CELEX: 62004CJ0053
Dyrektywa 1999/70/WE
Klauzule 1 lit. b) i 5 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony
Powstanie stosunku pracy na czas nieokreślony w przypadku naruszenia przepisów dotyczących kolejnych umów na czas określony
Możliwość odstępstwa w przypadku umów o pracę w sektorze administracji publicznej

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni klauzuli 1 lit. b) i 5 Porozumienia ramowego w sprawie
pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r. (zwanego dalej „porozumieniem ramowym”), stanowiącego załącznik
do dyrektywy Rady 99/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego
przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP)
oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. L 175, str. 43).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy C. Marrosu i G. Sardino a ich pracodawcą, Azienda Ospedaliera Ospedale
San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate (zakład leczniczy, szpital San Martino w Genui i stowarzyszone
kliniki uniwersyteckie, zwany dalej „zakładem leczniczym”), dotyczącego braku ponownego zawarcia umów o pracę, jakie łączyły
ich z tym zakładem.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
Zgodnie z klauzulą 1 porozumienia ramowego jego „[c]elem […] jest:
a)      poprawa warunków pracy na czas określony poprzez zagwarantowanie przestrzegania zasady niedyskryminacji;
b)      ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych
na czas określony”.
Klauzula 2 pkt 1 porozumienia ramowego stanowi, że porozumienie to „ma zastosowanie do pracowników zatrudnionych na czas określony,
na podstawie umowy lub w ramach stosunku pracy określonego przez ustawodawstwo, układy zbiorowe lub praktykę obowiązującą
w każdym z państw członkowskich”.
Zgodnie z klauzulą 5 porozumienia ramowego:
„1.      W celu zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy zawieranych na czas
określony państwa członkowskie po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi, zgodnie z ustawodawstwem krajowym,
układami zbiorowymi i praktyką, i/lub partnerzy społeczni, wprowadzają, o ile nie istnieją równoważne rozwiązania prawne,
zmierzające do zapobiegania nadużyciom, w sposób uwzględniający potrzeby szczególnych gałęzi i/lub grup pracowników, jeden
lub więcej spośród następujących środków:
a)      obiektywne powody, uzasadniające odnowienie [ponowne zawarcie] takich umów lub [ponowne nawiązanie takich] stosunków pracy;
b)      maksymalną łączną długość [maksymalny łączny czas trwania] kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony;
c)      liczbę […] takich [ponownie zawieranych] umów lub [nawiązywanych] stosunków;.
2.      Państwa członkowskie po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi i/lub partnerzy społeczni ustalają, o ile to
właściwe, na jakich warunkach umowy zawarte na czas określony lub stosunki pracy:
a)      będą uważane za »kolejne«;
b)      będą uważane za umowy o pracę lub stosunki pracy zawarte na czas nieokreślony”.
Zgodnie z art. 2 akapit pierwszy dyrektywy 1999/70 państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze
i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 10 lipca 2001 r.

Uregulowanie krajowe
Ustawą nr 422 z dnia 29 grudnia 2000 r., zawierającą przepisy przyjęte w celu wypełnienia zobowiązań ciążących na Włoszech,
jako państwie członkowskim, względem Wspólnot Europejskich – ustawą wspólnotową 2000 (dodatek zwykły do GURI nr 16 z dnia
20 stycznia 2001 r., zwaną dalej „ustawą nr 422/2000”), ustawodawca krajowy upoważnił rząd włoski do przyjęcia dekretów niezbędnych
dla dokonania transpozycji dyrektyw wspólnotowych określonych w załącznikach A i B do tej ustawy. W załączniku B wymieniona
została między innymi dyrektywa 1999/70.
