CELEX: 62005CJ0064
Rechtsmittel
Verordnung (EG) Nr. 1049/2001
Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Organe
Aus einem Mitgliedstaat stammende Dokumente
Widerspruch dieses Mitgliedstaats gegen die Verbreitung dieser Dokumente
Tragweite des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung

Mit seinem Rechtsmittel beantragt das Königreich Schweden die Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz der Europäischen
Gemeinschaften vom 30. November 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission (T‑168/02, Slg. 2004, II‑4135, im Folgenden:
angefochtenes Urteil), mit dem die Klage der IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (im Folgenden: IFAW) auf Nichtigerklärung
der Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 26. März 2002 (im Folgenden: streitige Entscheidung) abgewiesen
worden ist. Der IFAW war mit der streitigen Entscheidung der Zugang zu bestimmten Dokumenten verweigert worden, die bei der
Kommission in einem Verfahren eingegangen waren, in dem diese sich abschließend für den Bau einer Industrieanlage in einem
nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden
Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7, im Folgenden: Habitat-Richtlinie) geschützten Gebiet ausgesprochen hatte.

Rechtlicher Rahmen
Art. 255 Abs. 1 und 2 EG bestimmt:
„(1)      Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht
auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen,
die nach den Absätzen 2 und 3 festzulegen sind.
(2)      Die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung
dieses Rechts auf Zugang zu Dokumenten werden vom Rat binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam gemäß
dem Verfahren des Artikels 251 festgelegt.“
Die der Schlussakte des Vertrags von Amsterdam beigefügte Erklärung Nr. 35 zu [Art. 255] Abs. 1 des EG-Vertrags (im Folgenden:
Erklärung Nr. 35) lautet:
„Die Konferenz kommt überein, dass die in Artikel [255] Absatz 1 [EG] genannten Grundsätze und Bedingungen es einem Mitgliedstaat
gestatten, die Kommission oder den Rat zu ersuchen, ein aus dem betreffenden Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne
seine vorherige Zustimmung an Dritte weiterzuleiten.“
Die Erwägungsgründe 2 bis 4, 10 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.
Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl.
L 145, S. 43) lauten:
„(2)      Transparenz ermöglicht eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität,
Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System. Transparenz trägt zur Stärkung
der Grundsätze der Demokratie und der Achtung der Grundrechte bei, die in Artikel 6 des EU-Vertrags und in der Charta der
Grundrechte der Europäischen Union verankert sind.
(3)      In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Birmingham, Edinburgh und Kopenhagen wurde die Notwendigkeit betont,
die Arbeit der Organe der Union transparenter zu machen. Diese Verordnung konsolidiert die Initiativen, die die Organe bereits
ergriffen haben, um die Transparenz des Entscheidungsprozesses zu verbessern.
(4)      Diese Verordnung soll dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirksamkeit verschaffen und gemäß
Artikel 255 Absatz 2 des EG-Vertrags die allgemeinen Grundsätze und Einschränkungen dafür festlegen.
…
(10)      Um die Arbeit der Organe transparenter zu gestalten, sollten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission Zugang
nicht nur zu Dokumenten gewähren, die von den Organen erstellt wurden, sondern auch zu Dokumenten, die bei ihnen eingegangen
sind. In diesem Zusammenhang wird daran erinnert, dass ein Mitgliedstaat gemäß der Erklärung Nr. 35 … die Kommission oder
den Rat ersuchen kann, ein aus dem betreffenden Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung an
Dritte weiterzuleiten.
…
(15)      Diese Verordnung zielt weder auf eine Änderung des Rechts der Mitgliedstaaten über den Zugang zu Dokumenten ab, noch bewirkt
sie eine solche Änderung; es versteht sich jedoch von selbst, dass die Mitgliedstaaten aufgrund des Prinzips der loyalen Zusammenarbeit,
das für die Beziehungen zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten gilt, dafür sorgen sollten, dass sie die ordnungsgemäße
Anwendung dieser Verordnung nicht beeinträchtigen, und dass sie die Sicherheitsbestimmungen der Organe beachten sollten.“
Unter der Überschrift „Zweck“ bestimmt Art. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001:
„Zweck dieser Verordnung ist es:
a)      die Grundsätze und Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die
Ausübung des in Artikel 255 des EG-Vertrags niedergelegten Rechts auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des
Rates und der Kommission (nachstehend ‚Organe‘ genannt) so festzulegen, dass ein größtmöglicher Zugang zu Dokumenten gewährleistet
ist,
…“
Art. 2 Abs. 3 und 5 der Verordnung bestimmt unter der Überschrift „Zugangsberechtigte und Anwendungsbereich“:
„(3)      Diese Verordnung gilt für alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von
dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.
…
(5)      Sensible Dokumente im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 unterliegen der besonderen Behandlung gemäß jenem Artikel.“
Gemäß Art. 3 Buchst. b der Verordnung bedeutet „Dritte“ im Sinne dieser Verordnung „alle natürlichen und juristischen Personen
und Einrichtungen außerhalb des betreffenden Organs, einschließlich der Mitgliedstaaten, der anderen Gemeinschafts- oder Nicht-Gemeinschaftsorgane
und -einrichtungen und der Drittländer“.
Art. 4 („Ausnahmeregelung“) der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„(1)      Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
a)      der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:
–        die öffentliche Sicherheit,
–        die Verteidigung und militärische Belange,
–        die internationalen Beziehungen,
–        die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats;
b)      der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, insbesondere gemäß den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über
den Schutz personenbezogener Daten.
(2)      Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
–        der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,
–        der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
–        der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten,
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(3)      Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und
das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung
des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes
öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb
des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments
den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches
Interesse an der Verbreitung.
(4)      Bezüglich Dokumente Dritter konsultiert das Organ diese, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen der Absätze 1 oder
2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf.
(5)      Ein Mitgliedstaat kann das Organ ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung
zu verbreiten.
…
(7)      Die Ausnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments
gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren. Im Falle von Dokumenten, die unter die
Ausnahmeregelungen bezüglich der Privatsphäre oder der geschäftlichen Interessen fallen, und im Falle von sensiblen Dokumenten
können die Ausnahmen erforderlichenfalls nach Ablauf dieses Zeitraums weiter Anwendung finden.“
Art. 5 der Verordnung bestimmt unter der Überschrift „Dokumente in den Mitgliedstaaten“:
„Geht einem Mitgliedstaat ein Antrag auf ein in seinem Besitz befindliches Dokument zu, das von einem Organ stammt, so konsultiert
der Mitgliedstaat – es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf –
das betreffende Organ, um eine Entscheidung zu treffen, die die Verwirklichung der Ziele dieser Verordnung nicht beeinträchtigt.
Der Mitgliedstaat kann den Antrag stattdessen an das Organ weiterleiten.“
Die Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt in Art. 9, der die Behandlung sensibler Dokumente betrifft:
„(1)      Sensible Dokumente sind Dokumente, die von den Organen, den von diesen geschaffenen Einrichtungen, von den Mitgliedstaaten,
Drittländern oder internationalen Organisationen stammen und gemäß den Bestimmungen der betreffenden Organe zum Schutz grundlegender
Interessen der Europäischen Union oder eines oder mehrerer Mitgliedstaaten in den in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) genannten
Bereichen, insbesondere öffentliche Sicherheit, Verteidigung und militärische Belange, als ‚TRÈS SECRET/TOP SECRET‘, ‚SECRET‘
oder ‚CONFIDENTIEL‘ eingestuft sind.
(2)      Anträge auf Zugang zu sensiblen Dokumenten im Rahmen der Verfahren der Artikel 7 und 8 werden ausschließlich von Personen
bearbeitet, die berechtigt sind, Einblick in diese Dokumente zu nehmen. Unbeschadet des Artikels 11 Absatz 2 entscheiden diese
Personen außerdem darüber, welche Hinweise auf sensible Dokumente in das öffentliche Register aufgenommen werden können.
