CELEX: 62006CJ0179
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Richtlinie 92/43/EWG
Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen
Umweltverträglichkeitsprüfung

Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 7 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992
zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7) verstoßen hat, dass
die Gemeinde von Altamura und die Regione Puglia ab Dezember 2000 eine Änderung des Bebauungsplans genehmigt haben, die eine
Reihe von industriellen Bauvorhaben betrifft, die erhebliche Auswirkungen auf das besondere Schutzgebiet (im Folgenden: BSG)
und Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung (im Folgenden: GGB) IT 9120007 Murgia Alta haben können, ohne vorher zumindest
in Bezug auf die Auswirkungen auf das besondere Schutzgebiet eine Verträglichkeitsprüfung durchgeführt zu haben.

Gemeinschaftsrechtlicher Rahmen
Die Richtlinie 92/43 hat zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der
wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der EG-Vertrag Geltung hat, beizutragen.
In Art. 4 der Richtlinie 92/43 sind das Verfahren zur Schaffung des in ihrem Art. 3 vorgesehenen Netzes „Natura 2000“ und
die Ausweisung der besonderen Schutzgebiete durch die Mitgliedstaaten geregelt.
Art. 6 der Richtlinie 92/43 nennt die Erhaltungsmaßnahmen für die genannten Gebiete:
„…
(2)      Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen
Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden,
sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.
(3)      Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig
sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen
könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung
der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden
dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem
sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.
…“
Art. 7 der Richtlinie 92/43 bestimmt, dass die Verpflichtungen nach ihrem Art. 6 Abs. 2 bis 4, was die nach Art. 4 Abs. 1
der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 103, S. 1) zu
besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Art. 4 Abs. 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt,
ab dem Datum für die Anwendung der Richtlinie 92/43 bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat
entsprechend der Richtlinie 79/409 zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der
Pflichten treten, die sich aus Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409 ergeben.

Das Gebiet von Murgia Alta
1998 wurde das Gebiet von Murgia Alta als BSG im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 79/409 (Code IT 9120007) eingestuft.
Es gehört zur biogeografischen mediterranen Region und hat eine Fläche von 143 152 ha.
In diesem BSG leben viele in Anhang I der Richtlinie 79/409 aufgeführte Vögel, insbesondere die größte Population des Rötelfalkens
(Falco naumanni) in Italien.
Zwei in Anhang I der Richtlinie 92/43 erwähnte prioritäre Lebensräume liegen in dem genanntem BSG: der Lebensraum 6210 „Naturnahe
Kalk-Trockenrasen und deren Verbuschungsstadien
(Festuco-Brometalia)
“ und der Lebensraum 6220 „Mediterrane Trockenrasen der
Thero-Brachypodietea
“ sowie die in Anhang II der Richtlinie 92/43 aufgeführte prioritäre Pflanze
„Stipa austroitalica Martinovsky“
.
Das Gebiet von Murgia Alta wird in dem Formular, das gemäß der Entscheidung 97/266/EG der Kommission vom 18. Dezember 1996
über das Formular für die Übermittlung von Informationen zu den im Rahmen von NATURA 2000 vorgeschlagenen Gebieten (ABl. 1977,
L 107, S. 1) erstellt wurde, folgendermaßen beschrieben:
„Allgemeine Gebietsmerkmale
Lebensraumklassen  Anteil (%)
Heide, Gestrüpp, Macchia und Garrigue, Phrygana 20,00
Trockenrasen, Steppen 65,00
Immergrüner Laubwald  15,00
Insgesamt 100
Andere Gebietsmerkmale
Ansprechende Landschaft mit leichten Hügeln und Senken in Form von Dolinen mit durch Blasen und Abgründen gekennzeichneten
Verkarstungen der Oberfläche. Das Substrat besteht aus kreideartigem Kalkstein, im Allgemeinen bedeckt von Calcareniten aus
dem Pleistozän. Das Bioklima ist südmediterran.
