CELEX: 61994CJ0084
Rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden
Talan om ogiltigförklaring

Domskäl
1 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 8 mars 1994, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EGT nr L 307, s. 18), alternativt av artiklarna 4, 5 första och andra stycket, 6.2 och 7 i detta direktiv.
2 Direktivet har antagits med stöd av artikel 118a i EG-fördraget i vilken föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall särskilt sträva efter att, främst i fråga om arbetsmiljön, främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet och skall ha som mål att harmonisera förhållandena på detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls.
2. För att medverka till att de mål som anges i punkt 1 uppnås skall rådet enligt förfarandet i artikel 189c och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén genom direktiv anta minimikrav, som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna.
I dessa direktiv skall sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag.
3. De bestämmelser som antagits enligt denna artikel skall inte hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa sådana mera långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren som är förenliga med detta fördrag."
3 Enligt artikel 1 i direktivet innehåller detta föreskrifter om minimikrav på hälsa och säkerhet vid förläggningen av arbetstiden och är tillämpligt inom alla arbetsområden, såväl offentliga som privata, i den mening som avses i artikel 2 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas hälsa och säkerhet i arbetet (EGT nr L 183, s. 1), med undantag av luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning.
4 I avsnitt II i direktivet regleras minimiperioder för dygnsvila, veckovila och årlig semester samt raster och begränsning av veckoarbetstiden. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (artikel 3), att varje arbetstagare - när arbetsdagen är längre än sex timmar - får en rast, vars närmare utformning skall fastställas i kollektivavtal eller genom nationell lagstiftning (artikel 4), att varje arbetstagare under varje period om sju dagar får minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den 11 timmars dygnsvila som avses i artikel 3 (artikel 5 första stycket), vilken i princip skall omfatta söndag (artikel 5 andra stycket) samt slutligen att varje arbetstagare får en betald årlig semester på minst fyra veckor (artikel 7).
5 Enligt artikel 6 skall medlemsstaterna, med hänsyn till kraven på skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet, vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma att veckoarbetstiden fastställs genom kollektivavtal eller genom lagar och andra författningar, utan att den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod inklusive övertid får överstiga 48 timmar.
6 Avsnitt III i direktivet innehåller olika föreskrifter om nattarbete, skiftarbete och arbetsrytm. Medlemsstaterna skall således vidta de åtgärder som behövs för att se till att den normala arbetstiden för nattarbetande inte överstiger ett genomsnitt av åtta timmar under varje 24-timmarsperiod och att nattarbetande, vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, inte arbetar mer än åtta timmar inom en 24-timmarsperiod när de utför nattarbete (artikel 8). Nattarbetande skall vidare ha rätt till en fri hälsoundersökning innan de börjar anställningen och därefter regelbundet, och de skall om det är möjligt omplaceras till lämpligt dagarbete om de har hälsoproblem som kan visas bero på nattarbetet (artikel 9). Enligt artikel 10 får medlemsstaterna för vissa kategorier av nattarbetande meddela särskilda regler, när det gäller arbetstagare som riskerar hälsa eller säkerhet genom sitt nattarbete, och enligt artikel 12 skall medlemsstaterna bland annat vidta de åtgärder som behövs för att se till att nattarbetande och skiftarbetande har ett hälso- och säkerhetsskydd som motsvarar arten av deras arbete.
7 Medlemsstaterna skall dessutom vidta åtgärder för att se till att arbetsgivare som regelbundet sysselsätter nattarbetande anmäler detta till de behöriga myndigheterna om dessa begär det (artikel 11). Slutligen skall en arbetsgivare, när arbetet organiseras enligt en viss rytm, ta hänsyn till den allmänna principen om att anpassa arbetet till arbetstagaren, särskilt i syfte att lindra effekterna av monotona arbetsuppgifter och arbete i ett i förväg fastställt tempo beroende på arbetets art. Arbetsgivaren skall även ta hänsyn till kraven på hälsa och säkerhet (artikel 13).
8 Avsnitt IV i direktivet innehåller allmänna bestämmelser. I artikel 14 anges att detta direktiv inte skall tillämpas när andra gemenskapsbestämmelser innehåller mer detaljerade krav beträffande vissa yrken eller arbeten. I artikel 15 anges att detta direktiv inte skall påverka medlemsstaternas rätt att tillämpa eller tillåta tillämpning av bestämmelser som är gynnsammare än bestämmelserna i direktivet. I artikel 16 öppnas en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva beräkningsperioder för tillämpningen av bestämmelserna om veckovila, om begränsning av veckoarbetstiden och om nattarbetets längd. Slutligen innehåller artikel 17 en uppräkning av avvikelser som får göras från vissa artiklar medan det i artikel 18 fastställs olika frister för att införliva direktivet med nationell rätt.
9 Till stöd för sin talan har den brittiska regeringen åberopat fyra grunder. Dessa avser att direktivet vilar på felaktig rättslig grund, att proportionalitetsprincipen har åsidosatts, att maktmissbruk har förekommit samt att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts.
Huruvida direktivet vilar på felaktig rättslig grund
10 Den brittiska regeringen har gjort gällande att direktivet borde ha grundats på artikel 100 i EG-fördraget, eller till och med på artikel 235 i detta fördrag, enligt vilka krävs att rådets beslut är enhälligt.
