CELEX: 62004TJ0257
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening van markten
Overgangsmaatregelen die moeten worden vastgesteld wegens toetreding van nieuwe lidstaten
Verordening (EG) nr. 1972/2003 tot vaststelling van maatregelen voor handelsverkeer van landbouwproducten
Beroep tot nietigverklaring
Beroepstermijn
Aanvang
Te late indiening
Wijziging van verordeningsbepaling
Heropening van beroep tegen deze bepaling en alle bepalingen die daarmee een geheel vormen
Gedeeltelijke ontvankelijkheid
Evenredigheid
Discriminatieverbod
Gewettigd vertrouwen
Motivering

Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Op 10 november 2003 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 1972/2003 betreffende de overgangsmaatregelen die voor het handelsverkeer van landbouwproducten moeten worden vastgesteld wegens de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije (
PB L 293, blz. 3
) vastgesteld.
Die verordening is vastgesteld op de grondslag van artikel 2, lid 3, van het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie) en de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie (
PB L 236, blz. 17
; hierna: „Toetredingsverdrag”), ondertekend te Athene op 16 april 2003 en geratificeerd door de Republiek Polen op 23 juli 2003, alsook op de grondslag van artikel 41, eerste alinea, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
PB 2003 L 236, blz. 33
; hierna: „Toetredingsakte”), die aan het Toetredingsverdrag is gehecht.
Die verordening, die is gewijzigd bij verordening (EG) nr. 230/2004 van de Commissie van 10 februari 2004 (
PB L 39, blz. 13
), en bij verordening (EG) nr. 735/2004 van de Commissie van 20 april 2004 (
PB L 114, blz. 13
), voorziet — in wezen en voor zover voor het onderhavige geding relevant — met name in een stelsel van belastingheffing op bepaalde landbouwproducten, waarmee tijdelijk wordt afgeweken van de communautaire voorschriften die anders van toepassing zouden zijn.
Aldus bepaalt artikel 3 van die verordening:
„Schorsingsregeling
1.   Dit artikel geldt in afwijking van bijlage IV, hoofdstuk 5, bij de Toetredingsakte en van de artikelen 20 en 214 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek […].
2.   Op in artikel 4, lid 5, genoemde producten die zich vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap van de Vijftien of in een nieuwe lidstaat in het vrije verkeer hebben bevonden en die op 1 mei 2004 in de uitgebreide Gemeenschap in tijdelijke opslag zijn of onder een van de in artikel 4, punt 15, sub b, en punt 16, sub b-g, van verordening (EEG) nr. 2913/92 bedoelde douanebestemmingen of -regelingen vallen dan wel na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen binnen de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd, wordt het ‚erga omnes’-invoerrecht geheven dat geldt op de datum waarop deze producten in het vrije verkeer worden gebracht.
De eerste alinea geldt niet voor uit de Gemeenschap van de Vijftien uitgevoerde producten indien de importeur bewijst dat geen uitvoerrestitutie is aangevraagd voor de producten uit het land van uitvoer. Op verzoek van de importeur zorgt de exporteur ervoor dat de bevoegde autoriteit op de aangifte ten uitvoer aantekent dat geen uitvoerrestitutie is aangevraagd voor de producten uit het land van uitvoer.
3.   Op in artikel 4, lid 5, genoemde producten die afkomstig zijn uit derde landen, op 1 mei 2004 in een nieuwe lidstaat onder de in artikel 4, punt 16, sub d, van verordening (EEG) nr. 2913/92 bedoelde regeling actieve veredeling of de in artikel 4, punt 16, sub f, van die verordening bedoelde regeling tijdelijke invoer vallen en op of na die datum in het vrije verkeer worden gebracht, wordt het invoerrecht geheven dat op de datum van vrijgave voor het vrije verkeer geldt voor uit derde landen afkomstige producten.”
Artikel 4 van die verordening luidt:
„Belastingen op goederen in het vrije verkeer
1.   Onverminderd bijlage IV, hoofdstuk 4, bij de Toetredingsakte leggen de nieuwe lidstaten, voor zover op nationaal niveau geen strengere wetgeving bestaat, belastingen op aan de houders van op 1 mei 2004 aanwezige overtollige voorraden producten in het vrije verkeer.
2.   Bij de bepaling van de overtollige voorraad van elke houder houden de nieuwe lidstaten in het bijzonder rekening met:
a)
de gemiddelde beschikbare voorraden in de jaren vóór de toetreding,
b)
het handelspatroon in de jaren vóór de toetreding,
c)
de omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd.
Het begrip overtollige voorraden is van toepassing op producten die in de nieuwe lidstaten zijn ingevoerd of van oorsprong uit de nieuwe lidstaten zijn. Het begrip overtollige voorraden is eveneens van toepassing op voor de markt van de nieuwe lidstaten bestemde producten.
[…]
3.   Het bedrag van de in lid 1 bedoelde belasting wordt bepaald door het op 1 mei 2004 geldende ‚erga omnes’-invoerrecht. De opbrengsten van de door de nationale autoriteiten geïnde belasting worden toegewezen aan de nationale begroting van de nieuwe lidstaat.
[…]
5.   Dit artikel geldt voor producten van de volgende GN-codes:
[…]
—
in het geval van Polen:
02013000, 02023010, 02023050, 02023090, 02043000, 02044310, 02062991, 02071410, 02071470, 040210, 040221, 040510, 040590, 0406, 07032000, 07115100, 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, 100610, 100620, 100630, 100640, 1007, 1008, 1101, 1102, 1103, 1104, 1107, 1108, 1509, 1510, 16023211, 170230 [(behalve 17023010)], 170240 [(behalve 17024010)], 170290 [(beperkt tot 17029010, 17029050, 17029075 en 17029079)], 20031020, 20031030, 20083055, 20083075.
[…]
6.   De Commissie kan producten aan de in lid 5 opgenomen lijst toevoegen of van die lijst schrappen.”
Zeven van de producten op de lijst van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003, zoals gewijzigd, zijn daaraan toegevoegd bij verordening nr. 735/2004, te weten de producten die vallen onder de codes GN 02023010, 02023050, 02071410, 02071470, 16023211, 20083055 en 20083075. Verordening nr. 735/2004 heeft slechts de betrokken lijst gewijzigd, maar niet de andere bepalingen van verordening nr. 1972/2003 die in het kader van het onderhavige beroep worden betwist.
Procedure
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 juni 2004, heeft de Republiek Polen het onderhavige beroep ingesteld.
Van oordeel dat in de onderhavige zaak een identieke uitleggingsvraag aan de orde was als de vraag die in de voor het Hof dienende zaak C-273/04, Polen/Raad, was gerezen, heeft de president van de derde kamer van het Gerecht bij beschikking van 11 juli 2006, overeenkomstig artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, artikel 77, sub a, en artikel 78 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, de behandeling van de onderhavige zaak geschorst in afwachting van de uitspraak van het arrest van het Hof.
Bij arrest van 23 oktober 2007, Polen/Raad (
C-273/04, Jurispr. blz. I-8925
) heeft het Hof het beroep in die zaak verworpen, nadat het zich meteen over de grond van de zaak had uitgesproken zonder uitspraak te doen over de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Eerste kamer. Bijgevolg is de onderhavige zaak aan die kamer toegewezen.
Bij beschikking van 8 januari 2008 heeft het Gerecht, dat het door de Republiek Polen ingediende verzoek om verwijzing naar de Grote kamer aldus heeft uitgelegd dat daarmee subsidiair werd verzocht om verwijzing van de zaak naar een kamer bestaande uit vijf rechters, op voorstel van de Eerste kamer de zaak naar de Eerste kamer (uitgebreid) verwezen overeenkomstig artikel 51, lid 1, tweede alinea, van zijn Reglement voor de procesvoering, waarin het heet dat de zaak wordt berecht door een kamer bestaande uit ten minste vijf rechters, wanneer een lidstaat die partij is in het geding, daarom verzoekt.
