CELEX: 61990CJ0313
Steunmaatregelen van staten
Verplichting tot voorafgaande aanmelding

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 oktober 1990, hebben het Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques (hierna: "CIRFS"), vereniging naar Frans recht, AKZO NV (hierna: "AKZO"), vennootschap naar Nederlands recht, Hoechst Aktiengesellschaft (hierna: "Hoechst"), vennootschap naar Duits recht, Imperial Chemical Industries plc (hierna: "ICI"), vennootschap naar Engels recht, en SNIA Fibre SpA (hierna: "SNIA Fibre"), vennootschap naar Italiaans recht, krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van een beschikking van de Commissie van 1 augustus 1990 en, voor zoveel nodig, van een brief van Sir Leon Brittan, vice-voorzitter van de Commissie, van 4 oktober 1990. In de bestreden beschikking had de Commissie geoordeeld, dat er geen enkele verplichting bestond tot voorafgaande aanmelding van de door de Franse regering aan Allied Signal verleende steun voor de oprichting van een fabricage-eenheid voor hoogbestendige polyestervezels in de regio Longwy, en dat de inhoud en de intensiteit van de steun bevredigend waren. In genoemde brief had Sir Leon Brittan dit oordeel bevestigd.
De relevante bepalingen en de voorgeschiedenis van het geding
2 Bij beschikking 85/18/EEG van 10 oktober 1984 betreffende de afbakening in Frankrijk van de zones die in aanmerking komen voor de ruimtelijke-ordeningspremie (PB 1985, L 11, blz. 28), verklaarde de Commissie de toekenning van ruimtelijke-ordeningspremies in bepaalde zones van het Franse moederland, waaronder de regio Longwy in Meurthe-et-Moselle, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Volgens artikel 7 van de beschikking doet deze echter niet af aan de inachtneming van de bestaande of toekomstige specifieke regels voor bepaalde sectoren.
3 Op 19 juli 1977 had de Commissie de Lid-Staten een brief gezonden over "steun aan de sector synthetische vezels". In die brief werd onder meer verklaard, dat "de synthetische-vezelindustrie in de EEG wordt gekenmerkt door een produktiecapaciteit die de afzetmogelijkheden ruimschoots overtreft", en dat naar het oordeel van de Commissie de Lid-Staten zich in de eerstkomende twee jaar zouden moeten onthouden van "nieuwe besluiten tot het toekennen van steun, die tot vergroting van de bestaande produktiecapaciteit zouden leiden (...) Wat de regionale steunmaatregelen betreft, dient de onthouding zelfs te gelden in het geval dat (...) de regionale steun automatisch wordt verleend en niet vooraf behoeft te worden aangemeld." In de brief werd voorts gepreciseerd, dat iedere steun die de Lid-Staten voornemens waren te verlenen, vooraf aan de Commissie moest worden voorgelegd, ongeacht of zij al dan niet een capaciteitsvergroting tot gevolg had. Vaststaat, dat de Lid-Staten met de in deze brief voorgestelde "code" hebben ingestemd.
4 Na de antwoorden van de Lid-Staten te hebben ontvangen, zond de Commissie hun in 1978 een memorandum met een aantal preciseringen over de aan die code te geven uitlegging, met name wat haar toepassingsgebied betreft, te weten "acryl-, polyester- en polyamidevezels, zowel voor de vervaardiging van textiel als voor industrieel gebruik". Vaststaat, dat deze omschrijving van het toepassingsgebied van de code toen niet door de Lid-Staten is bestreden.
5 De aldus vastgestelde code werd elke twee jaar verlengd, soms met uitbreiding van het toepassingsgebied. Op het moment waarop het beroep werd ingesteld, gold de versie die is neergelegd in een mededeling van 8 juli 1989 (PB 1989, C 173, blz. 5), die het opschrift draagt "Steun aan de synthetische vezelindustrie in de Gemeenschap". Hierin werd onder meer verklaard, dat de Commissie "a priori een afwijzend oordeel zal blijven uitspreken over (...) steunvoornemens die tot gevolg hebben dat de nettoproduktiecapaciteit van bedrijven in de synthetische vezelsector (acryl-, polyester-, polypropyleen- en polyamidevezel en -garen en daaruit vervaardigde weefsels, ongeacht de aard of het type produkt of het uiteindelijk gebruik dat ervan wordt gemaakt) wordt vergroot".
