CELEX: 61992CJ0431
Incumprimento pelo Estado
Falta de aplicação pelas autoridades públicas de uma directiva aínda não transposta
Directiva 85/337/CEE do Conselho
Avaliação dos efeitos de projectos no ambiente
Central térmica de Großkrotzenburg
Aprovação da construção de uma nova fase

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Dezembro de 1992, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, uma acção que visa obter a declaração de que, ao autorizar, por decisão de 31 de Agosto de 1989, a construção de uma nova fase da central térmica de Grosskrotzenburg sem avaliação prévia dos efeitos no ambiente, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5. e 189. do Tratado CEE em conjugação com a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9, a seguir "directiva"), e nomeadamente dos artigos 2. , 3. e 8. desta directiva.
2 A directiva foi adoptada com base nos artigos 100. e 235. do Tratado. De acordo com o seu primeiro considerando, "os programas de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente... afirmam a necessidade de ter em conta, no mais breve prazo, o impacto no ambiente de todos os processos técnicos de planificação e de decisão...". O décimo primeiro considerando enuncia por outro lado que "... os efeitos de um projecto no ambiente devem ser avaliados para proteger a saúde humana, para contribuir através de um ambiente melhor para a qualidade de vida, para garantir a manutenção da diversidade das espécies e para conservar a capacidade de reprodução do ecossistema enquanto recurso fundamental da vida."
3 O artigo 1. da directiva prevê:
"1. A presente directiva aplica-se à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente.
2. Na acepção da presente directiva, entende-se por:
projecto:
° a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras,
...
aprovação:
a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto.
3. A autoridade ou autoridades competentes serão as que os Estados-Membros designarem como responsáveis pelo desempenho das tarefas resultantes da presente directiva.
..."
4 O artigo 2. estabelece:
"1. Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.
Estes projectos são definidos no artigo 4.
2. A avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes nos Estados-Membros ou, na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objectivos da presente directiva.
..."
5 O artigo 3. está formulado do seguinte modo:
"A avaliação dos efeitos no ambiente identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4. a 11. , os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os seguintes factores:
° o homem, a fauna e a flora,
° o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem,
° a interacção entre os factores referidos nos primeiro e segundo travessões,
° os bens materiais e o património cultural."
6 O artigo 4. especifica:
"1. ... os projectos que pertencem às categorias enumeradas no Anexo I são submetidos a uma avaliação, nos termos dos artigos 5. a 10.
2. Os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II são submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5. a 10. , sempre que os Estados-Membros considerarem que as suas características assim o exigem.
..."
7 O Anexo I, n.  2, menciona designadamente as "centrais térmicas... com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW". O Anexo II, n.  12, visa designadamente a "alteração dos projectos que constam do Anexo I".
8 O artigo 5. diz respeito às medidas que os Estados-Membros devem adoptar para assegurar que o dono da obra forneça determinadas informações especificadas no Anexo III da directiva. O artigo 6. refere-se às medidas que os Estados-Membros devem adoptar para que as autoridades nacionais a quem o projecto possa interessar sejam consultadas e para que o público interessado seja informado e tenha a possibilidade de exprimir a sua opinião. O artigo 8. dispõe que "as informações reunidas... devem ser tomadas em consideração no âmbito do processo de aprovação".
9 De acordo com o artigo 12. , n.  1, da directiva, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para darem cumprimento à mesma no prazo de três anos a contar da sua notificação. Tendo a directiva sido notificada em 3 de Julho de 1985, esse prazo expirou em 3 de Julho de 1988.
10 Resulta dos autos que, na República Federal da Alemanha, a directiva foi transposta tardiamente pela lei de 12 de Fevereiro de 1990, que entrou em vigor a 1 de Agosto de 1990 (BGBl. I, p. 205).
11 Após uma queixa que imputa ao Regierungspraesidium Darmstadt, na qualidade de autoridade competente, ter autorizado, em 31 de Agosto de 1989, a construção de uma nova fase, com uma potência de 500 MW, da central térmica de Grosskrotzenburg, sem ter procedido à avaliação prévia dos efeitos no ambiente prevista na directiva, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha, em 15 de Maio de 1990, uma notificação de incumprimento nos termos do artigo 169. do Tratado. Nessa notificação salientava que a aprovação incidia sobre um projecto de construção de uma central térmica na acepção do Anexo I, n.  2, da directiva e que, portanto, era obrigatória uma avaliação dos efeitos no ambiente, por força do artigo 4. , n.  1, da directiva.