Artykuł 2 ust. 1 lit. b) ustawy nr 422/2000 stanowi w szczególności, że „w celu uniknięcia ewentualnych niezgodności z przepisami
obowiązującymi w różnych sektorach, których dotyczy uregulowanie wymagające przyjęcia, odnośne przepisy zostaną w razie potrzeby
zmienione lub uzupełnione […]”. Artykuł 2 ust. 1 lit. f) stanowi, że „decreti leggislativi gwarantują w każdym przypadku,
że w dziedzinach regulowanych postanowieniami dyrektyw wymagających wykonania ustanowione przepisy będą całkowicie zgodne
z przepisami wspomnianych dyrektyw […]”.
W dniu 6 września 2001 r. rząd włoski wydał na podstawie art. 2 ust. 1 lit. f) ustawy nr 422/2000 decreto leggislativo nr 368
w sprawie wykonania dyrektywy 1999/70 dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez
UNICE, CEEP oraz ETUC (GURI nr 235 z dnia 9 października 2001 r., str. 4, zwany dalej „dekretem nr 368/2001”).
Artykuł 1 ust. 1 dekretu nr 368/2001 stanowi, że „umowa o pracę na czas określony może zostać zawarta ze względów technicznych
lub związanych z wymogami produkcji, ze względu na organizację lub zastępstwo pracownika”.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu nr 368/2001 czas trwania umowy o pracę może zostać przedłużony jednokrotnie, jeżeli pierwotny
czas trwania tej umowy był krótszy niż trzy lata, „pod warunkiem że następuje to z obiektywnych powodów i że dotyczy tej samej
pracy, której dotyczyła umowa na czas określony”. Jednakże w takiej sytuacji łączny czas trwania tej umowy nie może przekroczyć
trzech lat.
Artykuł 5 dekretu nr 368/2001 zatytułowany „Upływ terminu i sankcje. Kolejne umowy” stanowi:
„1.      Jeżeli stosunek pracy trwa nadal po dniu, w którym upłynął czas jego trwania pierwotnie określony lub do którego został później
przedłużony zgodnie z art. 4, to pracodawca jest zobowiązany do podwyższenia wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi o 20%
za każdy dzień do dnia dziesiątego i o 40% za każdy następny dzień.
2.      Jeżeli stosunek pracy trwa nadal po upływie dwudziestego dnia w przypadku umowy, której czas trwania jest krótszy niż sześć
miesięcy lub po upływie trzydziestego dnia w innych przypadkach, to po upływie tych terminów umowę o pracę uważa się za umowę
zawartą na czas nieokreślony.
3.      Jeżeli pracownik zostaje ponownie zatrudniony na czas określony zgodnie z art. 1 w ciągu dziesięciu dni liczonych od dnia
rozwiązania wskutek upływu czasu umowy zawartej na czas krótszy lub równy sześciu miesiącom albo w terminie dwudziestu dni
liczonych od rozwiązania wskutek upływu czasu umowy zawartej na czas dłuższy niż sześć miesięcy, to drugą umowę uważa się
za umowę zawartą na czas nieokreślony.
4.      W przypadku dwóch kolejnych umów na czas określony, to znaczy zawartych bezpośrednio jedna po drugiej, umowę o pracę uważa
się za zawartą na czas nieokreślony, licząc od dnia zawarcia pierwszej umowy”.
Artykuł 10 dekretu nr 368/2001 zawiera listę przypadków, w których stosowanie nowego uregulowania dotyczącego umów na czas
określony jest wyłączone. Żaden z tych przypadków nie dotyczy sektora administracji publicznej.
Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający dekret nr 368/2001 wszedł w życie w dniu 21 września 2001 r. Artykuł 11
ust. 1 tego dekretu precyzuje, że „licząc od dnia wejścia w życie niniejszego dekretu, moc obowiązującą tracą […] wszystkie
przepisy niezgodne lub niewymienione wyraźnie w niniejszym dekrecie”. Artykuł 11 ust. 3 uzupełnia, że „umowy indywidualne
zawarte na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących wywołują skutki do momentu upływu czasu, na który umowy te zostały
zawarte”.
