CELEX: 61994TJ0076
Beroep tot schadevergoeding
Niet-contractuele aansprakelijkheid
Melk
Extra heffing
Referentiehoeveelheid
Producent die verbintenis tot niet-levering is aangegaan
Verkoop van SLOM-bedrijf
Verjaring

Overwegingen van het arrest
Toepasselijke regelingen
1 Gelet op de overproductie van melk in de Gemeenschap, stelde de Raad in 1977 verordening (EEG) nr. 1078/77 van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB L 131, blz. 1) vast. Deze verordening kende een premie toe aan producenten die gedurende een periode van vijf jaar een verbintenis tot niet-levering of omschakeling aangingen.
2 Hoewel vele producenten dergelijke verbintenissen aangingen, was er in 1983 nog steeds sprake van overproductie. De Raad stelde dus verordening (EEG) nr. 856/84 van 31 maart 1984 (PB L 90, blz. 10) tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13) vast. Bij het nieuwe artikel 5 quater van laatstgenoemde verordening is een extra heffing" ingesteld op de door producenten geleverde hoeveelheden melk die een bepaalde referentiehoeveelheid" overschrijden.
3 Bij verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 13), is de referentiehoeveelheid voor elke producent vastgesteld op basis van de productie die is geleverd in een referentiejaar, te weten het kalenderjaar 1981, behoudens de mogelijkheid voor de lidstaten om het kalenderjaar 1982 of 1983 te kiezen. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft dit laatste jaar als referentiejaar gekozen.
4 De verbintenissen tot niet-levering die door een aantal producenten in het kader van verordening nr. 1078/77 waren aangegaan, betroffen de gekozen referentiejaren. Daar zij in die jaren geen melk hadden geproduceerd, kon hun geen referentiehoeveelheid worden toegewezen en konden zij dus geen van de extra heffing vrijgestelde melk leveren.
5 Bij arresten van 28 april 1988, Mulder (120/86, Jurispr. blz. 2321; hierna arrest Mulder I"), en Von Deetzen (170/86, Jurispr. blz. 2355), verklaarde het Hof verordening nr. 857/84, zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB L 132, blz. 11), ongeldig wegens schending van het vertrouwensbeginsel.
6 Ter uitvoering van deze arresten stelde de Raad verordening (EEG) nr. 764/89 van 20 maart 1989 tot wijziging van verordening nr. 857/84 (PB L 84, blz. 2) vast. Ingevolge deze wijzigingsverordening kregen de producenten die een verbintenis tot niet-levering waren aangegaan, een zogenoemde specifieke" referentiehoeveelheid (ook quotum" genoemd).
7 Voor de toekenning van de specifieke referentiehoeveelheid golden een aantal voorwaarden. Ingevolge artikel 3 bis, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB L 139, blz. 12), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1033/89 van de Commissie van 20 april 1989 (PB L 110, blz. 27), moest de aanvraag om toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid door de betrokken producent bij de door de lidstaat aangewezen bevoegde instantie [worden] ingediend (...). Ook moe[s]t de producent kunnen aantonen, dat hij nog steeds geheel of gedeeltelijk hetzelfde bedrijf exploiteert als bij (...) de aanvraag om toekenning van de premie."
8 Andere voorwaarden, die onder meer betrekking hadden op het tijdstip waarop de niet-leveringsverbintenis afliep, zijn door het Hof ongeldig verklaard bij arresten van 11 december 1990, Spagl (C-189/89, Jurispr. blz. I-4539), en Pastätter (C-217/89, Jurispr. blz. I-4585).
9 Naar aanleiding van deze arresten stelde de Raad verordening (EEG) nr. 1639/91 van 13 juni 1991 tot wijziging van verordening nr. 857/84 (PB L 150, blz. 35) vast, waarbij de ongeldig verklaarde voorwaarden werden geschrapt, waardoor aan de betrokken producenten een specifieke referentiehoeveelheid kon worden toegekend.
10 Bij arrest van 19 mei 1992, Mulder e.a./Raad en Commissie (C-104/89 en C-37/90, Jurispr. blz. I-3061; hierna: arrest Mulder II"), stelde het Hof de Gemeenschap aansprakelijk voor de schade die bepaalde melkproducenten hadden geleden doordat zij ten gevolge van de toepassing van verordening nr. 857/84 geen melk hadden kunnen leveren wegens de verbintenissen die zij ingevolge verordening nr. 1078/77 waren aangegaan.
11 Na dit arrest hebben de Raad en de Commissie op 5 augustus 1992 mededeling 92/C 198/04 bekendgemaakt (PB C 198, blz. 4). Na daarin te hebben gewezen op de gevolgen van het arrest Mulder II, hebben de instellingen te kennen gegeven, dat zij met het oog op de volledige uitvoering van dat arrest voornemens waren praktische modaliteiten voor de vergoeding van de betrokken producenten vast te stellen. In afwachting daarvan zijn de instellingen jegens iedere tot schadevergoeding gerechtigde producent de verbintenis aangegaan, geen beroep te doen op de in artikel 43 van 's Hofs Statuut-EEG voorziene verjaring. De verbintenis was echter gekoppeld aan de voorwaarde, dat het recht op schadevergoeding nog niet was verjaard op de datum van bekendmaking van de mededeling of op de datum waarop de producent zich tot een van de instellingen had gewend.
12 Vervolgens stelde de Raad verordening (EEG) nr. 2187/93 van 22 juli 1993 inzake het vergoedingsvoorstel aan bepaalde producenten van melk of zuivelproducten die hun activiteit tijdelijk niet hebben kunnen uitoefenen (PB L 196, blz. 6) vast. Deze verordening voorziet in een voorstel, aan producenten aan wie een definitieve referentiehoeveelheid is toegewezen, voor forfaitaire vergoeding van de schade die zij hebben geleden in het kader van de toepassing van de in het arrest Mulder II bedoelde regeling.
