CELEX: 61988CJ0199
Previdenza sociale
Prestazioni di invalidità
Disciplina comunitaria del cumulo
Ripetizione dell'indebito

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 30 giugno 1988, pervenuta in cancelleria il 21 luglio successivo, il tribunal du travail di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte, a norma dell' art . 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull' interpretazione dell' art . 51 del trattato CEE, dell' art . 46, n . 3, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 14 giugno 1971, n . 1408, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità (( nella versione codificata di cui al regolamento ( CEE ) del Consiglio 2 giugno 1983, n . 2001, GU L 230, pag . 8 )), e dell' art . 112 del regolamento ( CEE ) del Consiglio 21 marzo 1972, n . 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento anzidetto ( nella versione codificata di cui al regolamento del Consiglio 2 giugno 1983, n . 2001, GU L 230, pag . 86 ).
2 Dette questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia tra il sig . Giovanni Cabras, attore nella causa principale, e l' Institut national d' assurance maladie-invalidité ( in prosieguo : l' "Inami "), ente belga competente in materia di prestazioni d' invalidità .
3 Dagli atti di causa risulta che il sig . Cabras, cittadino italiano, ha esercitato attività lavorative subordinate in Italia e in Belgio . Divenuto inabile al lavoro, in entrambi questi Stati gli è stato riconosciuto, con decorrenza dal 1° ottobre 1973, il diritto a prestazioni d' invalidità .
4 A differenza della normativa belga ( normativa detta di tipo A ), la normativa italiana ( normativa detta di tipo B ) stabilisce l' importo delle prestazioni d' invalidità a seconda della durata dei periodi assicurativi . A norma dell' art . 40, n . 1, del regolamento n . 1408/71, alla liquidazione delle prestazioni dovute al Cabras si applicava per analogia l' art . 46 del medesimo regolamento .
5 La pensione d' invalidità italiana è stata calcolata in conformità al sistema di totalizzazione e di calcolo proporzionale previsto dall' art . 46, n . 2 .
6 La pensione d' invalidità belga è stata determinata applicando solo le norme belghe . Tenuto conto delle norme anticumulo contenute in quest' ultima normativa, la prestazione versata al Cabras dall' ente belga competente è stata fissata a un importo pari a quello dell' intera prestazione belga, decurtato dell' importo della prestazione proporzionale italiana . A causa della norma anticumulo di cui all' art . 46, n . 3, del regolamento n . 1408/71, l' applicazione della normativa comunitaria non sarebbe stata più favorevole per l' interessato .
7 Successivamente, ciascuna di queste due prestazioni ha subito rivalutazioni autonome, in base ai criteri di indicizzazione delle pensioni propri di ciascuno degli Stati interessati . In particolare, la prestazione italiana ha subito, almeno per qualche anno, aumenti successivi assai consistenti . A norma dell' art . 51, n . 1, del regolamento n . 1408/71, tali rivalutazioni non hanno dato luogo a un nuovo calcolo delle prestazioni, effettuato conformemente alle disposizioni dell' art . 46 .
8 I regi decreti belgi 23 marzo e 17 giugno 1982, hanno modificato dal 1° luglio 1982 i criteri per individuare le persone a carico ai fini della determinazione dell' importo delle prestazioni d' invalidità . In forza di questa nuova disciplina, il sig . Cabras doveva ormai essere considerato non più "con carichi familiari", bensì "senza carichi familiari ". Ne è conseguita una riduzione della prestazione d' invalidità dovutagli in forza della sola normativa belga .
9 Si è inoltre proceduto, a norma dell' art . 51, n . 2, del regolamento n . 1408/71, a un nuovo calcolo delle prestazioni, effettuato conformemente alle disposizioni dell' art . 46 .
10 In tale sede, l' ente belga ha ritenuto che per l' applicazione dell' art . 46, n . 3, la prestazione autonoma belga dovesse essere ridotta dell' importo della prestazione proporzionale italiana risultante alla data della nuova liquidazione delle spettanze, dunque tenendo conto dei notevoli aumenti sopra riferiti, rilevando che pertanto l' applicazione del diritto comunitario non era più favorevole al Cabras di quella del diritto nazionale, ivi comprese le sue norme anticumulo . Così come aveva fatto al momento della liquidazione iniziale del 1° ottobre 1973, esso ha perciò liquidato la nuova prestazione da versare al Cabras ai sensi delle sole norme nazionali, detraendo dall' importo della prestazione belga intera l' importo rivalutato della prestazione italiana .