Ponadto, zgodnie z art. 36 dekretu nr 165 z dnia 30 marca 2001 r. w sprawie przepisów ogólnych dotyczących organizacji pracy
w administracji publicznej (dodatek zwykły do GURI nr 106 z dnia 9 maja 2001 r., zwanego dalej „dekretem nr 165/2001”),
„1.      Uwzględniając przepisy dotyczące rekrutacji personelu określonego w poprzednich ustępach, administracja publiczna stosuje
dla celów rekrutacji i zatrudnienia personelu elastyczne formy umowne określone w kodeksie cywilnym i w ustawach dotyczących
stosunków pracy w przedsiębiorstwie. Krajowe układy zbiorowe regulują umowy na czas określony, umowy dotyczące szkoleń i umowy
o pracę oraz inne stosunki w dziedzinie szkoleń i pracy tymczasowej […]
2.      Naruszenie przepisów bezwzględnie obowiązujących w dziedzinie rekrutacji lub zatrudnienia pracowników przez administrację
publiczną nie prowadzi w żadnym przypadku do zawarcia umowy o pracę na czas nieokreślony z administracją publiczną, bez uszczerbku
dla odpowiedzialności i sankcji, na które może ona się narazić. Zainteresowany pracownik ma prawo do uzyskania naprawienia
szkody wynikającej ze świadczenia pracy wykonanego z naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących. Administracja jest
zobowiązana do odzyskania kwot wypłaconych z tego tytułu od odpowiedzialnych kierowników, jeżeli naruszenie zostało popełnione
umyślnie lub w wyniku rażącego niedbalstwa”.
Sąd odsyłający podkreśla, że Corte costituzionale (Trybunał Konstytucyjny) w wyroku nr 89 z dnia 13 marca 2003 r. orzekł,
że art. 36 ust. 2 zdanie pierwsze dekretu nr 165/2001 jest zgodny z konstytucyjnymi zasadami równości i prawidłowego zarządzania
zawartymi w art. 3 i 97 włoskiej konstytucji. Corte costituzionale uznał, że zasada podstawowa, zgodnie z którą – na podstawie
art. 97 akapit trzeci tej konstytucji – dostęp do zatrudnienia w publicznych jednostkach organizacyjnych jest realizowany
w drodze konkursu, uzasadnia różne traktowanie pracowników sektora prywatnego i pracowników sektora publicznego w przypadku
stwierdzenia nieprawidłowości przy zawieraniu kolejnych umów o pracę na czas określony.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Powodowie w postępowaniu przed sądem krajowym byli zatrudnieni w zakładzie leczniczym, na podstawie kolejnych umów na czas
określony, na stanowiskach technicznych w kuchni. Ostatnie umowy zostały zawarte w styczniu 2002 r. na okres sześciu miesięcy.
Zatrudnienie następowało na podstawie listy odpowiednich kandydatów wyłonionej na podstawie konkursu publicznego zorganizowanego
w 1998 r. w celu czasowego zatrudnienia „pracowników technicznych w kuchni”. Powodowie byli laureatami tego konkursu.
Po ustaniu ostatnich umów, których termin upłynął w lipcu 2002r., zakład leczniczy nie zawarł z nimi umów ponownie, lecz gdy
stawili się na stanowiskach pracy w dniu zakończenia umowy, przystąpił do formalności związanych z ich rozwiązaniem.
Powodowie w postępowaniu przed sądem krajowym zaskarżyli decyzję o zwolnieniu z pracy do Tribunale di Genova, wnosząc po pierwsze
o stwierdzenie, na podstawie dekretu nr 368/2001, że z zakładem leczniczym łączy ich stosunek pracy na czas nieokreślony począwszy
od pierwszych stosunków pracy, w trakcie trwania których dekret ten wszedł życie, a po drugie o zasądzenie od zakładu leczniczego
zapłaty należnych wynagrodzeń oraz zobowiązanie do naprawienia poniesionej szkody.