13 Bij arrest van 27 januari 2000, Mulder e.a./Raad en Commissie (C-104/89 en C-37/90, Jurispr. blz. I-203), heeft het Hof uitspraak gedaan over het bedrag van de door de verzoekers gevorderde schadevergoedingen.
De aan het geding ten grondslag liggende feiten
14 Verzoeker is melkproducent in Nederland. Aangezien hij in het kader van verordening nr. 1078/77 een verbintenis tot niet-levering was aangegaan die op 15 december 1984 was verstreken, had hij gedurende het ingevolge verordening nr. 857/84 gekozen referentiejaar geen melk geproduceerd. Derhalve werd hem na de inwerkingtreding van die verordening geen referentiehoeveelheid toegewezen.
15 In 1983, voor afloop van zijn verbintenis, kocht verzoeker het door hem gepachte bedrijf alsmede jongvee om de melkproductie in 1984 te kunnen hervatten.
16 Vervolgens ging verzoeker na afloop van die verbintenis weer melk produceren. Aangezien hem een referentiehoeveelheid was geweigerd, moest hij evenwel extra heffing betalen met betrekking tot de melkprijsjaren 1985/1986 en 1986/1987.
17 Op 2 maart 1987 moest hij zijn bedrijf verkopen.
18 Na de inwerkingtreding van verordening nr. 764/89 kocht verzoeker in 1989 een bedrijf in Groningen, waarop hij de melkproductie hervatte.
19 Bij aan de Raad en de Commissie gerichte brief van hun raadsman van 31 maart 1989 stelden verzoeker alsmede 351 andere (in een bijlage bij die brief vermelde) zogenoemde SLOM-producenten, die ter uitvoering van een uit hoofde van verordening nr. 1078/77 aangegane verbintenis gedurende het referentiejaar geen melk hadden geleverd, de Gemeenschap aansprakelijk voor de schade als gevolg van de ongeldigheid van verordening nr. 857/84, zoals door het Hof vastgesteld in het arrest Mulder I. De instellingen lieten die brief onbeantwoord.
20 Op 26 juni 1989 diende verzoeker een aanvraag in voor een referentiehoeveelheid uit hoofde van verordening nr. 764/89. Die aanvraag werd op 24 augustus 1989 afgewezen op grond dat verzoeker niet meer hetzelfde bedrijf exploiteerde als ten tijde van zijn niet-leveringsverbintenis (SLOM-bedrijf). Verzoeker moest het bedrijf in Groningen verkopen.
21 Hij vocht het besluit houdende afwijzing van zijn quotumaanvraag alsmede de beschikkingen waarbij hem een extra heffing werd opgelegd, zonder succes aan voor de nationale rechter. Het afwijzende besluit werd daarmee definitief.
22 Bij schrijven van 14 juli 1992 maakte verzoekers raadsman voor verzoeker en de in de bijlage bij de brief van 31 maart 1989 genoemde producenten aanspraak op stuiting van de verjaring op 31 maart 1989. Bij brief van 22 juli 1992 antwoordde de directeur-generaal van de juridische dienst van de Raad, dat de verjaringstermijn voor de 348 producenten, onder wie verzoeker, die geen beroep hadden ingesteld, opnieuw was beginnen te lopen. Niettemin was hij bereid de brief van 14 juli 1992 te hunnen aanzien als een nieuw eerder verzoek in de zin van artikel 43 van 's Hofs Statuut te beschouwen. Bovendien gaf hij te kennen, dat de Raad vanaf die datum en tot en met 17 september 1992 zou afzien van enig beroep op verjaring, voorzover de verzoeken tot schadeloosstelling van de betrokkenen niet reeds op 14 juli 1992 waren verjaard. Ten slotte verklaarde hij:
Gedurende deze termijn zullen de instellingen zich inspannen om gemeenschappelijk en in overeenstemming met het arrest van het Hof de toepassingsmodaliteiten voor schadeloosstelling vast te stellen.
Het is derhalve niet noodzakelijk om in de tussentijd beroep in te stellen bij het Hof teneinde de stuiting van de verjaring te handhaven.
Voor het geval deze modaliteiten op 17 september a.s. nog niet mochten zijn vastgesteld, zal de Raad u mededelen hoe u verder dient te handelen."
23 Bij brief van 10 september 1993 betreffende de schadeloosstelling van bepaalde producenten in het kader van verordening nr. 2187/93, deelde de Commissie de Nederlandse autoriteiten mee:
Hierbij treft u de lijst aan van SLOM-aanvragers die zich tot de Commissie, de Raad of het Hof van Justitie hebben gewend en daardoor de verjaring met betrekking tot hun verzoeken om schadeloosstelling hebben gestuit, in overeenstemming met de algemene mededeling van de gemeenschapsinstellingen van 5 augustus 1992."
24 Verzoekers naam kwam op die lijst voor en te zijnen aanzien werd 31 maart 1989 als datum van stuiting van de verjaring ingevolge de mededeling van 5 augustus 1992 genoemd.
Procesverloop en conclusies van partijen
25 Bij op 14 februari 1994 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
26 Bij beschikking van 31 augustus 1994 heeft het Gerecht de behandeling geschorst tot de uitspraak van het eindarrest van het Hof in de gevoegde zaken C-104/89 (Mulder e.a./Raad en Commissie) en C-37/90 (Heinemann/Raad en Commissie).
27 Bij beschikking van 11 maart 1999 heeft de president van de Vierde kamer (uitgebreid) van het Gerecht, na partijen te hebben gehoord op de informele vergadering van 30 september 1998, de hervatting van de behandeling van de onderhavige zaak gelast.
28 Bij beslissing van 7 oktober 1999 is de zaak verwezen naar een uit drie rechters bestaande kamer.
29 Bij beschikking van 23 februari 2000 heeft de president van de Vierde kamer verzoeker kosteloze rechtsbijstand verleend.
