CELEX: 62008CJ0022
Ciudadanía de la Unión
Libre circulación de personas
Artículos 12 CE y 39 CE
Directiva 2004/38/CE
Artículo 24, apartado 2
Apreciación de validez
Nacionales de un Estado miembro
Actividad profesional en otro Estado miembro
Nivel de la retribución y duración de la actividad
Mantenimiento del estatuto de "trabajador"
Derecho de los demandantes de empleo a la percepción de prestaciones

Las peticiones de decisión prejudicial se refieren a la interpretación de los artículos 12 CE y 39 CE y a la validez del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (
DO L 158, p. 77
, y sus correcciones de errores en
DO 2004, L 229, p. 35
, y
DO 2007, L 204, p. 28
).
Estas peticiones se presentaron en el marco de sendos litigios entre los Sres. Vatsouras y Koupatantze y la Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (oficina de empleo de la ciudad de Núremberg 900; en lo sucesivo, «ARGE»), sobre la retirada de las prestaciones de base a favor de los demandantes de empleo que habían obtenido.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Los considerandos primero y noveno de la Directiva 2004/38 están redactados en los siguientes términos:
«1)
La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
[…]
9)
Los ciudadanos de la Unión deben disfrutar del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida durante un período que no supere los tres meses sin estar supeditados a más condiciones o formalidades que la posesión de un documento de identidad o un pasaporte válido sin perjuicio de un tratamiento más favorable, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para los que buscan empleo.»
El artículo 6 de la Directiva 2004/38 establece:
«1.   Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.
2.   Las disposiciones del apartado 1 se aplicarán asimismo a los miembros de la familia en posesión de un pasaporte válido que no sean nacionales de un Estado miembro y acompañen al ciudadano de la Unión, o se reúnan con él.»
El artículo 7 de la Directiva 2004/38 dispone:
«1.   Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
a)
es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, […].
[…]
3.   A los efectos de la letra a) del apartado 1, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en los siguientes casos:
[…]
c)
si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado tras concluir un contrato de trabajo de duración determinada inferior a un año o habiendo quedado en paro involuntario durante los primeros doce meses, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo. En este caso, la condición de trabajador se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses;
[…].»
El artículo 14 de esta Directiva establece, en particular:
«1.   Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
2.   Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas.
[…]
4.   No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:
[…]
b)
los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados».
A tenor del artículo 24 de la Directiva 2004/38:
«1.   Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.
2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»
Normativa nacional
El artículo 7, apartado 1, del libro II del Sozialgesetzbuch alemán (Código de Seguridad Social alemán) — prestaciones de base a favor de los demandantes de empleo (Sozialgesetzbuch II; en lo sucesivo, «SGB II») dispone:
«1.   Las prestaciones previstas en el presente libro se otorgan a las personas:
1)
que hayan alcanzado la edad de 15 años y no hayan alcanzado aún la edad de 65 años;
2)
que sean capaces de ejercer una actividad;
3)
que se encuentren en estado de necesidad y
4)
cuya residencia habitual esté en el territorio de la República Federal de Alemania […].
Se excluye […]
2.
Los nacionales extranjeros cuyo derecho de residencia se derive exclusivamente de la búsqueda de empleo, los miembros de sus familias y los beneficiarios contemplados en el artículo 1 de la Asylbewerberleistungsgesetz (Ley sobre las prestaciones a los solicitantes de asilo), sin perjuicio de las disposiciones en materia de residencia.»
Conforme al artículo 23, apartado 3, del Sozialgesetzbuch XII (libro XII del Código de Seguridad Social alemán) — Asistencia social a favor de extranjeros, los residentes extranjeros que hayan entrado en territorio alemán para lograr una prestación de asistencia social o cuyo derecho de residencia se derive solamente de la búsqueda de empleo no tienen derecho a obtener prestaciones de asistencia social.
El artículo 1 de dicha Ley sobre las prestaciones que pueden concederse a los solicitantes de asilo establece:
«1.   Conforme a esta Ley tienen derecho a prestaciones los extranjeros que se encuentren efectivamente en la República Federal de Alemania y que:
1)
sean titulares de un permiso de residencia con arreglo a la Asylverfahrensgesetz [Ley alemana de procedimiento para la obtención de asilo].
