CELEX: 62007TJ0341
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo
Posizione comune 2001/931/PESC e regolamento (CE) n. 2580/2001
Ricorso di annullamento
Adeguamento delle conclusioni
Sindacato giurisdizionale
Motivazione
Condizioni di attuazione di una misura comunitaria di congelamento dei capitali

Fatti
Per un’esposizione degli antecedenti della controversia si rinvia alla sentenza del Tribunale 11 luglio 2007, causa T-47/03, Sison/Consiglio (non pubblicata nella Raccolta; in prosieguo: la «sentenza Sison»), e in particolare ai suoi punti 46-70, ove sono descritti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali riguardanti il ricorrente, sig. Jose Maria Sison, nei Paesi Bassi, che hanno dato luogo alle sentenze del Raad van State (Consiglio di Stato dei Paesi Bassi) (in prosieguo: la «sentenza del Raad van State del 1992») e (in prosieguo: la «sentenza del Raad van State del 1995»), nonché alla decisione dell’arrondissementsrechtbank te ’s-Gravenhage (Tribunale per i regolamenti di competenza tra magistrature del circondario dell’Aia; in prosieguo: la «rechtbank»), Sector Bestuursrecht, Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (settore diritto amministrativo, sezione per l’applicazione uniforme del diritto, cause relative agli stranieri) (in prosieguo: la «decisione della rechtbank»).
Con la sentenza Sison, il Tribunale ha annullato la decisione del Consiglio 29 maggio 2006, 2006/379/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abroga la decisione 2005/930/CE (
GU L 144, pag. 21
), nella parte riguardante il ricorrente, per la ragione che tale decisione non era motivata, che era stata adottata nell’ambito di un procedimento nel corso del quale non erano stati rispettati i diritti della difesa del ricorrente e che il Tribunale stesso non era in grado di procedere al controllo giurisdizionale della legalità di tale decisione (v. sentenza Sison, punto 226).
Dopo l’udienza nella causa che ha dato origine alla citata sentenza Sison, tenutasi in data 30 maggio 2006, ma prima della pronuncia della sentenza stessa, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione , 2007/445/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE (
GU L 169, pag. 58
). Con tale decisione il Consiglio ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco di cui all’allegato del regolamento (CE) del Consiglio , n. 2580, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (
GU L 344, pag. 70
; in prosieguo: l’«elenco controverso»).
Prima dell’adozione di tale decisione, con lettera 23 aprile 2007 il Consiglio ha comunicato al ricorrente che, a suo parere, i motivi invocati per inserirlo nell’elenco controverso erano ancora validi e che perciò intendeva mantenerlo nell’elenco stesso. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi invocati dal Consiglio. Si indicava del pari al ricorrente che entro il termine di un mese poteva sottoporre al Consiglio osservazioni in merito all’intenzione di quest’ultimo di mantenerlo nell’elenco e ai motivi da esso invocati a tal fine, nonché qualsiasi prova documentale al riguardo.
Nell’esposizione dei motivi allegata a tale lettera, il Consiglio ha rilevato quanto segue:
«SISON, Jose Maria (pseudonimo Armando Liwanag, pseudonimo Joma, capo del Partito comunista delle Filippine, ivi compreso l’NPA), nato l’8.2.1939 a Cabugao, Filippine.
Jose Maria Sison è il fondatore nonché il dirigente del Partito comunista delle Filippine, ivi compreso il New People’s Army (NPA) (Filippine), che è incluso nell’elenco dei gruppi coinvolti in atti terroristici ai sensi dell’art. 1, n. 2, della posizione comune 2001/931/PESC. In più occasioni ha patrocinato l’uso della violenza per la realizzazione di obiettivi politici e gli è stata affidata la direzione dell’NPA, gruppo responsabile di un certo numero di attacchi terroristici nelle Filippine. Tali atti rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 1, n. 3, iii), (…) lett. i) e j), della posizione comune 2001/931/PESC (indicata in prosieguo come “la posizione comune”) e sono stati commessi intenzionalmente ai sensi dell’art. 1, n. 3, iii), della posizione comune.
La [rechtbank] ha confermato in data 11 settembre 1997 (…) [la sentenza del Raad van State del 1995]. La sezione amministrativa del Raad van State ha deciso che giustamente era stato negato lo status di richiedente asilo nei Paesi Bassi, dal momento che si era fornita la prova che egli dirigeva (o che aveva tentato di dirigere) il braccio armato del CPP, l’NPA, responsabile di un certo numero di attacchi terroristici nelle Filippine e dal momento che era risultato inoltre che egli manteneva contatti con organizzazioni terroristiche nel mondo intero.
Il Ministro degli Affari esteri e il Ministro delle Finanze [dei Paesi Bassi] hanno deciso, con decreto ministeriale (‘regeling’) 13 agosto 2002, n. DJZ/BR/749-02 (Sanctieregeling terrorisme 2002, III) pubblicato nella gazzetta ufficiale olandese Staatscourant il , di sottoporre a congelamento tutti i beni di Jose Maria Sison e del Partito comunista delle Filippine, ivi compresa la New People’s Army (NPA).
Il governo americano ha indicato Jose Maria Sison come “Specially Designated Global Terrorist” (terrorista mondiale specialmente segnalato) in conformità all’US Executive Order 13224. Tale decisione è suscettibile di ricorso in forza del diritto americano.
Pertanto, con riferimento a Jose Maria Sison sono state assunte decisioni da parte di autorità competenti ai sensi dell’art. 1, punto 4, della posizione comune.
Il Consiglio è convinto che restino valide le ragioni per l’inclusione di Jose Maria Sison nell’elenco delle persone ed entità cui si applicano le misure di cui all’art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2580/2001».
Con lettera 22 maggio 2007 il ricorrente ha sottoposto al Consiglio le sue osservazioni in replica, facendo valere in particolare che né la sentenza del Raad van State del 1995, né la decisione della rechtbank soddisfacevano le condizioni richieste dalla legislazione comunitaria applicabile per fungere da base ad una decisione di congelamento dei capitali. Egli ha del pari chiesto al Consiglio, per un verso, di dargli modo di essere sentito prima dell’adozione di una nuova decisione di congelamento dei capitali e, per altro verso, di inviare una copia delle sue osservazioni scritte nonché di tutti i documenti del procedimento nella causa T-47/03 a tutti gli Stati membri.
La decisione 2007/445 è stata notificata al ricorrente con lettera accompagnatoria del Consiglio datata 29 giugno 2007. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi identica a quella allegata alla lettera del Consiglio del .
Con decisione 20 dicembre 2007, 2007/868/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/445/CE (
GU L 340, pag. 100
), il Consiglio ha adottato un nuovo elenco aggiornato delle persone, gruppi ed entità cui si applica tale regolamento. Il nome del ricorrente e quello della New People’s Army (NPA) compaiono in detto elenco, negli stessi termini di cui all’allegato della decisione 2007/445.
La decisione 2007/868 è stata notificata al ricorrente con lettera accompagnatoria del Consiglio datata 3 gennaio 2008. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi identica a quella allegata alle lettere del Consiglio e .
Con decisione 29 aprile 2008, 2008/343/CE, che modifica la decisione 2007/868 (
GU L 116, pag. 25
), il Consiglio ha mantenuto il ricorrente nell’elenco controverso, pur modificando le voci che riguardavano la sua persona nonché il Partito comunista delle Filippine (CPP), nell’allegato della decisione 2007/868.
Ai sensi dell’art. 1 della decisione 2008/343:
«Nell’allegato della decisione 2007/868/CE, la voce riguardante il sig SISON, Jose Maria (pseudonimo Armando Liwanag, pseudonimo Joma) è sostituita dal seguente testo:

“SISON, Jose Maria (pseudonimo Armando Liwanag, pseudonimo Joma), nato l’ 8.2.1939 a Cabugao (Filippine) — persona che svolge un ruolo guida nel Partito comunista delle Filippine, incluso ‘NPA’”».
Ai sensi dell’art. 2 della decisione 2008/343:
«Nell’allegato della decisione 2007/868/CE, la voce riguardante il Partito comunista delle Filippine è sostituita dal seguente testo:

“‘Partito comunista delle Filippine’, incluso ‘New People’s Army’ —’NPA’, Filippine, collegato a SISON, Jose Maria (pseudonimo Armando Liwanag, pseudonimo Joma, che svolge un ruolo guida nel ‘Partito comunista delle Filippine’, incluso ‘NPA’”».
Prima dell’adozione di tale decisione, il Consiglio ha comunicato al ricorrente, con lettera 25 febbraio 2008, che riteneva ancora validi i motivi invocati per inserirlo nell’elenco controverso e che, pertanto, intendeva mantenerlo in tale elenco. Per un verso, il Consiglio si è riferito all’esposizione dei motivi notificata al ricorrente con lettera . Per altro verso, il Consiglio ha precisato che gli erano state fornite nuove informazioni in merito a talune decisioni di un’autorità competente ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune del Consiglio , 2001/931/PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (
GU L 344, pag. 93
), informazioni che lo conducevano, a seguito di un esame, a modificare detta esposizione dei motivi. A tale lettera era allegata un’esposizione aggiornata dei motivi dedotti dal Consiglio. Si informava altresì il ricorrente del fatto che poteva sottoporre al Consiglio osservazioni in merito alla sua intenzione di mantenerlo nell’elenco e sui motivi invocati in tal senso, nonché qualsiasi prova documentale al riguardo, entro il termine di un mese.
L’esposizione dei motivi allegata alla lettera del 25 febbraio 2008 riproduce in sostanza le esposizioni dei motivi notificate in precedenza al ricorrente. Il Consiglio ha inoltre aggiunto quanto segue:
«[La rechtbank] ha concluso, nella sua sentenza 13 settembre 2007 (LJN:BB3484), che vari indizi fanno pensare che Jose Maria Sison sia stato implicato nel Comitato Centrale (CC) del CPP e del suo braccio armato, l’NPA. [La rechtbank] è inoltre giunta alla conclusione che taluni indizi lasciano pensare che Jose Maria Sison svolga ancora un ruolo chiave nelle attività clandestine del CC, del CPP e dell’NPA.
In appello, la corte d’appello dell’Aia ha concluso, nella sua sentenza 3 ottobre 2007 (LJN:BB4662), che il fascicolo contiene vari indizi secondo cui Jose Maria Sison ha continuato a svolgere un ruolo chiave nel CPP, in veste di dirigente o altro, nel corso di tutti i suoi numerosi anni di esilio».
Con lettera del 24 marzo 2008 il ricorrente ha sottoposto al Consiglio le sue osservazioni in replica. Ribadendo i propri argomenti già fatti valere in passato nei confronti del Consiglio, ha sostenuto in particolare che né la sentenza della rechtbank, né la sentenza della corte d’appello dell’Aia soddisfacevano i requisiti posti dalla legislazione comunitaria applicabile per fungere da base ad una decisione di congelamento dei capitali.