12 Como as suas dúvidas não foram resolvidas com as indicações constantes das cartas de 16 e 17 de Agosto de 1990 enviadas como resposta pela República Federal da Alemanha, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em 25 de Setembro de 1991, a que o governo federal respondeu por carta de 27 de Janeiro de 1992. Esta resposta não foi considerada satisfatória pela Comissão. Em consequência, intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
13 A República Federal da Alemanha suscita um primeiro fundamento de inadmissibilidade da acção, considerando que o pedido é demasiado impreciso, na medida em que é solicitado que seja constatada a violação da directiva e "designadamente" dos artigos 2. , 3. e 8. desta. Ora, apenas pode ser tomada em consideração a violação das disposições expressamente citadas da directiva, excluindo-se uma acusação geral de infracção à mesma.
14 Este fundamento não pode ser acolhido.
15 Os artigos 2. , 3. e 8. da directiva, citados expressamente no pedido, permitiram ao governo demandado compreender sem ambiguidade que era alegada uma infracção a estas disposições específicas. No seu contexto, o advérbio "nomeadamente" foi utilizado na acepção de "especialmente" para designar precisamente alguns dos artigos da directiva que tinham sido desrespeitados. Não se pode portanto fazer crer que a acção incidia igualmente sobre infracções a outras disposições não especificadas da directiva, e criar assim uma incerteza quanto ao alcance do objecto do litígio.
16 Em segundo lugar, a República Federal da Alemanha alegou no decurso da audiência perante o Tribunal de Justiça que a violação do artigo 2. da directiva não vem mencionada nas conclusões do parecer fundamentado e foi invocada pela primeira vez na petição. Tendo o objecto da acção sido delimitado, em conformidade com jurisprudência constante, pelo processo pré-contencioso, a acusação relativa à violação desta disposição é, portanto, inadmissível.
17 Este fundamento deve ser afastado.
18 Se é verdade que o artigo 2. da directiva não é formalmente referido nas conclusões do parecer fundamentado, é, não obstante, mencionado no texto do mesmo, no elenco das disposições invocadas pela Comissão.
19 Em terceiro lugar, a República Federal da Alemanha sustenta que a acção é inadmissível pelo facto de um processo nos termos do artigo 169. do Tratado apenas poder sancionar uma falta de transposição ou uma transposição incorrecta de uma directiva e não simplesmente, como no caso vertente, a falta de aplicação num caso concreto de uma directiva ainda não transposta. Um processo de declaração de incumprimento tem por objectivo incitar o Estado-Membro respectivo a pôr fim às infracções actuais ao Tratado. Tendo a directiva entretanto sido transposta pela República Federal da Alemanha, a Comissão deixa de ter interesse em agir, tanto mais que o processo paralelamente iniciado por esta a fim de obter a declaração da transposição incorrecta da directiva pelo Estado-Membro em questão ainda não foi submetido ao Tribunal de Justiça.
20 Este fundamento de inadmissibilidade deve também ser afastado.
21 A Comissão, no exercício das competências que lhe são atribuídas pelos artigos 155. e 169. do Tratado, não é obrigada a demonstrar a existência de um interesse específico em agir. O artigo 169. não visa, com efeito, proteger os direitos próprios da Comissão. A esta incumbe, no interesse comunitário geral, velar oficiosamente pela aplicação do Tratado pelos Estados-Membros e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação (acórdãos de 4 de Abril de 1974, Comissão/França, 167/73, Recueil, p. 359, n.  15, e de 10 de Maio de 1995, Comissão/Alemanha, C-422/92, Colect., p. I-0000, n.  16).
22 Tendo em consideração o seu papel de guardiã do Tratado, a Comissão é portanto a única competente para decidir se é oportuno instaurar um processo para obter a declaração de incumprimento, e qual a acção ou omissão imputável ao Estado-Membro respectivo em razão da qual o processo deve ser instaurado. Assim, a Comissão pode pedir ao Tribunal de Justiça para declarar um incumprimento que consista em não ter sido alcançado, num caso determinado, o resultado visado pela directiva.
23 No caso em análise, a argumentação do Estado demandado em apoio da inadmissibilidade da acção resume-se, em substância, à consideração de que no momento dos factos ainda não tinha procedido à transposição da directiva. Contudo, um Estado-Membro não pode invocar o facto de não ter adoptado ainda as medidas necessárias para a transposição da directiva para se opor a que o Tribunal de Justiça examine um pedido que visa obter a declaração de incumprimento relativamente a uma obrigação específica decorrente dessa directiva.
24 Por último, a República Federal da Alemanha sustenta que a jurisprudência do Tribunal de Justiça não admite o efeito directo de disposições de uma directiva a não ser no caso em que estas conferem direitos individuais a particulares. Ora, os artigos 2. , 3. e 8. da directiva não conferem tais direitos individuais. Uma vez que a Comissão não alega que, com a decisão de aprovação em discussão, foram desrespeitadas situações jurídicas de particulares protegidas pela directiva, a aplicação directa das respectivas disposições estará excluída, independentemente de saber se tais disposições são incondicionais e suficientemente precisas. A administração alemã não tem, portanto, a obrigação de as aplicar directamente antes da transposição da directiva. A acção é, por consequência, inadmissível.