[…]»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C-22/08
M. Vatsouras, nacido el 10 de diciembre de 1973 y de nacionalidad griega, llegó a Alemania en marzo de 2006.
El 10 de julio de 2006, solicitó de la ARGE la concesión de prestaciones contempladas en el SGB II. Mediante decisión del ARGE de , le fueron concedidas tales prestaciones hasta el . Del importe de dichas prestaciones se dedujeron los ingresos obtenidos por el Sr. Vatsouras por su actividad profesional, por lo que el importe mensual de las prestaciones resultó de 169 euros. Mediante decisión de la ARGE de , se prorrogó la prestación hasta el .
Al finalizar el mes de enero de 2001 terminó la actividad profesional del Sr. Vatsouras.
Mediante decisión de 18 de abril de 2007, la ARGE suprimió la concesión de estas prestaciones, con efectos a . La reclamación presentada por el Sr. Vatsouras contra esta decisión fue desestimada mediante resolución de la ARGE, de , por considerar que no tenía derecho a las prestaciones conforme al artículo 7, apartado 1, segunda frase, número 2, del SGB II. Contra esta resolución el Sr. Vatsouras interpuso un recurso ante el Sozialgericht Nürnberg.
En el ínterin, el 4 de junio de 2007, el Sr. Vatsouras ha reanudado su actividad profesional que le permite no depender de la asistencia social.
Asunto C-23/08
El Sr. Koupatantze, nacido el 15 de mayo de 1952, es nacional griego.
Entró en Alemania en octubre de 2006 y aceptó un empleo el 1 de noviembre siguiente. Su contrato de trabajo concluyó el 21 de diciembre, a causa de la falta de pedidos que alegó su empleador.
El 22 de diciembre de 2006, el Sr. Koupatantze solicitó de la ARGE las prestaciones de base a favor de los demandantes de empleo previstas en el SGB II. Mediante decisión de la ARGE, de , se le concedió, hasta el 31 de mayo de ese año, una prestación por importe de 670 euros al mes. Sin embargo, mediante decisión de , la ARGE suprimió la concesión de estas prestaciones, con efectos a .
La reclamación presentada por el Sr. Koupatantze contra esta decisión fue desestimada mediante resolución de la ARGE, de 11 de mayo de 2007, por considerar que no tenía derecho a las prestaciones conforme al artículo 7, apartado 1, segunda frase, número 2, del SGB II. Contra esta resolución el Sr. Koupatantze interpuso un recurso ante el tribunal remitente.
A partir del 1 de junio de 2007, el Sr. Koupatantze ha reanudado su actividad profesional que le permite no depender de la asistencia social.
Cuestiones prejudiciales
El 18 de diciembre de 2007, el Sozialgericht Nürnberg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Es compatible el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 […] con el artículo 12 CE, en relación con el artículo 39 CE?
2)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿es contraria al artículo 12 CE, en relación con el artículo 39 CE, una normativa nacional que excluya a los ciudadanos de la Unión del acceso a prestaciones sociales, cuando hayan superado el tiempo máximo de residencia del artículo 6 de la Directiva 2004/38 […] y no les asista el derecho de residencia conforme a otras disposiciones?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿es contraria al artículo 12 CE una normativa nacional que excluya a los nacionales de uno de los Estados miembros de la Unión Europea incluso del acceso a prestaciones sociales que se garantizan a los inmigrantes ilegales?»
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2008, se acumularon los asuntos C-22/08 y C-23/08 a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
Si bien, en el marco del reparto de competencias entre los Tribunales comunitarios y los nacionales, corresponde en principio al órgano jurisdiccional nacional comprobar si en el asunto pendiente ante él concurren los indicados requisitos, el Tribunal de Justicia, al resolver sobre la cuestión prejudicial, puede aportar, en su caso, precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su interpretación (en este sentido, véase la sentencia de 4 de julio de 2000, Haim, C-424/97, Rec. p. I-5123, apartado 58).
Como se desprende de la resolución de remisión, las cuestiones planteadas se basan en la premisa de que, en las fechas de autos, los Sres. Vatsouras y Koupatantze no eran «trabajadores» en el sentido del artículo 39 CE.
El tribunal remitente ha constatado que la actividad profesional «menor y breve» ejercida por el Sr. Vatsouras era «insuficiente para garantizar sus subsistencia» y que la actividad ejercida por el Sr. Koupatantze «apenas duró algo más de un mes».