Güte und Bedeutung
Durch das ausgedehnte trockene Kalkplateau charakterisierte Subregion mit dem Monte Caccia, 679 m, als höchster Erhebung.
Es handelt sich vor allem um ein Hochplateau aus Kalkstein. Es ist eines der größten Substeppengebiete Italiens mit einer
krautigen Vegetation aufgrund der Festuco-Brometalia. Das Gebiet hat eine besonders reichhaltige Flora mit ungefähr 1 500
Arten. Was die Vogelfauna angeht, wurden etwa 90 nistende Arten gezählt. Damit rangiert dieses Gebiet in der Region hinter
Gargano an zweiter Stelle. Die Restwälder sind überwiegend durch Quercus pubescens gekennzeichnet, oft zusammen mit Fraxinus
ornus. Es gibt auch einige Exemplare von Quercus cerris und Quercus frainetto.
Verletzlichkeit
Verfallserscheinungen sind hauptsächlich im Felsabbau des Kalksubstrats zu sehen, das anschließend durch mechanische Einflüsse
zu Staub zerfällt. So werden weite Gebiete mit Substeppenvegetation durch die Bepflanzung neuer Gebiete zerstört. Der Vorgang
geht oft auch mit Trockenmauern und anderen Formen von Begrenzungen einher mit der erheblichen Gefahr einer hydrogeologischen
Katastrophe. Wiederholte Brände im Zusammenhang mit dem vorherrschenden Getreideanbau. Schaffung von Zweitwohnungen an den
touristisch attraktivsten Standorten. Verwendung der dafür nicht geeigneten Karstvertiefungen zum Abladen fester städtischer
und sonstiger Abfälle.“

Sachverhalt
Am 27. Dezember 2000 genehmigte die Gemeinde von Altamura mit einer Reihe von Entscheidungen ihres Gemeinderats Programmvereinbarungen
im Sinne von Art. 27 des Gesetzes Nr. 142 vom 8. Juni 1990 über die Organisation der örtlichen Autonomie (GURI Nr. 135 vom
12. Juni 1990, Supplemento ordinario) zu rund einhundert industriellen Bauvorhaben, von denen ein großer Teil im BSG und GGB
von Murgia Alta liegt. Diese Vereinbarungen betrafen u. a. 34 Gelände mit einer Fläche von 60 ha, die im Rahmen des Projekts
des Consorzio di Sviluppo Murgiano vorgesehen waren, und 11 Standorte mit einer Fläche von 8 ha, die im Rahmen des Projekts
des Consorzio San Marco vorgesehen waren. Die genannten Vereinbarungen wurden später durch ein Dekret der Giunta regionale
(Regionalregierung) der Regione Puglia genehmigt.
Um die Beschäftigung in industriellen und gewerblichen Produktionseinheiten zu fördern, können die Bürgermeister der betroffenen
Gemeinden bei der Giunta regionale den Erlass einer Programmvereinbarung beantragen, um die Verwirklichung von Vorhaben zu
ermöglichen, die sofort zu einem hohen Beschäftigungsstand führen.
Die Unterzeichnung einer Programmvereinbarung, die der Genehmigung durch die Giunta regionale bedarf, ist nur dann zulässig,
wenn der geltende Bebauungsplan kein Gebiet mit spezifischer Bestimmung vorsieht, die für die durchzuführenden Arbeiten umsetzbar
und rechtswirksam ist, oder wenn es notwendig ist, bestehende Gebietsgrenzen überschreitende Strukturen, die nicht für industrielle
oder gewerbliche Tätigkeiten bestimmt sind, zu erweitern.
In der Zeit von 1998 bis 2001 beantragten zahlreiche Unternehmen bei der Gemeinde Altamura Programmvereinbarungen für industrielle
oder gewerbliche Zwecke. Einige dieser Programmvereinbarungen setzten eine Änderung des allgemeinen Bebauungsplans voraus.
