombente nelle sue conclusioni e nella maggior parte dei motivi dedotti, la ricorrente dev’essere
condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario, in conformità delle conclusioni della convenuta.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La ricorrente sopporterà le spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
Forwood
Pirrung
Meij
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 gennaio 2004.
Il cancelliere
Il Presidente
H. Jung
J. Pirrung
Indice
Contesto normativo
Situazione di fatto

I –  Domanda di contributo comunitario per il progetto Endovena

II –  Concessione del contributo comunitario e attuazione del progetto

III –  Controlli in loco effettuati nel luglio 1997

IV –  Procedimento amministrativo

V –  Decisione impugnata
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto

I – Quanto alla domanda principale

A –  Quanto all'applicabilità delle diverse versioni dei regolamenti nn. 2052/88, 4253/88 e 4256/88

B –  Quanto al primo motivo, relativo a un difetto di motivazione e a una violazione del principio del contraddittorio

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

C –  Quanto al secondo motivo, relativo a una violazione dell'art. 24 del regolamento n. 4253/88

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

D –  Quanto al terzo motivo, relativo a una violazione dell'art. 25 del regolamento n. 4253/88

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

E –  Quanto al quarto motivo, relativo all'inesistenza delle irregolarità constatate nella decisione impugnata

1. Considerazioni a carattere generale

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

2. Quanto alle diverse irregolarità constatate nella decisione impugnata

a) Quanto all'addebito relativo al fatto che la tecnica Endovena non è stata oggetto di alcuna sperimentazione preventiva

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

b) Quanto all'addebito relativo all'inesistenza delle risorse umane menzionate nella domanda di contributo

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

c) Quanto all'addebito relativo alla mancata partecipazione al progetto dell'Ispettorato provinciale dell'agricoltura

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

d) Quanto all'addebito relativo al fatto che nessuna delle persone citate nell'elenco dei referenti tecnico-scientifici ha
partecipato alla realizzazione del progetto

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

e) Quanto all'addebito relativo alle spese di manodopera

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

f) Quanto all'addebito relativo all'imputazione di una parte dell'ammortamento dell'hangar e delle celle frigorifere ai costi
del progetto

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

g) Quanto all'addebito relativo all'imputazione di una parte dell'ammortamento del materiale agricolo ai costi del progetto

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

h) Quanto all'addebito relativo all'imputazione di una parte dell'ammortamento della rete di irrigazione tradizionale

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

i) Quanto all'addebito relativo all'indennità annua per perdita di introiti corrisposta al sig. Biego

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

j) Quanto alla mancata realizzazione delle azioni di comunicazione e di diffusione

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

k) Quanto all'addebito relativo alla contraffazione di due firme ad opera del sig. Biego

─ Argomenti delle parti

─ Giudizio del Tribunale

3. Conclusione relativa al quarto motivo

F –  Quanto al quinto motivo, relativo ad una violazione del principio di proporzionalità

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

II – Quanto alla domanda proposta in subordine

III – Quanto alla domanda di esclusione di un documento

IV – Quanto alle misure istruttorie
Sulle spese
–
Lingua processuale: l'italiano.