Räckvidden av artikel 118a
11 Den brittiska regeringen har för det första anmärkt att artikel 118a skall anses utgöra en undantagsbestämmelse i förhållande till artikel 100, till vilken enligt artikel 100a.2 hör bestämmelser om "anställdas rättigheter och intressen". Detta innebär att artikel 118a skall tolkas restriktivt.
12 Det finns i detta hänseende anledning påpeka att domstolen i sitt yttrande 2/91 av den 19 mars 1993 (Rec. s. I-1061, punkt 17) har erinrat om att gemenskapen enligt artikel 118a tillerkänns en intern normgivningskompetens beträffande sociala frågor. Förekomsten av andra bestämmelser i fördraget medför inte en begränsning av tillämpningsområdet för artikel 118a. Eftersom denna bestämmelse finns upptagen i kapitlet "Sociala bestämmelser" avser den endast åtgärder för skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet. Den utgör följaktligen en mer specifik föreskrift än artiklarna 100 och 100a. Denna tolkning bekräftas av själva ordalydelsen av artikel 100a.1, enligt vilken denna bestämmelse är tillämplig "om inte annat föreskrivs i detta fördrag". Följaktligen kan den brittiska regeringens argument inte godtas.
13 För det andra har den brittiska regeringen med hänvisning till lydelsen av artikel 118a först gjort gällande att denna bestämmelse endast gör det möjligt att anta direktiv vars syfte uppvisar ett objektivt och verkligt samband med "arbetstagares hälsa och säkerhet". Detta är enligt den brittiska regeringen inte fallet med de bestämmelser som bland annat rör veckoarbetstiden, betald årlig semester och raster, vilkas samband med arbetstagarnas hälsa och säkerhet är alltför svagt. Denna tolkning skulle bekräftas av begreppet "arbetsmiljön" i artikel 118a, vilket innebär att direktiv som grundas på denna bestämmelse endast skall gälla fysiska förhållanden och risker på arbetsplatsen.
14 Det finns i detta hänseende anledning erinra om att rådet enligt artikel 118a.2 jämförd med punkt 1 i samma artikel tillerkänns befogenhet att genom direktiv anta minimikrav som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna, i syfte att "främst i fråga om arbetsmiljön, främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet" genom att harmonisera förhållandena på detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls.
15 Det finns inget i ordalydelsen av artikel 118a som tyder på att begreppen "arbetsmiljön", "säkerhet" och "hälsa" i denna bestämmelse i avsaknad av andra preciseringar skall tolkas restriktivt eller att de inte skall anses innefatta samtliga faktorer, fysiska eller andra, som skulle kunna påverka arbetstagarens hälsa och säkerhet i dennes arbetsmiljö, och i synnerhet arbetstidens förläggning i vissa avseenden. Tvärtom talar formuleringen "främst i fråga om arbetsmiljön" för en vidsträckt tolkning av den befogenhet som rådet har tillerkänts genom artikel 118a i fråga om skydd för arbetstagares hälsa och säkerhet. En sådan tolkning av begreppen "säkerhet" och "hälsa" finner dessutom stöd i ingressen till stadgan för Världshälsoorganisationen, som samtliga medlemsstater är medlemmar av. Där definieras hälsan som ett tillstånd av fysiskt, mentalt och socialt välbefinnande, och inte bara som ett tillstånd i vilket det inte föreligger sjukdom eller handikapp.
16 Den brittiska regeringen har vidare gjort gällande att rådet med stöd av artikel 118a.2 endast kan anta "minimikrav" som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i medlemsstaterna. Följaktligen är rådet enligt denna bestämmelse endast behörigt att besluta om harmoniseringsåtgärder som ligger på en nivå som kan godtas av samtliga medlemsstater och som utgör en lägsta referensnivå.
17 Det finns i detta hänseende anledning påpeka att den omständigheten att rådet i artikel 118a tillerkänns befogenhet att anta minimikrav inte sätter några gränser för hur långtgående åtgärder denna institution kan anse vara nödvändiga för att fullgöra det uppdrag som rådet uttryckligen ges genom den omtvistade bestämmelsen. Detta uppdrag består i att verka för att främja förbättringar - samtidigt som gjorda förbättringar bibehålls - av arbetstagares villkor i fråga om hälsa och säkerhet. Uttrycket "minimikrav" i artikel 118a innebär endast, vilket för övrigt bekräftas av punkt 3 i samma artikel, att medlemsstaterna får anta mer långtgående bestämmelser än dem som införs genom gemenskapens åtgärd (se bland annat ovannämnda yttrande 2/91, punkt 18).
18 För det tredje har den brittiska regeringen gjort gällande att rådet enligt artikel 118a, med hänsyn till de direktiv som tidigare har grundats på denna bestämmelse, inte har rätt att anta direktiv som, såsom det direktiv som förevarande talan gäller, på ett allmänt, abstrakt eller ovetenskapligt sätt behandlar frågor om hälsa och säkerhet. Detta är enligt den brittiska regeringen först fallet med direktiv 89/391, i vilket föreskrivs ett förfarande för utvärdering av risker som är avsett att belysa vissa områden inom vilka åtgärder till skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet är nödvändiga. Detta är vidare fallet med andra direktiv som grundats på artikel 118a. Dessa kan delas upp i två kategorier, nämligen "särdirektiv" i den mening som avses i artikel 16 i direktiv 89/391 (avseende bland annat upplysningar om hälsa och säkerhet i arbetet eller reglering av risker vid exponering för cancerogena ämnen) och direktiv som utan att vara grundade på direktiv 89/391 uppenbarligen är inriktade på ett konkret hälso- eller säkerhetsproblem i en konkret situation.