6 Uit het dossier blijkt, dat het CIRFS in 1989 vernam, dat Allied Signal Inc., vennootschap naar Amerikaans recht, en Allied Signal Fibers Europe SA, vennootschap naar Frans recht, dochter van de eerste vennootschap (hierna: "Allied Signal"), contact hadden opgenomen met de Spaanse, de Oostenrijkse en de Franse regering om de mogelijkheid te onderzoeken subsidie te verkrijgen voor de oprichting van een fabricage-eenheid voor polyestergarens voor industrieel gebruik. Het CIRFS stelde de Commissie hiervan in kennis en verzocht haar om tussenkomst bij de betrokken regeringen. Het nam tevens rechtstreeks contact op met deze regeringen en met de vertegenwoordigers van Allied Signal en deelde hun mede, dat naar zijn mening iedere steun in de sector onverenigbaar was met de geldende code.
7 De onderhandelingen tussen Allied Signal enerzijds en de Spaanse en de Oostenrijkse regering anderzijds leverden geen resultaat op; door deze regeringen werd dus geen steun toegekend.
8 Op 20 juni 1990 verzocht het CIRFS de Commissie stappen te doen bij de Franse autoriteiten om te verhinderen dat deze subsidie aan Allied Signal zouden verlenen. Op 29 juni 1990 schreef de vennootschap AKZO, die had vernomen dat de Franse regering had besloten Allied Signal een ruimtelijke-ordeningspremie toe te kennen met het oog op de oprichting in de regio Longwy van een fabricage-eenheid voor polyestervezels voor industrieel gebruik, te weten voor de bevoorrading van de Europese bandenfabrikanten, een brief aan Sir Leon Brittan, vice-voorzitter van de Commissie en belast met mededingingszaken, waarin zij hem van haar ongerustheid over de steun in kennis stelde en om eventueel commentaar verzocht.
9 Op 1 augustus 1990 schreef de Commissie een brief aan het CIRFS, waarin zij erop wees, dat de betrokken steun een toepassing vormde van de regionale regeling inzake de ruimtelijke-ordeningspremie, dat de toekenningsbeschikking "vóór de laatste uitbreiding van de code inzake synthetische vezels" aan de onderneming was aangekondigd en dat er derhalve geen verplichting tot voorafgaande aanmelding bestond.
10 Bij een brief van 4 oktober 1990 aan AKZO bevestigde Sir Leon Brittan dat standpunt, waarbij hij er met name op wees, dat de betrokken code weliswaar in nogal algemene bewoordingen was gesteld, maar dat de Commissie ze vóór juli 1989 meer restrictief had uitgelegd in die zin, dat zij enkel gold voor vezels voor de vervaardiging van textiel.
11 Daarop hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
12 Bij beschikkingen van 20 maart 1991 heeft het Hof de Franse Republiek, Allied Signal en Allied Signal Fibers Europe toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
13 Bij brief van 7 januari 1993 heeft AKZO het Hof ervan in kennis gesteld, dat zij overeenkomstig artikel 78 van het Reglement voor de procesvoering het door haar ingestelde beroep introk. Bij beschikking van 18 februari 1993 heeft de president van de Vijfde kamer zaak C-313/90, voor zover deze het door AKZO ingestelde beroep betrof, doorgehaald in het register van het Hof.
14 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Het voorwerp van het beroep
15 Vóór alles dient het voorwerp van het beroep te worden bepaald.
16 Verzoeksters vorderen nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 1 augustus 1990 en van de brief van Sir Leon Brittan van 4 oktober 1990. Zij stellen, dat anders dan de Commissie meent, de in geding zijnde steun binnen het toepassingsgebied van de code valt en dat zij dus overeenkomstig deze code vooraf had moeten worden aangemeld uit hoofde van artikel 93, lid 3, van het Verdrag.
17 Blijkens deze laatste bepaling heeft de verplichting tot voorafgaande aanmelding tot doel, de Commissie in staat te stellen te beslissen, of de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag moet worden ingeleid. De beslissing van de Commissie, dat die verplichting niet voor de in geding zijnde steun gold, komt derhalve neer op een weigering om de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden, zulks omdat het ging om een bestaande steun waarvoor reeds voorafgaande goedkeuring was verleend bij beschikking 85/18.
