CELEX: 62001CJ0220
Landbouw
Veterinairrechtelijke maatregelen
Invoer van schapen
Gezondheidscertificaat
Nationale conservatoire maatregelen tegen overdraagbare spongiforme encefalopathie

Bij beschikking van 13 november 2000, bij het Hof ingekomen op 30 mei 2001, heeft de High Court of Justice (England & Wales),
Queen's Bench Division (Commercial Court), krachtens artikel 234 EG verzocht om een prejudiciële beslissing over verschillende
vragen betreffende de uitlegging van artikel 9 van richtlijn 91/68/EEG van de Raad van 28 januari 1991 inzake veterinairrechtelijke
voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer in schapen en geiten (PB L 46, blz. 19), alsmede van verschillende
andere bepalingen van gemeenschapsrecht.
Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen de vee-importeur Joseph Lennox, optredend onder de handelsnaam
R. Lennox & Son, gevestigd in het Verenigd Koninkrijk, en Industria Lavorazione Carni Ovine (hierna:
ILCO), een onderneming die een slachthuis exploiteert in Italië, inzake het verlies van drie vrachten levende schapen op grond
dat zij bij de export uit het Verenigd Koninkrijk naar Italië niet vergezeld waren van de door de Italiaanse regeling vereiste
gezondheidscertificaten.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
Richtlijn 90/425/EEG
Het handelsverkeer tussen lidstaten in bepaalde levende dieren is geregeld bij richtlijn 90/425 van de Raad van 26 juni 1990
inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten
in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29).
Artikel 1 van richtlijn 90/425 betreft met name de levende dieren en de producten die onder de in bijlage A daarbij vermelde
richtlijnen vallen. Schapen vallen ingevolge richtlijn 91/68 onder deze bijlage.
Richtlijn 90/425 formuleert het beginsel van controle van de dieren in de lidstaat van verzending. Artikel 5 ervan regelt
echter verschillende soorten controles die in de lidstaat van bestemming kunnen worden verricht.
In artikel 5, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 is het beginsel van de steekproefsgewijze veterinaire controles neergelegd.
Lid 1, sub b, van dit artikel voorziet in andere controles die verschillen naar gelang van de situaties.
Aldus bepaalt artikel 5, lid 1, sub b, eerste alinea, sub i, van deze richtlijn dat wanneer de dieren bestemd zijn voor een
erkende markt of verzamelplaats als omschreven in de communautaire voorschriften, de bevoegde autoriteit de certificaten of
andere begeleidende documenten controleert. In deze alinea, sub ii, is daarentegen bepaald dat wanneer de dieren bestemd zijn
voor een slachthuis dat onder toezicht van een officiële dierenarts staat, deze
met name met behulp van het geleidecertificaat of -document, erop moet toezien dat alleen dieren worden geslacht die voldoen aan de voorschriften van richtlijn 90/425, en middels de
verwijzing naar de in de bijlagen bij deze richtlijn genoemde richtlijnen, van richtlijn 91/68.
Artikel 5, lid 1, sub b, tweede alinea, van richtlijn 90/425 bepaalt voorts dat wanneer de dieren bestemd zijn voor handelaren,
inrichtingen, bedrijven, centra of instellingen, de ontvangers van de dieren met name moeten nagaan of de vereiste certificaten
aanwezig zijn, nalatigheden of onregelmatigheden bij de bevoegde autoriteit aangeven, en in dit laatste geval de betrokken
dieren in afzondering houden totdat de bevoegde autoriteit heeft beslist wat ermee moet gebeuren.
Artikel 8, lid 1, van richtlijn 90/425 noemt de verschillende maatregelen die door de lidstaat van bestemming kunnen worden
vastgesteld wanneer bij de controles een ziekte is geconstateerd. Deze maatregelen omvatten onder meer plaatsing in quarantaine,
slachting of terugzending van de dieren naar de lidstaat van verzending. Artikel 8, lid 1, sub b, tweede alinea, van deze
richtlijn bepaalt echter dat indien blijkt dat het certificaat of de documenten gebreken vertonen, moet worden toegestaan
dat de eigenaar of diens gemachtigde deze binnen een bepaalde termijn verhelpt, voordat van laatstgenoemde mogelijkheid gebruik
wordt gemaakt.
Artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425 luidt als volgt: Elke lidstaat stelt de andere lidstaten en de Commissie onmiddellijk in kennis, niet alleen van het uitbreken op zijn grondgebied
van de in richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, maar ook van het uitbreken van zooenoses, ziektes of andere aandoeningen
die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren.De lidstaat van verzending legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen
ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij
passend acht.De lidstaat van bestemming of van doorvoer die bij een controle bedoeld in artikel 5 een van de in de eerste alinea bedoelde
ziektes of aandoeningen heeft geconstateerd, kan zo nodig de in de communautaire voorschriften bedoelde preventieve maatregelen
nemen, met inbegrip van het in quarantaine plaatsen van de dieren.In afwachting van de overeenkomstig lid 4 te nemen maatregelen, kan de lidstaat van bestemming, om ernstige redenen uit het
oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen ten aanzien van de betrokken
bedrijven en centra dan wel, in geval van een epidemische dierziekte, ten aanzien van de in de communautaire voorschriften
bedoelde beschermingszone.De door de lidstaten genomen maatregelen worden onverwijld aan de Commissie en aan de andere lidstaten meegedeeld.