30 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het verzoeker verzocht, bepaalde stukken over te leggen en schriftelijk een vraag te beantwoorden.
31 Partijen zijn ter terechtzitting van 17 mei 2000 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht.
32 Verzoeker concludeert, dat het het Gerecht behage:
- primair, de Gemeenschap te veroordelen, hem een schadevergoeding te betalen van 2 895 916,18 NLG, vermeerderd met moratoire interessen op de voet van 8 % 's jaars vanaf 19 mei 1992;
- subsidiair, de Gemeenschap te veroordelen tot betaling van een bedrag dat het Gerecht zal vermenen te behoren, doch tenminste groot 252 132 NLG, dat wil zeggen het ingevolge verordening nr. 2187/93 verschuldigde bedrag, vermeerderd met moratoire interessen op de voet van 8 % 's jaars vanaf 19 mei 1992;
- de Gemeenschap te verwijzen in de kosten.
33 De Raad concludeert, dat het het Gerecht behage:
- het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
- verzoeker te verwijzen in de kosten.
34 De Commissie concludeert, dat het het Gerecht behage:
- primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
- subsidiair, te verklaren dat de Gemeenschap enkel aansprakelijk moet worden gehouden voor de tussen 11 februari en 29 maart 1989 ontstane schade, en partijen twaalf maanden de tijd te geven om in onderling overleg het bedrag van de schadevergoeding vast te stellen;
- verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
35 Volgens verzoeker is voldaan aan de voorwaarden waaronder de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gehouden voor de door hem geleden schade. Verweerders betwisten dit en achten het beroep niet-ontvankelijk op grond dat de ingeroepen rechten zouden zijn verjaard.
36 Het Gerecht is van oordeel, dat in casu voorafgaande aan het onderzoek van de verjaring moet worden bepaald, of de Gemeenschap op grond van artikel 215 EG-Verdrag (thans artikel 288 EG) aansprakelijk kan worden gehouden, en, zo ja, tot welk tijdstip.
Aansprakelijkheid van de Gemeenschap
Argumenten van partijen
37 Verzoeker stelt, dat hij een van de melkproducenten is die hun activiteit niet hebben kunnen uitoefenen, omdat hij sinds 1984 geen melk heeft kunnen leveren zonder extra heffing te moeten betalen. Hij meent recht te hebben op integrale vergoeding van de schade die uit die situatie is voortgevloeid en die tot heden voortduurt, zoals het Hof heeft verklaard in het arrest Mulder II.
38 Dat hij niet voldoet aan de voorwaarden voor een vergoedingsvoorstel op grond van verordening nr. 2187/93, doet niet af aan de schadeplichtigheid van de Gemeenschap, aangezien de aansprakelijkheid van deze laatste voortvloeit uit artikel 215 van het Verdrag.
39 Verzoeker betwist verweerders' argument, dat het causaal verband tussen de onwettigheid van verordening nr. 857/84 en de gestelde inkomstenderving bij de verkoop van zijn SLOM-bedrijf in 1987 zou zijn verbroken. Doordat hem in 1984 onrechtmatig geen quotum was toegekend, had hij immers niet kunnen voldoen aan de financiële verplichtingen die hij bij zijn bank was aangegaan ter financiering van investeringen om na afloop van zijn periode van niet-levering de melkproductie te kunnen hervatten, en was hij derhalve gedwongen zijn SLOM-bedrijf te verkopen.
40 Hetzelfde gebeurde na de koop van het bedrijf te Groningen. Nadat hem voor de tweede maal geen quotum was toegekend, moest hij ook dit bedrijf verkopen.
41 Dat verzoeker altijd voornemens is geweest de melkproductie te hervatten en hij die productie niet vrijwillig heeft gestaakt, zoals verweerders stellen, bewijst het feit dat hij na de verkoop van het SLOM-bedrijf al zijn bedrijfsuitrusting en machines heeft bewaard om die opnieuw in gebruik te kunnen nemen.
42 Zijn situatie verschilt aldus sterk van die van de verzoeker in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 4 februari 1998, Bühring/Raad en Commissie (T-246/93, Jurispr. blz. II-171, punt 51), waarin is vastgesteld, dat het bedrijf van Bühring na afloop van diens SLOM-verbintenis niet meer levensvatbaar was wegens de slechte economische beslissingen die deze vóór de afwijzing van zijn quotumaanvraag zou hebben genomen. In casu was de verkoop van het SLOM-bedrijf daarentegen een rechtstreeks gevolg van een dergelijke afwijzing.
43 Aangezien hij gedwongen was zijn SLOM-bedrijf te verkopen om redenen die rechtstreeks met die afwijzing verband hielden, kon hij voorts in 1989 onmogelijk voldoen aan de voorwaarden die de gemeenschapsregeling aan SLOM-producenten stelde voor de toekenning van een quotum.
44 Verweerders erkennen, dat het verzoeker, evenals de verzoeker in de zaak waarin de arresten Mulder zijn gewezen, na afloop van zijn verbintenis onmogelijk was de melkproductie te hervatten. Aangezien hij evenwel zijn SLOM-bedrijf in 1987 heeft verkocht en dus de melkproductie heeft gestaakt, kan hij niet stellen dat hij recht had op een referentiehoeveelheid in 1989, na de inwerkingtreding van verordening nr. 764/89, noch dat hij sinds die verkoop schade heeft geleden. Zoals het Gerecht heeft geoordeeld in bovengenoemd arrest Bühring/Raad en Commissie (punten 51 en 52), komt alleen de vóór de datum van het verlies van het SLOM-bedrijf door verzoeker geleden schade in aanmerking voor vergoeding wegens het niet toewijzen van die referentiehoeveelheid. Vanaf de datum van verkoop van dit bedrijf bestaat er geen causaal verband meer tussen de oorspronkelijke ongeldigheid van verordening nr. 857/84 en de gestelde schade.