W niniejszej sprawie sąd odsyłający zauważa, że w każdym z rozpatrywanych prze niego przypadków pomiędzy upływem czasu trwania
przedostatniej umowy z zakładem leczniczym a zawarciem kolejnej upłynął tydzień. Artykuł 5 ust. 3 dekretu nr 368/2001 przewiduje
zaś, że jeżeli pracownik zostaje ponownie zatrudniony „w ciągu dziesięciu dni liczonych od dnia rozwiązania wskutek upływu
czasu umowy zawartej na czas krótszy lub równy sześciu miesiącom” automatycznie uważa się, że druga umowa została zawarta
na czas nieokreślony.
Zakład leczniczy podnosi, że art. 5 dekretu nr 368/2001 nie znajduje w tej sytuacji zastosowania, ponieważ art. 36 dekretu
nr 165/2001 zakazuje administracji publicznej zawierania umów o pracę na czas nieokreślony.
Sąd odsyłający zauważa, że porozumienie ramowe nie wskazuje żadnej dziedziny działalności, która mogłaby zostać wyłączona
z jego zakresu zastosowania, za wyjątkiem niektórych stosunków pracy mających na celu szkolenie zawodowe lub zajęć, o których
mowa w klauzuli 2 pkt 2 tego porozumienia ramowego, które jednakże nie mają związku ze sprawą zawisłą przez tym sądem. Ponadto
ustawa nr 422/2000, zawierająca upoważnienie rządu do wykonania dyrektywy nr 1999/70, nie przewidywała żadnego ograniczenia
w zakresie jej obowiązywania w dziedzinie administracji publicznej. Dekret nr 368/2001 nie zawiera zdaniem sądu krajowego
żadnego ograniczenia tego rodzaju. Dekret ten, nawet jako późniejszy od dekretu nr 165/2001, wprost uchylił „wszystkie przepisy
niezgodne lub niewymienione wyraźnie w niniejszym dekrecie”.
Sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością art. 36 ust. 2 zdanie pierwsze dekretu nr 165/2001 z prawem wspólnotowym, ponieważ,
w zakresie konsekwencji naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących kolejnych umów o pracę na czas określony,
zdanie to wprowadza bardzo wyraźnie rozróżnienie, w zależności od tego, czy umowy te zostały zawarte z administracją publiczną,
czy pracodawcami prywatnymi. W tym względzie sąd ten zauważa, że ochrona w postaci odszkodowania, mająca w krajowym porządku
prawnym charakter powszechny, nie może zostać uznana – w szczególności z uwagi na ciężar dowodu, który spoczywałby w takim
przypadku na zainteresowanych pracownikach – za równoważną ochronie wynikającej z przywrócenia do pracy. Ta ostatnia forma
ochrony lepiej odpowiada potrzebie zapobiegania nadużyciom, które mogłyby być popełniane przez pracodawców przy zawieraniu
kolejnych umów o pracę na czas określony.
W tych okolicznościach Tribunale di Genova postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem
prejudycjalnym:
„Czy dyrektywę nr 1999/70/WE (art. 1, jak również klauzulę 1 lit. b) i klauzulę 5 [porozumienia ramowego]) należy rozumieć
w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu (poprzedzającemu transpozycję tej dyrektywy), które wprowadza
rozróżnienie między umowami o pracę zawieranymi z administracją publiczną a umowami o pracę zawieranymi w sektorze prywatnym
poprzez wyłączenie tych pierwszych z zakresu ochrony, jaką w przypadku naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących
kolejnych umów o pracę na czas określony zapewnia powstanie stosunku pracy na czas nieokreślony?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Zakład leczniczy uważa, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ, mając na względzie
brak horyzontalnej bezpośredniej skuteczności dyrektyw, dyrektywa 1999/70 nie znajduje w niniejszej sprawie bezpośredniego
zastosowania, gdyż zakład ten nie podlega ani państwu włoskiemu, ani żadnemu ministerstwu. Pozwany zakład leczniczy jest zakładem
samodzielnym, mającym własnych kierowników, którzy w ramach ich kompetencji są zobowiązani do stosowania przepisów prawa krajowego,
których nie mogą kwestionować ani derogować.