Richtlijn 91/68
Artikel 3 van richtlijn 91/68 bepaalt dat slachtschapen en -geiten slechts voor het handelsverkeer tussen lidstaten mogen
worden bestemd indien zij aan de in artikel 4 van deze richtlijn vastgestelde voorwaarden voldoen, terwijl fok- en mestschapen
en fok- en mestgeiten slechts voor dit handelsverkeer mogen worden bestemd indien zij aan de in de artikelen 4 tot en met
6 van deze richtlijn vastgestelde voorwaarden voldoen, onverminderd eventuele aanvullende garanties op grond van de artikelen 7
en 8 daarvan.
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/68 bepaalt dat de schapen en geiten geïdentificeerd en geregistreerd moeten zijn, dat zij
bij de inspectie geen enkel klinisch ziekteverschijnsel mogen vertonen, dat zij niet afkomstig mogen zijn van een bedrijf
waarop om veterinairrechtelijke redenen een verbod rust noch in contact zijn geweest met van een dergelijk bedrijf afkomstige
dieren, en dat zij evenmin onderworpen mogen zijn aan veterinairrechtelijke maatregelen op grond van richtlijn 85/511/EEG
van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer
(PB L 315, blz. 11). Artikel 4, lid 2, van richtlijn 91/68 bepaalt dat de lidstaten van het handelsverkeer moeten uitsluiten
schapen en geiten die in het kader van een nationaal programma tot uitroeiing van bepaalde ziekten dienen te worden geruimd,
en die welke om redenen van gezondheid of om veterinairrechtelijke redenen die door artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging
artikel 30 EG) gerechtvaardigd worden, niet op hun grondgebied in de handel mogen worden gebracht.
Artikel 5 van richtlijn 91/68 legt voor fok- en mestschapen en fok- en mestgeiten een aantal voorwaarden op met betrekking tot brucellose.
Artikel 6 van deze richtlijn voorziet in bijkomende voorwaarden voor fokdieren. Het specificeert met name dat deze dieren
afkomstig moeten zijn van een bedrijf, en slechts in contact zijn geweest met dieren van een bedrijf, waar bepaalde ziekten
niet klinisch zijn vastgesteld gedurende bepaalde minimumperioden. Wat meer in het bijzonder scrapie betreft, geldt voor schapen
de bijkomende voorwaarden van punt b van dit artikel, waarin is bepaald dat op het betrokken bedrijf gedurende de afgelopen
twee jaar geen enkel geval van scrapie mag zijn vastgesteld.
De verplichting met betrekking tot het gezondheidscertificaat is in artikel 9 van richtlijn 91/68 neergelegd: Schapen en geiten die zich in het handelsverkeer tussen lidstaten bevinden, moeten tijdens hun vervoer naar de plaats van
bestemming vergezeld gaan van een door een officiële dierenarts ondertekend certificaat overeenkomstig bijlage E (modellen
I, II en III) dat op de dag van de in artikel 4, lid 1, onder b, bedoelde inspectie moet zijn opgesteld in ten minste één
van de officiële talen van de lidstaat van bestemming; de geldigheidsduur van het certificaat bedraagt tien dagen. Het certificaat
moet uit één enkel blad bestaan.
Bijlage E bij richtlijn 91/68 geeft drie modellen van formulieren. Het eerste model in deze bijlage (hierna:
model I) is bestemd voor het handelsverkeer in slachtdieren, het tweede (hierna:
model II) is bestemd voor het handelsverkeer in mestdieren, en model III voor dat in fokdieren. Het enige verschil tussen de modellen I
en II is dat model II een zin bevat blijkens welke de dieren mogen worden toegelaten op een officieel brucellosevrije houderij.
Artikel 10, lid 1, van richtlijn 91/68 is als volgt geformuleerd: De voorschriften van richtlijn 90/425/EEG zijn met name van toepassing voor wat betreft de controles bij de oorsprong, de
organisatie van de door de lidstaat van bestemming te verrichten controles, de aan deze controles te verbinden gevolgen en
de tenuitvoerlegging van de vrijwaringsmaatregelen.
Italiaans recht
Bij een beschikking van 24 december 1996 (nr. 600.3/VET/340/2/8920; hierna:
beschikking van 24 december 1996) heeft de Italiaanse minister van Volksgezondheid een regeling gegeven voor de import in Italië van mest- en fokrunderen
en mest- en fokschapen uit Frankrijk, Ierland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk.
De considerans van de beschikking van 24 december 1996 wijst op het voorkomen van gevallen van boviene spongiforme encefalopathie
(hierna:
BSE) in deze verschillende lidstaten, op de in enkele van deze landen vastgestelde bewakingsprogramma's, en op het feit dat de
gezondheidssituatie in Italië anders lag, zodat geen soortgelijke maatregelen nodig waren. Daarin is tevens het advies genoemd
van de nationale werkgroep voor overdraagbare spongiforme encefalopathieën (transmissible spongiform encephalopathy; hierna:
TSE), en is vermeld dat deze beschikking
in afwachting van eventuele communautaire maatregelen is vastgesteld.
Volgens de beschikking van 24 december 1996 mogen levende fok- en mestschapen slechts worden ingevoerd indien in het begeleidende
gezondheidscertificaat de volgende verklaring is opgenomen: De in dit certificaat vermelde dieren zijn geboren en gefokt op houderijen waar de afgelopen zes jaren geen gevallen van overdraagbare
spongiforme encefalopathie (TSE) zijn geconstateerd.
De beschikking van 24 december 1996 bepaalde tevens dat bij het uitsnijden bepaald gespecificeerd risicomateriaal wordt verwijderd.
