CELEX: 62002CJ0174
Staatssteun
Artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG)
Steunvoornemen
Verbod om voorgenomen maatregelen vóór eindbeslissing van Commissie tot uitvoering te brengen
Strekking van verbod indien steun in vrijstelling van heffing bestaat
Vaststelling van personen die zich op eventuele schending kunnen beroepen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 93, lid 3, EG‑Verdrag (thans artikel 88, lid
3, EG), en strekt ertoe te bepalen wie zich op het uitvoeringsverbod van deze bepaling mag beroepen, en onder welke omstandigheden
er een toereikend verband bestaat tussen een steunmaatregel en een heffing ter financiering van deze steunmaatregel, zodat
het in die bepaling neergelegde verbod ook voor de heffing geldt.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (territoriaal lichaam dat
belast is met de inzameling van huishoudelijk afval; hierna: „Streekgewest”), en de Staatssecretaris van Financiën (hierna:
„Staatssecretaris”). Streekgewest verzoekt de Staatssecretaris om teruggave van afvalstoffenbelasting die ingevolge artikel 18
van de Wet belastingen op milieugrondslag van 23 december 1994 (Stb. 1994, 923, 924 en 925; hierna: „WBM”) is betaald, welke
belasting in strijd met het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag zou zijn geheven.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
Artikel 93, lid 3, van het Verdrag luidt:
„De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar
opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke
markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen
niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”
Bepalingen van nationaal recht
Overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag heeft de Nederlandse regering bij brief van 7 augustus 1992 bij de Commissie
het voorstel voor de Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag aangemeld, dat in een gewijzigde versie later de WBM
is geworden. Bij brief van 3 december 1992 heeft de Commissie de Nederlandse regering meegedeeld dat zij op 25 november 1992
had besloten geen bezwaar te maken tegen de in dit wetsvoorstel opgenomen steunmaatregelen. Deze beschikking is bekend gemaakt
in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
van 24 maart 1993 (PB C 83, blz. 3).
Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel werd besloten tot enkele wijzigingen. Nadat deze bij brief van de Nederlandse
regering van 6 december 1993 bij haar waren aangemeld, liet de Commissie bij brief van 13 april 1994 weten dat zij op 29 maart
1994 had besloten geen bezwaar te maken tegen de voorgenomen wijzigingen. Deze beschikking is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
van 4 juni 1994 (PB C 153, blz. 20).
Op 13 oktober 1994 werd bij het Nederlandse parlement een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de WBM in verband met het
aanbrengen van een permanente aanpassing alsmede twee tijdelijke aanpassingen. Dat voorstel voorzag met betrekking tot de
afvalstoffenbelasting in een verhoging van het tarief van 28,50 NLG tot 29,20 NLG per 1000 kg afvalstoffen en in de mogelijkheid
van teruggave van afvalstoffenbelasting aan degene die ontinktingsresidu ter verwerking afgeeft en aan degene die kunststofrecyclingsafval
afgeeft aan een afvalverwerkingsinrichting. Deze als “verfijningen” aangeduide maatregelen werden door de Nederlandse regering
bij brief van 27 oktober 1994 bij de Commissie aangemeld.
Bij brief van 25 november 1994 wees de Commissie de Nederlandse regering erop dat de aanmelding onvolledig was, en stelde
zij daarbij enige vragen. De Nederlandse regering beantwoordde deze vragen bij brief van 20 december 1994. Hierin berichtte
de Nederlandse regering bovendien dat nog twee nieuwe steunmaatregelen in het wetsvoorstel waren opgenomen. Een van deze maatregelen
bestond in een tijdelijke vrijstelling van de afvalstoffenbelasting voor reinigbare baggerspecie.
De WBM, de daarbij behorende Invoeringswet alsmede de Wijzigingswet zijn door de Eerste Kamer der Staten‑Generaal op 21 december
1994 aangenomen. Bij koninklijk besluit van 23 december 1994 is het tijdstip van inwerkingtreding van de gewijzigde WBM bepaald
op 1 januari 1995.