Op 11 april 2008 heeft het Gerecht enkele schriftelijke vragen gesteld aan de Commissie, die binnen de gestelde termijn aan dit verzoek heeft voldaan.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer — uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
De partijen zijn ter terechtzitting van 16 juni 2008 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
De Republiek Polen concludeert dat het het Gerecht behage:
—
artikel 3 en artikel 4, leden 3 en 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003, zoals gewijzigd, nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep in zijn geheel te verwerpen;
—
de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie heeft geen formele exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen maar in haar verweer aangevoerd dat het beroep te laat is ingesteld, zodat het niet-ontvankelijk is.
De Commissie brengt in herinnering dat overeenkomstig artikel 230, vijfde alinea, EG, het beroep tegen een verordening moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen vanaf de vijftiende dag na de bekendmaking ervan. Aangezien verordening nr. 1972/2003 op 11 november 2003 in het Publicatieblad is bekendgemaakt, is de termijn voor het instellen van een beroep tegen deze verordening op 4 februari 2004 om middernacht verstreken.
De Commissie wijst erop dat de Toetredingsakte geen bepalingen bevat op grond waarvan zou kunnen worden afgeweken van de in artikel 230 EG vastgestelde termijn. Zij is van mening dat wanneer een andere datum dan de datum van de bekendmaking van verordening nr. 1972/2003 als dies a quo zou worden genomen voor de beroepstermijn van de Republiek Polen, dit tot gevolg zou hebben dat voor de nieuwe lidstaten een beroepstermijn wordt ingevoerd die op een andere datum verstrijkt dan die welke voor de oude lidstaten is vastgesteld.
Ter onderbouwing van haar stelling doet de Commissie een beroep op het arrest van het Hof van 29 april 2004, Commissie/Oostenrijk (
C-194/01, Jurispr. blz. I-4579
). Volgens haar heeft het Hof in dat arrest geoordeeld dat nieuwe lidstaten na hun toetreding geen beroep tot nietigverklaring kunnen instellen tegen een gemeenschapsbesluit ten aanzien waarvan de beroepstermijn vóór hun toetreding was verstreken (punt 41). Zij voert tevens het arrest van het Hof van 16 februari 1982, Halyvourgiki en Helleniki Halyvourgia/Commissie (39/81, 43/81, 85/81 en 88/81, Jurispr. blz. 593, punten 9-15) aan, waarin het Hof van oordeel zou zijn geweest dat de besluiten die worden genomen tussen de ondertekening van het toetredingsverdrag en de inwerkingtreding ervan van rechtswege gelden voor de nieuwe lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van voornoemd verdrag.
Ten slotte is de Commissie van mening dat het in repliek aangevoerde argument van de Republiek Polen, volgens hetwelk het beroep, zelfs indien de termijn waarbinnen tegen verordening nr. 1972/2003 beroep kon worden ingesteld, verstreken was, hoe dan ook ontvankelijk zou zijn wat de bij verordening nr. 735/2004 toegevoegde producten betreft, een nieuw middel in de zin van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering is, zodat het niet-ontvankelijk is.
De Republiek Polen brengt in herinnering dat artikel 2, lid 3, van het Toetredingsverdrag bepaalt dat de instellingen van de Unie vóór de toetreding de maatregelen bedoeld in artikel 41 van de Toetredingsakte kunnen vaststellen, die slechts in werking treden onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van dat Verdrag. Deze laatste omstandigheid onderscheidt verordening nr. 1972/2003 van de andere besluiten die de gemeenschapsinstellingen vóór de toetreding hebben vastgesteld, net zoals het feit dat het begrip „lidstaten” in die verordening zowel op de oude als op de nieuwe lidstaten doelt.
De Republiek Polen is daarom, zonder de in artikel 230 EG vastgestelde termijn voor alle in de periode vóór de toetreding van een nieuwe lidstaat vastgestelde handelingen ter discussie te stellen, van mening dat zij gerechtigd was beroep in te stellen binnen een termijn van twee maanden na haar toetreding, aangezien verordening nr. 1972/2003 was vastgesteld op de grondslag van de Toetredingsakte en tot haar was gericht in haar hoedanigheid van lidstaat.
De Republiek Polen verklaart dienaangaande dat de in punt 20 supra aangehaalde arresten Halyvourgiki en Helleniki Halyvourgia/Commissie en Commissie/Oostenrijk geen rechtshandelingen betreffen die op de grondslag van een Toetredingsakte zijn vastgesteld, terwijl dit voor verordening nr. 1972/2003 wél het geval is.
De Republiek Polen is voorts van mening dat verordening nr. 1972/2003, aangezien zij op 1 mei 2004 tot de lidstaten van de Europese Unie is gericht, overeenkomstig bijlage II, hoofdstuk 22, lid 1, van de Toetredingsakte in de 20 officiële talen van de Europese Unie dient te worden bekendgemaakt. Bijgevolg was de bekendmaking van voornoemde verordening niet voltooid op 11 november 2003, maar op 1 mei 2004, datum waarop of met ingang waarvan die verordening in de 20 officiële talen was bekendgemaakt.
Volgens de Republiek Polen wordt haar stelling bevestigd door de rechtspraak volgens welke de verschillende taalversies van de gemeenschapsteksten gelijkelijk authentiek zijn, zodat de uitlegging ervan een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (arrest Hof van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., 283/81, Jurispr. blz. 3415, punt 18). Op 11 november 2003 was verordening nr. 1972/2003 niet in het Pools bekendgemaakt, zodat zij niet correct kon worden uitgelegd.
De Republiek Polen betoogt voorts dat 1 mei 2004 voor alle lidstaten de dies a quo van de beroepstermijn is, en niet alleen voor de lidstaten die op dat tijdstip zijn toegetreden, wat de argumenten van de Commissie ontleend aan de verschillende tijdstippen van het verstrijken van de beroepstermijnen teniet doet.
De Republiek Polen merkt bovendien op dat de stelling van de Commissie voor de nieuwe lidstaten een lager niveau van rechterlijke bescherming tot gevolg heeft, hoewel die staten in het bijzonder worden geraakt door verordening nr. 1972/2003. Zij zouden tegen de betrokken verordening moeten kunnen opkomen in hun hoedanigheid van lidstaat, aangezien deze tot hen in die hoedanigheid is gericht.
De Republiek Polen stelt dat zij vóór de toetreding als niet-bevoorrechte partij tegen verordening nr. 1972/2003 geen beroep op grond van artikel 230, vierde alinea, EG had kunnen instellen, aangezien die verordening, enerzijds, een handeling van algemene strekking is en geen individuele beschikking in de zin van die bepaling, en anderzijds, haar niet rechtstreeks en individueel raakt in de zin van de rechtspraak van het Hof betreffende beroepen ingesteld door regionale overheden (arresten Hof van 22 november 2001, Nederlandse Antillen/Raad, C-452/98, Jurispr. blz. I-8973, en 10 april 2003, Commissie/Nederlandse Antillen, C-142/00 P, Jurispr. blz. I-3483, punt 69). De Republiek Polen is immers van mening dat alleen die handelingen welke voormelde regionale overheden verhinderen om hun functies op de door hen passend geachte wijze uit te oefenen, kunnen worden geacht hen individueel te raken (arrest Gerecht van 15 juni 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, T-288/97, Jurispr. blz. II-1871). Volgens de Republiek Polen heeft verordening nr. 1972/2003 haar rechten in dat opzicht evenwel niet beperkt.