25 Esta análise também não pode ser seguida.
26 Na acção proposta, a Comissão critica à República Federal da Alemanha o facto de não ter cumprido, num caso concreto, a obrigação de avaliação dos efeitos do projecto considerado no ambiente, a qual decorre directamente da directiva. A questão que se coloca é, portanto, a de saber se a directiva deve ser interpretada no sentido de que impõe a alegada obrigação. Esta questão é estranha à da invocabilidade directa pelos particulares contra o Estado de disposições incondicionais e suficientemente claras e precisas de uma directiva não transposta, direito que foi reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
27 Não tendo nenhum dos fundamentos de inadmissibilidade sido acolhido, deve a acção ser declarada admissível.
Quando ao mérito
Aplicação da directiva no tempo
28 No acórdão de 9 de Agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern e o. (C-396/92, Colect., p. 3717, n.os 19 e 20), o Tribunal de Justiça decidiu que, independentemente da questão de saber se a directiva permite a um Estado-Membro dispensar das obrigações relativas à avaliação dos efeitos no ambiente os processos de aprovação iniciados e já em curso antes da data-limite da transposição, a saber, 3 de Julho de 1988, a directiva opõe-se de qualquer modo à introdução de tal dispensa relativamente aos processos iniciados depois dessa data.
29 Neste caso, resulta dos autos que o pedido de aprovação do projecto em discussão foi apresentado no Regierungspraesidium Darmstadt pela empresa PreussenElektra AG, dona da obra, em 26 de Julho de 1988, ou seja, posteriormente a 3 de Julho de 1988. Por conseguinte, o processo de aprovação do projecto em questão não podia, em princípio, ser dispensado da obrigação de avaliação dos efeitos no ambiente, exigida pela directiva.
30 O Governo alemão alega todavia que o pedido formal de aprovação de 26 de Julho de 1988, acompanhado do processo completo do projecto, foi precedido de uma fase preliminar que representa parte importante do processo de aprovação. No decurso dessa fase, que foi iniciada em 18 de Maio de 1987, a autoridade competente devia aconselhar o dono da obra relativamente ao conteúdo e à apresentação do pedido de aprovação. Houve lugar a uma série de entrevistas onde participaram também administrações especializadas. Por outro lado, em 7 de Março de 1988, o projecto foi notificado à autoridade competente em conformidade com o Landesplanungsgesetz (lei do Land de Hesse relativa ao planeamento).
31 Este entendimento não pode ser seguido.
32 Com efeito, os contactos e entrevistas informais entre a autoridade competente e o dono da obra, ainda que relacionados com o conteúdo e a previsível apresentação de um pedido de aprovação de um projecto, não podem ser considerados, para efeitos de aplicação da directiva, como um critério certo com vista a determinar a data de início do processo. A data da apresentação formal do pedido de aprovação constitui portanto o único critério susceptível de ser considerado. Este é conforme ao princípio da segurança jurídica e é susceptível de preservar o efeito útil da directiva. O Tribunal de Justiça seguiu, aliás, esta orientação no acórdão Bund Naturschutz in Bayern e o., já referido (n.  16).
33 Importa por conseguinte considerar que o processo de aprovação do projecto em litígio foi iniciado após a data-limite de 3 de Julho de 1988 e que este projecto estava assim sujeito às obrigações de avaliação dos seus efeitos no ambiente, em conformidade com a directiva.
Qualificação do projecto em litígio
34 A República Federal da Alemanha, apoiada pelo Governo do Reino Unido, alega que a nova fase da central térmica de Grosskrotzenburg não constitui um projecto, na acepção do artigo 4. , n.  1, da directiva, mas a alteração de um projecto. Esta alteração não é de modo nenhum autónoma, pois depende, no plano funcional, do conjunto da central. A aprovação em questão refere-se, portanto, a uma alteração de uma central preexistente. Trata-se de uma alteração de um projecto na acepção do Anexo II, n.  12, da directiva, alteração que os Estados-Membros têm a faculdade e não a obrigação, de acordo com o artigo 4. , n.  2, da directiva, de submeter a uma avaliação dos efeitos no ambiente.
