CELEX: 61998CJ0413
Den Europæiske Socialfond
Attestering af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysninger
Kompetence til at attestere
Begrænsninger

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 27. oktober 1998, indgået til Domstolens Justitskontor den 20. november 1998, har Supremo Tribunal Administrativo i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt syv præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets afgørelse 83/516/EØF af 17. oktober 1983 om Den Europæiske Socialfonds opgaver (EFT L 289, s. 38) og af Rådets forordning (EØF) nr. 2950/83 af 17. oktober 1983 om gennemførelse af afgørelse 83/516 (EFT L 289, s. 1) samt af Kommissionens beslutning 83/673/EØF af 22. december 1983 vedrørende forvaltningen af Den Europæiske Socialfond (ESF) (EFT L 377, s. 1).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en tvist, som selskabet Frota Azul-Transportes e Turismo Lda (herefter »Frota Azul«) har anlagt mod Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (generaldirektøren for styrelsen for anliggender vedrørende Den Europæiske Socialfond, herefter »DAFSE«) i anledning af sidstnævntes afslag på at attestere visse udgifter, som var afholdt af Frota Azul, og den deraf følgende afgørelse om hos selskabet at tilbagesøge beløb modtaget som støtte fra Den Europæiske Socialfond (herefter »ESF«) samt støtte afholdt over det nationale budget for social sikring.
Fællesskabsretlige bestemmelser
3 Artikel 2 i afgørelse 83/516 indeholder følgende bestemmelser:
»1. Fonden yder tilskud til foranstaltninger, der gennemføres af organer af såvel offentligretlig som privatretlig karakter.
2. De pågældende medlemsstater garanterer en forsvarlig gennemførelse af foranstaltningerne. Denne bestemmelser gælder dog ikke for foranstaltninger, for hvilke fonden dækker samtlige tilskudsberettigede udgifter.«
4 Artikel 5, stk. 1, 2 og 5, i afgørelse 83/516 indeholder følgende bestemmelser:
»1. Med forbehold af de øvrige bestemmelser i denne artikel udgør fondens tilskud 50% af de tilskudsberettigede udgifter; tilskuddet må dog ikke overstige det økonomiske tilskud, den pågældende medlemsstats offentlige myndigheder yder.
2. For så vidt angår foranstaltninger til fordel for beskæftigelsen i regioner med særligt alvorlige og vedvarende beskæftigelsesproblemer, som fastlagt af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, forhøjes fondens tilskud med 10%.
[...]
5. Fondens tilskud må ikke medføre, at de samlede økonomiske tilskud overstiger de tilskudsberettigede udgifter.«
5 Ifølge artikel 1 i forordning nr. 2950/83 kan tilskud fra ESF kun ydes til udgifter til dækning af indkomst for personer, der deltager i erhvervsuddannelsesforanstaltninger, samt omkostninger ved forberedelse, gennemførelse og administration af erhvervsuddannelsesforanstaltninger.
6 Artikel 5, stk. 4, i samme forordning indeholder følgende bestemmelse:
»Anmodninger om udbetaling af saldobeløb skal indeholde en detaljeret redegørelse for indholdet, resultaterne og finansieringen af den pågældende foranstaltning. Medlemsstaten attesterer den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af de i udbetalingsanmodningerne indeholdte oplysninger.«
7 Artikel 6 i forordning nr. 2950/83 indeholder følgende bestemmelser:
»1. Såfremt tilskuddet fra fonden ikke anvendes på de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, kan Kommissionen suspendere, nedsætte eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger.
2. De udbetalte beløb, som ikke er blevet anvendt på de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, skal tilbagebetales. Den pågældende medlemsstat er subsidiært ansvarlig for tilbagebetalingen af beløb, som med urette er udbetalt i forbindelse med foranstaltninger, der er omfattet af den i artikel 2, stk. 2, i afgørelse 83/516/EØF omhandlede garanti. I det omfang medlemsstaten til Fællesskabet indbetaler de beløb, der skal tilbagebetales af dem, der er ansvarlige for finansiering af foranstaltningen, indtræder den i Fællesskabets rettigheder.«
8 Samme forordnings artikel 7 indeholder følgende bestemmelser:
»1. Med forbehold af den kontrol, der foretages af medlemsstaterne, kan Kommissionen foretage revision på stedet.