19 Det finns i detta hänseende anledning erinra om att enbart rådets praxis, enligt fast rättspraxis, inte kan utgöra grund för att avvika från regler i fördraget och att den följaktligen inte kan ge upphov till ett prejudikat som är bindande för gemenskapsinstitutionerna i fråga om vilken rättslig grund som är den korrekta (se bland annat dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet, Rec. s. 855, punkt 24, och av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet, REG s. I-1689, punkt 24). Dessutom har allmänna bestämmelser antagits med stöd av artikel 118a i fördraget, vilket bland annat rådets direktiv 89/654/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa på arbetsplatsen (första särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) (EGT nr L 393, s. 1) vittnar om.
20 För övrigt finns det inget som helst stöd i artikel 118a för påståendet att gemenskapens åtgärder borde begränsas till enbart särskilda åtgärder som är tillämpliga på bestämda grupper av arbetstagare som befinner sig i särskilda situationer, medan åtgärder som svarar mot mer vidsträckta mål borde antas med stöd av artikel 100 i fördraget. Den förstnämnda bestämmelsen avser nämligen "arbetstagare" i allmänhet och där preciseras att det eftersträvade målet skall uppnås genom harmonisering av "förhållandena" i allmänhet i fråga om dessa arbetstagares hälsa och säkerhet.
21 Till detta kommer att avgränsningen av tillämpningsområdet för artiklarna 100 och 100a respektive artikel 118a inte bygger på en åtskillnad mellan möjligheten att anta allmänna bestämmelser enligt de förstnämnda och särskilda åtgärder enligt den sistnämnda, utan på det huvudsakliga syftet med den planerade åtgärden.
22 Så snart det huvudsakliga syftet med åtgärden i fråga är att skydda arbetstagares hälsa och säkerhet skall artikel 118a tillämpas, oavsett de följdverkningar som en sådan åtgärd kan få på upprättandet av den inre marknaden och på dess funktion (se bland annat ovannämnda dom i målet parlamentet mot rådet, punkt 32).
23 Slutligen finns det anledning att erinra om att det inte tillkommer domstolen att pröva lämpligheten av åtgärder som har antagits av lagstiftaren. Prövningen enligt artikel 173 skall begränsas till den ifrågasatta rättsaktens lagenlighet.
24 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det skall prövas om direktivet lagligen har antagits med stöd av artikel 118a i fördraget.
Valet av rättslig grund för direktivet
25 Inom ramen för gemenskapens system för kompetensfördelning skall valet av rättslig grund baseras på objektiva faktorer som kan bli föremål för domstolsprövning (se bland annat dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet, Rec. s. 1493, punkt 11). Bland dessa faktorer återfinns bland annat syftet med och innehållet i rättsakten (se bland annat dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, Rec. s. I-2867, punkt 10).
26 Vad gäller syftet med direktivet har den brittiska regeringen gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna utgör en utveckling av tidigare tankegångar inom gemenskapen och av en rad tidigare initiativ på gemenskapsnivå i fråga om arbetstidens förläggning i syfte att skapa arbetstillfällen och minska arbetslösheten. Det skulle i själva verket röra sig om en åtgärd för allmän förbättring av anställdas livs- och arbetsvillkor, vars räckvidd och tillämpningsområde är så vidsträckta att åtgärden kan betecknas som en socialpolitisk åtgärd. För att anta sådana åtgärder finns det andra rättsliga grunder.
27 I detta hänseende finns anledning påpeka att direktivet enligt sitt sjätte övervägande är en konkret åtgärd i syfte att införa en social dimension på den inre marknaden. Den omständigheten att direktivet har samband med gemenskapens socialpolitik medför emellertid inte att det inte lagligen skulle kunna grundas på artikel 118a, då det bidrar till att främja förbättringar av arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Detta gäller i än högre grad eftersom artikel 118a ingår i just kapitel 1, med rubriken "Sociala bestämmelser", i avdelning VIII i fördraget som handlar om just "Socialpolitik". Detta har för övrigt föranlett domstolen att anse att gemenskapen genom denna bestämmelse har tillerkänts en intern normgivningskompetens i sociala frågor (ovannämnda yttrande 2/91, punkt 17).
28 Såsom generaladvokaten har visat i punkt 85-90 i sitt förslag till avgörande är arbetstidens förläggning för övrigt inte med nödvändighet tänkt som ett arbetsmarknadspolitiskt medel. I detta fall framgår det av femte övervägandet i direktivet att förbättringen av arbetstagarnas säkerhet, hygien och hälsa på arbetsplatsen är ett mål som inte bör vara underkastat "rent ekonomiska hänsyn". Att uppfatta arbetstidens förläggning som ett medel i kampen mot arbetslösheten skulle däremot förutsätta beaktande av ett flertal ekonomiska faktorer som till exempel dess inverkan på företagens produktionskapacitet och på arbetstagarnas löner.