(3)      Sensible Dokumente werden nur mit Zustimmung des Urhebers im Register aufgeführt oder freigegeben.
… “

Sachverhalt
Auf einen auf Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 der Habitat-Richtlinie gestützten Antrag der Bundesrepublik Deutschland hin sprach
sich die Kommission am 19. April 2000 für den Bau einer Industrieanlage im Mühlenberger Loch, einem Schutzgebiet in Sinne
dieser Richtlinie aus. Dieses Projekt bestand in der Erweiterung des Betriebsgeländes der Daimler Chrysler Aerospace Airbus
GmbH und der Einbeziehung eines Teils der Elbemündung für die Verlängerung einer Landebahn.
Mit Schreiben an die Kommission vom 20. Dezember 2001 beantragte die IFAW, eine nichtstaatliche Organisation, die für die
Erhaltung des Wohlergehens von Tieren und für den Naturschutz eintritt, Zugang zu verschiedenen Dokumenten, die bei der Kommission
im Rahmen der Prüfung dieser Industrieanlage eingegangen waren, nämlich zu den Schreiben der Bundesrepublik Deutschland, der
Stadt Hamburg und des deutschen Bundeskanzlers.
Nachdem die Kommission die IFAW mit Schreiben vom 24. Januar 2002 darauf hingewiesen hatte, dass sie sich wegen Art. 4 Abs. 5
der Verordnung Nr. 1049/2001 für verpflichtet halte, vor der Verbreitung der fraglichen Dokumente die Zustimmung des betreffenden
Mitgliedstaats einzuholen, ging bei ihr am 12. Februar 2002 ein Ersuchen der Bundesrepublik Deutschland ein, die fraglichen
Dokumente nicht zu verbreiten.
Da die Kommission der Ansicht war, dass ihr Art. 4 Abs. 5 unter diesen Umständen verbiete, die fraglichen Dokumente zu verbreiten,
erließ sie am 26. März 2002 die streitige Entscheidung, mit der der Antrag der IFAW abgelehnt wurde.

Angefochtenes Urteil
Mit Klage, die am 4. Juni 2002 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die IFAW Klage auf Nichtigerklärung der streitigen
Entscheidung. Sie stützte ihre Klage auf zwei Gründe, nämlich eine Verletzung des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 und
einen Verstoß gegen die Begründungspflicht. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht die Klage als unbegründet abgewiesen.
Zum ersten Klagegrund hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission in der streitigen Entscheidung zu Recht davon ausgegangen
sei, dass ein auf Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestütztes Ersuchen eines Mitgliedstaats an ein Organ, ein aus
diesem Staat stammendes Dokument nicht zu verbreiten, eine Anordnung darstelle, das Dokument nicht zu verbreiten, der das
Organ Folge leisten müsse, ohne dass der betroffene Mitgliedstaat sein Ersuchen begründen müsste oder das Organ zu prüfen
hätte, ob die Nichtverbreitung gerechtfertigt sei.
Das Gericht hat dazu in den Randnrn. 57 bis 62 des angefochtenen Urteils im Einzelnen ausgeführt:
„57      Aus Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung [Nr. 1049/2001] ergibt sich …, dass für die Mitgliedstaaten eine Sonderregelung gilt.
Danach kann ein Mitgliedstaat nämlich das Organ ersuchen, aus diesem Mitgliedstaat stammende Dokumente nicht ohne seine vorherige
Zustimmung zu verbreiten. Es ist hervorzuheben, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung die Erklärung Nr. 35 aufnimmt, wonach
die Konferenz übereinkommt, dass die in Artikel 255 EG genannten Grundsätze und Bedingungen es einem Mitgliedstaat gestatten,
die Kommission oder den Rat zu ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung
an Dritte weiterzuleiten. Diese den Mitgliedstaaten durch Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung eingeräumte Befugnis erklärt sich
dadurch, dass die Verordnung weder bezweckt noch bewirkt, das Recht der Mitgliedstaaten über den Zugang zu Dokumenten abzuändern
(vgl. fünfzehnte Begründungserwägung der Verordnung und Urteil des Gerichts vom 17. September 2003 in der Rechtssache T‑76/02,
Messina/Kommission, Slg. 2003, II‑0000, Randnrn. 40 und 41).
58      Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung versetzt die Mitgliedstaaten in eine andere Lage als die der sonstigen Dritten, indem er
insoweit eine lex specialis einführt. Danach können die Mitgliedstaaten ein Organ ersuchen, ein von ihnen stammendes Dokument
nicht zu verbreiten, und das Organ ist verpflichtet, es nicht ohne ihre ‚vorherige Zustimmung‘ zu verbreiten. Diese eindeutig
in Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung verankerte Verpflichtung des Organs, die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats einzuholen,
bliebe möglicherweise toter Buchstabe, wenn die Kommission beschließen könnte, das Dokument trotz eines ausdrücklichen gegenteiligen
Ersuchens des betreffenden Mitgliedstaats zu verbreiten. Daher stellt entgegen dem Vorbringen [der IFAW] das Ersuchen eines
Mitgliedstaats nach dieser Bestimmung eine Anordnung an das Organ dar, das fragliche Dokument nicht zu verbreiten.
59      In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass der Mitgliedstaat nicht verpflichtet ist, sein Ersuchen nach Artikel 4 Absatz
5 der Verordnung zu begründen, und dass das Organ, wenn ein solches Ersuchen eingereicht wurde, nicht zu prüfen hat, ob die
Nichtverbreitung des betreffenden Dokuments insbesondere im öffentlichen Interesse gerechtfertigt ist.
60      Um zu gewährleisten, dass Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung im Einklang mit der Erklärung Nr. 35 ausgelegt wird, und den Zugang
zu dem fraglichen Dokument dadurch zu erleichtern, dass dem Mitgliedstaat ermöglicht wird, gegebenenfalls seine Zustimmung
zu dessen Verbreitung zu erteilen, hat das Organ diesen Mitgliedstaat zu konsultieren, wenn ein Zugangsantrag ein aus diesem
Staat stammendes Dokument betrifft. Ergeht von diesem Mitgliedstaat, nachdem er konsultiert wurde, kein Ersuchen nach Artikel
4 Absatz 5 der Verordnung, so hat das Organ weiterhin nach Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung zu beurteilen, ob das Dokument
verbreitet werden muss.
61      Wie die Kommission zutreffend vorträgt, richtet sich der Zugang zu einem Dokument, für das ein Mitgliedstaat ein Ersuchen
nach Artikel 4 Absatz 5 eingereicht hat, zwar nicht nach der Verordnung, wohl aber nach den einschlägigen nationalen Vorschriften
des betreffenden Mitgliedstaats, die durch den Erlass der Verordnung nicht berührt werden. Es ist daher Sache der nationalen
Verwaltungsbehörden und Gerichte, nach dem nationalen Recht zu beurteilen, ob der Zugang zu den aus einem Mitgliedstaat stammenden
Dokumenten zu gewähren ist und ob die Antragsteller nach den nationalen Vorschriften ein Recht zur Einlegung eines Rechtsbehelfs
haben.
