CELEX: 62006CJ0487
Hogere voorziening
Staatssteun
Milieuheffing op aggregaten in Verenigd Koninkrijk

Met haar hogere voorziening verzoekt British Aggregates Association (hierna: „BAA” of „rekwirante”) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 13 september 2006, British Aggregates/Commissie (
T-210/02, Jurispr. blz. II-2789
; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping door het Gerecht van haar beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(2002) 1478 definitief van de Commissie van 24 april 2002 betreffende staatssteundossier N 863/01 — Verenigd Koninkrijk/Heffing over aggregaten (hierna: „litigieuze beschikking”).
Voorgeschiedenis van het geding
De aan het geding ten grondslag liggende feiten zijn als volgt uiteengezet in de punten 1 tot en met 25 van het bestreden arrest:
„1
British Aggregates Association is een vereniging van kleine zelfstandige ondernemingen die steengroeven exploiteren in het Verenigd Koninkrijk. Zij heeft 55 leden, die meer dan 100 steengroeven exploiteren.
Aggregaten zijn chemisch inerte granuleuze materialen die worden gebruikt in de sector bouw en openbare werken. Zij kunnen als zodanig worden gebruikt, bijvoorbeeld als bouwremblai of ballast, of worden gemengd met bindmiddelen zoals cement (waardoor beton kan worden verkregen) of bitumen. Bepaalde natuurlijk granuleuze materialen zoals zand en grind kunnen door zeven worden verkregen. Andere materialen, zoals hard gesteente, moeten vóór het zeven worden verpulverd. Aggregaten die voor diverse doeleinden worden gebruikt, moeten aan de desbetreffende specificaties beantwoorden. De fysische eigenschappen van het oorspronkelijke materiaal bepalen of het voor het beoogde gebruik geschikt is. Zo zijn de specificaties ter zake van bouwremblai minder dwingend dan die voor de grondlagen van wegen, welke specificaties op hun beurt minder dwingend zijn dan die voor intensief gebruikte oppervlakten zoals slijtlagen van wegen of spoorwegballast. Meer materialen kunnen worden gebruikt als aggregaat voor doeleinden waarvoor minder strenge voorschriften gelden, terwijl minder materialen aan de strengere vereisten voldoen.
Finance Act 2001
Sections 16 tot en met 49 van het tweede deel van de Finance Act 2001 (hierna: ‚Act’) en Schedules 4 tot en met 10 daarbij, voeren in het Verenigd Koninkrijk een Aggregates Levy (heffing over aggregaten; hierna: ‚AGL’ of ‚heffing’) in.
De bepalingen tot invoering van de AGL zijn overeenkomstig de verordening tot uitvoering van de Act in werking getreden op 1 april 2002.
De Act is gewijzigd bij Sections 129 tot en met 133 van en Schedule 38 bij de Finance Act 2002. De aldus gewijzigde bepalingen voorzien in vrijstellingen voor specie (spoils) uit de winning van bepaalde mineralen, met name leisteen, schist, ball clay en kaolien. Bovendien bepalen zij een overgangsperiode voor de invoering van de heffing in Noord-Ierland.
De AGL bedraagt 1,60 Pond sterling (GBP) per ton commercieel geëxploiteerd aggregaat (Section 16, lid 4, van de Act).
Section 16, lid 2, van de Act, zoals gewijzigd, bepaalt dat de AGL verschuldigd is wanneer een hoeveelheid belastbare aggregaten commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk vanaf de datum van inwerkingtreding van de Act. Zij treft dus zowel ingevoerde aggregaten als die welke in het Verenigd Koninkrijk worden gewonnen.
Op basis van Regulation 13, lid 2, sub a, van de uitvoeringsverordening kan de exploitant in aanmerking komen voor belastingvermindering wanneer belastbare aggregaten zonder verdere behandeling worden uitgevoerd of verwijderd uit het Verenigd Koninkrijk.
Section 17, lid 1, van de Act, zoals gewijzigd, luidt:
‚In het onderhavige deel wordt verstaan onder „aggregaat” (onverminderd Section 18 hieronder), rots, grind of zand, alsmede alle materialen die voorlopig daarin zijn geïncorporeerd of natuurlijk daarmee zijn gemengd.’
Section 17, lid 2, van de Act bepaalt dat aggregaat in vier gevallen niet belastbaar is: indien het uitdrukkelijk is vrijgesteld; indien het reeds voor de bouw is gebruikt; indien het reeds is onderworpen aan een heffing over aggregaten, of indien het zich op de dag van inwerkingtreding van de Act niet op zijn oorspronkelijke plaats bevindt.
Section 17, leden 3 en 4, van de Act, zoals gewijzigd, voorziet in bepaalde gevallen van vrijstelling van de heffing.
Bovendien noemt Section 18, leden 1, 2 en 3, van de Act, zoals gewijzigd, de van de heffing vrijgestelde procedés en de materialen waarop deze vrijstelling betrekking heeft.
Administratieve procedure en geschil voor de nationale rechter
Bij brief van 24 september 2001 heeft de Commissie een [eerste] klacht ontvangen […] van twee ondernemingen die geen enkele band hebben met verzoekster, die hebben verzocht hun identiteit geheim te houden voor de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag (
PB L 83, blz. 1
). Klaagsters waren in wezen van mening dat de uitsluiting van bepaalde materialen van de werkingssfeer van de AGL, de vrijstelling bij uitvoer en de afwijkingen voor Noord-Ierland staatssteun vormden.
Bij brief van 20 december 2001 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de Commissie in kennis gesteld van de staatssteunregeling ‚Gefaseerde invoering van de heffing over aggregaten in Noord-Ierland’.
Bij brief van 6 februari 2002 heeft de Commissie deze lidstaat een synthese van de eerste klacht meegedeeld. Zij heeft deze ook verzocht om opmerkingen over die klacht en om aanvullende informatie over de AGL. De lidstaat heeft hier bij brief van 19 februari 2002 gevolg aan gegeven.
Op 11 februari 2002 heeft verzoekster tegen de AGL beroep ingesteld bij de High Court of Justice […], waarbij zij zich met name heeft beroepen op schending van de communautaire voorschriften ter zake van staatssteun. Bij uitspraak van 19 april 2002 heeft de High Court of Justice het beroep verworpen, maar verzoekster toestemming gegeven om hoger beroep in te stellen bij de Court of Appeal […] [BAA], hetgeen deze ook heeft gedaan. De Court of Appeal heeft de behandeling van de zaak geschorst gelet op de instelling van het onderhavige beroep bij het Gerecht.
Bij brief van 15 april 2002 had verzoekster ondertussen bij de Commissie een klacht ingediend tegen de AGL […], waarbij zij in wezen betoogde dat de uitsluiting van bepaalde materialen van de werkingssfeer van de AGL en de vrijstelling bij uitvoer staatssteun vormden en dat de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangemelde afwijkingen voor Noord-Ierland onverenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt.
[Litigieuze] beschikking
Op 24 april 2002 heeft de Commissie [de litigieuze] beschikking [waarbij is] besloten om geen bezwaar te maken tegen de AGL […] [gegeven].
Op 2 mei 2002 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verzoekster op de hoogte gebracht van de [litigieuze] beschikking. De Commissie heeft verzoekster bij brief van 27 juni 2002 formeel in kennis gesteld van deze beschikking.
In haar beschikking (punt 43) oordeelt de Commissie dat de heffing geen element van staatssteun omvat in de zin van artikel 87, lid 1, EG, daar de werkingssfeer ervan wordt gerechtvaardigd door de aard en de logica van de belastingregeling. Bovendien acht zij de bij de Commissie aangemelde vrijstelling voor Noord-Ierland verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Bij de beschrijving van de werkingssfeer van de AGL benadrukt de Commissie in wezen dat deze heffing zal worden geheven over natuurlijk aggregaat, ‚gedefinieerd als aggregaat dat wordt voortgebracht uit natuurlijke mineraallagen bij de eerste winning daarvan’, en bestaande uit ‚resten rots, zand en grind die onbewerkt kunnen worden gebruikt, of na mechanische behandeling zoals verpulveren, wassen en kalibreren’ (punten 8 en 9). Aangaande de uitgesloten materialen en de nagestreefde doelstellingen stelt zij in de punten 11 tot en met 13 van de [litigieuze] beschikking:
‚De AGL zal niet worden geheven over materialen die bijproducten of afvalstoffen van andere procedés zijn. Volgens de Britse autoriteiten omvatten die materialen onder meer schist- en kaolienafval, mijnafval, assen, slakken uit hoogovens, glas- en rubberafval. Zij zal evenmin worden geheven over gerecycleerd aggregaat, zoals rots, zand of grind dat minstens één keer is gebruikt (over het algemeen in de bouw en de openbare werken).
Volgens de Britse autoriteiten heeft de uitsluiting van dergelijke materialen van de werkingssfeer van de AGL tot doel, het gebruik ervan als bouwmateriaal te stimuleren en de nodeloze winning van natuurlijk aggregaat te verminderen, waardoor een rationeel beheer van de hulpbronnen wordt aangemoedigd.
De oorspronkelijke verwachtingen van de Britse autoriteiten gaan uit van de veronderstelling dat de AGL de vraag naar natuurlijke aggregaten met gemiddeld 20 miljoen ton per jaar zal doen verminderen. De jaarlijkse vraag in het Verenigd Koninkrijk bedraagt 230 à 250 miljoen ton.’
Aangaande de beoordeling van de werkingssfeer van de AGL, vermeldt de [litigieuze] beschikking in de punten 29 en 31:
‚De Commissie merkt op dat de AGL alleen zal worden geheven over de commerciële exploitatie van rots, zand en grind die als aggregaat worden gebruikt. Deze materialen worden niet belast indien zij voor andere doeleinden worden gebruikt. De AGL zal enkel worden geheven over natuurlijke aggregaten. Zij zal niet worden geheven over aggregaten die worden gewonnen als bijproducten of afvalstoffen van andere procedés (secundaire aggregaten) en evenmin over gerecycleerde aggregaten. Bijgevolg is de Commissie van mening dat de AGL slechts bepaalde sectoren en bepaalde ondernemingen treft. Bijgevolg moet worden uitgemaakt of de werkingssfeer van de AGL wordt gerechtvaardigd door de opzet en de logica van de belastingregeling.
[…] [I]n het kader van de uitoefening van zijn vrijheid bij de bepaling van de nationale belastingregeling, streeft het Verenigd Koninkrijk met de AGL naar een zo groot mogelijk gebruik van gerecycleerde aggregaten of andere substitutieproducten in de plaats van natuurlijke aggregaten en wil het een rationeel gebruik van natuurlijke aggregaten, een niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbron, bevorderen. De milieuschade die door de winning van aggregaat wordt veroorzaakt en die het Verenigd Koninkrijk via de AGL wil beperken, omvat geluidshinder, stof, aantasting van de biodiversiteit en horizonvervuiling.’
De Commissie leidt daar in punt 32 uit af dat ‚de AGL een specifieke heffing met een zeer beperkte werkingssfeer is, die door de lidstaat wordt gedefinieerd aan de hand van de eigen kenmerken van de betrokken sector’ en dat ‚[d]e structuur en de werkingssfeer van de heffing blijk geven van het duidelijke onderscheid tussen de winning van natuurlijk aggregaat, waardoor milieuschade wordt veroorzaakt, en de productie van secundair of gerecycleerd aggregaat, die aanzienlijk bijdraagt tot de behandeling van rots, grind en zand uit uitgravingen, andere werkzaamheden of rechtmatig om diverse doeleinden verrichte behandelingen’.
Aangaande de vrijstelling van aggregaat dat zonder behandeling in het Verenigd Koninkrijk wordt uitgevoerd, vermeldt punt 33 van de [litigieuze] beschikking:
‚[…] een dergelijke oplossing vindt haar rechtvaardiging in het feit dat aggregaat in het Verenigd Koninkrijk kan worden vrijgesteld indien het wordt gebruikt bij vrijgestelde productieprocedés (bijvoorbeeld de productie van glas, plastic, papier, bemestingsmiddelen en pesticiden). Aangezien de Britse autoriteiten geen toezicht kunnen uitoefenen op het gebruik van aggregaat buiten hun grondgebied, is de vrijstelling bij uitvoer noodzakelijk om de exporteurs van aggregaat rechtszekerheid te bieden en te voorkomen dat de uitvoer van aggregaat dat anders in aanmerking zou komen voor een vrijstelling in het Verenigd Koninkrijk, ongelijk wordt behandeld.’
De Commissie concludeert in punt 34:
‚Het strookt met de aard en de algemene opzet van een dergelijke heffing dat zij niet van toepassing is op secundair aggregaat en gerecycleerd aggregaat. De invoering van een heffing over de winning van natuurlijk aggregaat zal bijdragen tot de vermindering van de winning van primair aggregaat, van het gebruik van niet-hernieuwbare hulpbronnen en van de milieuschade. De Commissie is dan ook van mening dat de voordelen die de afbakening van de werkingssfeer van de AGL kan opleveren voor bepaalde ondernemingen, worden gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van de belastingregeling.’”
Beroep voor het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 juli 2002, heeft BAA beroep ingesteld strekkend tot gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze beschikking.
Bij beschikking van 28 november 2002 is het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
Tot staving van haar beroep beriep verzoekster zich in de eerste plaats op schending van artikel 87, lid 1, EG, in de tweede plaats op een gebrek aan motivering, in de derde plaats op schending door de Commissie van haar verplichting tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en in de vierde plaats op schending door deze instelling van haar verplichtingen tijdens het inleidende onderzoek.