11 Il Cabras ha tuttavia continuato a percepire, dopo il 1° luglio 1982, dati i tempi necessari per il ricalcolo, prestazioni di importo pari a quello che gli veniva versato anteriormente . L' atto dell' INAMI con cui è stato fissato il nuovo importo ridotto della sua pensione è stato notificato all' interessato il 23 febbraio 1984 . Il Cabras è stato quindi invitato a rimborsare le somme versategli in eccesso tra il 1° luglio 1982 e il 30 giugno 1983, data in cui egli ha potuto nuovamente essere considerato, ai sensi della normativa belga, persona "avente carichi familiari ". Un nuovo provvedimento, con cui sono state fissate le sue spettanze a quest' ultima data, gli è stato notificato il 19 ottobre 1984 .
12 Dinanzi al tribunal du travail di Bruxelles, il sig . Cabras ha impugnato i provvedimenti con cui si era proceduto al nuovo calcolo ed alla riduzione delle sue prestazioni di invalidità, contestando inoltre sia la loro retroattività sia la ripetizione dell' indebito richiestagli .
13 Dinanzi al tribunal, il sig . Cabras ha dedotto, in primo luogo, l' incompatibilità con l' art . 51 del trattato della circostanza che la prestazione dovuta ai sensi della normativa di uno Stato fosse decurtata dell' intero importo della prestazione in forza della normativa di un altro Stato, in quanto il lavoratore migrante non trae alcun vantaggio dal periodo assicurativo maturato nel territorio del secondo Stato . In secondo luogo, egli ha fatto valere che l' art . 112 del regolamento n . 574/72 osta a che su un lavoratore migrante gravi l' indebito risultante dal nuovo calcolo delle prestazioni effettuato a norma dell' art . 51, n . 2, del regolamento n . 1408/71, qualora un solo ente proceda al ricalcolo della prestazione, che la prestazione di un altro ente influisce su tale prestazione e che quest' ultimo non disponeva di conguagli dei ratei da mettere a disposizione del primo ente .
14 Il tribunal du travail di Bruxelles ha pertanto deciso di sospendere il giudizio fino a che la Corte di giustizia non si sia pronunciata sulle seguenti questioni pregiudiziali :
"1 ) Se l' importo teorico di cui all' art . 46, n . 3, del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 costituisca un limite assoluto che non può in alcun caso essere superato, nemmeno qualora, in caso di applicazione di una normativa di tipo A, la pensione teorica corrisponda alla pensione nazionale .
In caso di soluzione affermativa, se sia compatibile con l' art . 51 del trattato il fatto che il credito attribuito in uno Stato dal diritto comunitario sia interamente assorbito dal credito attribuito in un altro Stato dal solo diritto nazionale .
In caso di soluzione negativa, come si stabilisca il coefficiente correttore nel caso in cui una sola delle prestazioni liquidate sia determinata ai sensi del disposto del n . 1 .
2 ) Se, nel caso in cui l' ente di uno Stato membro proceda alla revisione della situazione di un lavoratore migrante in forza dell' art . 51, n . 2, del regolamento ( CEE ) n . 1408/71 e questo nuovo calcolo porti ad una menomazione dei diritti dell' interessato per l' essersi tenuto conto della prestazione erogata da un altro Stato in cui il nuovo calcolo è inoperante, questo stesso ente sia legittimato a recuperare con effetto retroattivo l' indebito creatosi con l' applicazione del diritto comunitario ( artt . 46 e 51 del regolamento n . 1408/71 ) o debba rinunciare al recupero ai sensi dell' art . 112 del regolamento n . 574/72, non disponendo l' ente dell' altro Stato, debitore della prestazione non soggetta a revisione, di conguagli di ratei delle pensioni da riservare al primo ente ."
15 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia nella causa principale, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni scritte presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
Sulla prima questione
16 Con la prima parte di tale questione, il giudice nazionale domanda se le disposizioni dell' art . 46, n . 3, del regolamento n . 1408/71, debbano essere interpretate nel senso che il più elevato degli importi teorici delle prestazioni calcolate secondo le disposizioni del n . 2, lett . a ), costituisca il limite delle prestazioni cui può pretendere un lavoratore migrante in applicazione della normativa comunitaria, ivi compresa l' ipotesi in cui detto importo teorico sia pari a quello della prestazione intera dovuta in forza della sola normativa di uno Stato membro .