La decisione 2008/343 è stata notificata al ricorrente con lettera accompagnatoria del Consiglio datata 29 aprile 2008. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi identica a quella allegata alla lettera del Consiglio .
Con decisione 15 luglio 2008, 2008/583/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/868/CE (
GU L 188, pag. 21
), il Consiglio ha adottato un nuovo elenco aggiornato delle persone, gruppi ed entità cui si applica tale regolamento. Il nome del ricorrente e quello dell’NPA compaiono nell’elenco stesso, nei medesimi termini impiegati nell’allegato della decisione 2007/868, come modificata dalla decisione 2008/343.
La decisione 2008/583 è stata notificata al ricorrente con lettera accompagnatoria del Consiglio datata 15 luglio 2008. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi identica a quella allegata alle lettere del Consiglio 25 febbraio e .
Con decisione 26 gennaio 2009, 2009/62/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2008/583/CE (
GU L 23, pag. 25
), il Consiglio ha adottato un nuovo elenco aggiornato delle persone, gruppi ed entità cui si applica tale regolamento. Il nome del ricorrente e quello dell’NPA compaiono nell’elenco stesso, nei medesimi termini impiegati nell’allegato della decisione 2007/868, come modificata dalla decisione 2008/343.
La decisione 2009/62 è stata notificata al ricorrente con lettera accompagnatoria del Consiglio datata 27 gennaio 2009. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi identica a quella allegata alle lettere del Consiglio 25 febbraio, 29 aprile e .
Con regolamento (CE) 15 giugno 2009, n. 501, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2009/62 (
GU L 151, pag. 14
), il Consiglio ha adottato un nuovo elenco aggiornato delle persone, gruppi ed entità cui si applica il regolamento n. 2580/2001. Il nome del ricorrente e quello dell’NPA compaiono nell’elenco stesso, nei medesimi termini impiegati nell’allegato della decisione 2009/62.
Il regolamento n. 501/2009 è stato comunicato al ricorrente con lettera accompagnatoria del Consiglio datata 16 giugno 2009. A tale lettera era allegata un’esposizione dei motivi identica a quella allegata alla lettera del Consiglio .
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 settembre 2007, il ricorrente ha proposto il presente ricorso, che aveva inizialmente ad oggetto, per un verso, una domanda d’annullamento parziale della decisione 2007/445 ai sensi dell’art. 230 CE e, per altro verso, una domanda di risarcimento danni ai sensi degli artt. 235 CE e 288 CE.
Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale lo stesso giorno, il ricorrente ha presentato una domanda ai sensi dell’art. 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale affinché la causa fosse decisa mediante procedimento accelerato. Il Consiglio ha formulato le proprie osservazioni in merito a tale domanda il 28 settembre 2007.
Prima di statuire sulla domanda stessa, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso, in data 11 ottobre 2007, di convocare le parti ad una riunione informale in presenza del giudice relatore, ai sensi dell’art. 64 del regolamento di procedura. Tale riunione si è tenuta l’.
Il 13 novembre 2007 il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di statuire mediante procedimento accelerato, per quanto riguarda il ricorso d’annullamento ai sensi dell’art. 230 CE, a condizione che il ricorrente avesse presentato, entro un termine di sette giorni, una versione ridotta del ricorso nonché un elenco dei soli allegati di cui era necessario tener conto, in conformità al progetto da esso redatto ai fini della riunione informale e nel rispetto delle istruzioni pratiche alle parti (
GU 2007, L 232, pag. 7
). Il ricorrente si è conformato a tale condizione.
Su istanza delle parti, il presidente della settima sezione del Tribunale, con ordinanza 13 novembre 2007, ha sospeso il procedimento concernente il ricorso per risarcimento danni ai sensi degli artt. 235 CE e 288 CE, fino alla pronuncia della sentenza in merito al ricorso d’annullamento ai sensi dell’art. 230 CE.
Nella versione ridotta del suo ricorso, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 novembre 2007, il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione 2007/445 e, in particolare, i punti 1.33 e 2.7 del suo allegato, nei limiti in cui tali disposizioni lo riguardano;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Nel suo controricorso, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 dicembre 2007, il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare il ricorrente alle spese.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 gennaio 2008, il ricorrente ha chiesto di poter adeguare le proprie conclusioni, i propri motivi e i propri argomenti in modo tale che questi abbiano ad oggetto la decisione 2007/868. Egli chiede, in tale atto, che il Tribunale voglia:
—
dichiarare ricevibile tale adeguamento e considerare il ricorso d’annullamento come rivolto avverso la decisione 2007/868;
—
annullare parzialmente la decisione 2007/868 e, in particolare, i punti 1.33 e 2.7 del suo allegato, nei limiti in cui tali disposizioni lo riguardano;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 15 febbraio 2008, il Consiglio ha espresso il proprio consenso in merito a tale domanda di adeguamento.
Con ordinanze 12 febbraio e , sentite le parti, il presidente della settima sezione del Tribunale ha ammesso il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione delle Comunità europee ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Con lettera 7 maggio 2008 il Consiglio ha depositato presso la cancelleria del Tribunale una copia della decisione 2008/343, della lettera con cui aveva notificato tale decisione al ricorrente e della nuova esposizione dei motivi allegata a detta lettera. Tali documenti sono stati versati agli atti.
Il ricorrente ha presentato le proprie osservazioni in replica con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 giugno 2008.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 luglio 2008, il ricorrente ha chiesto di poter adeguare le proprie conclusioni, i propri motivi e i propri argomenti in modo tale che essi abbiano ad oggetto la decisione 2008/343. In tale atto chiede che il Tribunale voglia:
—
dichiarare ricevibile tale adeguamento e considerare il ricorso d’annullamento come rivolto contro la decisione 2008/343;
—
annullare parzialmente la decisione 2008/343 e, in particolare, l’art. 1 della stessa, nonché il suo art. 2, laddove cita il suo nome;
—
annullare parzialmente la decisione 2007/868 e, in particolare, i punti 1.33 e 2.7 del suo allegato nei limiti in cui tali disposizioni lo riguardano;
—
annullare parzialmente la decisione 2007/445, in conformità alle sue conclusioni iniziali;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2008, il Consiglio ha espresso il proprio consenso in merito a tale domanda di adeguamento e ha replicato all’argomentazione contenuta in tale atto.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 settembre 2008, il ricorrente ha chiesto di poter adeguare le proprie conclusioni, i propri motivi e i propri argomenti in modo tale che essi abbiano ad oggetto la decisione 2008/583. Egli chiede in tale atto che il Tribunale voglia:
—
dichiarare ricevibile tale adeguamento e considerare il ricorso d’annullamento come rivolto contro la decisione 2008/583;
—
annullare parzialmente la decisione 2008/583 e, in particolare, i punti 1.26 e 2.7 del suo allegato, nei limiti in cui tali disposizioni lo riguardano;
—
annullare parzialmente le decisioni 2007/445, 2007/868 e 2008/343, conformemente alle sue precedenti conclusioni;
—
condannare il Consiglio alle spese..
Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria il 10 ottobre 2008, il Consiglio ha espresso il proprio consenso in merito a tale domanda di adeguamento.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 26 febbraio 2009, il ricorrente ha chiesto di poter adeguare le proprie conclusioni, i propri motivi e i propri argomenti in modo tale che essi abbiano ad oggetto la decisione 2009/62. Egli chiede, in tale atto, che il Tribunale voglia:
—
dichiarare ricevibile tale adeguamento e considerare il ricorso d’annullamento come rivolto contro la decisione 2009/62;
—
annullare parzialmente la decisione 2009/62 e, in particolare, i punti 1.26 e 2.7 del suo allegato, nei limiti in cui tali disposizioni lo riguardano;
—
annullare parzialmente le decisioni 2007/445, 2007/868, 2008/343 e 2008/583, in conformità alle sue precedenti conclusioni;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria il 18 marzo 2009, il Consiglio ha espresso il proprio consenso in merito a tale domanda di adeguamento.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale.
Le parti, fatta eccezione per il Regno Unito, giustificato, hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 30 aprile 2009.
All’udienza, il Tribunale ha invitato il ricorrente a produrre, entro un termine di sette giorni, un documento già versato agli atti nella causa T-47/03 e nuovamente invocato dal suo difensore nel corso delle sue difese orali nella presente causa, vale a dire la dichiarazione resa l’8 ottobre 2002, in risposta ad un quesito parlamentare, dal Ministro degli Affari Esteri dell’epoca, sig. J. De Hoop Scheffer, in merito alle attività del CPP, dell’NPA e del ricorrente nei Paesi Bassi.
Dal momento che il ricorrente ha ottemperato a tale richiesta, il Tribunale ha invitato le altre parti a depositare le loro osservazioni scritte su tale documento entro un termine di sette giorni, alla cui scadenza si è chiusa la fase orale.
Con atto depositato presso la cancelleria il 28 giugno 2009 il ricorrente ha chiesto al Tribunale di riaprire la fase orale ai fini dell’adozione di una misura di organizzazione del procedimento tale da consentirgli di adeguare le sue conclusioni, i suoi motivi e i suoi argomenti alla luce dell’adozione del regolamento n. 501/2009. In tale atto, egli chiede che il Tribunale voglia:
—
dichiarare ricevibile tale adeguamento e considerare il ricorso d’annullamento come rivolto contro il regolamento n. 501/2009;
—
annullare parzialmente il regolamento n. 501/2009 e, in particolare, i punti 1.24 e 2.7 del suo allegato, nei limiti in cui tali disposizioni lo riguardano;
—
annullare parzialmente le decisioni 2007/445, 2007/868, 2008/343, 2008/583 e 2009/62, in conformità alle sue precedenti conclusioni;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Con ordinanza 8 luglio 2009 il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di ordinare la riapertura della fase orale, ai sensi dell’art. 62 del regolamento di procedura. Con lettera della cancelleria datata , le altre parti sono state invitate a prendere posizione sulla domanda di adozione di misure di organizzazione del procedimento contenuta nel documento di cui al punto 45 supra. Sentite tali parti, la decisione del Tribunale sulla domanda è stata riservata e la fase orale è stata nuovamente chiusa con decisione .
Sulle conseguenze procedurali dell’abrogazione dell’atto inizialmente impugnato e della sua sostituzione con altri atti in corso di causa
Come emerge da quanto sopra esposto, la decisione 2007/445 è stata abrogata e sostituita, dal momento della presentazione del ricorso, prima dalla decisione 2007/868, poi dalla decisione 2008/343, quindi dalla decisione 2008/583, in seguito dalla decisione 2009/62 e, infine, dal regolamento n. 501/2009. Il ricorrente ha successivamente chiesto di poter adeguare le proprie conclusioni iniziali in modo tale che il suo ricorso abbia ad oggetto l’annullamento di tali quattro decisioni e del regolamento citato, nei limiti in cui tali atti lo riguardano. Egli ha peraltro mantenuto le sue conclusioni d’annullamento degli atti anteriori abrogati, facendo valere in proposito, riferendosi alla sentenza del Tribunale 3 aprile 2008, causa T-229/02, PKK/Consiglio (non pubblicata nella Raccolta, punto 49, e giurisprudenza ivi citata), che egli mantiene un interesse ad ottenere l’annullamento di tutti gli atti che lo hanno incluso o mantenuto nell’elenco controverso, nonostante la loro abrogazione.