Toelichting nr. 600.3/340/2/73 van 3 januari 1997 (hierna:
toelichting van 3 januari 1997) preciseerde dat ook bij de import van slachtdieren de in de beschikking van 24 december 1996 bedoelde verklaring betreffende
TSE in de gezondheidscertificaten moest worden opgenomen.
De Commissie is bij fax van 10 januari 1997 van deze twee teksten in kennis gesteld.
Op verzoek van het Hof heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 31 mei 2002 bevestigd dat zij in kennis
was gesteld van de beschikking van 24 december 1996 en van de toelichting van 3 januari 1997.
De beschikking van 24 december 1996 is ingetrokken nadat de Commissie beschikking 98/272/EG van 23 april 1998 inzake epizoötiebewaking
ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en tot wijziging van beschikking 94/474/EG (PB L 122, blz. 59)
had vastgesteld.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Blijkens de verwijzingsbeschikking is tussen Lennox en ILCO in juni 1997 een overeenkomst naar Engels recht gesloten inzake
de export van drie ladingen levende schapen uit het Verenigd Koninkrijk naar het bedrijf van ILCO in Italië.
De schapen moesten op 6 juli 1997 worden geleverd. Hoewel Lennox wist dat ILCO een slachthuis exploiteerde, werd tussen partijen
in het midden gelaten of de schapen onmiddellijk zouden worden geslacht dan wel eerst nog verder zouden worden vetgemest.
De in richtlijn 91/68 voorziene gezondheidscertificaten voor het handelsverkeer in levende slacht- of mestschapen werden in
het Verenigd Koninkrijk afgegeven door het Ministerie van Landbouw, Visserij en Voedsel (Ministry of Agriculture, Fisheries
and Food; hierna:
MAFF). Voor de aan ILCO gezonden schapen had Lennox van het MAFF gezondheidscertificaten verkregen met als opschrift
Gezondheidscertificaat voor het handelsverkeer tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap in mestschapen en mestgeiten.
Op 1 juli 1997 verzocht ILCO Lennox de precieze gegevens betreffende de partijen toe te zenden, alsmede de gezondheidscertificaten.
Volgens Lennox heeft een ambtenaar van het MAFF deze gezondheidscertificaten op vrijdag 4 juli 1997 per fax aan ILCO gezonden.
ILCO heeft op maandag 7 juli 1997 van deze certificaten kennis genomen.
De dieren werden op 4 juli 1997 ingeladen en kwamen op 7 juli 1997 aan op het bedrijf van ILCO. Op de dag van aankomst stelde
ILCO Lennox ervan in kennis, dat de gezondheidscertificaten onjuist waren omdat zij bepaalden dat het om mestschapen en niet
om slachtschapen ging. ILCO verzocht Lennox om toezending van slachtcertificaten, bij gebreke waarvan de schapen naar het
Verenigd Koninkrijk zouden worden teruggezonden.
Een Italiaanse officiële dierenarts liet de schapen in afzondering plaatsen. Bij fax van 8 juli 1997 verzocht het Italiaanse
Ministerie van Volksgezondheid de ambassade van het Verenigd Koninkrijk te Rome (Italië) in te stemmen met het terugzenden
van de schapen naar het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig richtlijn 89/608/EEG van de Raad van 21 november 1989 betreffende
wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en samenwerking tussen deze autoriteiten en de
Commissie, met het oog op de juiste toepassing van de veterinaire en zoötechnische wetgeving (PB L 351, blz. 34) en richtlijn
90/425. Tot staving van het verzoek werd gesteld, dat de gebruikte gezondheidscertificaten bedoeld waren voor het verder vetmesten
waarvoor de TSE-verklaring (overdraagbare spongiforme encefalopathie) is vereist, zoals bepaald in besluit nr. 600.3/VET/340/2/8920
van 24 december 1996.
Het MAFF stelde de ambassade van het Verenigd Koninkrijk te Rome ervan in kennis dat het vereiste inzake het opnemen van een
TSE-verklaring zijn inziens een ongeoorloofde beperking van het handelsverkeer was, waarop de ambassade weigerde op het verzoek
in te gaan. Lennox trachtte na te gaan of de schapen van een TSE-vrije boerderij afkomstig waren. Er werden geen slachtcertificaten
verstuurd.
De schapen werden uiteindelijk vernietigd. Lennox vorderde van ILCO de betaling van een bedrag van 57 254,40 GBP en betoogde
dat hij zijn contractuele verplichtingen was nagekomen. Aangezien ILCO weigerde te betalen, vorderde Lennox dit voor de rechter,
en ILCO vorderde in reconventie schadevergoeding.
ILCO verstrekte de verwijzende rechter een door een Italiaanse advocaat opgestelde toelichting op het Italiaanse recht, volgens
welke de import in Italië van voor de slacht bestemde levende schapen met gezondheidscertificaten voor het handelsverkeer
in mestschapen, schending van dat recht vormt. Voorts staat er volgens deze toelichting op niet-naleving van de vereisten
inzake het overleggen van de juiste certificaten een strafrechtelijke sanctie en vormt het gebruik van niet-conforme certificaten
fraude.