62      Was das … Argument [der IFAW] angeht, das auf den Wortlaut von Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung gestützt wird, so ist festzustellen,
dass Artikel 9 spezifische Bestimmungen für die Behandlung so genannter ‚sensibler‘ Dokumente enthält, die u. a. von den Organen,
den Mitgliedstaaten, Drittländern oder internationalen Organisationen in den in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung
genannten Bereichen, insbesondere öffentliche Sicherheit, Verteidigung und militärische Belange, stammen. Artikel 9 der Verordnung
nennt die Personen, die befugt sind, diese Dokumente zu behandeln, und bestimmt, dass sensible Dokumente nur mit Zustimmung
des Urhebers im Register aufgeführt oder freigegeben werden. In Anbetracht der Besonderheit der durch diesen Artikel geregelten
Situation ist offensichtlich, dass er nicht mit Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung in Zusammenhang steht und dass der Wortlaut
des Artikels 9 Absatz 3 der Verordnung nicht erfolgreich zur Auslegung des Artikels 4 Absatz 5 herangezogen werden kann.“
In Bezug auf den zweiten Klagegrund hat das Gericht entschieden, dass die streitige Entscheidung durch die Bezugnahme auf
das Ersuchen der Bundesrepublik Deutschland um Nichtverbreitung und die Feststellung, dass ein solches Ersuchen das Organ,
an das es gerichtet werde, binde, hinreichend klar sei, um die IFAW in die Lage zu versetzen, die Gründe zu verstehen, aus
denen ihr der Zugang verweigert worden sei, und dem Gericht eine Überprüfung zu ermöglichen.

Rechtsmittel
Das Königreich Schweden beantragt mit seinem Rechtsmittel, das es auf einen einzigen Grund, nämlich die Verletzung von Art. 4
der Verordnung Nr. 1049/2001, stützt, dass der Gerichtshof das angefochtene Urteil aufhebt und selbst über die Klage auf Nichtigerklärung
der streitigen Entscheidung entscheidet.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 5. Oktober 2005 sind das Königreich Spanien und die Republik Finnland als
Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission bzw. des Königreichs Schweden zugelassen worden.
Das Königreich Dänemark, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und die IFAW beantragen, dem Rechtsmittel stattzugeben.
Das Königreich Spanien, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland sowie die Kommission beantragen, das Rechtsmittel
zurückzuweisen.

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Nach Ansicht des Königreichs Schweden ist das Gericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass ein Mitgliedstaat nach Art. 4 Abs. 5
der Verordnung Nr. 1049/2001 ein absolutes Veto ohne eine Begründung gegen die Verbreitung von Dokumenten einlegen könne,
die aus diesem Mitgliedstaat stammten und sich im Besitz eines Organs befänden.
Durch eine solche Auslegung werde die „Urheberregel“ wieder eingeführt, die der Gemeinschaftsgesetzgeber beim Erlass der Verordnung
jedoch verworfen habe, und der in Art. 2 Abs. 3 der Verordnung festgelegte Grundsatz verkannt, dass allein das Organ, in dessen
Besitz sich die Dokumente befänden, über den Zugang zu diesen zu entscheiden habe.
Anders als Art. 2 Abs. 5 und Art. 9 der Verordnung Nr. 1049/2001, die sensible Dokumente beträfen, weise Art. 4 Abs. 5 nicht
die erforderliche Klarheit auf, die eine Ausnahme von den Grundprinzipien der Regelung, zu der sie gehöre, besitzen müsse.
Art. 4 Abs. 5 führe eine Verfahrensregelung ein, die den Mitgliedstaaten das Recht gebe, konsultiert zu werden und ein im
Hinblick auf die Ausnahmen der Abs. 1 bis 3 dieses Artikels begründetes Ersuchen um Nichtverbreitung einzureichen.
Nach Ansicht des Königreichs Schweden ist das Gericht in Randnr. 57 des angefochtenen Urteils auch zu Unrecht davon ausgegangen,
dass das den Mitgliedstaaten auf diese Weise angeblich eingeräumte Vetorecht dadurch gerechtfertigt sei, dass die Verordnung
Nr. 1049/2001 weder bezwecke noch bewirke, die nationalen Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten abzuändern. Die
Anwendbarkeit einer bestimmten Regelung hänge nicht davon ab, woher das Dokument stamme, sondern davon, an welche Institution
der Antrag auf Zugang zu dem Dokument gerichtet sei. Aus der Verordnung gehe an keiner Stelle hervor, dass ein entsprechender
an ein Gemeinschaftsorgan gerichteter Antrag sich nach nationalem Recht richte. Eine gemäß der Verordnung getroffene Entscheidung
des Gemeinschaftsorgans wirke sich rechtlich nicht auf das Recht aus, das anwendbar sei, wenn der Antrag auf Zugang zu dem
gleichen Dokument bei einer Behörde eines Mitgliedstaats eingereicht werde.
Die IFAW schließt sich den Ausführungen des Königreichs Schweden an, ergänzt aber erstens, dass das Gericht in Randnr. 58
des angefochtenen Urteils Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 rechtsfehlerhaft nicht als Ausnahme, sondern als
lex specialis
qualifiziert und sich damit für eine möglichst weite und nicht für eine enge Auslegung dieser Bestimmung entschieden habe.
Zweitens sei Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 angesichts der Bezugnahme auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
im 15. Erwägungsgrund der Verordnung und der Bestimmung des Art. 5 Abs. 1 der Verordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die
im Besitz eines von einem Organ stammenden Dokuments seien, gegebenenfalls nach Konsultation des betreffenden Organs über
eine etwaige Verbreitung entschieden, so auszulegen, dass ein Gleichgewicht zwischen den Mitgliedstaaten und den Organen sichergestellt
sei. Die Organe müssten daher auch berechtigt sein, zu den Anträgen betreffend die Verbreitung von aus einem Mitgliedstaat
stammenden Dokumenten Stellung zu nehmen.
Drittens habe das Gericht durch seine Feststellung in Randnr. 61 des angefochtenen Urteils, dass das Ersuchen eines Mitgliedstaats
nach Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 zur Folge habe, dass diese Bestimmung hinter dem nationalen Recht zurücktrete,
den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1049/2001 verkannt, der alle Dokumente erfasse, die sich im Besitz eines Organs befänden.
Viertens habe die Erklärung Nr. 35 keine normative Geltung. Da sie inhaltlich nicht von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001
abweiche, könne sie auch nicht zur Auslegung dieser Bestimmung herangezogen werden.
Nach Ansicht der niederländischen Regierung bestätigen das Ziel der Verordnung Nr. 1049/2001, der Öffentlichkeit größtmöglichen
Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, der Wortlaut von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung, in dem von einem „Ersuchen“ des Mitgliedstaats
die Rede sei, und der Umstand, dass dieser Absatz auf Abs. 4 desselben Artikels folge, der eine Verfahrensregelung enthalte,
dass Abs. 5 keine zusätzliche Ausnahme zu den in Art. 4 Abs. 1 bis 3 genannten einführe.
Das Königreich Dänemark führt aus, dass die Aufnahme des Art. 4 Abs. 5, dessen Wortlaut ebenso mehrdeutig wie der der Erklärung
Nr. 35 sei, in die Verordnung Nr. 1049/2001 das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den verschiedenen am gemeinschaftlichen
Rechtsetzungsverfahren Beteiligten sei. Während die Kommission die aus den Mitgliedstaaten stammenden Dokumente nationalem
Recht habe unterwerfen wollen, das Parlament dagegen der Ansicht gewesen sei, die Verbreitung solcher Dokumente müsse unter
das Gemeinschaftsrecht fallen, seien die Mitgliedstaaten sich in dieser Frage nicht einig gewesen.
Daher müsse der Gemeinschaftsrichter, dem der Gesetzgeber bewusst die Entscheidung hierüber habe überlassen wollen, unabhängig
vom mehrdeutigen Wortlaut des Art. 4 Abs. 5 die Auslegung wählen, die am besten mit dem Regelungszusammenhang, in dem diese
Bestimmung stehe, mit den durch die Verordnung Nr. 1049/2001 verfolgten Zielen und mit den allgemeinen Grundsätzen, insbesondere
mit dem der Verhältnismäßigkeit, dem der Begründungspflicht und dem des Rechts auf einen effektiven Rechtsbehelf, vereinbar
sei.