17 Come la Corte ha ribadito nella sentenza 17 dicembre 1987, Collini ( causa 323/86, Racc . pag . 5489 ), dall' art . 40, n . 1, del regolamento n . 1408/71 emerge che le disposizioni dell' art . 46 dello stesso regolamento, ivi compresa la norma anticumulo di cui al n . 3, si applicano per analogia alle prestazioni d' invalidità, quando un lavoratore è stato soggetto alle legislazioni di due o più Stati membri, delle quali almeno una fa dipendere l' importo delle prestazioni dalla durata dei periodi assicurativi .
18 Nella stessa sentenza la Corte ha inoltre dichiarato che la norma anticumulo di cui all' art . 46, n . 3, si applica ogniqualvolta la somma delle prestazioni calcolate a norma dei nn . 1 e 2 del medesimo supera il limite costituito dal più elevato degli importi teorici delle prestazioni calcolati secondo le disposizioni del n . 2, lett . a ).
19 Qualora una normativa nazionale di tipo A stabilisca che l' importo di una prestazione è indipendente dalla durata dei periodi assicurativi maturati e il lavoratore soddisfi ai requisiti necessari per aver diritto alla prestazione, fissati dalla stessa normativa, l' importo teorico di tale prestazione è pari a quello menzionato all' art . 46, n . 1, primo comma, ossia all' importo della prestazione intera cui lo stesso lavoratore avrebbe diritto, ai sensi della normativa nazionale, se non fruisse di una prestazione in forza della normativa di un altro Stato membro .
20 Ne consegue che, in siffatta ipotesi, e purché l' importo teorico della prestazione calcolato dall' ente di un altro Stato membro non sia più elevato, la norma anticumulo di cui all' art . 46, n . 3, limita l' importo cumulato delle prestazioni calcolate conformemente alle disposizioni dei nn . 1 e 2 dello stesso articolo, sino a concorrenza della prestazione intera che spetta al lavoratore in forza della sola normativa nazionale di tipo A .
21 Occorre pertanto risolvere in senso affermativo la prima parte della prima questione pregiudiziale .
22 Si rende conseguentemente necessaria la soluzione della seconda parte della stessa questione, intesa ad accertare se le disposizioni dell' art . 46, n . 3, così interpretate, siano compatibili con l' art . 51 del trattato .
23 Quest' ultimo articolo è volto ad eliminare gli svantaggi che potrebbero derivare per i lavoratori migranti dal fatto che i loro diritti previdenziali sono stati maturati sotto differenti normative nazionali .
24 Detto obiettivo non verrebbe conseguito ove i lavoratori migranti, in conseguenza dell' esercizio del loro diritto alla libera circolazione, dovessero perdere i vantaggi previdenziali che sono loro comunque garantiti dalla normativa di un solo Stato membro, o venissero sfavoriti rispetto alla situazione in cui si sarebbero trovati se avessero sempre lavorato in un unico Stato membro .
25 Per tali motivi, come conferma la giurisprudenza, il regime previsto all' art . 46 del regolamento n . 1408/71 può essere applicato a un lavoratore migrante solo quando non abbia la conseguenza di privare l' interessato di una parte dei vantaggi derivanti dalla sola normativa di uno Stato membro, né di impedirgli di percepire almeno l' intera prestazione più favorevole dovuta ai sensi di quest' unica normativa .
26 La disciplina comunitaria può quindi essere attuata solo a condizione che la sua applicazione si riveli almeno altrettanto favorevole per il lavoratore migrante rispetto all' applicazione integrale della sola normativa nazionale, ivi comprese le norme anticumulo di quest' ultima .
27 Senonché, in tale ipotesi, la normativa comunitaria deve essere integralmente applicata . I limiti che essa può imporre ai lavoratori migranti sono ammissibili in quanto costituiscono la contropartita dei vantaggi previdenziali che detti lavoratori traggono da questa disciplina e che senza di essa non possono ottenere .
28 Alla luce di quanto si è sopra rilevato, la norma anticumulo sancita dall' art . 46, n . 3, del regolamento n . 1408/71, non può ritenersi incompatibile con l' art . 51 del trattato, atteso che in una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale essa si risolve nel limitare l' importo cumulato delle prestazioni versate al lavoratore migrante ad un importo pari a quello della prestazione intera dovuta dall' ente dello Stato che applica una normativa di tipo A e, conseguentemente, nell' impedire la variazione di tale limite massimo a seconda dei periodi assicurativi maturati sotto la normativa di tipo B .
