CELEX: 61987CJ0030
Concorrência
Serviços funerários
Direitos exclusivos especiais

Fundamentação jurídica do acórdão
Por acórdão de 20 de Janeiro de 1987, que deu entrada no Tribunal em 2 de Fevereiro do mesmo ano, a Cour de cassation francesa colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, diversas questões prejudiciais relativas à interpretação
dos artigos 37.°, 85.°, 86.° e 90.° do Tratado, com o objectivo de ajuizar da compatibilidade com estas disposições de um regime nacional de concessão exclusiva de monopólios comunais de alguns serviços funerários.
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre a société des Pompes funèbres des régions libérées, filial da société des Pompes funèbres générales, à qual a cidade de Charleville-Mézières concedeu, a partir de 1972, o exclusivo dos serviços funerários externos e Corinne Bodson, que começara a explorar actividades comprendidas no âmbito dos serviços funerários externos no território desta comuna.
Uma lei francesa de 1904, cujas principais disposições fazem actualmente parte dos artigos L 362-1 e seguintes do code des communes, confiou o "serviço funerário externo" às comunas. Os serviços externos compreendem exclusivamente o transporte dos corpos após a colocação no caixão, o fornecimento dos carros funerários, dos caixões e das decorações do exterior das casas mortuárias, os veículos de cortejo fúnebre, bem como os fornecimentos e o pessoal necessários para as inumações, exumações e cremações; não inclui, designadamente, nem o "serviço interno", que corresponde às prestações do culto, nem o "serviço livre", que compreende as prestações não indispensáveis à organização das exéquias, como, por exemplo, o fornecimento de flores e de mármores.
Resulta dos autos que 5 000 comunas francesas, num total de cerca de 36 000, que agrupam 25 milhões de pessoas, ou seja, cerca de 45% da população francesa, concederam os serviços externos a uma empresa privada. A société des Pompes funèbres générales e as suas filiais são concessionárias em 2 800 comunas; asseguram uma percentagem elevada dos enterros que se praticam em França. Segundo informações fornecidas pela Comissão, a própria sociedade mãe, Pompes Funèbres Générales, é filial de uma empresa que faz parte do grupo da Lyonnaise des Eaux.
C. Bodson explora uma das agências funerárias concessionárias pertencentes a Michel Leclerc, que constituiu em França uma rede de empresas que fornecem os seus serviços a preços bastante inferiores aos habitualmente praticados no sector, designadamente pela société des Pompes funébres générales e suas filais. Tendo C. Bodson procedido a exéquias no território da cidade Charleville-Mézières, o concessionário exclusivo desencadeou contra ela um processo de medidas provisórias.
Está pendente na Cour de cassation recurso de um acórdão da Cour d' appel de Reims, proferido em processo de medidas provisórias, que proibiu C. Bodson de prestar todo e qualquer serviço funerário externo, sob pena de multa. Perante a Cour de cassation, C. Bodson alegou que o grupo constituido pela société des Pompes funèbres générales e pelas suas filais explorou abusivamente uma posição dominante no mercado; apresentou um parecer da Comissão Francesa da Concorrência que
considera que este grupo possui um monopólio ou posição dominante. Alegou que esse monopólio ou posição dominante resulta da atribuição, em exclusivo, de uma parte importante, e mesmo, nalgumas regiões francesas, da quase totalidade, das concessões comunais dos serviços funerários externos; o abuso consiste, designadamente, na prática de preços excessivos enquanto que, por outro lado, a aplicabilidade do artigo 37.° do Tratado CEE não é de excluir no caso de um conjunto de monopólios comunais que cubram o território nacional.
Considerando que importa saber se o Tratado deve ser interpretado como sendo aplicável a situações como as que acima se descreveram, a Cour de cassation suspendeu a instância para colocar ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
"1) O artigo 37.° do Tratado pode ser aplicado na
hipótese de um conjunto de monopólios comunais concedidos a uma mesma empresa ou a um mesmo grupo de empresas, abrangendo uma certa parte do território nacional e que tenha por objecto os serviços funerários externos definidos pelos artigos L 362-1 e seguintes do código das comunas, acima referidos, esclarecendo-se que, naquele objecto são abrangidas prestações de serviços e fornecimento de mercadorias?
2) O artigo 90.° do Tratado pode ser aplicável à empresa ou grupo de empresas beneficiárias de um tal conjunto de monopólios comunais concedidos desta forma neste domínio?
