CELEX: 62001CJ0420
Incumprimento
Livre circulação de mercadorias
Artigos 28.ºCE e 30.ºCE
Proibição de comercialização de bebidas energéticas cujo teor de cafeína seja superior a um certo limite
Saúde pública
Manutenção de uma disposição nacional incompatível com o direito comunitário

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Outubro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que a República Italiana, ao aplicar às bebidas fabricadas e comercializadas noutros Estados-Membros um regime que proíbe a comercialização em Itália de bebidas energéticas cujo teor de cafeína seja superior a um certo limite, sem demonstrar que esse limite é necessário e proporcionado para a protecção da saúde pública, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 30.° CE.
O enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
2 Não existem, na regulamentação comunitária, disposições que fixem as condições da adição de substâncias nutritivas, como a cafeína, aos géneros alimentícios de consumo corrente.
A regulamentação nacional
3 O artigo 15.° , n.° 3, do Decreto n.° 719 do Presidente da República, de 19 de Maio de 1958, intitulado «Regulamento que fixa as disposições gerais em matéria de higiene da produção e do comércio das águas gasosas e das bebidas sem álcool gasosas e não gasosas fabricadas em recipientes fechados» (GURI n.° 178, de 24 de Julho de 1958, p. 3081, a seguir «DPR n.° 719/58»), prevê:
«A adição de substâncias que não sejam as indicadas no presente regulamento e que não tenham sido previamente reconhecidas pelo Alto Comissariado para a Higiene e a Saúde Pública deve ser autorizada pontualmente pelo referido Alto Comissariado, sob proposta da autoridade sanitária da província onde a fábrica se situa e após parecer do Conselho Provincial de Saúde.»
A fase pré-contenciosa
4 Foi chamada a atenção da Comissão, através de denúncias de operadores económicos, para os obstáculos à importação e à comercialização em Itália de certas bebidas energéticas legalmente produzidas e comercializadas noutros Estados-Membros. Estas bebidas, entre as quais figuram as marcas Red Bull, CULT e GUVI, caracterizam-se por terem um teor de cafeína que varia entre 250 mg/l e 320 mg/l e, frequentemente, pela presença de outras substâncias como a taurina.
5 Num primeiro momento, as autoridades italianas proibiram a comercialização destas bebidas, em especial das que contêm taurina, nos termos do Decreto legislativo n.° 111, de 27 de Janeiro de 1992 (GURI n.° 39, de 17 de Fevereiro de 1992, supl. ord.), e em conformidade com um parecer emitido pelo Consiglio superiore della Sanità (Conselho Superior da Saúde italiano, a seguir «CSS»), em 13 de Dezembro de 1995.
6 Posteriormente, as autoridades italianas alteraram a sua posição e autorizaram a comercialização das referidas bebidas em Itália, na condição, porém, de o seu teor de cafeína não exceder 125 mg/l.
7 Considerando que, na falta de provas científicas capazes de demonstrar que a ultrapassagem desse limite pode prejudicar a saúde pública, tal proibição constituía uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, contrária ao artigo 28.° CE e não justificada pelo artigo 30.° CE, a Comissão enviou ao Governo italiano uma notificação de incumprimento datada de 4 de Outubro de 1996.
8 Considerando que a resposta que as autoridades italianas lhe dirigiram em 8 de Janeiro de 1998 era insatisfatória, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, em 23 de Setembro de 1997, convidando a República Italiana a cumprir as suas obrigações resultantes do artigo 28.° CE, num prazo de dois meses contados a partir da sua notificação.
9 Depois de terem informado a Comissão de que o CSS, novamente consultado, tinha reconhecido que as bebidas em causa não suscitavam, no estado actual dos conhecimentos, qualquer preocupação fundada relativamente à saúde pública, as autoridades italianas enviaram-lhe, em 18 de Junho de 1998, a circular n.° 5 do Ministro da Saúde, de 3 de Abril de 1998, intitulada «Bebidas de origem comunitária caracterizadas por teores elevados de cafeína e de taurina» (GURI n.° 101, de 4 de Maio de 1998, p. 72, a seguir «circular de 1998»), que autoriza a comercialização, em Itália, de tais bebidas legalmente produzidas e comercializadas noutros Estados-Membros.
10 Os operadores que tinham apresentado denúncias à Comissão confirmaram que, na prática, a livre circulação, em Itália, das bebidas provenientes de outros Estados-Membros onde eram legalmente fabricadas e/ou comercializadas estava assegurada graças à circular de 1998.
11 Tendo a Comissão recordado várias vezes às autoridades italianas que tinham, no entanto, de alterar, a título definitivo e segundo os procedimentos habituais, as disposições controvertidas da sua legislação, e isto no mais breve prazo, aquelas notificaram-na, em 13 de Novembro de 2000, de um projecto de regulamento destinado a actualizar a legislação italiana em matéria de produção e de venda de bebidas sem álcool em geral, incluindo as que contêm cafeína, e contendo uma cláusula de reconhecimento mútuo que exclui do seu âmbito de aplicação as bebidas sem álcool legalmente produzidas e comercializadas nos outros Estados-Membros da União Europeia e nos Estados-Membros do Espaço Económico Europeu.