Die aufgrund der genannten Anträge eingeleiteten Verfahren umfassten keine Phase für eine allgemeine Programmerstellung, wohl
aber verschiedene Verfahren zur Änderung des genannten Plans.
Die regionale Verwaltung prüfte, ob die Projekte des Consorzio di Sviluppo Murgiano einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen
werden mussten. Für andere Projekte wie die des Consorzio San Marco verneinte sie dagegen die Notwendigkeit einer solchen
Prüfung. Gestützt auf die erwähnten Vereinbarungen erteilte die Gemeinde Altamura einige Baugenehmigungen.

Vorverfahren
Die Kommission forderte die Italienische Republik mit Schreiben vom 9. Juli 2004 gemäß Art. 226 EG auf, sich zu der Situation
in dem fraglichen Gebiet im Hinblick auf die in Art. 6 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 7 der Richtlinie 92/43 genannten Verpflichtungen
zu äußern.
Die Italienische Republik antwortete darauf mit Schreiben vom 14. Oktober 2004 und 9. Juni 2005, denen als Anlagen Schreiben
des Umweltministers beigefügt waren.
Danach sandte die Kommission der Italienischen Republik am 13. Juli 2005 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der
sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, binnen zwei Monaten ab Zugang dieses Schreibens die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen,
um dieser Stellungnahme nachzukommen.
Die Italienische Republik antwortete auf diese Stellungnahme mit zwei weiteren ministeriellen Schreiben mit Datum vom 3. und
7. Oktober 2005.
Da die Kommission die Situation nach wie vor für unbefriedigend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Zur Klage

Vorbringen der Parteien
Die Kommission trägt vor, die in den betreffenden Programmvereinbarungen vorgesehenen Tätigkeiten könnten erhebliche Auswirkungen
auf das fragliche Gebiet haben und bei keiner von ihnen sei eine Verträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie
92/43 durchgeführt worden.
Die einzelnen Verwaltungsentscheidungen, mit denen diese Vorgänge genehmigt worden seien, verstießen gegen Art. 6 Abs. 3 der
Richtlinie 92/43, weil die vorgesehenen Eingriffe keiner Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen worden seien, obwohl sie
auf das BSG und GGB Murgia Alta erhebliche Auswirkungen haben könnten.
Die Rechtsnatur der Programmvereinbarungen und der daraus resultierenden Rechtsakte sei in Anbetracht der den Mitgliedstaaten
gemäß dieser Vorschrift obliegenden Verpflichtungen unerheblich.
Außerdem grenzten die von den fraglichen Projekten betroffenen Gebietsteile aneinander, so dass erhebliche Gesamtauswirkungen
möglich seien.
Es spiele auch keine Rolle, dass die Gemeinde Altamura nur eine begrenzte Anzahl von Baugenehmigungen erteilt habe, dass im
Jahr 2003 keine Baugenehmigung erteilt worden sei, dass die anderen Bauanträge einer Verträglichkeitsprüfung unterzogen worden
seien und dass hinsichtlich der Gebiete, für die bereits Einrichtungen geplant seien, gerade ein Auftrag zur Erstellung einer
Gesamtbeurteilung laufe.
Zudem sei nichts vorgetragen worden, um das Fehlen einer Verträglichkeitsprüfung zu rechtfertigen, und es seien keine Informationen
übermittelt worden, um nachzuweisen, dass die fraglichen industriellen und gewerblichen Bauvorhaben keine erheblichen Auswirkungen
auf das Schutzgebiet haben könnten.
Die Italienische Republik trägt vor, dass eine Programmvereinbarung weder ein Rechtsakt zur Festlegung einer Rechtslage noch
ein Verwaltungsakt oder ein Vertrag, sondern ein Verfahrensabschnitt sei, in dessen Rahmen juristische Personen des öffentlichen
Rechts und natürliche Personen vorab die zur Erreichung eines Ziels einzuhaltenden Verhaltensweisen und Verpflichtungen festlegten.