2. Revisionen af oplysningerne i en udbetalingsanmodning kan foretages ved repræsentative stikprøver. Kommissionen fastsætter, inden den foretager kontrol og i samråd med den pågældende medlemsstat, omfanget af stikprøverne på grundlag af de materielle og tekniske vilkår for den pågældende foranstaltning. I det omfang stikprøven fører til en nedsættelse, anvendes denne nedsættelse proportionalt på hele det beløb, som udbetalingsanmodningen vedrører, efter at medlemsstaten har haft lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.
3. Medlemsstaten drager omsorg for, at Kommissionen har adgang til de oplysninger, som er nødvendige for at kunne vurdere ansøgningernes målsætning og indhold samt foranstaltningernes afvikling, finansiering og resultater. Medlemsstaterne stiller det fornødne dokumentationsmateriale for den i artikel 5, stk. 2 og 4, fastsatte attestation til rådighed for Kommissionen.
4. Den pågældende medlemsstat yder Kommissionen den fornødne bistand til at gennemføre kontrollen. Kommissionen underretter medlemsstaten om kontrollen i god tid. Repræsentanter for medlemsstaten kan deltage heri.
5. Efter anmodning fra Kommissionen og med den pågældende medlemsstats godkendelse kan medlemsstatens kompetente myndigheder foretage kontrol. Repræsentanter for Kommissionen kan deltage heri.«
9 Beslutning 83/673, der vedrører forvaltningen af ESF, bestemmer i artikel 1, stk. 2, første led, at anmodninger om udbetaling af saldobeløb som omhandlet i artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83 skal indgives på skemaet i bilag 2 til beslutningen.
10 Artikel 6, stk. 1 og 2, i beslutning 83/673 indeholder følgende bestemmelser:
»1. Medlemsstaternes anmodninger om udbetaling skal tilgå Kommissionen inden for en frist på ti måneder efter foranstaltningernes afslutning. Der udbetales ikke tilskud på grundlag af anmodninger, som er indgivet efter denne frists udløb.
2. Såfremt afholdte udgifter ikke dokumenteres ved hjælp af skemaet i bilag 2 senest tre måneder efter den tidsfrist på ti måneder, der er fastsat i stk. 1, skal udbetalte forskud tilbagebetales.«
11 Artikel 7 i samme beslutning indeholder endelig følgende bestemmelse:
»Såfremt gennemførelsen af en foranstaltning, hvortil der er ydet tilskud, gøres til genstand for en undersøgelse på grundlag af en formodet uregelmæssighed, underretter medlemsstaten straks Kommissionen.«
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12 I 1987 ansøgte Frota Azul sammen med andre virksomheder om tilskud fra ESF og nationale tilskud fra socialsikringen for at gennemføre erhvervsuddannelsesforanstaltninger i 1988.
13 Frota Azul anmodede, da selskabet havde afsluttet de foranstaltninger, som det tidligere havde fået godkendt, om at få udbetalt saldobeløbet for det nationale tilskud og tilskuddet fra Fællesskabet.
14 Generaldirektøren for DAFSE, som repræsenterer Den Portugisiske Republik i sager vedrørende ESF, attesterede de angivne udgifter og fremsendte ansøgningen til ESF i 1989.
15 På grund af de mange ansøgninger om støtte fra ESF med henblik på finansiering af foranstaltninger iværksat af offentlige og private erhvervsdrivende, som DAFSE måtte behandle, kunne DAFSE først i 1995 efter at have foretaget en fornyet gennemgang af sagen oplyse, at de beløb, DAFSE nu kunne attestere, var lavere end dem, der tidligere var blevet meddelt Kommissionen.
16 DAFSE afslog ved afslutningen af den fornyede gennemgang at attestere visse udgifter og besluttede med forbehold af de endelige afgørelser, som Kommissionen ville træffe vedrørende anmodningerne om udbetaling af saldobeløb, at Frota Azul skulle tilbagebetale 3 777 465 PTE i henhold til opgørelsen over saldobeløbene for støtten fra ESF og den nationale socialsikring.
17 Frota Azul anfægtede afgørelsen herom ved Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Portugal), der annullerede den.
18 Nævnte ret fastslog, at det forhold, at DAFSE attesterer den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af udgifter, var en handling, der udgjorde en rent teknisk prøvelse og dermed en forberedelse af den endelige afgørelse, som alene Kommissionen har kompetence til at træffe, og at DAFSE derfor med afgørelsen om, at visse beløb ikke var tilskudsberettigede på grundlag af kriterier vedrørende rimelighed og forsvarlig økonomisk forvaltning, havde overskredet sin kompetence.
