CELEX: 62009CJ0517
Direttiva 89/552/CEE
Servizi di radiodiffusione televisiva
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
Nozione di organo giurisdizionale nazionale ai sensi dell’art. 267 TFUE
Incompetenza della Corte

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 1, lett. c), della direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative degli Stati Membri concernenti l’esercizio delle attività televisive (GU L 298, pag. 23), come modificata
dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 11 dicembre 2007, 2007/65/CE (GU L 332, pag. 27; in prosieguo la «direttiva
89/552»).
Tale domanda è stata presentata dal Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel de la Communauté
française de Belgique (Collegio di autorizzazione e controllo del Consiglio superiore dell’audiovisivo della Comunità francese
del Belgio) nell’ambito di un procedimento riguardante la società RTL Belgium SA (in prosieguo: la «RTL Belgium»), alla quale
si contesta la violazione della normativa nazionale in materia di televendite.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione
L’art. 1, lett. c) e d), della direttiva 89/552 contiene le seguenti definizioni:
«c)      “responsabilità editoriale”, l’esercizio di un controllo effettivo sia sulla selezione dei programmi sia sulla loro organizzazione
in un palinsesto cronologico, nel caso delle radiodiffusioni televisive, o in un catalogo, nel caso dei servizi di media audiovisivi
a richiesta. La responsabilità editoriale non implica necessariamente la responsabilità giuridica ai sensi del diritto nazionale
per i contenuti o i servizi forniti;
d)      “fornitore di servizi di media”, la persona fisica o giuridica che assume la responsabilità editoriale della scelta del contenuto
audiovisivo del servizio di media audiovisivo e ne determina le modalità di organizzazione».
L’art. 2, nn. 1, 2, lett. a), e 3, lett. a) e b), della stessa direttiva stabilisce che:
«1.      Ciascuno Stato membro provvede affinché tutti i servizi di media audiovisivi trasmessi da fornitori di servizi di media soggetti
alla sua giurisdizione rispettino le norme dell’ordinamento giuridico applicabili ai servizi di media audiovisivi destinati
al pubblico nello Stato membro in questione.
2.      Ai fini della presente direttiva i fornitori di servizi di media soggetti alla giurisdizione di uno Stato membro sono:
a)      quelli stabiliti in tale Stato membro conformemente al paragrafo 3; (...)
(...)
3.      Ai fini della presente direttiva un fornitore di servizi di media si considera stabilito in uno Stato membro nei casi seguenti:
a)      il fornitore di servizi di media ha la sua sede principale in tale Stato membro e le decisioni editoriali sul servizio di
media audiovisivo sono prese sul suo territorio;
b)      se un fornitore di servizi di media ha la sede principale in uno Stato membro ma le decisioni editoriali sul servizio di media
audiovisivo sono prese in un altro Stato membro, detto fornitore si considera stabilito nello Stato membro in cui opera una
parte significativa degli addetti allo svolgimento dell’attività di servizio di media audiovisivo. Se una parte significativa
degli addetti allo svolgimento dell’attività di servizio di media audiovisivo opera in ciascuno di tali Stati membri, il fornitore
di servizi di media si considera stabilito nello Stato membro in cui si trova la sua sede principale. Se in nessuno dei due
Stati membri opera una parte significativa degli addetti allo svolgimento dell’attività di servizio di media audiovisivo,
il fornitore di servizi di media si considera stabilito nel primo Stato membro in cui ha iniziato la sua attività nel rispetto
dell’ordinamento giuridico di tale Stato membro, purché mantenga un legame stabile ed effettivo con l’economia di tale Stato
membro».

Il diritto nazionale
Il décret coordonné sur les services de médias audiovisuels (decreto coordinato sui servizi di media audiovisivi) è stato
pubblicato sul
Moniteur belge
del 24 luglio 2009 (in prosieguo: il «decreto»).
L’art. 1, punti 16, 46 e 57, del decreto contiene le seguenti definizioni:
«16)      editore di servizi: la persona fisica o giuridica che assume la responsabilità editoriale della scelta del contenuto del servizio
di media audiovisivo e ne determina le modalità di organizzazione;
(...)
46)      responsabilità editoriale: l’esercizio di un controllo effettivo sia sulla selezione dei programmi sia sulla loro organizzazione
in un palinsesto cronologico, nel caso di servizi lineari, o in un catalogo, nel caso di servizi non lineari;
(...)
57)      televendita: le offerte dirette trasmesse al pubblico, in forma di programmi o di spot, allo scopo di fornire, dietro pagamento,
beni o servizi, compresi i beni immobili, i diritti e le obbligazioni».