In conformità ad una costante giurisprudenza in materia di ricorsi proposti avverso misure successive di congelamento dei capitali adottate in base al regolamento n. 2580/2001 (v. sentenza del Tribunale 23 ottobre 2008, causa
T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, Racc. pag. II-3019; in prosieguo: la «sentenza PMOI I», punti 45-48, e giurisprudenza ivi citata)
, tali domande devono essere accolte.
Nel caso in esame occorre quindi considerare che il ricorso è diretto, al momento della chiusura, a seguito di riapertura, della fase orale, all’annullamento delle decisioni 2007/445, 2007/868, 2008/343, 2008/583 e 2009/62 nonché del regolamento n. 501/2009, nei limiti in cui tali atti riguardano il ricorrente, e consentire alle parti di riformulare le conclusioni, i motivi e gli argomenti alla luce di tali nuovi elementi, il che comporta il loro diritto di presentare conclusioni, motivi e argomenti supplementari (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 12 dicembre 2006 causa
T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, Racc. pag. II-4665; in prosieguo: la «sentenza OMPI», punto 30)
.
Poiché l’esposizione dei motivi invocati dal Consiglio per giustificare le decisioni 2008/343, 2008/583 e 2009/62 nonché il regolamento n. 501/2009 è stata completata rispetto all’esposizione invocata per giustificare le decisioni 2007/445 e 2007/868, e poiché il ricorrente ha conseguentemente modificato l’argomentazione sviluppata a sostegno delle proprie conclusioni d’annullamento di tali decisioni, queste ultime saranno oggetto di un esame distinto nel prosieguo di questa sentenza.
Sulle conclusioni d’annullamento delle decisioni 2007/445 e 2007/868
Nell’ambito del presente procedimento accelerato il ricorrente invoca, in sostanza, quattro motivi a sostegno delle sue conclusioni d’annullamento della decisione 2007/445. Il primo motivo è basato su una violazione dell’obbligo di motivazione e su un errore manifesto di valutazione. Il secondo è basato su una violazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Il terzo è basato su una violazione del principio di proporzionalità. Il quarto è basato su una violazione dei principi generali del diritto comunitario e dei diritti fondamentali.
Il ricorrente ritiene peraltro che tali motivi nonché gli argomenti ad essi sottesi giustifichino altresì, mutatis mutandis, l’annullamento della decisione 2007/868.
Sul primo motivo, basato su una violazione dell’obbligo di motivazione e su un errore manifesto di valutazione
Argomenti delle parti
Il ricorrente sostiene che l’esposizione dei motivi allegata alle lettere del Consiglio 23 aprile e 29 giugno 2007 non soddisfi il requisito di motivazione quale enunciato dall’art. 253 CE e precisato dalla giurisprudenza.
Anzitutto, il Consiglio non avrebbe risposto alle osservazioni dettagliate comunicate dal ricorrente in data 22 maggio 2007, né le avrebbe menzionate, il che significherebbe che non sono state neppure prese in considerazione.
La motivazione allegata alla lettera di notifica sarebbe, poi, manifestamente erronea, cosicché non potrebbe essere considerata adeguata sotto il profilo giuridico. In primo luogo, l’esposizione dei motivi si baserebbe su una serie di allegazioni di fatto non dimostrate e non corrette (v., a tal proposito, il successivo punto 73). In secondo luogo, il Consiglio avrebbe erroneamente interpretato la sentenza del Raad van State del 1995 e la decisione della rechtbank (v., in proposito, i successivi punti 75-78). In terzo luogo, nessuna delle quattro decisioni di autorità nazionali invocate dal Consiglio per giustificare l’adozione della decisione 2007/445 risponderebbe ai criteri fissati dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 (v., in proposito, i successivi punti 74, 79 e 80).
Inoltre, la motivazione allegata alla lettera di notifica non sarebbe «specifica e concreta», ai sensi della sentenza Sison (punti 198 e 217). In primo luogo, il Consiglio si sarebbe limitato ad effettuare considerazioni generali. In secondo luogo, il Consiglio non avrebbe spiegato la ragione per cui il congelamento dei capitali del ricorrente rimaneva giustificato 10 anni dopo la decisione della rechtbank e 12 anni dopo la sentenza del Raad van State del 1995, le quali, a loro volta, avrebbero avuto ad oggetto fatti ancora più risalenti. In terzo luogo, il Consiglio non avrebbe spiegato come il congelamento dei capitali del ricorrente potrebbe contribuire, concretamente, alla lotta contro il terrorismo. Esso non avrebbe fornito alcuna prova intesa a dimostrare, in termini ragionevoli, che il ricorrente potrebbe utilizzare i propri capitali per commettere o facilitare atti terroristici in futuro.
Il Consiglio, che rinvia altresì ai propri argomenti in replica al secondo motivo (successivi punti 82-85), ritiene di aver rispettato il requisito di motivazione delle decisioni di congelamento dei capitali come precisato dalla sentenza Sison, fornendo al ricorrente le informazioni precise da cui risulta che nei suoi confronti sono state assunte decisioni appropriate ad opera di autorità nazionali competenti, ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. L’esposizione dei motivi allegata alla lettera di notifica preciserebbe altresì che il Consiglio è convinto che le ragioni che lo hanno condotto ad iscrivere il ricorrente nell’elenco controverso rimangono valide.
Il Consiglio sostiene, in proposito, che la questione se talune misure restrittive adottate nei confronti di un terrorista o di un’organizzazione terroristica debbano essere mantenute è una questione di natura politica che solo il legislatore è chiamato a risolvere. Egli dovrebbe tener conto di tutti gli elementi rilevanti e, segnatamente, dell’implicazione, nel passato, della persona interessata in atti terroristici e delle intenzioni che gli sono attribuibili per il futuro. Egli dovrebbe altresì prendere in considerazione la natura delle decisioni assunte dalle autorità nazionali competenti. Tutti questi elementi inciderebbero sulla sicurezza dei singoli nonché sulla tutela dell’ordine pubblico, settori nei quali il Consiglio disporrebbe di un ampio potere discrezionale.
Giudizio del Tribunale
L’oggetto della garanzia afferente all’obbligo di motivazione nel contesto dell’adozione di una decisione di congelamento dei capitali adottata ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, nonché le limitazioni di tale garanzia che possono essere legittimamente imposte agli interessati, in un simile contesto, sono stati definiti dal Tribunale nelle sentenze OMPI (punti 138-151) e Sison (punti 185-198).
Emerge in particolare dai punti 143-146 e 151 della sentenza OMPI che sia la motivazione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali sia la motivazione delle decisioni successive devono trattare non solo le condizioni legali di applicazione del regolamento n. 2580/2001, menzionando in particolare l’esistenza di una decisione nazionale assunta da un’autorità competente, ma altresì i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale di valutazione, che l’interessato deve formare oggetto di una misura di congelamento dei capitali (v. altresì sentenza PMOI I, punto 81).
Peraltro, emerge sia dal punto 145 della sentenza OMPI sia dall’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, cui rinvia altresì l’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, che se è vero che le decisioni successive di congelamento dei capitali devono effettivamente essere precedute da un «riesame» della situazione dell’interessato, ciò avviene allo scopo di assicurarsi che il mantenimento dell’interessato nell’elenco controverso «sia ancora giustificato», eventualmente sulla base di nuovi elementi di informazione o di prova (v. altresì sentenza PMOI I, punto 82).
A tal proposito, il Tribunale ha tuttavia precisato che quando i motivi di una decisione successiva di congelamento dei capitali sono essenzialmente gli stessi già invocati in occasione di una precedente decisione, può bastare una semplice dichiarazione in tal senso, in particolare nel caso in cui l’interessato sia un gruppo o un’entità (v. sentenza PMOI I, punto 82, e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, il Tribunale rileva che il Consiglio si è adeguatamente conformato ai principi così stabiliti nelle sentenze OMPI, Sison e PMOI I, nel contesto dell’adozione delle decisioni impugnate.
Infatti, nelle esposizioni dei motivi allegate alle sue lettere del 23 aprile e 29 giugno 2007 e del indirizzate al ricorrente, il Consiglio ha sottolineato i rapporti esistenti, a suo parere, tra il ricorrente, il CPP e l’NPA, e si è riferito una serie di atti asseritamente commessi dal ricorrente o dall’NPA, che a suo parere rientravano nell’ambito di applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1, n. 3, iii), lett. i) e j), della posizione comune 2001/931, e che erano stati commessi agli scopi enunciati dal suo art. 1, n. 3, iii). Nei successivi punti della sua esposizione dei motivi, il Consiglio si è altresì riferito alla sentenza del Raad van State del 1995, alla decisione della rechtbank, al decreto ministeriale , DJZ/BR/749-02, dei Ministri degli Affari esteri e delle Finanze dei Paesi Bassi (in prosieguo: la «Sanctieregeling») e alla decisione del governo degli Stati Uniti che indica il ricorrente come «Specially Designated Global Terrorist» in conformità all’ordinanza presidenziale (Executive Order) n. 13224, sottoscritta dal presidente George W. Bush in data (in prosieguo: la «decisione americana»), decisione che ha rilevato essere passibile di ricorso in base al diritto americano. Il Consiglio ne ha dedotto che erano state adottate, nei confronti del ricorrente, decisioni ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Dichiarandosi poi convinto che i motivi dell’inclusione del ricorrente nell’elenco controverso rimanessero valide, il Consiglio gli ha comunicato la sua decisione di continuare ad assoggettarlo alle misure previste dall’art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2580/2001.
Quanto al resto, si deve ammettere che l’ampio potere discrezionale di cui dispone il Consiglio in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare o mantenere misure di congelamento dei capitali (sentenza OMPI, punto 159) si estende alla valutazione della minaccia che può continuare a rappresentare una persona o un’entità che nel passato abbia commesso atti terroristici, nonostante la sospensione delle sue attività terroristiche per un periodo più o meno lungo (sentenza PMOI I, punto 112).
Di conseguenza, alla luce della giurisprudenza citata al precedente punto 62, non può esigersi che il Consiglio indichi in maniera più specifica in che modo il congelamento dei capitali del ricorrente contribuisca, concretamente, alla lotta contro il terrorismo, ovvero che fornisca prove tese a dimostrare che l’interessato potrebbe utilizzare i propri capitali per commettere o favorire in futuro atti terroristici, contrariamente a quanto sostenuto da quest’ultimo.
