CELEX: 61989CJ0180
Incumprimento
Livre prestação de serviços
Guias turísticos
Qualificação profissional imposta pela regulamentação nacional

Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal em 24 de Maio de 1989, a Comissão, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, intentou uma acção destinada a obter a declaração de que, ao subordinar a prestação de serviços dos guias turísticos que viajam com um grupo de turistas provenientes de outro Estado-membro, quando essa prestação consiste em guiar esses turistas em locais que não sejam museus ou monumentos históricos onde é necessária a intervenção de um guia especializado, à posse de uma carteira profissional que supõe a aquisição de uma determinada qualificação sancionada, pela aprovação num exame, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 59.° do Tratado CEE.
As disposições em questão na presente acção estão contidas no artigo 11.° da Lei n.° 217 de 17 de Maio de 1983 (GURI n.° 141 de 25.5.1983, p. 4091). Segundo essas disposições, considera-se guia turístico quem, a título profissional, acompanha pessoas ou grupos de pessoas em visitas a obras de arte, a museus, a galerias e a escavações arqueológicas, comentando os pontos de interesse histórico, artístico ou arquitectónico, as paisagens e as curiosidades naturais.
Em 10 de Fevereiro de 1987, a Comissão, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, dirigiu uma notificação ao Governo italiano. Segundo essa notificação, a Itália não tinha cumprido as exigências do direito comunitário, em especial o artigo 59.° do Tratado CEE, no que diz respeito à prestação de serviços de guias turísticos que viajam com um grupo de turistas provenientes de outro Estado-membro. Por carta de 22 de Junho de 1987, as autoridades italianas contestaram a opinião da Comissão. Em 20 de Abril de 1988, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, no qual reiterou a sua opinião e convidou o Governo italiano a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento num prazo de dois meses. Tendo verificado que o Governo italiano não aceitava a sua opinião, a Comissão intentou a presente acção.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
A título preliminar, deve observar-se que as actividades de um guia turístico originário de um Estado-membro que não a França e que acompanha os participantes numa viagem organizada em França a partir desse Estado-membro podem apresentar-se sob dois regimes jurídicos diferentes. Uma agência de viagens estabelecida noutro Estado-membro pode utilizar os guias que ela mesma emprega. Nesse caso, é a agência de viagens que presta o serviço aos turistas por intermédio dos guias turísticos próprios. Mas essa agência de viagens pode também contratar guias turísticos independentes estabelecidos nesse outro Estado-membro. Nesse caso, o serviço é prestado pelo guia turístico à agência de viagens.
Portanto, os dois casos acima referidos dizem respeito a prestações de serviço fornecidas, respectivamente, pela agência de viagens aos turistas e pelo guia turístico independente à agência de viagens. Essas prestações, que são limitadas no tempo e não são reguladas pelas disposições relativas à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas, são actividades remuneradas na acepção do artigo 60.° do Tratado.
Deve verificar-se se essas actividades se incluem no âmbito de aplicação do artigo 59.° do Tratado.
Embora o artigo 59.° do Tratado só se refira expressamente à situação de um prestador de serviços estabelecido num Estado-membro que não seja o do destinatário da prestação, o seu objectivo consiste também em eliminar as restrições à livre prestação de serviços por parte de pessoas não estabelecidas no Estado no território do qual deve ser realizada a prestação (ver o acórdão de 10 de Fevereiro de 1982, Transporoute, n.° 14,
76/81, Recueil, p. 417
). É apenas quando todos os elementos relevantes da actividade em causa se agrupam no território de um só Estado-membro que as disposições do Tratado relativas à livre prestação de serviços não se aplicam (acórdão de 18 de Março de 1980, Debauve, n.° 9,
52/79, Recueil, p. 833
).
Por conseguinte, o disposto no artigo 59.° deve aplicar-se sempre que um prestador de serviços oferece esses serviços no território de um Estado-membro que não seja aquele em que está estabelecido, qualquer que seja o local em que estão estabelecidos os destinatários desses serviços.
Uma vez que no caso em apreço, e nas duas hipóteses enunciadas no n.° 5 do presente acórdão, se trata de prestações de serviços efectuadas num Estado-membro que não o do estabelecimento do prestador, deve aplicar-se o artigo 59.° do Tratado.
Há que examinar seguidamente se a prestação em causa já foi objecto de regulamentação comunitária.
