CELEX: 61999CJ0215
Social trygghet för migrerande arbetstagare
Österrikiskt system för försäkring mot risken för vårdbehov
Klassificering av förmåner och tillåtlighet av ett bosättningsvillkor med avseende på förordning (EEG) nr 1408/71

Domskäl
1 Landesgericht Feldkirch har genom beslut av den 16 mars 1999, som inkom till domstolens kansli den 7 juni 1999, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 10a.1 och 19.1 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1, nedan kallad förordning nr 1408/71).
2 Frågan har uppkommit i en tvist mellan Friedrich Jauch och Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, rörande den sistnämndes vägran att till Friedrich Jauch utbetala Pflegegeld (nedan kallat vårdbidrag) i enlighet med bestämmelserna i Bundespflegegeldgesetz (österrikisk förbundslag om vårdbidrag, BGBl. I, 1993, s. 110, nedan kallad BPGG).
Gemenskapsrätt
3 I artikel 4.1 i förordning nr 1408/71 föreskrivs följande:
"Denna förordning gäller all lagstiftning om följande grenar av social trygghet:
a) Förmåner vid sjukdom ...
b) Förmåner vid invaliditet ...
c) Förmåner vid ålderdom.
..."
4 Enligt artikel 4.2a gäller förordning nr 1408/71 också särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som utges enligt en annan lagstiftning eller andra system än de som avses i punkt 1 i samma artikel, när sådana förmåner särskilt har till syfte att täcka de risker som omfattas av de försäkringsgrenar som anges i punkt 1, i stället för eller som tillägg till andra förmåner.
5 Av artikel 10a.1 i förordning nr 1408/71 framgår följande:
"Utan hinder av bestämmelserna i artikel 10 och avdelning III skall personer för vilka denna förordning gäller erhålla de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a, uteslutande inom den medlemsstats territorium där de är bosatta i enlighet med lagstiftningen i den staten under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga II a. Förmånerna skall utges och bekostas av institutionen på bosättningsorten."
6 I bilaga II a till förordning nr 1408/71, med rubriken "Särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner" anges följande under punkt K, Österrike, under b:
"Vårdförmåner (Pflegegeld) enligt lagen om vårdförmåner (Bundespflegegeldgesetz) med undantag för sådana vårdförmåner som betalas från olycksfallsförsäkringar på grund av olycksfall eller sjukdom i arbetet."
7 Slutligen anges följande i artikel 19.1 i förordning nr 1408/71, vilken ingår i avdelning III i denna förordning:
"En anställd eller en egenföretagare som är bosatt inom en annan medlemsstats territorium än den behöriga statens och som uppfyller villkoren i den behöriga statens lagstiftning för rätt till förmåner skall ... få följande förmåner i den stat där han är bosatt:
a) Vårdförmåner som för den behöriga institutionens räkning utges av institutionen på bosättningsorten enligt bestämmelserna i den lagstiftning som institutionen tillämpar som om han vore försäkrad där.
b) Kontantförmåner som utges av den behöriga institutionen enligt den lagstiftning som denna tillämpar. Efter överenskommelse mellan den behöriga institutionen och institutionen på bosättningsorten kan sådana förmåner dock utges av den sistnämnda institutionen för den förstnämnda institutionens räkning enligt lagstiftningen i den behöriga staten."
Den nationella lagstiftningen
8 Vårdbidraget som i Österrike sedan år 1993 föreskrivs i BPGG har enligt artikel 1 i denna lag till syfte att i form av ett schablonbidrag garantera hjälp och assistans till personer som är i behov av vård för att förbättra deras chanser att leva ett självständigt liv i enlighet med sina behov. I artikel 3.1 i BPGG, vilken definierar vilka personer som kan erhålla detta bidrag, preciseras bland annat att de berörda personerna har rätt till bidraget om de har sitt vanliga hemvist i Österrike.
9 Enligt artikel 22 i BPGG utbetalas vårdbidraget av institutionerna för den obligatoriska pensions- och olycksfallsförsäkringen. I artikel 23 i BPGG föreskrivs emellertid att staten "skall ersätta institutionerna för den i lag föreskrivna pensionsförsäkringen för de utgifter de har haft enligt denna förbundslag enligt en beräkning där varje post skall anges separat enligt de bestämmelser som gäller för socialförsäkringsinstitutionerna, och avse vårdbidrag, vårdförmåner, reskostnader, förtroendeläkarens tjänster och normal uppföljning, delgivningskostnader, den del av de administrativa kostnaderna som motsvarar dessa utgifter samt övriga kostnader."