Nach Ansicht des Königreichs Dänemark sprechen diese Ziele und Grundsätze gegen ein im Ermessen der Mitgliedstaaten stehendes
Vetorecht. Das betreffende Organ und der Gemeinschaftsrichter müssten zuständig bleiben für die Beurteilung, ob im Hinblick
auf die von einem Mitgliedstaat geltend gemachten Gründe die Nichtverbreitung eines Dokuments aufgrund öffentlicher oder privater
Interessen begründet sei. Solche Gründe seien von dem Organ loyal zu prüfen und gegebenenfalls der Person, die den Antrag
auf Zugang zu den Dokumenten gestellt habe, mitzuteilen.
Die Republik Finnland ist ebenfalls der Auffassung, dass der Mitgliedstaat, der der Verbreitung eines Dokuments widerspreche,
seine Haltung begründen müsse, damit das betreffende Organ sich vergewissern könne, dass die geltend gemachten Gründe geeignet
seien, die Verweigerung des Zugangs zu rechtfertigen, und es eine etwaige Entscheidung dementsprechend pflichtgemäß begründen
könne.
Die Republik Finnland macht jedoch zum einen geltend, dass die Gründe, die ein Mitgliedstaat anführen könne, um der Weitergabe
eines Dokuments zu widersprechen, sich nicht auf die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Gründe
beschränkten, sondern dass sie auch auf das nationale Recht, andere speziellere Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auf dem
Gebiet des Zugangs zu Dokumenten oder völkerrechtliche Übereinkommen gestützt werden könnten. Zum anderen dürfe das betreffende
Organ, wenn der Mitgliedstaat entsprechende Gründe geltend gemacht habe, weder die Würdigung dieser Gründe durch den Mitgliedstaat
durch seine eigene Würdigung ersetzen noch das Dokument, um dessen Weitergabe gebeten werde, verbreiten.
Die Kommission ist der Meinung, das Gericht habe zutreffend festgestellt, dass Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001
insbesondere wegen der fehlenden Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene auf diesem Gebiet und wegen des Subsidiaritätsprinzips
darauf abziele, die Anwendung der Regelungen und Politiken der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Zugangs zu „nationalen“
Dokumenten sicherzustellen. Dies folge u. a. aus dem 15. Erwägungsgrund der Verordnung und der Bezugnahme auf die Erklärung
Nr. 35 im 10. Erwägungsgrund der Verordnung.
Art. 4 Abs. 5 der Verordnung führe also keine zusätzliche Ausnahme auf dem Gebiet des Zugangs zu Dokumenten ein, sondern bestätige
lediglich, dass die Frage, ob ein aus einem Mitgliedstaat stammendes Dokument weitergegeben werden müsse, nach nationalem
Recht zu beurteilen sei. Lehne ein Mitgliedstaat die Verbreitung ab, müsse diese Entscheidung anhand des geltenden nationalen
Rechts beurteilt und gegebenenfalls durch die Gerichte dieses Mitgliedstaats überprüft werden.
Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs lässt die Lektüre des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 – wenn man der dort
eingefügten Passage „nicht ohne seine vorherige Zustimmung“ nicht jede praktische Wirkung nehmen wolle – keine Zweifel zu,
dass hier eine Pflicht zur Einholung der Zustimmung des Mitgliedstaats, die vor der Verbreitung des Dokuments erteilt werden
müsse, und nicht nur eine Pflicht zur Konsultation des Mitgliedstaats normiert sei. Die Wörter „kann … ersuchen“ wiesen nicht
auf ein Ermessen des Organs hin, sondern zeigten lediglich, dass allein die Mitgliedstaaten im Einzelfall zu entscheiden hätten,
ob ein solches Ersuchen zweckmäßig sei.
Der 10. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 und die Bezugnahme dort auf die Erklärung Nr. 35 bestätigten, dass Art. 4
Abs. 5 der Verordnung dem Umstand habe Rechnung tragen sollen, dass die Mitgliedstaaten bei Erlass des Art. 255 EG Garantien
in Bezug auf die Verbreitung der von ihnen stammenden Dokumente verlangt hätten. Die vom Königreich Schweden befürwortete
Auslegung würde im Übrigen auf eine verschleierte Harmonisierung der nationalen Regelungen hinauslaufen, der sowohl der 15.
Erwägungsgrund der Verordnung als auch das Subsidiaritätsprinzip entgegenstünden.
Das Königreich Spanien schließt sich in seiner Stellungnahme im Wesentlichen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs an.
Insbesondere macht es geltend, der Wortlaut des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 spreche dafür, dass die Zustimmung
des Mitgliedstaats, der ein Ersuchen gemäß dieser Bestimmung eingereicht habe, als rechtliche Voraussetzung anzusehen sei,
die erfüllt sein müsse, bevor das betreffende Dokument verbreitet werden dürfe.

Würdigung durch den Gerichtshof
Zum Erfordernis der vorherigen Zustimmung des Mitgliedstaats
Wie das Gericht in Randnr. 58 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, versetzt Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr.
1049/2001 die Mitgliedstaaten in eine andere Lage als die der sonstigen Dritten, indem er bestimmt, dass jeder Mitgliedstaat
– anders als diese – das Organ ersuchen kann, ein von diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige
Zustimmung zu verbreiten.
Das Gericht hat ebenfalls zutreffend in Randnr. 58 entschieden, dass das in dieser Bestimmung enthaltene Erfordernis einer
„vorherigen Zustimmung“ des Mitgliedstaats möglicherweise toter Buchstabe bliebe, wenn es dem Organ ungeachtet des Widerspruchs
eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines von ihm stammenden Dokuments und trotz fehlender „Zustimmung“ dieses Staats
freistünde, das betreffende Dokument zu verbreiten. Ein solches Erfordernis hätte keinerlei praktische Wirksamkeit, sogar
keinerlei Bedeutung, wenn das Organ, das im Besitz dieses Dokuments ist, über die Notwendigkeit einer solchen „vorherigen
Zustimmung“ zur Verbreitung des Dokuments letztlich frei entscheiden könnte.
Da sich die „Zustimmung“ rechtlich von einer einfachen „Stellungnahme“ unterscheidet, steht bereits der Wortlaut des Art. 4
Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 der Auslegung entgegen, dass diese Bestimmung dem Mitgliedstaat, der von der ihm durch
diese Bestimmung eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, bloß einen Anspruch einräumt, von dem Organ konsultiert zu werden,
bevor es – gegebenenfalls trotz des Widerspruchs dieses Staats – Zugang zu dem betreffenden Dokument bewilligt.
Zudem steht ein solcher Anspruch auf Konsultation den Mitgliedstaaten bereits sehr umfassend nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung
zu, der die Verpflichtung enthält, Dritte zu konsultieren, wenn nicht klar ist, ob das Dokument verbreitet werden muss oder
nicht verbreitet werden darf.
Der Umstand, dass in Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine andere Terminologie verwendet wird als in Art. 9 Abs. 3,
obwohl sich auch diese Bestimmung auf das Erfordernis einer Zustimmung des Urhebers des Dokuments bezieht, ist für die in
den Randnrn. 44 und 45 des vorliegenden Urteils dargestellte Auslegung ohne Bedeutung. Anders als Art. 9 Abs. 3 verlangt Art. 4
Abs. 5 nicht ausnahmslos für die Verbreitung eines Dokuments die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats, sondern macht die
etwaige Erforderlichkeit einer solchen Zustimmung davon abhängig, ob sich der betreffende Mitgliedstaat zuvor entsprechend
geäußert hat. Somit unterstreichen die Wörter „kann … ersuchen“ nur, dass diese Bestimmung dem Mitgliedstaat eine Möglichkeit
eröffnet, deren tatsächliche Inanspruchnahme im konkreten Fall dazu führt, dass die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats
notwendige Voraussetzung für eine künftige Verbreitung des betreffenden Dokuments ist.