Dal momento che il ricorrente contesta al Consiglio il fatto di essersi basato su una motivazione manifestamente erronea, si deve rammentare che, secondo una costante giurisprudenza, l’obbligo di motivazione costituisce una forma ad substantiam da tenere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, attinente, quest’ultima, alla legalità sostanziale dell’atto controverso (sentenza della Corte 15 dicembre 2005, causa C-66/02, Italia/Commissione, Racc. pag. I-10901, punto 26; sentenze del Tribunale , causa
T-303/02, Westfalen Gassen Nederland/Commissione, Racc. pag. II-4567, punto 72, e PMOI I, punto 85)
. Così, una contestazione in merito alla fondatezza di tale motivazione non può essere esaminata nella fase del controllo dell’osservanza dell’obbligo sancito dal l’art. 253 CE (sentenza Italia/Commissione, cit., punto 55).
Pertanto, tale censura dev’essere respinta come inoperante nell’ambito del presente motivo. Se ne terrà tuttavia conto in sede di esame del motivo basato sulla violazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, nel cui contesto potrebbe essere rilevante (v. successivo punto 87).
Laddove il ricorrente addebita al Consiglio il fatto di non aver risposto alle sue osservazioni scritte, occorre rammentare che, se, ai sensi dell’art. 253 CE, il Consiglio è tenuto a menzionare gli elementi di fatto da cui dipendono la motivazione degli atti da esso adottati e le considerazioni giuridiche che l’hanno indotto ad emanarli, la suddetta norma non esige che il Consiglio discuta tutti i punti di fatto e di diritto che siano stati sollevati dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo (v. sentenza PMOI I, punto 101, e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, anche tale censura dev’essere respinta come inoperante nell’ambito del presente motivo. Essa potrà tuttavia risultare pertinente nell’ambito dell’esame del motivo basato sulla violazione dei diritti della difesa.
Da quanto precede, risulta che la presunta violazione dell’obbligo di motivazione non è dimostrata nella fattispecie, cosicché il primo motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo, basato su una violazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931
Argomenti delle parti
Il ricorrente afferma che le condizioni legali enunciate dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 non risultano soddisfatte nella fattispecie.
Anzitutto, le allegazioni fattuali formulate dal Consiglio sarebbero erronee e prive di fondamento. Esse non rappresenterebbero pertanto «informazioni precise o elementi del fascicolo», ai sensi delle disposizioni applicabili. In primo luogo, il Consiglio sosterrebbe erroneamente e senza prove che il ricorrente è Armando Liwanag. In secondo luogo, il Consiglio sosterrebbe erroneamente e senza prove che il ricorrente è il dirigente o il capo del «partito comunista delle Filippine, ivi compreso il New People’s Army (NPA)». In terzo luogo, il Consiglio presenterebbe erroneamente e senza prove il ricorrente come «patrocinatore dell’uso della violenza», malgrado il suo ruolo nel processo di pace nelle Filippine. In quarto luogo, il Consiglio affermerebbe erroneamente e senza prove che il ricorrente ha fornito istruzioni all’NPA per presunti attacchi terroristici nelle Filippine.
Inoltre, né il Raad van State nel 1995 né la rechtbank nel 1997 sarebbero stati competenti per avviare indagini o procedimenti penali con riferimento a un atto terroristico. In tal senso, benché il Raad van State e la rechtbank siano autorità giudiziarie, esse non potrebbero essere considerate come «autorità competenti», ai sensi delle disposizioni applicabili.
Peraltro, il Consiglio avrebbe interpretato la sentenza del Raad van State del 1995 e la decisione della rechtbank in maniera totalmente erronea.
In primo luogo, la rechtbank non avrebbe «confermato» la sentenza del Raad van State del 1995, dal momento che la questione sottopostale era totalmente diversa da quella sottoposta al Raad van State. Per un verso, infatti, il Raad van State avrebbe dovuto risolvere la questione se il Ministro della Giustizia olandese potesse applicare al ricorrente la disposizione dell’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra 28 luglio 1951, relativa allo status dei rifugiati, modificata dal protocollo di New York (in prosieguo: la «convenzione di Ginevra»), per negargli lo status di rifugiato. Il Raad van State avrebbe risolto tale questione in senso negativo riconoscendo al ricorrente lo status di rifugiato ai sensi dell’art. 1, lett. A, della convenzione citata. Per altro verso, la rechtbank avrebbe dovuto risolvere la questione se il Ministro della Giustizia olandese potesse legittimamente rifiutarsi di concedere al ricorrente un permesso di soggiorno nei Paesi Bassi, benché fosse stato riconosciuto come rifugiato, per motivi di interesse generale. Il solo punto su cui la rechtbank avrebbe «confermato» la sentenza del Raad van State del 1995 riguarderebbe l’inapplicabilità dell’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra nei confronti del ricorrente.
In secondo luogo, i giudici olandesi non avrebbero concluso o constatato, di fatto, che il ricorrente fosse «responsabile di un certo numero di attacchi terroristici nelle Filippine», questione che peraltro non era mai stata loro sottoposta. La rechtbank avrebbe dovuto pronunciarsi sulla questione se il Ministro della Giustizia potesse rifiutarsi di concedere un permesso di soggiorno al ricorrente «per gravi motivi di interesse generale» e, in particolare, tenuto conto dell’«interesse essenziale dello Stato olandese, vale a dire l’integrità e la credibilità dei Paesi Bassi quale Stato sovrano, segnatamente per quanto concerne le sue responsabilità rispetto agli altri Stati». Sarebbe evidente che il concetto di «interesse generale» non equivarrebbe a quello cui si riferisce l’espressione «commettere o favorire un atto terroristico». Del pari, il Raad van State avrebbe dovuto pronunciarsi sull’applicabilità dell’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra. In tale occasione, il Raad van State avrebbe ritenuto che gli elementi probatori forniti dai servizi di sicurezza olandesi «non offr[iva]no (…) una base fattuale sufficiente per sorreggere la conclusione secondo cui il [ricorrente] [aveva] diretto le operazioni [terroristiche dell’NPA nelle Filippine] e ne [era] responsabile in misura tale da potersi ritenere che esist[evano] seri motivi per ritenere che il [ricorrente] [avesse] effettivamente commesso i gravi crimini di cui [all’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra]».
In terzo luogo, i giudici olandesi non avrebbero concluso nel senso che il ricorrente «manteneva contatti con organizzazioni terroristiche nel mondo intero». Nella sua decisione, la rechtbank si sarebbe limitata a riferirsi incidentalmente a «indicazioni di contatti personali tra il ricorrente e rappresentanti di organizzazioni terroristiche». Il ricorrente nega di aver avuto simili contatti e sottolinea di non aver avuto accesso ai documenti dei servizi di sicurezza olandesi su cui si basa tale considerazione della rechtbank, il che rappresenta a suo avviso una violazione dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950. In ogni caso, il ricorrente sostiene che semplici contatti con membri di un’organizzazione considerata come terroristica dalle autorità nazionali non rappresentano, di per sé stessi, un atto di partecipazione o di agevolazione di un atto terroristico ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
Infine, per quanto riguarda, da un lato, la Sanctieregeling (v. sentenza Sison, punto 80) e, d’altro lato, la decisione americana (v. sentenza Sison, punto 79), il ricorrente rileva come si tratti di decisioni assunte da autorità amministrative e non di decisioni assunte da autorità giudiziarie o equivalenti. Tali decisioni non potrebbero quindi essere considerate come assunte da un’«autorità competente», ai sensi delle disposizioni applicabili.
Quanto al fatto, invocato dal Consiglio, che la decisione americana è «suscettibile di ricorso in base al diritto americano», il ricorrente sostiene che ciò non la rende tuttavia una decisione di un’autorità giudiziaria. Egli aggiunge che se non ha ancora proposto ricorso avverso tale decisione è proprio in quanto gli mancano i mezzi economici per farlo, in ragione del congelamento dei suoi capitali in base alla decisione 2007/445, e non per ragioni di acquiescenza.
Il Consiglio sostiene che le condizioni legali sancite dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 risultano soddisfatte nella specie.
In primo luogo esso afferma, per un verso, che tutte le allegazioni fattuali formulate nelle esposizioni dei motivi allegate alle lettere di notifica sono esatte e, per altro verso, sostiene di aver correttamente interpretato la sentenza del Raad van State del 1995 nonché la decisione della rechtbank. A suo avviso, il modo in cui ricorrente presenta tali fatti, tale sentenza e tale decisione è erroneo e ingannevole.
A tal proposito, il Consiglio fa riferimento alla descrizione dei procedimenti amministrativi e giudiziari riguardanti il ricorrente nei Paesi Bassi, nonché al sunto della sentenza del Raad van State del 1995 e della decisione della rechtbank contenuti ai punti 49, 50 e 56-70 della sentenza Sison. Alla luce di tali elementi, a torto il ricorrente riterrebbe non dimostrate le affermazioni del Consiglio secondo cui: egli è il dirigente del CPP, ivi compreso l’NPA, ha patrocinato il ricorso alla violenza, ha diretto o tentato di dirigere l’NPA, gruppo responsabile di un certo numero di attacchi terroristici nelle Filippine ed ha mantenuto contatti con organizzazioni terroristiche nel mondo intero. Sarebbe erronea anche l’asserzione del ricorrente secondo cui egli sarebbe stato riconosciuto come rifugiato dal Raad van State e dalla rechtbank. In realtà, il ricorrente non avrebbe mai ottenuto lo status di rifugiato né il permesso di soggiorno nei Paesi Bassi, il che sarebbe stato confermato dalla rechtbank.
Quanto all’affermazione del ricorrente secondo cui non avrebbe potuto difendersi utilmente dinanzi alla rechtbank, non avendo avuto accesso a taluni elementi del fascicolo, ritenuti confidenziali (v. precedente punto 78), il Consiglio risponde, per un verso, che tale argomento riguarda la procedura dinanzi al giudice nazionale competente e, per altro verso, che il ricorrente aveva accettato, all’epoca, che gli elementi del fascicolo in questione fossero esaminati dal presidente della rechtbank e presi in considerazione dal medesimo senza che gli fossero stati comunicati, come emergerebbe dal punto 6 della decisione della rechtbank (v., del pari, sentenza Sison, punto 62).
Il Consiglio osserva, in secondo luogo, che il Raad van State e la rechtbank hanno considerato dimostrati i fatti menzionati nell’esposizione dei motivi allegata alla lettera di notifica e rammentati al precedente punto 83. Tali fatti rientrano, a suo modo di vedere, nell’ambito di applicazione dell’art. 1, n. 3, iii), lett. i) (minaccia di commettere un atto terroristico) e j) (direzione di un gruppo terroristico), della posizione comune 2001/931. Il Consiglio ritiene quindi che l’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 sia stato correttamente applicato alla situazione del ricorrente e ritiene inoltre di non aver commesso in proposito alcun errore manifesto di valutazione, il solo che possa essere sottoposto ad un controllo giurisdizionale ad opera del Tribunale (sentenza Sison, punto 206).