Målet vid den nationella domstolen
10 Friedrich Jauch, en tysk medborgare som alltid har haft sitt hemvist i Lindau, en tysk stad nära den österrikiska gränsen, arbetade i Österrike från maj 1941 till juni 1958, en period då han omfattades av den obligatoriska försäkringen, och därefter från juli 1958 till november 1981, en period då han var frivilligt ansluten till det österrikiska pensionsförsäkringssystemet. Han betalade således försäkringsavgifter under totalt 480 månader i Österrike och uppbär, sedan den 1 maj 1995, en ålderspension som utbetalas av Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter (arbetstagarnas pensionsförsäkringsinstitution).
11 Eftersom Friedrich Jauch endast i obetydlig omfattning har fullgjort försäkringsperioder i Tyskland uppbär han ingen tysk pension. Han har emellertid från och med den 1 september 1996 till och med den 31 augusti 1998, enligt ett beslut av den 28 november 1996, erhållit förmåner från den tyska vårdförsäkringen, vilka har utbetalats av Allgemeine Ortskrankenkasse (AOK) Bayern, Pflegekasse Lindau. Men denna institution har med hänvisning till domstolens dom av den 5 mars 1998 i mål C-160/96, Molenaar (REG 1998, s. I-843) upphört att utge dessa förmåner.
12 Genom beslut av den 7 september 1998 avslog Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter den ansökan om vårdbidrag enligt BPGG som Friedrich Jauch hade framställt. Eftersom Friedrich Jauch således vägrades rätten till bidrag i förhållande till sitt vårdbehov av de behöriga institutionerna både i Österrike och i Tyskland, överklagade han dessa avslagsbeslut i de två medlemsstaterna.
13 I det mål som har anhängiggjorts vid Landesgericht Feldkirch i Österrike har svaranden yrkat att talan skall ogillas eftersom vårdbidrag enligt BPGG uttryckligen har angivits i bilaga II a till förordning nr 1408/71 som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 10a i samma förordning, som endast utges till personer som är bosatta inom den berörda medlemsstaten.
14 Mot bakgrund av de särskilda omständigheter under vilka de närmare bestämmelserna för finansieringen av vårdbidragen trädde i kraft, och som bland annat innebar att sjukförsäkringsavgiften höjdes i motsvarande mån, undrar Landesgericht emellertid om detta bidrag faktiskt är en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a jämförd med artikel 10a i förordning nr 1408/71.
15 Landesgericht Feldkirch har därför beslutat att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
"Strider det mot artikel 19.1 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade lydelse, att som villkor för rätten till vårdbidrag (Pflegegeld) enligt Bundespflegegeldgesetz (BPGG - förbundslag om vårdbidrag - BGBl. 110/1993), i dess nuvarande lydelse, kräva att den vårdbehövande personen har sitt vanliga hemvist i Österrike?"
Tolkningsfrågan
16 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida vårdbidrag enligt BPGG kan ses som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 10a i förordning nr 1408/71, i vilken det föreskrivs att de berörda personerna skall erhålla denna förmån uteslutande inom den medlemsstats territorium där de är bosatta och i enlighet med lagstiftningen i den staten, eller om det bosättningsvillkor som uppställs för att erhålla denna förmån strider mot artikel 19.1 i förordning nr 1408/71 och motsvarande bestämmelser i andra avsnitt i kapitel I i avdelning III i denna förordning.
17 Såsom har angetts i punkt 6 i denna dom anges vårdbidraget i den förteckning över särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 som återfinns i bilaga II a till samma förordning. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att det räcker att en förmån anges i denna förteckning för att den skall anses utgöra en särskild icke avgiftsfinansierad förmån. Regeringen har till stöd för sitt resonemang hänvisat till dom av den 4 november 1997 i mål C-20/96, Snares (REG 1997, s. I-6057), av den 11 juni 1998 i mål C-297/96, Partridge (REG 1998, s. I-3467), och av den 25 februari 1999 i mål C-90/97, Swaddling (REG 1999, s. I-1075). I punkt 30 i det ovannämnda målet Snares fastställde domstolen att den omständigheten att en lag om handikappbidrag anges i bilaga II a till förordning nr 1408/71, måste anses innebära att förmåner som beviljas på grundval av denna lag är särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner. I punkt 31 i det ovannämnda målet Partridge och i punkt 24 i det ovannämnda målet Swaddling upprepade domstolen denna bedömning för att klargöra den rättsliga ramen för tillsynsbidrag för handikappade respektive inkomsttillägg. Det kan för övrigt påpekas att den särskilda och icke avgiftsfinansierade arten av de aktuella förmånerna inte behandlades i dessa tre mål.