Gelet op deze omstandigheden, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Commercial Court),
het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vragen:
a)
Wanneer een partij schapen van een lidstaat naar een andere lidstaat wordt geëxporteerd en de schapen bestemd zijn om bij
aankomst te worden geslacht, is dan aan het vereiste van artikel 9 van richtlijn 91/68/EEG voldaan wanneer het bijgevoegde
gezondheidscertificaat geen certificaat model I is, conform bijlage E bij de richtlijn, maar een certificaat model II?
b)
Indien vraag 1, sub a, ontkennend moet worden beantwoord, en de partij dus uitsluitend van een certificaat model I vergezeld
moet gaan, staat het dan aan de exporteur dan wel aan de persoon voor wie de schapen bestemd zijn, om vóór de export te bepalen
wat het juiste certificaat is, of moet aan de hand van het op de overeenkomst toepasselijke nationale recht worden bepaald
welke partij hiervoor dient in te staan?
c) Wanneer een partij schapen van een lidstaat naar een andere lidstaat wordt geëxporteerd en de schapen bestemd zijn om
bij aankomst te worden geslacht, doch het begeleidende gezondheidscertificaat een certificaat model II is, kan dan het nationale
recht van de lidstaat van bestemming met recht bepalen dat de import onregelmatig is op grond dat het certificaat geen certificaat
model I is?  2 a) Was het in juli 1997 verenigbaar met het gemeenschapsrecht, meer bepaald met de artikelen 28 EG tot en met 30 EG (voorheen
artikelen 30 tot en met 36 EG-Verdrag) en/of artikel 152 EG (voorheen artikel 129 EG-Verdrag) en/of de artikelen 6 EG en 174
EG (voorheen 130 R EG-Verdrag) en de richtlijnen 89/662/EEG [van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles
in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13]),
90/425/EEG en 91/68/EEG van de Raad, dat een lidstaat verlangde dat in de door artikel 9 van richtlijn 91/68/EEG voorgeschreven
gezondheidscertificaten de volgende verklaring werd opgenomen: 'De in dit certificaat vermelde dieren zijn geboren en gefokt
op houderijen waar de afgelopen zes jaren geen gevallen van overdraagbare spongiforme encefalopathie (TSE) zijn geconstateerd'?
b) Indien vraag 2, sub a, ontkennend moet worden beantwoord, en wanneer de exporteur voor het overige heeft voldaan aan
zijn verplichtingen krachtens het op de overeenkomst toepasselijke recht om de schapen op het bedrijf van de ontvanger te
leveren, moet dan de nationale rechter, in een civiele procedure tussen de exporteur en de ontvanger betreffende hun contractuele
rechten en verplichtingen inzake de import van de schapen, de verplichting volgens het nationale recht van de lidstaat van
bestemming om voormelde verklaring in het begeleidende gezondheidscertificaat op te nemen, buiten beschouwing laten?
De prejudiciële vragen
De eerste vraag
Met zijn eerste vraag, sub a en sub c, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat zich kan verzetten
tegen de import van schapen die bestemd zijn om bij aankomst op zijn grondgebied te worden geslacht wanneer zij vergezeld
gaan van gezondheidscertificaat model II dat voorzien is voor het handelsverkeer tussen lidstaten in mestschapen en mestgeiten.
Met zijn eerste vraag, sub b, vraagt deze rechter, indien dit het geval is, wie dan verantwoordelijk is om te bepalen wat
het juiste certificaat voor de betrokken handeling is.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
Lennox, de Ierse regering en de Commissie staan op het standpunt dat in geval van handelsverkeer tussen lidstaten in slachtdieren,
aan het vereiste van artikel 9 van richtlijn 91/68 is voldaan zelfs indien een certificaat model II is overgelegd, dat bedoeld
is voor het vetmesten, en niet een model I, bedoeld voor slacht. Zij merken op dat mestschapen aan de voorwaarden van de artikelen 4
tot en met 8 van richtlijn 91/68 moeten voldoen, terwijl slachtschapen slechts aan de voorwaarden van artikel 4 van deze richtlijn
moeten voldoen. Daaruit volgt dat schapen die aan de voorwaarden voor het vetmesten voldoen, noodzakelijkerwijs aan de voorwaarden
voor slacht voldoen.
Nu de materiële voorwaarden zijn vervuld, mag de vormfout in verband met het gebruikte certificaatmodel geen gevolgen met
betrekking tot de inhoud hebben, en mag zij de import derhalve niet onregelmatig maken. De Commissie preciseert dat de overeenkomstig
de toepasselijke richtlijnen in de lidstaat van import verrichte controles eveneens veterinaire controles moeten omvatten,
en dat een dierenarts moet vaststellen dat een dier met een certificaat dat aantoont dat het aan de voorwaarden voor het vetmesten
voldoet, noodzakelijkerwijs aan de voorwaarden voor slacht voldoet. Lennox en de Ierse regering betogen dat de richtlijnen
90/425 en 91/68 de vergemakkelijking van het handelsverkeer tot doel hebben en dat de lidstaten en hun ambtenaren en vertegenwoordigers
deze richtlijnen naar redelijkheid moeten uitleggen.
ILCO meent daarentegen dat de voorwaarde van artikel 9 van richtlijn 91/68 bij het in het hoofdgeding aan de orde zijnde handelsverkeer
in dieren niet was vervuld. Zij wijst op het met richtlijnen 90/425 en 91/68 nagestreefde doel van vereenvoudiging van de
controles, op grond waarvan de lidstaat van bestemming zich kan beperken tot een administratieve controle en tot steekproefsgewijze
veterinaire controles. De betrouwbaarheid van het systeem van certificaten zou in twijfel kunnen worden getrokken indien aan
de nationale autoriteiten van deze staat een beoordelingsmarge werd gelaten.
Betreffende de verantwoordelijkheid van de contractpartijen om te bepalen wat het juiste certificaat is, betoogt ILCO dat
de richtlijnen 90/425 en 91/68, waarin het beginsel van controles in de lidstaat van verzending is neergelegd, op de verzender
de verantwoordelijkheid leggen om vóór de export te bepalen wat het juiste certificaat is. Het op de overeenkomst toepasselijke
nationale recht kan deze verantwoordelijkheid echter in bepaalde omstandigheden bij een andere persoon dan de verzender leggen.