45 Blijkens de bij het dossier gevoegde stukken was verzoekers financiële situatie reeds vóór het verstrijken van zijn periode van niet-levering precair.
46 Volgens de Raad geldt het in artikel 3 bis, lid 1, van verordening nr. 1546/88 neergelegde beginsel van de band van de referentiehoeveelheden met de grond ten aanzien waarvan zij zijn toegekend, zowel voor SLOM-producenten als voor andere producenten en kan dit beginsel eerstgenoemde producenten dus niet discrimineren.
47 Voorts kan verzoeker na de stopzetting van de melkproductie geen schending van het gewettigd vertrouwen stellen, aangezien volgens vaste rechtspraak een ondernemer die zijn productie gedurende een zekere tijd vrijwillig heeft gestaakt, niet mag verwachten dat hij die productie in de toekomst op dezelfde voorwaarden als voorheen zal kunnen hervatten, of dat eventueel in de tussentijd vastgestelde markt- of structuurpolitieke regels voor hem niet zullen gelden (arrest Mulder I, punt 23).
48 Hoe dan ook is de ongeldigheid van verordening nr. 857/84 opgeheven door de vaststelling van de verordeningen nrs. 764/89 en 1639/91 door de Raad, zodat de Gemeenschap niet aansprakelijk kan worden gehouden voor de na de vaststelling van die verordeningen ontstane schade.
Beoordeling door het Gerecht
49 Voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor door de instellingen veroorzaakte schade, als bedoeld in artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag, moeten een aantal voorwaarden zijn vervuld: onrechtmatigheid van de verweten gedraging, bestaan van schade en een causaal verband tussen de onrechtmatige gedraging en de gestelde schade (arrest Hof van 17 december 1981, Ludwigshafener Walzmühle e.a./Raad en Commissie, 197/80-200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Jurispr. blz. 3211, punt 18, en arrest Gerecht van 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, T-481/93 en T-484/93, Jurispr. blz. II-2941, punt 80).
50 Wat de situatie betreft van de melkproducenten die een niet-leveringsverbintenis zijn aangegaan, geldt de aansprakelijkheid van de Gemeenschap ten aanzien van elke producent die te vergoeden schade heeft geleden doordat hij ingevolge verordening nr. 857/84 geen melk heeft kunnen leveren (arrest Mulder II, punt 22).
51 De grondslag voor deze aansprakelijkheid is de schending van het gewettigd vertrouwen dat de producenten die door een gemeenschapshandeling zijn aangemoedigd om in het algemeen belang en tegen betaling van een premie gedurende een beperkte periode geen melk in de handel te brengen, mochten hebben in de beperkte aard van hun verbintenis tot niet-levering (arresten Mulder I, punt 24, Von Deetzen, reeds aangehaald, punt 13).
52 Verzoeker stelt, dat hem schade is berokkend doordat hem onrechtmatig geen referentiehoeveelheid is toegewezen als gevolg van de toepassing van verordening nr. 857/84. Zijns inziens lijdt hij deze schade over een periode die ingaat op 15 december 1984, de datum waarop zijn niet-leveringsverbintenis afliep, en - aangezien hij nooit een quotum heeft ontvangen - zich uitstrekt tot heden.
53 Aangaande de vordering tot schadevergoeding betreffende de periode van 15 december 1984 tot en met 2 maart 1987, de datum waarop verzoeker zijn SLOM-bedrijf verkocht, staat vast dat hij ingevolge verordening nr. 857/84 geen van de extra heffing vrijgestelde melk heeft kunnen leveren en dat de desbetreffende schade overeenkomstig de zojuist aangehaalde rechtspraak aan de Gemeenschap is toe te schrijven.
54 Wat daarentegen de gestelde schade na 2 maart 1987 betreft, betwisten verweerders de aansprakelijkheid van de Gemeenschap op grond dat er geen causaal verband bestaat tussen de verkoop door verzoeker van zijn SLOM-bedrijf en het feit dat verordening nr. 857/84 op hem is toegepast.
55 In die omstandigheden moet worden onderzocht, of de door verzoeker aangevoerde argumenten een causaal verband tussen de onrechtmatige gedraging van de instellingen en de gestelde schade kunnen aantonen.
56 Om te beginnen is na de inwerkingtreding van verordening nr. 764/89 verzoekers aanvraag om toewijzing van een quotum uit hoofde van deze verordening afgewezen op grond van artikel 3 bis, lid 1, van verordening nr. 1546/88 (zie punt 7 supra), volgens hetwelk de producent voor de toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid moest aantonen, dat hij op het tijdstip van de aanvraag het SLOM-bedrijf geheel of gedeeltelijk exploiteerde.
57 In dit verband is het nuttig eraan te herinneren, dat in de toewijzing van referentiehoeveelheden aan de SLOM-producenten was voorzien in verordeningen van de Raad en de Commissie die tot doel hadden, een door een eerdere onwettige handeling in het leven geroepen situatie te verhelpen. Door middel van de voorwaarde van bovengenoemd artikel 3 bis wilde de wetgever verzekeren, dat de quota ten goede kwamen aan die producenten die werkelijk voornemens waren melk te produceren, en wilde hij voorkomen, dat producenten die quota uitsluitend aanvragen om daaruit financieel voordeel te halen.
58 Dat een producent een quotum is geweigerd op grond dat hij niet voldeed aan de voorwaarden die werden gesteld in de gemeenschapsregeling waarmee een einde moest worden gemaakt aan de ongeldigheid van verordening nr. 857/84, doet evenwel niet eraan af, dat hij ten tijde van het verstrijken van zijn verbintenis een gewettigd vertrouwen had in de mogelijkheid om de melkproductie te hervatten.
59 Bijgevolg kan de Gemeenschap aansprakelijk worden gehouden jegens de SLOM-producenten die ook nog na de inwerkingtreding van verordening nr. 764/89 van de melkmarkt uitgesloten bleven om redenen die als zodanig verband houden met de bij verordening nr. 857/84 ingevoerde onvolledige regeling van toewijzing van quota, mits verzoeker een causaal verband aantoont tussen de niet-toewijzing van een quotum op grond van die verordening en het feit dat ten grondslag lag aan de afwijzing van zijn quotumaanvraag in het kader van de toepassing van verordening nr. 764/89, in casu de verkoop van het SLOM-bedrijf.
60 Uit de stukken en de antwoorden op de door het Gerecht gestelde vragen blijkt, dat de redenen waarom verzoeker in 1987 zijn SLOM-bedrijf heeft verkocht, rechtstreeks verband houden met de niet-toewijzing van een quotum na afloop van zijn niet-leveringsverbintenis in 1984. In het bijzonder volgt uit de briefwisseling tussen verzoeker en zijn bank, dat de financiering die hij heeft gekregen met het oog op hervatting van de melkproductie in 1985 was toegekend en berekend op basis van de inkomsten die hij vanaf 1985 in redelijkheid met die productie verwachtte te behalen. Hoewel hem in 1984 een quotum was geweigerd, heeft verzoeker de melkproductie gedurende de melkprijsjaren 1985/1986 en 1986/1987 toch hervat, doch, aangezien hij extra heffingen verschuldigd was, kon hij geen voldoende inkomen verwerven om aan zijn financiële verplichtingen te voldoen en was hij dus gedwongen zijn SLOM-bedrijf op 2 maart 1987 te verkopen (zie, met name, de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 13 juli 1994).
61 Anders dan verweerders ter terechtzitting hebben gesteld, blijkt voorts uit de stukken, dat de door verzoeker aangegane financiële verplichtingen noodzakelijk waren om na een onderbreking van vijf jaar de melkproductie te kunnen hervatten. De lening van 360 000 NLG die verzoeker bij zijn bank had afgesloten, diende namelijk ter financiering van de aankoop van 10 hectare grond die hij voorheen in het kader van zijn melkproductie had gepacht en waarvoor het pachtcontract was verstreken, alsmede van de aankoop van 30 kalveren en de herinrichting van de stallen.
62 In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de door verzoeker na de verkoop van zijn SLOM-bedrijf in 1987 geleden schade niet is te wijten aan een gebrek aan vooruitziendheid of wanbeheer van verzoeker, doch aan het feit dat hem in 1984 ingevolge verordening nr. 857/84 onrechtmatig geen referentiehoeveelheid is toegekend.
63 Hieruit volgt, dat de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gehouden voor de door verzoeker tussen 15 december 1984 en heden geleden schade.
64 Voor de vaststelling van het bedrag van de vergoeding moet evenwel eerst de omvang van het recht op schadevergoeding worden bepaald, in het bijzonder de periode waarvoor vergoeding verschuldigd is. Onderzocht moet dus worden of, en, zo ja, in hoeverre verzoekers vordering is verjaard.
De verjaring
Argumenten van partijen
65 Volgens verzoeker is de verjaring van zijn vordering gestuit door de brief van 31 maart 1989. Bij die brief hebben hij alsmede 351 andere SLOM-producenten de instellingen laten weten, dat zij de Gemeenschap aansprakelijk stelden voor de inkomstenderving als gevolg van de weigering om hun quota toe te kennen na de inwerkingtreding van verordening nr. 857/84. Aangezien de instellingen zich er in de mededeling van 5 augustus 1992 toe hebben verbonden, geen beroep op verjaring te doen ten aanzien van de producenten die zich, evenals verzoeker, reeds voor schadeloosstelling tot de instellingen hadden gewend en wier schadevorderingen op dat tijdstip niet reeds waren verjaard, is deze verbintenis vanaf 31 maart 1989 van toepassing op verzoeker.
66 De brief van de directeur-generaal van de juridische dienst van de Raad van 22 juli 1992 was op dit punt achterhaald door de latere mededeling van 5 augustus 1992.
67 Verder heeft de heer Booss, het lid van de juridische dienst van de Commissie dat destijds verantwoordelijk was voor de behandeling van de SLOM-zaken, de raadsman van verzoeker telefonisch bevestigd, dat de brief van 31 maart 1989 als een stuitingshandeling was aan te merken.
68 Bovendien heeft de Commissie kort na de inwerkingtreding van verordening nr. 2187/93 de Nederlandse overheid een lijst toegestuurd, waarop alle SLOM-producenten, onder wie verzoeker, waren vermeld die voor schadevergoeding in aanmerking kwamen.
69 Verweerders' standpunt is niet alleen in strijd met de bewoordingen van de mededeling van 5 augustus 1992, waarin zij de SLOM-producenten uitdrukkelijk hebben aangespoord om geen beroep tot schadevergoeding tegen de Gemeenschap in te stellen, doch ook discriminatoir, voorzover de Commissie geen beroep op verjaring heeft gedaan ten aanzien van andere Nederlandse SLOM-producenten die een schadevergoedingsvoorstel hebben ontvangen en wier naam eveneens voorkwam op de aan de brief van 31 maart 1989 gehechte lijst.
70 Subsidiair erkent verzoeker, dat zijn vordering verjaard zou kunnen zijn gedurende een periode van vijf maanden en elf dagen: de periode tussen de in artikel 10 van verordening nr. 2187/93 gestelde uiterste datum voor welke de producenten een aanvraag om schadevergoeding aan de Commissie moesten toezenden, te weten 30 september 1993, en de datum waarop het beroep is ingesteld, te weten 14 februari 1994.
71 Volgens verweerders is verzoekers vordering volledig verjaard. Huns inziens is de verjaringstermijn ingegaan op 15 december 1984, de datum waarop verordening nr. 857/84 op hem is toegepast, en is hij dus verstreken op 2 maart 1992, vijf jaar na de verkoop van het SLOM-bedrijf op 2 maart 1987, tenzij de verjaring was gestuit.
72 Anders dan verzoeker beweert, heeft de brief van 31 maart 1989 de verjaring niet gestuit, aangezien die brief niet is gevolgd door een beroep, zoals wordt bepaald in artikel 43 van 's Hofs Statuut. Aangaande de mededeling van 5 augustus 1992 kan verzoeker, wiens rechten vóór die datum waren verjaard, zich niet erop beroepen dat de instellingen afstand hebben gedaan van de mogelijkheid om een beroep op verjaring te doen.
73 De Commissie stelt subsidiair, dat, zelfs indien de verjaring als gevolg van de mededeling van 5 augustus 1992 tot en met 30 september 1993 was geschorst, dat wil zeggen gedurende dertien maanden en zesentwintig dagen, verzoekers vordering nog steeds verjaard zou zijn voor de vóór 18 december 1987 geleden schade (zes jaar, een maand en zesentwintig dagen vóór de instelling van het beroep op 14 februari 1994). Die schorsing komt verzoeker evenwel niet te baat, aangezien de aansprakelijkheid van de Gemeenschap met ingang van de verkoop van het SLOM-bedrijf op 2 maart 1987 is uitgesloten (zie punt 44 supra).
74 Volgens verweerders vormt de praktijk van de Commissie om geen beroep op verjaring te doen ten aanzien van de producenten die voorkomen op de aan de brief van 31 maart 1989 gehechte lijst en die in aanmerking kunnen komen voor een voorstel uit hoofde van verordening nr. 2187/93, geen discriminatie jegens verzoeker. De Commissie heeft enkel afgezien van een beroep op verjaring ten aanzien van producenten die voldeden aan de in het arrest Mulder II gestelde voorwaarden en die een voorstel hadden ontvangen overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 2187/93.
75 De verjaring is huns inziens dus ingegaan op 15 december 1984. Na de verkoop van zijn SLOM-bedrijf op 2 maart 1987 had verzoeker geen recht meer op een referentiehoeveelheid en heeft hij dus geen vergoedbare schade meer geleden. Nu geen stuitingshandeling is gesteld, is de verjaringstermijn verstreken op 2 maart 1992.
Beoordeling door het Gerecht
76 De verjaringstermijn van artikel 43 van 's Hofs Statuut, dat ingevolge artikel 46 van dat Statuut op de procedure voor het Gerecht van toepassing is, kan niet ingaan voordat aan alle vereisten voor het ontstaan van de schadevergoedingsplicht is voldaan, en in het bijzonder in gevallen waarin de aansprakelijkheid uit een normatieve handeling voortvloeit, voordat de nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan (arrest Gerecht van 16 april 1997, Hartmann/Raad en Commissie, T-20/94, Jurispr. blz. II-595, punt 107).
77 In casu heeft verzoeker de schade als gevolg van het niet kunnen gebruiken van een referentiehoeveelheid geleden met ingang van de dag waarop hij na afloop van zijn niet-leveringsverbintenis de melkleveringen had kunnen hervatten zonder de extra heffing te moeten betalen, indien hem niet een dergelijke hoeveelheid was geweigerd, dat wil zeggen vanaf 15 december 1984, de datum waarop verordening nr. 857/84 op hem is toegepast. Op die datum was dus aan de voorwaarden voor het instellen van een schadevergoedingsactie tegen de Gemeenschap voldaan en is de verjaringstermijn ingegaan.
78 Ter bepaling van de periode gedurende welke schade is geleden, moet worden vastgesteld, dat de schade niet in één keer is ontstaan. Verzoeker is gedurende een bepaalde periode schade blijven lijden, namelijk zolang hij geen referentiehoeveelheid kon verkrijgen. Het gaat om een voortdurende schade die dagelijks opnieuw is ontstaan (zie arrest Hartmann/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 132). Het recht op schadevergoeding betreft dus achtereenvolgende perioden, beginnende op elke dag waarop geen levering mogelijk was.
79 Aangezien in casu een causaal verband is aangetoond tussen de niet-toewijzing van een quotum en de verkoop van verzoekers SLOM-bedrijf op 2 maart 1987, heeft verzoekers schade die is veroorzaakt door de toepassing van verordening nr. 857/84 op die datum geen einde genomen, zoals in de zaak waarin bovengenoemd arrest Bühring/Raad en Commissie (punt 70) is gewezen, doch is hij na de inwerkingtreding van verordening nr. 764/89 en meer bepaald van verordening nr. 1033/89 schade blijven lijden, toen hij opnieuw geen melkquotum kon verkrijgen voor het gehele resterende gedeelte van de geldigheidsduur van de extra-heffingregeling. Bijgevolg strekt de verjaring van artikel 43 van 's Hofs Statuut zich op basis van de datum van de stuitingshandeling uit over de periode die meer dan vijf jaar vóór die datum is gelegen, zonder dat zij de tijdens latere perioden ontstane rechten beïnvloedt (arrest Hartmann/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 132).
80 Uit het voorgaande volgt dat, om te kunnen bepalen in hoeverre verzoekers rechten zijn verjaard, moet worden vastgesteld op welke datum de verjaring is gestuit.
81 Overeenkomstig artikel 43 van 's Hofs Statuut wordt de verjaring enkel gestuit door de instelling van een beroep bij de gemeenschapsrechter of door de indiening van een eerder verzoek, gericht tot de bevoegde instelling van de Gemeenschap, met dien verstande evenwel dat in dit laatste geval stuiting slechts plaatsheeft wanneer het verzoek wordt gevolgd door een beroep, ingesteld binnen de termijn genoemd in artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) dan wel artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG) (arrest Hof van 5 april 1973, Giordano/Commissie, 11/72, Jurispr. blz. 417, punt 6, en arrest Gerecht van 25 november 1998, Steffens/Raad en Commissie, T-222/97, Jurispr. blz. II-4175, punten 35 en 42).
82 Hieruit volgt in de eerste plaats, dat verzoeker zich voor de stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 43 van 's Hofs Statuut niet kan beroepen op de aan de instellingen gerichte brief van 31 maart 1989, omdat die niet is gevolgd door de instelling van een beroep bij het Gerecht.
83 Verzoeker stelt evenwel, dat uit het feit dat in zijn geval de mededeling van 5 augustus 1992 is toegepast, volgt dat verweerders zich ertoe hebben verbonden, met ingang van 31 maart 1989, op welke datum hij zich tot de instellingen had gewend, geen beroep op verjaring te doen.
84 Dienaangaande zij opgemerkt, dat het afzien van het beroep op verjaring in de mededeling van 5 augustus 1992 een eenzijdige handeling was die, teneinde het aantal beroepen in rechte te beperken, erop was gericht de producenten aan te sporen te wachten op de nadere uitwerking van het stelsel van forfaitaire vergoeding als bedoeld in verordening nr. 2187/93 (arrest Steffens/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 38).
85 Die mededeling had specifiek betrekking op producenten wier recht op schadevergoeding nog niet was verjaard op de datum van bekendmaking van de mededeling in het Publicatieblad of op de datum waarop zij zich reeds tot een van de instellingen hadden gewend (zie punt 11 supra). Met laatstbedoelde vermelding hadden verweerders de producenten op het oog die zich vóór de bekendmaking van die mededeling tot de instellingen hadden gewend om op basis van het arrest Mulder II een recht op vergoeding op te eisen, en aan wie zij hadden verzocht in afwachting van de verordening inzake forfaitaire vergoeding geen beroep tot schadevergoeding in te stellen. Die vermelding had immers tot doel, het recht op vergoeding van die producenten te waarborgen.
86 Op de brief van 31 maart 1989 is evenwel nooit een antwoord van verweerders gekomen en deze laatste zijn derhalve op die datum geen enkele verbintenis jegens verzoeker aangegaan. In die omstandigheden kan verzoeker geen beroep doen op de mededeling van 5 augustus 1992.
87 In de tweede plaats moet het argument worden afgewezen, dat verzoekers naam voorkwam op een lijst die de Commissie na de inwerkingtreding van verordening nr. 2187/93 aan de Nederlandse overheid had gezonden en waarop de producenten werden genoemd aan wie in de mededeling van 5 augustus 1992 was toegezegd, dat geen beroep op verjaring zou worden gedaan.
88 Om te beginnen was die lijst aan de nationale overheid gericht om deze, voor het geval zij vergoedingsaanvragen zou ontvangen in het kader van de schikkingen waarin verordening nr. 2187/93 voorzag, mee te delen vanaf welke datum de verjaring van de aanvragen was gestuit. Daarin werd geen onderscheid gemaakt tussen SLOM-producenten die zich in dezelfde situatie bevonden als de verzoekers in het arrest Mulder II en die dus in aanmerking konden komen voor een schikkingsvoorstel in het kader van verordening nr. 2187/93, en producenten die, evenals verzoeker, geen quotum hadden ontvangen en aan wie derhalve een dergelijke schikking niet kon worden voorgesteld. Hieruit volgt, dat verzoekers naam per abuis op die lijst was vermeld.
89 Een dergelijke vergissing kon bij verzoeker evenwel niet de overtuiging post doen vatten, dat de toezegging in de mededeling van 5 augustus 1992 hem gold en dat de verjaring van zijn vordering sinds 31 maart 1989 was gestuit. Toen de betrokken lijst op 10 september 1993 werd verstuurd, kon verzoeker immers reeds weten, dat hij niet in aanmerking kwam voor het schikkingsvoorstel als bedoeld in verordening nr. 2187/93, en dat bovenbedoelde toezegging hem derhalve niet betrof.
90 In de derde plaats kan verweerders' standpunt betreffende de verjaring van het onderhavige beroep niet als een discriminatie worden aangemerkt ten opzichte van het beleid van de Commissie jegens SLOM-producenten die een vergoedingsvoorstel hebben ontvangen, omdat, zoals zojuist in herinnering is gebracht (zie punt 88 supra), verzoekers situatie verschilt van die van de producenten die rechten ontlenen aan verordening nr. 2187/93.
91 In de vierde plaats volstaat met betrekking tot verzoekers bewering omtrent hetgeen de heer Booss zou hebben verklaard, de vaststelling dat daarvoor geen enkel bewijs is aangevoerd.
92 Hieruit volgt, dat enkel de instelling van het beroep op 14 februari 1994 de verjaring heeft kunnen stuiten. Evenwel heeft de Raad bij brief van 22 juli 1992 (zie punt 22 supra) laten weten, dat hij de brief van 14 juli 1992 ten aanzien van verzoeker en de overige producenten die nog geen beroep hadden ingesteld, beschouwde als een eerder verzoek in de zin van artikel 43 van 's Hofs Statuut, en dat hij vanaf die datum en tot en met 17 september 1992 (dat wil zeggen de datum waarop een termijn van drie maanden na de publicatie op 17 juni 1992 van het dictum van het arrest Mulder II in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen verstreek) afzag van enig beroep op verjaring. Dit was in overeenstemming met de toenmalige praktijk van de instellingen ten aanzien van de producenten die bij hen verzoeken tot vergoeding van hun schade indienden.
93 Derhalve dienen de gevolgen te worden vastgesteld van de toezegging van de instellingen om ten aanzien van de betrokken producenten geen beroep op verjaring te doen teneinde deze aan te sporen om geen beroep in te stellen.