Für die tatsächliche Durchführung der in den Programmvereinbarungen vorgesehenen Arbeiten, um die es in der Klage gehe, bedürfe
es demnach weiterer Maßnahmen der Verwaltung.
Die gesetzlichen Vorschriften zur Förderung der Beschäftigung dürften von den Umweltschutzregeln nicht abweichen. Nach dem
italienischen Recht fielen die BSG und die GGB jedoch unter eine Regelung, die der für Parks und andere Naturschutzgebiete
geltenden restriktiven rechtlichen Regelung sehr ähnlich sei.
Die Gemeinde Altamura habe – teilweise im Zusammenhang mit der Erweiterung bestehender Betriebe – nur eine begrenzte Zahl
von Baugenehmigungen für Einzelprojekte erteilt, von denen sich einige auf für Industrieanlagen vorgesehene Gebiete bezögen.
Seit Juni 2003 sei keine weitere Baugenehmigung mehr erteilt worden, und für die vom Consorzio di Sviluppo Murgiano und vom
Consorzio San Marco vorgeschlagenen Projekte sei keine Genehmigung erteilt worden.
Nur fünfzehn Projekte seien tatsächlich durchgeführt worden. Diese beträfen verschiedene Teile des Gebiets und unterlägen
anderen Durchführungsmodalitäten, ob es sich nun um Neuanlagen oder um Erweiterungen handele. Die einzelnen Projekte grenzten
nicht aneinander, und es gebe für sie auch keinen allgemeinen Plan oder einen Plan für das Gebiet. Einige von ihnen seien
einer Verträglichkeitsprüfung unterzogen worden, während für andere verschiedene Genehmigungen im Hinblick auf Umwelt‑ und
Landschaftsaspekte erteilt worden seien.
Die Gemeinde Altamura sei bereit, für sämtliche Projekte eine umfassende Verträglichkeitsprüfung durchzuführen und Initiativen
zur Milderung etwaiger Umweltauswirkungen zu fördern.
Alle Verfahren betreffend Anträge zur Errichtung von Betrieben in der Gemeinde Altamura seien ausgesetzt worden, bis die Ergebnisse
der wissenschaftlichen Prüfung der Umweltverträglichkeit der fraglichen Projekte vorlägen.

Würdigung durch den Gerichtshof
Zunächst ist festzustellen, dass die Vorschrift, deren Verletzung die Kommission geltend macht, Teil eines komplexen Gefüges
von Vorschriften ist, die, wie sich aus dem dritten und dem sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 92/43 ergibt, die Festlegung
und die Verwaltung der zum europäischen Netz „Natura 2000“ gehörenden Gebiete zum Ziel haben.
Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 sieht die Verpflichtung vor, Pläne oder Projekte, die ein geschütztes Gebiet erheblich
beeinträchtigen könnten, einer angemessenen Prüfung auf Verträglichkeit zu unterziehen (vgl. Urteil vom 7. September 2004,
Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Slg. 2004, I‑7405, Randnr. 40).
Der Gerichtshof hat in Randnr. 43 des genannten Urteils festgestellt, dass die in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 vorgesehenen
Umweltschutzmaßnahmen ausgelöst werden, wenn die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr besteht, dass Pläne oder Projekte das
betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen.
Zum letztgenannten Kriterium hat er in den Randnrn. 46 bis 48 desselben Urteils hinzugefügt, dass die Erheblichkeit der Auswirkung
von Plänen oder Projekten, wie sich aus Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 92/43 in Verbindung mit deren zehntem Erwägungsgrund
ergibt, im Hinblick auf die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu prüfen ist. Besteht keine Gefahr, dass Pläne
oder Projekte, obwohl sie sich auf das Gebiet auswirken, die für dieses festgelegten Erhaltungsziele beeinträchtigen, so sind
sie folglich nicht geeignet, das in Rede stehende Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Die Beurteilung einer solchen Gefahr
ist namentlich im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des von diesen Plänen oder Projekten betroffenen Gebiets
zu beurteilen.