A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el concepto de «trabajador», en el sentido del artículo 39 CE, posee un alcance comunitario y no debe interpretarse de forma restrictiva. Debe considerarse «trabajador» cualquier persona que ejerza actividades reales y efectivas, con exclusión de aquellas actividades realizadas a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente marginal y accesorio. Según esta jurisprudencia, la característica de la relación laboral radica en la circunstancia de que una persona realice, durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo la dirección de ésta, determinadas prestaciones a cambio de las cuales percibe una retribución (véanse, en particular, las sentencias de 3 de julio de 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec. p. 2121, apartados 16 y 17, y de , Petersen,
C-228/07, Rec. p. I-6989
, apartado 45).
Ni el nivel limitado de la retribución ni el origen de los recursos para esta última pueden tener consecuencias de ningún tipo en cuanto a la condición de «trabajador» a efectos del Derecho comunitario (véanse las sentencias de 31 de mayo de 1989, Bettray, 344/87, Rec. p. 1621, apartado 15, y de , Mattern y Cikotic, C-10/05, Rec. p. I-3145, apartado 22).
El hecho de que los ingresos de una actividad por cuenta ajena sean inferiores al mínimo vital no impide considerar a la persona que la ejerza como trabajador con arreglo al artículo 39 CE (véanse las sentencias de 23 de marzo de 1982, Levin, 53/81, Rec. p. 1035, apartados 15 y 16, y de , Nolte, C-317/93, Rec. p. I-4625, apartado 19), aunque la persona que la ejerza trate de completar la remuneración percibida con otros medios de vida, como una ayuda económica procedentes de fondos públicos del Estado de residencia (véase la sentencia de , Kempf, 139/85, Rec. p. 1741, apartado 14).
Además, por lo que se refiere a la duración de la actividad ejercida, la circunstancia de que una actividad por cuenta ajena sea de corta duración no puede, por sí sola, excluirla del ámbito de aplicación del artículo 39 CE (véanse las sentencias de 26 de febrero de 1992, Bernini, C-3/90, Rec. p. I-1071, apartado 16, y de , Ninni-Orasche, C-413/01, Rec. p. I-13187, apartado 25).
De ello se desprende que, independientemente del nivel limitado de la retribución y de la corta duración de la actividad profesional, no cabe excluir que, tras una apreciación global de la relación laboral de que se trate, las autoridades nacionales puedan considerarla real y efectiva, permitiendo de esta forma atribuir a su titular la condición de «trabajador» a efectos del artículo 39 CE.
En el supuesto de que el tribunal remitente llegara a tal conclusión respecto a las actividades ejercidas por los Sres. Vatsouras y Koupatantze, éstos habrían podido mantener el estatuto de trabajadores durante, al menos, seis meses, siempre y cuando cumplieran los requisitos mencionados en el artículo 7, apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/38. Incumbe exclusivamente al tribunal nacional realizar tales apreciaciones de hecho.
Si los Sres. Vatsouras y Koupatantze hubieran mantenido el estatuto de trabajadores, habrían tenido derecho a prestaciones como las previstas por el SGB II, con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38, durante dicho período de, al menos, seis meses.
Primera cuestión
Mediante esta cuestión, el tribunal remitente pregunta si el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 es conforme con el artículo 12 CE en relación con el artículo 39 CE.
El artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2008/38 establece una excepción al principio de igualdad de trato que ampara a los ciudadanos de la Unión que, residiendo en el territorio de un Estado miembro de acogida, no sean trabajadores por cuenta ajena o propia o personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.
Según esta disposición, el Estado miembro de acogida no está obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, entre otros, a quienes busquen empleo durante el período más prolongado en el que tienen derecho a permanecer en dicho Estado.
Los nacionales de un Estado miembro que buscan empleo en otro Estado miembro están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 39 CE y, por consiguiente, tienen derecho a la igualdad de trato regulada en el apartado 2 de dicha disposición (sentencia de 15 de septiembre de 2005, Ioannidis, C-258/04, Rec. p. I-8275, apartado 21).