29 Tillvägagångssättet i direktivet, vilket består i att planera arbetstidens förläggning huvudsakligen med utgångspunkten att den kan få en positiv inverkan på arbetstagarnas hälsa och säkerhet, framgår av flera olika överväganden i direktivet. Till exempel bör således, enligt åttonde övervägandet, för att trygga hälsa och säkerhet för arbetstagare inom gemenskapen, dessa ges vilotider av en viss minsta längd samt tillräckliga raster, och i detta sammanhang bör det också sättas en övre gräns för veckoarbetstiden. I elfte övervägandet anges för övrigt att "[f]orskning har visat ... att långa perioder av nattarbete kan vara hälsovådliga för arbetstagare och äventyra säkerheten på arbetsplatsen", och i femtonde övervägandet understryks att vissa arbetsförhållanden kan ha en skadlig inverkan på arbetstagarnas hälsa och säkerhet och att arbete som organiseras enligt en viss rytm bör ta hänsyn till den allmänna principen om att anpassa arbetet till arbetstagaren.
30 Även om det med hänsyn till dessa överväganden inte kan uteslutas att direktivet kan få återverkningar på sysselsättningen, är det uppenbart att denna inte utgör dess huvudsakliga mål.
31 Vad gäller innehållet i direktivet har den brittiska regeringen gjort gällande att sambandet mellan de åtgärder som föreskrivs i direktivet å ena sidan och hälsa och säkerhet å den andra sidan är alltför svagt för att direktivet skall kunna grundas på artikel 118a i fördraget.
32 I detta hänseende har den brittiska regeringen anfört att det inte finns tillfredsställande vetenskapliga uppgifter av sådant slag att det kan anses berättigat med en allmän skyldighet att föreskriva raster då arbetsdagen är längre än sex timmar (artikel 4), att införa en veckovila om minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den normala dygnsvilan om 11 timmar (artikel 5 första stycket), att föreskriva att denna veckovila i princip skall omfatta söndag (artikel 5 andra stycket), att begränsa den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod inklusive övertid till 48 timmar (artikel 6.2) och att se till att varje arbetstagare får en betald årlig semester på minst fyra veckor (artikel 7).
33 Den brittiska regeringen har i det här sammanhanget anfört att direktiv 89/391 innehåller föreskrifter om att arbetsgivarna skall utvärdera de konkreta riskerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet, med hänsyn till vilken typ av verksamhet som företaget bedriver. Den riskvärdering som föreskrivs i direktiv 89/391 skulle i själva verket inte vara tillämplig på begränsningarna i fråga om arbetstid i avsnitt II i direktivet (och i mycket begränsad omfattning i avsnitt III), eftersom de aktuella bestämmelserna helt enkelt är tvingande och inte lämnar något utrymme för en sådan utvärdering i avsikt att fastställa om de skall tillämpas.
34 För övrigt har, till skillnad från de andra bestämmelser som har grundats på artikel 118a i fördraget, synpunkter på de omtvistade bestämmelserna enligt den brittiska regeringen inte inhämtats från Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor (beträffande uppgifterna för den här typen av kommittéer, se dom av den 25 januari 1994 i mål C-212/91, Angelopharm, Rec. s. I-171, punkterna 31 och 32). Även om det inte uttryckligen föreskrivs att samråd skall ske med kommittén i ett fall såsom det föreliggande, ger den omständigheten att rådet inte har anmodat kommissionen att företa ett sådant samråd upphov till ytterligare tvivel i fråga om sambandet mellan direktivet och arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
35 Slutligen utgör bestämmelserna i direktivet, enligt den brittiska regeringen, i strid med artikel 118a.2 inte "minimikrav", "som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna", och de tar inte hänsyn till vilken inverkan de får på "tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag".
36 För att besvara denna argumentation finns det anledning att göra en distinktion mellan artikel 5 andra stycket i direktivet och direktivets andra bestämmelser.
37 Beträffande artikel 5 andra stycket i direktivet finns det anledning påpeka att även om det har överlåtits till medlemsstaterna att slutligen avgöra om söndag eventuellt skall omfattas av veckovilan, framför allt med hänsyn till olika kulturella, etniska och religiösa faktorer i de olika medlemsstaterna (artikel 5 andra stycket jämförd med tionde övervägandet), är det icke desto mindre så att rådet inte har förklarat varför söndag, som veckovilodag, skulle ha ett närmare samband med arbetstagarnas hälsa och säkerhet än andra dagar i veckan. Under dessa omständigheter finns det anledning att bifalla den brittiska regeringens andrahandsyrkande och ogiltigförklara artikel 5 andra stycket i direktivet, vilken kan avskiljas från de andra bestämmelserna i direktivet.
38 Vad gäller de andra bestämmelserna i direktivet, vilka handlar om minimiperioder för vila, arbetstidens längd, nattarbete, skiftarbete och arbetsrytm, avser de "arbetsmiljön" och svarar mot en önskan att skydda "arbetstagares hälsa och säkerhet". Dessa är begrepp vilkas räckvidd har preciserats i punkt 15 i denna dom. Såsom den belgiska regeringen för övrigt har anfört utgör utvecklingen av den sociala lagstiftningen såväl på nationell som på internationell nivå en bekräftelse på att det finns ett samband mellan å ena sidan åtgärder avseende arbetstid och å andra sidan arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
39 För övrigt skulle gemenskapens lagstiftningsåtgärder, i synnerhet i fråga om socialpolitik, inte kunna begränsas till enbart de fall som har bevisats vara vetenskapligt berättigade (se i detta avseende punkt 165-167 i generaladvokatens förslag till avgörande).