Zonder een formele exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, heeft de Commissie de ontvankelijkheid van het beroep betwist. Zij betoogde dat de litigieuze beschikking verzoekster niet „individueel” had geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht om de in de punten 45 tot en met 68 van dat arrest aangegeven redenen het beroep ontvankelijk verklaard. Overigens heeft het Gerecht het eerste en het tweede middel, die samen zijn behandeld, en vervolgens het derde en het vierde middel afgewezen om de in respectievelijk de punten 104 tot en met 156, 163 tot en met 173, en 177 tot en met 180 van het bestreden arrest genoemde redenen. Het Gerecht heeft het beroep dus in zijn geheel verworpen.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
BAA vordert:
—
afwijzing van de incidentele hogere voorziening;
—
vernietiging van het bestreden arrest;
—
nietigverklaring van de litigieuze beschikking, behalve wat de vrijstelling voor Noord-Ierland betreft;
—
verwijzing van de Commissie en interveniënt in de kosten van beide instanties.
De Commissie vordert:
—
vernietiging van het bestreden arrest en beslissing dat het verzoekschrift niet-ontvankelijk was of, subsidiair,
—
niet-ontvankelijk- en/of ongegrondverklaring van de hogere voorziening;
—
verwijzing van BAA in de kosten van beide instanties.
De regering van het Verenigd Koninkrijk vordert afwijzing van de hogere voorziening in haar totaliteit.
Incidentele hogere voorziening
Daar de door de Commissie ingestelde incidentele hogere voorziening de ontvankelijkheid van het door BAA bij het Gerecht ingestelde beroep betreft en dus een prealabele vraag is bij de vragen over de grond van de zaak die in de principale hogere voorziening worden opgeworpen, dient zij eerst te worden onderzocht.
De Commissie betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het beroep ontvankelijk te verklaren. Het middel bestaat uit twee onderdelen.
Eerste onderdeel van het middel van niet-ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
Volgens de Commissie heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te ontkennen dat de AGL een maatregel van algemene strekking is. Deze maatregel stelt een fiscale heffing in waarvan de voorwaarden in objectieve en abstracte termen zijn omschreven en vormt dus een normatieve maatregel van algemene strekking die een potentieel onbeperkt aantal marktdeelnemers in het Verenigd Koninkrijk betreft.
Wanneer de steunmaatregel een rechtstreekse en algemene strekking heeft, heeft de beschikking waarbij de Commissie een dergelijke maatregel goedkeurt zelf een algemene strekking en kan die derhalve niet worden gezien als een handeling die de begunstigden van de maatregel of hun concurrenten „individueel” raakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld.
De Commissie wijst er in dit verband op dat wanneer, zoals in casu, verzoekster de gegrondheid van de beschikking om geen bezwaar te maken betwist, de rechtspraak de ontvankelijkheid van die betwisting onderwerpt aan de voorwaarde dat de marktpositie van verzoekster wezenlijk wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft. Wanneer verzoekster daarentegen een beschikking om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden wil betwisten ter bescherming van haar door artikel 88, lid 2, EG gewaarborgde procedurele rechten, volstaat het dat zij „belanghebbende” is in de zin van die bepaling om die beschikking te kunnen betwisten (zie in die zin arresten van 19 mei 1993, Cook/Commissie,
C-198/91, Jurispr. blz. I-2487
, punt 23, en 15 juni 1993, Matra/Commissie,
C-225/91, Jurispr. blz. I-3203
, punt 17).
Er zou een strikter criterium dan dat van de wezenlijke aantasting van de marktpositie van verzoekster moeten worden toegepast om na te gaan of zij individueel is geraakt wanneer, zoals in casu, de steunregeling van algemene aard is (zie in die zin arrest Hof van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie,
67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219
, punt 15; arresten Gerecht van 5 juni 1996, Kahn Scheepvaart/Commissie,
T-398/94, Jurispr. blz. II-477
, punten 39-41, en 11 februari 1999, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen en Hapag-Lloyd/Commissie,
T-86/96, Jurispr. blz. II-179
, punt 45).
De Commissie merkt nog op dat het Gerecht zich in de punten 58 tot en met 66 van het bestreden arrest, ondanks het algemene karakter van de maatregel, volledig heeft gebaseerd op de aangevoerde gevolgen van de AGL voor de concurrentiepositie van drie leden van BAA. De keuze van deze drie leden wordt door geen enkele omstandigheid die hen individualiseert gerechtvaardigd.
Voorts zijn de leden van BAA niet de enige ondernemingen die negatieve gevolgen ondervinden van de belasting. Veel andere ondernemingen worden ongunstig beïnvloed door de AGL, en door de objectieve en abstracte manier waarop de verplichting tot betaling van de belasting is gedefinieerd is het aantal geraakte ondernemingen potentieel onbeperkt. Derhalve raakt de beschikking waarbij de AGL wordt goedgekeurd geen van de getroffen ondernemingen individueel.
Erkenning van de zienswijze van het Gerecht heeft aanzienlijke systematische gevolgen, omdat de beschikkingen van de Commissie inzake de ter discussie gestelde steunmaatregelen van algemene strekking, met name in de vorm van belastingmaatregelen, dan door een potentieel onbeperkt aantal personen kunnen worden aangevochten en de voorwaarde van individuele geraaktheid van artikel 230, vierde alinea, EG daardoor betekenisloos zou worden.
BAA merkt op haar beurt om te beginnen op dat het Gerecht heeft geconcludeerd dat zij voldeed aan het criterium van wezenlijke aantasting van haar positie op de betrokken markt. Het Gerecht hoefde derhalve niet te onderzoeken of het feit dat zij een „belanghebbende” was in de zin van artikel 88, lid 2, EG, voldoende was om het beroep ontvankelijk te verklaren, ook al voerde zij andere middelen aan dan het middel ontleend aan schending door de Commissie van haar verplichting tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
Volgens BAA heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met het karakter van een maatregel van algemene strekking van de AGL. Bij het onderzoek van de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring tegen een op grond van artikel 88, lid 3, EG vastgestelde beschikking dat is ingesteld door een concurrent maakt de rechtspraak voorts geen onderscheid aan de hand van de algemene dan wel individuele aard van de betrokken maatregel.
Verder kan de aard van een steunmaatregel als een maatregel van algemene strekking dan wel als een individuele beschikking weliswaar een ontvankelijkheidscriterium vormen voor het door een van de begunstigden van die maatregel ingestelde beroep, maar kan dit niet gelden voor een door een concurrent ingesteld beroep. De aard van een steunmaatregel mag dus geen gevolgen hebben voor het aantal geraakte concurrenten, noch voor de wijze waarop zij worden geraakt. Volgens BAA kan een „individuele” subsidie die aan een bepaalde onderneming wordt betaald, een onbepaald aantal concurrenten raken die allen in hun hoedanigheid van concurrent kunnen worden geraakt.
De genoemde arresten Kwekerij Van der Kooy e.a./Commissie en Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen en Hapag-Lloyd/Commissie zijn kennelijk irrelevant daar zij betrekking hadden op beroepen die door potentiële begunstigden waren ingesteld tegen beschikkingen op grond van artikel 88, lid 2, EG. In het reeds aangehaalde arrest Kahn Scheepvaart/Commissie waren de gevolgen van de steunmaatregel voor de concurrentiepositie van verzoekster niet aangetoond, terwijl het Gerecht in casu heeft geconstateerd dat de gevolgen van de betrokken maatregel voor de leden van BAA merkbaar zijn.
Beoordeling door het Hof
Met het eerste onderdeel van dit middel betwist de Commissie het oordeel van het Gerecht betreffende de ontvankelijkheid van het beroep voor zover het Gerecht heeft geconcludeerd dat de litigieuze beschikking BAA „individueel” raakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, hoewel de algemene strekking van die beschikking het Gerecht ertoe had moeten brengen vast te stellen dat BAA daardoor niet individueel was geraakt.
Overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG kan een natuurlijke of rechtspersoon slechts tegen een tot een andere persoon gerichte beschikking beroep instellen, indien deze beschikking hem rechtstreeks en individueel raakt.
Volgens vaste rechtspraak kunnen degenen die niet de adressaat van een beschikking zijn, slechts stellen individueel te worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (zie met name arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62, Jurispr. blz. 207
, 232; 19 mei 1993, Cook/Commissie, reeds aangehaald, punt 20; 15 juni 1993, Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 14; 13 december 2005, Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,
C-78/03 P, Jurispr. blz. I-10737
, punt 33, en 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance,
C-75/05 P en C-80/05 P, Jurispr. blz. I-6619
, punt 36).
Nu het onderhavige beroep betrekking heeft op een beschikking van de Commissie inzake staatssteun, zij erop gewezen dat in het kader van de procedure van toezicht op steunmaatregelen in de zin van artikel 88 EG onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun, en, anderzijds, de onderzoeksfase van artikel 88, lid 2, EG. Slechts in het kader van deze fase, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, voorziet het Verdrag in de verplichting voor de Commissie de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen in te dienen (zie arresten Cook/Commissie, reeds aangehaald, punt 22, en Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 16; arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 38; arresten Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, reeds aangehaald, punt 34, en Duitsland e.a./Kronofrance, reeds aangehaald, punt 37).
Daaruit volgt dat wanneer de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, op basis van artikel 88, lid 3, EG constateert dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, degenen die door de in lid 2 geboden procedurele waarborgen worden beschermd, de eerbiediging daarvan slechts kunnen afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking van de Commissie voor de gemeenschapsrechter te betwisten. Om deze redenen verklaart de gemeenschapsrechter een door een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG ingesteld beroep tot nietigverklaring van een dergelijke beschikking ontvankelijk, wanneer degene die het beroep instelt, met het beroep de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan deze laatste bepaling ontleent (reeds aangehaalde arresten Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Duitsland e.a./Kronofrance, punt 38).
Het Hof heeft reeds verduidelijkt dat dergelijke belanghebbenden de personen, ondernemingen of verenigingen zijn die eventueel door de toekenning van steun in hun belangen worden getroffen, dat wil zeggen in het bijzonder de ondernemingen die met de begunstigden van die steun concurreren, en de beroepsorganisaties (reeds aangehaalde arresten Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 41; Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 36, en Duitsland e.a./Kronofrance, punt 39).
Indien de verzoeker de gegrondheid betwist van de beschikking waarin de steun als zodanig wordt beoordeeld, kan daarentegen het feit dat hij als „belanghebbende” in de zin van artikel 88, lid 2, EG kan worden beschouwd op zich niet volstaan om het beroep ontvankelijk te verklaren. Hij moet dan een bijzondere status in de zin van het arrest Plaumann/Commissie aantonen. Daarvan is met name sprake in het geval dat de marktpositie van de verzoeker merkbaar wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft (arrest van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie,
169/84, Jurispr. blz. 391
, punten 22-25; arresten Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, reeds aangehaald, punt 37, en Duitsland e.a./Kronofrance, reeds aangehaald, punt 40).
Anders dan de Commissie stelt, kan de algemene strekking van de litigieuze beschikking, die voortvloeit uit het feit dat zij beoogt een belastingregeling goed te keuren die van toepassing is op een categorie marktdeelnemers die in algemene en abstracte termen is omschreven, de toepassing van de aangehaalde rechtspraak niet dwarsbomen.
Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat het feit dat een handeling qua aard en draagwijdte een algemeen karakter heeft, waar zij van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers, niettemin niet uitsluit dat zij bepaalde marktdeelnemers individueel kan raken (zie met name arresten van 18 mei 1994, Codorníu,
C-309/89, Jurispr. blz. I-1853
, punt 19, en 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie,
C-182/03 en C-217/03, Jurispr. blz. I-5479
, punt 58).
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring tegen een algemene steunregeling heeft het Hof onlangs geoordeeld dat een vereniging die is opgericht ter behartiging van de collectieve belangen van een groep van justitiabelen, die nietigverklaring van de bestreden beschikking ten gronde wilde verkrijgen, slechts als individueel geraakt kon worden beschouwd, voor zover „de marktpositie van haar leden door de steun waarop het bestreden besluit betrekking heeft, merkbaar werd aangetast” (zie arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, reeds aangehaald, punt 70).
Bovendien kan, zoals de advocaat-generaal in de punten 40 tot en met 43 van zijn conclusie heeft uiteengezet, de opvatting van de Commissie dat een strikter criterium dan dat van de wezenlijke beïnvloeding van de positie op de betrokken markt zou moeten worden toegepast wanneer de litigieuze beschikking betrekking heeft op een algemene steunregeling, niet worden afgeleid uit de door de Commissie aangehaalde arresten.
Uit het voorgaande volgt dat, los van het feit of de betrokken steun individueel dan wel algemeen van aard is, wanneer de verzoeker de gegrondheid betwist van de beschikking waarin de steun als zodanig wordt beoordeeld, hij een „bijzondere status” in de zin van het arrest Plaumann/Commissie moet aantonen, hetgeen met name het geval is wanneer zijn positie op de betrokken markt merkbaar wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft.
Derhalve heeft het Gerecht, door te eisen dat moet worden aangetoond dat de positie van BAA op de betrokken markt merkbaar werd aangetast door de vaststelling van de litigieuze beschikking, de in punt 30 van dit arrest aangehaalde rechtspraak correct toegepast.