Również rząd włoski podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. Z jednej strony
uważa on, że wniosek ten jest całkowicie hipotetyczny, ponieważ jego zdaniem kwestia stosowania w sporze przed sądem krajowym
art. 5 dekretu nr 368/2001, uchylającego art. 36 dekretu nr 165/2001, nie powinna być wątpliwa dla sądu odsyłającego, który
jako jedyny jest właściwy do dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego.
Z drugiej strony rząd ten uważa, że wniosek te jest pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego
przed sądem odsyłającym, ponieważ pierwsza umowa została zawarta przed upływem terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy
1999/70, określonego na dzień 10 lipca 2001 r.
Ocena Trybunału
Po pierwsze, jeżeli chodzi o zarzut niedopuszczalności podniesiony przez zakład leczniczy, wystarczy stwierdzić, że z postanowienia
odsyłającego wynika, iż sąd krajowy uważa za okoliczność ustaloną, iż zakład ten stanowi instytucję sektora publicznego należącą
do administracji publicznej. Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa może być powoływana nie tylko przeciwko organom
państwa, lecz również przeciwko instytucjom lub jednostkom organizacyjnym podlegającym władztwu lub nadzorowi państwa, których
kompetencje wykraczają poza kompetencje wynikające z przepisów obowiązujących w stosunkach między jednostkami, takim jak wspólnoty
terytorialne lub instytucje, które niezależnie od ich formy prawnej zostały upoważnione na podstawie aktu organu administracyjnego
do wykonywania służby w interesie publicznym pod nadzorem tego organu (wyroki z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli
Costanzo, Rec. str. 1839, pkt 31; z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie C‑188/89, Foster i.in., Rec. str. I‑3313, pkt 19 oraz
z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C‑157/02 Rieser Internationale Transporte, Rec. str. I‑1477, pkt 24).
W związku z tym zarzut niedopuszczalności podniesiony przez zakład leczniczy nie zasługuje na uwzględnienie.
Co się tyczy, po drugie, pierwszego z zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez rząd włoski, należy zauważyć, iż z utrwalonego
orzecznictwa wynika, że nie jest zadaniem Trybunału w ramach postępowania w trybie art. 234 WE dokonywanie wykładni prawa
krajowego lub wypowiadanie się w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym (zob., w szczególności,
wyroki z dnia 19 marca 1964 r. w sprawie 75/63, Unger, Rec. str. 347, 365 i z dnia 8 września 2005 r. w sprawie C‑40/04, Yonemoto, Zb.Orz. str. I‑7755, pkt 27).
Tym niemniej należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami
krajowymi ustanowionej tym samym postanowieniem art. 234 WE, do sądu krajowego, przed którym sprawa zawisła i który musi wziąć
odpowiedzialność za wydane w następstwie tego orzeczenie, należy ocena, w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zarówno
konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu umożliwienia mu wydania jego orzeczenia, jak również zasadności
pytań, które przedkłada on Trybunałowi. W konsekwencji w sytuacji, gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego,
Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany do wydania orzeczenia (zob., w szczególności, wyroki z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie
C‑415/93, Bosman,Rec. str. I‑4921, pkt 59 oraz z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie C‑316/04 Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie,Zb.Orz. str. I‑9759, pkt 29).
Jedynie w szczególnych okolicznościach do Trybunału należy zbadanie okoliczności przekazania mu sprawy przez sąd krajowy w celu
zbadania własnej właściwości (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 1981 r. w sprawie 244/80 Foglia, Rec. str. 3045, pkt 21).
Odmowa wydania orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego skierowanego przez sąd krajowy jest dopuszczalna jedynie wówczas,
gdy wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnosi sąd odsyłający, pozostaje w sposób oczywisty bez związku ze stanem faktycznym
czy przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje
informacjami o okolicznościach faktycznych i prawnych niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały
mu postawione (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Bosman, pkt 61 i w sprawie Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,
pkt 30).