40 Den brittiska regeringens påstående att direktivet utesluter all utvärdering av risker för vissa arbetstagare eller för arbetstagare i en viss sektor kan av samma anledning inte anses som befogat. Såväl artikel 1 i direktivet, enligt vilken vissa sektorer eller verksamheter utesluts från dess tillämpningsområde, som artikel 14, enligt vilken vissa yrken eller arbeten utesluts för vilka det finns mer detaljerade krav i andra gemenskapsbestämmelser, och även artikel 17.1 och 17.2, enligt vilken avvikelser medges från artiklarna 3, 4, 5, 6 och 8 beträffande vissa grupper av arbetstagare eller vissa verksamhetsområden, vittnar om att gemenskapslagstiftaren har beaktat vissa särskilda situationer (se i detta hänseende punkt 114-117 i generaladvokatens förslag till avgörande).
41 Rådet har förvisso inte inhämtat synpunkter på de planerade åtgärderna från Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, vilken inrättades genom rådets beslut 74/325/EEG av den 27 juni 1974 (EGT nr L 185, s. 15). Enligt artikel 2.1 i detta beslut har emellertid ett sådant utbyte av synpunkter enbart till syfte att "bistå kommissionen vid förberedelse och genomförande av aktiviteter inom arbetarskyddsområdet" och utgör följaktligen inte en förutsättning för rådets åtgärd. Under dessa omständigheter kan det inte åberopas att det inte har skett något samråd med denna kommitté, för att ifrågasätta om det finns ett samband mellan de åtgärder som föreskrivs i direktivet och skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
42 Det finns anledning tillägga att bestämmelserna i direktivet utgör "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a i fördraget. Samtidigt som de innebär en garanti för ett visst skydd till förmån för arbetstagarna, har medlemsstaterna nämligen enligt artikel 15 i direktivet rätt att tillämpa eller främja tillämpningen av bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet och att därigenom garantera arbetstagarna en högre skyddsnivå i överensstämmelse med artikel 118a.3. Likaledes preciseras i artikel 18.3 i direktivet att även om medlemsstaterna kan anta olika bestämmelser inom arbetstidens område, så länge de minimikrav som föreskrivs i detta direktiv följs, skall tillämpningen av detta direktiv inte utgöra skäl att sänka den allmänna nivån för det skydd som erbjuds arbetstagarna.
43 Bestämmelserna i direktivet skall också i överensstämmelse med artikel 118a "genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna". Det är till en början ostridigt att lagstiftningen i samtliga medlemsstater innehåller bestämmelser om arbetstidens förläggning. Vidare har medlemsstaterna enligt artikel 18 möjlighet att efter utgången av tidsfristen för att införliva direktivet, den 23 november 1996, låta bli att tillämpa artikel 6 om veckoarbetstiden. Detsamma gäller artikel 7 om betald årlig semester, som under en övergångsperiod på tre år får begränsas till tre veckor.
44 Slutligen har man i direktivet tagit hänsyn till den inverkan som de införda bestämmelserna om arbetstidens förläggning kan få på små och medelstora företag. I andra övervägandet i direktivet erinras således om att utvecklingen av små och medelstora företag inte bör hämmas. Såsom domstolen har slagit fast i domen av den 30 november 1993 i mål C-189/91, Kirsammer-Hack (Rec. s. I-6185, punkt 34) anges dessutom i artikel 118a.2 andra stycket att små och medelstora företag kan bli föremål för särskilda bestämmelser, eftersom där föreskrivs att sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden som motverkar tillkomsten och utvecklingen av sådana företag skall undvikas. Däremot utgör denna bestämmelse, i motsats till vad den brittiska regeringen har påstått, inte hinder för att dessa företag blir föremål för tvingande åtgärder.
45 Eftersom det av det ovanstående framgår att det huvudsakliga syftet med direktivet enligt dess mål och innehåll är att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet genom minimikrav som skall genomföras gradvis, kunde varken artikel 100 eller artikel 100a utgöra lämplig rättslig grund för direktivet.
46 I övrigt har den brittiska regeringen hävdat att gemenskapslagstiftaren inte fullständigt har prövat och inte heller i tillfredsställande utsträckning har visat huruvida detta ämne uppvisade transnationella aspekter som inte kunde regleras på lämpligt sätt genom nationella åtgärder, huruvida sådana åtgärder skulle ha varit oförenliga med kraven i EG-fördraget eller huruvida de skulle ha medfört avsevärd skada för medlemsstaternas intressen eller slutligen huruvida en gemenskapsåtgärd innebar väsentliga fördelar jämfört med åtgärder på medlemsstatsnivå. Artikel 118a skall emellertid enligt den brittiska regeringen tolkas mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen, enligt vilken det inte är möjligt att anta ett direktiv som är formulerat på ett så generellt och tvingande sätt som det omtvistade direktivet, med tanke på att omfattningen och beskaffenheten av bestämmelserna om arbetstid är mycket varierande i de olika medlemsstaterna. Den brittiska regeringen har emellertid i detta sammanhang preciserat att den inte åberopar ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som en fristående grund.