In punt 54 van het bestreden arrest heeft het Gerecht namelijk geconstateerd, zonder op dit punt door de Commissie te zijn tegengesproken, dat BAA niet alleen opkwam tegen de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, maar ook tegen de gegrondheid van de litigieuze beschikking.
Derhalve heeft het Gerecht, om na te gaan of was voldaan aan de voorwaarde dat de betrokken onderneming individueel moet zijn geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, terecht onderzocht of BAA op pertinente wijze te kennen heeft gegeven waarom de AGL de positie van ten minste één van haar leden op de aggregaatmarkt wezenlijk kon aantasten.
Anders dan de Commissie betoogt en zoals het Gerecht in punt 47 van het bestreden arrest terecht heeft aangegeven, is het beroep van een vereniging die handelt in de plaats van één of meer van haar leden die zelf een ontvankelijk beroep hadden kunnen instellen, ontvankelijk (zie in die zin met name beschikking van 18 december 1997, Sveriges Betodlares Centralförening en Henrikson/Commissie,
C-409/96 P, Jurispr. blz. I-7531
, punten 46 en 47).
Ook de grief van de Commissie dat de keuze van de drie leden van BAA van wie de concurrentiepositie in aanmerking is genomen om na te gaan of rekwirante als „individueel” geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG moest worden beschouwd, arbitrair en niet gerechtvaardigd was, moet dus worden afgewezen.
Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het door de Commissie opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het middel van niet-ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie voert aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet correct te onderzoeken of de concurrentiepositie van de leden van BAA substantieel was aangetast, voor zover het Gerecht deze voorwaarde vervuld heeft geacht op basis van losse gegevens en zonder de globale situatie op de markt in aanmerking te nemen.
Wat de drie ondernemingen betreft waarnaar BAA verwijst, heeft het Gerecht per geval opgemerkt dat voor een bepaald gedeelte van hun productie AGL verschuldigd is en dat de belaste producten concurreren met andere, niet-belaste producten. Het Gerecht heeft echter niet aangegeven waarom de betrokken ondernemingen „substantieel in hun concurrentiepositie waren aangetast” in de zin van de rechtspraak. Met name heeft het Gerecht de consequenties van deze concurrentie voor de prijzen, marktaandelen of rentabiliteit van de ondernemingen niet gespecificeerd, in strijd met de eisen die voortvloeien uit de rechtspraak, op grond waarvan een onderneming zich niet enkel op haar hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming kan beroepen, maar bovendien moet aantonen dat zij in een feitelijke situatie verkeert die haar op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat.
Volgens de Commissie is het mogelijk dat het marktaandeel van aan AGL onderworpen producten kan verminderen ten opzichte van andere producten en sectoren en is het niet onmogelijk dat een algehele daling van het marktaandeel ook elke onderneming van het Verenigd Koninkrijk kan treffen die aggregaat produceert. Dit effect heeft evenwel te maken met de sector en is niet toe te schrijven aan bepaalde omstandigheden die specifiek zijn voor één onderneming in vergelijking met andere ondernemingen van de betrokken sector. Om die redenen is de uitlegging van het Gerecht, op grond waarvan een onderneming wezenlijk kan worden aangetast zelfs als haar positie absoluut niet verschilt van die van veel andere ondernemingen, onverenigbaar met artikel 230, vierde alinea, EG, zoals uitgelegd door het Hof.
BAA stelt dat, zelfs indien de toepasselijke ontvankelijkheidsvoorwaarde in casu het striktere criterium is, namelijk wezenlijke aantasting van de positie van verzoekster op de betrokken markt, dat door het Gerecht is gehanteerd, het Gerecht terecht heeft vastgesteld dat de leden van verzoekster substantieel zijn geraakt. BAA heeft gedetailleerde informatie verstrekt over de gevolgen van de AGL voor de concurrentiepositie van enkele van haar leden, en het Gerecht heeft zich daarop gebaseerd voor zijn conclusie dat de concurrentiepositie van de leden van BAA substantieel was aangetast. De beoordeling van het Gerecht vormt een feitelijke kwestie, die het Hof in hogere voorziening niet mag toetsen.
Beoordeling door het Hof
Met het tweede onderdeel van dit middel van niet-ontvankelijkheid betwist de Commissie de analyse op basis waarvan het Gerecht heeft geconcludeerd dat de marktpositie van verzoekster merkbaar was aangetast. De Commissie verwijt het Gerecht in wezen dat het niet heeft aangegeven waarom de betrokken ondernemingen substantieel in hun concurrentiepositie waren aangetast en met name dat het niet de consequenties van deze concurrentie heeft aangegeven voor de prijzen, marktaandelen of rentabiliteit van de ondernemingen, in strijd met de eisen die voortvloeien uit de rechtspraak, op grond waarvan een onderneming zich niet enkel op haar hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming kan beroepen.
Met betrekking tot de vaststelling van een „substantiële aantasting van de positie” van verzoekster op de betrokken markt heeft het Hof reeds gepreciseerd dat de enkele omstandigheid dat een handeling invloed kan uitoefenen op de concurrentieverhoudingen zoals die op de relevante markt bestaan, en dat de betrokken onderneming op enigerlei wijze concurreerde met de begunstigde van deze handeling, in elk geval niet volstaat om deze onderneming als door deze handeling individueel geraakt te kunnen beschouwen (zie met name arrest van 22 november 2007, Spanje/Lenzing,
C-525/04 P, Jurispr. blz. I-9947
, punt 32).
Een onderneming kan zich dus niet enkel op de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen, maar moet bovendien aantonen dat zij in een feitelijke situatie verkeert die haar op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat (zie met name arrest Spanje/Lenzing, reeds aangehaald, punt 33).
Anders dan de Commissie stelt, heeft het Gerecht niet slechts verklaard dat er een concurrentieverhouding tussen de leden van BAA en de niet-AGL-plichtige ondernemingen bestond.
Blijkens de punten 55 tot en met 62 van het bestreden arrest heeft het Gerecht zich gebaseerd op de volgende elementen alvorens in punt 63 van dat arrest te concluderen dat de litigieuze overheidsmaatregel de concurrentiepositie van bepaalde van haar leden kon aantasten en dat deze „aantasting merkbaar was”:
—
de AGL heeft tot doel een deel van de vraag naar natuurlijk aggregaat te verplaatsen naar andere producten, welke zijn vrijgesteld om het gebruik ervan als aggregaat aan te moedigen en om de winning van natuurlijk aggregaat te verminderen. Volgens de verwachtingen van de Britse autoriteiten, die in de litigieuze beschikking zijn overgenomen en niet zijn tegengesproken, kan door deze heffing de vraag naar natuurlijk aggregaat met gemiddeld ongeveer 8 à 9 % per jaar worden verminderd (punt 55 van het bestreden arrest);
—
volgens informatie waarvan de juistheid noch door de Commissie noch door de regering van het Verenigd Koninkrijk wordt betwist, concurreren bepaalde leden van BAA, met name Torrington Stone, Sherburn Stone Co. Ltd en Cloburn Quarry, rechtstreeks met producenten van vrijgestelde materialen, die concurrerend zijn geworden dankzij de invoering van de AGL (punt 58 van het bestreden arrest);
—
Torrington Stone, exploitant van een steengroeve in Devon, produceerde onbehouwen bouwsteen en bekledingssteen, welke tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton werden verkocht, alsmede behouwen bouwsteen, verkocht tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton. Deze producten vertegenwoordigen 3 à 5 % van het volume van het gewonnen gesteente. De overige 95 % wordt vertegenwoordigd door afgeleide producten of bijproducten, die in casu bestaan uit gewone remblai (verkocht tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton) en verpulverde remblai (verkocht tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton). Enkel voor de behouwen bouwsteen is geen AGL verschuldigd. Vóór de invoering van deze heffing werd remblai verkocht in een straal van vijftig kilometer. Sinds deze invoering moet remblai in dat gebied concurreren met afgeleide materialen uit met name kaoliengroeven die op een afstand van meer dan 80 kilometer gelegen zijn, welke niet aan de AGL zijn onderworpen (punt 59 van het bestreden arrest);
—
Sherburn Stone Co. Ltd, die met name een steengroeve in Yorkshire exploiteert, produceerde materialen met hoge technische specificaties, die bestemd waren voor de productie van hoogwaardig beton. Deze producten, die 50 % van het gewonnen gesteente vertegenwoordigen en tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton worden verkocht, zijn onderworpen aan de AGL. Uit de overige 50 % gewonnen gesteente produceert Sherburn Stone Co. Ltd fijnkool en kleiachtige residuen, die voor remblai kunnen worden gebruikt en worden verkocht tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton. Sinds de invoering van de AGL wordt de verkoop van deze afgeleide producten steeds moeilijker en de voorraden ervan zijn niet langer beheersbaar (punt 60 van het bestreden arrest);
—
Cloburn Quarry, een exploitant van een steengroeve in Schotland, had haar productie gericht op hoogwaardigere aggregaten die hogere transportkosten kunnen dragen. Al haar producten zijn onderworpen aan de AGL. Rood grind en graniet met hoge technische specificaties, die door deze onderneming worden geproduceerd en onder meer worden gebruikt als ballast of in hoogwaardig beton en met asfalt, worden verkocht tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton en concurreren niet met niet-heffingplichtige materialen die worden afgeleid uit de productie van kaolien of leisteen. De 25 % afgeleide producten uit de steengroeve van Cloburn Quarry, die vooral bestaan uit fijnkool, verkocht tegen een gemiddelde prijs af steengroeve van [vertrouwelijk] GBP per ton om als remblai te dienen, concurreren echter met materialen die niet-heffingplichtig zijn (punt 61 van het bestreden arrest);
—
de activiteit van deze ondernemingen op de aggregaatmarkt is niet louter bijkomstig in vergelijking met hun hoofdactiviteit, en uit bovenvermelde cijfers blijkt dat de commerciële exploitatie van de afgeleide producten als aggregaat een vrij belangrijk deel van de activiteit van de genoemde ondernemingen is (punt 62 van het bestreden arrest).
Evenzo heeft het Gerecht zich op de volgende elementen gebaseerd voor zijn conclusie dat de litigieuze overheidsmaatregel, voor zover zij betrekking had op de vrijstelling bij uitvoer, de concurrentiepositie van bepaalde van haar leden kon aantasten en dat deze aantasting merkbaar was:
—
BAA betoogt dat deze vrijstelling een ongunstige invloed heeft op de concurrentiepositie van haar leden die, in tegenstelling tot hun belangrijkere concurrenten op de markt van het Verenigd Koninkrijk, zeer weinig of helemaal niet uitvoeren. De vrijstelling bij uitvoer verleent die concurrenten, en met name de exploitant van de steengroeve van Glensanda, waaruit meer dan 90 % van het uitgevoerde aggregaat afkomstig is, het voordeel dat zij geen verliezen hoeven door te rekenen in de prijs van hun producten die in het Verenigd Koninkrijk worden verhandeld. Rekwirantes leden worden er evenwel toe gebracht hun belaste aggregaten met verlies te verkopen en de belasting in al hun producten door te rekenen (punt 65 van het bestreden arrest);
—
de concurrentiepositie van ten minste één van de leden van BAA kan merkbaar worden aangetast door de vrijstelling bij uitvoer, daar verzoekster te kennen geeft — zonder dat de Commissie of interveniënt dit overigens tegenspreken — dat Cloburn Quarry op de markt van graniet met hoge technische specificaties, dat onder meer wordt gebruikt als spoorwegballast (AGL-plichtig), rechtstreeks concurreert met de steengroeve van Glensanda, die, evenals de door Cloburn Quarry geëxploiteerde groeve, in Schotland gelegen is. Zoals BAA in repliek opmerkt — en de overige partijen betwisten dit niet — voert de steengroeve van Glensanda 50 % van haar productie uit. De vrijstelling bij uitvoer van materialen die aan lage technische specificaties beantwoorden, verschaft de exploitant van deze steengroeve dan ook een concurrentievoordeel op de Schotse markt van aggregaat met hoge technische specificaties, daar — anders dan Cloburn Quarry, die haar aggregaten met lage technische specificaties met verlies verkoopt in het Verenigd Koninkrijk en dit verlies doorrekent in de prijs van de materialen met hoge technische specificaties — het totale bedrag aan AGL dat de steengroeve van Glensanda aan haar klanten moet doorrekenen op de nationale markt naar verhouding de helft lager is dan het bedrag dat een niet-uitvoerende concurrent doorrekent (punt 66 van het bestreden arrest).
Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht, in plaats van alleen vast te stellen dat er tussen de leden van BAA en de vrijgestelde ondernemingen een concurrentieverhouding bestond, wel degelijk heeft onderzocht of de litigieuze overheidsmaatregel de concurrentiepositie van bepaalde van haar leden kon aantasten en of die aantasting merkbaar was.
In tegenstelling tot wat de Commissie stelt, volgt uit de rechtspraak van het Hof niet dat een dergelijke bijzondere hoedanigheid die „iemand die niet de adressaat van een beschikking is” kenmerkt ten opzichte van iedere andere marktdeelnemer in de zin van het eerdergenoemde arrest Plaumann/Commissie, noodzakelijkerwijs moet worden afgeleid uit factoren als een aanzienlijke daling van de omzet, niet te verwaarlozen financiële verliezen of een aanmerkelijke daling van het marktaandeel als gevolg van de toekenning van de steun. De toekenning van staatssteun kan de concurrentiepositie van een ondernemer ook op andere manieren beïnvloeden, onder meer doordat het tot winstderving leidt of tot een minder positieve ontwikkeling dan die waarvan zonder de betrokken steun sprake zou zijn geweest. Ook de mate van beïnvloeding kan van een groot aantal factoren afhangen, zoals onder meer de structuur van de relevante markt of de aard van de betrokken steunmaatregel. Het bewijs van een wezenlijke beïnvloeding van de marktpositie van een concurrent kan dus niet worden beperkt tot het bestaan van bepaalde elementen die wijzen op een terugloop van de commerciële of financiële prestaties van die concurrent (arrest Commissie/Lenzing, reeds aangehaald, punten 34 en 35).