Auch dem Vorbringen, Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 sei im Licht der Bestimmungen des Art. 5 der Verordnung auszulegen,
um ein Gleichgewicht zwischen der Behandlung von Dokumenten, die von den Organen stammen und sich im Besitz der Mitgliedstaaten
befinden, und Dokumenten, die von den Mitgliedstaaten stammen und sich im Besitz der Organe befinden, sicherzustellen, kann
nicht gefolgt werden.
Es genügt die Feststellung, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber sich in Bezug auf diese beiden Arten von Dokumenten sehr unterschiedlich
ausgedrückt hat, da er für die Mitgliedstaaten in Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine bloße Konsultationsverpflichtung
gegenüber den Organen vorsieht, wenn Zugang zu einem von diesen stammenden Dokument beantragt wird.
Infolgedessen ist, wenn ein Mitgliedstaat entsprechend der ihm durch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 eröffneten
Möglichkeit darum ersucht, ein bestimmtes von ihm stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten,
für die eventuelle Verbreitung dieses Dokuments durch das Organ, wie das Gericht in Randnr. 58 des angefochtenen Urteils zu
Recht festgestellt hat, die vorherige Zustimmung dieses Mitgliedstaats erforderlich.
Das angefochtene Urteil ist aber rechtsfehlerhaft in Bezug auf die Tragweite einer solchen vorherigen Zustimmung.
Zur Tragweite der vorherigen Zustimmung, die gemäß Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 einzuholen ist
Wie u. a. das Königreich Dänemark ausgeführt hat, geht aus Art. 255 Abs. 2 EG hervor, dass die Einschränkungen für die Ausübung
des durch Abs. 1 dieses Artikels gewährleisteten Rechts auf Zugang zu Dokumenten, die vom Rat gemäß dem Verfahren des Art. 251
EG festzulegen sind, „aufgrund öffentlicher oder privater Interessen“ erforderlich sein müssen.
Die Verordnung Nr. 1049/2001, die diese Bestimmung des EG‑Vertrags, deren Umsetzung sie sicherstellt, wiederholt, soll – wie
aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 Buchst. a hervorgeht – die Grundsätze, Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher
oder privater Interessen geltenden Einschränkungen des Rechts auf Zugang zu Dokumenten so festlegen, dass ein größtmöglicher
Zugang zu Dokumenten gewährleistet ist.
Aus dem zweiten und dem dritten Erwägungsgrund der Verordnung geht im Übrigen hervor, dass diese die Transparenz des Entscheidungsprozesses
der Gemeinschaft verbessern soll, da Transparenz u. a. eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung
gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System gewährleistet.
Wie im zehnten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 hervorgehoben wird, erklärt sich gerade aus diesem Bemühen um mehr
Transparenz des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft, dass das Recht auf Zugang zu den Dokumenten des Parlaments, des Rates
und der Kommission nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung nicht nur die von diesen Organen erstellten Dokumente, sondern auch die
Dokumente umfasst, die sie von Dritten erhalten haben, zu denen – wie Art. 3 Buchst. b der Verordnung ausdrücklich klarstellt
– auch die Mitgliedstaaten zählen.
Wie das Gericht in den Randnrn. 53 und 54 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber damit
u. a. die bis dahin geltende Urheberregel abgeschafft. Wie aus den Beschlüssen 93/731/EG des Rates vom 20. Dezember 1993 über
den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten (ABl. L 340, S. 43), 94/90/EGKS, EG, Euratom der Kommission vom 8. Februar
1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten (ABl. L 46, S. 58) und 97/632/EGKS,
EG, Euratom des Europäischen Parlaments vom 10. Juli 1997 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten des Europäischen
Parlaments (ABl. L 263, S. 27) hervorgeht, war nach dieser Regel der Antrag auf Zugang zu einem Dokument, wenn es sich im
Besitz eines Organs befand und sein Urheber eine natürliche oder juristische Person, ein Mitgliedstaat, ein anderes Organ
oder andere Gemeinschaftsinstitution oder eine sonstige einzelstaatliche oder internationale Organisation war, direkt an den
Urheber zu richten.
Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001, der verschiedene materielle Ausnahmen enthält, oder auch Art. 2 Abs. 5 und
Art. 9 der Verordnung, die eine Sonderregelung für sensible Dokumente vorsehen, sollen folglich die durch die öffentlichen
oder privaten Interessen bedingten objektiven Einschränkungen definieren, die eine Ablehnung der Verbreitung von im Besitz
der Organe befindlichen Dokumenten unabhängig davon rechtfertigen könnten, ob diese von den Organen erstellt worden sind oder
ihnen übermittelt und in diesem Fall von Mitgliedstaaten oder anderen Dritten stammen.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass eine Auslegung des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach der Mitgliedstaat
ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht hat, aufgrund dessen er der Verbreitung eines jeden im Besitz eines Gemeinschaftsorgans
befindlichen Dokuments nach Belieben und ohne Begründung seiner Entscheidung allein deshalb widersprechen darf, weil das Dokument
von ihm stammt, nicht mit den in den Randnrn. 53 bis 56 des vorliegenden Urteils genannten Zielen vereinbar ist.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die vom Gericht vorgenommene Auslegung, wie u. a. das Königreich Schweden und auch der
Generalanwalt in Nr. 44 seiner Schlussanträge ausgeführt haben, die Gefahr in sich bergen würde, dass in Bezug auf die Mitgliedstaaten
zumindest teilweise die Urheberregel wieder eingeführt würde, die der Gemeinschaftsgesetzgeber aber abgeschafft hat.
Zweitens würde diese Auslegung – abgesehen von der Wiedereinführung der Urheberregel – die Gefahr in sich bergen, unter Missachtung
der Ziele der Verordnung Nr. 1049/2001 den Grad der Transparenz des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft möglicherweise
erheblich zu vermindern.
Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft nämlich keineswegs nur Dokumente, deren „Urheber“ die Mitgliedstaaten
sind oder die von ihnen „erstellt“ wurden, sondern potenziell jedes Dokument, das von einem Mitgliedstaat „stammt“, d. h.,
wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat und wie die IFAW und alle am vorliegenden Rechtsmittelverfahren beteiligten Mitgliedstaaten
in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend erklärt haben, alle Dokumente – unabhängig von ihrem Urheber –, die ein Mitgliedstaat
bei einem Organ einreicht. Im vorliegenden Fall sind die Herkunft des Dokuments und seine Herausgabe durch den Mitgliedstaat,
in dessen Besitz es sich befand, die einzigen maßgebenden Kriterien.
Wie das Königreich Schweden in der mündlichen Verhandlung und der Generalanwalt in Nr. 42 seiner Schlussanträge ausgeführt
haben, hätte die Einführung eines unbeschränkten Vetorechts der Mitgliedstaaten unter diesen Umständen möglicherweise zur
Folge, dass eine besonders wichtige Gruppe von Dokumenten, die dem Entscheidungsprozess der Gemeinschaft zugrunde liegen und
diesen Prozess erklären könnten, der Verordnung Nr. 1049/2001 entzogen würde.
Die Mitgliedstaaten bilden, wie insbesondere die IFAW hervorgehoben hat, in ihrer Eigenschaft sowohl als Mitglieder des Rates
als auch als Teilnehmer an zahlreichen vom Rat oder von der Kommission eingesetzten Ausschüssen eine wichtige Quelle für Informationen
und Dokumente, die in den Entscheidungsprozess der Gemeinschaft einfließen.