12 A Comissão respondeu às autoridades italianas que a referida cláusula de reconhecimento mútuo devia sofrer algumas alterações, a fim de eliminar toda e qualquer ambiguidade. Na falta de reacção por parte das autoridades italianas, a Comissão, por carta de 9 de Abril de 2001, perguntou-lhes se tinham recebido as suas observações sobre o projecto notificado e em que prazo o Governo italiano tencionava adoptar o regulamento modificativo.
13 Não tendo recebido resposta, a Comissão considerou que o texto inicial do DPR n.° 719/58 ainda continuava em vigor e que não tinha sido adoptada qualquer alteração legislativa para adaptar a legislação italiana à regulamentação comunitária, no que respeita ao reconhecimento das bebidas sem álcool fabricadas e comercializadas noutros Estados-Membros. Por isso, decidiu intentar a presente acção.
A acção
Argumentos das partes
14 A Comissão alega que, mesmo que não seja possível identificar claramente a base jurídica da proibição de importar e de comercializar em Itália bebidas sem álcool cujo teor de cafeína exceda 125 mg/l, é incontestável que tal proibição existe. Segundo a Comissão, este facto é confirmado pelas denúncias que lhe foram apresentadas por certos produtores comunitários de bebidas energéticas sem álcool, pelo próprio texto do artigo 15.° , n.° 3, do DPR n.° 719/58 e por as próprias autoridades italianas terem reconhecido a necessidade, se não mesmo a obrigação, de alterar ou de suprimir diversas disposições da legislação italiana actualmente em vigor no sector das bebidas sem álcool, como mostra a adopção da circular de 1998 e o projecto de regulamento notificado à Comissão.
15 Tendo em consideração a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos artigos 28.° CE e 30.° CE, a Comissão considera que a existência do incumprimento não parece poder ser contestada.
16 Antes de mais, as autoridades italianas não podem afirmar que as bebidas que têm um teor de cafeína elevado podem representar um risco para a saúde e, ao mesmo tempo, autorizar a distribuição das referidas bebidas, tal como o fizeram de acordo com a circular de 1998.
17 Depois, a Comissão afirma que não compreende em que prova científica baseiam as autoridades italianas as razões de protecção da saúde que invocam para justificar a proibição controvertida, tendo em conta o facto de, no seu novo parecer, o CSS considerar que as bebidas com um teor de cafeína elevado não prejudicam a saúde.
18 Por fim, a simples obrigação, para o produtor das bebidas em causa, de fornecer ao consumidor uma informação correcta sobre o teor de cafeína é um meio eficaz de protecção das pessoas em risco.
19 A Comissão considera que o ponto controvertido diz antes respeito às medidas adoptadas pela República Italiana com vista a adaptar a sua legislação à regulamentação comunitária, uma vez verificada a sua incompatibilidade.
20 Segundo a Comissão, contrariamente à jurisprudência do Tribunal de Justiça, o quadro legislativo actualmente em vigor em Itália não permite aos interessados conhecer toda a extensão dos seus direitos e de os fazer valer, eventualmente, nos tribunais nacionais. A circular de 1998 não pode modificar as disposições controvertidas.
21 O Governo italiano considera que um teor máximo de cafeína é justificado, designadamente, pelas avaliações efectuadas pelas autoridades sanitárias italianas. A questão, na sua globalidade, deve ser resolvida do ponto de vista da legalidade da posição científica das referidas autoridades. Em seu entender, uma outra solução levaria a esvaziar de conteúdo o artigo 30.° CE, substituindo o poder de apreciação não arbitrário do Estado-Membro pela opinião subjectiva das autoridades sanitárias de outro Estado-Membro, legítima mas certamente não incontestável por natureza.
22 O Governo italiano sustenta que incumbe à Comissão fornecer as provas científicas de que, nas condições vigentes em Itália no domínio do ambiente, a fixação da quantidade máxima de cafeína admitida não preenche os critérios de uma ponderação responsável dos interesses em causa.
23 Indica, contudo, que foi elaborado um diploma que pretende alterar as disposições controvertidas. Além disso, a circular de 1998 permitiu comercializar em Itália produtos cujo teor de cafeína é mais elevado do que o que era admitido pelas disposições aplicáveis neste domínio.
Apreciação do Tribunal de Justiça
24 A livre circulação de mercadorias entre Estados-Membros é um princípio fundamental do Tratado que está expresso na proibição, enunciada no artigo 28.° CE, das restrições quantitativas à importação entre os Estados-Membros e de todas as medidas de efeito equivalente.