47 I detta hänseende finns det anledning konstatera att rådet enligt artikel 118a ges i uppdrag att anta minimikrav i avsikt att genom harmonisering bidra till förverkligandet av målet att höja skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Detta skydd ankommer enligt artikel 118a.1 i första hand på medlemsstaterna att trygga. Rådet har fastställt att det var nödvändigt att förbättra det existerande skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet och att harmonisera existerande förhållanden inom detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls, och förverkligandet av ett sådant mål genom antagandet av minimikrav förutsätter med nödvändighet åtgärder på gemenskapsnivå, vilka för övrigt, såsom i förevarande fall, i stor utsträckning överlåter åt medlemsstaterna att anta nödvändiga tillämpningsbestämmelser. Argumentet att rådet inte lagligen kunde anta så generella och tvingande bestämmelser som de som är föremål för direktivet kommer att prövas nedan i samband med den grund som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
48 Vad slutligen gäller artikel 235 i fördraget, är det tillräckligt att erinra om att denna bestämmelse enligt rättspraxis kan användas som rättslig grund för en rättsakt endast om gemenskapsinstitutionerna inte i någon annan bestämmelse i fördraget tillerkänns befogenhet att anta rättsakten (se bland annat den ovan nämnda domen i målet parlamentet mot rådet, punkt 13).
49 Följaktligen skall det anses att direktivet lagligen har antagits med stöd av artikel 118a, med undantag av artikel 5 andra stycket i direktivet, vilken följaktligen skall ogiltigförklaras.
Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts
50 Den brittiska regeringen har i detta hänseende erinrat om att rådet med stöd av artikel 118a i fördraget endast kan anta "minimikrav, som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna" och att dessa bestämmelser inte bör innefatta "sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden ... som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag". Enligt den brittiska regeringen är det fyra viktiga principer som skall beaktas vid prövningen av huruvida de krav som föreskrivs genom direktivet såvitt avser arbetstid utgör minimikrav i den mening som avses i artikel 118a eller inte.
51 Enligt den brittiska regeringen utgör för det första inte samtliga åtgärder som kan "förbättra" skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet minimikrav. I synnerhet utgör inte de åtgärder som består i generella minskningar av arbetstiden eller i generella förlängningar av vilotiderna "minimikrav" i den mening som avses i artikel 118a, även om de har en viss positiv inverkan på arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
52 För det andra kan en bestämmelse inte anses vara ett "minimikrav" om det skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet som fastställs genom bestämmelsen kan uppnås genom mindre restriktiva åtgärder som innefattar färre hinder för industrins konkurrenskraft och enskildas vinstmöjligheter. Varken kommissionens förslag eller direktivet innehåller emellertid några förklaringar till varför det var omöjligt att uppnå det önskade skyddet genom mindre restriktiva åtgärder, som till exempel utvärdering av risker om arbetstiderna översteg vissa normer.
53 För det tredje måste slutsatsen att de planerade åtgärderna är av sådant slag att de innebär förbättringar av skyddet för arbetstagares hälsa och säkerhet grundas på rimliga skäl. Läget inom den vetenskapliga forskningen på området i fråga är emellertid sådant att det inte alls berättigar de omtvistade åtgärderna.
54 För det fjärde skall subsidiaritetsprincipen iakttas för att en åtgärd skall kunna anses som proportionerlig. I detta hänseende har den brittiska regeringen gjort gällande att det ankommer på gemenskapsinstitutionerna att visa att de mål som eftersträvas med direktivet är lättare att uppnå på gemenskapsnivå än genom åtgärder på medlemsstatsnivå. Detta har inte visats i förevarande fall.
55 Argumentet avseende åsidosättande av subsidiaritetsprincipen kan lämnas utan avseende. Enligt detta argument har gemenskapslagstiftaren inte visat att målen med direktivet uppnås bättre på gemenskapsnivå än på medlemsstatsnivå. Såsom argumentet är formulerat gäller det i själva verket nödvändigheten av en gemenskapsåtgärd. Denna fråga har redan prövats i punkt 47 i förevarande dom.
56 Det kan vidare påpekas, såsom följer av punkt 17 i förevarande dom, att den brittiska regeringen grundar sig på en uppfattning av begreppet "minimikrav" som inte överensstämmer med artikel 118a. Enligt denna bestämmelse begränsas inte gemenskapens åtgärder till minsta gemensamma nämnare, eller till och med till det minsta skydd som föreskrivs i de olika medlemsstaterna, utan bestämmelsen innebär att medlemsstaterna fritt kan införa ett bättre skydd än det, i förekommande fall, utökade skydd som följer av gemenskapsrätten.
57 Vad gäller proportionalitetsprincipen finns det anledning erinra om domstolens rättspraxis enligt vilken det, i syfte att avgöra om en gemenskapsrättslig bestämmelse överensstämmer med proportionalitetsprincipen, skall kontrolleras om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås och om dessa medel går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet (se bland annat dom av den 9 november 1995 i mål C-426/93, Tyskland mot rådet, REG s. I-3723, punkt 42).