19 DAFSE appellerede denne dom til Supremo Tribunal Administrativo, der har besluttet at udsætte sagen og anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1) Skal - inden for rammerne af anvendelsesområdet for Rådets forordning nr. 2950/83 - den omstændighed, at medlemsstaten ikke attesterer den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en del af udgifterne til en af Den Europæiske Socialfond støttet uddannelsesforanstaltning, fordi denne foranstaltning ikke stemmer overens med de faktiske priser for goder og tjenesteydelser på det nationale marked, fordi der angives højere priser for tjenesteydelser end dem, som denne medlemsstat har fastsat som maksimumspriser, fordi der er blevet gjort overdrevent store forvaltningsudgifter gældende, fordi mængderne og arten af det anvendte materiale ikke står i noget forhold til foranstaltningen, eller fordi der angives mængder, som ikke er begrundet med henblik på den konkrete foranstaltning, eller af lignende grunde, anses for en afgørelse om, at udgifterne ikke er tilskudsberettigede, eller er der herved tale om en afgørelse, der kun angår området for det negative aspekt af attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af de i anmodningen om udbetaling af saldobeløb indeholdte oplysninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne forordnings artikel 5, stk. 4, andet punktum?
2) Fører den af det kompetente nationale organ besluttede nedskæring af det nationale tilskud i den fase, der omfatter regnskabsafslutning og udbetaling af saldobeløb, som følge af, at en del af bestemte udgifter ikke er blevet attesteret af de i ovennævnte spørgsmål anførte grunde ifølge forordningens artikel 5, stk. 4, sammenholdt med forordningens artikel 7, stk. 1, første punktum, og artikel 5, stk. 1 og 5, i afgørelse 83/516/EØF, til en tilsvarende forholdsmæssig nedskæring af fællesskabstilskuddet på en sådan måde, at fællesskabsorganernes vurdering af disse udgifters faktiske og regnskabsmæssige rigtighed, med henblik på dette formål eller for at muliggøre Den Europæiske Socialfonds fuldstændige deltagelse i denne eller disse udgifter, bliver overflødig og uigennemførlig?
3) Når en medlemsstat under tilsvarende omstændigheder, fordi der er blevet konstateret grove uregelmæssigheder, som berører hele den ramme, inden for hvilken finansieringen blev vurderet og godkendt, efter indgivelse af anmodningen om udbetaling af saldobeløb i henhold til forordningens artikel 5, stk. 4, beslutter at ophæve det nationale tilskud, selv når der er blevet gennemført en eller anden form for uddannelsesforanstaltning, eller når en sådan kun er blevet foregivet, foreligger der da ikke længere nogen skønsmargen for Den Europæiske Socialfonds forvaltningsorgan, og er vedtagelsen af en afsluttende afgørelse ikke længere begrundet, da der uigenkaldeligt ikke længere består mulighed for Fællesskabets deltagelse i den nævnte foranstaltning, og der også allerede - selv på fællesskabsplan - er indtrådt retsvirkningen af ophævelse af støtte alene på grund af den omstændighed, at det nationale organ har truffet afgørelse på denne måde, i forbindelse med den nødvendige og automatiske udelukkelse i denne forstand, der følger af de nævnte artikler i forordningen og afgørelsen, samt af de almindelige regler i de nævnte fællesskabsbestemmelser, da disse regulerer deltagelse i finansieringen og fondens deltagelse, og idet en sådan situation ikke længere forelå under de nævnte omstændigheder?
4) Skal begrebet attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af de i udbetalingsanmodningerne indeholdte oplysninger forstås således, at det udelukker enhver dom over rimeligheden af udgifterne med henblik på den gennemførte foranstaltning, over priserne for varer og tjenesteydelser på det nationale marked og over rimeligheden af at medregne omkostningerne ved en kompleks struktur, og derfor skal begrænses til en formel efterprøvelse af, at de fremlagte udgifter svarer til de godkendte arter af udgifter, at udgifterne ligger inden for de samlede grænser for hver post og faktureres efter dokumenter, der formelt fremtræder som værende korrekte, og efter gældende regler for regnskabsføring?