Il Consiglio rileva, in terzo luogo, con riferimento alle decisioni assunte dalle autorità amministrative olandesi e americane nei confronti del ricorrente (v. precedente punto 79), che l’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 non richiede che la decisione dell’autorità nazionale competente sia necessariamente assunta da un’autorità giudiziaria. Esso sottolinea peraltro che tali decisioni possono essere sottoposte a riesame ad opera dei giudici olandesi e americani. In ogni caso, il Consiglio sostiene di aver fondato le decisioni impugnate non sulle decisioni in questione, bensì sulla sentenza del Raad van State del 1995 e sulla decisione della rechtbank.
Giudizio del Tribunale
Si deve in primo luogo esaminare la censura del ricorrente secondo cui le allegazioni fattuali contenute nelle esposizioni dei motivi allegate alle lettere del Consiglio del 23 aprile e e del sarebbero erronee e prive di fondamento. Tale censura è sostanzialmente identica a quella, sviluppata nell’ambito del primo motivo, secondo cui la motivazione allegata alle lettere di notifica sarebbe manifestamente erronea (v. punto 55 supra).
Si deve tuttavia necessariamente rilevare che le allegazioni di cui trattasi — fatta salva quella secondo cui il ricorrente sarebbe Armando Liwanag, che tuttavia è totalmente irrilevante nella fattispecie — risultano debitamente confortate dagli elementi del fascicolo sottoposti al Tribunale e, in particolare, dalle constatazioni fattuali sovranamente operate dal Raad van State e riprese dalla rechtbank, le quali hanno autorità di cosa giudicata. È sufficiente rinviare, in proposito, ai punti 46-70 della sentenza Sison, riprodotti anche al successivo punto 106.
Di conseguenza, le censure del ricorrente basate su un errore, eventualmente manifesto, di valutazione dei fatti devono essere respinte.
In secondo luogo devono essere esaminate, in maniera congiunta, le censure del ricorrente secondo cui né la sentenza del Raad van State del 1995, né la decisione della rechtbank, né la Sanctieregeling, né la decisione americana costituirebbero decisioni di autorità competenti ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
A tale riguardo, il Tribunale ricorda di avere precisato nelle sentenze OMPI, PMOI I, e 4 dicembre 2008, causa
T-284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio (Racc. pag. II-3487; in prosieguo: la «sentenza PMOI II»)
quali siano: a) le condizioni di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001; b) l’onere della prova incombente al Consiglio in tale contesto; c) la portata del controllo giurisdizionale in materia.
Come il Tribunale ha rilevato ai punti 115 e 116 della sentenza OMPI, al punto 130 della sentenza PMOI, e al punto 50 della sentenza PMOI II, gli elementi di fatto e di diritto che possono condizionare l’applicazione di una misura di congelamento dei capitali ad una persona, gruppo o entità sono stabiliti dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, ai sensi del quale il Consiglio, all’unanimità, redige, rivede e modifica l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità ai quali si applica il detto regolamento, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, nn. 4-6, della posizione comune 2001/931. L’elenco di cui trattasi deve quindi essere redatto, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino che da parte di un’autorità competente è stata adottata una decisione nei confronti delle persone, dei gruppi e delle entità menzionati, sia che si tratti dell’avvio di indagini o di azioni penali per un atto di terrorismo, o per il tentativo di commetterlo, o per la partecipazione o l’agevolazione di un tale atto, basata su prove o indizi seri e credibili, sia che si tratti della condanna per tali fatti. Si intende per «autorità competente» un’autorità giudiziaria ovvero, se le autorità giudiziarie non hanno alcuna competenza in materia, un’autorità competente equivalente in tale settore. Inoltre, i nomi delle persone e delle entità riprese sull’elenco devono formare oggetto di un riesame a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, per garantire che la loro conferma sull’elenco rimanga giustificata, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931.
Al punto 117 della sentenza OMPI, al punto 131 della sentenza PMOI, e al punto 51 della sentenza PMOI II, il Tribunale ha dedotto da tali disposizioni che il procedimento che può condurre ad una misura di congelamento dei capitali ai sensi della normativa pertinente si svolge su due livelli, uno nazionale e l’altro comunitario. In un primo momento, un’autorità nazionale competente, in linea di principio un’autorità giudiziaria, deve adottare nei confronti dell’interessato una decisione che soddisfi la definizione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Se si tratta di una decisione di avvio di inchieste o di azioni penali, essa deve essere basata su prove o indizi seri e credibili. In un secondo momento, il Consiglio, all’unanimità, deve decidere di includere l’interessato nell’elenco controverso, sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione di una tale decisione. In seguito, il Consiglio deve accertarsi, a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, che la presenza dell’interessato nell’elenco controverso resti giustificata. A tale riguardo, la verifica dell’esistenza di una decisione di un’autorità nazionale che soddisfi la detta definizione sembra una condizione preliminare per l’adozione, da parte del Consiglio, della decisione iniziale di congelamento dei capitali, mentre la verifica delle conseguenze riservate a tale decisione a livello nazionale sembra indispensabile nell’ambito dell’adozione di una successiva decisione di congelamento dei capitali.
Al punto 123 della sentenza OMPI, al punto 132 della sentenza PMOI I e al punto 52 della sentenza PMOI II, il Tribunale ha peraltro rammentato che, ai sensi dell’art. 10 CE, i rapporti tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono regolati da doveri reciproci di leale cooperazione (v. sentenza della Corte 16 ottobre 2003, causa
C-339/00, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I-11757, punti 71 e 72 e giurisprudenza ivi citata)
. Tale principio è di applicazione generale e si impone, in particolare, nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale [comunemente denominata «giustizia e affari interni» (GAI)], disciplinata dal titolo VI del Trattato UE, la quale è d’altra parte interamente fondata sulla cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni (sentenza della Corte , causa
C-105/03, Pupino, Racc. pag. I-5285, punto 42)
.
Al punto 124 della sentenza OMPI, al punto 133 della sentenza PMOI I e al punto 53 della sentenza PMOI II, il Tribunale ha stabilito che, in un caso di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, disposizioni che instaurano una forma di cooperazione specifica tra il Consiglio e gli Stati membri nell’ambito della lotta comune al terrorismo, tale principio comporta, per il Consiglio, l’obbligo di rimettersi, per quanto possibile, alla valutazione dell’autorità nazionale competente, quanto meno se si tratta di un’autorità giudiziaria, in particolare riguardo all’esistenza di «prove o indizi seri e credibili» sui quali si fonda la decisione di quest’ultima.
Come è stato dichiarato al punto 134 della sentenza PMOI I e al punto 54 della sentenza PMOI II, emerge da quanto precede che, pur gravando effettivamente sul Consiglio l’onere della prova che il congelamento dei capitali di una persona, gruppo o entità è o resta legalmente giustificato alla luce della normativa pertinente, tale onere ha un oggetto relativamente ristretto al livello del procedimento comunitario di congelamento dei capitali. Nel caso di una decisione iniziale di congelamento dei capitali, esso ha ad oggetto essenzialmente l’esistenza di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione nei confronti dell’interessato, da parte di un’autorità nazionale, di una decisione che soddisfi la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Peraltro, nel caso di una decisione successiva di congelamento dei capitali, a seguito di riesame, l’onere della prova ha essenzialmente ad oggetto la questione se il congelamento dei capitali resti giustificato alla luce di tutte le circostanze rilevanti della fattispecie e, in modo particolare, del seguito dato a tale decisione da parte dell’autorità nazionale competente.
Quanto al controllo esercitato dal Tribunale, esso ha riconosciuto, al punto 159 della sentenza OMPI, al punto 137 della sentenza PMOI I e al punto 55 della sentenza PMOI II, che il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare sanzioni economiche e finanziarie sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, conformemente ad una posizione comune adottata in base alla politica estera e di sicurezza comune. Tale potere discrezionale riguarda, in particolare, le considerazioni di opportunità sulle quali si fondano siffatte decisioni.
Tuttavia, se è vero che il Tribunale riconosce al Consiglio un margine discrezionale in materia, ciò non implica che esso debba astenersi dal controllare l’interpretazione dei dati rilevanti fornita da tale istituzione (v. sentenze PMOI I, punto 138, e PMOI II, punto 55). Infatti, il giudice comunitario è tenuto, in particolare, non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Tuttavia, nell’ambito di tale controllo, egli non è tenuto a sostituire la propria valutazione d’opportunità a quella del Consiglio (v., per analogia, sentenza della Corte 22 novembre 2007, causa
C-525/04 P, Spagna/Lenzing, Racc. pag. I-9947, punto 57 e giurisprudenza ivi citata)
.
Nella fattispecie, va verificato anzitutto, in conformità a tale giurisprudenza, se le decisioni impugnate siano state assunte sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino che nei confronti del ricorrente è stata assunta una decisione che corrisponde alla definizione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
A tale proposito, le esposizioni dei motivi allegate alle lettere del Consiglio del 23 aprile e 29 giugno 2007 e del indirizzate al ricorrente si riferiscono a quattro decisioni che potrebbero a priori essere considerate come assunte da autorità competenti ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, vale a dire: la sentenza del Raad van State del 1995, la decisione della rechtbank, la Sanctieregeling e la decisione americana.
Tuttavia, nel suo controricorso (punto 31), il Consiglio ha sostenuto che, ai fini del presente procedimento, pur essendosi ritenuto legittimato a considerare anche la Sanctieregeling e la decisione americana come decisioni di autorità competenti ai sensi di tale disposizione, su cui avrebbe potuto basare la propria decisione, esso si richiama solamente alla sentenza del Raad van State del 1995 e alla decisione della rechtbank, che invoca come costitutive di decisioni siffatte.
All’udienza, il Consiglio e il Regno dei Paesi Bassi hanno espressamente confermato tale punto, in risposta a una questione sollevata dal Tribunale, precisando che effettivamente la sentenza del Raad van State del 1995 e la decisione della rechtbank rappresentano le due sole decisioni assunte da autorità competenti, ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, sulle quali si basano le decisioni impugnate. Il Consiglio ha aggiunto che la Sanctieregeling e la decisione americana erano state da lui prese in considerazione, nell’ambito dell’esercizio del suo potere discrezionale, solo quali elementi fattuali destinati a corroborare le constatazioni svolte nelle due decisioni di cui trattasi, riguardanti l’implicazione continua del ricorrente nel CPP e nell’NPA.
Tali spiegazioni, conformi del resto a quelle già fornite dal Consiglio e dai Paesi Bassi nell’ambito della causa T-47/03 (v. sentenza Sison, punti 211 e 222), equivalgono ad una confessione giudiziale che deve andare a vantaggio del ricorrente, dal momento che esse non sono manifestamente incompatibili con lo stesso tenore letterale delle decisioni impugnate mediante il presente ricorso.
Peraltro, non risulta dimostrato — né è stato sostenuto — che le decisioni impugnate siano state assunte sulla base di un’altra decisione di un’autorità competente, ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. In particolare, non è dimostrato che il ricorrente sia o sia stato oggetto di una qualsiasi decisione di apertura di indagini, di azioni penali o di condanna nelle Filippine, in relazione con le presunte attività terroristiche del CPP e dell’NPA.