Daraus folgt, dass das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang in entsprechendem Maße vereitelt werden könnte, ohne dass es einen
objektiven Grund dafür gibt. Die praktische Wirksamkeit dieses Rechts würde damit beträchtlich geschmälert (vgl. entsprechend
Urteil vom 6. Dezember 2001, Rat/Hautala, C‑353/99 P, Slg. 2001, I‑9565, Randnr. 26).
Drittens stützt nichts in der Verordnung Nr. 1049/2001 die Auffassung des Gerichts, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit
Art. 4 Abs. 5 der Verordnung eine Art Kollisionsrecht habe einführen wollen, um die Anwendung der nationalen Bestimmungen
oder gar, wie die Kommission meint, der Politik der Mitgliedstaaten bezüglich des Zugangs zu von ihnen stammenden Dokumenten
unter Hintansetzung der speziellen Bestimmungen der Verordnung sicherzustellen.
Dazu ist erstens festzustellen, dass angesichts der mit der Verordnung Nr. 1049/2001 verfolgten Ziele, des in deren zweitem
Erwägungsgrund genannten Umstands, dass das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe mit deren demokratischem
Charakter zusammenhängt, und des im vierten Erwägungsgrund und in Art. 1 genannten Zwecks der Verordnung, der Öffentlichkeit
größtmöglichen Zugang zu verschaffen, die in Art. 4 der Verordnung aufgezählten Ausnahmen von diesem Recht eng auszulegen
und anzuwenden sind (vgl. in diesem Sinne in Bezug auf die der Verordnung Nr. 1049/2001 vorausgegangene Regelung Urteile vom
11. Januar 2000, Niederlande und Van der Wal/Kommission, C‑174/98 P und C‑189/98 P, Slg. 2000, I‑1, Randnr. 27, und Rat/Hautala,
Randnrn. 24 und 25, sowie in Bezug auf die Verordnung Nr. 1049/2001 Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, Slg.
2007, I‑1233, Randnr. 63).
Zweitens geht, wie bereits in den Randnrn. 55 und 56 des vorliegenden Urteils ausgeführt worden ist, aus dem zehnten Erwägungsgrund
und aus Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 klar hervor, dass alle Dokumente, die sich im Besitz eines Organs befinden,
in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen, auch die Dokumente, die von einem Mitgliedstaat stammen, so dass der Zugang
zu solchen Dokumenten sich grundsätzlich nach den Bestimmungen der Verordnung richtet, insbesondere denjenigen, die materielle
Ausnahmen vom Zugangsrecht vorsehen.
So verweigert z. B. nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 das betreffende Organ, wenn nach seiner Ansicht klar ist,
dass der Zugang zu einem aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokument gemäß den Ausnahmeregelungen des Art. 4 Abs. 1 oder 2
der Verordnung nicht gewährt werden darf, dem Antragsteller den Zugang, ohne dass der Mitgliedstaat, von dem das Dokument
stammt, konsultiert werden muss; dies gilt unabhängig davon, ob der Mitgliedstaat zuvor ein Ersuchen nach Art. 4 Abs. 5 der
Verordnung eingereicht hat. In einem solchen Fall ist also offensichtlich, dass das Organ über den Antrag auf Zugang zu dem
Dokument nur auf der Grundlage der Ausnahmen entscheidet, die sich unmittelbar aus den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts
ergeben.
Drittens ist festzustellen, dass Art. 4 Abs. 5 der Verordnung ebenso wenig wie die Abs. 1 bis 4 dieses Artikels einen Verweis
auf das nationale Recht des Mitgliedstaats enthält.
Viertens kann die Feststellung im 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001, dass die Verordnung eine Änderung des Rechts
der Mitgliedstaaten über den Zugang zu Dokumenten weder bezweckt noch bewirkt, entgegen der vom Gericht in Randnr. 57 des
angefochtenen Urteils vertretene Auffassung nicht die Tragweite beeinflussen, die Art. 4 Abs. 5 der Verordnung zuzuerkennen
ist. Dieser Erwägungsgrund, vollständig und in Verbindung mit Art. 5 gelesen, auf den er sich bezieht, soll ausschließlich
daran erinnern, dass die Anträge auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der nationalen Behörden befinden, auch wenn
diese Dokumente von den Gemeinschaftsorganen stammen – vorbehaltlich der Erfordernisse, die in diesem Art. 5 aufgrund der
durch Art. 10 EG vorgeschriebenen Verpflichtung  zur loyalen Zusammenarbeit festgelegt sind –, weiterhin den für diese Behörden
geltenden nationalen Vorschriften unterliegen und dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht an deren Stelle
treten.
Überdies müssen Dokumente, die ein Mitgliedstaat einem Dritten übergibt, keineswegs allein der Rechtsordnung dieses Mitgliedstaats
unterworfen bleiben. Wie das Königreich Schweden zutreffend ausgeführt hat, unterliegt ein Gemeinschaftsorgan als Behörde,
die von den Mitgliedstaaten unabhängig und klar getrennt ist, in Bezug auf den Zugang zu Dokumenten, die sich in ihrem Besitz
befinden, einer Rechtsordnung, die eigene Vorschriften darüber enthält. Daraus folgt auch, dass die Vorschriften, denen ein
solcher Zugang unterliegt, keine Änderung des nationalen Rechts bewirken können, das – wie der Generalanwalt in Nr. 47 seiner
Schlussanträge ausgeführt hat – die Voraussetzungen für den Zugang zu einem Dokument regeln soll, das sich im Besitz einer
nationalen Behörde befindet.
Fünftens hat, worauf die IFAW hingewiesen hat, die Auslegung des Gerichts zur Folge, dass der Zugang zu Dokumenten derselben
Art und von derselben Bedeutung für die Klärung des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft allein in Abhängigkeit von der
Herkunft dieses Dokuments gewährt oder aber abgelehnt werden könnte.
Auf den vorliegenden Fall bezogen würde das bedeuten, dass Dokumente derselben Art, die eine wesentliche Rolle bei der Entscheidung
der Kommission, sich für den Bau einer Industrieanlage in einem nach der Habitat-Richtlinie geschützten Gebiet auszusprechen,
gespielt haben könnten, der Öffentlichkeit manchmal zugänglich und manchmal nicht zugänglich wären, je nachdem, welche Bestimmungen
oder welche Politik bezüglich des Zugangs zu Dokumenten des Mitgliedstaats gelten, in dem eine solche Anlage gebaut werden
soll.
Sechstens genügt in Bezug auf das Subsidiaritätsprinzip die Feststellung, dass das Königreich Spanien, das Vereinigte Königreich
und die Kommission dieses Prinzip zwar zur Untermauerung ihres gemeinsamen Standpunkts genannt haben, aber weder dargetan
noch überhaupt zu erklären versucht haben, warum ein solches Prinzip es ausschließt, dass die Verbreitung von Dokumenten,
die von den Mitgliedstaaten stammen und sich im Besitz der Gemeinschaftsorgane befinden, im Rahmen der Ausübung ihrer Entscheidungsbefugnisse
den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten unterliegt, oder warum das Prinzip verlangt, dass
eine solche Verbreitung nicht unter diese Bestimmungen, sondern allein unter die nationalen Bestimmungen fällt.
Nach alledem kann Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht dahin ausgelegt werden, dass er dem Mitgliedstaat ein allgemeines
und unbedingtes Vetorecht verleiht, aufgrund dessen er der Verbreitung von Dokumenten, die von ihm stammen und sich im Besitz
eines Gemeinschaftsorgans befinden, nach freiem Ermessen widersprechen könnte, was zur Folge hätte, dass der Zugang zu solchen
Dokumenten sich nicht mehr nach den Bestimmungen der Verordnung richten würde, sondern allein von den Bestimmungen des nationalen
Rechts abhinge.