3) Na hipótese de o artigo 90.° do Tratado não lhes ser aplicável, esta empresa ou grupo de empresas
pode, no entanto, ser abrangida pelos artigos 85.° e 86.° do Tratado? Mais especificamente, o artigo 85.° é aplicável aos contratos de concessão celebrados, nesta matéria, com as comunas?
4) As respostas às questões precedentes serão diferentes se o conjunto dos monopólios ou a posição dominante resultante desse conjunto tiver, de facto, por objecto igualmente prestações de serviços ou fornecimentos relacionados com os serviços fúnebres, nas situações em que estes se encontram fora do âmbito de aplicação dos serviços externos definidos pelo artigo L 362-1 do código das comunas?"
Para mais ampla exposição da legislação francesa na matéria, dos factos e dos antecedentes do litígio e para um resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Com a primeira questão pretende-se obter uma interpretação do Tratado em matéria de monopólios nacionais; as três outras questões, que convém examinar em conjunto, dizem respeito à interpretação das regras da concorrência aplicáveis às empresas.
Quanto à primeira questão
Quanto à interpretação do artigo 37.° do Tratado, recorde-se que, segundo jurisprudência constante do Tribunal (ver, designadamente, o acórdão de 28 de Junho de 1983, Cooperativa de Béarn, 271/81, Recueil, p. 2057), resulta, quer do lugar que esta disposição ocupa no capítulo do Tratado
relativo à eliminação das retrições quantitativas, quer da terminologia utilizada, que o seu âmbito são as trocas de mercadorias e não os monopólios de prestações de serviços. Todavia, não se pode excluir a eventualidade de um monopólio de prestações de serviços poder influenciar indirectamente as trocas de mercadorias entre os Estados-membros, em especial no caso de o monopólio de prestação de certos serviços em que se consubstancia uma empresa ou um conjunto de empresas provocar uma discriminação dos produtos importados relativamente aos de origem nacional.
Note-se, além disso, que o artigo 37.° é aplicável aos monopólios nacionais que apresentem carácter comercial, expressão esta que abrange, de acordo com o segundo parágrado do n.° 1 deste artigo, qualquer organismo através do qual um Estado-membro controle, dirija ou influencie sensivelmente, directa ou indirectamente, as trocas entre Estados-membros e que se aplica igualmente aos monopólios de Estado delegados.
É a partir destas duas considerações que deve interpretar-se, o artigo 37.°, tendo em atenção a situação de que parte o órgão jurisdicional nacional, que é a de um conjunto de monopólios comunais concedidos a empresas que pertencem ao mesmo grupo, o qual cobre uma certa parte do território nacional e cujo objectivo é a prestação de serviços e o fornecimento de mercadorias.
A este propósito, há que ter em atenção que o artigo 37.° tem especialmente em vista as situações em que as autoridades nacionais têm a possibilidade de controlar ou de dirigir as trocas comerciais entre Estados-membros ou de as influenciar sensivelmente através de um organismo criado para esse fim ou de um monopólio delegado. Esta disposição engloba, por conseguinte, a situação de o monopólio em causa ser exercido por uma empresa ou por um grupo de empresas, ou por unidades territoriais do Estado, como as comunas.
Todavia, a situação descrita pelo órgão jurisdicional nacional não cabe em qualquer destas duas hipóteses. Com efeito, a legislação nacional confia os serviços funerários externos às comunas, sendo estas livres de conceder esse serviço a uma empresa privada, de o manter completamente livre ou de elas próprias o gerirem. A circunstância de os concessionários de um certo número de comunas que cobrem uma parte importante do território nacional pertencerem a um mesmo grupo de empresas e poderem, desse modo, influenciar as correntes comerciais, não resulta do comportamento das autoridades nacionais ou municipais, mas da actuação das empresas em causa.
Estas considerações demonstram que a situação apresentada pelo órgão jurisdicional nacional deve ser encarada à luz das disposições do Tratado aplicáveis às empresas, como é o caso dos artigos 85.°, 86.° e 90.°, mais do que à das regras do artigo 37.° relativas aos monopólios nacionais.