18 Hieruit volgt, dat het beroep moet worden opgevat als strekkende tot nietigverklaring van de weigering van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden, zoals tot uitdrukking komend in de twee bovenvermelde mededelingen.
De ontvankelijkheid
19 Interveniënten hebben een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, stellende dat verzoeksters geen procesbevoegdheid bezitten uit hoofde van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag. Verzoeksters bestrijden het recht van interveniënten om deze exceptie op te werpen.
20 Dienaangaande moet erop worden gewezen, dat de Commissie enkel heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep ten gronde en nimmer de procesbevoegdheid van verzoeksters heeft betwist. Zij heeft integendeel betoogd, dat wanneer aan concurrenten van een onderneming die steun heeft ontvangen, het recht werd ontzegd op te komen tegen de beslissing van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag niet in te leiden, dit een ernstige leemte in het stelsel van rechtsbescherming van artikel 164 van het Verdrag zou veroorzaken.
21 Wat het recht van interveniënten betreft om een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, moet erop worden gewezen, dat volgens artikel 37, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EEG de conclusies van het verzoek tot interventie slechts kunnen strekken tot ondersteuning van de conclusies van één der partijen. Voorts moet de interveniënt ingevolge artikel 93, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering het geding aanvaarden in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn tussenkomst bevindt.
22 Hieruit volgt, dat interveniënten niet gerechtigd waren de exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, en dat het Hof derhalve de door hen aangevoerde middelen niet behoeft te onderzoeken.
23 Wanneer het evenwel gaat om een niet-ontvankelijkheidsgrond van openbare orde, moet de ontvankelijkheid van het beroep ingevolge artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering ambtshalve worden onderzocht (zie met name arrest van 11 juli 1990, gevoegde zaken C-305/86 en C-160/87, Neotype Techmashexport, Jurispr. 1990, blz. I-2945).
24 Daartoe moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd, dat een handeling enkel uit hoofde van artikel 173 EEG-Verdrag kan worden bestreden wanneer zij rechtsgevolgen teweegbrengt (zie arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, "AETR", Jurispr. 1971, blz. 263).
25 In dit verband zij er allereerst op gewezen, dat toen de Commissie tot het oordeel kwam, dat de steun niet onderworpen was aan de procedure van voorafgaande aanmelding van artikel 93, lid 3, van het Verdrag, zij er enerzijds van uitging dat die steun niet binnen het toepassingsgebied van de code viel, en anderzijds, dat hij als ruimtelijke-ordeningspremie als bedoeld in beschikking 85/18 een bestaande steun was.
26 Voorts is de bestreden beschikking niet een eenvoudige voorlopige maatregel, tegen de eventuele onwettigheid waarvan voldoende bescherming wordt geboden door de mogelijkheid van beroep tegen de in de procedure te geven eindbeschikking. De weigering de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, heeft immers een definitief karakter en kan derhalve niet als een eenvoudige voorlopige maatregel worden aangemerkt.
27 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat de in geding zijnde beschikking definitieve rechtsgevolgen teweegbrengt en bijgevolg vatbaar is voor beroep krachtens artikel 173 van het Verdrag.
28 Aangezien de bestreden beschikking niet tot verzoeksters, maar tot de Franse Republiek is gericht, moet in de tweede plaats worden onderzocht of verzoeksters er rechtstreeks en individueel door worden geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag.
29 Vaststaat, dat het CIRFS, een vereniging van de belangrijkste internationale producenten van synthetische vezels, in het belang van zijn leden een aantal acties met betrekking tot het herstructureringsbeleid in deze sector heeft ondernomen. Zo was het CIRFS de gesprekspartner van de Commissie toen het ging om de invoering, de verlenging en de aanpassing van de code. Voorts heeft het CIRFS tijdens de aan dit geding voorafgegane procedure actief met de Commissie onderhandeld, met name door schriftelijke opmerkingen in te dienen en rechtstreeks contact met de bevoegde diensten te houden.