W niniejszej sprawie nie można natomiast zasadnie podnosić, że wykładnia dyrektywy 1999/70 nie ma związku z przedmiotem sporu
w postępowaniu przed sądem krajowym lub problem ma charakter hipotetyczny, ponieważ wykładnia ta, o którą wnosi sąd odsyłający,
ma na celu właśnie umożliwienie rozstrzygnięcia kwestii zgodności przepisu prawa krajowego z tą dyrektywą.
Powyższy zarzut niedopuszczalności również nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Co się tyczy, po trzecie, drugiego zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez rząd włoski, wystarczy stwierdzić, że z dyrektywy
1999/70, której termin transpozycji upłynął w dniu 10 lipca 2001 r., wynika, że zmierza ona do zapobiegania nadużyciom wynikającym
ze stosowania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony i że przepisy jej dotyczą przed wszystkim ponownego
zawarcia umów na czas określony i warunków, w których ono następuje. Otóż ponowne zawarcie umów będących przedmiotem sporu
w niniejszej sprawie nastąpiło odpowiednio w dniach 10 i 11 stycznia 2002 r., a w związku z tym po dniu, w którym dyrektywa
powinna być transponowana do prawa krajowego. W tej sytuacji nie można skutecznie podnosić, że wykładnia tej dyrektywy jest
pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym.
Z powyższych rozważań wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

Co do istoty
Przedkładając swoje pytanie, sąd odsyłający pragnie przede wszystkim ustalić, czy porozumienie ramowe należy interpretować
w ten sposób, że sprzeciwia się ono krajowemu uregulowaniu, które w przypadku nadużyć wynikających z wykorzystywania przez
pracodawcę sektora publicznego kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony wyklucza przekształcenie ich w umowy
o pracę lub stosunki pracy na czas nieokreślony, podczas gdy przekształcenie to zostało przewidziane w przypadku umów o pracę
i stosunków pracy w sektorze prywatnym.
W celu udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie należy na wstępie wskazać, że wbrew twierdzeniom rządu włoskiego podczas
rozprawy, dyrektywa 1999/70 oraz porozumienie ramowe stosują się również do umów o pracę i stosunków pracy na czas określony
zawartych z administracją i innymi jednostkami sektora publicznego (wyrok z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie C‑212/04 Adeneler
i in., Zb.Orz. str. I‑6057, pkt 54).
Przepisy obu tych aktów prawnych nie zawierają bowiem żadnej wskazówki pozwalającej wywnioskować, że ich zakres stosowania
jest ograniczony do umów na czas określony zawieranych między pracownikami a pracodawcami wyłącznie z sektora prywatnego (ww.
wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 55).
Przeciwnie, jak wynika po pierwsze z samego brzmienia klauzuli 2 ust. 1 porozumienia ramowego, zakres stosowania porozumienia
został szeroko zakreślony, obejmując w sposób ogólny „pracowników zatrudnionych na czas określony, na podstawie umowy lub
w ramach stosunku pracy określonego przez ustawodawstwo, układy zbiorowe lub praktykę obowiązującą w każdym z państw członkowskich”.
Ponadto definicja pojęcia „pracownik zatrudniony na czas określony” w rozumieniu klauzuli 3 ust. 1 porozumienia ramowego obejmuje
wszystkich pracowników, nie czyniąc rozróżnienia ze względu na to, czy pracodawca, z którym są związani, jest podmiotem publicznym
czy prywatnym (ww. wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 56).
Po drugie klauzula 2 ust. 2 tegoż porozumienia, daleka od wyłączenia umów lub stosunków pracy na czas określony z pracodawcą
będącym podmiotem publicznym, ogranicza się do umożliwienia państwom członkowskim i partnerom społecznym niestosowania tego
porozumienia ramowego do „stosunków pracy mających na celu wstępne szkolenie zawodowe lub system praktyk” oraz umów o pracę
i stosunków pracy „zawartych w ramach szczególnego publicznego programu szkolenia, integracji lub przekwalifikowania zawodowego,
lub takiego programu wspieranego przez władze publiczne” (ww. wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 57).