5) Skal anvendelsen af indholdsmæssige vurderingskriterier med hensyn til de afholdte udgifter, dvs. om udgifterne svarer til de faktiske markedspriser, om administrationsomkostningerne i den virksomhed, som har gennemført uddannelsesforanstaltningen, faktisk er afholdt, om det er urimeligt at anvende bestemte mængder af materiale eller endog en bestemt type materiale (f.eks. dyrere end andet ligeledes egnet materiale) for at gennemføre en konkret uddannelsesforanstaltning, betragtes med forbehold af fællesskabsorganernes vurdering, således at disse kriterier er identiske, og således at alle erhvervsdrivende inden for Fællesskabet ligebehandles, med den deraf følgende virkning for fortolkningen og anvendelsen af artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83?
6) Omfatter den i forordningens artikel 6, stk. 1, omhandlede forbeholdte kompetence for Kommissionen til - under udelukkelse af alle andre organer - at suspendere, nedsætte eller lade fondens tilskud bortfalde, også suspension, nedsættelse eller bortfald af det nationale tilskud, besluttet af det nationale organ, som forvalter tilskuddene til uddannelsesforanstaltninger?
Såfremt fællesskabsretten ikke forbyder det på nationalt plan kompetente organ at suspendere, nedsætte eller lade det statslige tilskud bortfalde, har vedtagelsen af en sådan afgørelse i den fase, der ligger efter indgivelse af en anmodning om udbetaling af saldobeløb, da umiddelbar og automatisk virkning for den del, der svarer til fællesskabstilskuddet, og muliggør den desuden, at det nationale organ straks kræver tilbagebetaling af det nationale tilskud? - Eller følger det derimod tvingende af fællesskabsretten, at det nationale organ skal begrænse sig til ikke at attestere bestemte udgifter og skal afvente en endelig afgørelse fra Kommissionen og først da kan kræve tilbagebetaling af noget som helst beløb, der er blevet udbetalt som forskud til foranstaltningen, fordi det af tidsmæssige årsager som forudsætning for en sådan foranstaltning først på dette tidspunkt er retligt beføjet til at kræve tilbagebetaling eller tilbagegivelse af, hvad der uden hjemmel er blevet betalt eller overgivet?
7) Kan attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af de angivelser, der er indeholdt i anmodningen om udbetaling af saldobeløbet for en uddannelsesforanstaltning, som artikel 5, stk. 4, andet punktum, i forordning nr. 2950/83 henviser til, retsgyldigt gennemføres af Kommissionen blot ved udfyldelse af rubrik 18 i det i bilag 2 til Kommissionens beslutning 83/673/EØF af 22. december 1983 indeholdte skema i forbindelse med fremsendelsen af anmodningen om udbetaling af saldobeløbet i henhold til artikel 1, stk. 2, første led, og stk. 3 og 4, samt artikel 6, stk. 1 og 2, i den nævnte beslutning, eller drejer det sig om en ren formforskrift vedrørende sagsbehandlingen inden for organet, som ikke har nogen betydning udadtil, som ikke er væsentlig og som ikke udelukker muligheden for, at det samme organ efterfølgende foretager en fra den første attestering afvigende attestering i et selvstændigt dokument, eller på en erstatningsformular, med det forbehold, at der i ethvert tilfælde tages hensyn til den pågældende foranstaltnings retlige natur og under overholdelse af de i national ret for den pågældende ændring foreskrevne grænser og forudsætninger?«
Det fjerde og det femte spørgsmål
20 Den forelæggende ret har med det fjerde og det femte spørgsmål, som skal undersøges først, ønsket nærmere bestemt at få oplyst, om det forhold, at den pågældende medlemsstat attesterer den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af de i anmodningerne om saldoudbetaling indeholdte oplysninger efter artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83, skal forstås således, at der dermed skal ske en vurdering af, om de afholdte udgifter er passende eller afholdt med rette.
21 Den portugisiske regering har anført, at denne attesterings opgave ikke blot kan bestå i en regnskabskontrol, men derimod indebærer en stillingtagen til, om de udgifter, der er nævnt i betalingsanmodningen, er tilskudsberettigede, således at det over for Kommissionen bekræftes, at de deri meddelte oplysninger er i overensstemmelse med sandheden og lovgivningen, og at de virkelige udgifter til den iværksatte foranstaltning svarer til de attesterede udgifter.
22 Kommissionen har tilsluttet sig dette synspunkt og har henvist til, at modtagerne af støtte fra ESF skal underskrive en bekræftelse, hvori de erklærer at ville anvende støtten ifølge de gældende nationale og fællesskabsretlige bestemmelser samt under iagttagelse af de faktorer, der har haft afgørende betydning for beslutningen om at godkende deres projekter.
