CELEX: 61999CJ0143
Energieheffing
Restitutie uitsluitend aan ondernemingen die stoffelijke goederen produceren
Staatssteun

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 10 maart 1999, ingekomen bij het Hof op 21 april daaraanvolgend, heeft het Verfassungsgerichtshof op grond van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) twee vragen gesteld over de uitlegging van artikel 92 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG).
2 Deze vragen zijn gerezen in gedingen tussen Adria-Wien Pipeline GmbH respectievelijk Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH en de Finanzlandesdirektion für Kärnten betreffende restitutie van energieheffing.
3 Bij een belastinghervorming heeft de Republiek Oostenrijk in het kader van het Strukturanpassungsgesetz (structuuraanpassingswet) 1996 (BGBl. 1996 nr. 201) tegelijkertijd drie wetten aangenomen, bekendgemaakt en in werking doen treden, namelijk:
- het Elektrizitätsabgabegesetz (wet inzake de electriciteitsheffing; hierna: EAG");
- het Erdgasabgabegesetz (wet inzake de aardgasheffing; hierna: EGAG");
- het Energieabgabenvergütungsgesetz (wet inzake de restitutie van energieheffingen; hierna: EAVG").
4 Het EAG legt een heffing van 0,00726728 euro per kilowattuur verbruikte elektriciteit op. Volgens § 1, lid 1, EAG zijn aan de elektriciteitsheffing onderworpen:
- de levering van elektriciteit, behalve aan elektriciteitsbedrijven, en
- het verbruik van elektriciteit door elektriciteitsbedrijven en het verbruik van elektriciteit die door de verbruiker zelf is opgewekt of in het geografische toepassingsgebied van de heffing is ingevoerd.
5 Op grond van § 6, lid 3, EAG berekent de leverancier van de elektriciteit de heffing door aan de ontvanger.
6 Het EGAG bevat soortgelijke voorschriften voor de levering en het verbruik van aardgas.
7 Het EAVG voorziet in gedeeltelijke restitutie van de door het EGAG en het EAG voorschreven heffingen op aardgas en elektriciteit. Op grond van § 1, lid 1, van deze wet worden genoemde heffingen op verzoek terugbetaald voorzover zij tezamen 0,35 % van de nettoproductiewaarde van de energieverbruiker overschrijden. Bij de uitbetaling wordt een bedrag van maximaal 5 000 ATS ingehouden.
8 Niettemin hebben op grond van § 2, lid 1, EAVG alleen ondernemingen die zich aantoonbaar hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke economische goederen, recht op restitutie van energieheffingen.
9 Restitutieverzoeken van ondernemingen die niet aan deze laatste voorwaarde voldeden, zijn afgewezen. Dit is het geval bij Adria-Wien Pipeline GmbH, verzoekster sub 1 in de hoofdgedingen, die zich met name bezighoudt met de bouw en exploitatie van oliepijpleidingen.
10 Het Verfassungsgerichtshof, waarbij beroepen tegen weigeringen van restitutie van energieheffingen aanhangig zijn, vraagt zich af of de bepalingen van de EAVG steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag zijn.
11 Het Verfassungsgerichtshof twijfelt met name aan het selectieve karakter van de restitutie van de energieheffingen. Het vraagt zich af of het onderscheid bij de restitutie van deze heffingen tussen bedrijven die stoffelijke goederen produceren en bedrijven die diensten leveren, voldoende is om de maatregel een selectief karakter te verlenen en hem als zodanig onder de voor staatssteun geldende voorschriften te brengen.
12 Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, vraagt de verwijzende rechter zich af, of de kwalificatie staatssteun ook van toepassing is indien alle ondernemingen voor restitutie van energieheffingen in aanmerking zouden komen.
13 Het Verfassungsgerichtshof heeft het Hof dan ook de volgende prejudiciële vragen gesteld:
1) Moeten wettelijke maatregelen van een lidstaat die voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit, doch enkel voor ondernemingen die zich aantoonbaar hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke economische goederen, worden gekwalificeerd als staatssteun in de zin van artikel 92 EG-Verdrag?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: moet een dergelijke wettelijke maatregel ook dan als steun in de zin van artikel 92 EG-Verdrag worden gekwalificeerd, wanneer hij van toepassing is op alle ondernemingen, ongeacht of zij zich aantoonbaar hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke economische goederen?"
De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
14 De Oostenrijkse regering twijfelt aan de relevantie van de prejudiciële vragen voor de hoofdgedingen, gezien de verdeling van de bevoegdheden tussen de Oostenrijkse rechterlijke instanties.