Ai sensi dell’art. 2, n. 3, del decreto:
«Rientra nella competenza della Comunità francese ogni editore di servizi:
1)      che è stabilito nella regione di lingua francese;
2)      che è stabilito nella regione bilingue di Bruxelles capitale e le cui attività debbono essere esclusivamente ricollegate alla
Comunità francese».
L’art. 31, n. 6, del decreto stabilisce quanto segue:
«(…) la durata delle trasmissioni di televendita è stabilita dal governo, in un massimo di tre ore al giorno, repliche comprese.»
L’art. 133 del decreto recita:
«È costituito un Conseil supérieur de l’audiovisuel de la Communauté française de Belgique, autorità amministrativa indipendente,
munita di personalità giuridica, e incaricata della regolamentazione del settore dell’audiovisivo nella Comunità francese
(...)».
Ai sensi dell’art. 134 del decreto il Conseil supérieur de l’audiovisuel è composto da due collegi, ossia il Collège d’avis
(Collegio consultivo) e il Collège d’autorisation et de contrôle (Collegio di autorizzazione e controllo; in prosieguo, anche:
il «Collegio»), da un bureau (ufficio esecutivo; in prosieguo: l’«ufficio esecutivo») e da un secrétariat d’instruction (segretariato
per le istruttorie; in prosieguo: il «segretariato per le istruttorie»).
Ai sensi dell’art. 136, n. 1, del decreto, il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
ha in particolare il compito di:
«1)      prendere atto delle dichiarazioni degli editori di servizi e autorizzare determinati editori di servizi, ad eccezione delle
televisioni locali e della [Radio-Televisione belga della Comunità francese del Belgio];
2)      autorizzare l’uso di radiofrequenze;
(…)
12)      constatare qualsiasi violazione delle leggi, dei decreti, dei regolamenti in materia di audiovisivo e qualsiasi inadempimento
degli obblighi derivanti da una convenzione stipulata tra la Comunità francese e un editore di servizi o un distributore di
servizi, dal contratto di gestione della [Radiotelevisione belga della Comunità francese del Belgio], dalla convenzione stipulata
tra il Governo e ciascuna delle televisioni locali, nonché da obblighi contratti nell’ambito di risposte alle gare d’appalto
previste dal presente decreto».
L’art. 139, n. 1, del decreto precisa la composizione del Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel.
Tale articolo ha il seguente tenore:
«Oltre ai [quattro] membri dell’ufficio esecutivo indicato all’art. 142, n. 1, il Collège d’autorisation et de contrôle è
composto da sei membri. La durata del loro mandato è di quattro anni ed è rinnovabile. (...)
Fatte salve le disposizioni di cui all’art. 142, n. 1, i dieci membri sono designati in conformità all’art. 9 della legge
16 luglio 1973, che garantisce la tutela delle tendenze ideologiche e filosofiche. Dei sei membri di cui al comma precedente
tre sono designati dal Parlamento della Comunità francese. Il Governo completa il Collegio dopo la designazione dei primi
tre membri da parte del Parlamento della Comunità francese.
I membri del Collège d’autorisation et de contrôle sono scelti tra persone di riconosciute competenze negli ambiti del diritto,
dell’audiovisivo o della comunicazione.
(…)».
Ai sensi dell’art. 140, n. 1 del decreto, l’ufficio esecutivo del Conseil supérieur de l’audiovisuel, che è composto dal presidente
e dai vice presidenti primo, secondo e terzo di detto organo, rappresenta quest’ultimo in giustizia e nei confronti dei terzi.
Secondo il n. 3 dello stesso articolo, l’ufficio esecutivo si occupa dell’assunzione del personale del Conseil supérieur de
l’audiovisuel, in particolare dell’assunzione dei consiglieri e degli addetti al segretariato per le istruttorie su parere
del secrétaire d’instruction (segretario per le istruttorie; in prosieguo: il «segretario per le istruttorie».
Ai sensi dell’art. 142, n. 1, del decreto, i quattro membri dell’ufficio esecutivo sono nominati dal governo.
Secondo l’art. 143 del decreto, il segretariato per le istruttorie riceve i reclami inviati al Conseil supérieur de l’audiovisuel
e istruisce i fascicoli. Può altresì avviare di propria iniziativa un’istruttoria. Tale articolo enuncia, peraltro, che il
segretariato per le istruttorie è diretto dal segretario per le istruttorie sotto l’autorità dell’ufficio esecutivo.