30 De positie van het CIRFS als onderhandelaar over de code wordt derhalve door de bestreden beschikking geraakt. Daaruit volgt, dat het beroep wat het CIRFS betreft, ontvankelijk is (zie arrest van 2 februari 1988, gevoegde zaken 67/85, 68/85 en 70/85, Van der Kooy e.a., Jurispr. 1988, blz. 219).
31 Daar het om één en hetzelfde beroep gaat, behoeft niet te worden onderzocht of de andere verzoeksters procesbevoegd zijn.
Ten gronde
32 Om aan te tonen dat het beroep elke grond mist, betogen de Franse regering en Allied Signal, dat een derde onderneming niet het recht heeft de uitlegging die de Commissie en de Lid-Staten aan de bewoordingen van de code hebben gegeven, te bestrijden. Interveniënten herinneren eraan, dat de voornaamste adressaten van een steuncode de Lid-Staten zijn en dat volgens de rechtspraak van het Hof (zie arrest van 24 februari 1987, zaak 310/85, Deufil, Jurispr. 1987, blz. 901) een dergelijke code enkel richtsnoeren bevat voor de praktijk die de Commissie denkt te volgen nadat de Lid-Staten hebben ingestemd met de bewoordingen en de strekking van de mededelingen van de Commissie.
33 Dit argument faalt.
34 In de eerste plaats moet deze zaak immers worden onderscheiden van die welke tot het arrest Deufil heeft geleid. Daar ging het in wezen om de vraag, of de toen in geding zijnde code een afwijking van de verdragsregels kon inhouden, terwijl het er thans om gaat, of een code dwingende werking kan hebben. De redenering van het arrest Deufil kan derhalve in deze zaak niet worden toegepast.
35 In de tweede plaats moet worden vastgesteld, dat de regels van de onderhavige code, die door de Lid-Staten zelf zijn geaccepteerd, er met name toe leiden, dat aan bepaalde steunmaatregelen die binnen het toepassingsgebied ervan vallen, de eerder verleende goedkeuring wordt ontnomen, waardoor zij als nieuwe steunmaatregelen zijn aan te merken en onder de verplichting tot voorafgaande aanmelding vallen.
36 Hieruit volgt, dat de omstandigheid dat de code het resultaat is van een akkoord tussen de Lid-Staten en de Commissie, niets toe of afdoet aan de objectieve betekenis van de bewoordingen ervan of aan haar dwingende werking.
37 Mitsdien moeten de door verzoeksters aangevoerde middelen worden onderzocht.
38 In hun eerste middel stellen verzoeksters, dat de code van toepassing was op vezels voor industrieel gebruik op het moment dat de Franse regering, naar zij verklaart, haar beslissing nam, te weten in juni 1989. Sinds 1977 is de code toegepast op synthetische vezels zowel voor industrieel gebruik als voor de vervaardiging van textiel. Zij baseren zich hiervoor met name op de tekst van de code van 19 juli 1977, waarin geen enkel onderscheid wordt gemaakt naar gelang van de bestemming van de vezels, en op het memorandum van 1978, waarin de Commissie preciseerde dat het toepassingsgebied van de code acryl-, polyester- en polyamidevezels zowel voor de vervaardiging van textiel als voor industrieel gebruik omvatte.
39 In haar verweerschrift en ter terechtzitting heeft de Commissie betoogd, dat de code bedoeld was om een toeneming van de produktie te voorkomen in sectoren waarin reeds overproduktie en overcapaciteit bestond. Van overcapaciteit was echter enkel sprake bij synthetische vezels voor de vervaardiging van textiel. De Commissie heeft echter ook toegegeven, dat zij aanvankelijk had gepreciseerd dat de code van toepassing was op acryl-, polyester- en polyamidevezels zowel voor de vervaardiging van textiel als voor industrieel gebruik. Voorts heeft de Commissie ter terechtzitting erkend, dat gezien de tekst van het memorandum van 1978 de code toentertijd voor alle soorten vezels gold.
40 De conclusie moet dus zijn, dat toen de code in 1977 van kracht werd, alle soorten synthetische vezels eronder vielen, dus ook die voor industrieel gebruik.
41 Blijft nog te onderzoeken, of het toepassingsgebied van de code later in dier voege is gewijzigd, dat ten tijde van de feiten van deze zaak de vezels voor industrieel gebruik erbuiten vielen.