Quanto às segunda, terceira e quarta questões
Recorde-se, a título preliminar, que o artigo 90.° tem como objectivo, entre outros, determinar as condições de aplicação das regras de concorrência dos artigos 85.° e 86.° a empresas públicas, a empresas às quais os Estados-membros concedem direitos especiais ou exclusivos e a empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral. Convém, por isso, examinar, em primeiro lugar, os problemas relativos à aplicabilidade dos artigos 85.° e 86.°
No que respeita ao artigo 85.°, o órgão jurisdicional nacional pergunta, mais especificamente, na segunda parte da terceira questão, se esta disposição é aplicável aos contratos de concessão celebrados, no domínio dos serviços funerários, entre empresas, ou um grupo de empresas, e as comunas.
Como justamente assinalou a Comissão, o artigo 85.° do Tratado aplica-se, segundo os seus próprios termos, aos acordos "entre empresas"; esta disposição não tem em vista, portanto, os contratos de concessão celebrados entre comunas que actuem na qualidade de autoridades públicas e empresas encarregadas da execução de um serviço público.
Quanto à eventual aplicação do artigo 85.° às relações entre as empresas concessionárias que pertençam ao mesmo grupo de empresas, recorde-se que, segundo jurisprudência do Tribunal (acórdão de 31 de Outubro de 1974, Centrafarm/
Sterling Drug, 15/74, Recueil, p. 1147), esta disposição não se aplica aos acordos ou práticas concertadas entre empresas que pertençam ao mesmo grupo enquanto sociedade-mãe e filial, se as empresas formarem uma unidade económica no interior da qual a filial não goze de autonomia real na determinação da sua linha de actuação sobre o mercado e se esses acordos ou práticas tiverem por objectivo proceder a uma repartição interna das atribuições respectivas de cada empresa.
Cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se tal situação ocorre no caso vertente. O simples facto de as empresas concessionárias pertencerem ao mesmo grupo de empresas não é determinante para este efeito; há que ter em conta a natureza das relações entre as empresas do grupo. No caso em apreço, essa natureza não resulta nem das questões prejudiciais, nem de outros elementos do processo; não é nítido, sobretudo, que as empresas prossigam uma mesma linha de acção no mercado determinada pela casa-mãe.
O eventual comportamento anticoncorrencial do grupo de empresas concessionárias que constituem uma unidade económica na acepção da jurisprudência do Tribunal deve ser examinado à luz do artigo 86.° do Tratado. As questões prejudiciais parecem partir desta hipótese, uma vez que fazem menção, na quarta questão, ao "conjunto dos monopólios ou à posição dominante resultante desse conjunto". Por conseguinte, há que examinar em que condições o artigo 86.° pode ser aplicado a tal situação.
O artigo 86.° proíbe as práticas abusivas que resultem da exploração, por uma ou diversas empresas, de uma posição dominante no mercado comum ou numa parte substancial deste. Esta proibição, no entanto, apenas se aplica no caso de o comércio entre os Estados-membros puder ser afectado por essas práticas.
Segundo o Governo francês, esta última condição não se encontra preenchida numa situação como a do caso em apreço. A Comissão partilha desta opinião, assinalando ter recebido queixas a propósito dos preços praticados pelas concessionárias pertencentes ao grupo Pompes funèbres générales, e que, após ter procedido a uma análise da situação, chegou à conclusão de que a actividade do grupo só imperceptivelmente poderia influenciar as transacções com outros Estados-membros. A este propósito, considerou que o monopólio dos serviços funerários externos não implica qualquer outro fornecimento de bens além do caixão e que a situação de monopólio apenas existe em cerca de 14% das comunas francesas, sendo o grupo em causa concessionário em apenas 2/3 destas. A Comissão indica, contudo, que o mesmo grupo assegura igualmente os serviços funerários noutros Estados-membros, especialmente nos Países Baixos, país no qual procede a 14% das inumações, na Grã-Bretanha e na República Federal da Alemanha.
A este respeito, recorde-se que, para apreciar se o comércio entre os Estados-membros é susceptível de ser afectado pelo abuso de uma posição dominante, na acepção do artigo 86.°, há que tomar em consideração as consequências que
desse abuso resultam para a estrutura da concorrência efectiva no mercado comum. Em matéria de serviços, tais consequências podem consistir, designadamente, como o Tribunal assinalou no seu acórdão de 2 de Março de 1983 (GVL, 7/82, Recueil, p. 483), em organizar as actividades da empresa ou do grupo de empresas de modo a que tenham por efeito compartimentar o mercado comum, entravando, desse modo, a liberdade das prestações de serviços que constitui um dos objectivos do Tratado.
Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se, no caso que lhe é apresentado, as actividades do grupo de empresas concessionárias e a situação de monopólio de que dispõem sobre uma parte importante do território de um Estado-membro têm efeitos sobre a importação de mercadorias provenientes doutros Estados-membros ou sobre a possibilidade de as empresas concorrentes estabelecidas nesses Estados-membros assegurarem prestações de serviços no primeiro Estado-membro.
O segundo requisito constante do artigo 86.° é o de que exista uma posição dominante no mercado comum ou numa parte substancial deste. Tal posição dominante caracteriza-se, segundo a jurisprudência do Tribunal (ver acórdão de 9 de Novembro de 1983, Michelin, 322/81, Recueil, p. 3461), por uma situação de poderio económico detido por uma empresa que confira a esta o poder de obstar à manutenção de uma concorrência efectiva no mercado, fornecendo-lhe a possibilidade de adoptar comportamentos independentes em medida apreciável relativamente aos seus concorrentes e
clientes. Resulta igualmente da jurisprudência que a aplicação do artigo 86.° não é afastada pela circunstância de a falta ou a limitação da concorrência ser favorecida por disposições legislativas ou regulamentares.
Para apreciar se tal posição dominante existe num caso como o que está em análise, convém determinar o poderio económico do grupo de empresas concessionárias no mercado em causa, que é o dos serviços funerários. Dado que o conceito de posição dominante se aprecia perante uma situação de facto, há que tomar igualmente em consideração a situação do grupo de empresas nas comunas em que não seja concessionário exclusivo, bem como os serviços prestados e os bens fornecidos pelo grupo em questão fora dos serviços funerários externos, como por exemplo, o fornecimento de flores ou de mármores, que faz parte do "serviço livre".
Segundo as informações resultantes dos autos, o grupo de empresas de que Pompes funèbres générales é sociedade-mãe é concessionário exclusivo em menos de 10% das comunas francesas; a população destas comunas, todavia, eleva-se a mais de um terço da população francesa. Ora, é a importância da população, mais do que o número de comunas abrangido pela exclusividade das concessões atribuída ao grupo em causa, que determina o número de enterros e que, por conseguinte, há que tomar em consideração para apreciar da existência de uma posição dominante.
Portanto, se a existência de tal posição dominante depende de uma apreciação de facto que incumbe ao órgão jurisdicional nacional, este pode utilmente basear a sua decisão nos seguintes parâmetros:
- a importância da parte de mercado do grupo que esteja ao abrigo de qualquer concorrência por efeito da concessão exclusiva;
- a influência desta situação de monopólio na posição do grupo relativamente a fornecimentos de bens e prestações de serviços não abrangidos pela concessão exclusiva;
- a posição do grupo nas comunas que não tenham concedido os serviços funerários externos a uma empresa, bem como a parte de mercado do grupo nos Estados-membros;
- os recursos financeiros do grupo que podem, por exemplo, resultar do facto de pertencer a um conjunto poderoso de empresas ou grupos de empresas.
O terceiro requisito constante do artigo 86.° é a exploração abusiva da posição dominante. A título de exemplo, o artigo 86.°, segundo parágrafo, alínea a), menciona a imposição directa ou indirecta de preços não equitativos. No caso vertente, as queixas dirigidas à Comissão diziam respeito precisamente à imposição de preços não equitativos pelas concessionárias. No âmbito do presente litígio, C. Bodson alegou que Pompes funèbres générales e as suas filiais praticam preços excessivos.
O Governo francês e Pompes funèbres des régions libérées contestaram o carácter não equitativo dos preços praticados pelas filiais de Pompes funèbres générales. O processo não comporta qualquer elemento que permita dar solução a este problema. Dado que mais de 30 000 comunas em França não concederam os serviços funerários externos a uma empresa mas deixaram este serviço livre ou são elas próprias a geri-lo, deve ser possível proceder a uma comparação dos preços praticados pelo grupo de empresas concessionárias e dos outros; tal comparação seria susceptível de fornecer uma base de apreciação do carácter equitativo ou não dos preços praticados pelas concessionárias.
Os mesmos intervenientes assinalaram ainda que as concessionárias não estão em condições de "impor" um certo preço, dado que os preços a praticar são fixados pelo caderno de encargos que faz parte das condições da concessão. Este argumento não pode ser acolhido. De facto, resulta dos autos que a concessão dos serviços externos é considerada, em França, um contrato celebrado entre a comuna e a empresa concessionária, perspectiva na qual, de resto, se coloca o órgão jurisdicional nacional. Esta constatação implica que o nível dos preços é imputável à empresa, dado que esta é plenamente responsável pelos contratos por si celebrados.