De Republiek Polen betoogt tevens dat met een beroep op artikel 241 EG niet doeltreffend kan worden opgekomen tegen verordening nr. 1972/2003, aangezien dat artikel geen autonoom vorderingsrecht inhoudt en slechts bij wege van incident kan worden aangewend in een krachtens een andere rechtsgrondslag aanhangig gemaakte procedure. Bovendien zijn de betrokken bepalingen van verordening nr. 1972/2003 zodanig nauwkeurig dat zij geen basis vormen voor de vaststelling van meer gedetailleerde uitvoeringsmaatregelen, zodat niet op grond van artikel 241 EG kan worden aangevoerd dat zij niet-toepasselijk zijn. In het kader van een niet-nakomingsprocedure kan een lidstaat overigens, na het verstrijken van de termijn van artikel 230 EG, de ongeldigheid van een gemeenschapshandeling niet aanvoeren als rechtvaardigingsgrond voor de niet-uitvoering van die handeling. Bijgevolg zou de stelling van de Commissie er toe leiden dat de Republiek Polen het recht zou worden ontnomen om beroep in te stellen tegen verordening nr. 1972/2003.
In repliek betoogt de Republiek Polen subsidiair dat het onderhavige beroep, dat op 28 juni 2004 is ingesteld, in ieder geval ontvankelijk is met betrekking tot de producten die zijn toegevoegd bij de op 21 april 2004 in het Publicatieblad bekendgemaakte verordening nr. 735/2004, aangezien zij beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld tegen verordening nr. 1972/2003, zoals gewijzigd bij verordening nr. 735/2004.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens artikel 230, vijfde alinea, EG, moet het beroep „worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen […] vanaf de dag van bekendmaking van de handeling […] of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop [de verzoekende partij] van de handeling kennis heeft gekregen”. Uit de formulering zelf van die bepaling blijkt dat het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is gekregen, voor het ingaan van de beroepstermijn subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling (arrest Hof van 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C-122/95, Jurispr. blz. I-973, punt 35).
Voorts moet worden opgemerkt dat de gemeenschapsregelingen betreffende de procestermijnen strikt moeten worden toegepast wegens het vereiste van de rechtszekerheid en de noodzaak om elke discriminatie of willekeurige behandeling bij de rechtsbedeling te vermijden (beschikking Hof van 5 februari 1992, Frankrijk/Commissie, C-59/91, Jurispr. blz. I-525, punt 8; arrest Hof van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a., C-137/92 P, Jurispr. blz. I-2555, punt 40; beschikkingen Hof van 7 mei 1998, Ierland/Commissie, C-239/97, Jurispr. blz. I-2655, punt 7, en 17 mei 2002, Duitsland/Parlement en Raad, C-406/01, Jurispr. blz. I-4561, punt 20). Bovendien beantwoordt de strikte naleving van de procestermijnen aan de vereisten van een goede rechtsbedeling en van proceseconomie (arrest Hof van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C-310/97 P, Jurispr. blz. I-5363, punt 61). Ten slotte is de te late instelling van een beroep een openbare orde-exceptie die ambtshalve moet worden opgeworpen (arrest Hof van 5 juni 1980, Belfiore/Commissie, 108/79, Jurispr. blz. 1769, punt 3).
In het onderhavige geval is verordening nr. 1972/2003 op 11 november 2003 bekendgemaakt in het Publicatieblad. Bijgevolg moet van die datum worden uitgegaan bij de berekening van de uiterste datum van de beroepstermijn.
Artikel 101, lid 1, sub a, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat „wanneer een in dagen, weken, maanden of jaren omschreven termijn ingaat op het ogenblik waarop een gebeurtenis of een handeling plaatsvindt, de dag waarop deze gebeurtenis of deze handeling plaatsvindt, niet bij de termijn [wordt] inbegrepen”. Overeenkomstig artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de termijn voor het instellen van beroep tegen een handeling van een instelling, wanneer deze termijn begint te lopen bij de bekendmaking van de handeling, berekend, in de zin van artikel 101, lid 1, sub a, vanaf het einde van de veertiende dag volgend op die waarop de handeling in het Publicatieblad is bekendgemaakt. In casu wordt de beroepstermijn van 2 maanden dus berekend vanaf 25 november 2003 om middernacht.
Bovendien bepaalt artikel 101, lid 1, sub b, van het Reglement voor de procesvoering dat een in maanden omschreven termijn afloopt bij het einde van de dag die in de laatste maand dezelfde cijferaanduiding heeft als de dag waarop de gebeurtenis of handeling plaatsvindt die de termijn doet ingaan. De onderhavige beroepstermijn is dus op 25 januari 2004 om middernacht verstreken.
Gelet echter op de forfaitaire termijn wegens afstand van tien dagen, waarmee de procestermijnen krachtens artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering worden verlengd, is de totale termijn voor de instelling van een beroep tegen verordening nr. 1972/2003 op 4 februari 2004 om middernacht verstreken.
De Republiek Polen heeft het onderhavige beroep ingediend op 28 juni 2004. Hieruit volgt dat het beroep, wat verordening nr. 1972/2003 betreft, te laat is ingesteld.
De argumenten van de Republiek Polen kunnen niet afdoen aan deze conclusie.
Wat in de eerste plaats het argument van de Republiek Polen betreft, dat de bekendmaking van verordening nr. 1972/2003 onvolledig was omdat deze niet in de 20 officiële talen van de Europese Unie was bekendgemaakt, moet worden opgemerkt dat artikel 4 van verordening nr. 1 van de Raad van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (
PB 1958, 17, blz. 385
), zoals gewijzigd, in de op 11 november 2003 van toepassing zijnde versie ervan bepaalt dat „de verordeningen en andere stukken van algemene strekking in de elf officiële talen [worden gesteld].”
Aangezien artikel 1 van het Toetredingsverdrag bepaalt dat de bepalingen van de Toetredingsakte een integrerend deel van dat Verdrag uitmaken, treden die bepalingen op dezelfde dag in werking als het Verdrag. De wijzigingen van de regeling van het taalgebruik waarin is voorzien bij bijlage II, hoofdstuk 22, lid 1, van de Toetredingsakte, op grond waarvan de talen van de nieuwe lidstaten werktalen van de instellingen worden, zijn dus slechts op 1 mei 2004 in werking getreden.
Hieruit volgt dat de Commissie niet verplicht was om verordening nr. 1972/2003 op 11 november 2003 in het Pools bekend te maken, en dat bedoelde verordening kon worden uitgelegd aan de hand van de op die datum bekendgemaakte taalversies.
Wat in de tweede plaats het argument betreft dat verband houdt met de inwerkingtreding van verordening nr. 1972/2003 onder voorbehoud en op de datum van de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag, dit is op 1 mei 2004, mag de tegenwerpelijkheid van een besluit, die verband houdt met de vervulling van alle formaliteiten inzake bekendmaking en de beroepstermijn doet ingaan, niet worden verward met de inwerkingtreding van dat besluit, die kan worden uitgesteld. (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro bij het arrest Polen/Raad, punt 9 supra, Jurispr. blz. I-8929, I-8962, punt 23).
Artikel 230, vijfde alinea, EG bepaalt niet dat de beroepstermijn ingaat bij de inwerkingtreding van de handeling. Zelfs al zou verordening nr. 1972/2003, zoals de Republiek Polen stelt, zich op het punt van het tijdstip van uitvoering ervan en van de kring van adressaten onderscheiden van de rest van het acquis communautaire, dan zou dit dus niet verhinderen dat de beroepstermijn ingaat vanaf de bekendmaking van de betrokken verordening.
In de derde plaats moet ook het argument worden afgewezen, volgens hetwelk verordening nr. 1972/2003 tot alle lidstaten was gericht, met inbegrip van de Republiek Polen, zodat zij in die hoedanigheid tegen die verordening moet kunnen opkomen.
Ten eerste voorziet de Toetredingsakte immers specifiek in de mogelijkheid voor de gemeenschapsinstellingen om tussen de datum van ondertekening van de Toetredingsakte en de datum van toetreding van de nieuwe lidstaten bepaalde maatregelen vast te stellen, maar niet in tijdelijke uitzonderingen op het stelsel van toezicht op de wettigheid van gemeenschapshandelingen.