15 Zij betoogt, dat de Oostenrijkse grondwet de rechterlijke controle van administratiefrechtelijke beslissingen verdeelt tussen het Verwaltungsgerichtshof en het Verfassungsgerichtshof. Laatstgenoemde instantie kan slechts oordelen over gekwalificeerde en daarmee ook klaarblijkelijke overtredingen van eenvoudige normatieve voorschriften als inbreuken op de grondwet. Buiten deze gevallen moet het die controle aan het Verwaltungsgerichtshof overlaten.
16 Indien de betrokken maatregel al staatssteun is, is er echter nog geen sprake van een klaarblijkelijke inbreuk op de relevante communautaire bepalingen door de nationale wetgever. Zoals uit de motivering van de verwijzingsbeschikking blijkt, is het Verfassungsgerichtshof hierover zelf niet zeker. Het is dus niet bevoegd om de hoofdgedingen te beslechten.
17 Volgens vaste rechtspraak staat het aan de nationale rechterlijke instanties aan wie een geschil is voorgelegd om zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die zij aan het Hof voorleggen. Het Hof kan echter weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter, met name wanneer de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht kennelijk geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie bijvoorbeeld arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punten 38 en 39).
18 Dit is hier niet het geval aangezien de hoofdgedingen betrekking hebben op nationale bepalingen die in restitutie van energieheffingen voorzien, en de vraag van de verwijzende rechter is of deze restitutie een steunmaatregel in de zin van artikel 92 van het Verdrag is.
19 Wat de gestelde onbevoegdheid van de verwijzende rechter betreft, is het niet de taak van het Hof te toetsen of de verwijzingsbeschikking in overeenstemming is met de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang (arresten van 14 januari 1982, Reina, 65/81, Jurispr. blz. 33, punt 7; van 20 oktober 1993, Balocchi, C-10/92, Jurispr. blz. I-5105, punt 16, en van 11 juli 1996, SFEI e.a., C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punt 24).
20 Uit een en ander volgt, dat de door het Verfassungsgerichtshof gestelde vragen ontvankelijk zijn.
De vragen
Inleidende opmerkingen
21 Ter inleiding zij herinnerd aan het door het Verdrag ingevoerde controlestelsel voor staatssteun en aan de taken die de Commissie en de nationale rechterlijke instanties onder toezicht van het Hof uitoefenen bij de uitvoering ervan.
22 Op grond van artikel 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub g, EG) omvat het optreden van de Gemeenschap de invoering van een regime waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst. In dit verband verklaart artikel 92, lid 1, van het Verdrag steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door de begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
23 Om de doeltreffendheid van dit verbod te waarborgen, legt artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) de Commissie een specifieke controlerende taak op en de lidstaten nauwomschreven verplichtingen die de Commissie de vervulling van haar taak beogen te vergemakkelijken en om te voorkomen dat zij voor voldongen feiten wordt geplaatst.
24 Van voornemens tot invoering of wijziging van steunmaatregelen dient de Commissie ingevolge artikel 93, lid 3, van het Verdrag tijdig op de hoogte te worden gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Daarna moet zij volgens hetzelfde lid onverwijld de in artikel 93, lid 2, van het Verdrag bedoelde procedure aanvangen, indien zij meent dat het aangemelde voornemen onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Ten slotte verbiedt artikel 93, lid 3, laatste zin, van het Verdrag de betrokken lidstaat in ondubbelzinnige bewoordingen, de voorgenomen maatregelen tot uitvoering te brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
25 Zoals het Hof onder meer in zijn beschikking van 20 september 1983, Commissie/Frankrijk (171/83 R, Jurispr. blz. 2621, punt 12) heeft benadrukt, vormt artikel 93, lid 3, laatste zin, van het Verdrag de sluitsteen van de bij dit artikel in het leven geroepen controleregeling, die op haar beurt weer van wezenlijk belang is voor de verzekering van de goede werking van de gemeenschappelijke markt.
26 Het optreden van de nationale rechter in het stelsel van controle van staatssteun berust op de rechtstreekse werking van het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag op de uitvoering van voorgenomen steunmaatregelen.
27 De nationale rechterlijke instanties dienen de justitiabelen te waarborgen dat, overeenkomstig hun nationale recht, alle consequenties uit een schending van die bepaling worden getrokken, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling of eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun (zie arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 12).
28 Zich bewust van de hierboven uiteengezette beginselen heeft het Verfassungsgerichtshof slechts prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd om zonodig de consequenties te kunnen trekken uit de niet-inachtneming van artikel 93, lid 3, laatste zin, van het Verdrag, aangezien de nationale wetgeving die in de hoofdgedingen aan de orde is, niet bij de Commissie is aangemeld.