35 Importa salientar que por força do Anexo I, n.  2, da directiva, os projectos de centrais térmicas com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW devem ser sujeitos a uma avaliação sistemática. Na acepção desta disposição, devem sê-lo, independentemente da questão de saber se são realizados autonomamente, se acrescentados a uma construção preexistente ou mesmo se têm com esta ligações funcionais estreitas. As conexões com uma construção existente não retiram ao projecto o seu carácter de "central térmica com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW" para o integrar na categoria "alteração dos projectos que constam do Anexo I", referida no Anexo II, n.  12.
36 No caso vertente, verifica-se que a construção em questão é uma fase de uma central térmica, com uma potência calorífica de 500 MW. Assim, o projecto fica abrangido pelo artigo 4. , n.  1, da directiva, e pelo Anexo I desta. Esse projecto devia ser submetido a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente, em conformidade com a directiva.
Obrigação de proceder à avaliação por força da directiva
37 A República Federal da Alemanha sustenta que os artigos 2. , 3. e 8. da directiva, cuja inobservância lhe é imputada, não são suficientemente claros e precisos a ponto de definir inequivocamente uma obrigação concreta, e de serem assim aplicáveis oficiosamente pela administração nacional.
38 Este entendimento não pode ser acolhido.
39 O artigo 2. da directiva estatui uma obrigação inequívoca, a cargo da autoridade competente em cada Estado-Membro em matéria de aprovação de projectos, de submeter alguns deles a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente. O artigo 3. define o conteúdo da avaliação, enumera os factores que importa ter em consideração no decurso desta e deixa à autoridade competente uma margem de apreciação exacta quanto ao modo adequado como a avaliação deve ser efectuada, em função de cada caso particular. O artigo 8. impõe, aliás, às autoridades nacionais respectivas a obrigação de tomar em consideração, no âmbito do processo de aprovação, as informações reunidas no decurso do processo de avaliação.
40 Independentemente dos seus pormenores, as disposições consideradas impõem, portanto, sem qualquer dúvida, às autoridades nacionais competentes, em matéria de aprovação, a obrigação de proceder a uma avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente.
Apreciação da existência de um incumprimento da obrigação de proceder à avaliação
41 A República Federal da Alemanha alega, por último, que foi feita uma avaliação dos efeitos do projecto em litígio no ambiente pela autoridade competente com base na legislação nacional então em vigor, a saber, o Bundesimmissionsschutzgesezt de 15 de Março de 1974 (lei federal alemã relativa à protecção do ambiente). Se bem que esta avaliação não tenha sido formalmente baseada na directiva, respeitou, de facto, todas as exigências desta.
42 A Comissão não nega que se tenha procedido a uma determinada avaliação dos efeitos no ambiente do projecto em litígio. Todavia, esta avaliação não responde às novas exigências da directiva, mais rigorosas do que a regulamentação nacional então em vigor. Em especial, não respeitou a obrigação de tomar em consideração a interacção entre os factores referidos no artigo 3. , primeiro e segundo travessões da directiva (o homem, a fauna e a flora, o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem), obrigação que teria implicado uma avaliação global dos referidos factores.
43 Resulta dos autos que, no decurso do processo de aprovação do projecto em litígio pelo Regierungspraesidium Darmstadt, teve lugar uma avaliação dos seus efeitos no ambiente. O dono da obra forneceu, designadamente, uma série de informações sobre o impacto do projecto no ambiente, que foram consideradas pela própria Comissão como suficientes na óptica das exigências do artigo 5. e do Anexo III da directiva. Estas informações incidiram igualmente na interacção entre os factores referidos no artigo 3. da directiva. Por último, é certo que essas informações foram colocadas à disposição do público interessado, e este teve a possibilidade de exprimir a sua opinião. Nessas condições, o objectivo de sensibilização do público quanto às implicações ambientais de um projecto foi alcançado com base nas informações concretas fornecidas pelo dono da obra.
44 Resulta também da decisão em litígio do Regierungspraesidium Darmstadt de 31 de Agosto de 1989, bem como do seu relatório de 11 de Novembro de 1991 elaborado em resposta ao parecer fundamentado, que a autoridade responsável inseriu as informações colhidas e as reacções dos meios interessados no processo de aprovação e as teve em consideração na decisão de aprovação do projecto.
45 Face a estas considerações, a Comissão deveria ter especificado em que pontos concretos não foram respeitadas no decurso do processo de aprovação do projecto em discussão as exigências da directiva e apresentar os correspondentes elementos de prova. A presente acção não contém essas especificações alicerçadas em provas precisas. Deve, portanto, ser julgada improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
46 Por força do artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Não tendo a República Federal da Alemanha requerido a condenação da Comissão, cabe decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas. O Reino Unido, parte interveniente, suportará também as respectivas despesas por força do artigo 69. , n.  4, do Regulamento de Processo.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) Cada uma das partes, incluindo a interveniente, suportará as despesas respectivas.