Di conseguenza, il Tribunale deve limitare il proprio controllo della legittimità delle decisioni impugnate, con riferimento ai citati requisiti imposti dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, al solo esame della sentenza del Raad van State del 1995 e della decisione della rechtbank.
In tal senso, si deve iniziare ricordando il contesto in cui sono intervenute la sentenza del Raad van State del 1995 e la decisione della rechtbank, nonché il contenuto e la portata esatti di tale sentenza e di tale decisione, così come definiti dal Tribunale ai punti 46-70 della sentenza Sison:
«46
Dal fascicolo emerge che il ricorrente, cittadino filippino, risiede nei Paesi Bassi dal 1987. Dopo che il governo filippino gli ha ritirato il passaporto, nel settembre 1988, egli ha formulato una domanda intesa ad ottenere lo status di rifugiato e ad ottenere un permesso di soggiorno nei Paesi Bassi, per motivi umanitari. Tale domanda è stata respinta con decisione del segretario di Stato per la Giustizia (in prosieguo: il “segretario di Stato”) del 13 luglio 1990, in base all’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra (…).
Posto che la domanda del ricorrente tesa alla revisione di tale decisione è stata implicitamente respinta dal segretario di Stato, il ricorrente ha presentato ricorso dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi), avverso tale implicita decisione di rigetto.
Con sentenza 17 dicembre 1992 (in prosieguo: la “sentenza del Raad van State del 1992”), il Raad van State ha annullato tale decisione implicita di rigetto. Tale giudice ha ritenuto, in sostanza, che il segretario di Stato non avesse precisato in maniera sufficiente quali presunti atti del ricorrente l’avessero portato a concludere nel senso che fosse ad esso applicabile l’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra. In tale contesto, il Raad van State ha sottolineato che i documenti che gli erano stati comunicati in via confidenziale dal segretario di Stato non chiarivano sufficientemente tale punto. Posto che non si poteva rimediare a tale oscurità mediante un’audizione in contraddittorio delle parti, visto il carattere confidenziale dei documenti in questione, il Raad van State ha ritenuto che le informazioni in essi contenute, non essendo chiare, non potessero essere interpretate in un senso sfavorevole per il ricorrente.
Con decisione 26 marzo 1993 il segretario di Stato ha nuovamente respinto la domanda del ricorrente tesa alla revisione della sua decisione . Tale decisione di rigetto è stata motivata, in via principale, sulla base dell’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra e, in via subordinata, sulla base dell’art. 15, secondo comma, della Vreemdelingenwet (legge olandese sugli stranieri), in considerazione degli interessi preminenti dello Stato olandese, vale a dire l’integrità e la credibilità dei Paesi Bassi quale Stato sovrano, in particolare in relazione con le sue responsabilità nei confronti degli altri Stati.
Su ricorso del ricorrente, il Raad van State, con sentenza 21 febbraio 1995 (in prosieguo: la “sentenza del Raad van State del 1995”), ha annullato tale decisione del segretario di Stato del .
In tale sentenza, il Raad van State ha constatato che il segretario di Stato aveva giustificato la propria decisione basandosi sui seguenti elementi di valutazione:
—
una lettera del Binnenlandse Veiligheidsdienst (servizio della sicurezza interna dei Paesi Bassi; in prosieguo: il “BVD”) del 3 marzo 1993, da cui emergerebbe, per un verso, che il ricorrente era il presidente e il capo del partito comunista delle Filippine (in prosieguo: il “CPP”) e, per altro verso, che il braccio militare del CPP, l’NPA, dipendeva dal comitato centrale del CPP e, pertanto, dal ricorrente;
—
le constatazioni del BVD secondo cui, da un lato, il ricorrente dirigeva di fatto l’NPA e, d’altro lato, l’NPA — e quindi l’interessato — era responsabile di un gran numero di atti terroristici nelle Filippine.
Il Raad van State ha segnalato i seguenti esempi di atti terroristici siffatti, indicati dal segretario di Stato nella sua decisione del 26 marzo 1993:
—
l’uccisione di 40 abitanti (per la maggior parte donne e bambini indifesi) del villaggio di Digos, nell’isola di Mindanao (Filippine), il 25 giugno 1989;
—
il passaggio per le armi di 14 persone, tra cui sei bambini, nel villaggio di Dipalog (Filippine), nell’agosto 1989;
—
l’esecuzione di quattro abitanti del villaggio di Del Monte (Filippine), il 16 ottobre 1991.
Il Raad van State ha rilevato inoltre che il segretario di Stato si era riferito alle epurazioni effettuate nel 1985 tra i ranghi del CPP e dell’NPA, nel corso delle quali si è stimato che fossero stati assassinati, senza altra forma di processo, 800 membri di tali organizzazioni.
Infine, il Raad van State ha osservato che, secondo il segretario di Stato, il BVD aveva altresì rilevato che il CPP e l’NPA mantenevano contatti con organizzazioni terroristiche nel mondo intero, e che erano stati inoltre rilevati contatti personali tra il ricorrente e taluni rappresentanti di organizzazioni siffatte.
Il Raad van State ha quindi preso conoscenza, secondo un procedimento speciale, di taluni elementi di carattere confidenziale del fascicolo del segretario di Stato nonché di taluni “elementi operativi” su cui si basava la lettera inviata a quest’ultimo dal BVD il 3 marzo 1993 (punto 51 supra).
Basandosi sugli elementi sopra citati, il Raad van State ha poi espresso il proprio giudizio nei termini seguenti:
“Il [Raad van State], sulla base degli elementi sopra citati, ritiene sufficientemente plausibile che il [ricorrente] fosse, all’epoca della decisione [del 26 marzo 1993], il presidente e il capo del CPP. Inoltre, i documenti giustificano la conclusione secondo cui l’NPA è subordinato al comitato centrale del CPP e la conclusione secondo cui, all’epoca della decisione [del ], il [ricorrente] ha quantomeno tentato di dirigere effettivamente l’NPA dai Paesi Bassi. Il [Raad van State] ritiene altresì sufficientemente plausibile, sulla sola base delle fonti pubbliche quali le relazioni di Amnesty International, che l’NPA sia responsabile di un gran numero di atti terroristici nelle Filippine. I documenti forniscono inoltre un fondamento fattuale alla conclusione secondo cui il [ricorrente] ha quantomeno tentato di dirigere le attività sopra indicate, esercitate sotto la responsabilità dell’NPA nelle Filippine. Dai documenti forniti emerge altresì che vi è un fondamento fattuale che sorregge la tesi del [segretario di Stato] secondo cui il CPP [e l’]NPA mantengono contatti con organizzazioni terroristiche nel mondo intero e secondo cui vi sono stati contatti personali tra il [ricorrente] e taluni rappresentanti di siffatte organizzazioni. I documenti di cui trattasi non offrono tuttavia un fondamento fattuale sufficiente per corroborare la conclusione secondo cui il [ricorrente] ha diretto le operazioni in questione e ne è responsabile in misura tale da potersi ritenere che vi sono serie ragioni per supporre che il [ricorrente] abbia effettivamente commesso i gravi crimini di cui [all’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra]. A tal proposito, il [Raad van State] ha espressamente tenuto conto del fatto che, come già rilevato dal medesimo nella sua sentenza , l’art. 1, lett. F, della convenzione [di Ginevra] deve essere interpretato restrittivamente”.
Pertanto, il [Raad van State] ritiene che il [segretario di Stato] non potesse concludere, sulla base della documentazione sopra indicata, nel senso che al [ricorrente] doveva essere negata la tutela della convenzione [di Ginevra].
Il Raad van State ha peraltro stabilito che il ricorrente aveva valide ragioni di temere una persecuzione qualora fosse stato rinviato nelle Filippine e che doveva quindi essere considerato come un rifugiato ai sensi dell’art. 1, lett. A, punto 2, della convenzione di Ginevra.
Il Raad van State ha quindi esaminato la fondatezza della motivazione fornita in via subordinata dal segretario di Stato per rifiutare l’ammissione del ricorrente nei Paesi Bassi per ragioni di interesse pubblico, sulla base dell’art. 15, secondo comma, della Vreemdelingenwet.
A tal proposito, il Raad van State ha stabilito, in particolare, quanto segue:
“Benché il [Raad van State] riconosca l’importanza dell’interesse fatto valere dal [segretario di Stato], tenuto conto segnatamente degli indizi da esso rilevati in ordine a contatti personali tra il [ricorrente] e taluni rappresentanti di organizzazioni terroristiche, ciò non può giustificare l’applicazione dell’art. 15, secondo comma, della Vreemdelingenwet, se non risulta garantito che il [ricorrente] sarà ammesso in un altro paese diverso dalle Filippine. Vi si oppone il fatto che un simile rifiuto di ammettere il [ricorrente] deve essere considerato contrario all’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”.
Successivamente a tale sentenza, con decisione 4 giugno 1996 il segretario di Stato ha respinto nuovamente la domanda del ricorrente tesa alla revisione della sua decisione . Pur ordinando al ricorrente di lasciare i Paesi Bassi, il segretario di Stato ha deciso che questi non sarebbe stato allontanato verso le Filippine fin quando avesse avuto valide ragioni per temere persecuzioni ai sensi della convenzione di Ginevra, ovvero un trattamento incompatibile con l’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).
Con decisione 11 settembre 1997 [(…) la rechtbank] ha respinto come infondato il ricorso proposto dal ricorrente avverso tale decisione del segretario di Stato del .
Nel corso del procedimento dinanzi alla rechtbank, tutti i documenti relativi all’indagine svolta dal BVD sulle attività del ricorrente nei Paesi Bassi e, segnatamente, la lettera di tale servizio al segretario di Stato del 3 marzo 1993 (punto 51 supra), nonché gli elementi operativi su cui essa si basa, sono stati comunicati in via confidenziale alla rechtbank. Il presidente della rechtbank ne ha avuto conoscenza mediante un procedimento speciale. Sulla base della relazione stesa dal suo presidente, la rechtbank ha deciso che era legittimo limitare la comunicazione di tali documenti al ricorrente. Dal momento che quest’ultimo ha dato l’autorizzazione prevista in tal senso dalla legge, la rechtbank ha comunque tenuto conto del contenuto di tali documenti per dirimere la controversia.
La rechtbank ha quindi valutato se la decisione impugnata dinanzi ad essa potesse essere confermata in diritto, nei limiti in cui rifiutava l’ammissione del ricorrente in veste di rifugiato e la concessione al medesimo di un permesso di soggiorno.
Quanto ai fatti su cui doveva basarsi la sua decisione, la rechtbank ha effettuato un rinvio alla sentenza del Raad van State del 1995.