58 Såvitt avser domstolsprövningen av ovannämnda villkor finns det emellertid anledning tillerkänna rådet ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, när det handlar om ett område som såsom i förevarande fall förutsätter socialpolitiska val från lagstiftarens sida och där lagstiftaren måste göra komplicerade bedömningar. Följaktligen skall domstolsprövningen av hur en sådan behörighet har utövats begränsas till en prövning av om det har förekommit något uppenbart fel eller maktmissbruk eller om den berörda institutionen uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
59 Vad gäller det första villkoret är det tillräckligt att konstatera, såsom följer av punkt 36-39 i förevarande dom, att de åtgärder om arbetstidens förläggning som föreskrivs i direktivet, med undantag av artikel 5 andra stycket, direkt bidrar till att förbättra skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet på det sätt som avses i artikel 118a och att de följaktligen inte kan anses olämpliga för att uppnå det eftersträvade målet.
60 Även det andra villkoret är uppfyllt. I motsats till vad den brittiska regeringen har påstått har rådet nämligen inte gjort uppenbart fel när det ansåg att de omtvistade åtgärderna var nödvändiga för att uppnå målet att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
61 För det första är artikel 4, som gäller obligatorisk rast, endast tillämplig om arbetsdagen är längre än sex timmar. Utformningen av rasten, däribland dess längd och på vilka villkor den ges, skall dessutom fastställas i kollektivavtal eller, då detta inte lyckas, genom nationell lagstiftning. Slutligen kan denna bestämmelse bli föremål för ett flertal avvikelser antingen beroende på vilken typ av arbetstagare det är fråga om (artikel 17.1) eller beroende på den utövade verksamhetens art och kännetecken (artikel 17.2 punkterna 2.1 och 2.2). Dessa avvikelser får fastställas genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå (artikel 17.3).
62 För det andra kan den veckovila om 24 timmars sammanhängande ledighet som föreskrivs i artikel 5.1, till vilken kommer den 11 timmars dygnsvila som avses i artikel 3, bli föremål för samma avvikelser som dem som medges i fråga om ovannämnda artikel 4. Till dessa avvikelser kommer de som gäller skiftarbete och arbete som delas upp i perioder under dagens lopp (artikel 17.2 punkt 2.3). Dessutom kan beräkningsperioden på sju dagar förlängas till högst 14 dagar (artikel 16.1).
63 Vad för det tredje gäller artikel 6.2, enligt vilken den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod inte får överstiga 48 timmar, kan medlemsstaterna föreskriva en beräkningsperiod som inte överstiger fyra månader (artikel 16.2) och som i vissa fall kan uppgå till sex månader vid tillämpning av artikel 17.2 punkterna 2.1 och 2.2 och 17.3 (artikel 17.4 första stycket) eller till tolv månader (artikel 17.4 andra stycket). Enligt artikel 18.1 b i har medlemsstaterna slutligen till och med möjlighet att under vissa förutsättningar låta bli att tillämpa artikel 6.
64 Vad för det fjärde gäller artikel 7 om betald årlig semester på fyra veckor per år, har medlemsstaterna enligt artikel 18.1 b ii möjlighet att föreskriva en övergångsperiod på tre år under vilken arbetstagarna skall få tre veckors betald semester per år.
65 Vad gäller den brittiska regeringens argument att det inte var nödvändigt att anta direktivet, eftersom direktiv 89/391 redan är tillämpligt på de områden som avses i direktivet, är det slutligen tillräckligt att understryka att detta direktiv - såsom framgår av artikel 1 - är begränsat till dels allmänna principer för att förebygga yrkesbetingade risker, för att eliminera riskfaktorer och faktorer som kan förorsaka olycksfall, för arbetarskydd, för information, samråd, avvägd medverkan i enlighet med nationell lagstiftning och/eller praxis samt utbildning av arbetstagarna och deras representanter, dels allmänna riktlinjer för genomförandet av dessa principer, allt i syfte att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet. Det är således inte ägnat att uppnå en harmonisering av minimiperioder för vila och raster samt en längsta veckoarbetstid, vilket är syftet med direktivet.
66 Av vad som anförts ovan följer att rådet inte heller har gjort uppenbart fel när det ansåg att målet att harmonisera de nationella lagstiftningarna i fråga om arbetstagarnas hälsa och säkerhet, samtidigt som gjorda förbättringar bibehålls, inte kunde uppnås genom mindre tvingande åtgärder än dem som anges i direktivet.
67 Med beaktande av vad som anförts ovan kan talan inte heller vinna bifall på den grunden att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Huruvida maktmissbruk har förekommit
68 Enligt den brittiska regeringen innefattar direktivet flera åtgärder som inte har något objektivt samband med direktivets angivna syften och skall av den anledningen ogiltigförklaras i sin helhet. Dessa åtgärder innebär att vissa mycket begränsade aspekter - minimiperioder för dygnsvila, begränsningar av längsta nattarbetstid - beträffande vilka det finns vetenskapliga uppgifter som tyder på ett eventuellt orsakssamband med hälsa och säkerhet skjuts i bakgrunden. Dessa två sistnämnda aspekter, beträffande vilka det hade kunnat vara motiverat med begränsade och konkreta åtgärder, har behandlats på ett vagt, allmänt och därigenom rättsstridigt sätt.