29 Da un lato, infatti, tale norma può applicarsi solo se non si traduce in una menomazione dei diritti che il lavoratore migrante acquisisce grazie all' applicazione della sola normativa di tipo A; dall' altro lato, essa non pone lo stesso lavoratore in situazione deteriore rispetto a quella in cui si troverebbe se avesse maturato tutti i periodi assicurativi nello Stato che applica una normativa di questo tipo .
30 A tale conclusione non può obiettarsi, come ha eccepito l' attore nella causa principale nelle sue osservazioni dinanzi alla Corte, che il lavoratore migrante è nondimeno sfavorito rispetto al lavoratore nazionale perché deve sopportare gli inconvenienti derivanti dal frazionamento delle prestazioni e dall' incertezza giuridica connessa alla loro eventuale revisione .
31 Occorre rilevare, infatti, che tali inconvenienti, del resto limitati, per quanto possibile, da talune disposizioni del regolamento n . 1408/71 e del regolamento n . 574/72, ineriscono al fatto che l' art . 51 del trattato non è inteso ad istituire un regime comune di previdenza sociale, ma si propone soltanto di stabilire norme di coordinamento dei sistemi previdenziali degli Stati membri .
32 La prima questione pregiudiziale va pertanto risolta dichiarando che le disposizioni dell' art . 46, n . 3, del regolamento n . 1408/71, vanno interpretate nel senso che il più elevato degli importi teorici delle prestazioni, calcolati secondo le disposizioni del n . 2, lett . a ), costituisce il limite delle prestazioni cui può aver diritto un lavoratore migrante in forza della normativa comunitaria, ivi compresa l' ipotesi in cui detto importo teorico sia pari a quello dell' intera prestazione dovuta in forza della sola normativa di uno Stato membro, e che, così interpretate, queste disposizioni non sono incompatibili con l' art . 51 del trattato, dato che l' art . 46 può essere applicato solo se consente di concedere al lavoratore migrante una prestazione almeno pari a quella dovuta in forza di un' unica normativa nazionale .
Sulla seconda questione
33 Con la seconda questione pregiudiziale, il giudice nazionale domanda se, nel caso in cui un nuovo calcolo delle prestazioni effettuato a norma dell' art . 51, n . 2, del regolamento n . 1408/71, porti ad una riduzione della prestazione versata dall' ente di uno Stato membro, senza modifica della prestazione versata dall' ente di un altro Stato membro, e qualora quest' ultimo ente non disponga di conguagli dei ratei di pensione da versare al titolare delle prestazioni, l' art . 112 del regolamento n . 574/72 obblighi il primo ente a sopportare l' onere delle prestazioni versate in eccesso durante il periodo necessario al loro nuovo calcolo .
34 Ai sensi dell' art . 112 del regolamento n . 574/72 "quando un' istituzione ha proceduto a pagamenti indebiti, direttamente o tramite un' altra istituzione, e il loro ricupero è divenuto impossibile, le somme in questione rimangono definitivamente a carico della prima istituzione, salvo per i casi in cui il pagamento indebito è il risultato di un' azione dolosa ".
35 Si deve ricordare anzitutto che ai sensi dell' art . 51, n . 2, del regolamento n . 1408/71, "in caso di modifica del modo di determinazione o delle norme per il calcolo delle prestazioni, viene effettuato un nuovo calcolo conformemente alle disposizioni dell' art . 46 ".
36 A tal fine, deve in particolare tenersi conto delle modifiche, indotte dall' andamento generale della situazione economica e sociale, che le prestazioni hanno subito dopo il loro calcolo iniziale e che, in applicazione dell' art . 51, n . 1, non avevano comportato una nuova determinazione, ai sensi del disposto dell' art . 46, delle spettanze dell' interessato in relazione a ciascuno Stato membro .
37 Il nuovo calcolo consiste in una nuova liquidazione delle prestazioni dovute dagli enti di ciascuno degli Stati membri alla cui normativa il lavoratore migrante sia stato soggetto .
38 Può conseguirne la riduzione della prestazione dovuta da uno degli enti, mentre quella dovuta dall' altro ente resta immutata . In siffatta ipotesi, se il lavoratore interessato continua, durante il periodo necessario per effettuare il nuovo calcolo e procedere alla nuova liquidazione, a percepire dal primo ente l' importo della prestazione risultante dalla liquidazione precedente, detto ente avrà versato somme in eccesso, senza che tuttavia l' altro ente disponga di conguagli di ratei da versare al lavoratore .
39 Nelle osservazioni presentate alla Corte, l' attore nella causa principale e il governo italiano sostengono che in una situazione del genere non possono essere applicate le disposizioni dell' art . 111 del regolamento n . 574/72, che prevedono per le somme versate in eccesso da un ente la loro imputazione ai conguagli dei ratei di pensione che l' altro ente deve versare . Sarebbe cioè necessario presupporre che il ricupero di tali somme sia divenuto impossibile e che a norma dell' art . 112 dello stesso regolamento esse debbano rimanere a carico del primo ente .
40 Una simile interpretazione delle norme comunitarie non può essere accolta .
41 In primo luogo, ai sensi dello stesso articolo 111, n . 1, la mancanza o l' insufficienza di conguagli dei ratei di pensione non è comunque sufficiente a far ritenere impossibile il ricupero, totale o parziale, delle somme versate in eccesso . Infatti, l' ultima frase di tale disposizione stabilisce che in siffatta ipotesi si applicano le disposizioni del n . 2, che permettono di imputare tali somme a qualsiasi prestazione erogata da un ente di qualsiasi altro Stato membro .
42 In secondo luogo, alla luce del suo stesso tenore letterale, l' art . 111 non obbliga l' ente che abbia versato somme in eccesso a rivalersi su altri enti, al fine di ricuperarne l' importo . Trattasi per tale ente di una semplice facoltà, di cui esso può decidere di non avvalersi e che non gli impedisce di ricuperare direttamente tali somme presso il titolare .
43 Ne consegue che le parole "quando (...) il ricupero ( dei pagamenti indebiti ) è divenuto impossibile", di cui all' art . 112 del regolamento n . 574/72, non possono essere interpretate nel senso che riguardano soltanto i casi in cui detti pagamenti non possono essere imputati ai conguagli dei ratei di pensione o persino ad ogni altra prestazione dovuta da un ente di un altro Stato membro .
44 La seconda questione pregiudiziale deve quindi essere risolta nel senso che qualora un nuovo calcolo delle prestazioni effettuato a norma dell' art . 51, n . 2, del regolamento n . 1408/71, porti a una riduzione della prestazione versata dall' ente di uno Stato membro, senza modifica di quella versata dall' ente di un altro Stato membro, e quest' ultimo ente non disponga di conguagli dei ratei di pensione da versare al titolare delle prestazioni, l' art . 112 del regolamento n . 574/72 non obbliga il primo ente a sopportare l' onere delle prestazioni da esso versate in eccesso durante il periodo necessario per il nuovo calcolo delle prestazioni .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione . Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE ( terza sezione ),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal tribunal du travail di Bruxelles con ordinanza 30 giugno 1988, dichiara :
1 ) Le disposizioni dell' art . 46, n . 3, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 14 giugno 1971, n . 1408, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità, devono essere interpretate nel senso che il più elevato degli importi teorici delle prestazioni, calcolati secondo le disposizioni del n . 2, lett . a ), costituisce il limite delle prestazioni cui un lavoratore migrante può aver diritto in forza della normativa comunitaria, ivi compresa l' ipotesi in cui detto importo teorico sia pari a quello dell' intera prestazione dovuta in forza della sola normativa di uno Stato membro . Così interpretate, queste disposizioni non sono incompatibili con l' art . 51 del trattato, dato che l' art . 46 può essere applicato solo se consente di concedere al lavoratore migrante una prestazione almeno pari a quella dovuta in forza di un' unica normativa nazionale .
2 ) Qualora un nuovo calcolo delle prestazioni effettuato a norma dell' art . 51, n . 2, del regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 1408/71, porti a una riduzione della prestazione versata dall' ente di uno Stato membro, senza modifica di quella versata dall' ente di un altro Stato membro, e quest' ultimo non disponga di conguagli dei ratei di pensione da versare al titolare delle prestazioni, l' art . 112 del regolamento ( CEE ) del Consiglio 21 marzo 1972, n . 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento n . 1408/71, non obbliga il primo ente a sopportare l' onere delle prestazioni da esso versate in eccesso durante il periodo necessario per il nuovo calcolo delle prestazioni .