Sulla base di tale sentenza, la rechtbank ha ritenuto che si dovesse ritenere dimostrato in diritto che l’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra non poteva essere opposto al ricorrente, che quest’ultimo aveva un giustificato timore di essere perseguitato ai sensi dell’art. 1, lett. A, di tale convenzione e dell’art. 15 della Vreemdelingenwet, e che l’art. 3 della CEDU ostava a che il ricorrente fosse allontanato, direttamente o indirettamente, verso il suo paese d’origine.
La rechtbank ha poi esaminato la questione se la sentenza del Raad van State del 1995 fornisse al segretario di Stato la possibilità di rifiutare l’ammissione del ricorrente in qualità di rifugiato, in applicazione dell’art. 15, secondo comma, della Vreemdelingenwet, ai termini del quale “l’ammissione può essere rifiutata solo per motivi gravi di interesse generale qualora tale rifiuto costringa lo straniero a recarsi immediatamente in un Paese tra quelli indicati al primo comma”, mentre il segretario di Stato non era riuscito a garantire l’ammissione del ricorrente in un paese diverso dalle Filippine.
In proposito, la rechtbank ha citato per esteso il punto della sentenza del Raad van State del 1995 riportato al precedente punto 59.
La rechtbank si è quindi pronunciata sulla questione se il segretario di Stato avesse correttamente esercitato, nella fattispecie, il suo potere di derogare alla norma secondo cui uno straniero è normalmente ammesso come rifugiato nei Paesi Bassi qualora questi invochi un giustificato timore di essere perseguitato ai sensi dell’art. 1, lett. A, della convenzione di Ginevra e qualora non esista alcun altro paese che lo accolga come richiedente asilo, circostanze che corrispondevano, ad avviso della rechtbank, a quelle della fattispecie. A tal proposito, la rechtbank ha così concluso:
“L[a r]echtbank ritiene che non si possa sostenere che il [segretario di Stato] non abbia utilizzato tale potere in maniera ragionevole nei confronti del [ricorrente], tenuto conto dell’’interesse essenziale dello Stato olandese, vale a dire l’integrità e la credibilità di Paesi Bassi quale Stato sovrano, segnatamente per quanto riguarda le sue responsabilità nei confronti degli altri Stati’, riconosciuto altresì dal [Raad van State]. I fatti su cui il [Raad van State] ha basato tale valutazione rivestono, anche per l[a r]echtbank, un’importanza decisiva. Non è stato dimostrato che il [segretario di Stato] avrebbe dovuto attribuire un diverso significato a tali fatti nel momento in cui è stata assunta la decisione [di cui trattasi nella fattispecie]. Le osservazioni del [ricorrente] quanto al cambiamento della situazione politica nelle Filippine e quanto al suo ruolo nelle negoziazioni tra le autorità Filippine e il [CPP] non vi incidono in alcun modo, dal momento che i motivi principali si basano su altre circostanze, come emerge dalla sentenza del [Raad van State]”.
La rechtbank ha pertanto respinto in quanto infondato il ricorso proposto dal ricorrente contro il rifiuto di ammetterlo in qualità di rifugiato nei Paesi Bassi.
La rechtbank ha altresì respinto come infondato il ricorso proposto dal ricorrente avverso il rifiuto di concedergli un permesso di soggiorno. Pronunciandosi più specificamente sulla questione se il segretario di Stato avesse assunto la propria decisione dopo una ragionevole ponderazione degli interessi, la rechtbank ha rinviato alla sua conclusione citata supra al punto 68 e ha aggiunto che a buon diritto il segretario di Stato aveva attribuito un minor peso agli interessi fatti valere, in proposito, dal ricorrente».
Considerandone il contenuto, la portata e il contesto, il Tribunale ritiene che né la sentenza del Raad van State del 1995, né la decisione della rechtbank rappresentino decisioni assunte da un autorità competente ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
Per un verso, tale sentenza e tale decisione non contengono evidentemente alcuna «condanna» del ricorrente, ai sensi di tali disposizioni.
Per altro verso, tale sentenza e tale decisione non rappresentano neppure decisioni di «apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico», ecc., ai sensi di queste stesse disposizioni.
A tal proposito, si deve ricordare che, per delimitare la portata di una disposizione di diritto comunitario, bisogna tener conto allo stesso tempo del suo dettato, del suo contesto e delle sue finalità (v. sentenza della Corte 8 dicembre 2005, causa
C-280/04, Jyske Finans, Racc. pag. I-10683, punto 34, e giurisprudenza ivi citata)
.
Orbene, il Tribunale ritiene che, sia in considerazione del dettato, del contesto e delle finalità delle disposizioni di cui trattasi nella fattispecie (v., in particolare, il primo ‘considerando’ dei motivi della posizione comune 2001/931), sia in considerazione del ruolo preminente svolto dalle autorità nazionali nel procedimento di congelamento dei capitali previsto dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 (v. sentenza Sison, punti 164 e segg.), una decisione di «apertura di indagini o di azioni penali», per poter essere validamente invocata dal Consiglio, deve iscriversi nell’ambito di un procedimento nazionale avente ad oggetto direttamente e principalmente l’applicazione di una misura di tipo preventivo o repressivo all’interessato, a titolo della lotta al terrorismo e in ragione della sua implicazione nello stesso. Non soddisfa tale requisito la decisione di un’autorità giudiziaria nazionale che si pronunci solamente a titolo accessorio e incidentale sulla possibile implicazione dell’interessato in un’attività siffatta, nell’ambito di una contestazione avente ad oggetto, ad esempio, diritti e obblighi di carattere civile.
Tale interpretazione restrittiva della nozione di «apertura di indagini o di azioni penali» è confermata, segnatamente, dalle varie versioni linguistiche dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
Orbene, nella fattispecie, il ricorrente sottolinea a giusto titolo che i procedimenti dinanzi al Raad van State e alla rechtbank non avevano assolutamente ad oggetto la repressione della sua eventuale partecipazione ad atti terroristici, ma riguardavano esclusivamente il controllo della legittimità della decisione del segretario di Stato per la Giustizia che rifiutava di riconoscergli lo status di rifugiato e di concedergli un permesso di soggiorno nei Paesi Bassi, in via principale sulla base dell’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra e, in subordine, sulla base dell’art. 15, secondo comma, della Vreemedelingenwet.
Se è vero che il Raad van State e la rechtbank hanno avuto conoscenza, in occasione di tali procedimenti, del fascicolo del servizio della sicurezza interna dei Paesi Bassi (in prosieguo: il «BVD») relativo alla presunta implicazione del ricorrente in talune attività terroristiche nelle Filippine, è altresì vero che non hanno tuttavia deciso di avviare alcuna indagine in ordine a tali fatti, né, tanto meno, hanno deciso di avviare azioni penali nei confronti del ricorrente.
Ne consegue che la sentenza del Raad van State del 1995 e la decisione della rechtbank non potevano essere considerate conformi ai requisiti di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e non potevano quindi giustificare, da sole, l’adozione di una decisione di congelamento dei capitali del ricorrente in base all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
In ogni caso, deve sottolinearsi che, quando il Consiglio intende adottare o mantenere, a seguito di riesame, una misura di congelamento dei capitali in forza del regolamento n. 2580/2001, sulla base di una decisione nazionale di «apertura di indagini o di azioni penali» per un atto terroristico, non può prescindere dai successivi sviluppi di tali indagini o di tali azioni penali (v., in tal senso, sentenze PMOI I e PMOI II). È infatti possibile che un’indagine di polizia o di sicurezza si chiuda senza avere alcun seguito sul piano giudiziario, non avendo consentito di raccogliere prove sufficienti, o che un procedimento istruttorio giudiziario sia oggetto di un non luogo a procedere per le stesse ragioni. Del pari, una decisione di avviare un’azione penale può sfociare in un’archiviazione ovvero in un’assoluzione. Sarebbe inammissibile che il Consiglio non tenesse conto di tali elementi, che fanno parte dell’insieme dei dati rilevanti da prendersi in considerazione per valutare la situazione (v. punto 98 supra). Una diversa decisione sul punto significherebbe conferire al Consiglio e agli Stati membri il potere esorbitante di sottoporre all’infinito a congelamento i capitali di un soggetto al di fuori di qualsiasi controllo giurisdizionale e a prescindere dall’esito dei procedimenti giudiziari eventualmente seguiti.
Si dovrebbe quindi, nella fattispecie, tener conto della valutazione effettuata dal Raad van State e dalla rechtbank in ordine alla serietà e alla credibilità delle prove o degli indizi raccolti dal BVD nel corso della sua indagine. Orbene, non è manifestamente palese che tali valutazioni corroborino la tesi attualmente sostenuta dal Consiglio e dai Paesi Bassi. Certamente, tali giudici hanno ritenuto «sufficientemente plausibil[i]» o tali da offrire «un fondamento fattuale alla (…) tesi del segretario di Stato» un certo numero di elementi contenuti nel fascicolo del BVD, in relazione, segnatamente, con le allegazioni secondo cui il ricorrente avrebbe «quanto meno tentato di fornire direttive riguardanti le attività [terroristiche] esercitate sotto la responsabilità dell’NPA nelle Filippine» e quelle relative ai «contatti personali» che avrebbe mantenuto con taluni rappresentanti di organizzazioni terroristiche nel mondo intero. Tuttavia, tali giudici hanno in definitiva ritenuto che gli elementi in questione «non offr[iva]no (…) una base fattuale sufficiente per sorreggere la conclusione secondo cui il [ricorrente] [aveva] diretto le operazioni [terroristiche dell’NPA nelle Filippine] e ne [era] responsabile in misura tale da potersi ritenere che esist[evano] seri motivi per ritenere che il [ricorrente] [avesse] effettivamente commesso (…) gravi crimini» ai sensi dell’art. 1, lett. F, della convenzione di Ginevra. Peraltro, se la rechtbank ha accolto la tesi formulata in subordine dal segretario di Stato, secondo cui quest’ultimo poteva rifiutare di ammettere il ricorrente nei Paesi Bassi in qualità di rifugiato e di rilasciare un permesso di soggiorno per motivi di interesse generale, sulla base dell’art. 15, secondo comma, della Vreemedelingenwet, giustamente il ricorrente osserva che la nozione di «interesse generale» ai sensi di tale disposizione, e più particolarmente «l’integrità e la credibilità dei Paesi Bassi quale Stato sovrano, segnatamente per quanto riguarda le sue responsabilità nei confronti degli altri Stati», non corrisponde in alcun modo al criterio di «terrorismo» accolto dal Consiglio nella posizione comune 2001/931 e nel regolamento n. 2580/2001.
Vi è ben di più, dal momento che emerge dal fascicolo sottoposto al Tribunale che, sulla base delle informazioni raccolte dal BVD, il pubblico ministero olandese ha ritenuto che non sussistessero elementi tali da consentire l’avvio di un’indagine penale nei confronti del ricorrente nei Paesi Bassi.