A este propósito, o Governo italiano sublinha que é necessário distinguir entre a profissão de guia turístico e a de guia acompanhante. Ora, resulta do décimo quarto considerando e do artigo 2.°, n.° 5, da Directiva 75/368/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa a medidas destinadas a favorecer o exercício efectivo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços em várias actividades (ex-classe 01 a classe 85 CITI) e contendo, nomeadamente, medidas transitórias para essas actividades (
JO L 167, p. 22
; EE 06 Fl p. 205), que só a actividade de guia acompanhante foi objecto de harmonização comunitária. Por conseguinte, o facto de estar habilitado a exercer a actividade de guia acompanhante não implica de forma alguma o direito de exercer a actividade de guia turístico.
Esta argumentação não pode ser acolhida. Com efeito, basta referir que a Comissão nunca afirmou que as duas profissões eram idênticas e que o acompanhante turístico podia exercer, indiferentemente, essa actividade ou a de guia turístico. No requerimento, a Comissão refere-se apenas à função de guia turístico desempenhada por uma pessoa que se desloca com um grupo de turistas, sem invocar a questão de essa pessoa desempenhar também a função de guia acompanhante.
Portanto, há que examinar se, na ausência de harmonização comunitária, a aplicação da regulamentação italiana em causa aos guias turísticos que acompanham um grupo de turistas proveniente de outro Estado-membro é compatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE.
Os
artigos 59.° e 60.° do Tratado exigem não apenas a eliminação de qualquer discriminação do prestador em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição à livre prestação de serviços imposta com fundamento no facto de o prestador estar estabelecido num Estado-membro que não aquele em que a prestação é efectuada. Especialmente, o Estado-membro não pode subordinar a realização da prestação de serviços no seu território ao preenchimento de todas as condições exigidas para o estabelecimento, sob pena de privar de qualquer efeito útil as disposições destinadas a assegurar a livre prestação de serviços.
A esse propósito, refira-se que a exigência imposta pelas disposições da legislação italiana acima referida são constitutivas dessa restrição. Com efeito, ao subordinar a prestação de serviços dos guias turísticos que viajam com um grupo de turistas provenientes de outro Estado-membro à posse de um determinado diploma, essa legislação impede simultanemante as agências de viagens de efectuar essa prestação através do seu próprio pessoal e os guias turísticos independentes de oferecer os seus serviços a essas agências durante viagens organizadas. Impede também os turistas que participam nessas viagens organizadas de recorrer às prestações em causa à sua escolha.
No entanto, tendo em conta as exigências especiais de determinadas prestações, o facto de um Estado-membro as subordinar a condições de qualificação do prestador, em aplicação das normas que regulam esse tipo de actividades no seu território, não pode ser considerado incompatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado. Todavia, a livre prestação de serviços, enquanto princípio fundamental do Tratado, só pode ser limitada por regulamentações justificadas pelo interesse geral que se apliquem a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-membro destinatário, na medida em que esse interesse não esteja salvaguardado pelas regras a que o prestador está sujeito no Estado-membro em que está estabelecido. Além disso, essas exigências devem ser objectivamente necessárias para garantir o respeito das normas profissionais e assegurar a protecção dos interesses que constituem o objectivo destas (ver, entre outros, o acórdão de 4 de Dezembro de 1986, Comissão/Alemanha, n.° 27,
205/84, Colect., p. 3755
).
Por conseguinte, essas exigências só podem ser consideradas compatíveis com os artigos 59.° e 60.° do Tratado se for provado que, no domínio da actividade considerada, existem razões imperiosas ligadas ao interesse geral que justificam restrições à livre prestação de serviços, que esse interesse não está já protegido pelas regras do Estado em que o prestador está estabelecido e que o mesmo resultado não pode ser obtido através de normas menos restritivas.
O Governo italiano afirma seguidamente que essa regulamentação se destina a proteger interesses gerais ligados à protecção dos consumidores e à conservação do patrimònio artistico e cultural nacional. Quanto à protecção dos consumidores, sublinha que a regulamentação se destina a garantir a qualidade de prestação, para assim proteger o destinatário real, isto é, o turista. O interesse da conservação do patrimonio artístico e cultural nacional é assegurado pelo facto de o guia turístico ser o intermediario entre o visitante e o bem cultural. Ora, no caso específico de uma viagem de turistas estrangeiros organizada em grupo, a protecção desses interesses é importante na medida em que, devido às suas origens culturais diferentes e à duração limitada das visitas, esses turistas apenas conservam do bem cultural a imagem e os conhecimentos que o guia turístico lhes transmitiu.
Há que referir que o interesse geral ligado à protecção dos consumidores e à conservação do património histórico e artístico nacional podem constituir razões imperiosas que justifiquem uma restrição à livre prestação de serviços. No entanto, a exigência em causa que resulta da regulamentação italiana vai além do que é necessário para assegurar a protecção desse interesse, na medida em que submete a actividade do guia turístico que acompanha grupos de turistas provenientes de outro Estado-membro à posse de uma carteira profissional.
Com efeito, o acompanhamento profissional em causa no caso em apreço efectua-se em condições particulares. O guia turístico independente ou assalariado desloca-se com os turistas que acompanha em circuito fechado; deslocam-se temporariamente, em grupo, do Estado-membro de estabelecimento para o Estado-membro a visitar.
Nestas condições, a exigência de uma licença imposta pelo Estado-membro de destino tem como efeito reduzir o número de guias turísticos que podem acompanhar os turistas em circuito fechado, o que pode levar um organizador de viagens a recorrer a guias locais, empregados ou estabelecidos no Estado-membro em que a prestação é efectuada. Ora, para os turistas, beneficiarios das prestações de serviço em causa, esta consequência pode apresentar o inconveniente de não poderem dispor de um guia familiarizado com a sua língua, os seus interesses e as suas expectativas específicas.
Deve também observar-se que a exploração rentável dessas viagens em grupo depende da reputação comercial do organizador, que está sujeito à pressão concorrencial de outras agências de viagens, e que a manutenção dessa reputação e a pressão da concorrência implicam desde logo uma determinada selecção dos guias turísticos e um controlo da qualidade das suas prestações. Esta circunstância pode contribuir, em função das expectativas específicas dos grupos de turistas em causa, para a valorização das riquezass históricas e para a melhor difusão possível dos conhecimentos relativos ao patrimônio artístico e cultural quando se trata de visistas guiadas em locais que não os museus ou os monumentos históricos, que só podem ser visitados com um guia profissional.
Por conseguinte, tendo em conta a importância das restrições que impõe, a regulamentação em causa é desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido, isto é, a conservação do patrimônio histórico e artístico do Estado-membro em que a viagem se efectua e a protecção dos consumidores.
O Governo italiano afirma, finalmente, que é impossível limitar a aplicação da regulamentação em questão às visitas guiadas a determinados museus, monumentos e locais culturais ou históricos abertos ao público. Com efeito, considera que se essa regulamentação se aplicasse a um número muito limitado desses objectos ou locais, as exigências de protecção do consumidor e do património cultural nacional seriam prejudicadas. Acrescenta que se, pelo contrário, a regulamentação se aplicasse a todos os objectos ou locais dotados de um significado cultural importante, aplicar-se-ia inevitavelmente aos objectos e lugares normalmente visitados pelos turistas que participam em viagens organizadas.
É certo que a Comissão excluiu da sua acção as visitas guiadas a determinados museus ou monumentos que só podem ser visitados com um guia especializado. Todavia, como explicou na audiência, essa excepção apenas se refere aos casos em que, devido às características especiais de determinados locais, as regulamentações nacionais exigem qualificações específicas e complementares das exigidas para obtenção da licença de guia turístico em causa no presente processo.
Contrariamente ao que afirma o Governo italiano, o facto de essa excepção ter um alcance limitado não afecta a protecção do consumidor e do património cultural. Com efeito, resulta das considerações que precedem que, à excepção desses locais específicos, esta protecção está suficientemente assegurada quando se trata de guias turísticos que efectuam as prestações num grupo fechado de turistas em viagem organizada a partir de outro Estado-membro.
Nestas condições, deve declarar-se que, ao subordinar a prestação de serviços dos guias turísticos que viajam com um grupo de turistas proveniente de outro Estado-membro, quando se trata de visitas guiadas em locais que não museus ou monumentos históricos onde é necessária a intervenção de um guia especializado, à posse de uma carteira profissional concedida após a aquisição de determinada qualificação sancionada pela aprovação num exame, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 59.° do Tratado.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
Ao subordinar a prestação de serviços dos guias turísticos que viajam com um grupo de turistas proveniente de outro Estado-membro, quando se trata de visitas guiadas em locais que não museus ou monumentos históricos onde é necessária a intervenção de um guia especializado, à posse de uma carteira profissional concedida após a aquisição de determinada qualificação, sancionada pela aprovação num exame, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 59.° do Tratado.

2)
A República Italiana é condenada nas despesas.

Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de Fevereiro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: francês.