23 Den har dog oplyst, at den afgørelse om attestering, som de kompetente nationale myndigheder træffer, ikke er bindende for den og ikke er afgørende for dens endelige afgørelse.
24 Det bemærkes herved, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne befinder sig nær de erhvervsdrivende, der modtager støtte, og derfor skal iværksætte programmerne for fællesskabsstøtte under tilsyn af Kommissionen.
25 Det bemærkes i den forbindelse for det første, at artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83 bestemmer, at anmodninger om udbetaling af saldobeløb skal indeholde en detaljeret redegørelse for indholdet, resultaterne og finansieringen af den pågældende foranstaltning. Endvidere skal efter artikel 2, stk. 2, i afgørelse 83/516, de pågældende medlemsstater garantere en forsvarlig gennemførelse af foranstaltningerne. Endelig kan efter artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 både medlemsstaterne og Kommissionen kontrollere anvendelsen af den ydede støtte.
26 Endvidere er der i artikel 2 i finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 356, s. 1) fastsat følgende: »Bevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed og forsvarlig økonomisk forvaltning.«
27 Heraf følger, at medlemsstaten, når henses til ordningen for kontrol ved tildeling af fællesskabsmidler, ved attesteringen af de regnskaber, den får forelagt af den, der har modtaget støtte fra ESF, ikke kan nøjes med blot teknisk at kontrollere de afholdte udgifter, men derimod må sikre sig, at udgifterne svarer til den foranstaltning, der faktisk er blevet iværksat, er i overensstemmelse med priserne for varer og tjenesteydelser på det nationale marked, samt at det er rimeligt at medregne omkostningerne ved en kompleks struktur. Den må således sikre sig dels, at de udgifter, modtageren af støtte har afholdt, er »rimelige«, og dels, at denne har kunnet præstere en »forsvarlig økonomisk forvaltning«.
28 Denne fortolkning støttes i øvrigt af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2950/83, hvorefter revisionen af oplysningerne i en udbetalingsanmodning kan foretages ved repræsentative stikprøver. Såfremt den af den pågældende medlemsstat gennemførte attestering blot var en teknisk kontrol, ville Kommissionen være nødt til at gennemføre systematisk kontrol.
29 I det omfang, attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysninger, som det er blevet fastslået, også skal omfatte vedkommende medlemsstats vurdering af, om udgifterne er passende og afholdt med rette, er spørgsmålet for den forelæggende ret, om der, når det er tilfældet, ikke består en risiko for, at kriterierne for vurderingen anvendes uensartet på de erhvervsdrivende fra medlemsstat til medlemsstat.
30 Det er i den forbindelse tilstrækkeligt at nævne, at som fastslået i dom af 24. oktober 1996, sag C-32/95 P, Kommissionen mod Lisrestal m.fl. (Sml. I, s. 5373, præmis 29), kan en beslutning om suspension, nedsættelse eller bortfald af et EF-tilskud rigtignok undertiden afspejle de kompetente nationale myndigheders vurdering, men det er dog Kommissionen, som ifølge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 træffer den endelige afgørelse, og som har det retlige eneansvar for afgørelsen over for modtagerne af tilskuddet.
31 Da det alene er Kommissionen, der træffer den endelige afgørelse om EF-tilskuddet, og som derved anvender de samme kriterier over for de erhvervsdrivende fra forskellige medlemsstater, er risikoen for en forskellig behandling derfor udelukket.
32 Det fjerde og det femte spørgsmål skal derfor besvares med, at det forhold, at den pågældende medlemsstat attesterer den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysningerne i anmodningerne om udbetaling af saldobeløb, jf. artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83, skal antages at omfatte en vurdering af, om de afholdte udgifter er passende og afholdt med rette.
Det første spørgsmål
33 Den forelæggende ret har med sit første spørgsmål, som dernæst skal undersøges, nærmere bestemt spurgt, om en medlemsstats kompetente myndigheders afgørelse om ikke at attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en del af udgifterne til en af ESF støttet uddannelsesforanstaltning, fordi de findes ugrundede og uforholdsmæssige, skal anses for en afgørelse om, at udgifterne ikke er tilskudsberettigede.