L’art. 161 del decreto stabilisce le norme procedurali che il segretariato per le istruttorie e il Collège d’autorisation
et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel devono applicare in caso di reclamo o di fatti idonei a costituire in
particolare una violazione delle leggi, dei decreti e dei regolamenti in materia di audiovisivo. Il n. 1 di tale articolo
prevede in particolare quanto segue:
«(…) il segretariato per le istruttorie procede ad un’informativa e statuisce sulla ricevibilità degli atti.
Se l’atto è ricevibile, il segretariato per le istruttorie provvede all’istruttoria. Il segretario per le istruttorie può
archiviare senza seguito.
(…)
Il Collège d’autorisation et de contrôle può avocare le decisioni di non ricevibilità e di archiviazione senza seguito del
segretariato per le istruttorie.
La relazione dell’istruttoria viene trasmessa al Collège d’autorisation et de contrôle. (...)».
Ai sensi dell’art. 161, nn. 2‑4, il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel notifica i
suoi rilievi e la relazione dell’istruttoria al contravventore, il quale dispone di un termine di un mese per prendere visione
degli atti e presentare osservazioni scritte. Il contravventore è invitato a comparire. Detto Collegio può sentire qualsiasi
persona che possa contribuire utilmente ad informarlo. Esso emette una decisione motivata entro i 60 giorni che seguono la
chiusura dei dibattiti.

I fatti della causa principale e la questione pregiudiziale
In data 8 ottobre 2009, il segretariato per le istruttorie è stato adito con reclamo da una telespettatrice, la quale segnalava
a tale organo che il servizio RTL Belgium aveva diffuso, qualche giorno prima, un programma di televendita per sette ore nel
corso di una stessa giornata, mentre il limite previsto dalla legge è di tre ore.
Dopo aver verificato che il limite autorizzato era stato oltrepassato, il segretariato per le istruttorie ha inviato una lettera
alla società RTL Belgium, stabilita in Belgio, per raccogliere le sue eventuali osservazioni.
Tale società ha risposto che, a suo parere, il segretariato per le istruttorie non era competente ad avviare un’istruttoria
nei suoi confronti, poiché il soggetto fornitore del servizio RTL Belgium non era essa stessa, bensì la sua società controllante
CLT‑UFA, stabilita in Lussemburgo.
Il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel si chiede se la competenza a controllare il
servizio RTL Belgium sia da ascrivere alle autorità belghe o alle autorità lussemburghesi. Qualora, come sostiene il segretariato
per le istruttorie, la società fornitrice del servizio RTL Belgium sia la RTL Belgium, detto Collegio ritiene di essere competente
dal momento che tale società ha la sua sede sociale in Belgio e, secondo il suddetto segretariato, le decisioni editoriali
sono adottate in Belgio.
La decisione di rinvio contiene in particolare le seguenti informazioni riguardanti la società RTL Belgium e la sua società
controllante CLT‑UFA.
La società RTL Belgium ha ottenuto autorizzazioni successive da parte delle autorità belghe come editore dei servizi di radiodiffusione
televisiva, in particolare del servizio RTL Belgium, a partire dal 1987. L’ultima autorizzazione accordata a tale servizio
è scaduta il 31 dicembre 2005. La società RTL Belgium non ha chiesto il suo rinnovo in quanto il servizio in questione era
ormai effettuato dal Lussemburgo dalla società CLT‑UFA.
Quest’ultima, che attualmente controlla con una quota del 66% la società RTL Belgium, ha ottenuto una concessione dalle autorità
lussemburghesi per questo stesso servizio a partire dal 1995.
Con decisione del 29 novembre 2006 il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel ha considerato
che la società RTL Belgium trasmetteva senza autorizzazione servizi di cui essa costituiva l’editore, in particolare il servizio
RTL Belgium, in violazione della normativa belga sulla radiodiffusione e ha condannato quest’ultima al pagamento di un’ammenda
pari a EUR 500 000. La società RTL Belgium ha proposto un ricorso di annullamento avverso tale decisione dinanzi al Conseil
d’État (Consiglio di Stato, Belgio), che ha accolto il ricorso e ha annullato detta decisione con sentenza 15 gennaio 2009.
Il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel espone che, in tale sentenza, il Conseil d’État
ha dichiarato che la situazione di doppia autorizzazione perdurante sino al 2005 contravveniva alla norma secondo la quale
un solo Stato membro è competente rispetto ad un organismo di radiodiffusione e poteva ostacolare la libera circolazione dei
servizi all’interno dell’Unione europea. Il Conseil d’État avrebbe dichiarato pertanto irrilevante la questione di quale tra
le due società, la CLT‑UFA e la RTL Belgium, fosse qualificabile come editrice di servizi, secondo la terminologia del decreto,
o fornitrice di servizi, secondo la terminologia della direttiva 89/552.