Uma vez que as comunas tivessem imposto um certo nível de preços às suas concessionárias, no sentido de que não teriam concedido os serviços externos às empresas se não aceitassem praticar preços particularmente elevados,
essas comunas encontrar-se-iam na situação prevista pelo artigo 90.°, n.° 1. Com efeito, esta disposição regula as obrigações dos Estados-membros, noção que inclui, neste contexto, as autoridades públicas de nível regional, provincial ou comunal, relativamente a empresas "a que concedam direitos especiais ou exclusivos". A concessão exclusiva dos serviços funerários externos está precisamente englobada nesta situação.
Resulta desta constatação que as autoridades públicas não podem, numa situação como a do caso em apreço, nem decretar, nem manter "medidas" contrárias às regras do Tratado, em especial às dos artigos 85.° e 86.° Consequentemente, é-lhes proibido ajudar as empresas concessionárias a praticar preços não equitativos, impondo tais preços como condição para a celebração de um contrato de concessão.
Resulta do conjunto das considerações que precedem:
a) que o artigo 85.° do Tratado não se aplica aos contratos de concessão celebrados entre comunas que actuem na qualidade de autoridades públicas e empresas encarregadas da execução de um serviço público;
b) que o artigo 86.° do Tratado se aplica quando se estiver perante um conjunto de monopólios comunais concedidos a um mesmo grupo de empresas cuja linha de actuação sobre o
mercado seja determinada pela casa mãe, e no caso de esses monopólios cobrirem uma determinada parte do território nacional e cuja actividade seja a dos serviços funerários externos,
- desde que as actividades do grupo, e a situação de monopólio de que as empresas em questão dispõem sobre uma parte do território de um Estado-membro, influenciem a importação de mercadorias provenientes de outros Estados-membros ou a possibilidade de as empresas concorrentes estabelecidas nesses Estados-membros prestarem serviços no primeiro Estado-membro;
- desde que o grupo de empresas ocupe uma posição dominante, caracterizada por uma situação de poderio económico, que lhe permita impedir a existência de concorrência efectiva no mercado das agências funerárias; e
- desde que o grupo de empresas pratique preços não equitativos, mesmo no caso de o nível desses preços ser fixado num caderno de encargos que faz parte das condições do contrato de concessão;
c) que o artigo 90.°, n.° 1, do Tratado deve ser interpretado no sentido de que proíbe as autoridades públicas de imporem às empresas às quais concederam direitos exclusivos, como o monopólio dos serviços funerários externos, condições de preços contrárias ao disposto nos artigos 85.° e 86.°
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo da República Francesa e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser reembolsadas. Dado que o processo reveste, relativamente às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, a este compete decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas pelo acórdão de 20 de Janeiro de 1987 da Cour de cassation francesa, declara:
1) O artigo 85.° do Tratado não se aplica aos contratos de concessão celebrados entre comunas que actuem na qualidade de autoridades públicas e empresas encarregadas da execução de um serviço público.
2) O artigo 86.° do Tratado aplica-se quando se está perante um conjunto de monopólios comunais concedidos ao mesmo grupo de empresas cuja linha de actuação no mercado seja determinada pela casa mãe e no caso de esses monopólios cobrirem uma determinada parte do
território nacional e cuja actividade seja a dos serviços funerários externos,
- desde que as actividades do grupo, e a situação de monopólio de que as empresas em questão dispõem sobre uma parte do território de um Estado-membro, influenciem a importação de mercadorias provenientes de outros Estados-membros ou a possibilidade de as empresas concorrentes estabelecidas nesses Estados-membros prestarem serviços no primeiro Estado-membro;
- desde que o grupo de empresas ocupe uma posição dominante, caracterizada por uma situação de poderio económico, que lhe conceda a possibilidade de impedir a existência de concorrência efectiva no mercado das agências funerárias; e
- desde que o grupo de empresas pratique preços não equitativos, mesmo no caso de o nível desses preços ser fixado no caderno dos encargos que faz parte das condições do contrato de concessão.
3) O artigo 90.°, n.° 1, do Tratado deve ser interpretado no sentido de que proíbe as autoridades públicas de imporem às empresas às quais concederam direitos exclusivos, como o monopólio dos serviços funerários externos, condições de preços contrárias ao disposto nos artigos 85.° e 86.°