34 Den portugisiske regering har anført, at medlemsstaten, da artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2950/83 benytter udtrykket »attestere«, ikke blot skal afgive en udtalelse. DAFSE's afslag på at attestere en del af udgifterne er en afgørelse om, at disse ikke er tilskudsberettigede, hvorfor Kommissionen ikke længere kan tage stilling til de ikke-attesterede udgifters karakter af tilskudsberettigede udgifter, men blot må kontrollere de udgifter, som DAFSE har godkendt.
35 I denne forbindelse må det indledningsvis afgøres, hvad der skal forstås ved »udgifter, der ikke er tilskudsberettigede«.
36 Som Kommissionen og den portugisiske regering med føje har anført, fremgår det af forordning nr. 2950/83, at for sådanne må anses ikke blot udgifter, der ikke kan finansieres af ESF i henhold til denne forordnings artikel 1, men også udgifter, der, selv om de efter denne bestemmelse er tilskudsberettigede, ikke efter forordningens artikel 6 kan medtages ved den endelige opgørelse, idet anvendelsen af tilskuddet fra ESF ikke har opfyldt betingelserne i godkendelsesbeslutningen.
37 Udgifter, der ikke er tilskudsberettigede, er således udgifter, der ikke er blevet godkendt, fordi de finansielle tilskud ikke blev anvendt på den måde, som var fastlagt i godkendelsesbeslutningen.
38 Imidlertid må det i modsætning til det af den portugisiske regering anførte påpeges, at Kommissionen, som det er anført i præmis 30 i nærværende dom, alene har kompetencen til at suspendere, nedsætte eller lade et EF-tilskud bortfalde, der er ydet inden for rammerne af ESF.
39 På baggrund heraf mister de udgifter, som efter vedkommende medlemsstats kompetente myndigheders erklæring ikke er tilskudsberettigede, kun endeligt deres karakter af tilskudsberettigede udgifter, hvis Kommissionen vedtager en beslutning herom. Ved Kommissionens kontrol skal den pågældende medlemsstat bl.a. i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2950/83, yde Kommissionen den fornødne bistand til at gennemføre kontrol, hvad der indebærer, at Kommissionen kan anmode den pågældende stat om at angive grundene til dens afslag på at attestere visse udgifter.
40 Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at en medlemsstats kompetente myndigheders afgørelse om ikke at attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en del af udgifterne til en af ESF støttet uddannelsesforanstaltning, fordi de findes ugrundede og uforholdsmæssige, skal anses for et forslag til Kommissionen om at anse disse udgifter for ikke at være tilskudsberettigede.
Det andet og det tredje spørgsmål samt første del af det sjette spørgsmål
41 Med det andet og det tredje spørgsmål samt første del af det sjette spørgsmål, som dernæst skal undersøges, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst om, på den ene side, nedsættelsen eller bortfaldet af det nationale tilskud i henhold til en medlemsstats kompetente myndigheders afgørelse efter afgørelsen om ikke at attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af visse udgifter, medfører tilsvarende, forholdsmæssig nedsættelse respektiv bortfald af EF-tilskuddet, og om, på den anden side, Kommissionens beslutning om at nedsætte eller lade EF-tilskuddet bortfalde også får gyldighed for det nationale tilskud.
42 Ifølge den portugisiske regering afhænger den endelige afgørelse vedrørende anmodningen om udbetalingen af saldobeløbet, der rigtignok henhører under Kommissionens kompetence, af, at den pågældende medlemsstat forinden har attesteret de udgifter, som modtageren af et tilskud har fremlagt. Medlemsstatens afslag på at attestere visse udgifter, og dermed på at tildele en del af det nationale tilskud, lægger sig i vejen for en tilsvarende finansiering fra ESF. Kommissionen kan således ikke, i det omfang medlemsstaten har en enekompetence til at yde et nationalt tilskud, være beføjet til at ændre en sådan afgørelse og bestemme, at der skal afholdes udgifter over den pågældende medlemsstats budget.
43 Denne argumentation kan ikke lægges til grund.
44 Domstolen har således tidligere ved kendelse af 12. november 1999, sag C-453/98 P, Branco mod Kommissionen (Sml. I, s. 8037, præmis 88), fastslået, at det i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 er Kommissionen, der træffer den endelige afgørelse, og over for modtagerne er retligt eneansvarlig for denne afgørelse. Domstolen har på grundlag heraf fastslået, at DAFSE's attestering ikke udgør en akt, der er bindende for Kommissionen.