Należy również przypomnieć, że jak wynika z klauzuli 1 lit. b) porozumienia ramowego, jego celem jest ustanowienie ram dla
zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych na czas określony.
W tym celu klauzula 5 ust. 1 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia do ich porządku prawnego co najmniej jednego
ze środków wskazanych w jej ust. 1 lit. a)–c), jeżeli w danym państwie członkowskim brak jest równoważnych przepisów prawnych
zapobiegających w skuteczny sposób nadużywaniu kolejnych umów o pracę na czas określony (ww. wyrok w sprawie Adeneler i in.,
pkt 65).
Należy jednak zauważyć, że jak wynika z brzmienia tego postanowienia, przyznaje ono państwom członkowskim uprawnienie do uwzględniania
specyficznych potrzeb szczególnych sektorów działalności lub danych grup pracowników, o ile jest to obiektywnie uzasadnione.
Oczywiście klauzula 5 ust. 2 porozumienia ramowego nie przyznaje państwom członkowskim wprost takiego samego uprawnienia w zakresie
ustalania przesłanek, przy spełnieniu których kolejne umowy lub stosunki pracy na czas określone powinny zostać uznane za
zawarte na czas nieokreślony.
Jednakże skoro porozumienie ramowe nie ustanawia ogólnego obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie przepisów przewidujących
przekształcanie umów o pracę na czas określony w umowy na czas nieokreślony ani też nie wskazuje szczegółowych przesłanek
stosowania tych pierwszych (ww. wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 91), pozostawia ono państwom członkowskim pewien zakres
uprawnień dyskrecjonalnych w tej dziedzinie.
Z powyższego wynika, że klauzula 5 porozumienia ramowego jako taka nie stoi na przeszkodzie temu, by nadużycie przy stosowaniu
kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony miało w danym państwie członkowskim inne skutki w zależności
od tego, czy zawierający je pracodawca należy do sektora prywatnego, czy publicznego.
Jednakże, jak wynika z pkt 105 ww. wyroku w sprawie Adeneler i in., aby można było uznać za zgodne z porozumieniem ramowym
uregulowanie krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, które w sektorze publicznym zabrania
przekształcenia ciągu umów o pracę na czas określony w umowę na czas nieokreślony, wewnętrzny porządek prawny danego państwa
członkowskiego powinien przewidywać inny skuteczny środek w celu zapobiegania, a w razie potrzeby ukarania, nadużyć przy wykorzystywaniu
kolejnych umów na czas określony.
Co się tyczy pierwszego warunku, należy przypomnieć, że klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego zobowiązuje państwa członkowskie
do skutecznego i wiążącego przyjęcia przynajmniej jednego ze środków wymienionych w tym postanowieniu i mającego na celu zapobieganie
nadużyciom przy korzystaniu z kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, o ile prawo krajowe nie zawiera
już środków równoważnych.
Ponadto, kiedy – jak w niniejszej sprawie – prawo wspólnotowe nie przewiduje szczególnych sankcji na wypadek stwierdzenia
nadużycia, na władzach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia odpowiednich środków dotyczących takiej sytuacji, które powinny
być nie tylko proporcjonalne, lecz również wystarczająco skuteczne i odstraszające, by zagwarantować pełną skuteczność przepisów
ustanowionych w wykonaniu porozumienia ramowego (ww. wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 94).
O ile sposoby wykonania tych przepisów należą do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich w świetle zasady ich
autonomii proceduralnej, nie mogą one jednakże być mniej korzystne od przepisów dotyczących podobnych sytuacji o charakterze
wewnętrznym (zasada równoważności) ani czynić w praktyce niemożliwym lub zbyt utrudnionym wykonywanie uprawnień nadanych we
wspólnotowym porządku prawnym (zasada skuteczności) (zob. w szczególności wyroki z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C‑312/93
Peterbroeck, Rec. str. I‑4599, pkt 12 oraz ww. wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 95).