De Commissie verwijt het Gerecht ook dat het heeft geoordeeld dat BAA substantieel wordt aangetast, hoewel haar positie absoluut niet anders was dan die van veel andere ondernemingen, terwijl het een strikter criterium had moeten toepassen om vast te stellen dat een algemene steunregeling als de onderhavige gevolgen voor de concurrentiepositie van verzoekster had.
Zoals opgemerkt in punt 35 van dit arrest, volgt evenwel uit vaste rechtspraak van het Hof dat, los van het feit of de betrokken steun individueel of algemeen van aard is, wanneer de verzoeker de gegrondheid van de beschikking waarbij de steun wordt beoordeeld als zodanig aan de orde stelt, hij een „bijzondere status” in de zin van het arrest Plaumann/Commissie moet aantonen, waarvan met name sprake is in het geval dat zijn positie op de betrokken markt merkbaar wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft (zie met name arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, reeds aangehaald, punt 70).
Indien een dergelijke aantasting wordt aangetoond, staat het feit dat een onbeperkt aantal andere concurrenten in voorkomend geval een soortgelijke schade kan aanvoeren, niet in de weg aan de ontvankelijkheid van het beroep van de verzoekende onderneming. Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van zijn conclusie voorts heeft opgemerkt, strekt de AGL er uitdrukkelijk toe, de structuur van de betrokken markt te beïnvloeden door een deel van de vraag te verplaatsen van natuurlijke aggregaten naar substitutieproducten, zodat deze belasting juist bedoeld is om de concurrentiepositie van de ondernemingen die op de markt actief zijn, te beïnvloeden.
Derhalve heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn onderzoek van de voorwaarde van individuele geraaktheid van rekwirante.
Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van het middel van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen. Derhalve moet de incidentele hogere voorziening in haar totaliteit worden afgewezen.
Principale hogere voorziening
BAA voert ter ondersteuning van haar hogere voorziening zes middelen aan. Zij verwijt het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting:
—
door het bestaan van staatssteun op niet-objectieve wijze te beoordelen;
—
door een onjuiste „toetsingsmaatstaf” te hanteren;
—
door de „aard en algemene opzet” van de AGL onjuist te beoordelen;
—
op het punt van de vrijstelling bij uitvoer;
—
door te bevestigen dat de Commissie niet verplicht was een formele onderzoeksprocedure in te leiden;
—
door te oordelen dat de litigieuze beschikking voldoende gemotiveerd was.
Eerste middel: onjuiste beoordeling van het bestaan van staatssteun
BAA voert ter ondersteuning van dit middel drie grieven aan. In de eerste plaats heeft het Gerecht geen objectief staatssteunbegrip toegepast, zoals met name blijkt uit punt 117 van het bestreden arrest. Vervolgens heeft het Gerecht in de punten 120 en 121 van dat arrest ten onrechte onderscheid gemaakt tussen de onderhavige zaak en de betrokken feiten in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Jurispr. blz. I-8365
). Ten slotte heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te aanvaarden dat een milieuheffing niet selectief is, wanneer zij een specifieke sector treft zonder een duidelijke definitie van die sector te geven.
Eerste en tweede onderdeel van het eerste middel
Omdat het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel nauw samenhangen, dienen zij gezamenlijk te worden onderzocht.
— Argumenten van partijen
BAA is van mening dat het Gerecht het bestaan van staatssteun niet objectief heeft beoordeeld. Volgens vaste rechtspraak moet een belastingmaatregel die selectief wordt toegepast op vergelijkbare sectoren, gelet op de nagestreefde doelstelling, als staatssteun worden aangemerkt (zie in die zin arrest van 17 juni 1999, België/Commissie,
C-75/97, Jurispr. blz. I-3671
, punt 31).
Het feit dat een belastingmaatregel bedoeld is om algemene beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, vormt geen belemmering voor de kwalificatie staatssteun van een maatregel. Derhalve kunnen de differentiaties die door een milieuheffing worden toegepast slechts aan de kwalificatie staatssteun ontkomen, indien zij worden gerechtvaardigd door de milieulogica die inherent is aan de belasting.
Volgens BAA heeft het Gerecht in punt 117 van het bestreden arrest, bevestigd in de punten 115 en 128 ervan, evenwel voor een andere benadering gekozen, namelijk dat er geen sprake is van selectiviteit wanneer een lidstaat milieuheffingen in bepaalde sectoren of over bepaalde goederen of diensten invoert, maar die milieuheffingen niet invoert over alle soortgelijke activiteiten met een „vergelijkbare milieu-impact” of over alle sectoren van exploitatie van steengroeven met „dezelfde milieu-impact”.
Anders gezegd, het Gerecht heeft uitdrukkelijk verklaard dat de belaste en niet-belaste ondernemingen zich in een vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de milieudoelstelling van de betrokken maatregel, zonder evenwel te concluderen dat deze verschillen tot selectiviteit en tot staatssteun leiden, ook al is de keuze, zoals het Gerecht in punt 128 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, ingegeven door de wil om het internationale concurrentievermogen van bepaalde sectoren veilig te stellen.
Voorts heeft het Gerecht in de punten 120 en 121 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door onderscheid te maken tussen de onderhavige zaak en de betrokken feiten die hebben geleid tot het eerdergenoemde arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, dat betrekking had op een vermindering van een belasting op het verbruik van elektriciteit en aardgas voor bepaalde ondernemingen.
BAA voert in dit verband aan dat alleen het effect van een belastingmaatregel telt en dat er geen verschil is tussen de vrijstelling van een ruim geformuleerde belasting en de uitsluiting van de werkingssfeer van een strikt afgebakende belasting. Het effect is hetzelfde omdat het bepaalde ondernemingen of bepaalde producties bevoordeelt.
Rekwirante zet haar betoog kracht bij door erop te wijzen dat de steengroeven en mijnen die materialen als leisteen, kaolien, ball clay, kool en ligniet winnen, zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de AGL, met het specifieke doel om hun internationale concurrentievermogen veilig te stellen.
De Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk wijzen deze kritiek van de hand.
De stelling dat een selectief op vergelijkbare sectoren toegepaste belastingmaatregel als staatssteun moet worden aangemerkt, vindt geen steun in punt 31 van het eerdergenoemde arrest België/Commissie en evenmin in de rechtspraak in het algemeen. Een milieuheffing als de AGL legt een uitzonderlijke last op en verschaft geen selectief voordeel aan bepaalde ondernemingen, maar eerder een selectief nadeel aan de producenten van aggregaat. Buiten de producenten van aggregaat is geen onderneming van het Verenigd Koninkrijk aan die belasting onderworpen, zodat dat „voordeel” in geen enkele zin van het woord selectief is.
Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk onderscheidt een milieuheffing zich van een maatregel tot verlaging van de lasten, omdat de eerste een uitzonderlijke last oplegt aan een bepaalde sector, terwijl de tweede een selectief voordeel verschaft dat afwijkt van een normaal op de ondernemingen drukkend lastenstelsel.
Het Gerecht heeft vastgesteld dat de vermeende incoherentie haar rechtvaardiging vindt in de logica en de doelstellingen van de AGL zoals bepaald door het Verenigd Koninkrijk. Het staat niet aan de Commissie om zich in de plaats te stellen van de lidstaat op het punt van de vaststelling van milieudoelstellingen die via een zelfstandige belastingmaatregel zoals een milieuheffing worden nagestreefd.
Anders dan BAA stelt, heeft het Gerecht in punt 117 van het bestreden arrest geen niet-objectief staatssteunbegrip aan de orde gesteld, maar daarin met name gewezen op de strekking van artikel 6 EG, dat bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in het communautaire beleid als bedoeld in artikel 3 EG, waaronder het mededingingsbeleid.
De Commissie voegt hieraan toe dat, anders dan BAA stelt, het Gerecht in punt 115 van het bestreden arrest niet de vrijstelling van de AGL heeft willen rechtvaardigen die ten goede komt aan bepaalde producten of ondernemingen die volgens de door de betrokken belastingmaatregel nagestreefde doelstellingen aan die belasting onderworpen hadden moeten zijn. Het Gerecht heeft slechts gewezen op het recht van elke lidstaat om bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht de prioritaire doelstellingen te bepalen die hij op het gebied van milieubescherming via de invoering van milieuheffingen wil bereiken.
In antwoord op de kritiek van BAA op punt 128 van het bestreden arrest merkt de Commissie op dat de vraag of een maatregel staatssteun vormt, moet worden onderzocht op basis van de gevolgen van de maatregel, en niet aan de hand van de oorzaken of doelstellingen ervan. Overigens miskent rekwirante nogmaals dat een belasting eerder een nadeel dan een voordeel is, reden waarom de lidstaten in beginsel vrij blijven om zich ervan te onthouden, hun ondernemingen uitzonderlijke fiscale lasten op te leggen.
Voorts heeft het Gerecht terecht onderscheid gemaakt tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot eerdergenoemd arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke. Met name gelet op door de betrokken maatregel in die zaak nagestreefde milieudoelstellingen, kon de beperking van de vermindering van de betrokken belasting tot de nijverheidssector, met uitsluiting van de dienstensector, niet worden gerechtvaardigd op basis van de aard of de algemene opzet van het systeem.
In de onderhavige zaak is geen sprake van een dergelijke tegenstrijdigheid. Weliswaar wordt daarin niet betwist dat de winning van steenkool of ligniet ook bepaalde nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu, maar het is onjuist te stellen dat die gevolgen identiek zijn aan die van de winning van aggregaat en dat zij dus noodzakelijkerwijs de oplegging van een identieke fiscale last vergen. De uitsluiting van dergelijke activiteiten van de werkingssfeer van de heffing is in overeenstemming met de algemene opzet van de heffing.
De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat het in het eerdergenoemde arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ging om een selectieve vrijstelling van een milieuheffing die anders van toepassing zou zijn geweest. Anders gezegd, het ging om een selectief voordeel, terwijl de uitsluiting van bepaalde sectoren van de werkingssfeer van de AGL het resultaat is van de logica en de werkingssfeer ervan en geen vrijstelling van een belasting die anders van toepassing zou zijn geweest.
— Beoordeling door het Hof
Met het eerste en het tweede onderdeel van dit middel voert BAA aan dat het bestreden arrest inbreuk maakt op artikel 87, lid 1, EG, voor zover het Gerecht, ondanks de vaststelling dat de AGL-plichtige en de niet-AGL-plichtige ondernemingen, gelet op de door die belasting nagestreefde milieudoelstelling, in een vergelijkbare situatie verkeren, concludeert dat de maatregel niet selectief is. BAA verwijst in dit verband naar de punten 115, 117 en 128 van het bestreden arrest. Ook laakt zij de punten 120 en 121 van dat arrest, waarin het Gerecht haars inziens ten onrechte onderscheid heeft gemaakt tussen de onderhavige zaak en de betrokken feiten in de zaak die heeft geleid tot het arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke.
De in dit gedeelte van het eerste middel bedoelde punten van het bestreden arrest luiden als volgt:
„115
Dienaangaande dient te worden benadrukt dat het de lidstaten — die bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht door het ontbreken van coördinatie op dit gebied bevoegd blijven ter zake van het milieubeleid — vrijstaat sectorale milieuheffingen in te voeren teneinde bepaalde milieudoelstellingen, die in het vorige punt zijn vermeld, te bereiken. Zo zijn de lidstaten vrij om bij de afweging van de diverse aan de orde zijnde belangen hun prioriteiten ter zake van milieubescherming te definiëren en om bijgevolg te bepalen welke goederen of diensten zij aan een milieuheffing zullen onderwerpen. Derhalve volstaat de omstandigheid dat een milieuheffing een gerichte maatregel vormt, die bepaalde specifieke goederen of diensten treft en geen deel uitmaakt van een algemeen stelsel van heffing over alle gelijkaardige activiteiten met een vergelijkbare milieu-impact, in beginsel niet om te oordelen dat gelijkaardige activiteiten, die niet aan deze milieuheffing zijn onderworpen, een selectief voordeel genieten.
[…]
In dit rechtskader staat het, gelet op het feit dat milieuheffingen naar hun aard specifieke maatregelen zijn, die worden vastgesteld door de lidstaten in het kader van hun milieubeleid, op welk gebied zij bij gebreke van harmonisatiemaatregelen bevoegd blijven, aan de Commissie om bij de toetsing van een milieuheffing aan de communautaire voorschriften ter zake van staatssteun rekening te houden met de eisen van milieubescherming bedoeld in artikel 6 EG. Dit artikel bepaalt immers dat deze eisen moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van met name een regime waarbij wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst.