Met betrekking tot de consequenties van het feit dat niet het juiste certificaat is overgelegd, betoogt ILCO dat zou kunnen
worden overwogen om het probleem van het vrije verkeer van goederen los te koppelen van dat van de sanctie. Het overleggen
van een certificaat van een verkeerd model zou de import van schapen niet kunnen beletten, maar louter tot een boete leiden.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij vastgesteld, dat volgens richtlijn 91/68 slachtschapen aan het geringste aantal gezondheidsvoorwaarden behoeven
te voldoen om deel uit te kunnen maken van het handelsverkeer tussen de lidstaten. Zij behoeven immers slechts aan de voorwaarden
van artikel 4 van deze richtlijn te voldoen, terwijl mest- en fokschapen daarenboven ook aan de voorwaarden van de artikelen 5
en 6 van die richtlijn moeten voldoen, onverminderd eventuele aanvullende garanties op grond van de artikelen 7 en 8 daarvan.
Daaruit volgt dat een schaap dat de gezondheidsvoorwaarden voor het vetmesten of fokken vervult, noodzakelijkerwijs de voorwaarden
vervult waaraan een slachtschaap moet voldoen.
Betreffende de vraag of een lidstaat van bestemming de import van een slachtschaap kan weigeren op grond dat het vergezeld
gaat van een gezondheidscertificaat dat aantoont dat het aan de voorwaarden voor het vetmesten voldoet, zij in de eerste plaats
in herinnering gebracht dat het voor het vetmesten bedoelde model II dezelfde vermeldingen bevat als die van het voor slacht
bedoelde model I, plus een bijkomende vermelding betreffende brucellose.
In de tweede plaats moet worden nagegaan of de richtlijnen 90/425 en 91/68 voorzien in specifieke sancties ingeval in de lidstaat
van bestemming een certificaat wordt overgelegd van een ander model dan dat voor het gebruik dat van het dier zal worden gemaakt.
Overeenkomstig artikel 10 van richtlijn 91/68 zijn met betrekking tot de controles in de lidstaat van bestemming de voorschriften
van richtlijn 90/425 van toepassing.
In dit verband voorziet artikel 5 van richtlijn 90/425, waarin de controles in die lidstaat zijn omschreven, in verschillende
soorten controles. In artikel 5, lid 1, sub a, is het beginsel van steekproefsgewijze veterinaire controles neergelegd. Lid 1,
sub b, van dit artikel voorziet in andere controles die verschillen naar gelang van de situaties.
Aldus bepaalt artikel 5, lid 1, sub b, eerste alinea, sub i, van deze richtlijn dat wanneer de dieren bestemd zijn voor een
erkende markt of verzamelplaats als omschreven in de communautaire voorschriften, de bevoegde autoriteit de certificaten of
andere begeleidende documenten controleert. De eerste alinea, sub ii, bepaalt daarentegen dat wanneer de dieren bestemd zijn
voor een slachthuis dat onder toezicht van een officiële dierenarts staat, deze
met name met behulp van het geleidecertificaat of -document, erop moet toezien dat alleen dieren worden geslacht die voldoen aan de voorschriften van richtlijn 90/425, en middels de
verwijzing naar de in de bijlagen van deze richtlijn genoemde richtlijnen, van richtlijn 91/68.
Uit deze laatste bepaling vloeit voort dat de controle van de officiële dierenarts de materiële voorwaarden betreft en niet
louter het opschrift van de certificaten. Daaruit volgt dat indien schapen die bestemd zijn voor de slacht doch die vergezeld
gaan van een voor het vetmesten bedoeld certificaat model II, aan een slachthuis worden aangeboden dat onder toezicht van
een officiële dierenarts staat, deze ongeacht het opschrift van het formulier maar gelet op de inhoud daarvan, moet vaststellen
dat deze schapen volgens het certificaat aan alle veterinairrechtelijke voorwaarden voor de slacht voldoen.
Artikel 5, lid 1, sub b, tweede alinea, van richtlijn 90/425 bepaalt voorts, zoals vermeld, dat wanneer de dieren bestemd
zijn voor handelaren, inrichtingen, bedrijven, centra of instellingen, de ontvangers van de dieren met name moeten nagaan
of de vereiste certificaten aanwezig zijn, en nalatigheden of onregelmatigheden bij de bevoegde autoriteit moeten aangeven
en in dit laatste geval de betrokken dieren in afzondering moeten houden totdat de bevoegde autoriteit heeft beslist wat ermee
moet gebeuren.
Indien derhalve slachtschapen die echter vergezeld gaan van certificaten model II, aan een slachthuis worden aangeboden dat
niet onder toezicht van een officiële dierenarts staat, moet de beheerder van het slachthuis contact opnemen met de bevoegde
autoriteit om de onregelmatigheid bij haar aan te geven. Ook in dit geval kan de bevoegde autoriteit met betrekking tot de
vermeldingen in de certificaten, niettemin enkel vaststellen dat deze alle ingevolge de veterinairrechtelijke voorschriften
voor de slacht noodzakelijke vermeldingen bevatten.
Uit deze voorschriften volgt dat wanneer dieren vergezeld gaan van geldige gezondheidscertificaten die niet overeenstemmen
met het doel waarvoor deze dieren zullen worden gebruikt, maar wel alle voor dat gebruik noodzakelijke vermeldingen bevatten,
de bevoegde autoriteiten van een lidstaat van bestemming zich niet tegen de import van deze dieren kunnen verzetten met een
beroep op de loutere omstandigheid dat niet het juiste certificaat is overgelegd.
Derhalve moet op de eerste vraag, sub a en sub c, worden geantwoord, dat een lidstaat zich niet kan verzetten tegen de import
van schapen die bestemd zijn om bij aankomst op zijn grondgebied te worden geslacht, enkel omdat zij niet vergezeld gaan van
gezondheidscertificaat model II, dat is voorzien voor het handelsverkeer tussen lidstaten in mestschapen en -geiten.
Gelet op dit antwoord, behoeft de eerste vraag, sub b, niet te worden beantwoord.
De tweede vraag
Met zijn tweede vraag, sub a, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het gemeenschapsrecht zich er ten tijde
van de feiten van het hoofdgeding tegen verzette, dat een lidstaat bij een nationale regeling zoals de beschikking van 24 december
1996, gepreciseerd bij de toelichting van 3 januari 1997, verlangt dat bij de import van slacht-, fok- en mestrunderen en
slacht-, fok- en mestschapen uit Frankrijk, Ierland, Portugal of het Verenigd Koninkrijk, het gezondheidscertificaat dat deze
dieren vergezelt, de vermelding bevat dat deze dieren zijn geboren en gefokt op een houderij waarin gedurende de afgelopen
zes jaren geen gevallen van TSE zijn geconstateerd.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
Lennox betoogt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vereiste van een TSE-verklaring niet in overeenstemming was met
het gemeenschapsrecht. Hij betoogt dat er geen sprake is geweest van
het uitbreken van zooenoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig
gevaar kunnen opleveren in de zin van artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425, op grond waarvan de Italiaanse Republiek conservatoire maatregelen
zou hebben mogen vaststellen. Hij merkt op dat scrapie een van de in rubriek II van bijlage B bij richtlijn 91/68 genoemde
ziekten is. Indien de betrokken lidstaat een nationaal bestrijdings- of bewakingsprogramma voor deze ziekte wenst uit te voeren
of indien hij meent daarvan vrij te zijn, had hij onder toepassing van respectievelijk de artikelen 7 en 8 van deze richtlijn
de Commissie mededeling moeten doen van de maatregelen die hij voornemens was te treffen.
Betreffende het advies van 10 juli 1996 van de Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (hierna:
SEAC), een onafhankelijk wetenschappelijk orgaan belast met het adviseren van de regering van het Verenigd Koninkrijk, waarmee
dit comité de aandacht heeft gevestigd op de risico van BSE-besmetting van schapen via diermeel, meent Lennox dat daarin niet
wordt gewaagd van een dermate groot risico dat het de vaststelling van een maatregel die gelijkstaat aan een invoerverbod,
rechtvaardigde.
Subsidiair meent Lennox dat de maatregel van de beschikking van 24 december 1996 niet evenredig was. Het had volstaan om overeenkomstig
de aanbevelingen van het SEAC het verwijderen van het gespecificeerde risicomateriaal op te leggen.
Lennox betoogt voorts dat hij onmogelijk kon voldoen aan een vereiste dat hij niet kende, doch waarvan hij vaststelt dat de
autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk er wel van op de hoogte waren.
ILCO betoogt daarentegen, dat een nationale regeling waarbij een TSE-verklaring verplicht wordt gesteld, uit hoofde van artikel 36
van het Verdrag gerechtvaardigd was vanwege de onzekerheid die bestond ten aanzien van een risico van kruisbesmetting tussen
BSE en scrapie. Deze onderneming wijst op een gezondheidscertificaat dat aan de vereisten van de Italiaanse regeling voldoet,
en dat was opgesteld door een Britse officiële dierenarts ten tijde van de export die in het hoofdgeding aan de orde is, doch
met betrekking tot schapenvlees. Zij komt tot de slotsom dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de maatregelen hadden
getroffen die noodzakelijk waren om de juiste certificaten in twee talen op te stellen, maar dat deze niet golden voor het
geval van export van levende dieren.
De Ierse regering en de Commissie betogen dat de Italiaanse Republiek het recht had om een regeling vast te stellen waarbij
een TSE-verklaring als conservatoire maatregel volgens artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425, verplicht werd gesteld. Artikel 36
van het Verdrag vindt geen toepassing omdat de betrokken sector bij de richtlijnen 90/425 en 91/68 is geharmoniseerd. De Commissie
meent voorts dat deze richtlijnen niet indruisen tegen artikel 129 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 152 EG) en dat
artikel 130 R EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174 EG) betreffende het milieu, geen toepassing vindt in het hoofdgeding.
Aangaande richtlijn 89/662, waarop de tweede vraag eveneens doelt, deze betreft het handelsverkeer in dierlijke producten
en producten van dierlijke oorsprong, en is derhalve niet van toepassing in het hoofdgeding.
De Commissie betoogt dat richtlijn 90/425 weliswaar is vastgesteld op basis van artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging,
artikel 37 EG), doch dat zij een harmonisatiemaatregel vormt. Zij herinnert er in dit verband aan, dat artikel 100 A, lid 5,
EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95, lid 10, EG) vereist dat de krachtens dit artikel vastgestelde harmonisatiemaatregelen
in passende gevallen, een vrijwaringsclausule [omvatten] die de lidstaten machtigt om, op grond van één of meer van de in
artikel 36 bedoelde niet-economische redenen, voorlopige maatregelen te treffen die aan een communautaire toetsingsprocedure
worden onderworpen.
De Commissie betoogt dat de wetenschappelijke ontdekking van gegevens met betrekking tot TSE gelijk staat aan een geval van
uitbreken van een ziekte in de zin van artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425.
Wat de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen gerechtvaardigd en evenredig waren, merkt de
Commissie op dat zij zijn vastgesteld vijf maanden na de publicatie op 10 juli 1996 van het advies van het SEAC waarin de
aandacht werd gevestigd op het risico van BSE-besmetting van schapen via diermeel. Bovendien gold het invoerverbod enkel voor
schapen afkomstig van bedrijven waar zich recentelijk gevallen van scrapie hadden voorgedaan, zodat mag worden aangenomen
dat die maatregelen evenredig zijn. De Commissie merkt echter op dat bij gebreke van een communautaire bepaling op grond waarvan
gevallen van scrapie bij schapen geregistreerd moeten worden, de vraag rijst of de informatie die nodig is voor de door de
Italiaanse autoriteiten vereiste certificering, beschikbaar was. Was dit niet het geval, dan kan worden geconcludeerd dat
de betrokken maatregelen onevenredig waren.
De Commissie komt, in het algemeen, tot de slotsom dat de vraag of de beschikking van 24 december 1996 aan de voorwaarden
van artikel 10 van richtlijn 90/425 voldeed, in wezen een feitelijke kwestie is, en dat deze beschikking ─ gelet op de dwingende
noodzaak van bescherming van de volksgezondheid, de bijzondere praktische problemen die bij de besluitvorming op gemeenschapsniveau
in het BSE-dossier zijn gerezen, en de wetenschappelijke onzekerheden ─ in haar geheel genomen aan deze voorwaarden voldeed.
De Ierse regering en de Commissie merken op dat de procedure van kennisgeving aan de Commissie door de Italiaanse regering
is nageleefd. De Commissie wijst erop dat zij niet kan nagaan of de andere lidstaten regelmatig in kennis zijn gesteld.
ILCO, de Ierse regering en de Commissie beklemtonen dat de beschikking van 24 december 1996 is ingetrokken zodra op dit gebied
gemeenschapsmaatregelen waren vastgesteld, hetgeen eveneens aantoont dat de maatregelen waar het in het hoofdgeding om gaat,
evenredig waren.
Beoordeling door het Hof
Het is vaste rechtspraak, dat wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn
ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, en gemeenschappelijke procedures instellen voor het toezicht op de naleving
daarvan, een beroep op artikel 36 van het Verdrag niet meer gerechtvaardigd is en de harmonisatierichtlijn het kader vormt
waarbinnen de passende controles moeten worden uitgevoerd en de beschermende maatregelen moeten worden getroffen (zie met
name arrest van 22 oktober 2002, National Farmers' Union, C-241/01, Jurispr. blz. I-9079, punt 48).
Het handelsverkeer in levende schapen is geregeld bij richtlijn 91/68. Wat de vaststelling van eventuele vrijwaringsmaatregelen
betreft, verwijst artikel 10, lid 1, van deze richtlijn echter naar richtlijn 90/425. Daaruit volgt dat in het licht van richtlijn
90/425 moet worden nagegaan of vrijwaringsmaatregelen konden worden vastgesteld.
Artikel 10, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 90/425 staat de lidstaat van bestemming toe om in afwachting van de overeenkomstig
lid 4 van dat artikel door de Commissie te treffen maatregelen, wegens ernstige redenen verband houdend met de bescherming
van de gezondheid van mens of dier conservatoire maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld een invoerverbod (zie naar analogie
met betrekking tot artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662, arrest van 5 december 2000, Eurostock, C-477/98,
Jurispr. blz. I-10695, punten 57 en 79).
Om te beginnen is onbetwist, dat er ten tijde van de vaststelling van de beschikking van 24 december 1996 geen communautair
voorschrift bestond waarin rekening werd gehouden met de mogelijkheid van besmetting van schapen door het BSE-prion. Artikel 6,
sub b, van richtlijn 91/68 betreft immers enkel scrapie, dat echter een van BSE te onderscheiden TSE is, terwijl BSE een TSE
is waarvan men aanvankelijk dacht dat die alleen bij runderen voorkwam.
Betreffende vervolgens de vraag of er in de zaak die in het hoofdgeding aan de orde was sprake was van
het uitbreken van zooenoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig
gevaar kunnen opleveren in de zin van artikel 10, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 90/425, zij eraan herinnerd dat, zoals uit de rechtspraak van
het Hof voortvloeit, deze voorwaarde vervuld is wanneer nieuwe inlichtingen een sterke wijziging teweegbrengen in het beeld
van het gevaar dat door een ziekte wordt gevormd (zie in die zin arresten van 5 mei 1998, National Farmers' Union e.a., C-157/96,
Jurispr. blz. I-2211, punten 29-32, en Verenigd Koninkrijk/Commissie, C-180/96, Jurispr. blz. I-2265, punten 50-53).
In dat verband zij opgemerkt, dat de beschikking van 24 december 1996 is vastgesteld enkele maanden na de publicatie op 10 juli
1996 van een advies van het SEAC, volgens hetwelk niet was uitgesloten dat BSE op schapen kon worden overgedragen, en was
overgedragen via diermeel. Dit advies volgde op een ander advies van het SEAC van 20 maart 1996, volgens hetwelk BSE waarschijnlijk
op de mens kan worden overgedragen.
Uit deze gegevens volgt dat het advies van het SEAC van 10 juli 1996 kon worden aangemerkt als het uitbreken van een zoönose,
ziekte of andere aandoening die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kan opleveren in de
zin van artikel 10 van richtlijn 90/425, en de vaststelling van een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde
is, overeenkomstig deze bepaling kon rechtvaardigen.