Ten tweede zij eraan herinnerd dat de gemeenschapsregelingen betreffende de procestermijnen strikt moeten worden toegepast (zie in die zin arrest Hof van 15 januari 1987, Misset/Raad, 152/85, Jurispr. blz. 223, punt 11) en dat daarvan slechts in hoogst uitzonderlijke omstandigheden, bij een toeval of overmacht, kan worden afgeweken (beschikking Hof van 19 februari 2004, Forum des migrants/Commissie, C-369/03 P, Jurispr. blz. I-1981, punt 16). De Republiek Polen licht niet toe in hoeverre de onderhavige omstandigheden voor haar hoogst uitzonderlijk zouden zijn en het noodzakelijk zouden maken af te wijken van het beginsel van de strikte toepassing van de procestermijnen, en aldus inbreuk te maken op het rechtszekerheidsbeginsel.
Ten derde zou, indien het argument van de Republiek Polen aldus zou moeten worden opgevat dat zij van mening was dat zij diende te wachten tot zij lidstaat werd om beroep te kunnen instellen, erop moeten worden gewezen dat de beroepstermijn van artikel 230 EG van algemene toepassing is. Hij vereist niet dat de Republiek Polen de hoedanigheid van lidstaat heeft. Die beroepstermijn is in ieder geval op haar van toepassing in de hoedanigheid van rechtspersoon.
Wat ten slotte het argument ontleend aan het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming betreft, zij om te beginnen erop gewezen dat dit recht geenszins wordt aangetast door de strikte toepassing van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften inzake de procestermijnen, die met name beantwoordt aan het vereiste van rechtszekerheid (beschikking Duitsland/Parlement en Raad, punt 33 supra, punt 20).
Bovendien moeten de voorwaarden waaronder bij de gemeenschapsrechter beroep kan worden ingesteld, weliswaar worden uitgelegd op basis van het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming, maar dit neemt niet weg dat deze uitlegging een door het Verdrag uitdrukkelijk gestelde voorwaarde niet tot een dode letter mag maken, omdat anders de grenzen van de door het Verdrag aan de gemeenschapsrechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden (arrest Hof van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677, punt 44; zie eveneens, naar analogie, beschikking Hof van 28 maart 2003, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, C-75/02 P, Jurispr. blz. I-2903, punt 34).
Ten slotte hebben de communautaire rechterlijke instanties, door uitlegging van artikel 230, tweede en vierde alinea, EG, inderdaad erkend dat justitiabelen die met geen enkel doeltreffend rechtsmiddel konden opkomen tegen de in artikel 230, eerste alinea, EG bedoelde handelingen, procesbevoegdheid bezaten om nietigverklaring van dergelijke handelingen te vorderen (zie in die zin arresten Hof van 23 april 1986, Les Verts, 294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 23; 7 juli 1992, Parlement/Raad, C-295/90, Jurispr. blz. I-4193, en 16 juli 1992, Parlement/Raad, C-65/90, Jurispr. blz. I-4593), maar dat neemt niet weg dat de omstandigheid dat de beroepstermijn inging vanaf de bekendmaking van verordening nr. 1972/2003 de Republiek Polen niet verhinderde om voor het Gerecht de toetsing van de wettigheid van die verordening te vorderen. Anders dan zij betoogt, kon zij tegen die handeling beroep instellen op grond van artikel 230, vierde alinea, EG.
Indien derde staten, de nieuwe lidstaten vóór de toetreding hieronder begrepen, geen aanspraak kunnen maken op de door het communautaire stelsel aan de lidstaten toegekende rechtspositie voor het instellen van beroep, hebben zij immers de mogelijkheden om in rechte op te treden die dit stelsel aan rechtspersonen toekent (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro bij het arrest Polen/Raad, punt 43 supra, punt 40).
Deze uitlegging wordt bevestigd door de rechtspraak betreffende het recht van lagere openbare lichamen om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, volgens welke het doel van artikel 230, vierde alinea, EG erin bestaat een passende rechterlijke bescherming te bieden aan alle natuurlijke of rechtspersonen die door handelingen van de gemeenschapsinstellingen rechtstreeks en individueel worden geraakt. Het beroepsrecht moet derhalve uitsluitend aan de hand van dit doel worden toegekend en het beroep tot nietigverklaring dient dus open te staan voor eenieder die aan de gestelde objectieve voorwaarden voldoet, dat wil zeggen eenieder die de vereiste rechtspersoonlijkheid bezit en door de aangevochten handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Deze benadering is eveneens geboden, wanneer de verzoeker een openbaar lichaam is dat aan die criteria voldoet (arrest Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, punt 29 supra, punt 41; zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro bij het arrest Polen/Raad, punt 43 supra, punt 41), hetgeen gold voor de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie.
In casu staat vast dat verordening nr. 1972/2003 een handeling met algemene strekking is en geen beschikking in de zin van artikel 249 EG. De algemene strekking van een handeling sluit echter niet uit, dat zij bepaalde natuurlijke of rechtspersonen rechtstreeks en individueel kan raken (arrest Hof van 18 mei 1994, Codorníu/Raad, C-309/89, Jurispr. blz. I-1853, punt 19, en arrest Nederlandse Antillen/Raad, punt 29 supra, punt 55).
Volgens vaste rechtspraak kan een handeling van algemene strekking, zoals een verordening, natuurlijke of rechtspersonen enkel individueel raken indien de handeling hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat van een beschikking in de zin van artikel 249 EG (arrest Hof van 22 november 2001, Antillean Rice Mills/Raad, C-451/98, Jurispr. blz. I-8949, punt 49; arresten Unión de Pequeños Agricultores/Raad, punt 50 supra, punt 36, en Commissie/Nederlandse Antillen, punt 29 supra, punt 65).
Dienaangaande zij erop gewezen dat een lager openbaar lichaam rechtstreeks en individueel door een gemeenschapshandeling wordt geraakt wanneer die handeling bedoeld lichaam belet om naar eigen goeddunken zijn bevoegdheden uit te oefenen (zie in die zin arrest Gerecht van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie, T-214/95, Jurispr. blz. II-717, punt 29, en arrest Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, punt 29 supra, punt 31).
Dit dient eveneens te gelden voor de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie, wat de gemeenschapshandelingen betreft die zijn vastgesteld nadat zij het toetredingsverdrag hadden ondertekend.
Vastgesteld moet worden dat verordening nr. 1972/2003 de Republiek Polen een aantal verplichtingen oplegt, zodat zij rechtstreeks gevolgen heeft voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheden.
De Republiek Polen dient immers volgens artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 op 1 mei 2004 onverwijld een inventaris op te maken van de beschikbare voorraden van bepaalde landbouwproducten en belastingen op te leggen aan de houders van overtollige voorraden producten in het vrije verkeer, waarvan het bedrag overeenstemt met het op die datum geldende „erga omnes”-invoerrecht.
Voorts is de Republiek Polen op grond van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 verplicht een belasting te heffen op de in artikel 4, lid 5, achtste streepje, van die verordening genoemde producten die zich vóór 1 mei 2004 op haar grondgebied in het vrije verkeer hebben bevonden en die op 1 mei 2004 in de uitgebreide Gemeenschap in tijdelijke opslag zijn of onder een van de douanebestemmingen of -regelingen vallen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, punt 15, sub b, en punt 16, sub b-g, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (
PB 1996, L 97, blz. 38
), dan wel na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen binnen de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd, waarvan het bedrag overeenstemt met het „erga omnes”-invoerrecht dat geldt op de datum waarop deze producten in het vrije verkeer worden gebracht.
Bijgevolg dient de conclusie te luiden dat de Republiek Polen, voordat zij een lidstaat werd, rechtstreeks en individueel door verordening nr. 1972/2003 werd geraakt en op grond van artikel 230, vierde alinea, EG beroep tot nietigverklaring van die verordening kon instellen.
Uit het voorgaande volgt dat de strikte toepassing van de beroepstermijnen vanaf de datum van bekendmaking van verordening nr. 1972/2003 de Republiek Polen in het onderhavige geval niet verhinderde om haar rechten geldend te maken en een daadwerkelijke rechterlijke bescherming te genieten.
Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat het onderhavige beroep, voor zover het verordening nr. 1972/2003 betreft, te laat is ingesteld en derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Bijgevolg moet het argument worden onderzocht, dat de Republiek Polen subsidiair aanvoert en volgens hetwelk het onderhavige beroep, aangezien het op 28 juni 2004 is ingesteld, in ieder geval ontvankelijk is voor zover het de producten betreft die zijn toegevoegd door verordening nr. 735/2004, die op 21 april 2004 in het Publicatieblad is bekendgemaakt.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat verordening nr. 735/2004, wat de Republiek Polen betreft, aan de lijst van producten waarvoor de maatregelen van verordening nr. 1972/2003 gelden zeven producten heeft toegevoegd, waarvoor tevoren geen soortgelijke maatregelen golden (zie punt 6 supra).
Het onderhavige beroep is evenwel door de Republiek Polen ingesteld tegen verordening nr. 1972/2003 zoals met name gewijzigd door verordening nr. 735/2004. Hieruit volgt dat de Republiek Polen van bij de indiening van het verzoekschrift heeft betwist dat de zeven bij verordening nr. 735/2004 toegevoegde producten worden onderworpen aan dezelfde maatregelen als die welke aanvankelijk door verordening nr. 1972/2003 voor andere producten waren ingevoerd.
Mitsdien moet de stelling van de Commissie van de hand worden gewezen, volgens welke de Republiek Polen, door haar subsidiaire argument eerst in repliek aan te voeren, in de loop van het geding een nieuw middel zou hebben voorgedragen, hetgeen ingevolge artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering verboden is.
Ofschoon het zojuist afgewezen argument van procedurele aard het enige argument is dat de Commissie heeft aangevoerd tegen de ontvankelijkheid van het beroep voor zover het betrekking heeft op de toepassing van voormelde maatregelen op de door verordening nr. 735/2004 toegevoegde producten, moet de kwestie van de ontvankelijkheid niettemin ook vanuit materieel oogpunt worden onderzocht, aangezien, zoals is opgemerkt in punt 33 supra, de te late instelling van een beroep een openbare orde-exceptie is, die ambtshalve moet worden opgeworpen.
Gelet op het feit dat de Republiek Polen niet de toevoeging van — in haar geval —zeven producten aan de lijst van producten die zijn onderworpen aan de maatregelen van verordening nr. 1972/2003, als zodanig betwist, maar de wettigheid van die maatregelen, moet dus worden onderzocht of het onderhavige beroep niet moet worden geacht niet-ontvankelijk te zijn voor zover het de bij verordening nr. 735/2004 toegevoegde producten betreft, op grond dat de Republiek Polen met dat middel eigenlijk niet de wettigheid van de bij die verordening aangebrachte wijzigingen betwist, maar de wettigheid van de maatregelen die oorspronkelijk door verordening nr. 1972/2003 voor andere producten waren ingevoerd, en aldus de voor die laatste verordening geldende vervaltermijn omzeilt.
In dat verband moet worden opgemerkt, dat ofschoon het onherroepelijke karakter van een handeling die niet tijdig is aangevochten, niet alleen de handeling zelve betreft maar ook elke latere handeling die van louter bevestigende aard is, welke oplossing wordt gerechtvaardigd door de noodzaak van stabiliteit van de rechtsbetrekkingen en zowel voor individuele handelingen als voor handelingen van normatieve aard, zoals een verordening, geldt, opnieuw beroep openstaat wanneer een bepaling van een verordening wordt gewijzigd, en dit niet alleen tegen deze bepaling maar ook tegen alle bepalingen die, ook al zijn zij niet gewijzigd, daarmee een geheel vormen (zie in die zin arrest Hof van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad, C-299/05, Jurispr. blz. I-8695, punten 29 en 30).
Een gemeenschapshandeling op grond waarvan producten worden toegevoegd aan een lijst kan niet anders dan een geheel vormen met de bepalingen van een andere gemeenschapshandeling die voorzien in de maatregelen waaraan de producten op die lijst zijn onderworpen, aangezien de handeling op grond waarvan de producten aan die lijst worden toegevoegd anders geen enkel rechtsgevolg zou hebben.
Bovendien moet worden benadrukt dat een persoon die bevoegd is om beroep in te stellen tegen een gemeenschapshandeling op grond waarvan de producten op een lijst aan bepaalde maatregelen worden onderworpen, maar dit niet binnen de gestelde termijn doet, om die reden niet kan worden verhinderd om in het kader van een beroep tegen een andere handeling op grond waarvan producten aan de betrokken lijst worden toegevoegd, de onwettigheid aan te voeren van de maatregelen waaraan die toegevoegde producten nadien zijn onderworpen. Voor de producten die door de tweede handeling aan die lijst zijn toegevoegd, zijn dergelijke maatregelen immers nieuwe maatregelen. De tweede handeling kan derhalve niet worden beschouwd als een loutere bevestiging van die maatregelen.
Mitsdien moet worden geconcludeerd dat het onderhavige beroep ontvankelijk is voor zover het kan worden uitgelegd als een vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij, wat de Republiek Polen betreft, zeven extra producten worden onderworpen aan dezelfde maatregelen als die welke door verordening nr. 1972/2003 aanvankelijk voor andere producten waren ingevoerd (hierna: „litigieuze maatregelen”), die volgens de Republiek Polen onwettig zijn voor zover zij deze zeven extra producten betreffen. De middelen en argumenten van de Republiek Polen tegen de betwiste bepalingen van verordening nr. 1972/2003 moeten in die zin worden uitgelegd.
Ten gronde
Het onderhavige beroep bestaat in wezen uit vier delen.
In het eerste deel voert de Republiek Polen vijf middelen aan tot staving van haar vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij, wat haar betreft, zeven extra producten worden onderworpen aan de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregelen, die volgens haar onwettig zijn voor zover zij die producten betreffen. Het eerste middel is gebaseerd op schending van het beginsel van het vrije verkeer van goederen. Het tweede middel is ontleend aan de onbevoegdheid van de Commissie voor de vaststelling van voornoemde maatregelen en aan schending van de artikelen 22 en 41 van de Toetredingsakte. Het derde middel stelt schending van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit. Het vierde middel is ontleend aan een onjuiste of ontoereikende motivering. Het vijfde middel, ten slotte, is gebaseerd op schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
In het tweede deel voert de Republiek Polen twee middelen aan tot staving van haar vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij, wat haar betreft, zeven extra producten worden onderworpen aan de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregel, die volgens haar onwettig is voor zover hij de betrokken producten betreft. Het eerste middel is gebaseerd op schending van artikel 41 van de Toetredingsakte en van het evenredigheidsbeginsel. Het tweede middel is ontleend aan schending van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit.
In het derde deel voert de Republiek Polen een enkel middel aan tot staving van haar vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij, wat haar betreft, zeven producten worden toegevoegd aan de lijst van producten van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003, welke lijst volgens haar in strijd met artikel 41 van de Toetredingsakte en met het evenredigheidsbeginsel is gewijzigd.
In het vierde deel voert de Republiek Polen ten slotte een enkel middel aan tot staving van haar vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij, wat haar betreft, zeven extra producten aan alle litigieuze maatregelen worden onderworpen, die volgens haar onwettig zijn voor zover zij de betrokken producten betreffen. Het enige middel is gebaseerd op misbruik van bevoegdheid.
Om te beginnen moeten de middelen worden onderzocht die de Republiek Polen in het tweede deel van het beroep heeft aangevoerd, en vervolgens die welke in het derde, het eerste en het vierde deel van het beroep zijn aangevoerd.