69 Det finns anledning erinra om (se bland annat dom av den 13 juli 1995 i mål C-156/93, parlamentet mot kommissionen, REG s. I-2019, punkt 31) att maktmissbruk enligt rättspraxis består i att en gemenskapsinstitution antar en rättsakt uteslutande eller åtminstone till övervägande del i avsikt att uppnå andra syften än dem som anges eller i avsikt att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet.
70 Såsom följer av prövningen av den grund som avser att en oriktig rättslig grund har tillämpats kunde rådet lagligen grunda direktivet på artikel 118a i fördraget, och den brittiska regeringen har inte visat att direktivet skulle ha antagits uteslutande eller till övervägande del i avsikt att uppnå ett annat syfte än att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
71 Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall på den grunden att maktmissbruk har förekommit.
Huruvida väsentliga formföreskrifter har åsidosatts
72 I första hand har den brittiska regeringen gjort gällande att direktivet är otillräckligt motiverat. Det framgår inte klart och otvetydigt av direktivet hur den gemenskapsinstitution som har antagit den påtalade rättsakten har resonerat, eftersom orsakssambandet, vilket har åberopats av gemenskapslagstiftaren, mellan arbetstagarnas hälsa och säkerhet och de flesta av de åtgärder om arbetstid som föreskrivs i direktivet inte har visats (artiklarna 3, 4, 5, 6.2, 7 och 8). För övrigt kan inte heller övervägandena i direktivet motivera att en gemenskapsåtgärd var nödvändig.
73 I andra hand har den brittiska regeringen gjort gällande att direktivet är bristfälligt motiverat. Lagstiftaren borde nämligen ha förklarat att ett flertal bestämmelser i direktivet gäller förbättring av de anställdas livs- och arbetsvillkor eller den sociala dimensionen av den inre marknaden, och inte, såsom har angetts, arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
74 I detta hänseende finns det anledning påpeka, att även om det av den motivering som krävs enligt artikel 190 i fördraget på ett klart och otvetydigt sätt skall framgå hur den gemenskapsinstitution som den påtalade rättsakten härrör från har resonerat, så att de berörda personerna kan få kännedom om skälen för åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning, krävs emellertid inte att motiveringen innehåller alla relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter (se dom av den 29 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet, REG s. I-881, punkt 29).
75 Vad gäller direktivet finns det emellertid anledning fastställa att det av övervägandena klart framgår att de åtgärder som införs syftar till en harmonisering av skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
76 Detta gäller till att börja med första, tredje, fjärde och nionde övervägandet, i vilka hänvisas till artikel 118a i fördraget, till direktiv 89/391 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, till gemenskapens avtal om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter respektive till Internationella arbetsorganisationens principer när det gäller arbetstidens förläggning.
77 Detta gäller vidare femte, sjunde, åttonde och elfte till femtonde övervägandet, i vilka fastställs att det finns ett direkt samband mellan de olika åtgärder för arbetstidens förläggning som anges i direktivet och skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
78 Argumentet att rådet i övervägandena i direktivet borde ha nämnt konkreta vetenskapliga referenser som motiverade antagandet av de olika bestämmelserna i direktivet kan inte godtas.
79 Det framgår nämligen av punkt 39 i förevarande dom att det inte är ett krav enligt artikel 118a att det framläggs vetenskapliga bevis för varje bestämmelse som antas med stöd av denna artikel. Enligt domstolens rättspraxis är det för övrigt onödigt att kräva en särskild motivering för vart och ett av de val av teknisk art som den ifrågasatta rättsakten innefattar när det av rättsakten framgår vilket huvudsakligt mål som institutionen eftersträvar (se ovannämnda dom i målet kommissionen mot rådet, punkt 29).
80 På samma sätt kan det inte anses att det finns grund för argumentet att övervägandena i direktivet inte motiverar att gemenskapens åtgärd var nödvändig.
81 Såsom har angetts i punkt 75-77 i förevarande dom framgår det av övervägandena i direktivet att rådet har ansett det nödvändigt att företa en harmonisering av de nationella lagstiftningarna i fråga om arbetstidens förläggning i syfte att säkerställa ett bättre skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Såsom framgår av punkt 47 förutsätter eftersträvandet av ett sådant mål - som finns inskrivet i själva artikel 118a - genom harmonisering i form av minimikrav, med nödvändighet åtgärder på gemenskapsnivå.
82 Vad slutligen gäller argumenten om påstådda oriktiga bedömningar i övervägandena i direktiven, är det tillräckligt att erinra om att sådana frågor enligt rättspraxis inte faller under den grund som avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter utan hör till saken (se bland annat dom av den 29 februari 1996 i de förenade målen C-296/93 och C-307/93, Frankrike mot kommissionen och Irland mot kommissionen, REG s. I-795, punkt 76) och att de har prövats i samband med prövningen av huruvida felaktig rättslig grund har valts.
83 Följaktligen kan talan inte heller bifallas på den grunden att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts.
84 Talan skall således ogillas förutom i den del den avser artikel 5 andra stycket i direktivet, vilken skall ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
85 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Europeiska unionens råd har yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i allt väsentligt har tappat målet, skall rådets yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket skall konungariket Belgien, konungariket Spanien samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
86 Artikel 5 andra stycket i rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden ogiltigförklaras.
87 Talan i övrigt ogillas.
88 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
89 Konungariket Belgien, konungariket Spanien samt Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina rättegångskostnader.