[…]
Dienaangaande onderscheidt het onderhavige geding zich van het debat dat aan de orde was in het reeds aangehaalde arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, waarop verzoekster zich beroept. In dat arrest diende het Hof geen uitspraak te doen over de afbakening van de materiële werkingssfeer van een milieuheffing, zoals in casu, maar over de gedeeltelijke vrijstelling van de betaling van een dergelijke heffing — in casu ingevoerd in het kader van het Strukturanpassungsgesetz (Oostenrijkse structuuraanpassingswet) 1996 over het verbruik van aardgas en elektriciteit door ondernemingen — die enkel werd verleend aan producenten van stoffelijke goederen.
In bovengenoemd arrest had het bestreden onderscheid dus geen betrekking op het soort product waarover de betrokken milieuheffing werd geheven, maar op de industriële gebruikers naargelang zij al dan niet in de primaire en secundaire sector van de nationale economie actief waren. Het Hof heeft vastgesteld dat de toekenning van voordelen aan ondernemingen die hoofdzakelijk stoffelijke goederen produceerden, niet werd gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel dat bij het Strukturanpassungsgesetz was ingevoerd. Het heeft in wezen geoordeeld dat voor zover het energieverbruik door de sector van producenten van stoffelijke goederen en door de sector van dienstverleners even schadelijk was voor het milieu, de overwegingen van milieubescherming die aan het Strukturanpassungsgesetz ten grondslag lagen, geen verschillende behandeling van deze twee sectoren rechtvaardigden. In deze context was het Hof het met name niet eens met het argument van de Oostenrijkse regering, dat was gebaseerd op de gedachte van behoud van het concurrentievermogen van de producenten van stoffelijke goederen, volgens hetwelk de beperking van de gedeeltelijke restitutie van de betrokken milieuheffingen tot deze producenten werd gerechtvaardigd door het feit dat deze naar verhouding zwaarder door die heffingen werden getroffen dan anderen (punten 44, 49 en 52 van het arrest).
[…]
In de eerste plaats maken materialen die worden verhandeld met het oog op een ander gebruik dan dat van aggregaat geen deel uit van de aan de AGL onderworpen sector. Anders dan verzoekster beweert, wordt met de vrijstelling ervan dus niet afgeweken van het stelsel van de betrokken milieuheffing. In het bijzonder behoort de beslissing, alleen een milieuheffing in te voeren in de aggregaatsector in plaats van in alle sectoren van exploitatie van steengroeven en mijnen met dezelfde milieu-impact als de winning van aggregaat, tot de bevoegdheid van de betrokken lidstaat ter zake van de vaststelling van zijn prioriteiten bij het economisch, fiscaal en milieubeleid. Bijgevolg is die keuze, ook al is zij ingegeven door de wil om het internationale concurrentievermogen van bepaalde sectoren veilig te stellen, geen reden om de coherentie van de AGL met de nagestreefde milieudoelstellingen in twijfel te trekken (zie punt 115 hierboven).”
Voor de beantwoording van de door rekwirante geformuleerde grieven dient te worden herinnerd aan de rechtspraak van het Hof inzake de beoordeling van de selectiviteitsvoorwaarde, die voor het begrip „staatssteun” beslissend is (arrest van 6 september 2006, Portugal/Commissie,
C-88/03, Jurispr. blz. I-7115
, punt 54).
Artikel 87, lid 1, EG verbiedt steunmaatregelen die „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen, dat wil zeggen selectieve steunmaatregelen. Bij het onderzoek of een maatregel een selectief karakter heeft, dient te worden nagegaan of hij binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling een voordeel verschaft aan bepaalde ondernemingen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (zie met name arrest van 13 februari 2003, Spanje/Commissie,
C-409/00, Jurispr. blz. I-1487
, punt 47; arrest Portugal/Commissie, reeds aangehaald, punt 54, en arrest van 11 september 2008, UGT-Rioja e.a.,
C-428/06–434/06, Jurispr. blz. I-6747
, punt 46).
Volgens eveneens vaste rechtspraak ziet het begrip „staatssteun” evenwel niet op overheidsmaatregelen die tussen ondernemingen differentiëren, en derhalve a priori selectieve maatregelen zijn, wanneer deze differentiatie het gevolg is van de aard en de opzet van het lastenstelsel waarbinnen zij plaatsvinden (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punt 42, en Portugal/Commissie, punt 52).
Voorts heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het door overheidsinterventies nagestreefde doel niet volstaat om ten aanzien daarvan meteen de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van artikel 87 EG uit te sluiten (zie met name arresten van 26 september 1996, Frankrijk/Commissie,
C-241/94, Jurispr. blz. I-4551
, punt 21, en 29 april 1999, Spanje/Commissie,
C-342/96, Jurispr. blz. I-2459
, punt 23, en arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 25).
Artikel 87, lid 1, EG maakt namelijk geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen (arrest van 29 februari 1996, België/Commissie,
C-56/93, Jurispr. blz. I-723
, punt 79; arrest Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 20; arresten van 17 juni 1999, België/Commissie, reeds aangehaald, punt 25, en 13 februari 2003, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 46).
In het licht van die rechtspraak moet worden geconcludeerd dat het Gerecht een verkeerde toepassing heeft gegeven aan artikel 87, lid 1, EG, zoals uitgelegd door het Hof, door in punt 115 van het bestreden arrest te oordelen dat de lidstaten vrij zijn om bij de afweging van de diverse aan de orde zijnde belangen hun prioriteiten ter zake van milieubescherming te definiëren en om bijgevolg te bepalen welke goederen of diensten zij aan een milieuheffing zullen onderwerpen, zodat het feit dat deze heffing niet van toepassing is op alle gelijkaardige activiteiten met een vergelijkbare milieu-impact, niet volstaat om te oordelen dat gelijkaardige activiteiten die niet aan deze milieuheffing zijn onderworpen, een selectief voordeel genieten.
Zoals de advocaat-generaal in punt 98 van zijn conclusie heeft uiteengezet, sluit deze benadering, die enkel op de inaanmerkingneming van de nagestreefde milieudoelstelling is gebaseerd, a priori elke mogelijkheid uit om het feit dat marktdeelnemers die zich in een vergelijkbare situatie ten opzichte van het nagestreefde doel bevinden niet aan de heffing zijn onderworpen, als een „selectief voordeel” te beschouwen, ongeacht de gevolgen van de betrokken belastingmaatregel, hoewel artikel 87, lid 1, EG geen onderscheid maakt naar de redenen of doelstellingen van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen.
Deze conclusie geldt a fortiori voor punt 128 van het bestreden arrest, op grond waarvan eventuele incoherenties tussen de afbakening van de werkingssfeer van de AGL en de nagestreefde milieudoelstellingen kunnen worden gerechtvaardigd, zelfs wanneer zij zijn ingegeven door doelstellingen die vreemd zijn aan de bescherming van het milieu, zoals de wil om het internationale concurrentievermogen van bepaalde sectoren veilig te stellen. Derhalve kan de differentiatie tussen ondernemingen ook niet worden geacht gerechtvaardigd te zijn door de aard en de opzet van het stelsel waarin zij plaatsvindt (zie in die zin met name arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, reeds aangehaald, punt 54).
Ook heeft het Gerecht in de punten 120 en 121 van het bestreden arrest ten onrechte onderscheid gemaakt tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot het arrest Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, op grond dat dat arrest geen betrekking had op de afbakening van de materiële werkingssfeer van een milieuheffing, zoals in casu, maar op de gedeeltelijke vrijstelling van de betaling van een dergelijke belasting, die enkel werd verleend aan een bepaalde categorie ondernemingen. Artikel 87, lid 1, EG definieert de maatregelen van de staten namelijk aan de hand van hun gevolgen, en dus onafhankelijk van de gebruikte technieken.
Zoals het Gerecht in punt 117 van het bestreden arrest heeft uiteengezet, staat het inderdaad aan de Commissie om bij de toetsing van een specifieke maatregel, zoals een milieuheffing die wordt vastgesteld door de lidstaten op een gebied waarop zij bij gebreke van harmonisatiemaatregelen bevoegd blijven, aan de communautaire voorschriften ter zake van staatssteun, rekening te houden met de eisen van milieubescherming bedoeld in artikel 6 EG, op grond waarvan deze eisen moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van met name een regime waarbij wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst.
Voorts staat vast dat de bescherming van het milieu een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap is. In die zin bepaalt artikel 2 EG dat de Gemeenschap onder meer tot taak heeft „een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” te bevorderen, en voorziet artikel 3, lid 1, sub l, EG daartoe in een „beleid op het gebied van het milieu” (zie arresten van 7 februari 1985, ADBHU,
240/83, Jurispr. blz. 531
, punt 13; 20 september 1988, Commissie/Denemarken,
302/86, Jurispr. blz. 4607
, punt 8; 2 april 1998, Outokumpu,
C-213/96, Jurispr. blz. I-1777
, punt 32, en 13 september 2005, Commissie/Raad,
C-176/03, Jurispr. blz. I-7879
, punt 41).
De noodzaak om rekening te houden met de eisen inzake milieubescherming, hoe legitiem ook, rechtvaardigt echter niet dat selectieve maatregelen, zelfs specifieke zoals milieuheffingen, worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG (zie in de zin met name arrest van 13 februari 2003, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 54), daar met milieudoelstellingen hoe dan ook zinvol rekening kan worden gehouden bij de toetsing van de verenigbaarheid van de staatssteunmaatregel met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, EG.
Om al deze redenen zijn het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel gegrond.
Derde onderdeel van het eerste middel
— Argumenten van partijen
Volgens BAA heeft het Gerecht geen nauwkeurige en objectieve definitie van de „aggregaatsector” gegeven. Rekwirante laakt het Gerecht met name vanwege het feit dat het heeft aanvaard dat bepaalde geologisch verschillende soorten gesteenten, zoals leisteen, schist, ball clay of kaolien, geen deel uitmaken van de aggregaatsector, en dat het geen rekening heeft gehouden met het door haar overgelegde bewijsmateriaal om aan te tonen dat de door het Gerecht gehanteerde definitie van de aggregaatsector het verschil in fiscale behandeling tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden niet kon verklaren.
Volgens de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft BAA ten onrechte gesteld dat het Gerecht de bedoelde sector niet nauwkeurig heeft gedefinieerd. Het Gerecht heeft de werkingssfeer van de AGL en de betrokken activiteitensectoren voorts heel goed begrepen. Het Gerecht heeft uitdrukkelijk aangegeven dat materialen als leisteen en schist van hoge kwaliteit vanwege hun fysische eigenschappen in beginsel niet als aggregaat kunnen worden gebruikt. Hoe dan ook gaat het om een beoordeling van de aan het Gerecht voorgelegde feiten, waartegen BAA in het kader van een hogere voorziening niet kan opkomen.
— Beoordeling door het Hof
Uit artikel 225 EG en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie volgt dat het Gerecht bij uitsluiting bevoegd is om de feiten vast te stellen, behoudens het geval waarin de feitelijke onjuistheid van hetgeen het heeft vastgesteld, voortvloeit uit de hem overgelegde processtukken, en om die feiten te beoordelen. Wanneer het Gerecht de feiten heeft vastgesteld of beoordeeld, is het Hof evenwel bevoegd om krachtens artikel 225 EG toezicht uit te oefenen op de wijze waarop het Gerecht de feiten juridisch heeft gekwalificeerd en op de rechtsgevolgen die het daaraan heeft verbonden (zie met name arresten van 6 april 2006, General Motors/Commissie,
C-551/03 P, Jurispr. blz. I-3173
, punt 51, en 22 mei 2008, Evonik Degussa/Commissie en Raad, C-266/06 P, punt 72).
Het Hof is dus niet bevoegd om de feiten vast te stellen, noch in beginsel om de bewijzen te onderzoeken die het Gerecht daarvoor in aanmerking heeft genomen. Wanneer deze bewijzen regelmatig zijn verkregen en de algemene rechtsbeginselen en de procedurevoorschriften inzake de bewijslast en de bewijsvoering zijn geëerbiedigd, staat het uitsluitend aan het Gerecht om te beoordelen welke waarde moet worden gehecht aan de hem voorgelegde bewijzen. Deze beoordeling levert dus geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof, behoudens in het geval van een onjuiste opvatting van de bewijzen (zie met name reeds aangehaalde arresten General Motors/Commissie, punt 52, en Evonik Degussa/Commissie en Raad, punt 73).
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een dergelijke onjuiste opvatting duidelijk uit de stukken van het dossier moet blijken, zonder dat een nieuwe beoordeling van de feiten en de bewijzen dient te worden verricht (zie met name reeds aangehaalde arresten General Motors/Commissie, punt 54, en Evonik Degussa/Commissie en Raad, punt 74).
Rekwirante verwijt het Gerecht in wezen dat het geen rekening heeft gehouden met het aan hem overgelegde bewijsmateriaal om aan te tonen dat er geen objectieve reden was dat bepaalde geologisch verschillende soorten gesteenten, zoals leisteen, schist, ball clay of kaolien, geen deel uitmaakten van de „aggregaatsector” en dat een dergelijke nauwkeurig gedefinieerde sector, die kan worden onderscheiden van niet-belastingplichtige „sectoren”, derhalve niet bestond.
Zoals volgt uit de in de punten 96 tot en met 98 van dit arrest genoemde rechtspraak is evenwel uitsluitend het Gerecht bevoegd de bewijselementen uit te leggen en de bewijskracht ervan te beoordelen. Omdat door BAA geen onjuiste opvatting van deze bewijselementen is aangetoond noch zelfs maar gesteld, moet dit onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Gelet op het bovenstaande slagen het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel, terwijl het derde onderdeel van dit middel moet worden afgewezen.