Tweede deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven extra producten worden onderworpen aan de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregel
Blijkens punt 1 van de considerans van verordening nr. 1972/2003 dienden overgangsmaatregelen te worden vastgesteld om te voorkomen dat de toetreding van tien nieuwe lidstaten tot de Europese Unie op 1 mei 2004 zou kunnen leiden tot verleggingen van het handelsverkeer die de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten nadelig beïnvloeden. In punt 3 van de considerans van die verordening heet het voorts dat het bij die verleggingen vaak gaat om producten die met het oog op de uitbreiding kunstmatig worden verplaatst en niet behoren tot de normale voorraden van de betrokken staat, maar dat overtollige voorraden ook het gevolg kunnen zijn van binnenlandse productie. Ten slotte wordt gepreciseerd dat daarom dient te worden voorzien in de heffing van afschrikkende belastingen op overtollige voorraden in de nieuwe lidstaten.
Artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 voert deze belasting in. Uit artikel 4, leden 1 en 2, in onderlinge samenhang gelezen, blijkt dat de nieuwe lidstaten, onverminderd bijlage IV, hoofdstuk 4, bij de Toetredingsakte en voor zover op nationaal niveau geen strengere wetgeving bestaat, belastingen opleggen aan de houders van op 1 mei 2004 aanwezige overtollige voorraden producten in het vrije verkeer, waarbij deze voorraden met name bestaan uit in de nieuwe lidstaten ingevoerde producten alsook uit producten van oorsprong uit de nieuwe lidstaten, waarvan de hoeveelheid, gelet op met name de gemiddelde beschikbare voorraden in de jaren vóór de toetreding, de normale voorraden van hun houders overtreft.
Tevens moet worden opgemerkt dat bijlage IV, hoofdstuk 4, van de Toetredingsakte betreffende de landbouw bepaalt:
„1.
Op de datum van toetreding in de nieuwe lidstaten bestaande openbare voorraden die het gevolg zijn van hun marktondersteuningsbeleid, worden door de Gemeenschap overgenomen tegen de waarde die voortvloeit uit de toepassing van artikel 8 van verordening (EEG) nr. 1883/78 betreffende de algemene regels voor de financiering van de interventies door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, Afdeling Garantie […]. Die voorraden worden alleen overgenomen op voorwaarde dat de communautaire voorschriften voorzien in openbare interventie voor de desbetreffende producten en dat de voorraden voldoen aan de communautaire interventievoorschriften.
2.
Alle zowel particuliere als openbare productvoorraden, die zich op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden en die het niveau overschrijden van wat als normale overdrachthoeveelheden kan worden beschouwd, moeten op kosten van de nieuwe lidstaten worden weggewerkt.
Het begrip ‚normale overdrachthoeveelheid’ wordt voor elk product omschreven aan de hand van de specifieke criteria en doelstellingen van elke gemeenschappelijke marktordening.
3.
De in lid 1 bedoelde voorraden worden in mindering gebracht op de hoeveelheid die de normale overdrachtshoeveelheid overschrijdt.
[…]”
Hieruit volgt dat de nieuwe lidstaten ingevolge die bepalingen verplicht zijn om op eigen kosten de op hun grondgebied aanwezige overtollige voorraden van bepaalde landbouwproducten weg te werken en om die voorraden te belasten.
Ten slotte bepaalt artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 dat het bedrag van de in lid 1 bedoelde belasting (hierna: „litigieuze belasting”) wordt bepaald door het op 1 mei 2004 geldende „erga omnes”-invoerrecht, en dat de opbrengsten van deze belasting worden toegewezen aan de nationale begroting van iedere nieuwe lidstaat.
Eerste middel: schending van artikel 41 van de Toetredingsakte en van het evenredigheidsbeginsel
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen erkent dat de Commissie, bij de uitoefening van haar bevoegdheden op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in voorkomend geval gebruik dient te maken van een ruime beoordelingsvrijheid, zodat aan de rechtmatigheid van een dergelijke maatregel slechts afbreuk kan worden gedaan wanneer de op dat gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het doel dat de bevoegde instelling ermee nastreeft. De Republiek Polen brengt evenwel in herinnering dat de werkzaamheden van de gemeenschapsinstellingen ingevolge het evenredigheidsbeginsel niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het gestelde doel, en dat daarbij de minst belastende middelen moeten worden aangewend die geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken.
De Republiek Polen stelt dat de rechten die door artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 ten laste zijn gebracht van de houders van overtollige voorraden van de betrokken producten, gelijk zijn aan de op die datum toepasselijke „erga omnes”-invoerrechten, en dus hoger dan het verschil tussen de op 30 april 2004 geldende communautaire en Poolse invoerrechten. Volgens de Republiek Polen is dit kennelijk ongeschikt ter bereiking van het nagestreefde doel, dat er volgens punt 3 van de considerans van verordening nr. 1972/2003 in bestaat speculatieve handelingen te voorkomen.
Dat voormeld doel werkelijk wordt nagestreefd, wordt bevestigd door het feit dat de op basis van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte vastgestelde overgangsmaatregelen ongerechtvaardigde voordelen in verband met het verschil tussen de communautaire invoerrechten en de invoerrechten van de nieuwe lidstaten dienden te voorkomen. Ook dat artikel is dus geschonden.
Aldus erkent de Republiek Polen dat de omstandigheid dat de nationale invoerrechten in de nieuwe lidstaten voor bepaalde landbouwproducten vóór 30 april 2004 lager waren dan de gemeenschapsrechten, de marktdeelnemers ertoe kon aanzetten om die producten in de nieuwe lidstaten in te voeren teneinde deze na hun toetreding op de gemeenschappelijke markt af te zetten. Zij erkent tevens dat de Commissie maatregelen kan vaststellen die ertoe strekken de vorming van voorraden landbouwproducten te voorkomen of te neutraliseren. Volgens de Republiek Polen is de enige geschikte en evenredige maatregel om dat gevaar te voorkomen echter de invoering van een heffing waarvan de hoogte overeenkomt met het verschil tussen de communautaire invoerrechten en die van de nieuwe lidstaten op 30 april 2004.
Volgens de Republiek Polen vindt haar stelling steun in de rechtspraak. Dienaangaande verwijst zij naar het arrest van het Hof van 15 januari 2002, Weidacher (
C-179/00, Jurispr. blz. I-501
), waarin de wettigheid aan de orde was van artikel 4, lid 3, van verordening (EG) nr. 3108/94 van de Commissie van 19 december 1994 betreffende de wegens de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden te nemen overgangsmaatregelen voor het handelsverkeer in landbouwproducten (
PB L 328, blz. 42
). Volgens de Republiek Polen wordt in deze bepaling de hoogte van een soortgelijke belasting als die welke in casu van toepassing is, vastgesteld op het verschil tussen het op 31 december 1994 in de Gemeenschap toepasselijke douanerecht en het op die datum in de nieuwe lidstaten toepasselijke douanerecht. De Republiek Polen wijst erop dat het Hof in die context heeft verklaard dat de Commissie, door de bijzondere heffing op overschotvoorraden, juist de overgang van de nieuwe lidstaten naar de gemeenschappelijke marktordening had willen vergemakkelijken, omdat een dergelijke heffing enerzijds de vorming van voorraden voor speculatieve doeleinden beoogde te voorkomen en anderzijds de economische voordelen wou neutraliseren van de marktdeelnemers die daadwerkelijk overschotvoorraden tegen een lage prijs hadden gevormd (punt 22 van het arrest).
Volgens de Republiek Polen bevestigt het standpunt van het Hof de opvatting van advocaat-generaal Mischo, die in zijn conclusie bij het arrest Weidacher, punt 89 supra (Jurispr. blz. I-505, I-524), zou hebben gesteld dat de betrokken belasting niet in strijd was met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij alleen tot gevolg had dat een ongerechtvaardigd voordeel werd geneutraliseerd zonder dat de houder van de voorraden werd gestraft (punt 58 van het arrest).