29 De nationale rechter dient weliswaar daartoe uit te maken of een nationale maatregel al dan niet als staatssteun in de zin van het Verdrag is te beschouwen, doch hij kan zich niet uitspreken over de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, aangezien deze beoordeling uitsluitend tot de bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van het Hof (zie in die zin arrest Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, reeds aangehaald, punt 14).
30 Het principiële verbod van staatssteun is absoluut noch onvoorwaardelijk. Artikel 92, lid 3, van het Verdrag biedt de Commissie dan ook een ruime beoordelingsvrijheid om in afwijking van het algemene verbod van artikel 92, lid 1, van het Verdrag bepaalde steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren.
31 In dit verband kunnen milieubeschermingseisen een doelstelling vormen op grond waarvan bepaalde steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden verklaard (zie met name de mededeling van de Commissie - Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, PB 1994, C 72, blz. 3).
32 Uit bovenstaande overwegingen volgt, dat het antwoord van het Hof aan de verwijzende rechter over het eventuele steunkarakter van de maatregelen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, niet van invloed kan zijn op hun verenigbaarheid met het Verdrag.
De tweede vraag
33 Met de tweede vraag, die als eerste moet worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of nationale maatregelen als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag zijn indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten.
34 Zoals blijkt uit de tekst van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, heeft een door een lidstaat verleend economisch voordeel alleen het karakter van een steunmaatregel indien het wegens een zekere mate van selectiviteit bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" begunstigt.
35 Daarom kan een maatregel van een staat die zonder onderscheid alle ondernemingen op het nationale grondgebied begunstigt, geen staatssteun zijn.
36 Op de tweede prejudiciële vraag dient dan ook te worden geantwoord, dat nationale maatregelen als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn, geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag zijn indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten.
De eerste vraag
37 Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of nationale maatregelen die slechts voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit voor ondernemingen die zich aantoonbaar hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke goederen, moeten worden gekwalificeerd als steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag.
38 Volgens vaste rechtspraak heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie. Het omvat niet alleen positieve prestaties, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (zie arresten van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, 30/59, Jurispr. blz. 1, 39; van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 13, en van 1 december 1998, Ecotrade, C-200/97, Jurispr. blz. I-7907, punt 34).
39 Uitgaande van deze beginselen heeft het Hof reeds geoordeeld dat de vaststelling van het tarief voor een energiebron ten gunste van een categorie ondernemingen op een lager niveau dan normaal als staatssteun kan worden beschouwd, wanneer de vaststelling ervan plaatsvindt door een onder de controle en volgens de aanwijzingen van de overheid handelend lichaam en derhalve aan de betrokken lidstaat is toe te rekenen en deze staat in tegenstelling tot een gewone marktdeelnemer zijn bevoegdheden gebruikt om de energieverbruikers een geldelijk voordeel te verschaffen door af te zien van winst die hij normalerwijze zou kunnen maken (zie in die zin arrest van 2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 28).
40 De levering van energie tegen preferentiële voorwaarden aan ondernemingen die stoffelijke goederen produceren - waarop een nationale regeling als de onderhavige neerkomt - kan derhalve een steunmaatregel van de staat vormen (zie in die zin arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, punt 59).
41 Voor de toepassing van artikel 92 van het Verdrag is niet van belang of de situatie van de veronderstelde begunstigde van de maatregel vergeleken met de eerdere rechtssituatie beter of slechter is geworden of juist in de loop van de tijd niet is gewijzigd (zie in die zin arrest van 7 juni 1988, Griekenland/Commissie, 57/86, Jurispr. blz. 2855, punt 10). Er hoeft alleen te worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregel (zie in die zin arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, C-75/97, Jurispr. blz. I-3671, punten 28-31).
42 Volgens de rechtspraak van het Hof voldoet een maatregel niet aan deze selectiviteitsvoorwaarde indien deze, hoewel de begunstigde erdoor wordt bevoordeeld, gerechtvaardigd is door de aard of de opzet van het stelsel waarvan hij deel uitmaakt (zie arresten van 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, Jurispr. blz. 709, punt 33, en België/Commissie, reeds aangehaald, punt 33).
43 In dit verband betoogt de Oostenrijkse regering, dat de energieheffingen en de gedeeltelijke restitutie ervan niet geïsoleerd zijn ingevoerd, maar deel uitmaakten van een uitgebreid pakket van maatregelen ter consolidering van de begroting in het kader van het Strukturanpassungsgesetz van 1996. Aangezien het gaat om een sociaal evenwichtig pakket van algemene maatregelen die alle groepen van de samenleving betreffen, moet het in zijn geheel worden beoordeeld.