45 Som Kommissionen med føje har anført, forelægger de nationale myndigheder, der er kompetente i spørgsmål vedrørende tilskud inden for rammerne af ESF, et forslag til nedsættelse eller bortfald, som vedrører det nationale tilskud og dermed F-tilskuddet, jf. artikel 5, stk. 1, i afgørelse 83/516, hvilket forslag skal gøres til genstand for en endelig afgørelse fra Kommissionens side, der kun vedrører tilskuddet fra ESF.
46 Den endelige afgørelse, som Kommissionen træffer om godkendelse af saldoen, er derfor afgørende for det nationale tilskuds saldobeløb.
47 Denne fortolkning støttes dels af artikel 7, stk. 2, sidste punktum, i forordning nr. 2950/83, hvorefter den af Kommissionen i forbindelse med en kontrol gennemførte nedsættelse anvendes proportionalt på hele det beløb, som udbetalingsanmodningen vedrører, og dels af artikel 5, stk. 5, i afgørelse 83/516, hvorefter tilskuddet fra ESF ikke må medføre, at de samlede økonomiske tilskud overstiger de tilskudsberettigede udgifter.
48 Det andet og det tredje spørgsmål samt første del af det sjette spørgsmål skal derfor besvares med, at den nedsættelse eller det bortfald af det nationale tilskud, som en medlemsstats kompetente myndigheder har foreslået efter afgørelsen om ikke at attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af visse udgifter, skal gøres til genstand for en endelig afgørelse, som træffes af Kommissionen vedrørende den del af tilskuddet, der svarer til tilskuddet fra ESF. Denne endelige afgørelse, som Kommissionen træffer om godkendelse af saldoen, er afgørende for det nationale tilskuds saldobeløb.
Anden del af det sjette spørgsmål
49 Den forelæggende ret ønsker med anden del af det sjette spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om fællesskabsretten er til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat som en rent sikrende foranstaltning stiller krav om, at det nationale tilskud og tilskuddet fra ESF tilbagebetales, før Kommissionen træffer sin endelige afgørelse.
50 Den portugisiske regering har anført, at medlemsstaten, i det omfang den efter artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 2950/83, er subsidiært ansvarlig for tilbagebetalingen af beløb, som er udbetalt med urette, kan påbyde tilbagebetaling af disse beløb efter afgørelsen om at afslå attestering eller efter Kommissionens endelige afgørelse.
51 Kommissionen har anført, at de nationale myndigheder, først når den har truffet sin endelige afgørelse, endeligt kan stille krav om tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette. Imidlertid er fællesskabsretten ikke før vedtagelsen af denne endelige afgørelse til hinder for en sådan tilbagebetaling som en sikrende foranstaltning. Et spørgsmål af den art skal afgøres alene på grundlag af hver enkelt medlemsstats nationale ret.
52 Sidstnævnte fortolkning skal lægges til grund.
53 Som anført i præmis 44 i nærværende dom er det jo Kommissionen, der alene har kompetence til at træffe afgørelse om suspension, nedsættelse eller bortfald af et tilskud fra ESF.
54 For så vidt angår hel eller delvis tilbagebetaling som en rent sikrende foranstaltning af det ydede tilskud findes der ikke i fællesskabsretten bestemmelser, som afskærer de kompetente nationale myndigheder fra at stille krav herom.
55 Tværtimod kan medlemsstaten, når det i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 2950/83 er bestemt, at den er subsidiært ansvarlig for tilbagebetaling af beløb, som er udbetalt med urette, navnlig når der består en risiko for tilskudsmodtagerens konkurs, have en retmæssig interesse i at stille krav om tilbagebetaling som en sikrende foranstaltning for at undgå, at den må afholde udgiften selv efter Kommissionens endelige afgørelse.
56 På baggrund heraf henhører spørgsmålet om en adgang for de kompetente nationale myndigheder til som en rent sikrende foranstaltning at stille krav om tilbagebetaling af beløb, der efter deres opfattelse er blevet udbetalt med urette, under national ret.
57 Anden del af det sjette spørgsmål skal derfor besvares med, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder som en rent sikrende foranstaltning stiller krav om, at det nationale tilskud og tilskuddet fra ESF tilbagebetales, før Kommissionen træffer sin endelige afgørelse.
Det syvende spørgsmål
58 Den forelæggende ret har med sit syvende spørgsmål nærmere bestemt ønsket oplyst, om attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysningerne i anmodningen om udbetaling af saldobeløbet for en uddannelsesforanstaltning, jf. artikel 5, stk. 4, andet punktum, i forordning nr. 2950/83, afskærer en medlemsstat fra senere at tage anmodningen om saldoudbetaling op til fornyet behandling.