In het onderhavige geval kon de litigieuze belasting volgens de Republiek Polen niet zijn ingevoerd om „speculatieve productie” tegen te gaan. Om te beginnen houdt het begrip speculatie onlosmakelijk verband met de handel en niet met de productie, en in het bijzonder niet met de landbouwproductie, die een lange cyclus heeft en afhangt van een groot aantal objectieve factoren. Als gevolg van de lange cyclus van de landbouwproductie kon eventuele speculatie overigens slechts tijdens het productieseizoen 2003 of tijdens de daaraan voorafgaande jaren plaatsvinden. Ten slotte had, zelfs indien zou worden erkend dat er sprake was van speculatieve productie en dat het mogelijk was deze te voorkomen in de periode tussen 11 november 2003 en 1 mei 2004, de vaststelling van compenserende rechten volstaan om het nagestreefde doel te bereiken.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
— Beoordeling door het Gerecht
Met het onderhavige middel voert de Republiek Polen in wezen twee argumenten aan. In de eerste plaats wijst zij erop dat de rechten die krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 zijn opgelegd aan de houders van overtollige voorraden van de betrokken producten die op 1 mei 2004 in het vrije verkeer waren gebracht hoger zijn dan het verschil tussen het op 30 april 2004 geldende communautaire invoerrecht en het op die datum geldende Poolse invoerrecht, wat kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het nagestreefde doel, dat erin bestaat speculatieve handelingen te voorkomen. De Commissie heeft dus inbreuk gemaakt op het evenredigheidsbeginsel.
In de tweede plaats stelt de Republiek Polen dat de op basis van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte vastgestelde overgangsmaatregelen slechts ongerechtvaardigde voordelen in verband met het verschil tussen de communautaire invoerrechten en die van de nieuwe lidstaten dienden te voorkomen, zodat ook dat artikel is geschonden.
Om te beginnen dient het tweede argument van de Republiek Polen te worden onderzocht.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1972/2003 in het bijzonder is vastgesteld op de grondslag van artikel 2, lid 3, van het Toetredingsverdrag en van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte.
Artikel 2, lid 3, van het Toetredingsverdrag bepaalt:
„In afwijking van lid 2 kunnen de instellingen van de Unie voor de toetreding de maatregelen vaststellen bedoeld in [artikel 41] van de Toetredingsakte, [en in] de bijlagen III tot en met XIV van de [Toetredingsakte] […]. Deze maatregelen treden slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het [Toetredingsverdrag].”
Artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte luidt:
„Indien overgangsmaatregelen nodig zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid overeenkomstig het bepaalde in [de Toetredingsakte], worden deze maatregelen door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 42, lid 2, van verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker [
PB L 178, blz. 1
] of, naargelang van het geval, van de desbetreffende artikelen van de andere verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten of volgens de desbetreffende comitéprocedure van de toepasselijke wetgeving. De in dit artikel bedoelde overgangsmaatregelen kunnen worden genomen gedurende een tijdvak dat drie jaar na de datum van toetreding verstrijkt; de toepassing ervan is beperkt tot dat tijdvak […]”
Er moet worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte zeer dicht aanleunen bij die van artikel 149, lid 1, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
PB 1994, C 41, blz. 21
), zoals gewijzigd. Na de uitbreiding van de Europese Unie in 1995 heeft het Hof zich uitgesproken over de vraag of een belasting op de in de nieuwe lidstaten aanwezige overtollige voorraden van bepaalde landbouwproducten kon worden beschouwd als een maatregel ter vergemakkelijking van de overgang van de in die lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid op grond van artikel 149, lid 1. Het Hof heeft vastgesteld dat de betrokken heffing ertoe strekte een dergelijke overgang te vergemakkelijken, omdat zij enerzijds de vorming van voorraden voor speculatieve doeleinden beoogde te voorkomen en anderzijds de economische voordelen wou neutraliseren van de marktdeelnemers die daadwerkelijk overschotvoorraden tegen een lage prijs hadden gevormd (arrest Weidacher, punt 89 supra, punt 22).
Voorts heeft het Hof erop gewezen dat de heffing op overschotvoorraden voor de nieuwe lidstaten in het betrokken geval een verlichting betekende van de verplichting om dergelijke voorraden op eigen kosten te vernietigen, waarin was voorzien bij artikel 145, lid 2, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, zoals gewijzigd (arrest Weidacher, punt 89 supra, punt 23). De bewoordingen van deze bepaling leunen zeer dicht aan bij die van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, van de Toetredingsakte.
Hieruit volgt naar analogie, enerzijds, dat zowel het voorkomen van de vorming van voorraden voor speculatieve doeleinden als de neutralisering van de economische voordelen van de marktdeelnemers die tegen een lage prijs overschotvoorraden hebben gevormd, de vaststelling door de Commissie van een maatregel op grond van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte kunnen rechtvaardigen, en anderzijds, dat de heffing van een belasting op overtollige voorraden moet worden geacht ertoe te strekken de overgang van de nieuwe lidstaten naar de gemeenschappelijke marktordening te vergemakkelijken, aangezien zij een verlichting betekent van de in bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, van de Toetredingsakte neergelegde verplichting voor de nieuwe lidstaten om dergelijke voorraden op eigen kosten te vernietigen.
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de Commissie op grond van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte de nieuwe lidstaten kan verplichten om de op hun grondgebied aanwezige overschotvoorraden van de betrokken producten te belasten.
Hierbij moet worden gepreciseerd dat met het argument van de Republiek Polen, volgens hetwelk de litigieuze heffing inbreuk maakt op voormelde bepaling, op grond dat die bepaling het slechts mogelijk maakt de voordelen te voorkomen die verband houden met het verschil tussen de communautaire invoerrechten en die van de nieuwe lidstaten, het bedrag van de litigieuze belasting wordt bekritiseerd, en niet de belastingheffing als zodanig. Deze uitlegging wordt bevestigd door het feit dat de Republiek Polen uitsluitend de onwettigheid van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 aanvoert, waarin het gaat over het bedrag van de litigieuze belasting, maar niet de onwettigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van die verordening, waarin het gaat over de invoering zelf van de litigieuze belasting respectievelijk over de berekeningswijze van de overtollige voorraden. Het aldus uitgelegde argument van de Republiek Polen betreffende artikel 41 van de Toetredingsakte staat evenwel niet op zichzelf en moet worden beschouwd als een onderdeel van haar eerste argument, volgens hetwelk de litigieuze belasting onevenredig is.
Wat dat argument betreft, zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Bij het onderzoek van de vraag of een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (arresten Hof van 18 maart 1987, Société pour l’exportation des sucres, 56/86, Jurispr. blz. 1423, punt 28, en 30 juni 1987, Roquette Frères, 47/86, Jurispr. blz. 2889, punt 19).
Ingevolge dat beginsel zijn maatregelen waarbij de marktdeelnemers financiële lasten worden opgelegd, slechts wettig, wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich meebrengt, terwijl voorts de op te leggen lasten niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest Hof van 26 juni 1990, Zardi, C-8/89, Jurispr. blz. I-2515, punt 10).
Evenwel moet worden gepreciseerd dat de Commissie in het kader van de uitoefening van de haar door de Raad of zelfs door de opstellers van de Toetredingsakte op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toegekende bevoegdheden over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt bij de uitvoering van de door de Raad vastgestelde regels, zodat aan de rechtmatigheid van op dit gebied vastgestelde maatregelen slechts afbreuk wordt gedaan wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het doel dat de bevoegde instelling ermee nastreeft (zie arrest Weidacher, punt 89 supra, punt 26, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Republiek Polen zelf erkent dat de Commissie maatregelen kan vaststellen ter voorkoming van de vorming van overtollige voorraden van landbouwproducten. Zij stelt evenwel dat die maatregelen ingevolge het evenredigheidsbeginsel absoluut noodzakelijk moeten zijn ter voorkoming van speculatie naar aanleiding van de uitbreiding van de Europese Unie op 1 mei 2004, zodat er kan worden volstaan met de invoering van een belasting waarvan het bedrag wordt bepaald door het verschil tussen de communautaire en de Poolse invoerrechten.