Z powyższego wynika, że gdy dochodzi jednak do takiego nadużycia, musi istnieć możliwość zastosowania środka stanowiącego
skuteczną i równorzędną gwarancję ochrony pracowników, by zastosować odpowiednią karę i usunąć konsekwencje naruszenia prawa
wspólnotowego. Zgodnie bowiem z brzmieniem samego art. 2 akapit pierwszy dyrektywy 1999/70 państwa członkowskie „pod[ejmują]
wszelki[e] środk[i] niezbędn[e] dla umożliwienia im stałego zapewniania realizacji celów określonych w [tej] dyrektywie” (ww.
wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 102).
Trybunał nie może wypowiadać się w przedmiocie wykładni prawa krajowego. Wykładnia prawa krajowego należy wyłącznie do sądu
odsyłającego, który w niniejszym przypadku musi zbadać, czy wymogi określone w trzech powyższych punktach są spełnione przez
przepisy spornego uregulowania krajowego. Jednakże, orzekając w przedmiocie pytania prejudycjalnego, Trybunał może, w razie
potrzeby, dostarczyć wskazówek stanowiących pomoc dla sądu krajowego w dokonaniu przez niego takiej oceny (zob. wyrok z dnia
21 lutego 2006 r. w sprawie C‑255/02 Halifax i in.,Zb.Orz. str. I‑1609, pkt 76 i 77).
W tym względzie należy zauważyć, że uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywane przed sądem krajowym, które ustanawia bezwzględnie
obowiązujące przepisy dotyczące czasu trwania i ponownego zawarcia umów o pracę na czas określony oraz roszczeń o naprawienie
szkody poniesionej przez pracownika w wyniku nadużycia stosowania przez administrację publiczną kolejnych umów o pracę lub
stosunków pracy na czas określony, wydaje się, na pierwszy rzut oka, spełniać wymogi określone w pkt 51–53 niniejszego wyroku.
Jednakże sąd odsyłający ma obowiązek dokonania oceny, w jakim zakresie, biorąc pod uwagę przesłanki stosowania oraz rzeczywiste
wykonywanie art. 36 ust. 2 zdanie pierwsze dekretu nr 165/2001, stanowi ono odpowiedni środek pozwalający na unikanie i w razie
potrzeby karanie nadużyć przy wykorzystywaniu przez administrację publiczną kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na
czas określony.
Uwzględniając powyższe rozważania na zadane pytanie, należy odpowiedzieć, że porozumienie ramowe należy interpretować w ten
sposób, iż co do zasady nie sprzeciwia się ono uregulowaniu krajowemu, które w przypadku nadużycia wynikającego z wykorzystywania
kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony przez pracodawcę sektora publicznego wyklucza przekształcenie
ich w umowy o pracę lub stosunki pracy na czas nieokreślony, mimo że przekształcenie takie jest przewidziane w przypadku umów
o pracę i stosunków pracy zawartych przez pracodawcę sektora prywatnego, jeżeli uregulowanie to zawiera inny skuteczny środek
pozwalający na unikanie i w razie potrzeby karanie nadużyć przy wykorzystywaniu przez administrację publiczną kolejnych umów
o pracę lub stosunków pracy na czas określony.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte w dniu 18 marca 1999 r., stanowiące załącznik do dyrektywy Rady
99/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską
Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską
Konfederację Związków Zawodowych (ETUC), należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie sprzeciwia się ono uregulowaniu
krajowemu, które w przypadku nadużycia wynikającego z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony
przez pracodawcę sektora publicznego wyklucza przekształcenie ich w umowy o pracę lub stosunki pracy na czas nieokreślony,
mimo że przekształcenie takie jest przewidziane w przypadku umów o pracę i stosunków pracy zawartych przez pracodawcę sektora
prywatnego, jeżeli uregulowanie to zawiera inny skuteczny środek pozwalający na unikanie i w razie potrzeby karanie nadużyć
przy wykorzystywaniu przez administrację publiczną kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony.
Podpisy
*
Język postępowania: włoski.