94 Niet kan worden aanvaard dat, zoals de instellingen beweren, de verjaringstermijn, enkel omdat verzoeker geen beroep heeft ingesteld binnen de in artikel 43 van 's Hofs Statuut gestelde termijn na 17 september 1992, weer is gaan lopen met ingang van 14 juli 1992, alsof de desbetreffende toezegging niet was gedaan. Deze toezegging was namelijk een eenzijdige handeling van de instellingen, waarmee verzoeker diende te worden aangespoord om geen beroep in te stellen. Verweerders kunnen zich dus niet beroepen op het feit, dat verzoeker zich op een wijze heeft gedragen die alleen hun ten goede kwam.
95 Zo gezien was de verjaring geschorst gedurende de periode tussen 14 juli 1992, de in de brief van de Raad aan verzoeker aangehouden datum, en 17 september 1992.
96 Het is vaste rechtspraak (arrest Hartmann/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 140), dat de te vergoeden periode de vijf jaar voorafgaand aan de datum van stuiting van de verjaring, te weten 14 februari 1994, omvat. De verjaring was evenwel geschorst tussen 14 juli 1992 en 17 september 1992, dat wil zeggen gedurende twee maanden en drie dagen, zodat de te vergoeden periode de periode tussen 11 december 1988 en de datum van uitspraak van het onderhavige arrest bestrijkt.
Het bedrag van de schadevergoeding
Argumenten van partijen
97 Aangaande de berekening van de schadevergoeding verklaart verzoeker, dat hij recht heeft op een hogere vergoeding dan op grond van verordening nr. 2187/93 aan de SLOM-producenten is voorgesteld. De vergoeding van de door hem gestelde schade moet volgens hem naast de inkomstenderving als gevolg van de weigering van het melkquotum de aankoopwaarde van een vervangend quotum omvatten, en beloopt 2 895 916,18 NLG, vermeerderd met moratoire interessen op de voet van 8 % 's jaars vanaf 19 mei 1992.
98 Tegen de subsidiaire vordering van de Commissie dat het Gerecht partijen twaalf maanden de tijd geeft om over het vergoedingsbedrag te onderhandelen, brengt verzoeker in, dat de geschilpunten zijn beslecht in bovengenoemd arrest Mulder e.a./Raad en Commissie, zodat een aanzienlijk kortere termijn zou moeten worden gesteld.
99 Volgens verweerders moet het Gerecht zich ertoe beperken, de aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor de door verzoeker gestelde schade te bepalen, en zij houden derhalve hun conclusies betreffende het schadebedrag aan.
100 De Raad betwist hoe dan ook het door verzoeker gevorderde bedrag op grond dat dit te hoog zou zijn geraamd en niet zou stroken met de in het arrest Mulder II vastgestelde criteria. Voorts betwist hij, dat moratoire interessen verschuldigd zouden zijn over een periode voorafgaande aan de uitspraak van het eindarrest en acht hij de gevorderde rentevoet buitensporig hoog.
Beoordeling door het Gerecht
101 Bij de hervatting van de behandeling van de onderhavige zaak is partijen verzocht, zich bij hun onderzoek te concentreren op het probleem van het bestaan van een recht op schadevergoeding, in de eerste plaats omdat het schadevergoedingsbedrag afhangt van de periode waarover de door verzoeker geleden schade naar het oordeel van het Gerecht door de Gemeenschap moet worden vergoed, en in de tweede plaats om partijen in de gelegenheid te stellen over het schadevergoedingsbedrag te onderhandelen op basis van de door het Hof in bovengenoemd arrest Mulder e.a./Raad en Commissie vastgestelde criteria.
102 Mitsdien verzoekt het Gerecht partijen, te proberen met inachtneming van het onderhavige arrest en de in bovengenoemd arrest Mulder e.a./Raad en Commissie vervatte preciseringen betreffende de wijze van berekening van de schade, binnen een termijn van zes maanden op dit punt tot overeenstemming te komen. Bij gebreke van overeenstemming zullen partijen binnen die termijn hun berekeningen aan het Gerecht voorleggen.
103 Om verzoeker evenwel in de situatie te brengen waarin hij zich zou hebben bevonden indien verordening nr. 857/84 niet onwettig was geweest, en gelet op het feit dat verzoeker tijdens de geldigheidsduur van de extra-heffingregeling geen van die heffing vrijgestelde melk kan produceren zonder eerst een referentiehoeveelheid te verkrijgen, moet bij de bepaling van de hoogte van de hem toe te kennen schadevergoeding eveneens rekening worden gehouden met de prijs van een vervangend quotum dat gelijkwaardig is aan het quotum dat hij in het kader van verordening nr. 857/84 had moeten ontvangen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
104 Gelet op hetgeen in punt 102 is uiteengezet, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
alvorens verder te beslissen:
1) Verstaat dat verweerders gehouden zijn, de schade te vergoeden die verzoeker heeft geleden ten gevolge van de toepassing van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten, zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing, voorzover in de verordeningen niet werd voorzien in de toekenning van een referentiehoeveelheid aan producenten die in het door de betrokken lidstaat gekozen referentiejaar geen melk hadden geleverd krachtens een verbintenis als bedoeld in verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand.
2) Verstaat dat de periode waarover aan verzoeker vergoeding moet worden toegekend voor de schade die hij heeft geleden ten gevolge van de toepassing van verordening nr. 857/84, begint op 11 december 1988 en eindigt op de dag van de uitspraak van dit arrest. In dit bedrag moet de aankoopwaarde zijn opgenomen van een referentiehoeveelheid die gelijkwaardig is aan de referentiehoeveelheid welke verzoeker in het kader van verordening nr. 857/84 had moeten ontvangen.
3) Verstaat dat partijen binnen zes maanden na dit arrest de in gemeen overleg vastgestelde bedragen die moeten worden betaald, aan het Gerecht zullen overleggen.
4) Verstaat dat partijen, indien zij niet tot overeenstemming kunnen komen, binnen dezelfde termijn hun berekeningen aan het Gerecht zullen doen toekomen.
5) Houdt de beslissing omtrent de kosten aan.