44 Volgens de Oostenrijkse regering gebeurt het bij dergelijke pakketten van maatregelen vaak, dat nieuwe maatregelen die een bepaalde groep marktdeelnemers onevenredig zwaar treffen, in de invoeringsfase niet in volle omvang op hen worden toegepast. De beperking van de restitutie van energieheffingen tot producenten van stoffelijke goederen wordt juist gerechtvaardigd door het feit dat deze ondernemingen naar verhouding zwaarder door deze heffingen worden getroffen dan anderen.
45 Volgens de Oostenrijkse regering heeft een dergelijke maatregel, die op objectieve criteria is gebaseerd en waarvan een zeer groot aantal ondernemingen profiteert, niet het door artikel 92, lid 1, van het Verdrag vereiste selectieve karakter.
46 De Deense regering is eveneens van mening dat de Oostenrijkse bepalingen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, algemene maatregelen vormen, waarop artikel 92, lid 1, van het Verdrag niet van toepassing is.
47 Allereerst is volgens haar de inning van de omstreden energieheffingen, die van algemene toepassing zijn, op objectieve criteria gebaseerd. Voorts zijn de regels inzake de restitutie van deze heffingen een bestanddeel van het algemene stelsel van energieheffingen. Tot slot zijn de voorwaarden voor de genoemde restitutie rechtstreeks door de wetgever vastgelegd, zodat de bevoegde autoriteiten geen beoordelingsbevoegdheid hebben ten aanzien van de keuze van de ondernemingen die voor dit voordeel in aanmerking komen, evenmin als ten aanzien van de hoogte ervan.
48 In de eerste plaats moet worden benadrukt dat noch het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch de verscheidenheid en het belang van de sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, grond kan zijn om een overheidsinitiatief als algemene maatregel van economische politiek te beschouwen (zie in die zin arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 32).
49 In de tweede plaats wordt de toekenning van voordelen aan ondernemingen die hoofdzakelijk stoffelijke goederen produceren, niet gerechtvaardigd door de aard of de opzet van het belastingstelsel dat bij het Strukturanpassungsgesetz van 1996 is ingevoerd.
50 Ondernemingen die diensten leveren, kunnen net als ondernemingen die stoffelijke goederen produceren, grote energieverbruikers zijn die meer dan 0,35 % van de nettoproductiewaarde aan energieheffingen moeten betalen, hetgeen ondernemingen die voornamelijk stoffelijke goederen produceren reeds recht op restitutie van energieheffingen verschaft.
51 De betrokken nationale regeling bevat niets waaruit blijkt dat het restitutiestelsel voor ondernemingen die hoofdzakelijk stoffelijke goederen produceren een louter tijdelijke maatregel is met het oog op een geleidelijke aanpassing aan het nieuwe stelsel omdat zij er naar verhouding zwaarder door worden getroffen, zoals de Oostenrijkse regering betoogt.
52 Bovendien rechtvaardigen de overwegingen van milieubescherming die aan de betrokken nationale regeling ten grondslag liggen, niet dat het gebruik van aardgas of elektriciteit door ondernemingen uit de dienstensector anders wordt behandeld dan het gebruik ervan door ondernemingen die stoffelijke goederen produceren. Het energieverbruik door beide sectoren is even schadelijk voor het milieu.
53 Het in de betrokken nationale regeling gehanteerde onderscheidingscriterium, hoewel objectief, is noch door de aard, noch door de opzet van deze regeling gerechtvaardigd, zodat het de betwiste maatregel niet het karakter van staatssteun kan ontnemen.
54 Overigens blijkt, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, uit de toelichting op het wetsontwerp dat tot de omstreden nationale regeling heeft geleid, dat de toekenning van gunstige voorwaarden aan ondernemingen die stoffelijke goederen produceren, was bedoeld om hun concurrentievermogen, met name binnen de Gemeenschap, te waarborgen.
55 Uit het een en ander volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord, dat nationale maatregelen die slechts voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit voor ondernemingen die zich aantoonbaar hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke goederen, moeten worden gekwalificeerd als steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
56 De kosten door de Oostenrijkse, de Deense en de Finse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Verfassungsgerichtshof bij beschikking van 10 maart 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Nationale maatregelen die voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit zijn geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG), indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten.
2) Nationale maatregelen die slechts voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit voor ondernemingen die zich aantoonbaar hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke goederen, moeten worden gekwalificeerd als steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag.