CELEX: 61995TJ0117
Ricorso d'annullamento
Regolamenti (CEE) nn. 570/88 e 455/95
Aiuto al burro destinato alla fabbricazione di talune categorie di prodotti
Nozione di burro
Nozione di prodotto intermedio
Interesse ad agire
Irricevibilità

Motivazione della sentenza
Ambito normativo
1 Nell'ambito delle misure destinate a favorire il consumo di burro, la Commissione ha adottato il 16 febbraio 1988 il regolamento (CEE) n. 570/88, relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro e alla concessione di un aiuto per il burro e il burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari (GU L 55, pag. 31, in prosieguo: il «regolamento n. 570/88»).
2 L'art. 1 di questo regolamento precisa le condizioni alle quali il burro o il burro concentrato possono fruire di un aiuto.
3 Nella sua formulazione iniziale esso stabiliva:
«Si procede, alle condizioni previste dal presente regolamento, alla vendita di burro acquistato in conformità dell'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 804/68 ed entrato all'ammasso anteriormente ad una data da stabilirsi, nonché alla concessione di un aiuto all'utilizzazione di burro e di burro concentrato di cui al secondo comma.
Possono fruire dell'aiuto soltanto:
a) il burro che risponda, nello Stato membro di produzione, alla definizione e alla classificazione di cui all'articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CEE) n. 985/68 e il cui imballaggio sia contrassegnato in conformità;
b) il burro concentrato prodotto in uno stabilimento riconosciuto in conformità dell'articolo 10 utilizzando burro o crema e rispondente ai requisiti specificati nell'allegato IV».
4 Alla data di entrata in vigore del regolamento n. 570/88, l'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1968, n. 985, che stabilisce le norme generali che disciplinano le misure di intervento sul mercato del burro e della crema di latte (GU L 169, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 985/68»), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2714 (GU L 291, pag. 15; in prosieguo: il «regolamento n. 2714/72»), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1987, n. 1897 (GU L 182, pag. 35), era così formulato:
«1. Gli organismi d'intervento acquistano esclusivamente burro:
a) prodotto da un'impresa riconosciuta,
b) che risponda alla definizione e alla classificazione di cui al paragrafo 3, rispettivamente lettere a) e b),
(...)
2. Fino alla data di applicazione delle disposizioni adottate ai sensi dell'articolo 27 del regolamento (CEE) n. 804/68, un'impresa viene riconosciuta soltanto se produce burro avente i requisiti di cui al paragrafo 3, lettere a) e b).
3. Fino alla data prevista nel paragrafo 2, il burro di cui al paragrafo 1,
a) deve presentare la composizione e le caratteristiche seguenti:
aa)  - avere un tenore minimo, in peso, di materie grasse butirriche dell'82%,
- avere un tenore massimo, in peso, di acqua del 16%,
- essere prodotto a base di crema acida,
oppure
bb) - avere un tenore minimo, in peso, di materie grasse butirriche dell'82%,
- avere un tenore massimo, in peso, di acqua del 16%, - essere prodotto a base di crema dolce;
b) deve essere:
- classificato "beurre marque de contrôle" per quanto riguarda il burro belga,
(...)»
5 L'art. 9 del regolamento n. 570/88 prevedeva anche la possibilità di concedere un aiuto «se il burro concentrato o il burro, con o senza aggiunta dei rivelatori, viene incorporato, in una fase intermedia, in prodotti diversi dai prodotti finali e in uno stabilimento diverso da quello in cui avviene la trasformazione finale». Esso subordinava questo aiuto a talune condizioni relative, in particolare, al riconoscimento dello stabilimento in cui avveniva la trasformazione di questi prodotti intermedi e all'obbligo di riportare sull'imballaggio del prodotto la dicitura «prodotto intermedio».
6 Esso è stato modificato dal regolamento (CEE) della Commissione, 7 luglio 1993, n. 1813 (GU L 166, pag. 16; in prosieguo: il «regolamento n. 1813/93»), entrato in vigore il 1_ agosto 1993. Nel secondo `considerando' di questo regolamento si rileva che in alcuni Stati membri sono state riscontrate interpretazioni divergenti della nozione di prodotti intermedi, le quali rendono necessario stabilire criteri che permettano di definire in modo chiaro ed obiettivo tali prodotti.
7 Pertanto, il regolamento n. 1813/93 ha introdotto all'art. 9 del regolamento n. 570/88 l'obbligo di dimostrare che il passaggio attraverso questi prodotti intermedi è giustificato ai fini della fabbricazione dei prodotti finali.
8 Esso ha inserito anche nel regolamento n. 570/88 un art. 9 bis così formulato:
«I prodotti intermedi di cui all'articolo 9, salvo il disposto dell'articolo 4, non sono quelli che rientrano nei codici NC 0401 e 0405.
Tuttavia
a) sono considerati prodotti intermedi i prodotti che presentano un tenore di grasso butirrico pari almeno all'82% e ottenuti esclusivamente da burro concentrato di cui all'articolo 1, secondo comma, lettera b), in uno stabilimento a tal fine riconosciuto conformemente all'art. 10, a condizione che ad essi siano aggiunti i rivelatori di cui all'articolo 6, paragrafo 1; in tal caso il prezzo minimo di vendita pagato e l'importo massimo dell'aiuto concesso corrispondono rispettivamente al prezzo minimo di vendita pagato e all'importo massimo dell'aiuto stabiliti conformemente all'articolo 18 per il burro con rivelatore avente un tenore di materia grassa dell'82%;
b) non sono considerati prodotti intermedi le miscele di cui all'allegato VIII».
9 La finalità di questo nuovo articolo è determinare i prodotti ottenuti dal burro concentrato che possono essere considerati come prodotti intermedi e beneficiare dell'aiuto previsto dal regolamento n. 570/88 per questi prodotti.
10 L'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 2 settembre 1993, n. 2443 (GU L 224, pag. 8), che si applica dal 1_ agosto 1993, ha modificato in questi termini il regolamento n. 570/88:
«La frase introduttiva dell'articolo 1, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 570/88 è sostituita con la seguente:
"Fatto salvo il disposto dell'articolo 9 bis, lettera a), possono fruire dell'aiuto soltanto: (...)"».
11 La motivazione di questa modifica figura al primo `considerando' del regolamento, il quale recita:
«(...) si constata una ambiguità per quanto concerne la formulazione della domanda di aiuto per i prodotti di cui all'articolo 9 bis, lettera a), tenuto conto del testo dell'articolo 1; (...) per motivi di sicurezza giuridica occorre precisare che, con effetto dal 1_ agosto 1993, per i prodotti di cui all'articolo 9 bis, lettera a), anche se tali prodotti non sono contemplati dall'articolo 1, può essere richiesto un aiuto, il quale deve corrispondere all'aiuto applicabile al burro con rivelatore avente un tenore di materia grassa dell'82%».
12 L'art. 1, n. 4, del regolamento (CE) della Commissione 28 febbraio 1995, n. 455, che modifica i regolamenti (CEE) n. 1547/87 e (CEE) n. 1589/87 per quanto riguarda l'acquisto di burro da parte degli organismi d'intervento ed i regolamenti (CEE) n. 2191/81 e (CEE) n. 570/88 per quanto riguarda la concessione di un aiuto all'acquisto di burro e la vendita a prezzo ridotto di burro a determinate categorie di consumatori ed industrie (GU L 46, pag. 31; in prosieguo: i «regolamenti controversi»), che si applica dal 1_ marzo 1995, ha modificato il regolamento n. 570/88 per subordinare la concessione di un aiuto al fatto che il burro sia prodotto direttamente ed esclusivamente con crema pastorizzata.
13 In seguito a questa modifica, il nuovo art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 stabilisce:
«a) Il burro prodotto direttamente ed esclusivamente con crema pastorizzata e che risponda alle condizioni di cui all'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 804/68 e alle esigenze della categoria nazionale di qualità che figura nell'allegato II del regolamento (CE) n. 454/95, nello Stato membro nel quale è stato fabbricato e il cui imballaggio è contrassegnato in conformità».
14 Il regolamento (CE) della Commissione 28 febbraio 1995, n. 454, relativo alle modalità di applicazione degli interventi sul mercato del burro e della crema di latte (GU L 46, pag. 1), considerato da quest'ultima disposizione, ha sostituito parzialmente il regolamento n. 985/68, abrogato, con effetto dal 1_ marzo 1995, con il regolamento (CE) del Consiglio 14 novembre 1994, n. 2807, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68, recante organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 298, pag. 1). Il suo allegato II indica, per quanto riguarda il burro belga: «beurre de laiterie; qualité extra; melkerijboter; extra kwaliteit».
Fatti all'origine della controversia
15 La ricorrente, società di diritto belga, fa parte di un gruppo lattiero francese. Essa ha sviluppato dal 1959 taluni procedimenti tecnici di fabbricazione del burro. I suoi lavori in tale settore l'hanno portata alla fabbricazione, a decorrere dal 1987, del suo primo «burro tecnico».
16 Questo nuovo prodotto, il «BITA» (burro industriale tecnologicamente adattato), è stato sviluppato mediante un procedimento basato sulla selezione delle materie prime, il frazionamento fisico delle materie grasse e la ricomposizione delle varie frazioni ottenute in funzione delle qualità tecniche volute. Le materie prime utilizzate dalla ricorrente - 65% di burro e 35% di crema - costituiscono innanzi tutto oggetto di una concentrazione. La materia grassa pura così ottenuta è immagazzinata. Essa costituisce poi oggetto di un frazionamento e quindi di una ricomposizione delle varie frazioni in funzione dei prodotti e delle applicazioni ricercati (fabbricazione di prodotti a punto di fusione bassa per i gelati e a punto di fusione alta per la pasticceria, ad esempio).
17 Questo procedimento consente di ottenere un burro standardizzato contenente 82% di materia grassa 16% di acqua e 2% di estratto secco sgrassato del latte, molto stabile e molto ricercato dai fabbricanti di prodotti di pasticceria, poiché esso può inoltre accedere alle linee industriali automatiche di estrusione di questi fabbricanti, linee concepite per utilizzare margarina.
18 I burri tecnici o ricomposti della ricorrente hanno beneficiato di un aiuto dal 1989 a titolo dell'art. 9 del regolamento n. 570/88, il quale riguarda i prodotti intermedi.
19 A decorrere dal 1_ agosto 1993, data di entrata in vigore del regolamento n. 1813/93, che ha inserito l'art. 9 bis nel regolamento n. 570/88, il burro tecnico della ricorrente ha potuto beneficiare dell'aiuto previsto da quest'ultimo regolamento solo a condizione che vi si aggiungessero alcuni rivelatori.
20 L'obiettivo perseguito dall'aggiunta dei rivelatori è di identificare facilmente i prodotti oggetto dell'aiuto comunitario mediante un gusto o un colore, al fine di evitare la frode. L'art. 6, n. 1, del regolamento n. 570/88 impone l'uso di una coppia di rivelatori da scegliere fra tre rivelatori chimici e cinque rivelatori organolettici.
21 Secondo la ricorrente, i rivelatori presentano inconvenienti collegati al loro sapore ed al loro odore. Per tale motivo, a decorrere dal 1_ agosto 1993, data dell'inserimento nel regolamento n. 570/88 dell'art. 9 bis che impone l'obbligo di aggiungere rivelatori ai prodotti di cui trattasi - tra cui il burro tecnico della ricorrente -, quest'ultima ha cercato di far riconoscere dalle autorità belghe il suo burro tecnico come «beurre marque de contrôle», in modo da poter continuare a commercializzare i suoi prodotti nell'ambito del regolamento n. 570/88 ed ha beneficiato dell'aiuto previsto dal suo art. 1, secondo comma, lett. a).
22 Nel 1990 e nel 1991 le autorità doganali francesi hanno comunicato alla Commissione che una società belga - in effetti la ricorrente - aveva introdotto in Francia un burro avente l'82% di materia grassa butirrica ricomposto a partire dal burro concentrato e chiedeva per questo prodotto l'aiuto previsto per i prodotti intermedi ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 570/88. Esse hanno chiesto alla Commissione di precisare se fosse possibile considerare un tale burro come prodotto intermedio, ai sensi di tale regolamento.
23 Dopo una prima risposta negativa, la Commissione, con telefax 10 giugno 1991, ha chiesto informazioni al ministero dell'Agricoltura belga. In questo telefax essa faceva presente che un burro ricomposto non poteva usufruire dei benefici previsti dal regolamento n. 570/88, ma era in attesa del risultato della sua indagine.
24 Con telefax 1_ luglio 1991 il ministero dell'Agricoltura belga comunicava alla Commissione che le autorità di controllo belghe ritenevano che il prodotto in questione dovesse essere considerato come un prodotto intermedio in conformità dell'art. 9 del regolamento n. 570/88. A tale telefax era allegata una descrizione del procedimento di fabbricazione e delle caratteristiche del prodotto. Il prodotto veniva descritto come «prodotto intermedio con l'82% di materia grassa butirrica, adattato specificamente per l'industria delle paste laminate (viennoiserie, pasta sfoglia) in pasticceria, biscotteria, ecc.». Esso era ottenuto dopo varie fasi, tra il cui il frazionamento fisico e la ricomposizione. La descrizione concludeva che il prodotto ottenuto conteneva 82% di materia grassa butirrica, 16% d'acqua e 2% di estratto secco sgrassato del latte e che, benché il prodotto in questione fosse «un prodotto intermedio ai sensi del regolamento n. 570/88, tale composizione [era] simile a quella di un burro classico».
25 Con telefax 3 luglio 1991 la Commissione comunicava alle autorità doganali francesi che il prodotto sul quale essa era stata consultata era stato esaminato dalle autorità belghe e che poteva essere considerato come un prodotto intermedio, in conformità dell'art. 9 del regolamento n. 570/88. Essa aggiungeva:
«Tuttavia si fa presente che il prodotto non è considerato come burro e che non può in alcun caso essere classificato come il burro di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) n. 985/68».
26 Con telefax 22 agosto 1991 il ministero dell'Agricoltura belga si rivolgeva alla Commissione nei termini seguenti:
«Siamo stati informati del vostro telefax del 3 luglio scorso [telefax indirizzato dalla Commissione alle autorità doganali francesi].
Comprendiamo da questo telefax che il prodotto di cui trattasi può essere considerato come un prodotto intermedio e che nulla si oppone, se la normativa dello Stato membro di produzione lo consente, a che questo prodotto, che nella fattispecie è un burro ricomposto, benefici della denominazione burro (regio decreto 6 maggio 1988, in particolare l'art. 1, comprende nella definizione del burro quello che è ottenuto mediante ricomposizione).
Tuttavia esso non può beneficiare della classificazione in una delle categorie di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) n. 985/68, cioè per il Belgio: "beurre marque de contrôle", e di conseguenza non può in particolare essere acquistato all'intervento o costituire oggetto di un contratto di deposito privato.
(....)».
27 Il 28 febbraio 1994, nonostante l'affermazione contenuta in questo telefax, il burro tecnico fabbricato dalla ricorrente è stato classificato dalle autorità belghe come «beurre marque de contrôle» nella categoria «beurre de laiterie: qualité extra». Per tale motivo il burro tecnico della ricorrente, che beneficiava fino ad allora dell'aiuto previsto dall'art. 9 bis del regolamento n. 570/88, ha cominciato a beneficiare dell'aiuto comunitario ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, senza che fosse intervenuta alcuna modifica della normativa comunitaria vigente, né alcuna modifica del prodotto in causa.
28 Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 570/88, la concessione dell'aiuto avviene secondo la procedura di una gara permanente, che è indetta dagli organismi d'intervento in ciascuno degli Stati membri.
29 A decorrere dall'entrata in vigore del regolamento controverso, il burro tecnico della ricorrente è denominato «prodotto intermedio» e beneficia dell'aiuto previsto all'art. 9 bis del regolamento n. 570/88. Non vi è alcuna differenza di importo tra l'aiuto previsto dall'art. 1 del regolamento n. 570/88 e quello previsto dall'art. 9 bis dello stesso regolamento. La differenza risiede nel fatto che il prodotto di cui all'art. 9 bis, in quanto prodotto intermedio, deve essere incorporato direttamente in un prodotto finale, devono essere aggiunti rilevatori e l'imballaggio deve recare la denominazione «prodotto intermedio». Per contro il burro di cui all'art. 1 può essere incorporato o in un prodotto intermedio o in un prodotto finale. Esso costituisce oggetto di una procedura di controllo meno vincolante e può recare la denominazione «burro».
Procedimento e conclusioni delle parti
30 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 10 maggio 1995 il ricorrente ha introdotto il presente ricorso.
31 Sul relazione del giudice relatore il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di adottare misure di organizzazione del procedimento ai sensi dell'art. 64 del regolamento di procedura, chiedendo alle parti di rispondere a taluni quesiti e di presentare taluni documenti, e di passare alla fase orale del procedimento. La ricorrente e la Commissione hanno risposto alla domanda del Tribunale rispettivamente il 28 giugno e il 2 luglio 1996.
32 Le parti hanno svolto le loro difese ed hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all'udienza del 5 novembre 1996.
33 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare l'art. 1, n. 4, del regolamento controverso;
- condannare la convenuta alle spese.
34 La convenuta conclude che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile;
- in subordine, respingere la domanda in quanto infondata;
- condannare la ricorrente alle spese.
35 Nella replica la ricorrente chiede al Tribunale di ordinare alla Commissione di presentare i verbali delle riunioni del comitato di gestione nel corso delle quali è stato discusso il testo del regolamento controverso.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
36 La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile per mancanza d'interesse ad agire.
37 L'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88, come modificato dall'art. 1, n. 4, del regolamento controverso, si limiterebbe a confermare la situazione precedente per quanto riguarda il requisito di una fabbricazione, a partire dalla crema, del burro che ha diritto all'aiuto. Per i prodotti primari di cui all'art. 1 del regolamento n. 570/88, sarebbe stato necessario, secondo il regime vigente prima della modifica impugnata, che il burro rispondesse «(...) nello Stato membro nel quale è stato fabbricato alla definizione ed alla classificazione che figura all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento (CEE) n. 985/68 e il cui imballaggio è contrassegnato in conformità». Secondo la disposizione di cui trattasi del regolamento n. 985/68, sarebbe stato necessario, per quanto riguarda il burro belga, che si trattasse di burro classificato come «beurre marque de contrôle». Ma, in base alla formulazione dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, sarebbe stato necessario inoltre che il burro rispondesse ad una certa definizione di burro. Questa definizione di burro sarebbe stata quella contenuta all'art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 985/68, la quale impone la fabbricazione del burro a partire dalla crema, dolce o acida.
38 Il carattere cumulativo del requisito tecnico sopra menzionato di fabbricazione del burro a partire dalla crema [art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 985/68] con quello del marchio classificato [stessa disposizione lett. b)] sarebbe risultato inoltre dall'art. 8, n. 4, primo comma, del regolamento n. 985/68 - nella sua formulazione derivante dal regolamento n. 2714/72 -, in quanto l'organismo d'intervento può acquistare solo burro che soddisfi i due criteri.
39 Per quanto riguarda il burro ricomposto, come quello prodotto dalla ricorrente, il regolamento controverso non avrebbe in nulla cambiato la situazione esistente in precedenza. In particolare, esso non avrebbe modificato le condizioni necessarie affinché un prodotto intermedio quale questo tipo di burro potesse beneficiare di un aiuto comunitario.
40 La Commissione sostiene anche che la ricorrente non potrebbe in alcun caso, in particolare per giustificare un interesse ad agire contro di essa, far valere il fatto che le autorità belghe avessero concesso, in maniera incompatibile sia con la normativa esistente sia con la normativa attuale, la classe «extra» al suo burro ricomposto. Le autorità belghe avrebbero classificato nel 1994 il burro della ricorrente come «extra» mentre esse erano consapevoli del fatto che il burro che possedeva tali caratteristiche non poteva essere classificato in tal modo, come era già stato riconosciuto esplicitamente da tali autorità nel 1991. La Commissione contesta l'affermazione della ricorrente secondo cui essa sarebbe stata avvertita della classificazione operata dalle autorità belghe. In nessun momento essa avrebbe avuto conoscenza di questi elementi. Essa avrebbe costantemente ritenuto che il burro ricomposto non potesse essere classificato come burro in una delle categorie di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68. Questa opinione sarebbe corroborata dal fatto che uno stesso prodotto, nell'ambito di uno stesso regolamento, non può al tempo stesso essere considerato come un prodotto primario e come un prodotto intermedio. Alla luce di queste considerazioni uno Stato membro, vincolato dal diritto comunitario per quanto riguarda l'esclusione del burro ricomposto dall'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88, non potrebbe, mediante una semplice classificazione unilaterale, far beneficiare il burro ricomposto dell'aiuto previsto da tale disposizione e farlo sfuggire all'obbligo di aggiunta di rivelatori previsto all'art. 9 bis dello stesso regolamento.
41 Per un'identificazione agevolata dei prodotti che beneficiano di un aiuto, e al fine della lotta contro la frode, l'aggiunta di rivelatori conferirebbe ai prodotti un gusto o un colore specifico. Tuttavia, il regolamento n. 570/88 lascerebbe agli operatori una scelta abbastanza ampia, poiché impone l'uso di una coppia di rivelatori da scegliere fra tre chimici e cinque organolettici. In realtà, l'aggiunta di rivelatori non dovrebbe porre problemi, poiché per il resto, nel caso della crema, prodotto altamente sensibile, produttori e consumatori sembrano accettare l'aggiunta di rivelatori. Nemmeno la denominazione «prodotto intermedio» dovrebbe essere problematica per un'impresa che, secondo le sue affermazioni, ha come clientela principale imprese specializzate. Queste ultime valuterebbero il prodotto in funzione delle sue caratteristiche tecniche e non sarebbero affatto dissuase dal qualificativo criticato.
42 Secondo la Commissione, anche supponendo che le altre condizioni siano soddisfatte per quanto riguarda la ricorrente, l'atto impugnato è solo un atto confermativo, contro il quale un ricorso d'annullamento è irricevibile (v. sentenza 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement/Commissione, Racc. pag. 6473, punto 16).
43 In ogni caso l'interesse della ricorrente non sarebbe diretto, in quanto un provvedimento delle autorità nazionali s'interporrebbe necessariamente tra la disposizione impugnata ed una situazione che consente alla ricorrente di far valere utilmente il beneficio dell'aiuto. Oltre alla condizione relativa all'origine e alla natura tecnica della materia prima, sarebbe infatti necessario che il prodotto della ricorrente fosse stato classificato da un atto positivo delle autorità belghe (nella fattispecie poi incompatibilmente con il diritto comunitario) nella categoria «extra». Inoltre, la concessione dell'aiuto avverrebbe secondo la procedura di gara indetta da ogni organismo d'intervento. Essendo la gestione assicurata dalle autorità nazionali, un'azione di queste ultime sarebbe quindi necessaria.
44 L'interesse fatto valere non sarebbe nemmeno individuale. La disposizione impugnata avrebbe un carattere normativo assolutamente generale ed escluderebbe (o meglio confermerebbe l'esclusione di) qualsiasi operatore che non soddisfacesse le condizioni obiettive, cioè, in particolare, la fabbricazione di burro direttamente ed esclusivamente a partire dalla crema. La Commissione sostiene che, anche se la ricorrente, impresa lattiera importante sul piano nazionale, è forse il solo operatore a fabbricare il prodotto specifico «BITA», essa è lungi dall'essere la sola impresa produttrice di burro ricomposto sul mercato comunitario. Nella fattispecie, il provvedimento si applicherebbe a qualsiasi operatore che non utilizza crema fresca e s'inserisce perfettamente nella finalità dell'atto, che è di facilitare lo smercio delle giacenze prevedendo al tempo stesso misure contro la frode. Per questo motivo, e a differenza della situazione che ha dato luogo alla sentenza 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniu/Consiglio (Racc. pag. I-1853), fatta valere dalla ricorrente, quest'ultima non potrebbe avvalersi dell'esistenza di un eventuale diritto soggettivo di cui la Commissione l'avrebbe privata.
45 In risposta all'argomento della ricorrente secondo cui essa non disporrebbe, a differenza dei suoi concorrenti, della possibilità di procurarsi latte o crema in maniera sistematica, la Commissione osserva che la ricorrente non ha dimostrato la particolarità che intende far valere. La convenuta ammette che un'impresa che non procede alla raccolta di latte dipende dalla situazione magari fluttuante del mercato, quanto meno per i quantitativi che essa non può procurarsi nell'ambito del proprio gruppo. Un operatore economico avveduto cercherebbe di premunirsi contro questa situazione mediante contratti a lungo termine e diversificherebbe le sue fonti di approvvigionamento.
46 La ricorrente, basandosi sulla giurisprudenza della Corte e del Tribunale, ritiene che un operatore economico che rientra in una normativa comunitaria possa contestarne la fondatezza quando essa non prende in considerazione la sua situazione specifica e perviene a privarlo di un diritto ed a fargli subire un danno, soprattutto quando l'operatore di cui trattasi è colpito nella sua posizione giuridica in ragione di una situazione di fatto che lo caratterizza rispetto a chiunque altro e lo identifichi in modo analogo al destinatario dell'atto (sentenze della Corte 15 luglio 1963, 25/62, Plaumann, Racc, pag. 195, in particolare pag. 251, e Codorniu/Consiglio, summenzionata, punto 20; ordinanza del Tribunale 28 ottobre 1993, causa T-476/93, FRSEA e FNSEA/Consiglio, Racc. pag. II-1187, punto 20, e sentenza del Tribunale 15 dicembre 1994, causa T-489/93, Unifruit Hellas/Commissione, Racc. pag. II-1201, punto 21). La ricorrente ritiene di far parte di un «circolo chiuso individualizzato» di operatori i cui diritti specifici sono colpiti (sentenze della Corte 14 luglio 1983, 231/82, Spijker/Commissione, Racc. pag. 2559, punto 8; 26 giugno 1990, C-152/88, Sofrimport/Commissione, Racc. pag. I-2477, punto 10, e 16 maggio 1991, C-358/89, Extramet Industrie/Consiglio, Racc. pag. I-2501, punto 17; ordinanza del Tribunale 20 ottobre 1994, T-99/94, Asocarne/Consiglio, Racc. pag. II-871, punti 20 e 21; sentenza Unifruit Hellas/Commissione, summenzionata, punto 23).
47 Il regolamento controverso avrebbe introdotto il requisito di fabbricare il burro direttamente ed esclusivamente a partire dalla crema affinché possa aver diritto all'aiuto. Questo requisito non sarebbe esistito precedentemente nella normativa comunitaria. La ricorrente sottolinea che, nella sua formulazione precedente al regolamento controverso, l'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 prevedeva che potesse beneficiare dell'aiuto solo «il burro che risponda, nello Stato membro di produzione, alla definizione e alla classificazione di cui all'articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CEE) n. 985/68 e il cui imballaggio sia contrassegnato in conformità» e che, secondo la disposizione di cui trattasi del regolamento n. 985/68, occorreva solo, per quanto riguarda il burro belga, che si trattasse di burro classificato «beurre marque de contrôle».
48 Le nuove condizioni imposte per l'aiuto all'utilizzo di burro nella fabbricazione dei prodotti di pasticceria non sarebbero affatto la conferma di un provvedimento precedente, poiché dopo l'introduzione dell'organizzazione comune del mercato del latte, il regime degli interventi all'ammasso pubblico sarebbe sempre stato diverso dal regime degli interventi comunitari all'utilizzo di burro nei vari settori, in particolare nella fabbricazione di pasticceria ed altri prodotti alimentari. L'obiettivo perseguito dall'ammasso pubblico sarebbe di conservare la qualità del burro assicurando ottime condizioni di immagazzinaggio. Per contro, l'obiettivo perseguito dai regolamenti in materia di smercio del burro sarebbe di favorirne gli sbocchi possibili e, per il burro utilizzato nella la fabbricazione dei prodotti di pasticceria, di poter concorrere con gli oli vegetali.
49 La normativa comunitaria non conterrebbe una definizione unica del burro secondo cui quest'ultimo dovrebbe essere prodotto esclusivamente e direttamente a partire dalla crema. Ad esempio, la definizione del burro destinato all'esportazione, che figura nella nomenclatura doganale, sarebbe diversa da quella fatta valere dalla Commissione. Di conseguenza, occorrerebbe cercare la definizione del burro che si applica nella fattispecie nell'ambito specifico del burro destinato alla fabbricazione di prodotti di pasticceria, di gelati e altri prodotti alimentari, cioè nell'ambito del regolamento n. 570/88, il quale, prima della modifica introdotta dal regolamento controverso, avrebbe solamente richiesto che il burro rispondesse nello Stato membro di fabbricazione alla definizione ed alla classificazione che figura all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68.
50 Il regolamento controverso avrebbe introdotto nella normativa comunitaria una definizione del burro più restrittiva di quella che figura al regolamento (CE) del Consiglio 5 dicembre 1994, n. 2991, che stabilisce norme per i grassi da spalmare (GU L 316, pag. 2; in prosieguo: il «regolamento n. 2991/94»), di rango gerarchicamente superiore, il quale nella definizione di burro comprenderebbe il burro ricomposto. Quest'ultimo prodotto avrebbe raccolto opinioni favorevoli all'atto delle discussioni che hanno condotto all'adozione del regolamento n. 2991/94. Tutte le delegazioni avrebbero ritenuto che questo prodotto fosse un buon burro e che dovesse essere considerato come tale. Per tale motivo la perizia belga sarebbe stata modificata per consentire di classificare il burro ricomposto come burro di qualità.
51 La ricorrente sostiene che, prima della modifica introdotta dal regolamento controverso, il burro che essa produceva soddisfaceva tutte le condizioni necessarie per poter beneficiare dell'aiuto previsto all'art. 1 del regolamento n. 570/88, poiché, in perfetta conformità con le normative belga e comunitaria, essa aveva ottenuto dalle autorità belghe la classificazione di cui all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68, cioè la classificazione come «beurre de laiterie qualité extra». A tal riguardo, in mancanza di armonizzazione comunitaria, spetterebbe solo allo Stato membro interessato definire i criteri e i metodi di classificazione del burro.
52 La ricorrente ammette che il burro ricomposto possa anche essere considerato come un prodotto intermedio ai sensi dell'art. 9 bis del regolamento n. 570/88, ma fa presente che, in base alla normativa comunitaria, si richiede che ai prodotti intermedi siano aggiunti i rivelatori e che essa ha l'obbligo di denominare il suo prodotto «prodotto intermedio». A suo parere occorrerebbe che l'art. 9 bis autorizzi anche una versione senza aggiunta di rivelatori del burro ricomposto e l'uso della denominazione burro, benché sia più semplice e più chiaro autorizzare il prodotto semplicemente nell'ambito dell'art. 1 dello stesso regolamento. L'aggiunta di rivelatori lascerebbe sempre un gusto o un colore caratteristico, per cui il prodotto non sarebbe apprezzato dai clienti. Sia l'aggiunta di rivelatori sia la denominazione «prodotto intermedio» del suo prodotto avrebbe fatto perdere alla ricorrente una clientela rilevante di grandi produttori industriali che si sarebbero da allora rivolti verso concorrenti che fabbricano il burro secondo la tecnica classica della burrificazione o verso quelli che producono margarina. Infine la denominazione «prodotto intermedio» avrebbe conseguenze negative per quanto riguarda l'esportazione fuori della Comunità dei prodotti, nei quali è incorporato il prodotto della ricorrente.
53 La ricorrente si ritiene direttamente interessata dal provvedimento impugnato poiché non è necessario alcun provvedimento di esecuzione e l'atto è entrato in vigore il 1_ marzo 1995.
54 Essa si ritiene anche individualmente interessata dal provvedimento impugnato. Essa presenterebbe un certo numero di specificità che la caratterizzerebbero rispetto ai suoi concorrenti. Essa sarebbe la sola impresa dell'Unione europea che trasforma la materia grassa butirrica senza essere collegata in alcun modo ad una «latteria». Ciò avrebbe una conseguenza importante nell'ambito del presente ricorso, cioè l'impossibilità materiale di procurarsi sufficiente crema per rifornire gli impianti della fabbrica, dato che per la sua produzione annuale essa avrebbe bisogno di tre miliardi e mezzo di litri di latte, consumo corrispondente approssimativamente alla produzione annua belga. Inoltre la crema presenterebbe difficoltà nel trasporto e si conserverebbe solo per poco tempo. Ora, contrariamente ai suoi concorrenti nell'Unione europea, essa non beneficierebbe di raccolte di latte regolari in vicinanza dei luoghi di produzione.
55 L'attività della ricorrente in Europa, che rappresenta il 75% del totale delle sue vendite annue, consisterebbe nel commercializzare le eccedenze di materia grassa prodotta nella Comunità, fino 70 000 tonnellate per anno su un totale di 450 000 tonnellate per anno per la Comunità. Essendo la sua materia prima in gran parte burro di intervento, la ricorrente contribuirebbe così a ridurre le giacenze di burro della Comunità ed a regolamentare il mercato, ripartendo le eccedenze produttive di burro su tutto l'anno.
56 La ricorrente rileva un'altra particolarità. Essa sarebbe la sola impresa dell'Unione ad operare quasi esclusivamente ed a titolo principale nel settore della materia grassa butirrica, mentre, per i suoi concorrenti, si tratterebbe di un'attività secondaria. Pertanto essa sarebbe la sola impresa dell'Unione ad avere effettuato investimenti estremamente rilevanti nella ricerca e nello sviluppo, che le avrebbero consentito di scoprire un procedimento segreto di frazionamento, di ricomposizione e di standardizzazione del burro. In seguito a questa scoperta essa avrebbe proceduto ad investimenti nelle linee di produzione, in modo che queste ultime potessero trattare il burro (che necessita di precauzioni di trattamento a causa dei rischi batteriologici) e produrre un burro «tecnico» all'82% di materia grassa, perfettamente standardizzato. Quest'ultimo prodotto sarebbe fabbricato a partire da un misto di burro di prima qualità per il 65% e di crema per il 35%. Secondo la ricorrente non sarebbe possibile far funzionare i suoi impianti con uno solo dei due componenti. Inoltre l'utilizzo esclusivo di crema non consentirebbe di ottenere burro standardizzato, poiché la consistenza della crema non potrebbe essere controllata e varierebbe a seconda delle stagioni. Per il resto la crema potrebbe essere conservata solo per poco tempo mentre tutto l'interesse di una produzione come quella della ricorrente sarebbe di disciplinare il mercato del burro che conoscerebbe variazioni stagionali sia nella quantità sia nella qualità, mentre il consumo delle famiglie sarebbe lineare. Ora questa regolamentazione necessiterebbe di fasi di magazzinaggio che potrebbero essere prese in considerazione solo per il burro e non per la crema.
57 La disposizione controversa colpirebbe il 30% della produzione della ricorrente. La subitaneità della modifica avrebbe messo quest'ultima nell'impossibilità di ammortizzare gli investimenti effettuati nelle sue linee di produzione, di onorare i suoi impegni e di pianificare l'utilizzo delle sue giacenze di burro.
58 Il nuovo burro farebbe concorrenza a vari oli di origine vegetale per il suo prezzo, quando beneficia dell'aiuto comunitario, e per la sua struttura, che consente un accesso alle linee automatiche di estrusione concepite per l'uso della margarina. Inoltre avrebbe proprietà particolarmente apprezzate dai fabbricanti di pasticceria e di gelati. La ricorrente avrebbe così acquisito una nuova clientela rilevante in questo settore nel corso degli ultimi due anni precedenti la modifica controversa. Questa clientela richiederebbe burro come prodotto di base e non un prodotto intermedio come quello definito da altri regolamenti.
59 La ricorrente rileva che la sua specificità nel settore del burro è ben conosciuta al tempo stesso dalle autorità belghe (di cui tre rappresentanti controllano in permanenza la sua produzione) e dalle autorità comunitarie. Rappresentanti della Commissione avrebbero visitato i suoi impianti ripetutamente e la Corte dei conti avrebbe dedicato una relazione al settore interessato nel 1988/1989. Essa avrebbe fatto conoscere la sua posizione al ministero dell'Agricoltura belga, che avrebbe insistito su questo punto nelle riunioni di lavoro e nelle riunioni del comitato di gestione nel corso delle quali la modifica regolamentare è stata esposta dalla Commissione e discussa con i rappresentanti nazionali. Di conseguenza la Commissione avrebbe dovuto tener conto di queste particolarità della ricorrente.
60 La ricorrente ne conclude che questa situazione di fatto molto specifica la caratterizza rispetto ad ogni altro operatore economico nello stesso settore relativamente alla disposizione controversa, ragion per cui il suo ricorso sarebbe ricevibile, in particolare tenuto conto della recente giurisprudenza della Corte (sentenza Codorniu/Consiglio, soprammenzionata, punto 19), in base alla quale anche se la disposizione controversa ha, per la sua natura e la sua portata, un carattere normativo in quanto si applica alla generalità degli operatori economici interessati, non è pertanto escluso che essa possa riguardare individualmente alcuni di essi.
Giudizio del Tribunale
61 Occorre esaminare in via preliminare la questione tecnica della definizione del prodotto della ricorrente alla luce del regolamento n. 570/88.
62 Secondo la descrizione data dalla ricorrente, il prodotto controverso è composto per l'82% di materia grassa, per il 16% d'acqua e per il 2% di estratto secco sgrassato di latte. Le materie prime utilizzate - 65% di burro e 35% di crema - costituiscono innanzi tutto oggetto di una concentrazione e la materia grassa pura così ottenuta, cioè il burro concentrato, è assoggettata successivamente ad operazioni di frazionamento e di ricomposizione per ottenere del BITA. Pertanto il prodotto della ricorrente è un prodotto avente un contenuto di materia grassa butirrica di almeno l'82%, fabbricato esclusivamente a partire da burro concentrato.
63 Questa descrizione del prodotto di cui trattasi corrisponde esattamente alla definizione del prodotto intermedio di cui all'art. 9 bis del regolamento n. 570/88, introdotto con il regolamento n. 1813/93.
64 Del resto la ricorrente ha ammesso che il BITA può essere considerato come un prodotto intermedio ai sensi di questo articolo e che esso ha beneficiato, a decorrere dal 1989 e fino alla classificazione concessa dalla autorità belghe il 28 febbraio 1994, dell'aiuto previsto agli artt. 9 e 9 bis del regolamento n. 570/88 a profitto dei prodotti intermedi. Essa ha anche ammesso che il prodotto continua a beneficiare dell'aiuto previsto dall'art. 9 bis a decorrere dall'entrata in vigore del regolamento controverso.
65 Tuttavia, essa contesta la necessità di aggiungere rivelatori e l'obbligo di denominare il prodotto «prodotto intermedio».
66 A tal riguardo occorre rilevare che l'aggiunta di rivelatori, la cui finalità è di prevenire la frode, non è un procedimento necessario di fabbricazione del prodotto, ma una condizione imposta dall'art. 9 bis del regolamento n. 570/88 affinché il prodotto intermedio abbia accesso all'aiuto comunitario previsto da tale regolamento. Pertanto la mancata incorporazione di rivelatori non modifica la natura stessa del prodotto, ma semplicemente impedisce che esso abbia diritto all'aiuto comunitario.
67 Inoltre, il requisito dell'aggiunta di rivelatori per i prodotti di cui all'art. 9 bis, introdotto dal regolamento n. 1813/93, non è stato affatto pregiudicato dal regolamento controverso. La ricorrente non può quindi contestarlo nell'ambito del presente ricorso.
68 Lo stesso vale per la denominazione «prodotto intermedio», che è solo una conseguenza derivante dal fatto che il prodotto descritto all'art. 9 bis è uno dei «prodotti intermedi di cui all'art. 9» e per i quali la menzione «prodotto intermedio» è stata imposta dal regolamento n. 570/88 fin dalla sua entrata in vigore.
69 Occorre constatare che il prodotto BITA della ricorrente è un prodotto rientrante nell'art. 9 bis del regolamento n. 570/88 e non un prodotto rientrante nell'art. 1 del regolamento n. 570/88. Il regolamento controverso, poiché ha modificato solo quest'ultimo articolo, non riguarda quindi il prodotto intermedio fabbricato dalla ricorrente.
70 Questa conclusione non è inficiata dall'argomento della ricorrente secondo cui la classificazione concessa dalle autorità belghe avrebbe come conseguenza di collocare il suo prodotto nel campo di applicazione dell'art. 1 del regolamento n. 570/88. Infatti, la ricorrente ha riconosciuto, in risposta ad un quesito del Tribunale all'udienza, che la composizione del prodotto non era affatto cambiata, ma che la classificazione belga trovava la sua origine nella modifica del regolamento belga in materia di perizia del burro e nella tesi che era prevalsa in seguito alle discussioni che avevano portato all'adozione del regolamento n. 2991/94, il quale contiene una definizione del burro molto più ampia di quella contenuta nel regolamento n. 570/88. Ora, il fatto che un prodotto intermedio possa essere qualificato come burro in base alla normativa di uno Stato membro non può avere per effetto di escludere le condizioni imposte dall'art. 9 bis, lett. a), del regolamento n. 570/88 affinché un prodotto ivi considerato possa aver diritto all'aiuto previsto da questo regolamento.
71 Inoltre dalla lettera dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, nella sua formulazione precedente il regolamento controverso come in quella risultante da quest'ultimo, risulta che i prodotti di cui all'art. 9 bis, lett. a), costituiscono un'eccezione al divieto generale di concedere l'aiuto previsto nel regolamento n. 570/88 a prodotti diversi da quelli di cui all'art. 1, secondo comma. Il primo `considerando' del regolamento n. 2443/93, che modifica la frase introduttiva di quest'ultima disposizione (v. supra, punto 11), precisa al riguardo che la finalità dell'inserimento dell'art. 9 bis, lett. a), nel regolamento n. 570/88 è di consentire ai prodotti considerati da questo articolo di beneficiare dell'aiuto previsto dal regolamento n. 570/88, «anche se tali prodotti non sono contemplati dall'articolo 1».
72 Pertanto, in base alla formulazione dell'art. 1 del regolamento n. 570/88, un prodotto considerato all'art. 9 bis, lett. a), come quello della ricorrente non ha diritto all'aiuto previsto per i prodotti di cui all'art. 1 di tale regolamento.
73 In subordine occorre considerare che, come la Commissione sostiene giustamente, la modifica apportata all'art. 1, secondo coma, lett. a), del regolamento n. 570/88 si limita a confermare la situazione precedente per quanto riguarda il requisito di una fabbricazione, a partire dalla crema, del burro che ha diritto all'aiuto.
74 Infatti il prodotto considerato da quest'ultimo articolo era, prima della modifica introdotta dal regolamento controverso, il burro che corrispondeva nello Stato membro di fabbricazione alla definizione ed alla classificazione che figura all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68.
75 Anche se l'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 si riferisce così esplicitamente solo all'art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento n. 985/68, relativo alla classificazione del burro, esso richiede anche che il prodotto risponda ad un certa «definizione».
76 A tal riguardo occorre ricordare che l'art. 1, n. 1, lett. b), del regolamento n. 985/68 stabilisce:
«Gli organismi d'intervento acquistano esclusivamente burro:
(...)
b) che risponda alla definizione e alla classificazione di cui al paragrafo 3, rispettivamente lettere a) e b)».
77 Da questa formulazione si deduce che la «definizione» del burro è enunciata all'art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 985/68, mentre la classificazione è indicata nella stessa disposizione, lett. b).
78 In tale contesto, benché l'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 non abbia rinviato cumulativamente all'art. 1, n. 3, lett. a) e b), del regolamento n. 985/68, si deve ritenere che la «definizione» alla quale esso fa riferimento sia quella prevista all'art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 985/68.
79 Questa definizione fa riferimento alle condizioni tecniche di fabbricazione e di composizione del burro. In particolare essa riguarda la fabbricazione di quest'ultimo a partire dalla crema, dolce o acida.
80 Pertanto, il termine «burro» che figura all'art. 1, secondo comma, lett. a), del regolamento n. 570/88 ha un contenuto preciso per quanto riguarda le caratteristiche tecniche del burro che da diritto all'aiuto previsto da questo articolo, caratteristiche che non presenta il prodotto della ricorrente, poiché esso è sempre stato fabbricato a partire per il 65% dal burro e per il 35% dalla crema.
81 La ricorrente non può sostenere utilmente che la definizione più ampia di burro che figura nel regolamento n. 2991/94 comprenda il burro ricomposto. Infatti, questo regolamento non rientra nel settore delle misure d'intervento destinate a favorire lo smercio delle eccedenze comunitarie di burro. Esso persegue l'obiettivo di protezione e di informazione del consumatore. Esso mira a facilitare la sua scelta tra prodotti che sono comparabili per il loro tenore di materia grassa in generale, ma che si distinguono in funzione della natura vegetale o animale della materia grassa impiegata (VII `considerando' del regolamento). Per il resto, per evitare una confusione del consumatore, esso limita l'utilizzo dell'espressione «burro» e «margarina» a talune categorie di prodotti che esso definisce (nono `considerando'). Per il resto, la ricorrente ha ammesso all'udienza che, anche se la definizione di burro che figura nel regolamento n. 2991/94 si applica al suo prodotto, essa comprende anche numerosi altri prodotti che non hanno diritto all'aiuto previsto dal regolamento n. 570/88, indipendentemente dalla modifica introdotta dal regolamento controverso.
82 Di conseguenza, quest'ultimo non riguarda il prodotto fabbricato dalla ricorrente, che è sempre stato compreso nella definizione del prodotto intermedio di cui all'art. 9 bis del regolamento n. 570/88.
83 Alla luce di queste considerazioni la ricorrente non può asserire di essere interessata dal regolamento controverso, di modo che essa non ha un interesse ad agire per annullamento ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato.
84 Inoltre il ricorso deve essere dichiarato irricevibile senza che sia necessario dar seguito alla domanda di produzione di documenti presentata dalla ricorrente né di analizzare gli altri argomenti sviluppati dalla ricorrente e dalla Commissione.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
85 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente è risultata soccombente nelle sue conclusioni e la Commissione ha concluso per la condanna della ricorrente alle spese, per cui occorre condannare quest'ultima alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) La ricorrente è condannata alle spese.