Il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel ritiene tuttavia che tale questione sia pertinente
nell’ambito della causa principale, tenuto conto del nuovo contesto normativo vigente in Belgio a partire dal 2009, che comprende,
da un lato, il decreto e, dall’altro, un protocollo di cooperazione tra il Regno del Belgio e il Granducato di Lussemburgo.
Il decreto è entrato in vigore il 28 marzo 2009. Esso prevede in particolare una nuova definizione del concetto di «responsabilità
editoriale».
Il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel si considera un organo giurisdizionale ai sensi
dell’art. 267 TFUE e pertanto competente a sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale. Oltre alla sua qualifica
legale di autorità amministrativa indipendente, esso soddisferebbe i criteri sanciti dalla Corte per qualificare un organo
come giurisdizionale ai sensi di tale articolo.
Il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel ha deciso pertanto di sottoporre alla Corte
la seguente questione pregiudiziale:
«Se la nozione di “controllo effettivo sia sulla selezione dei programmi sia sulla loro organizzazione” sancita all’art. 1,
lett. c) della [direttiva 89/552] possa interpretarsi nel senso che consente di considerare che una società, stabilita in
uno Stato membro e autorizzata con concessione del governo di tale Stato membro a fornire un servizio di media audiovisivo,
eserciti effettivamente un siffatto controllo quando delega, con facoltà di sub delegare, ad una società terza stabilita in
un altro Stato membro dietro pagamento di una somma indeterminata pari al totale del fatturato da pubblicità realizzato in
occasione della diffusione di tale servizio, la realizzazione e la produzione di tutti i programmi propri di tale servizio,
la comunicazione verso l’esterno in materia di programmazione nonché i servizi finanziari, giuridici, di risorse umane, di
gestione delle infrastrutture e altri servizi relativi al personale, e risulta che la sede di tale società terza è il luogo
dove vengono decisi e realizzati l’assemblaggio dei programmi, le eventuali deprogrammazioni e i cambiamenti di palinsesto
dovuti all’attualità».

Sulla competenza della Corte
In via preliminare si deve verificare se il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel costituisca
un organo giurisdizionale ai sensi dell’art. 267 TFUE e se, conseguentemente, la Corte sia competente a pronunciarsi sulla
questione ad essa sottoposta.

Osservazioni presentate alla Corte
Il Regno del Belgio e la Commissione europea ritengono che il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de
l’audiovisuel soddisfi tutti i criteri sanciti dalla giurisprudenza della Corte per stabilire la natura giurisdizionale di
un organo.
Le società RTL Belgium e CLT‑UFA e il governo lussemburghese affermano, da parte loro, che il criterio di indipendenza non
è soddisfatto.
Le società RTL Belgium e CLT‑UFA sostengono, anzitutto, che il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel non è sufficientemente indipendente dall’esecutivo in quanto, in particolare, il governo belga assume un
ruolo preponderante nella nomina dei suoi membri. Questi ultimi sarebbero peraltro designati in modo da tenere conto delle
tendenze ideologiche e filosofiche, circostanza che impedirebbe loro di essere completamente indipendenti. Inoltre non sussisterebbe
una separazione funzionale tra l’istruttoria e l’adozione delle decisioni. Infine, il Collège d’autorisation et de contrôle
du Conseil supérieur de l’audiovisuel non si troverebbe in posizione di terzietà né rispetto all’eventuale reclamante, che
esso non è tenuto a sentire, né rispetto al segretariato per le istruttorie, che è sottoposto all’autorità dell’ufficio esecutivo.
Il governo lussemburghese rileva che il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel è parte
della controversia e non possiede quindi l’indipendenza richiesta, come attestato dal fatto che tale organo viene rappresentato
in caso di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato avverso le sue decisioni.

Giudizio della Corte
Ai sensi di una giurisprudenza costante, per valutare se l’organo remittente possiede le caratteristiche di un «organo giurisdizionale»
ai sensi dell’art. 267 TFUE, questione unicamente di diritto dell’Unione, la Corte tiene conto di un insieme di elementi,
quali l’origine legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria
del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente (v., in particolare, sentenze 17
settembre 1997, causa C‑54/96, Dorsch Consult, Racc. pag. I‑4961, punto 23; 31 maggio 2005, causa C‑53/03, Syfait e a., Racc. pag. I‑4609,
punto 29; 14 giugno 2007, causa C‑246/05, Häupl, Racc. pag. I‑4673, punto 16, nonché ordinanza 14 maggio 2008, causa C‑109/07,
Pilato, Racc. pag. I‑3503, punto 22).