Tweede middel: omvang van de rechterlijke toetsing door het Gerecht
Argumenten van partijen
BAA stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zijn toezicht, zoals hij opmerkt in punt 118 van het bestreden arrest, te beperken tot het onderzoek van het ontbreken van een kennelijk onjuiste beoordeling in de litigieuze beschikking in plaats van een volledige toetsing te verrichten. De benadering van het Gerecht, die passend zou zijn in het geval van een beschikking die een steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart overeenkomstig artikel 87, lid 3, EG, is niet passend als het gaat om de kwalificatie van een maatregel als „staatssteun” in de zin van artikel 87, lid 1, EG (zie met name arrest van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie,
C-83/98 P, Jurispr. blz. I-3271
, punt 25).
Door niet de juiste toetsingsmaatstaf toe te passen heeft het Gerecht volgens BAA blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, die afbreuk doet aan de totale analyse ten gronde van het bestreden arrest. Door te verwijzen naar de „ruime beoordelingsvrijheid” van de Commissie heeft het Gerecht geen rekening gehouden met het feit dat het begrip staatssteun een objectief gegeven is.
Volgens de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk ziet rekwirante over het hoofd dat het Gerecht in punt 118 van het bestreden arrest niet het begrip „steun” in de zin van artikel 87, lid 1, EG bespreekt, noch de toetsing van de „verenigbaarheid” in de zin van artikel 87, lid 3, EG, maar het niveau van het toezicht op een door de Commissie vastgestelde beschikking overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG niet in te leiden.
Zij zijn van mening dat het in punt 118 van het bestreden arrest uiteengezette toezichtniveau strookt met de rechtspraak (arrest Matra, reeds aangehaald, punten 45 en 46). Het feit dat staatssteun een objectief begrip is, tast dit fundamentele toezichtniveau niet aan, dat van toepassing is op beschikkingen die zijn vastgesteld op basis van artikel 88, lid 3, EG.
Zij voegen eraan toe dat de door BAA zelf in eerste aanleg aangevoerde middelen beoogden aan te tonen dat de litigieuze beschikking een reeks kennelijke beoordelingsfouten bevatte.
De regering van het Verenigd Koninkrijk merkt bovendien op dat het Gerecht hoe dan ook niet slechts een beperkte rechterlijke toetsing heeft verricht, maar de betrokken rechtsvraag uitputtend heeft getoetst.
Beoordeling door het Hof
Met dit middel verwijt BAA het Gerecht dat het een marginale toetsing heeft verricht, beperkt tot het ontbreken van kennelijke beoordelingsfouten in de beschikking van de Commissie tot weigering om de AGL als „staatssteun” in de zin van artikel 87, lid 1, EG te beschouwen.
In punt 118 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de gemeenschapsrechter in het kader van zijn toezicht op een beschikking van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG niet in te leiden, gelet op de ruime beoordelingsvrijheid van de Commissie bij de toepassing van artikel 88, lid 3, EG, beperkt moet blijven tot het onderzoek van de inachtneming van de procedurevoorschriften, de nakoming van de motiveringsplicht, de materiële juistheid van de feiten op basis waarvan de bestreden keuze is gemaakt, het ontbreken van kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten en misbruik van bevoegdheid.
Zoals BAA terecht heeft aangevoerd, bevestigt de lezing van het bestreden arrest, met name de punten 134, 139, 154 of 171, dat het Gerecht een beperkte toetsing heeft verricht van de beoordelingen van de Commissie betreffende de vraag of de AGL binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt.
Volgens de rechtspraak van het Hof is het begrip staatssteun, zoals omschreven in het Verdrag, evenwel een juridisch begrip dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om deze reden moet de gemeenschapsrechter in beginsel en gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen het toepassingsgebied van artikel 87, lid 1, EG valt (zie met name arrest Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, reeds aangehaald, punt 25).
Zoals de advocaat-generaal in punt 144 van zijn conclusie heeft opgemerkt, rechtvaardigt niets dat de Commissie bij de vaststelling van een beschikking op grond van artikel 88, lid 3, EG over een „ruime beoordelingsvrijheid” beschikt met betrekking tot de kwalificatie van een maatregel als „staatssteun” in de zin van artikel 87, lid 1, EG, wat zou betekenen dat, anders dan volgt uit de in het vorige punt van dit arrest genoemde rechtspraak, de rechterlijke toetsing van de beoordeling van de Commissie in beginsel niet volledig is.
Dit geldt te meer daar volgens vaste rechtspraak de Commissie, wanneer zij na een eerste onderzoek op grond van de procedure van artikel 88, lid 3, EG niet tot de overtuiging komt dat de betrokken staatssteunmaatregel hetzij geen „steun” vormt in de zin van artikel 87, lid 1, EG, hetzij, wanneer zij als steun wordt aangemerkt, verenigbaar is met het Verdrag, of wanneer deze procedure haar niet in staat heeft gesteld alle problemen die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel zijn gerezen, uit de weg te ruimen, verplicht is de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde procedure in te leiden „zonder dienaangaande over een ruime beoordelingsvrijheid te beschikken” (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Matra/Commissie, punt 33, en Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 39). Zoals het Gerecht in punt 165 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, wordt die verplichting overigens uitdrukkelijk bevestigd door de bepalingen van artikel 4, lid 4, juncto artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999.
Het is juist dat het Hof ook heeft geoordeeld dat de rechterlijke toetsing beperkt is met betrekking tot de vraag of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt, wanneer de door de Commissie gemaakte beoordelingen een technisch of ingewikkeld karakter hebben (zie met name reeds aangehaalde arresten Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, punt 25; Matra/Commissie, punten 29 en 30; 29 februari 1996, België/Commissie, punten 10 en 11, en Spanje/Lenzing, punt 56). Het Gerecht heeft echter niet vastgesteld dat dit in casu het geval was.
Derhalve heeft het Gerecht, zoals BAA terecht heeft gesteld, door de afwegingen van de Commissie met betrekking tot de vraag of de AGL binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt, niet volledig te toetsen, blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting die de gehele analyse ten gronde van de litigieuze beschikking aantast.
Gelet op het bovenstaande slaagt het tweede middel.
Derde middel: onjuiste beoordeling van de aard en de algemene opzet van de AGL
BAA voert aan dat het Gerecht diverse fouten heeft gemaakt bij zijn beoordeling van de aard en de algemene opzet van de AGL. Dit betreft vermeende incoherenties bij de afbakening van de materiële werkingssfeer van de belasting als gevolg van het feit dat bepaalde materialen of producten worden uitgesloten.
Rekwirante is van mening dat de theoretische motivering van de door de AGL gemaakte verschillen niet overeenstemt met de daadwerkelijke werkingssfeer van de AGL. Het Gerecht heeft zijn eigen logica ontwikkeld omtrent de aard en algemene opzet van de AGL. Daardoor heeft het de artikelen 88, lid 3, EG en 253 EG verkeerd toegepast en de betekenis van de hem overgelegde bewijzen verdraaid.
Volgens de Commissie moet dit middel niet-ontvankelijk worden verklaard, op grond dat het veel feitelijke vragen in plaats van rechtsvragen opwerpt. BAA stelt dat het Gerecht de feiten heeft verdraaid en zij betwist de feitelijke conclusies van het Gerecht in het kader van de bespreking van de werkingssfeer van de AGL. In wezen komt dit middel neer op een nieuw onderzoek, iets waartoe het Hof in hogere voorziening niet bevoegd is.
De regering van het Verenigd Koninkrijk is ook van mening dat dit middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard, aangezien de beoordeling van het bewijsmateriaal door het Gerecht, zijn vaststelling van de feitelijke omstandigheden en zijn uit de hem overgelegde bewijzen getrokken conclusies niet door het Hof kunnen worden getoetst. Voor zover het middel gedeeltelijk ontvankelijk wordt verklaard, is het kennelijk ongegrond. Volgens deze regering kon het Gerecht namelijk op goede gronden de feitelijke vaststellingen doen die het heeft gedaan met betrekking tot de werkingssfeer van de AGL en zijn die goed gemotiveerd, gelet op de hem overgelegde bewijselementen.
Opmerkingen vooraf
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak uit artikel 225 EG, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 112, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven (zie met name arrest van 19 januari 2006, Comunità montana della Valnerina/Commissie,
C-240/03 P, Jurispr. blz. I-731
, punt 105).
Een verzoekschrift in hogere voorziening dat zich beperkt tot een herhaling of een letterlijke weergave van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten, daaronder begrepen die welke waren gebaseerd op feiten die het Gerecht uitdrukkelijk heeft verworpen, voldoet dus niet aan de motiveringseisen die voortvloeien uit deze bepalingen. Een dergelijke hogere voorziening beoogt immers in werkelijkheid slechts een nieuw onderzoek van het bij het Gerecht ingediende verzoek, iets waartoe het Hof niet bevoegd is (zie onder meer arrest Comunità montana della Valnerina/Commissie, reeds aangehaald, punt 106).
Wanneer een rekwirant echter de uitlegging of de toepassing van het gemeenschapsrecht door het Gerecht betwist, kunnen de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in hogere voorziening opnieuw worden behandeld. De procedure van hogere voorziening zou ten dele aan betekenis verliezen, indien een rekwirant niet op die manier zijn hogere voorziening kon baseren op middelen en argumenten die reeds zijn aangevoerd voor het Gerecht (zie onder meer arrest Comunità montana della Valnerina/Commissie, reeds aangehaald, punt 107).
Dat is in casu inderdaad het geval, zowel met betrekking tot het eerste onderdeel van dit middel, als met betrekking tot het tweede en het derde onderdeel van dit middel, zodat het derde middel, anders dan de Commissie stelt, in zijn drie onderdelen ontvankelijk is.
Eerste onderdeel van het derde middel: de onderwerping aan AGL van bepaalde natuurlijke materialen die niet als aggregaat worden gebruikt en waarvoor geen substitutiematerialen bestaan
— Argumenten van partijen
Met het eerste onderdeel verwijt BAA het Gerecht dat het in de punten 135 en 136 van het bestreden arrest de toepassing van de AGL op bepaalde zogeheten „natuurlijke” materialen, zoals graniet gebruikt voor ballast of rood grind gebruikt als bekleding van voetpaden, waarvoor geen substitutieproducten bestaan, op grond van het beginsel dat de vervuiler betaalt gerechtvaardigd heeft geacht, terwijl de litigieuze beschikking stelt dat zand, rots en grind die als natuurlijke materialen worden gewonnen, vrijgesteld zijn van de heffing wanneer zij niet als aggregaat worden gebruikt omdat zij voor dat gebruik niet kunnen worden vervangen door milieuvriendelijkere substitutiematerialen.
Terwijl in de litigieuze beschikking het ontbreken van substitutieproducten nog was beschouwd als omstandigheid die bepaalde toepassingen van natuurlijke materialen, die anders belastbaar zouden zijn, buiten de werkingssfeer van de AGL kon brengen, heeft het Gerecht op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt zijn eigen beoordeling in de plaats van die van de Commissie gesteld ter rechtvaardiging van de heffing over materialen die niet kunnen worden vervangen. Het heeft daarnaast dat beginsel selectief toegepast en zijn conclusies onvoldoende gemotiveerd.
De Commissie antwoordt hierop dat BAA geen rekening houdt met het feit de AGL een sectorale heffing is, beperkt tot de sector aggregaten, hetgeen verklaart dat niet-vervangbare producten zoals zand, rots en grind, die verkocht noch gebruikt worden als aggregaat, kunnen worden vrijgesteld van de betrokken heffing. Wanneer die producten worden gebruikt als aggregaat, beantwoordt de onderwerping ervan aan de AGL aan de doelstelling van internalisering van de door de voortbrenging en het gebruik van natuurlijk aggregaat veroorzaakte milieukosten. Dit onderdeel is derhalve ongegrond.
— Beoordeling door het Hof
Het Gerecht heeft in punt 124 van het bestreden arrest geoordeeld dat de aanmeldingsbrief en de litigieuze beschikking enerzijds uitdrukkelijk verwijzen naar de doelstelling van maximalisering van het beroep op gerecycleerde aggregaten of andere substitutieproducten in de plaats van natuurlijke aggregaten en naar de bevordering van een rationeel gebruik van natuurlijke aggregaten, een niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbron, en anderzijds stilzwijgend naar „de internalisering van de milieukosten overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt”, door in het kader van de bepaling van de doelstellingen van de AGL te stellen dat „de door de winning van aggregaten veroorzaakte milieukosten waarop de heffing ziet, geluidshinder, stof, aantasting van de biodiversiteit en horizonvervuiling omvatten”. Het Gerecht voegt hieraan toe dat deze doelstellingen uitdrukkelijk zijn vermeld in de brief van het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie van 19 februari 2002.
Gesteld al dat het Gerecht zijn eigen motivering in de plaats van die van de litigieuze beschikking heeft gesteld door in punt 124 van het bestreden arrest te verwijzen naar het beginsel dat de vervuiler betaalt en door in de punten 135 en 136 van dat arrest de heffing van producten die niet kunnen worden vervangen door substitutieproducten te rechtvaardigen op grond van de doelstelling „internalisering van de door de voortbrenging van natuurlijk aggregaat veroorzaakte milieukosten”, kan het verwijt dat het Gerecht in de punten 135 en 136 van dat arrest zijn eigen logica op het punt van de aard en de algemene opzet van de AGL heeft ontwikkeld, hoe dan ook niet slagen, daar de afwijzing van de in eerste aanleg aangevoerde grief op andere gronden lijkt te berusten (zie met name arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 47).
Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, berust het betoog van BAA, waarop het Gerecht in de punten 135 en 136 van het bestreden arrest heeft geantwoord, op de onjuiste veronderstelling dat de uitsluiting van de werkingssfeer van de AGL van niet als aggregaat gebruikte natuurlijke materialen gerechtvaardigd was wegens het ontbreken van substitutiematerialen. Zoals de advocaat-generaal in punt 108 van zijn conclusie eveneens heeft opgemerkt, volgt uit de motivering van de litigieuze beschikking dat de uitsluiting van die materialen in werkelijkheid wordt verklaard door de wil van de Britse autoriteiten om enkel de materialen die tot de sector aggregaten behoren, te belasten.
De grief inzake de selectieve toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt is derhalve niet ter zake dienend en de motivering van de betrokken punten van het bestreden arrest, hoewel op een verkeerde veronderstelling gebaseerd, lijkt ook niet ontoereikend.
In die omstandigheden moet het eerste onderdeel van het derde middel in zijn geheel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het middel: de onderwerping aan AGL van bepaalde vrijgestelde, van niet-vervangbare primaire materialen afgeleide producten
— Argumenten van partijen
Met het tweede onderdeel van het derde middel komt BAA met name op tegen de beoordeling van het Gerecht in de punten 112 en 137 van het bestreden arrest, waarbij het betoog betreffende het gebrek aan samenhang met de doelstellingen van de AGL inzake de belasting van bepaalde niet-vervangbare uit de winning van primaire materialen afgeleide producten die zelf zijn vrijgesteld, is afgewezen. Volgens BAA mogen deze bijproducten niet worden belast, voor zover het gaat om „secundaire” aggregaten.
In punt 112 van het bestreden arrest heeft het Gerecht punt 29 van de litigieuze beschikking niet juist uitgelegd door te oordelen dat het begrip „secundaire” aggregaten in het algemeen op niet-belaste materialen doelde. Daardoor heeft het Gerecht zijn motivering in de plaats van die van de Commissie gesteld en zijn conclusies onvoldoende gemotiveerd.
Voorts heeft het Gerecht in punt 137 van het bestreden arrest enkele beoordelingsfouten gemaakt door de rechtvaardiging van het onderscheid tussen secundaire aggregaten op het punt van de onderwerping aan AGL ervan te aanvaarden. BAA verwijt het Gerecht met name dat het de milieulogica van het beginsel dat de vervuiler betaalt selectief heeft toegepast, dat het zonder enig bewijs heeft aanvaard dat de onmogelijkheid om het volume van de bijproducten terug te dringen dit onderscheid rechtvaardigt, dat het zich heeft gebaseerd op een vermeend tamelijk gering prijsverschil tussen aggregaten van lage kwaliteit en de niet-vervangbare materialen waarvan zij het bijproduct zijn, en dat het in die context ten onrechte heeft verwezen naar de punten 4.10 tot en met 4.15 van de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002.
De Commissie antwoordt dat BAA het bestreden arrest ten onrechte laakt voor zover dit concludeert dat de heffing over aggregaten van lage kwaliteit, namelijk de producten die zijn afgeleid uit de winning van vrijgestelde materialen, zoals aggregaten die voortkomen uit de winning van kalksteen, behouwen steen of kiezelzand, verenigbaar is met de aard en de algemene opzet van de AGL.
Wat in de eerste plaats de kritiek op punt 112 van het bestreden arrest betreft, stelt de Commissie dat wanneer in punt 29 van de litigieuze beschikking wordt verwezen naar primaire aggregaten, het om een verwijzing naar belaste producten gaat, terwijl de verwijzing naar secundaire aggregaten doelt op de in de Act genoemde vrijstelde aggregaten. De feitelijke conclusie van het Gerecht in punt 112 is derhalve niet onjuist.
Wat punt 137 van het bestreden arrest betreft, stelt de Commissie dat, anders dan BAA aanvoert, het beginsel dat de vervuiler betaalt niet noodzakelijk betekent dat AGL wordt geheven over bijproducten van bepaalde andere vrijgestelde producten, zoals leisteen, omdat de lidstaten de beleidskeuze kunnen maken om belasting te heffen over producten van de sector aggregaten en niet over andere sectoren die gewoonlijk geen aggregaten produceren, zoals de winning van leisteen en de daaruit voortkomende bijproducten.
Zoals het Gerecht in punt 137 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, rechtvaardigt het tamelijk geringe prijsverschil tussen afgeleide aggregaten van lage kwaliteit en de materialen die niet kunnen worden vervangen, waaronder de bijproducten, de onderwerping van afgeleide aggregaten, zodat het volume aggregaten van lage kwaliteit wordt teruggedrongen. De kritiek van BAA op zowel de vaststellingen van het Gerecht over de prijsverhouding tussen de betrokken producten als de verwijzing naar de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002 is ongegrond.
— Beoordeling door het Hof
BAA verwijt het Gerecht in de eerste plaats dat het in punt 112 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat in de litigieuze beschikking, in het bijzonder in punt 29, het begrip „secundaire aggregaten” in het algemeen doelt op materialen die niet AGL-plichtig zijn, terwijl dit begrip in werkelijkheid betrekking heeft op de afgeleide producten die voortkomen uit de winning van „primaire” materialen, de producten die de hoofdactiviteit van een steengroeve vormen. Het Gerecht heeft zijn motivering derhalve in de plaats gesteld van die van de Commissie.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof en het Gerecht in het kader van de wettigheidstoetsing krachtens artikel 230 EG bevoegd zijn te beslissen op beroepen wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid. Artikel 231 EG bepaalt dat indien het beroep gegrond is, de betwiste handeling nietig wordt verklaard. Het Hof en het Gerecht kunnen dus in geen geval hun eigen motivering in de plaats stellen van die van de instelling die de handeling heeft verricht (zie met name arrest van 27 januari 2000, DIR International Film e.a./Commissie,
C-164/98 P, Jurispr. blz. I-447
, punt 38).
In een beroep tot nietigverklaring kan het Gerecht de motivering van de bestreden handeling weliswaar anders uitleggen dan de betrokken instelling, en in bepaalde omstandigheden de formele motivering van die instelling zelfs verwerpen, maar niet wanneer de materiële elementen zulks niet rechtvaardigen (arrest DIR International Film e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 42).
Volgens punt 29 van de litigieuze beschikking „[zal] [d]e AGL […] enkel worden geheven over natuurlijke aggregaten. Zij zal niet worden geheven over aggregaten die worden gewonnen als bijproducten of afvalstoffen van andere procedés (secundaire aggregaten) en evenmin over gerecycleerde aggregaten.” Voorts stelt de Commissie in punt 32 van deze beschikking dat „[d]e structuur en de werkingssfeer van de heffing blijk geven van het duidelijke onderscheid tussen de winning van natuurlijk aggregaat, waardoor milieuschade wordt veroorzaakt, en de productie van secundair of gerecycleerd aggregaat, die aanzienlijk bijdraagt tot de behandeling van rots, grind en zand uit uitgravingen, andere werkzaamheden of rechtmatig om diverse doeleinden verrichte behandelingen”.
Door in punt 112 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie in de gehele litigieuze beschikking, en in punt 29 in het bijzonder, het begrip „primaire aggregaten” in wezen heeft gebruikt voor „AGL-plichtige” aggregaten, terwijl het begrip „secundaire aggregaten” in wezen verwijst naar „vrijgestelde” aggregaten die in de Act nauwkeurig zijn genoemd, om daaruit met name af te leiden dat de Commissie in het bovengenoemde punt enkel heeft gesteld dat „de AGL niet verschuldigd is voor afgeleide producten of afval uit eerste winning wanneer de Act […] deze vrijstelt”, heeft het Gerecht derhalve een uitleggingsfout gemaakt en zijn eigen uitlegging in de plaats gesteld van die welke rechtstreeks voortvloeit uit de litigieuze beschikking, hoewel de materiële elementen zulks niet rechtvaardigen.
In die omstandigheden moet de eerste grief van het tweede onderdeel van het derde middel worden aanvaard.
BAA verwijt het Gerecht vervolgens dat het de heffing van AGL over bepaalde producten die voortkomen uit de winning van materialen die vrijgesteld zijn van deze belasting, gerechtvaardigd heeft geacht. Rekwirante voert in dit verband substitutie van motivering, beoordelingsfouten en verdraaiing van bewijselementen aan.
In punt 137 van het bestreden arrest merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat „[o]p basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, […] ook de onderwerping van afgeleide producten, voortkomende uit de winning van materialen die niet kunnen worden vervangen door substitutieproducten, [kon] worden gerechtvaardigd, in het bijzonder de onderwerping van de aggregaten van lage kwaliteit […], zoals blijkt uit de brief van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002”.
Vervolgens stelt het Gerecht in dit punt dat „de heffing over deze producten ook [kan] worden gerechtvaardigd door de, eveneens door interveniënt in de genoemde brief ingeroepen, doelstelling, een rationelere winning en behandeling van aggregaten te stimuleren, teneinde het aandeel aggregaten van lage kwaliteit te verminderen. Dit aandeel, dat per steengroeve verschilt, zoals verzoekster benadrukt, kan namelijk voor eenzelfde steengroeve worden gewijzigd. De Commissie heeft in dit verband met name in haar verweerschrift de nadruk gelegd op het relatief geringe prijsverschil tussen aggregaten van lage kwaliteit en de niet-vervangbare materialen waarvan zij het bijproduct zijn. Verzoekster heeft dit niet tegengesproken.”
Aangaande de grieven ontleend aan het feit dat het Gerecht zonder enig bewijs zou hebben aanvaard dat de onmogelijkheid om het volume van de bijproducten terug te dringen de heffing over bepaalde soorten secundaire aggregaten rechtvaardigt, dat het zich heeft gebaseerd op een gesteld tamelijk gering prijsverschil tussen aggregaten van lage kwaliteit en de niet-vervangbare materialen waarvan zij het bijproduct zijn, en dat het in die context ten onrechte heeft verwezen naar de punten 4.10 tot en met 4.15 van de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002, volstaat de vaststelling dat deze grieven de feitelijke beoordelingen ter discussie stellen. Omdat niet is aangetoond dat de feiten en de aan het Gerecht voorgelegde bewijsmiddelen zijn verdraaid, moeten deze grieven niet-ontvankelijk worden verklaard.
Voor het overige moet worden vastgesteld dat de motivering van het Gerecht niet alleen gebaseerd is op het beginsel dat de vervuiler betaalt, maar ook op de doelstelling een rationelere winning en behandeling van natuurlijke aggregaten te stimuleren, waarvan vaststaat dat die behoort tot de in punt 31 van de litigieuze beschikking genoemde doelstellingen, zodat geen sprake is van substitutie van motivering door het Gerecht.
Om al deze redenen moet het tweede onderdeel van het derde middel worden aanvaard voor zover het punt 112 van het bestreden arrest betreft, en voor het overige worden afgewezen.
Derde onderdeel van het derde middel: vrijstelling van de AGL van bepaalde soorten natuurlijke aggregaten
— Argumenten van partijen
Met het derde onderdeel verwijt BAA het Gerecht dat het de niet-belasting van bepaalde soorten natuurlijke aggregaten, zoals leisteen, schist, ball clay, kaolien, klei, steenkool en ligniet, gerechtvaardigd acht.
Het Gerecht heeft zijn eigen motivering in de plaats van die van de litigieuze beschikking gesteld door in de punten 130, 131, 133 en 134 van het bestreden arrest te oordelen dat met deze vrijstelling werd beoogd het gebruik te stimuleren van niet-belaste natuurlijke aggregaten als substitutiematerialen voor de natuurlijke aggregaten waarvoor AGL verschuldigd is. Volgens BAA ondermijnt het nastreven van een dergelijk doel de „aard en de algemene opzet” uit milieuoogpunt van de AGL.
De beoordeling van het Gerecht vloeit voort uit een verdraaiing van de bewijsmiddelen die in de loop van het geding zijn overgelegd, met name de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002, en schendt de rechten van verdediging van rekwirante, doordat zij geen standpunt heeft kunnen bepalen over deze nieuwe uitlegging van die bewijsmiddelen.
De Commissie merkt op dat de vrijstelling van bepaalde primaire materialen, zoals leisteen, schist, ball clay, kaolien, klei, steenkool en ligniet, wordt gerechtvaardigd door het feit dat zij normaal gesproken niet als aggregaten worden gebruikt en dus geen deel uitmaken van de aggregaatsector, zoals het Gerecht in de punten 128 en 129 van het bestreden arrest heeft erkend.
Het Gerecht heeft in de punten 130, 131, 133 en 134 van het bestreden arrest eveneens terecht erkend dat het Verenigd Koninkrijk vrij was het gebruik van leisteenafval en soortgelijke materialen als substituut voor de aggregaten aan te moedigen. Ten slotte heeft het Gerecht, door zich met name te baseren op de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002 geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 133 van het bestreden arrest te verklaren dat de winning van aggregaten de voornaamste bron van de onder de maatregel vallende milieuschade is.
Volgens de Commissie is het niet de taak van de gemeenschapsinstellingen om te onderzoeken hoe belangrijk de behandelde milieuproblemen zijn in vergelijking met andere soortgelijke problemen die mogelijk in dezelfde lidstaat bestaan. De vraag wat het exacte percentage van de winning van aggregaat is in vergelijking met de totale winning van mineralen in het Verenigd Koninkrijk, is derhalve niet van belang voor de onderhavige zaak.