Dagegen sprechen verschiedene Gesichtspunkte dafür, Art. 4 Abs. 5 dahin auszulegen, dass die Ausübung der Befugnis, die diese
Bestimmung dem betreffenden Mitgliedstaat einräumt, durch die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 aufgezählten materiellen Ausnahmen eingegrenzt
wird, so dass der Mitgliedstaat insoweit nur einen Anspruch auf Beteiligung an der Entscheidung der Gemeinschaft hat. So gesehen
ist die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats, auf die Abs. 5 Bezug nimmt, nicht mit einem Vetorecht, das nach freiem Ermessen
ausgeübt werden kann, sondern mit einer Art von Zustimmung zum Fehlen von Ausnahmegründen gemäß den Abs. 1 bis 3 vergleichbar.
Abgesehen davon, dass eine solche Auslegung sowohl mit den in den Randnrn. 53 bis 56 des vorliegenden Urteils genannten Zielen
der Verordnung Nr. 1049/2001 als auch mit dem in Randnr. 66 angeführten Erfordernis einer engen Auslegung des Art. 4 der Verordnung
vereinbar ist, spricht auch der ganz unmittelbare normative Kontext des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung für sie.
Zwar werden in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 klar materielle Ausnahmen genannt, die die Ablehnung der Übermittlung
des angeforderten Dokuments rechtfertigen und gegebenenfalls auch erforderlich machen können, doch Art. 4 Abs. 5 verlangt
die vorherige Zustimmung des betreffenden Mitgliedstaats nur für den Fall, dass dieser ein entsprechendes spezielles Ersuchen
eingereicht hat.
Überdies folgt dieser Abs. 5 einer Bestimmung, nämlich dem Abs. 4, der eine Verfahrensvorschrift enthält, die unter den in
ihr genannten Voraussetzungen eine Verpflichtung zur Konsultation Dritter vorsieht.
Schließlich nimmt Art. 4 Abs. 7 der Verordnung, der Vorschriften darüber enthält, wie lange die verschiedenen Ausnahmen vom
Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten gelten, ausdrücklich nur auf die Ausnahmeregelungen des Abs. 1 bis 3,
nicht aber auf Abs. 5 Bezug.
Sowohl die Stellung des Abs. 5 innerhalb von Art. 4 als auch der Inhalt dieses Artikels führen daher im Licht der Ziele der
Verordnung Nr. 1049/2001 zu dem Schluss, dass Art. 4 Abs. 5 eine Bestimmung ist, die das Verfahren für den Erlass einer Entscheidung
der Gemeinschaft betrifft.
Zur Diskussion der Beteiligten über die rechtliche Bedeutung der Erklärung Nr. 35 ist lediglich festzustellen, dass die in
Randnr. 76 des vorliegenden Urteils dargestellte Auslegung jedenfalls nicht in Widerspruch zu dieser Erklärung steht. In dieser
Erklärung heißt es zwar, dass die Mitgliedstaaten sich die Möglichkeit einer gewissen Kontrolle über die Verbreitung der von
ihnen stammenden Dokumente hätten offen halten wollen, doch enthält sie keine genauen Angaben zu den materiellen Gründen,
aus denen diese Kontrolle ausgeübt werden könnte.
Auch wenn der auf diese Weise in Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelte Entscheidungsprozess verlangt, dass
das Organ und der Mitgliedstaat sich an die materiellen Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung halten, kann der
Schutz der legitimen Interessen der Mitgliedstaaten doch aufgrund dieser Ausnahmen sowie der Sonderregelung des Art. 9 der
Verordnung in Bezug auf sensible Dokumente sichergestellt werden.
Insoweit kann insbesondere nicht ausgeschlossen werden, dass die Einhaltung bestimmter nationaler Rechtsvorschriften zum Schutz
eines öffentlichen oder privaten Interesses, die der Verbreitung eines Dokuments entgegenstehen und auf die sich der Mitgliedstaat
daher berufen kann, als schutzwürdiges Interesse im Sinne der in der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen angesehen werden kann
(vgl. in Bezug auf die der Verordnung Nr. 1049/2001 vorausgegangene Regelung Urteil Niederlande und Van der Wal/Kommission,
Randnr. 26).
Zu den Folgen des in Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Entscheidungsprozesses auf der Ebene des Verfahrens
Zu den Folgen des so ausgelegten Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf der Ebene des Verfahrens ist erstens festzustellen:
Wenn die Durchführung von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts auf diese Weise dem Organ und dem Mitgliedstaat, der von der
ihm nach diesem Abs. 5 eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, gemeinsam übertragen worden ist und damit von dem zwischen
ihnen zu führenden Dialog abhängt, müssen beide gemäß der Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit nach Art. 10 EG so handeln
und zusammenarbeiten, dass die genannten Vorschriften tatsächlich zur Anwendung kommen können.
Daraus folgt zunächst, dass das Organ, bei dem ein Antrag auf Zugang zu einem Dokument eingeht, das von einem Mitgliedstaat
stammt, mit diesem, wenn es ihm den Antrag zugestellt hat, unverzüglich in einen loyalen Dialog über die etwaige Anwendung
der Ausnahmeregelungen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 eintreten muss. Dabei haben beide insbesondere
darauf zu achten, dass dem Organ ermöglicht werden muss, binnen der Fristen Stellung zu nehmen, innerhalb deren es nach den
Art. 7 und 8 der Verordnung über diesen Antrag entscheiden muss.
Sodann muss der betreffende Mitgliedstaat, der nach diesem Dialog der Verbreitung des fraglichen Dokuments widerspricht, diesen
Widerspruch – entgegen der Feststellung des Gerichts in Randnr. 59 des angefochtenen Urteils – anhand dieser Ausnahmen begründen.
Das Organ kann nämlich dem Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines von ihm stammenden Dokuments nicht
stattgeben, wenn dieser völlig unbegründet ist oder in der vorgetragenen Begründung nicht auf die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der
Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Ausnahmen Bezug genommen wird. Wenn der Mitgliedstaat trotz einer entsprechenden ausdrücklichen
Aufforderung des Organs seinen Widerspruch weiterhin nicht begründet, muss das Organ Zugang zu dem angeforderten Dokument
gewähren, sofern es seinerseits der Auffassung ist, dass keine dieser Ausnahmen vorliegt.
Wie insbesondere aus den Art. 7 und 8 der Verordnung hervorgeht, ist das Organ selbst schließlich verpflichtet, die Ablehnung
gegenüber dem Antragsteller zu begründen. Gemäß dieser Verpflichtung muss das Organ in seiner Entscheidung nicht nur auf den
Widerspruch des betreffenden Mitgliedstaats gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments hinweisen, sondern auch auf
die Gründe, die der Mitgliedstaat für die Anwendung einer der Ausnahmeregelungen bezüglich des Zugangsrechts gemäß Art. 4
Abs. 1 bis 3 der Verordnung angeführt hat. Solche Angaben ermöglichen nämlich dem Antragsteller, den Ursprung und die Gründe
der Ablehnung in Erfahrung zu bringen, und dem zuständigen Gericht, gegebenenfalls die ihm übertragene Überprüfung durchzuführen.
Zweitens ist zu diesem letzten Punkt darauf hinzuweisen, dass der Antragsteller entgegen den von der IFAW geäußerten Bedenken
über einen gerichtlichen Rechtsschutz verfügt, wenn ein Mitgliedstaat den Zugang zum fraglichen Dokument unter Angabe von
Gründen verweigert und das Organ daher gezwungen ist, den entsprechenden Antrag zurückzuweisen.
Aus der ständigen Rechtsprechung ergibt sich zwar, dass der Gerichtshof im Rahmen einer Klage nach Art. 230 EG nicht für die
Entscheidung über die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme zuständig ist, die von einer nationalen Behörde getroffen wurde (vgl.
u. a. Urteil vom 3. Dezember 1992, Oleificio Borelli/Kommission, C‑97/91, Slg. 1992, I‑6313, Randnr. 9).