18 Domstolen erinrar om att artikel 4.2a i förordning nr 1408/71 rör "särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner" som utges enligt en annan lagstiftning än den som rör de traditionella grenarna av social trygghet enligt artikel 4.1 i samma förordning, eller som avser social eller medicinsk hjälp, vilka uttryckligen har undantagits från tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 enligt dess artikel 4.4, men vilka trots allt kan vara knutna till det område för social trygghet som avses i denna förordning då de är avsedda att täcka de risker som omfattas av de försäkringsgrenar som anges i artikel 4.1 i samma förordning, som komplement eller tillägg till andra förmåner.
19 Enligt artikel 10a i förordning nr 1408/71 är det endast personer som är bosatta inom det nationella territoriet som har rätt till de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a i samma förordning, under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga II a till denna förordning.
20 Såsom domstolen upprepade gånger har fastställt (se exempelvis dom av den 25 februari 1986 i mål 284/84, Spruyt, REG 1986, s. 685, punkterna 18 och 19) skall bestämmelserna i förordning nr 1408/71, som har antagits med stöd av artikel 51 i EG-fördraget (nu artikel 42 EG i ändrad lydelse), tolkas mot bakgrund av denna artikels ändamål att bidra till att upprätta en fri rörlighet för migrerande arbetstagare som är så fullständig som möjligt. Syftet med artiklarna 48 och 49 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 40 EG i ändrad lydelse), artikel 50 i EG-fördraget (nu artikel 41 EG) samt artikel 51 i fördraget kan inte uppnås om arbetstagarna på grund av att de utövar sin rätt till fri rörlighet förlorar de förmåner för social trygghet som lagstiftningen i en medlemsstat garanterar dem, i synnerhet när dessa förmåner utgör en motprestation för de avgifter de har erlagt.
21 Gemenskapslagstiftaren kan i detta sammanhang anta undantagsbestämmelser till principen om att sociala trygghetsförmåner får medföras utomlands (se särskilt domen i det ovannämnda målet Snares, punkt 41). Sådana undantagsbestämmelser som de som föreskrivs i artikel 10a i förordning nr 1408/71 skall tolkas restriktivt. Detta innebär att de endast kan tillämpas på förmåner som uppfyller de villkor som fastställs i bestämmelserna. Härav följer att den nämnda artikel 10a endast kan avse de förmåner som uppfyller de villkor som fastställs i artikel 4.2a i förordning nr 1408/71, nämligen att förmånerna är av särskild art och icke avgiftsfinansierade, samt att de nämns i bilaga II a till denna förordning.
22 Domstolen skall därför pröva huruvida den förmån som är aktuell i målet vid den nationella domstolen och som nämns i bilaga II a till förordning nr 1408/71 är en särskild och icke avgiftsfinansierad förmån.
Särskild förmån
23 Den tyska regeringen och kommissionen anser att vårdbidrag är en förmån som omfattas av förordning nr 1408/71, medan den österrikiska regeringen har gjort gällande att detta bidrag ingår i åtgärderna för regeringens politik om socialt bistånd. Den anser att risken för "vårdbehov" är närmare knuten till risken för "fattigdom" än till risken för "sjukdom".
24 Domstolen påpekar emellertid att den redan har avgjort denna fråga i domen i det ovannämnda målet Molenaar. Domstolen fastställde där att bestämmelserna om beviljande av förmåner enligt den tyska vårdförsäkringen gav förmånstagarna en i lag fastställd rättighet och att dessa förmåner, som syftar till att förbättra de vårdberoendes hälsotillstånd och livssituation, huvudsakligen utgjorde ett komplement till förmånerna enligt sjukförsäkringen.
25 Enligt fast rättspraxis kan en förmån anses vara en social trygghetsförmån om den beviljas förmånstagaren - utan någon individuell och skönsmässig bedömning av dennes personliga behov - på grundval av en situation som definieras i lag och då den hänför sig till någon av de risker som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71 (dom av den 27 mars 1985 i mål 249/83, Hoeckx, REG 1985, s. 973, punkterna 12-14, av den 20 juni 1991 i mål C-356/89, Newton, REG 1991, s. I-3017, av den 16 juli 1992 i mål C-78/91, Hughes, REG 1992, s. I-4839, punkt 15, och domen i det ovannämnda målet Molenaar, punkt 20). Det är med tillämpning av denna rättspraxis, och med beaktande av de utmärkande egenskaperna hos förmånerna enligt den tyska vårdförsäkringen, som domstolen i punkt 25 i domen i det ovannämnda målet Molenaar fastställde att nämnda förmåner skulle ses som "förmåner vid sjukdom" i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71 och, i punkt 36 i samma dom, som en "kontantförmån" enligt sjukförsäkringen i den mening som avses i artikel 19.1 b i samma förordning.
26 Även om vårdbidraget, om man ser till målet vid den nationella domstolen, eventuellt på nationell nivå kan tyckas ha givits en annan rättslig reglering är det icke desto mindre till sin beskaffenhet identiskt med de förmåner enligt den tyska vårdförsäkringen som var aktuella i det ovannämnda målet Molenaar, och beviljas på samma objektiva sätt, på grundval av en situation som är fastställd enligt lag.
27 Enligt artikel 3.1 i BPGG har endast de som uppbär pension på grund av en arbetsskada eller en arbetssjukdom och de som uppbär pension enligt Allgemeine Sozialversicherungsgesetz rätt att erhålla vårdbidrag. Enligt artiklarna 22 och 23 i BPGG åligger det institutionerna för den obligatoriska pensions- och olycksfallsförsäkringen att provisoriskt utbetala detta bidrag, varefter förbundsstaten till institutionerna återbetalar de förskott som dessa har varit tvungna att utbetala för detta ändamål.
28 Villkoren för att beviljas vårdbidrag och det sätt på vilket detta finansieras kan inte, vare sig direkt eller indirekt, förändra den karaktär som vårdbidrag har ansetts ha i domen i det ovannämnda målet Molenaar, enligt vilken det huvudsakliga ändamålet med förmåner av denna typ är att utgöra ett komplement till förmåner enligt sjukförsäkringen, till vilken de för övrigt är organisatoriskt knutna, för att förbättra de vårdberoendes hälsotillstånd och livssituation (domen i det ovannämnda målet Molenaar, punkt 24). Under dessa omständigheter skall dessa förmåner, även om de uppvisar vissa särdrag, anses som "förmåner vid sjukdom" i den mening som avses i artikel 4.1 a och b i förordning nr 1408/71 (domen i det ovannämnda målet Molenaar, punkt 25). Det har under dessa omständigheter ingen betydelse om vårdbidraget har till syfte att, i förhållande till personens vårdbehov, ekonomiskt komplettera en pension som har beviljats av annan anledning än sjukdom. Oavsett om detta bidrag är avgiftsfinansierat eller icke avgiftsfinansierat skall det, såsom den tyska regeringen för övrigt har påpekat, anses utgöra en "förmån vid sjukdom" som utges kontant i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1408/71, och det omfattas således inte av artikel 4.2a i samma artikel.
Icke avgiftsfinansierad förmån
29 Vad gäller sättet att finansiera vårdbidraget kan det konstateras att BPGG, genom vilken bidraget infördes, med syfte att genomföra ett system som skulle garantera att alla vårdbehövande personer erhöll samma kontantförmåner inom hela det nationella territoriet och som således skulle komplettera skyddet mot de sociala följderna av vårdbehovet och som redan, på regional nivå, garanterades av vissa delstater.
30 I BPGG föreskrivs vidare att finansieringen av bidraget åligger förbundsstaten, enligt det förfarande som beskrivs i punkt 27 i denna dom. I målet vid den nationella domstolen utbetalas kontantförmånerna således till att börja med av institutionerna för den i lag föreskrivna pensions- och olycksfallsförsäkringen, och i artikel 23 i BPGG föreskrivs att de summor som på så sätt betalas av dessa institutioner därefter skall återbetalas av förbundsstaten i form av en ersättning för kostnader. Den österrikiska regeringen har i budgeten frigjort de nödvändiga medlen för denna utgift genom att sänka det statliga bidraget till pensionsförsäkringen. För att kompensera denna sänkning har den sjukförsäkringsavgift som skall betalas av pensionsförsäkringsinstitutionerna sänkts med samma belopp som det statliga bidraget till pensionsförsäkringen har sänkts.
31 Kommissionen anser emellertid att finansieringen faktiskt bärs av socialförsäkringstagarna, eftersom avgifterna till sjukförsäkringen höjdes år 1993 för att kompensera minskningen av intäkterna till denna försäkring. Kommissionen har dessutom gjort gällande att det på detta sätt finansierade vårdbidraget endast kan utgå till socialförsäkringstagarna.
32 Domstolen preciserar med anledning av detta senaste argument att det inte finns någon princip eller bestämmelse i gemenskapsrätten som förbjuder en lagstiftare i en medlemsstat att införa olika system för socialt skydd för olika sociala eller socioekonomiska kategorier. Den omständigheten att endast socialförsäkringstagare kan uppbära det vårdbidrag som har införts genom BPGG räcker inte i sig för att visa att denna förmån finansieras genom deras avgifter till sjukförsäkringen, även om detta bidrag, enligt domen i det ovannämnda målet Molenaar, skall anses vara en "förmån vid sjukdom". Ingen gemenskapsbestämmelse förbjuder nämligen att risken för särskilda vårdbehov i nationell lagstiftning täcks och finansieras på ett annat sätt än övriga förmåner vid sjukdom.
33 Vad däremot beträffar höjningen av avgifterna till sjukförsäkringen har den österrikiska regeringen själv medgett att den beslutades för att kompensera sänkningen av de belopp som överfördes från pensionsförsäkringen till sjukförsäkringsinstitutionerna, och syftet med denna lägre överföring var att minska den statliga finansieringen av pensionsförsäkringen med samma belopp för att frigöra de medel som behövdes för att finansiera det nya vårdbidraget. Det skall därför konstateras att denna förmån har kunnat finansieras utan att förmånerna vid sjukdom, ålderdom eller olycksfall har förändrats, tack vare höjningen av avgifterna till sjukförsäkringen. Sambandet, vilket förvisso är indirekt, med avgifterna till sjukförsäkringen är desto starkare som beskattningen av sjukförsäkringsmedlen avser den andel som härrör från de nämnda avgifterna. Vårdbidraget är därför avgiftsfinansierat.
34 Vårdbidraget uppfyller således inte villkoren för tillämpningen av artikel 10a i förordning nr 1408/71, enligt vilken de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som avses i artikel 4.2 a i samma förordning endast skall utges till personer som är bosatta inom den medlemsstat där förmånerna utbetalas.
35 Härav följer att vårdbidraget, som har bedömts vara en kontantförmån vid sjukdom, i enlighet med bestämmelserna i artikel 19.1 b i förordning nr 1408/71 och motsvarande bestämmelser i övriga avsnitt i kapitel 1 i avdelning III i denna förordning skall utbetalas oavsett i vilken medlemsstat den vårdbehövande personen är bosatt, under förutsättning att denna uppfyller de övriga villkoren för rätt till vårdbidrag.
36 Under dessa omständigheter skall den fråga som ställts besvaras på så sätt att det strider mot artikel 19.1 i förordning nr 1408/71 och motsvarande bestämmelser i övriga avsnitt i kapitel 1 i avdelning III i denna förordning att det som villkor för rätten till utbetalning av vårdbidrag enligt BPGG krävs att den vårdbehövande personen har sitt vanliga hemvist i Österrike.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 De kostnader som har förorsakats den österrikiska, den tyska, den franska, den nederländska och den brittiska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående den fråga som genom beslut av den 16 mars 1999 har ställts av Landesgericht Feldkirch - följande dom:
Det strider mot artikel 19.1 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996, och motsvarande bestämmelser i övriga avsnitt i kapitel 1 i avdelning III i denna förordning att det som villkor för rätten till utbetalning av Pflegegeld (vårdbidrag) enligt Bundespflegegesetz (österrikisk förbundslag om vårdbidrag) krävs att den vårdbehövande personen har sitt vanliga hemvist i Österrike.