Um festzustellen, ob die gegen die Italienische Republik erhobene Rüge begründet ist, ist die sich aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie
92/43 ergebende, in den vorstehenden Randnummern erläuterte Verpflichtung in den Rahmen der von der Kommission gemäß Art. 226
EG erhobenen Vertragsverletzungsklage zu stellen.
In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens
Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen. Ihr obliegt es, dem Gerichtshof die
erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, wobei sie
sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen kann (vgl. Urteil vom 14. Juni 2007, Kommission/Finnland, C‑342/05, Slg. 2007,
I‑0000, Randnr. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem ist die der Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens obliegende Beweislast unter Berücksichtigung
der Art der den Mitgliedstaaten mit den Richtlinien auferlegten Verpflichtungen und der mit diesen Richtlinien angestrebten
Ziele zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2002, Kommission/Frankreich, C‑60/01, Slg. 2002, I‑5679, Randnr.
25).
In Bezug auf Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 ist es also Sache der Kommission, nachzuweisen, dass ein Plan oder ein Projekt
im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des betroffenen Gebiets geeignet ist, dieses Gebiet im Hinblick auf
die dafür festgelegten Erhaltungsziele erheblich zu beeinträchtigen.
Bei den Maßnahmen, gegen die sich die Klage richtet, ist zur Beurteilung der Begründetheit der Klage zwischen den einzelnen
Programmvereinbarungen und den Arbeiten zu unterscheiden, die nach Erteilung der Baugenehmigung durch die Gemeinde Altamura
durchgeführt wurden.
Erstens ist zu den Programmvereinbarungen, die sich in unterschiedlichen Ausarbeitungsstadien befinden, und in Anbetracht
des Vorbringens der Beklagten, dass diese Vereinbarungen nicht die rechtlichen Merkmale eines Plans oder Projekts im Sinne
von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 hätten, festzustellen, dass sich die Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens
wegen Verstoßes gegen die in der genannten Vorschrift aufgeführten Verpflichtungen nicht darauf beschränken kann, das bloße
Bestehen derartiger Vereinbarungen geltend zu machen. Sie muss vielmehr auch hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Feststellung
vorbringen, dass diese Vereinbarungen über die Stufe von Vorüberlegungen der Verwaltung hinausgehen und hinsichtlich der Planung
ein solches Maß an Präzision aufweisen, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist.
Ohne dass es erforderlich wäre, die Tragweite der streitigen Programmvereinbarungen und der sich aus ihnen ergebenden rechtlichen
Folgen zu klären, ist aber festzustellen, dass die Kommission, indem sie auf derartige Vereinbarungen lediglich hingewiesen
hat, keine hinreichend genauen Anhaltspunkte vorgebracht hat, um dem Gerichtshof die Feststellung zu ermöglichen, dass es
sich um Maßnahmen handelt, die das fragliche Gebiet im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 erheblich beeinträchtigen
könnten.
Was zweitens die durchgeführten Arbeiten und die Punkte angeht, auf die sich die Beweislast bezüglich der Verpflichtung zur
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bezieht, hat die Kommission dem Gerichtshof keine genauen Angaben über den
geografischen Ort und den Umfang der erstellten Bauten in Bezug auf das Gebiet gemacht. Im Übrigen hat sie in der mündlichen
Verhandlung eingeräumt, dass sie über diese Angaben nicht verfüge.
Die Kommission hat auch weder Angaben über die technische Natur der fraglichen Arbeiten gemacht noch erläutert, inwiefern
die genannten Arbeiten im Licht der besonderen Merkmale und Umweltbedingungen des Gebiets geeignet sein sollen, dieses erheblich
zu beeinträchtigen.
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission ihrer Beweispflicht bezüglich der behaupteten Vertragsverletzung
nicht nachgekommen ist.
Daher ist die Klage insgesamt als unbegründet abzuweisen.

Kosten
Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die
Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem entsprechenden Antrag der Italienischen Republik die Kosten
aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Italienisch.