42 Dienaangaande betoogt de Commissie, dat de code gewijzigd is door een beschikking van juni 1988, waarbij zij goedkeuring verleende voor steun aan een Duitse producent van synthetische vezels, te weten de vennootschap Faserwerk Bottrop, met het oog op de oprichting van een nieuwe fabricage-eenheid voor zeer fijnvezelige en niet-geweven stapelvezels van polypropyleen en polyethyleen. Deze beschikking was gebaseerd op de vaststelling, dat die fabricage-eenheid niet kon leveren aan de traditionele textiel- en kledingsector, de naar de mening van de Commissie enige sector waarvoor de code bedoeld was. Die beschikking hield een stilzwijgende wijziging van de code in, waarmee zij nadien rekening moest houden met het oog op het beginsel van gelijke behandeling. Voorts meent de Commissie, dat het CIRFS goede nota van die stilzwijgende wijziging had genomen, met name blijkens het feit dat het met het oog op de verlenging van de code in 1989 had verzocht ze uit te breiden tot hoogbestendige garens, dat wil zeggen die voor industrieel gebruik.
43 Dit betoog moet worden afgewezen.
44 Vastgesteld moet worden, dat een handeling van algemene strekking niet door een individuele beschikking stilzwijgend kan worden gewijzigd.
45 Voorts kan noch het beginsel van gelijke behandeling noch het beginsel inzake bescherming van gewettigd vertrouwen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van het feit dat een handeling steeds weer verkeerd is uitgelegd.
46 Ten slotte kan de reactie van het CIRFS, te weten diens verzoek om het toepassingsgebied van de code tot hoogbestendige garens uit te breiden, geen invloed hebben op de objectieve uitlegging die aan die handeling moet worden gegeven.
47 Derhalve moet worden geconcludeerd, dat het toepassingsgebied van de code niet door de beschikking Bottrop of door de eventuele reactie van het CIRFS daarop is gewijzigd.
48 Ook de Franse regering betoogt, dat het toepassingsgebied van de code tussen de datum van haar invoering en de datum waarop de in geding zijnde steun werd toegekend, is gewijzigd. In haar brief van 7 juli 1987 betreffende de verlenging van de code voor 1987-1989, wees de Commissie er immers op, dat "de vraag in de Gemeenschap naar synthetische vezels en garens voor de vervaardiging van textiel in de nabije toekomst in het gunstigste geval zal stagneren". Volgens de Franse regering volgt daaruit, dat zij tot het moment waarop de in de brief van 6 juni 1989 omschreven regels van kracht werden, die ontegenzeglijk ook voor vezels voor industrieel gebruik golden, ervan mocht uitgaan, dat de in geding zijnde steun buiten de code viel.
49 Dit argument moet worden afgewezen.
50 In aanmerking nemende, dat de code sinds 1977 werd toegepast op de sector synthetische vezels zowel voor industrieel gebruik als voor de vervaardiging van textiel, kan niet worden aanvaard, dat het toepassingsgebied ervan kan worden beperkt door een in een brief voorkomende overweging over de economische situatie van de sector.
51 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat de code van toepassing is en steeds van toepassing is geweest op de sector synthetische vezels voor industrieel gebruik. Hieruit volgt, dat de in geding zijnde litigieuze steun onder de verplichting tot voorafgaande aanmelding viel, ongeacht op welke precieze datum die steun is toegekend.
52 Gelet op het voorgaande moet de bij brief van 1 augustus 1990 aan het CIRFS meegedeelde beschikking van de Commissie houdende weigering de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van een door de Franse regering aan de vennootschap Allied Signal verleende steun voor de oprichting in de regio Longwy van een fabriek van polyestervezels, nietig worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
53 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen, met uitzondering van die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen en die ten laste van verzoeksters komen.
54 Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste en tweede alinea, zullen de Franse Republiek alsmede Allied Signal en Allied Signal Fibers Europe hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de bij brief van 1 augustus 1990 aan het CIRFS meegedeelde beschikking van de Commissie houdende weigering de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden ten aanzien van een door de Franse Republiek aan de vennootschap Allied Signal verleende steun.
2) Verwijst de Commissie in de kosten, met uitzondering van die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen en die ten laste van verzoeksters komen. De interveniënten dragen hun eigen kosten.