Nadat de Commissie was gebleken dat de WBM in de gewijzigde vorm per 1 januari 1995 in werking was getreden, heeft zij de
Nederlandse regering bij brief van 25 januari 1995 meegedeeld dat zij de betrokken maatregelen als niet‑aangemelde steun beschouwde
nu deze waren ingevoerd voordat de Commissie zich daarover had uitgelaten, en heeft zij deze regering onder meer om de volledige
teksten van de WBM verzocht. De Commissie heeft zich pas na afloop van het litigieuze tijdvak van heffing uitgesproken. Bij
faxbericht van 23 mei 1995, aangevuld bij brief van 3 juli 1995, heeft de Commissie te kennen gegeven dat er volgens haar
geen sprake was van met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunelementen.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Streekgewest is een lichaam met rechtspersoonlijkheid dat oorspronkelijk was opgericht door en onder zeggenschap stond van
achttien gemeenten in de Nederlandse regio Westelijk Noord-Brabant. Sinds 1 januari 1997 is het aantal samenwerkende gemeenten
hierin zeven. Streekgewest is belast met het ophalen van huishoudelijk afval en de afvoer ervan naar een verwerkingsinstallatie,
die eveneens onder dit lichaam ressorteert. Over elke afgifte van afvalstoffen bij een verwerkingsinstallatie is belasting
verschuldigd ingevolge artikel 18 van de WBM.
Streekgewest betaalde voor de periode 1 januari tot en met 31 januari 1995 een bedrag van 499 914 NLG aan afvalstoffenbelasting.
Het maakte echter bezwaar tegen dit bedrag en verzocht om teruggave daarvan, welk verzoek bij besluit van de belastinginspecteur
werd afgewezen. In beroep heeft het Gerechtshof te ’s‑Gravenhage een teruggave van 80 796,40 NLG verleend.
De Staatssecretaris heeft bij de Hoge Raad der Nederlanden beroep in cassatie tegen deze uitspraak ingesteld. Ook Streekgewest
heeft beroep in cassatie ingesteld tegen de weigering van het Gerechtshof om teruggave van het volledige bedrag toe te kennen.
Van oordeel dat voor de beslechting van het hoofdgeding de uitlegging van artikel 93, lid 3, van het Verdrag noodzakelijk
is, heeft de Hoge Raad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende
vragen:
„1)
Kan alleen een beroep worden gedaan op het bepaalde in artikel 93, lid 3, slotzin, [van het Verdrag] […] door een justitiabele
die als gevolg van een steunmaatregel wordt getroffen door vervalsing van grensoverschrijdende mededinging?
2)
Moet in een geval waarin een steunmaatregel als bedoeld in artikel 93, lid 3, slotzin, [van het Verdrag] […] bestaat in vrijstelling
van (waaronder te begrijpen vermindering van en tegemoetkoming in) een belasting waarvan de opbrengst in de algemene middelen
vloeit, terwijl daarbij niet is voorzien in een opschorting van de vrijstelling hangende de aanmeldingsprocedure, reeds op
grond van de omstandigheid dat de belastingheffing van degenen die geen vrijstelling genieten het middel is waardoor een begunstigend
effect wordt bewerkstelligd, die belasting worden aangemerkt als een onderdeel van die steunmaatregel, zodat zolang de uitvoering
van die steunmaatregel niet is toegestaan op grond van evenvermelde bepaling, het daarin neergelegde verbod eveneens van toepassing
is op (de heffing van) die belasting?
3)
Voor het geval de vorige vraag ontkennend beantwoord wordt: Moet in een geval waarin een verband[, zo]als [het feit dat een
klein deel van de betrokken belasting (0,70 NLG per ton afvalstoffen) dient ter compensatie van de effecten van de in punt
6 van het onderhavige arrest bedoelde teruggaveregelingen] te onderkennen is tussen de verhoging van een bepaalde belasting
waarvan de opbrengst in de algemene middelen vloeit, en een voorgenomen steunmaatregel in de zin van artikel 93, lid 3, slotzin,
[van het Verdrag] […], de invoering van die verhoging worden aangemerkt als een (begin van) tot uitvoering brengen, in de
zin van die bepaling, van die steunmaatregel? Zo de beantwoording van die vraag afhankelijk is van de intensiteit van dat
verband, welke omstandigheden zijn daarbij dan van belang?
4)
Indien het verbod tot uitvoering van de steunmaatregel ook de belasting treft, geldt dan dat een eindbeslissing van de Commissie
waarbij de steunmaatregel verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt, niet tot gevolg heeft dat de ongeldigheid
van de belasting achteraf wordt gedekt?
5)
Indien het verbod tot uitvoering van de steunmaatregel ook de belasting treft, kan degene van wie de belasting wordt geheven
zich daartegen met een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, [van het Verdrag] dan in rechte verzetten
voor het volle bedrag van de belasting of slechts voor een gedeelte?
6)
In het laatste geval, vloeien uit het gemeenschapsrecht specifieke eisen voort met betrekking tot de wijze waarop moet worden
bepaald welk deel van de belasting onder het verbod van artikel 93, lid [3], slotzin, [van het Verdrag] valt?”
De eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een justitiabele die niet wordt getroffen door
vervalsing van grensoverschrijdende mededinging als gevolg van een steunmaatregel, zich op artikel 93, lid 3, laatste volzin,
van het Verdrag kan beroepen.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vloeit uit de rechtstreekse werking van de laatste volzin van artikel 93, lid 3, van
het Verdrag voort dat de directe toepasbaarheid van het daarin neergelegde uitvoeringsverbod zich uitstrekt tot iedere steunmaatregel
die zonder aanmelding tot uitvoering is gebracht (zie arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur
des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Jurispr. blz. I-5505,
punt 11; hierna: „arrest FNCE”).
Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat wanneer de wijze van financiering van de steun middels een heffing integrerend deel
uitmaakt van de steunmaatregel, de gevolgen van de niet‑inachtneming door de nationale autoriteiten van het uitvoeringsverbod
van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag zich ook tot dit aspect van de steunmaatregel uitstrekken (arrest van
21 oktober 2003, Van Calster e.a., C‑261/01 en C‑262/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 52). In die omstandigheden
volgt daaruit dat de nationale autoriteiten in beginsel gehouden zijn de in strijd met het gemeenschapsrecht geïnde heffingen
terug te betalen (zie arrest van 14 januari 1997, Comateb e.a., C‑192/95–C‑218/95, Jurispr. blz. I-165, punt 20, en arrest
Van Calster e.a., reeds aangehaald, punt 53).
Het staat aan de nationale rechter de rechten van de justitiabelen te beschermen tegen een eventuele miskenning, door de nationale
autoriteiten, van het verbod om steunmaatregelen tot uitvoering te brengen. Wanneer de nationale rechter een dergelijke miskenning,
die wordt aangevoerd door justitiabelen die zich daarop kunnen beroepen, vaststelt, moet hij daaruit overeenkomstig zijn nationale
recht alle consequenties trekken (zie met name arrest FNCE, reeds aangehaald, punt 12, en arrest van 16 december 1992, Lornoy
e.a., C‑17/91, Jurispr. blz. I-6523, punt 30).
Wat de nationale voorschriften inzake de procesbevoegdheid en het procesbelang van een justitiabele betreft, heeft het Hof
geoordeeld dat die voorschriften ingevolge het gemeenschapsrecht niet mogen afdoen aan een doeltreffende rechterlijke bescherming
bij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde toegekende rechten (arresten van 11 juli 1991, Verholen e.a., C-87/90–C-89/90,
Jurispr. blz. I-3757, punt 24, en 11 september 2003, Safalero, C‑13/01, Jurispr. blz. I-8679, punt 50).
Een justitiabele kan er belang bij hebben zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van het uitvoeringsverbod
van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, niet alleen om de negatieve gevolgen ongedaan te laten maken van de
door de onrechtmatige steunverlening teweeggebrachte concurrentievervalsing, maar ook om terugbetaling te verkrijgen van een
heffing die in strijd met die bepaling was geïnd. In dit laatste geval doet de vraag of de justitiabele wordt geraakt door
de concurrentievervalsing die het gevolg is van de steunmaatregel, niet ter zake voor de beoordeling van zijn procesbelang.
Er dient enkel rekening te worden gehouden met het feit dat de justitiabele aan een heffing is onderworpen die integrerend
deel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd met het in deze bepaling neergelegde verbod tot uitvoering is gebracht.
Deze slotsom vindt bovendien haar rechtvaardiging in de doelstelling om de nuttige werking van het uitvoeringsverbod van artikel
93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag te waarborgen (zie inzonderheid arrest FNCE, reeds aangehaald, punt 16).
Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord dat artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, aldus moet
worden uitgelegd, dat een justitiabele die onderworpen is aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel
en die in strijd met het uitvoeringsverbod van deze bepaling wordt geïnd, zich daarop kan beroepen, ongeacht of hij wordt
geraakt door concurrentievervalsing als gevolg van de steunmaatregel.
De tweede en de derde vraag
De tweede en de derde vraag betreffen de omstandigheden waarin er een toereikend verband bestaat tussen een belasting en een
steunmaatregel die bestaat in een vrijstelling van die belasting, met het gevolg dat het uitvoeringsverbod van artikel 93,
lid 3, laatste volzin, van het Verdrag niet alleen geldt voor de steunmaatregel, maar ook voor de belasting. Deze twee vragen
moeten samen worden onderzocht.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste
volzin, van het Verdrag geldt voor een belasting wanneer de steunmaatregel in een vrijstelling van deze belasting bestaat.
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen onder welke voorwaarden de bij wege van een belastingverhoging
verrichte compensatie van het door de vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst een toereikend verband schept tussen
de steun en de belasting, zodat het in deze bepaling neergelegde uitvoeringsverbod ook voor de belasting geldt.