Weiter folgt aus der Rechtsprechung, dass diese Feststellung nicht durch den Umstand entkräftet werden kann, dass die fragliche
Maßnahme Teil eines Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft ist, sofern aus der Aufteilung der Befugnisse auf dem entsprechenden
Gebiet zwischen den nationalen Behörden und den Gemeinschaftsorganen klar hervorgeht, dass die von der nationalen Behörde
erlassene Entscheidung für die Gemeinschaftsbehörde als Entscheidungsinstanz bindend ist und somit den Wortlaut der zu erlassenden
Gemeinschaftsentscheidung vorgibt (Urteil Oleificio Borelli/Kommission, Randnr. 10).
Im vorliegenden Fall soll jedoch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht wie andere gemeinschaftsrechtliche Vorschriften,
über die der Gerichtshof bereits zu entscheiden hatte (vgl. u. a. Urteil vom 6. Dezember 2001, Carl Kühne u. a., C‑269/99,
Slg. 2001, I‑9517, Randnrn. 50 bis 54) zwei Zuständigkeitsbereiche, einen nationalen und einen gemeinschaftlichen, mit unterschiedlichen
Zielen voneinander abgrenzen. Wie in Randnr. 76 des vorliegenden Urteils ausgeführt worden ist, sieht diese Bestimmung einen
Entscheidungsprozess vor, dessen einziger Zweck die Feststellung ist, ob der Zugang zu einem Dokument aufgrund einer der materiellen
Ausnahmeregelungen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 zu versagen ist. An diesem Entscheidungsprozess sind unter den in Randnr. 76 genannten
Voraussetzungen sowohl das Gemeinschaftsorgan als auch der betreffende Mitgliedstaat beteiligt.
In einem solchen Fall ist der Gemeinschaftsrichter dafür zuständig, auf Antrag des Betroffenen, dem das mit der Sache befasste
Organ den Zugang verweigert hat, zu prüfen, ob die Weigerung wirksam auf diese Ausnahmen gestützt werden durfte; dies gilt
unabhängig davon, ob die Verweigerung des Zugangs auf die Beurteilung der Ausnahmen durch das Organ selbst oder durch den
Mitgliedstaat zurückzuführen ist. Für den Antragsteller ändert die Beteiligung des Mitgliedstaats nichts am Gemeinschaftscharakter
der Entscheidung, die das Organ letztlich ihm gegenüber auf seinen an das Organ gerichteten Antrag auf Zugang zu einem Dokument,
das sich im Besitz dieses Organs befindet, erlässt.
Zur Aufhebung des angefochtenen Urteils
Nach alledem hat das Gericht Rechtsfehler begangen, die die Aufhebung des angefochtenen Urteils rechtfertigen, da es zum einen
in den Randnrn. 58 und 59 dieses Urteils festgestellt hat, dass die auf Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützte
Weigerung eines Mitgliedstaats, seine vorherige Zustimmung zur Verbreitung eines Dokuments zu erteilen, nicht begründet werden
müsse und auch ohne eine Begründung gleichwohl eine Anordnung an das betreffende Organ darstelle, das Dokument nicht zu verbreiten,
ohne dass das Organ prüfen könnte, ob die Nichtverbreitung dieses Dokuments gerechtfertigt ist, und zum anderen in Randnr.
61 seines Urteils erklärt hat, dass aufgrund des Widerspruchs des Mitgliedstaats sich der Zugang zu dem betreffenden Dokument
in einem solchen Fall nicht nach der Verordnung, sondern nach den einschlägigen nationalen Vorschriften richte.
Gemäß Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs kann der Gerichtshof, wenn er die Entscheidung des Gerichts aufhebt, den
Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist. Dies ist hier der Fall.

Zur Klage im ersten Rechtszug
Nach alledem ist festzustellen, dass die IFAW mit ihrem ersten vor dem Gericht angeführten Klagegrund zu Recht geltend gemacht
hat, dass die streitige Entscheidung gegen Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoße.
Diese Entscheidung wurde von der Kommission auf der Grundlage einer fehlerhaften Auslegung des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung
Nr. 1049/2001 erlassen, der zufolge ein Mitgliedstaat gemäß dieser Bestimmung nach freiem Ermessen und uneingeschränkt der
Verbreitung eines von ihm stammenden Dokuments widersprechen dürfe, ohne dass er seinen Widerspruch auf die in Art. 4 Abs. 1
bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Ausnahmegründe stützen oder ihn begründen müsste.
Wie aus den Randnrn. 52 bis 89 des vorliegenden Urteils hervorgeht, kann der Mitgliedstaat nach Art. 4 Abs. 5 der Verbreitung
von Dokumenten, die von ihm stammen, nur widersprechen, wenn er sich auf diese Ausnahmeregelungen stützt und seinen Standpunkt
ordnungsgemäß begründet. Die genannte Bestimmung verlangt außerdem von dem Organ, gegenüber dem dieser Widerspruch erhoben
wird, dass es sich, wenn die in Randnr. 86 des vorliegenden Urteils genannten Möglichkeiten eines loyalen Dialogs mit dem
betreffenden Mitgliedstaat erschöpft sind, über das Vorliegen der oben genannten Begründung vergewissert und in der Entscheidung,
mit der es den Zugang verweigert, darauf Bezug nimmt.
Folglich ist die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären. Unter diesen Umständen braucht der Gerichtshof nicht über
den zweiten vor dem Gericht geltend gemachten Klagegrund zu entscheiden, der die Verletzung der Begründungspflicht betraf.

Kosten
Nach Art. 122 § 1 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist
und er selbst den Rechtsstreit endgültig entscheidet. Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung, der gemäß ihrem Art. 118 auf
das Rechtsmittelverfahren entsprechend Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu
verurteilen. Artikel 69 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung bestimmt, dass die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer
beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen.
Da dem Rechtsmittel stattgegeben wurde, sind der Kommission gemäß den entsprechenden Anträgen des Königreichs Schweden und
der IFAW die diesen im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission und die anderen am Rechtsmittelverfahren Beteiligten tragen die Kosten, die ihnen in diesem Verfahren entstanden
sind.
Da der Gerichtshof im Übrigen der Klage der IFAW im ersten Rechtszug stattgegeben hat, sind der Kommission gemäß dem Antrag
der IFAW auch deren Kosten im Verfahren vor dem Gericht aufzuerlegen.
Die Kommission und die vor dem Gericht beigetretenen Mitgliedstaaten tragen die Kosten, die ihnen im Verfahren des ersten
Rechtszugs entstanden sind.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 30. November 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission
(T‑168/02), wird aufgehoben.
2.
Die Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 26. März 2002, mit der dem IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds
gGmbH der Zugang zu bestimmten Dokumenten verweigert worden ist, die bei der Kommission in einem Verfahren eingegangen waren,
in dem diese sich für den Bau einer Industrieanlage in einem nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur
Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen geschützten Gebiet ausgesprochen hatte, wird
für nichtig erklärt.
3.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die dem Königreich Schweden im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens entstandenen
Kosten sowie die Kosten, die der IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH in diesem Verfahren und im Verfahren des ersten
Rechtszugs entstanden sind, das mit dem Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 30. November
2004, IFAW Internationaler Tierschutzfonds/Kommission, abgeschlossen worden ist.
4.
Das Königreich Dänemark, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland, das Vereinigte Königreich
Großbritannien und Nordirland sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften tragen die Kosten, die ihnen im Rechtsmittelverfahren
entstanden sind.
5.
Das Königreich Dänemark, das Königreich der Niederlande, das Königreich Schweden, das Vereinigte Königreich Großbritannien
und Nordirland sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften tragen die Kosten, die ihnen im Verfahren des ersten Rechtszugs
entstanden sind.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Englisch.