Además, habida cuenta de la creación de la ciudadanía de la Unión y de la interpretación del derecho a la igualdad de trato del que gozan quienes ostentan dicha ciudadanía, no es posible excluir del ámbito de aplicación del artículo 39 CE, apartado 2, una prestación de naturaleza financiera destinada a facilitar el acceso al empleo en el mercado laboral de un Estado miembro (sentencia de 23 de marzo de 2004, Collins, C-138/02, Rec. p. I-2703, apartado 63, e Ioannidis, antes citada, apartado 22).
No obstante, resulta legítimo que el legislador nacional solo conceda tal prestación tras asegurarse de la existencia de un vínculo real entre el demandante de empleo y el mercado laboral de este Estado (sentencias de 11 de julio de 2002, D’Hoop, C-224/98, Rec. p. I-6191, apartado 38, e Ioannidis, antes citada, apartado 30).
La existencia de este vínculo podría comprobarse, en especial, mediante la constatación de que la persona de que se trate ha buscado empleo de manera efectiva y real en el Estado miembro en cuestión durante un período razonable (sentencia Collins, antes citada, apartado 70).
De ello se desprende que los nacionales de los Estados miembros que buscan empleo en otro Estado miembro y han establecido vínculos reales con el mercado de trabajo de este Estado pueden invocar el artículo 39 CE, apartado 2, para obtener una prestación económica destinada a facilitar el acceso al mercado de trabajo.
Incumbe a las autoridades nacionales competentes y, en su caso, a los tribunales nacionales no sólo constatar la existencia de un vínculo real con el mercado de trabajo, sino también analizar los elementos constitutivos de dicha prestación, especialmente sus objetivos y los requisitos de su concesión.
Como ha puesto de manifiesto el Abogado General en el punto 57 de sus conclusiones, el objetivo de la prestación debe analizarse conforme a sus resultados y no a su estructura formal.
Un requisito como el contenido en el artículo 7, apartado 1, del SGB II, que exige que el interesado sea capaz de ejercer una actividad profesional, podría constituir un indicio de que la prestación está destinada a facilitar el acceso al trabajo.
En cualquier caso, la excepción establecida en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/83 debe interpretarse de conformidad con el artículo 39 CE, apartado 2.
No pueden considerarse «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, las prestaciones económicas que, independientemente de su calificación en la normativa nacional, están destinadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede responder que, respecto al derecho de los nacionales de los Estados miembros que buscan trabajo en otro Estado miembro, el examen de la primera cuestión no ha puesto de relieve ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/83.
Sobre la segunda cuestión
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede responder a la segunda cuestión.
Sobre la tercera cuestión
Mediante esta cuestión el tribunal remitente desea averiguar si el artículo 12 CE se opone a una normativa nacional que excluye a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea del acceso a prestaciones sociales que se concedan a los inmigrantes ilegales.
En el marco de esta cuestión, el tribunal remitente se refiere a las disposiciones de la ley sobre las prestaciones que han de concederse a los solicitantes de asilo, cuyo artículo 1, punto 1, establece que los extranjeros que se encuentren efectivamente en la República Federal de Alemania tienen derecho a dichas prestaciones si son titulares de un permiso provisional de residencia para solicitantes de asilo.
Por consiguiente, procede interpretar la cuestión planteada en el sentido de que el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente si el artículo 12 CE se opone a una normativa nacional que excluye a los nacionales de los Estados miembros del acceso a prestaciones de asistencia social mientras que las concede a los nacionales de Estados terceros.
El artículo 12 CE, párrafo primero, prohíbe, en el ámbito de aplicación del Tratado CE y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, toda discriminación por razón de la nacionalidad.
Esta disposición se refiere a las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario en las que un nacional de un Estado miembro sufre un trato discriminatorio en relación con los nacionales de otro Estado miembro únicamente por razón de su nacionalidad y no se aplica a los supuestos de una eventual diferencia de trato entre los nacionales de Estados miembros y los de Estados terceros.
Por tanto, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 12 CE no se opone a una normativa nacional que excluye a los nacionales de los Estados miembros del acceso a prestaciones de asistencia social mientras que las concede a los nacionales de Estados terceros.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

1)
Respecto al derecho de los nacionales de los Estados miembros que buscan trabajo en otro Estado miembro, el examen de la primera cuestión no ha puesto de relieve ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.

2)
El artículo 12 CE no se opone a una normativa nacional que excluye a los nacionales de los Estados miembros del acceso a prestaciones de asistencia social mientras que las concede a los nacionales de Estados terceros.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.