Meteen dient te worden opgemerkt, zoals de advocaat-generaal in de punten 28 en 29 van zijn conclusie heeft gedaan, dat het
Verdrag voorziet in een precieze afbakening van de stelsels betreffende enerzijds, in de artikelen 92 EG‑Verdrag (thans, na
wijziging, artikel 87 EG), 93 van het Verdrag en 94 EG‑Verdrag (thans artikel 89 EG), staatssteun, en anderzijds, in de artikelen
101 EG‑Verdrag (thans, na wijziging, artikel 96 EG) en 102 EG‑Verdrag (thans artikel 97 EG), de distorsies die voortvloeien
uit dispariteiten tussen wettelijke of bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten, en met name hun belastingmaatregelen.
Heffingen vallen niet binnen de werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende staatssteun tenzij zij de wijze van financiering
van een steunmaatregel vormen, zodat zij integrerend deel uitmaken van deze maatregel.
Om een heffing of een gedeelte van een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet
er krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing
en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd.
Indien een dergelijk verband bestaat heeft de opbrengst van de heffing rechtstreekse invloed op de omvang van de steun en
bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van
25 juni 1970, Frankrijk/Commissie, 47/69, Jurispr. blz. 487, punten 17, 20 en 21). Aldus heeft het Hof geoordeeld dat wanneer
er een dergelijk verband bestaat tussen de steunmaatregel en de financiering ervan, de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag
bedoelde aanmelding van de steunmaatregel eveneens de wijze van financiering ervan dient te omvatten, opdat de Commissie haar
onderzoek op basis van volledige informatie kan verrichten. Anders kan niet worden uitgesloten dat een steunmaatregel verenigbaar
wordt verklaard die, indien de Commissie op de hoogte was geweest van de wijze van financiering ervan, niet verenigbaar had
kunnen worden verklaard (arrest Van Calster e.a., reeds aangehaald, punten 49 en 50, en arrest van 15 juli 2004, Pearle e.a.,
C‑345/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).
In het hoofdgeding heeft de steun de vorm van een vrijstelling van de afvalstoffenbelasting. Het belastingvoordeel is door
de betrokken lidstaat begrotingstechnisch weliswaar gecompenseerd door de verhoging van het tarief van de afvalstoffenbelasting
van 28,50 NLG naar 29,20 NLG per 1000 kg afvalstoffen, doch deze omstandigheid is op zich niet toereikend om te bewijzen dat
er tussen de heffing en het belastingvoordeel een dwingend verband bestaat.
Uit het verwijzingsarrest blijkt immers enerzijds dat de tekst van de WBM niet aantoont dat er een dwingend bestemmingsverband
bestaat tussen de afvalstoffenbelasting en de financiering van de belastingvrijstelling. Anderzijds heeft de opbrengst van
deze belasting geen enkele invloed op de hoogte van de steun. De toepassing van de belastingvrijstelling en de omvang ervan
zijn namelijk niet afhankelijk van de belastingopbrengst.
Op de tweede en de derde vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag aldus moet
worden uitgelegd dat het daarin neergelegde verbod slechts op een heffing van toepassing is indien er een dwingend bestemmingsverband
bestaat tussen de opbrengst van deze heffing en de betrokken steunmaatregel. Dat de steun wordt toegekend in de vorm van een
belastingvrijstelling of dat het door deze vrijstelling teweeggebrachte verlies in opbrengst in het kader van de begroting
van de betrokken lidstaat wordt gecompenseerd door een belastingverhoging, volstaat op zich niet om een dergelijk verband
te doen ontstaan.
Gelet op het antwoord op de tweede en de derde vraag, behoeven de vierde, de vijfde en de zesde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 93, lid 3, laatste volzin, EG‑Verdrag (thans artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG) moet aldus worden uitgelegd, dat
een justitiabele die onderworpen is aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel en die in strijd
met het uitvoeringsverbod van deze bepaling wordt geïnd, zich daarop kan beroepen, ongeacht of hij wordt geraakt door concurrentievervalsing
als gevolg van de steunmaatregel.
2)
Artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag moet aldus worden uitgelegd dat het daarin neergelegde verbod slechts op
een heffing van toepassing is indien er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de opbrengst van deze heffing en de
betrokken steunmaatregel. Dat de steun wordt toegekend in de vorm van een belastingvrijstelling of dat het door deze vrijstelling
teweeggebrachte verlies in opbrengst in het kader van de begroting van de betrokken lidstaat wordt gecompenseerd door een
belastingverhoging, volstaat op zich niet om een dergelijk verband te doen ontstaan.
ondertekeningen
–
Procestaal: Nederlands.