Occorre esaminare in primo luogo il criterio relativo all’indipendenza del Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil
supérieur de l’audiovisuel.
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, la nozione di indipendenza, intrinseca alla funzione giurisdizionale, implica
innanzi tutto che l’organo interessato si trovi in posizione di terzietà rispetto all’autorità che ha adottato la decisione
oggetto del ricorso (sentenze 30 marzo 1993, causa C‑24/92, Corbiau, Racc. pag. I‑1277, punto 15, e 19 settembre 2006, causa
C‑506/04, Wilson, Racc. pag. I‑8613, punto 49).
Riguardo a tale nozione si possono distinguere due aspetti. Il primo aspetto, avente carattere esterno, presuppone che l’organo
sia tutelato da pressioni o da interventi dall’esterno idonei a mettere a repentaglio l’indipendenza di giudizio dei suoi
membri per quanto riguarda le controversie loro sottoposte (sentenza Wilson, cit., punti 50 e 51).
Il secondo aspetto, avente carattere interno, si ricollega alla nozione di imparzialità e riguarda l’equidistanza dalle parti
della controversia e dai loro rispettivi interessi concernenti l’oggetto di quest’ultima (sentenza Wilson, cit., punto 52).
Si deve constatare che il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel non soddisfa tale criterio
di indipendenza.
Infatti, né l’organizzazione strutturale del Conseil supérieur de l’audiovisuel e degli organi che lo compongono, né gli obiettivi
ad essi impartiti permettono di considerare che detto Collegio intervenga in qualità di terzo imparziale tra, da un lato,
il presunto contravvenuto e, dall’altro, l’autorità amministrativa cui incombe la sorveglianza del settore audiovisivo.
Con riferimento all’organizzazione strutturale del Conseil supérieur de l’audiovisuel, si deve rilevare, anzitutto, che l’ufficio
esecutivo di detto Conseil è composto da quattro membri, vale a dire dal presidente e dai vicepresidenti primo, secondo e
terzo di tale organo, e, inoltre, che questi ultimi sono altresì membri del Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil
supérieur de l’audiovisuel, di cui costituiscono una parte significativa, ossia quattro dei suoi dieci membri.
Per quanto riguarda i compiti impartiti ai diversi organi del Conseil supérieur de l’audiovisuel, risulta dal decreto che,
nell’ambito di tale autorità amministrativa, il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
ha il compito di controllare il rispetto della normativa sull’audiovisivo da parte degli editori di servizi di media interessati
e di sanzionare le eventuali violazioni. Per l’esecuzione di tali compiti esso si avvale del lavoro del segretariato per le
istruttorie, che è diretto dal segretario per le istruttorie sotto l’autorità dell’ufficio esecutivo.
Si deve constatare che il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, organo decisionale,
presenta, tramite l’ufficio esecutivo, un nesso funzionale con detto Conseil nel suo insieme, nonché con il segretariato per
le istruttorie, su proposta del quale decide. Ne risulta che, quando adotta una decisione, il Collège d’autorisation et de
contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel non si distingue dall’organo amministrativo di controllo, che può essere equiparato
ad una parte nell’ambito del procedimento in materia di audiovisivo (v., per analogia, sentenza Syfait e a., cit., punto 33).
Tale constatazione è avvalorata peraltro dal fatto che l’ufficio esecutivo rappresenta il Conseil supérieur de l’audiovisuel
in giustizia e nei confronti dei terzi.
Ne consegue che, nell’adottare la decisione controversa, il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de
l’audiovisuel non possedeva la qualità di terzo rispetto agli interessi in gioco e, pertanto, non possedeva l’imparzialità
richiesta rispetto all’eventuale contravventore, nella fattispecie la società RTL Belgium, per costituire un organo giurisdizionale
ai sensi dell’art. 267 TFUE.
Pertanto non occorre esaminare se il Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel soddisfi
gli altri criteri che consentono di valutare se un organismo di rinvio possieda la natura di «organo giurisdizionale» ai sensi
dell’art. 267 TFUE.
Alla luce di tali considerazioni, la Corte non è competente a risolvere la questione sollevata.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:
La Corte non è competente a risolvere la questione sollevata dal Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel nella sua decisione del 3 dicembre 2009.
Firme
*
Lingua processuale: il francese.