Artikel 10, lid 1, vijfde alinea, van richtlijn 90/425 bepaalt dat de door de lidstaten genomen maatregelen onverwijld aan
de Commissie en aan de andere lidstaten worden meegedeeld. Dit is in het hoofdgeding gebeurd. Volgens de gegevens van de Italiaanse
regering zijn de andere lidstaten en de Commissie bij nota van 10 januari 1997 van de beschikking van 24 december 1996 in
kennis gesteld. In antwoord op een vraag van het Hof heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk bevestigd dat zij van deze
beschikking en de toelichting van 3 januari 1997 in kennis was gesteld.
Betreffende de evenredigheid van de maatregel zij eraan herinnerd, dat volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt
van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, de vastgestelde handelingen niet buiten de grenzen mogen treden van
hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling
worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel
moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan
het nagestreefde doel (zie arrest van 4 juni 1992, Debus, C-13/91 en C-113/91, Jurispr. blz. I-3617, punt 16, en arrest Verenigd
Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald).
In casu was de beschikking van 24 december 1996 ingegeven door het zorgwekkende aantal BSE-haarden dat in Frankrijk, Ierland,
Portugal en het Verenigd Koninkrijk was vastgesteld.
Vaststaat dat deze beschikking is ingetrokken bij decreet van 15 juni 1998, dat wil zeggen kort na de inwerkingtreding van
beschikking 98/272 waarbij de Commissie ter zake een gemeenschapsregeling heeft opgelegd.
Betreffende de periode van zes jaar als bedoeld in de verklaring die bij de beschikking van 24 december 1996 verplicht was
gesteld, blijkt niet, zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie opmerkt, dat dit rekening gehouden met de destijds
voor runderen geldende gemeenschapsvoorschriften, waarin van een zelfde periode werd uitgegaan, een ongepaste periode is.
Gelet op de onzekerheden die destijds over de wijzen van overdracht van de ziekte bestonden, blijkt niet dat de voorkeur had
moeten worden gegeven aan het verwijderen van risicomateriaal op grond dat dit een even doeltreffende, maar minder beperkende
maatregel zou zijn geweest om het nagestreefde doel te bereiken.
Voorts blijkt niet dat de beschikking van 24 december 1996 voor de lidstaten bijzondere moeilijkheden creëerde, nu blijkens
het door ILCO aan het Hof overgelegde dossier de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ten tijde van de export
waar het in het hoofdgeding om gaat, een model van het gezondheidscertificaat hadden opgesteld met daarin opgenomen de bij
deze beschikking vereiste verklaring, maar enkel voor schapenvlees.
Daaruit volgt dat de Italiaanse autoriteiten bij de vaststelling van de beschikking van 24 december 1996 en de toelichting
van 3 januarie 1997 aan alle voorwaarden van artikel 10 van richtlijn 90/425 hebben voldaan.
Derhalve moet op de tweede vraag, sub a, worden geantwoord dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding het gemeenschapsrecht,
en inzonderheid richtlijn 91/68 en artikel 10 van richtlijn 90/425, zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat bij een
nationale regeling zoals de beschikking van 24 december 1996, gepreciseerd bij de toelichting van 3 januari 1997, voorschrijft
dat bij de import van slacht-, fok- en mestrunderen en slacht-, fok- en mestschapen uit Frankrijk, Ierland, Portugal of het
Verenigd Koninkrijk het gezondheidscertificaat waarvan deze dieren vergezeld gaan, de vermelding moet bevatten dat deze dieren
zijn geboren en gefokt op een houderij waarin gedurende de afgelopen zes jaren geen gevallen van TSE zijn geconstateerd.
Gelet op het antwoord op de tweede vraag, sub a, behoeft de tweede vraag, sub b, niet te worden beantwoord.
Kosten
De kosten door de Ierse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor
vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident
te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de High Court of Justice (England & Wales) Queen's Bench Division (Commercial Court), bij beschikking
van 13 november 2000 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1)
Een lidstaat mag zich niet verzetten tegen de import van schapen die bestemd zijn om bij aankomst op zijn grondgebied te worden
geslacht, enkel omdat zij niet vergezeld gaan van gezondheidscertificaat model II volgens bijlage E bij richtlijn 91/68/EEG
van de Raad van 28 januari 1991 inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer in schapen
en geiten, dat is voorzien voor het handelsverkeer tussen lidstaten in mestschapen en mestgeiten.
2)
Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding verzetten het gemeenschapsrecht en inzonderheid richtlijn 91/68 en artikel 10
van richtlijn 90/425 van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire
handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, zich
er niet tegen dat een lidstaat bij een nationale regeling zoals de Italiaanse beschikking nr. 600.3/VET/340/2/8920 van 24 december
1996, gepreciseerd bij toelichting nr. 600.3/VET/340/2/73 van 3 januari 1997, voorschrijft dat bij de import van slacht-,
fok- en mestrunderen en slacht-, fok- en mestschapen uit Frankrijk, Ierland, Portugal of het Verenigd Koninkrijk het gezondheidscertificaat
waarvan deze dieren vergezeld gaan, de vermelding moet bevatten dat deze dieren zijn geboren en gefokt op een houderij waarin
gedurende de afgelopen zes jaren geen gevallen van overdraagbare spongiforme encefalopathie zijn geconstateerd.
Edward
La Pergola
Jann
von Bahr
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 3 juli 2003.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
M. Wathelet
–
Procestaal: Engels.