25 A proibição das medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas prevista no artigo 28.° CE tem em vista qualquer regulamentação comercial dos Estados-Membros susceptível de entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (acórdãos de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837, n.° 5, Colect., p. 423; e de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha, dito «Lei da pureza da cerveja», 178/84, Colect., p. 1227, n.° 27).
26 Segundo jurisprudência constante, no âmbito de uma acção ao abrigo do artigo 226.° CE, a existência de incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresenta no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v. acórdão de 5 de Novembro de 2002, Comissão/Alemanha, C-476/98, ainda não publicado na Colectânea, n.° 42). No caso em apreço, resulta dos autos que, no termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado, existia em Itália uma proibição de comercialização de bebidas energéticas fabricadas e comercializadas noutros Estados-Membros, cujo teor de cafeína fosse superior a um certo limite.
27 Ora, ainda que, apesar da resposta do Governo italiano e da Comissão à pergunta escrita feita pelo Tribunal de Justiça a este propósito, continuem a existir imprecisões quanto à base jurídica desta proibição no direito italiano, o Governo italiano nunca negou a existência, na data supra-referida, desta proibição, tendo-a mesmo reconhecido, designadamente, na sua resposta de 8 de Janeiro de 1997 à notificação de incumprimento.
28 É pacífico que uma proibição de comercialização de bebidas energéticas cujo teor de cafeína seja superior a um certo limite, fabricadas e comercializadas legalmente noutros Estados-Membros, quer resulte de disposições regulamentares quer de uma prática administrativa, entrava o comércio intracomunitário e constitui por esse facto, em princípio, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, na acepção do artigo 28.° CE (v., neste sentido, acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Bellon, C-42/90, Colect., p. I-4863, n.° 10).
29 Tal proibição só se justifica se for necessária para satisfazer razões de interesse geral enumeradas no artigo 30.° CE, tal como a protecção da saúde e da vida das pessoas, ou por exigências imperativas destinadas, designadamente, à defesa dos consumidores.
30 Segundo uma jurisprudência constante, cabe às autoridades nacionais competentes demonstrar, caso a caso, que a sua regulamentação ou a sua prática administrativa é necessária para proteger efectivamente os interesses visados pelo artigo 30.° CE ou por exigências imperativas e, se for esse o caso, que a comercialização dos produtos em questão representa um risco para a saúde pública (v., neste sentido, acórdãos de 6 de Maio de 1986, Muller e o., 304/84, Colect., p. 1511, n.° 25; «Lei da pureza da cerveja», já referido, n.° 46; e de 4 de Junho de 1992, Debus, C-13/91 e C-113/91, Colect., p. I-3617, n.° 18).
31 No caso em apreço, o Governo italiano não demonstra que a proibição de comercialização das bebidas energéticas cujo teor de cafeína seja superior a um certo limite é necessária e proporcionada relativamente à protecção da saúde pública.
32 Com efeito, o parecer do CSS, de 13 de Dezembro de 1995, em que as autoridades italianas se basearam inicialmente para justificar a proibição de comercialização destas bebidas, caducou, tendo o CSS declarado posteriormente que as referidas bebidas não suscitavam, no estado actual dos conhecimentos, qualquer preocupação fundada relativamente à saúde pública.
33 Seja como for, as autoridades italianas não podiam deduzir do parecer do CSS que a proibição de comercialização controvertida era proporcionada ao objectivo de protecção efectiva da saúde da população italiana, tendo em conta o facto de que este parecer dizia respeito a bebidas com um teor de cafeína que atinge 320 mg/l, ou seja, mais do dobro do limite de 125 mg/l imposto pela proibição em causa.
34 Quanto à circular de 1998, que, segundo as autoridades italianas, autorizou a introdução no consumo das bebidas energéticas em causa e, assim, pôs fim ao incumprimento que está na origem da presente acção, convém lembrar que a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (acórdãos de 5 de Novembro de 2002, Comissão/Alemanha, já referido, n.° 42, e de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Bélgica, C-122/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 11).
35 Uma vez que a circular de 1998 foi adoptada depois do fim do prazo fixado no parecer fundamentado, há que julgar procedente a acção intentada pela Comissão, sem que seja necessário analisar a questão de saber se a adopção desta circular constitui um cumprimento válido, pela República Italiana, das suas obrigações decorrentes do direito comunitário.
36 Tendo em conta as considerações expostas, há que declarar que a República Italiana, ao aplicar às bebidas fabricadas e comercializadas noutros Estados-Membros um regime que proíbe a comercialização em Itália de bebidas energéticas cujo teor de cafeína seja superior a um certo limite, sem demonstrar que esse limite é necessário e proporcionado para a protecção da saúde pública, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 30.° CE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
decide:
1) A República Italiana, ao aplicar às bebidas fabricadas e comercializadas noutros Estados-Membros um regime que proíbe a comercialização em Itália de bebidas energéticas cujo teor de cafeína seja superior a um certo limite, sem demonstrar que esse limite é necessário e proporcionado para a protecção da saúde pública, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 30.° CE.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.