— Beoordeling door het Hof
In punt 130 van het bestreden arrest aanvaardt het Gerecht de AGL-vrijstelling van bepaalde materialen, met name schist en leisteen van slechte kwaliteit, klei en afval van kaolien en ball clay, zelfs wanneer zij als aggregaat worden gebruikt, als rechtvaardiging, gelet op de nagestreefde milieudoelstellingen, omdat zij volgens een feitelijke vaststelling door het Gerecht „gezien hun hoge transportkosten tot nu toe weinig zijn gebruikt als aggregaat”.
Het Gerecht heeft in hetzelfde punt van het bestreden arrest daaruit afgeleid dat de vrijstelling van deze materialen ervoor zorgt dat deze kunnen worden gebruikt als substituut voor de natuurlijke aggregaten en zo kan bijdragen tot de rationalisering van de winning en het gebruik van deze laatste.
Anders dan BAA stelt, heeft het Gerecht daarmee geen substitutie van gronden toegepast, aangezien de rationalisering van de winning en het gebruik van natuurlijke aggregaten, zoals opgemerkt in punt 150 van dit arrest, een van de doelstellingen is die in de litigieuze beschikking worden genoemd.
Voor zover de bevordering van het gebruik van tot dan toe weinig als aggregaat gebruikte natuurlijke materialen, zoals het Gerecht zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting heeft verklaard, strookt met de doelstelling om het gebruik van aggregaten te rationaliseren, is de stimulans om deze materialen te gebruiken ook niet strijdig met de aard en de algemene opzet vanuit milieuoogpunt van de AGL.
Waar ten slotte rekwirante in deze context stelt dat het Gerecht de in de loop van het geding overgelegde bewijsmiddelen verkeerd heeft geïnterpreteerd, met name de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002, moet worden vastgesteld dat dit niet uit de stukken blijkt, zodat deze grief, en dus ook die van schending van de rechten van verdediging, niet kunnen slagen.
Het derde onderdeel van het derde middel moet derhalve in zijn geheel worden afgewezen.
Vierde middel: onjuiste beoordeling van de vrijstelling bij uitvoer
BAA stelt dat het Gerecht, door in de punten 147 en volgende van het bestreden arrest te oordelen dat de vrijstelling van AGL voor aggregaten die worden uitgevoerd, wordt gerechtvaardigd door het karakter van de AGL als „indirecte” belasting, enerzijds de artikelen 91 EG en 92 EG en zijn motiveringsplicht heeft geschonden, en anderzijds heeft toegestaan dat de motivering van de litigieuze beschikking achteraf werd verbeterd.
Eerst dient het tweede onderdeel van dit middel te worden onderzocht.
Tweede onderdeel van het vierde middel
— Argumenten van partijen
BAA stelt dat het Gerecht, door in de punten 150 en 151 van het bestreden arrest de motivering op basis van de indirecte aard van de AGL te aanvaarden, die door de Commissie en het Verenigd Koninkrijk voor het eerst voor het Gerecht is aangevoerd, heeft toegestaan dat het Gerecht de litigieuze beschikking achteraf heeft verbeterd, wat volgens het gemeenschapsrecht niet geoorloofd is (zie in die zin arrest van 24 oktober 1996, Duitsland e.a./Commissie,
C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151
, punten 47 en 48).
De toelichting van de Commissie in punt 33 van de litigieuze beschikking ter rechtvaardiging van de vrijstelling van deze belasting voor uitgevoerde aggregaten is niet relevant, gelet op de door de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk voor het Gerecht aangevoerde argumentatie op basis van artikel 91 EG, die het Gerecht ten onrechte heeft beschouwd als samenhangend met de motivering in punt 33.
De Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk antwoorden hierop dat het Gerecht door ervan uit te gaan dat de AGL een indirecte belasting was, geen „verbetering achteraf” van de litigieuze beschikking heeft toegestaan, maar slechts een meer gedetailleerde toelichting en een uitwerking van de in punt 33 van deze beschikking genoemde redenen.
In punt 150 van het bestreden arrest heeft het Gerecht aanvaard dat de motivering die ervan uitgaat dat de AGL een indirecte belasting is, in aanmerking moet worden genomen, daar zij samenhangt met de door de Commissie in punt 33 van de litigieuze beschikking uiteengezette redenen.
Artikel 253 EG sluit niet uit dat de in een beschikking van de Commissie uiteengezette redenen naderhand gedetailleerder worden toegelicht.
Daar komt nog bij dat in casu de rechtsregels die de betrokken materie beheersen duidelijk artikel 91 EG en het beginsel van belastingheffing in het land van bestemming zijn. Die bepaling maakt derhalve onmiskenbaar deel uit van de juridische context van de litigieuze beschikking.
— Beoordeling door het Hof
Met betrekking tot de op de Commissie rustende motiveringsplicht moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de door artikel 253 EG vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling, en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 63).
Meer in het bijzonder met betrekking tot een beschikking van de Commissie waarin wordt geconcludeerd dat een door een klager aan de kaak gestelde steunmaatregel niet bestaat, is de Commissie hoe dan ook gehouden de klager voldoende duidelijk uiteen te zetten waarom de in zijn klacht aangevoerde gegevens feitelijk en rechtens ontoereikend zijn geweest om staatssteun aan te tonen (arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 64).
In casu vermeldt punt 33 van de litigieuze beschikking dat de vrijstelling van uitgevoerd aggregaat haar rechtvaardiging vindt in het feit dat aggregaat in het Verenigd Koninkrijk kan worden vrijgesteld indien het wordt gebruikt bij vrijgestelde productieprocedés, zoals de productie van glas, plastic, papier, bemestingsmiddelen en pesticiden.
Aangezien de Britse autoriteiten geen toezicht kunnen uitoefenen op het gebruik van aggregaat buiten hun grondgebied, is de vrijstelling bij uitvoer noodzakelijk om de exporteurs van aggregaat rechtszekerheid te bieden en te voorkomen dat de uitvoer van aggregaat dat anders in aanmerking zou komen voor een vrijstelling in het Verenigd Koninkrijk, ongelijk wordt behandeld.
De motivering in punt 33 van de litigieuze beschikking verwijst dus naar de ongelijke behandeling die zonder vrijstelling van het uitgevoerde aggregaat zou ontstaan als gevolg van het feit dat de aggregaten die in het Verenigd Koninkrijk worden verhandeld, zijn vrijgesteld als ze voor bepaalde doeleinden worden gebruikt, terwijl de aggregaten die in de staat van invoer voor dezelfde doeleinden worden gebruikt aan AGL zouden worden onderworpen door het ontbreken van middelen van de Britse autoriteiten om toezicht uit te oefenen op het gebruik van de aggregaten buiten het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk.
In deze motivering wordt niet gerept van het karakter van de AGL van „indirecte belasting” in de zin van artikel 91 EG om de vrijstelling van geëxporteerde aggregaten te rechtvaardigen, welke vrijstelling berust op een onderscheid tussen in het Verenigd Koninkrijk verhandelde aggregaten en geëxporteerde aggregaten.
Anders dan het Gerecht in punt 150 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, kan de op artikel 91 EG gebaseerde motivering derhalve niet worden geacht samen te hangen met de in de litigieuze beschikking uiteengezette motivering, namelijk dat de Britse autoriteiten buiten het Verenigd Koninkrijk geen toezicht kunnen uitoefenen op het gebruik van de materialen als aggregaten, maar is zij in werkelijkheid een andere motivering, die pas na de vaststelling van die beschikking is aangevoerd. Het Gerecht heeft artikel 253 EG dus geschonden door die motivering in aanmerking te nemen als een in de litigieuze beschikking aangevoerde motivering.
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het vierde middel worden aanvaard.
Eerste onderdeel van het vierde middel
Gelet op het antwoord op het tweede onderdeel van dit middel, hoeft het eerste onderdeel niet te worden onderzocht.
Vijfde middel: niet-inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG
Argumenten van partijen
BAA stelt dat het Gerecht, hoewel het in de punten 165 tot en met 167 van het bestreden arrest correct verwijst naar de relevante rechtspraak, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 171 en 172 van dat arrest te oordelen dat de Commissie terecht de procedure van artikel 88, lid 2, EG niet heeft ingeleid.
Volgens rekwirante kon deze instelling namelijk niet „tot de conclusie komen” dat de AGL geen staatssteun vormde, alleen op basis van de overwegingen die daaraan in de litigieuze beschikking waren gewijd. Daarvan getuigt met name het feit dat de motivering van het bestreden arrest veel gedetailleerder en langer is dan die van die beschikking, evenals het feit dat de motivering van het bestreden arrest op andere argumenten is gebaseerd dan de in de litigieuze beschikking genoemde.
De Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk antwoorden hierop dat alleen op basis van het feit dat het bestreden arrest langer is dan de litigieuze beschikking, niet kan worden geconcludeerd dat deze instelling blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te beslissen, de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden.
De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat het Gerecht de relevante rechtspraak correct heeft samengevat en toegepast en heeft geconcludeerd dat de enige steekhoudende argumenten die BAA ter onderbouwing van dit middel heeft aangevoerd, de vermeende incoherenties bij de afbakening van de werkingssfeer van de AGL, een herhaling zijn van de argumenten die zij heeft aangedragen in het kader van het middel inzake schending van artikel 87, lid 1, EG. Dit middel is uiteindelijk niets anders dan een herhaling van de voor het Gerecht aangevoerde argumenten.
Beoordeling door het Hof
Zoals opgemerkt in punt 113 van dit arrest, is de procedure van artikel 88, lid 2, EG onontkoombaar wanneer de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt op ernstige moeilijkheden stuit.
De Commissie kan zich dus slechts tot de inleidende fase van artikel 88, lid 3, EG beperken en zich in positieve zin uitspreken over een overheidsmaatregel, indien zij na een eerste onderzoek tot de conclusie komt dat deze maatregel geen „steun” vormt in de zin van artikel 87, lid 1, EG of, indien zij als „steun” wordt aangemerkt, verenigbaar is met het Verdrag.
Komt de Commissie na dit eerste onderzoek echter tot de tegengestelde conclusie, of vindt zij geen oplossing voor de bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de gemeenschappelijke markt gerezen moeilijkheden, dan moet de Commissie alle noodzakelijke informatie inwinnen en daartoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleiden.
Zoals de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk evenwel terecht hebben opgemerkt, kan het betoog van BAA dat de motivering van het bestreden arrest afwijkt van die van de litigieuze beschikking en gedetailleerder en langer is dan de motivering van de beschikking, op zich niet aantonen dat het Gerecht in punt 172 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geconcludeerd dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet te buiten is gegaan door te oordelen dat de toetsing aan artikel 87, lid 1, EG van zowel de afbakening van de materiële werkingssfeer van de AGL als de vrijstelling bij uitvoer geen ernstige moeilijkheden opleverde op grond waarvan zij de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG had moeten inleiden.
Omdat BAA de concrete ernstige moeilijkheden waarop de Commissie bij de beoordeling zou zijn gestuit, niet heeft gespecificeerd, moet het vijfde middel worden afgewezen.
Zesde middel: motivering van de litigieuze beschikking
Argumenten van partijen
Ter onderbouwing van dit middel stelt BAA dat het feit dat het Gerecht een andere argumentatie heeft ontwikkeld dan die in de litigieuze beschikking, volstaat voor de vaststelling dat het Gerecht in punt 146 van het bestreden arrest niet kon concluderen dat die beschikking voldoende was gemotiveerd in de zin van artikel 253 EG.
De Commissie merkt enerzijds op dat BAA geen enkel specifiek argument ter onderbouwing van dit middel aanvoert en stelt anderzijds dat de litigieuze beschikking voldoende is gemotiveerd. De regering van het Verenigd Koninkrijk merkt op dat BAA enkel stelt dat het Gerecht de argumenten van de partijen uitvoeriger heeft geanalyseerd dan in de litigieuze beschikking het geval lijkt te zijn, en dat dit middel derhalve moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Zoals in punt 173 van dit arrest in herinnering is gebracht, is de Commissie, met name wanneer het gaat om een beschikking waarin zij concludeert dat een door een klager aan de kaak gestelde steun niet bestaat, hoe dan ook gehouden de klager voldoende duidelijk uiteen te zetten waarom de in zijn klacht aangevoerde gegevens feitelijk en rechtens ontoereikend zijn geweest om staatssteun aan te tonen.
De argumentatie van rekwirante dat de motivering van het Gerecht afwijkt van die van de Commissie en gedetailleerder is dan de motivering van die instelling, kan evenwel niet aantonen dat het Gerecht het recht onjuist heeft toegepast door te concluderen dat de litigieuze beschikking, gelet op de daarin uiteengezette motivering, voldoende gemotiveerd was.
In die omstandigheden moet het zesde middel eveneens worden afgewezen.
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden arrest, gelet op de vastgestelde verschillende gebreken, moet worden vernietigd.
Verwijzing van de zaak naar het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
Gelet op de gebreken die zijn vastgesteld in de punten 86 tot en met 92, respectievelijk 110 tot en met 115 van dit arrest, dient de zaak in casu naar het Gerecht te worden verwezen.
Daar de zaak naar het Gerecht wordt verwezen, dient de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige hogere voorziening te worden aangehouden.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:

1)
Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 13 september 2006, British Aggregates Association/Commissie (T-210/02), wordt vernietigd.

2)
De zaak wordt verwezen naar het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen.

3)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.