Quest’ultimo invoca, in tal senso, una dichiarazione ufficiale del Ministro degli Affari esteri olandese dell’epoca, sig. J. De Hoop Scheffer, in risposta ad una questione parlamentare proposta il 16 agosto 2002 nei seguenti termini: «[i] Paesi Bassi hanno indagato in maniera indipendente in merito alle accuse di terrorismo [riguardanti il CPP, l’NPA e il sig. Sison]? In caso di risposta affermativa, da quando e in che modo?». In risposta a tale questione, il sig. De Hoop Scheffer ha informato il Parlamento olandese (Tweede kamer der Staten-Generaal), in data , di quanto segue:
«I Paesi Bassi hanno indagato sulle attività del CPP, [dell’] NPA e del sig. Sison nei Paesi Bassi. Ciò emerge, in particolare, dalla relazione annuale 2001 del [BVD, nel frattempo divenuto Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst o AIVD (Servizio generale di informazione e di sicurezza)] (…). Sulla base, segnatamente, degli indizi dell’AIVD secondo cui il CPP [e l’]NPA [sono] dirett [i] a partire dai Paesi Bassi, si è esaminato, sotto la responsabilità del pubblico ministero, se vi fossero elementi sufficienti per avviare un’indagine penale. È emerso che non era così».
Quindi, risulta ufficialmente attestato che, alla data dell’8 ottobre 2002, vale a dire meno di tre settimane prima dell’iniziale inclusione del ricorrente nell’elenco controverso, effettuata il , il pubblico ministero olandese, che il Regno dei Paesi Bassi ha definito in udienza come un’autorità giudiziaria indipendente, riteneva che il fascicolo del BVD e dell’AIVD non contenesse prove o indizi sufficientemente seri e credibili da consentire l’apertura di indagini o di azioni penali nei Paesi Bassi, nei confronti del ricorrente, per un atto terroristico in relazione con la sua implicazione nelle attività del CPP e/o dell’NPA.
Di conseguenza, e in ogni caso, il Tribunale ritiene che né la sentenza del Raad van State del 1995, né la decisione della rechtbank potessero essere considerate, alla data di adozione delle decisioni impugnate, come ancora rispondenti ai requisiti dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Esse non potevano quindi giustificare legalmente l’adozione, in tale data, delle decisioni in questione, ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, devono essere respinte le censure del ricorrente vertenti su un errore, eventualmente manifesto, di valutazione dei fatti, mentre deve essere accolta, per quanto riguarda la sentenza del Raad van State del 1995 e la decisione della rechtbank, la sua censura principale secondo cui le condizioni legali enunciate dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 non sono soddisfatte.
Tenuto conto di quanto esposto supra ai punti 100-105, il riconoscimento della fondatezza di tale censura deve necessariamente comportare l’annullamento delle decisioni 2007/445 e 2007/868, nei limiti in cui esse riguardano il ricorrente, senza che sia necessario quindi esaminare gli altri motivi invocati da quest’ultimo.
Sulle conclusioni di annullamento delle decisioni 2008/343, 2008/583 e 2009/62 nonché del regolamento n. 501/2009
Argomenti delle parti
Pur basandosi, mutatis mutandis, sui motivi e sugli argomenti già dedotti a sostegno delle proprie conclusioni di annullamento delle decisioni 2007/445 e 2007/868, il ricorrente sviluppa un’argomentazione nuova a sostegno delle proprie conclusioni di annullamento delle decisioni 2008/343, 2008/583 e 2009/62, nonché del regolamento n. 501/2009. Tale argomentazione verte, più specificamente, sui nuovi elementi invocati dal Consiglio nell’esposizione dei motivi allegata alla sua lettera del 25 febbraio 2008 (v. punto 14 supra).
A tal proposito, il ricorrente sostiene anzitutto che il Consiglio ha effettuato un’interpretazione manifestamente erronea e una presentazione ingannevole della sentenza della rechtbank del 13 settembre 2007 e della sentenza della corte d’appello dell’Aia del , che sarebbero legate a un’indagine penale avviata nei suoi confronti nei Paesi Bassi, il , per aver istigato a commettere taluni omicidi nelle Filippine.
In primo luogo, infatti, in tali due decisioni, prodotte quali allegati 4 e 5 dell’atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 luglio 2008, i giudici in questione avrebbero ritenuto che non vi era alcun indizio concreto di un’implicazione criminale diretta del ricorrente nei fatti di cui trattasi, tali da giustificare il suo mantenimento in regime di detenzione preventiva. Peraltro, la sentenza della rechtbank sarebbe stata annullata e sostituita dalla sentenza della corte d’appello e sarebbe pertanto totalmente irrilevante.
In secondo luogo, come il ricorrente avrebbe indicato al Consiglio già prima dell’adozione della decisione 2008/343, le accuse di cui trattasi sarebbero già state respinte nel merito, come motivate da «considerazioni politiche», con sentenza della Corte suprema delle Filippine datata 2 luglio 2007 (allegato 9 al ricorso). Sarebbe quindi inammissibile che i medesimi fatti siano stati oggetto di un’indagine penale nei Paesi Bassi.
In terzo luogo, il Consiglio avrebbe altresì omesso di prendere in considerazione la decisione del rechter-commissaris (giudice dell’istruzione) del 21 novembre 2007 che chiudeva l’indagine preliminare per mancanza di prove serie (allegato 6 all’atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’).
Il ricorrente sostiene, poi, che le citate decisioni dei tre organi giurisdizionali olandesi nel procedimento penale ad esso relativo, nonché la decisione della Corte suprema delle Filippine non rivelano alcuna prova o indizio seri e credibili della sua partecipazione ad una qualsivoglia attività terroristica, ma fanno emergere il contrario. Peraltro, gli atti presi in considerazione nell’ambito del procedimento penale nei Paesi Bassi non sarebbero atti terroristici ai sensi della posizione comune 2001/931.
Il Consiglio replica che la rechtbank ha concluso, nella sua sentenza del 13 settembre 2007, che numerosi elementi indicavano che il ricorrente era stato legato al comitato centrale del partito comunista delle Filippine e al suo braccio armato, l’NPA. Detto giudice avrebbe altresì stabilito che esistevano elementi da cui emergeva che il ricorrente svolgeva ancora un ruolo preminente nell’ambito delle attività clandestine del comitato centrale del partito comunista delle Filippine e dell’NPA. In appello, la corte d’appello dell’Aia avrebbe concluso, nella sua sentenza del , che il fascicolo conteneva numerosi elementi da cui emergeva che il ricorrente aveva continuato a svolgere un ruolo preminente nell’ambito del partito comunista delle Filippine, nel corso dei suoi numerosi anni di esilio.
Il Consiglio ritiene che queste due decisioni corroborino in maniera diretta la sua posizione secondo cui il ricorrente è stato implicato in atti terroristici e che nei suoi confronti sono state assunte decisioni ad opera di autorità competenti ai sensi della posizione comune 2001/931.
Quanto alla conclusione della corte d’appello dell’Aia, secondo cui non sarebbe stato dimostrato alcun collegamento diretto tra il ruolo del ricorrente nell’ambito del partito comunista delle Filippine e gli attacchi omicidi nelle Filippine oggetto dei capi d’imputazione fatti valere nei suoi confronti, il Consiglio la considera irrilevante dal momento che egli non intende basarsi sulla colpevolezza del ricorrente rispetto a tali crimini, bensì sul ruolo di primo piano che ha svolto nel partito comunista delle Filippine malgrado il suo esilio nei Paesi Bassi. Lo stesso varrebbe per quanto riguarda la chiusura dell’indagine penale preliminare.
Giudizio del Tribunale
Deve rilevarsi che la sentenza della rechtbank del 13 settembre 2007 e la sentenza della corte d’appello dell’Aia del rappresentano decisioni assunte nell’ambito di un’indagine penale preliminare avviata nei confronti del ricorrente nei Paesi Bassi, il , per aver partecipato o per aver istigato a commettere taluni omicidi o tentati omicidi nelle Filippine, tra il 2003 e il 2004, a seguito di dissensi interni nell’ambito del CPP.
Ciò posto, non è dimostrato, ne è stato affermato, che tali omicidi o tentati omicidi, anche a supporre che possano essere imputati al ricorrente, siano qualificabili come atti terroristici ai sensi dell’art. 1, n. 3, della posizione comune 2001/931.
Si deve necessariamente rilevare quindi che, al pari della sentenza del Raad van State del 1995 e della decisione della rechtbank, la sentenza della rechtbank del 13 settembre 2007 e la sentenza della corte d’appello dell’Aia del non soddisfano i requisiti indicati dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
A prescindere dal seguito che ha avuto l’indagine penale preliminare di cui trattasi e, segnatamente, dalla decisione del rechter-commissaris del 21 novembre 2007 che chiudeva la stessa per mancanza di prove serie, tali sentenze non potevano quindi, in alcun caso, giustificare legalmente l’adozione delle decisioni e del regolamento impugnati ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
Del resto, come il Consiglio ha sostenuto nei suoi scritti difensivi e come ha espressamente confermato all’udienza, la sentenza della rechtbank del 13 settembre 2007 e la sentenza della corte d’appello dell’Aia del non sono invocate, nelle esposizioni dei motivi allegate alle sue lettere del , e e del , quali decisioni di autorità competenti ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, bensì quali elementi di fatto destinati a corroborare le constatazioni effettuate dal Raad van State nella sua sentenza del 1995 e dalla rechtbank nella sua decisione, in merito all’implicazione continua del ricorrente nel CPP e nell’NPA. La stessa constatazione deve essere svolta per quanto riguarda l’esposizione dei motivi allegata alla lettera del Consiglio del .
Tenuto conto di quanto esposto sopra, nell’ambito dell’esame del secondo motivo d’annullamento delle decisioni 2007/445 e 2007/868, tali considerazioni devono necessariamente comportare l’annullamento delle decisioni 2008/343, 2008/583 e 2009/62 nonché del regolamento n. 501/2009, nei limiti in cui tali atti riguardano il ricorrente, senza che si debbano esaminare le altre censure invocate da quest’ultimo.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 1, del regolamento di procedura, si provvede sulle spese con la sentenza o l’ordinanza che pone fine alla causa.
Nella fattispecie, la presente sentenza non pone fine alla causa, dal momento che il procedimento è stato sospeso, per quanto riguarda il ricorso per risarcimento danni ai sensi degli artt. 235 CE e 288 CE, fino alla data della sua pronuncia (v. punto 27 supra).
Di conseguenza, le spese devono essere riservate.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione del Consiglio 28 giugno 2007, 2007/445/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE, la decisione del Consiglio , 2007/868/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/445/CE, la decisione del Consiglio , 2008/343/CE, che modifica la decisione 2007/868, la decisione del Consiglio , 2008/583/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/868/CE, la decisione del Consiglio , 2009/62/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2008/583/CE, e il regolamento (CE) del Consiglio , n. 501, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2009/62 sono annullati, nei limiti in cui tali atti riguardano Jose Maria Sison.

2)
Le spese sono riservate.

Forwood
Šváby
Moavero Milanesi
Così deciso e pronunciato in pubblica udienza a Lussemburgo il 30 settembre 2009.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.