59 Det bemærkes herved, at artikel 6 i beslutning 83/673 indeholder en bestemmelse om, at anmodninger om udbetaling af saldobeløb skal tilgå Kommissionen inden for en frist på ti måneder efter uddannelsesforanstaltningens afslutning, og at der ikke kan udbetales tilskud på grundlag af anmodninger, som er indgivet efter denne frists udløb. Hvis der kun kunne føres kontrol med, at reglerne var blevet overholdt, inden attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en anmodning om saldoudbetaling, kunne det forekomme, at medlemsstaten ikke var i stand til at indgive anmodningen til Kommissionen inden for ti-månedersfristen, og at der derfor ikke ville kunne ske udbetaling af tilskudssaldobeløb. Det kan således være i tilskudsmodtagers interesse, at attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en anmodning om saldoudbetaling tilstilles Kommissionen, inden der foretages kontrol med, at reglerne er blevet overholdt, eller før kontrollen er tilendebragt (jf. kendelsen i sagen Branco mod Kommissionen, præmis 78).
60 Der er herefter intet til hinder for, at de kompetente nationale myndigheder efter attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en anmodning om udbetaling af saldobeløb kontrollerer rigtigheden af oplysningerne i denne anmodning (jf. på linje hermed kendelsen i sagen Branco mod Kommissionen, præmis 78).
61 De kompetente nationale myndigheder foretager ved denne kontrol slet ikke endnu en faktisk og regnskabsmæssig attestering, som omhandlet i artikel 5, stk. 4, andet punktum, i forordning nr. 2950/83, men benytter sig tværtimod af deres beføjelser efter artikel 7 i beslutning 83/673.
62 Det syvende spørgsmål skal derfor besvares med, at attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysningerne i anmodningen om udbetaling af
saldobeløbet for en uddannelsesforanstaltning, jf. artikel 5, stk. 4, andet punktum, i forordning nr. 2950/83, ikke afskærer en medlemsstat fra senere at tage anmodningen om udbetaling af saldobeløbet op til fornyet behandling og eventuelt at forelægge Kommissionen en ændret anmodning med forslag om nedsættelse af tilskuddet.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
63 De udgifter, der er afholdt af den portugisiske regering og Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Supremo Tribunal Administrativo ved kendelse af 27. oktober 1998, for ret:
1) Det forhold, at den pågældende medlemsstat attesterer den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysningerne i anmodningerne om udbetaling af saldobeløb, jf. artikel 5, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 2950/83 af 17. oktober 1983 om gennemførelse af afgørelse 83/516/EØF om Den Europæiske Socialfonds opgaver, skal antages at omfatte en vurdering af, om de afholdte udgifter er passende og afholdt med rette.
2) En medlemsstats kompetente myndigheders afgørelse om ikke at attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af en del af udgifterne til en af Den Europæiske Socialfond støttet uddannelsesforanstaltning, fordi de findes ugrundede og uforholdsmæssige, skal anses for et forslag til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber om at anse disse udgifter for ikke at være tilskudsberettigede.
3) Den nedsættelse eller det bortfald af det nationale tilskud, som en medlemsstats kompetente myndigheder har foreslået efter afgørelsen om ikke at attestere den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af visse udgifter, skal gøres til genstand for en endelig afgørelse, som træffes af Kommissionen vedrørende den del af tilskuddet, der svarer til tilskuddet fra Den Europæiske Socialfond. Denne endelige afgørelse, som Kommissionen træffer om godkendelse af saldoen, er afgørende for det nationale tilskuds saldobeløb.
4) Fællesskabsretten ikke er til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder som en rent sikrende foranstaltning stiller krav om, at det nationale tilskud og tilskuddet fra Den Europæiske Socialfond tilbagebetales, før Kommissionen træffer sin endelige afgørelse.
5) Attesteringen af den faktiske og regnskabsmæssige rigtighed af oplysningerne i anmodningen om udbetaling af saldobeløbet for en uddannelsesforanstaltning, jf. artikel 5, stk. 4, andet punktum, i forordning nr. 2950/83, afskærer ikke en medlemsstat fra senere at tage anmodningen om udbetaling af saldobeløbet op til fornyet behandling og eventuelt at forelægge Kommissionen en ændret anmodning med forslag om nedsættelse af tilskuddet.