De Republiek Polen verwijst naar het arrest Weidacher, punt 89 supra, ter onderbouwing van haar standpunt. Zij stelt dat dit arrest de opvatting van advocaat-generaal Mischo, in zijn conclusie bij dat arrest, punt 90 supra, heeft bevestigd, volgens welke de betrokken belasting niet in strijd was met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij alleen tot gevolg had dat een ongerechtvaardigd voordeel werd geneutraliseerd zonder dat de houder van de voorraden werd gestraft (punt 58).
Er moet worden benadrukt dat, anders dan hetgeen voor de litigieuze belasting is bepaald, het bedrag van de belasting die aan de orde was in de zaak waarin het arrest Weidacher, punt 89 supra, is gewezen, overeenstemde met het verschil tussen de communautaire douanerechten en die welke van toepassing waren in de toenmalige nieuwe lidstaten. Om die reden kon advocaat-generaal Mischo zich beperken tot de stelling dat met deze belasting werd beoogd ieder belang te neutraliseren dat de marktdeelnemers uit die landen zouden kunnen hebben om in het vooruitzicht van de uitbreiding van de Europese Unie in 1995 te speculeren door vóór de uitbreiding landbouwproducten waarvoor een lager invoerrecht gold dan het communautaire invoerrecht, aan te kopen teneinde deze nadien binnen de uitgebreide Gemeenschap te verkopen.
Met het voorgaande is evenwel nog geen antwoord gegeven op de vraag, of ook een hogere heffing geacht kan worden evenredig te zijn aan het nagestreefde doel.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie, anders dan de Republiek Polen betoogt, met de litigieuze belasting niet alleen beoogt te voorkomen dat voor speculatieve doeleinden uit het handelsverkeer voorraden van de betrokken producten worden gevormd, maar eenvoudigweg dat overtollige voorraden worden gevormd, dit zijn voorraden die geen deel uitmaken van de in de nieuwe lidstaten normaal aanwezige voorraden. Dat blijkt duidelijk uit punt 3 van de considerans van verordening nr. 1972/2003. Daarin heet het namelijk dat het bij verleggingen van het handelsverkeer die de gemeenschappelijke marktordeningen kunnen verstoren, weliswaar vaak gaat om producten die met het oog op de uitbreiding kunstmatig worden verplaatst, maar dat de overtollige voorraden die de maatregelen van verordening nr. 1972/2003 beogen te bestrijden, ook het gevolg kunnen zijn van binnenlandse productie.
Voorts moet worden opgemerkt dat de benadering van de Commissie in overeenstemming is met de opvatting van de auteurs van de Toetredingsakte aangaande de overtollige voorraden die op kosten van de nieuwe lidstaten moeten worden weggewerkt. Uit bijlage IV, hoofdstuk 4, leden 1 en 2, van de Toetredingsakte blijkt immers duidelijk dat het bestaan van overtollige voorraden die het gevolg zijn van binnenlandse productie in de nieuwe lidstaten leidt tot verstoring van de gemeenschappelijke organisatie van de landbouwmarkten. De auteurs van de Toetredingsakte hebben de hierboven bedoelde verplichting niet beperkt tot de voorraden die afkomstig zijn uit het handelsverkeer.
Gelet op het voorgaande moet worden onderzocht of de Republiek Polen heeft bewezen dat de bepaling van het bedrag van de litigieuze belasting op basis van het op 1 mei 2004 geldende „erga omnes”-invoerrecht kennelijk verder gaat dan noodzakelijk is ter voorkoming van de vorming van overtollige voorraden, ongeacht de oorsprong ervan.
Dienaangaande stelt de Republiek Polen in de eerste plaats dat een heffing waarvan de hoogte overeenkomt met het verschil tussen de Poolse en de communautaire invoerrechten op 30 april 2004 afdoende zou zijn om het gevaar van vorming van overtollige voorraden te voorkomen. Ofschoon een dergelijke heffing nuttig kan zijn ter voorkoming van de vorming van overtollige voorraden door invoer, is het echter verre van vanzelfsprekend dat daarmee ook kan worden voorkomen dat overtollige voorraden worden gevormd uit de binnenlandse productie.
Zou immers de invoer van de betrokken producten vóór 1 mei 2004 onderworpen zijn geweest aan een Pools invoerrecht dat gelijk of zelfs hoger was dan het communautaire invoerrecht, of zou het verschil tussen de prijs van die producten in Polen en in de Gemeenschap zodanig zijn geweest dat het niet kon worden gecompenseerd door een heffing die overeenstemt met het verschil tussen de communautaire en de Poolse douanerechten, dan zou, zoals de Republiek Polen ter terechtzitting zelf heeft erkend, van de vaststelling van het bedrag van de litigieuze belasting op basis van een met dat verschil overeenstemmende heffing geen enkele afschrikkende werking uitgaan wat de vorming van overtollige voorraden uit de binnenlandse productie betreft. Dergelijke voorraden hadden echter in het vooruitzicht van de uitbreiding van de Europese Unie op 1 mei 2004 door in de nieuwe lidstaten gevestigde marktdeelnemers kunnen worden gevormd, met name indien de prijs van de betrokken producten vóór die datum hoger was in de Gemeenschap dan in Polen, of indien binnen de Gemeenschap voor die producten productiebeperkingen golden, die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid waren vastgesteld en ertoe strekten een bepaalde totale productie vast te stellen.
Die uit de binnenlandse productie voortgekomen overtollige voorraden, die niet zouden worden belast, hadden de gemeenschapsmarkt vanaf 1 mei 2004 kunnen verstoren. Bovendien zou de Republiek Polen krachtens hoofdstuk 4 van bijlage IV bij de Toetredingsakte verplicht zijn om de betrokken voorraden weg te werken, zodat de Poolse marktdeelnemers zich bij ontbreken van de litigieuze belasting op de overtollige voorraden van de betrokken producten niet noodzakelijk in een betere situatie zouden bevinden, terwijl de Republiek Polen de inkomsten uit deze belasting zou verliezen en de wegwerking van de overtollige voorraden zou moeten financieren.
In de tweede plaats stelt de Republiek Polen met betrekking tot de betrokken producten tevens dat uit de binnenlandse productie geen overtollige voorraden kunnen worden gevormd, aangezien die producten een lange productiecyclus hebben en het onmogelijk zou zijn geweest om de productie in de zes maanden tussen de vaststelling van verordening nr. 735/2004 en de datum van toetreding op een hoger niveau te brengen met het oog op de vorming van overtollige voorraden.
Zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de juistheid van deze laatste stelling, moet worden opgemerkt dat de Republiek Polen niet heeft aangetoond dat de overtollige voorraden niet vóór de vaststelling van verordening nr. 735/2004 hadden kunnen worden gevormd. Wat de landbouwproducten betreft waarvan de prijs in de nieuwe lidstaten lager is dan de prijs in de Gemeenschap, hebben de in die landen gevestigde marktdeelnemers een duidelijk belang bij de beperking van de verkoop in hun eigen lidstaat, teneinde voorraden te vormen die zij vervolgens in de uitgebreide gemeenschapsmarkt kunnen afzetten, en dit vanaf het tijdstip waarop zij het aannemelijk achten dat de uitbreiding op 1 mei 2004 plaats zal vinden, hetgeen reeds in de loop van het landbouwjaar vóór de uitbreiding het geval kon zijn, of zelfs nog vroeger.
De hierboven bedoelde marktdeelnemers hebben er tevens alle belang bij om hun productie te richten op de producten waarvoor het prijsverschil het grootst is en die het best kunnen worden opgeslagen, ten koste van de betrokken producten waarvoor de prijs in de Gemeenschap en de binnenlandse prijs het dichtst bij elkaar liggen. Ook deze handelwijze zou, door de verhoging van de beschikbare productiecapaciteiten vóór de uitbreiding, een abnormale voorraad van de betrokken producten kunnen doen ontstaan.
Ten slotte moet erop worden gewezen dat artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 de nieuwe lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid laat bij de vaststelling of de op hun grondgebied aanwezige voorraden van de betrokken producten het resultaat zijn van een activiteit die wordt gerechtvaardigd door normaal marktgedrag, zodat zij deze dan niet moeten aanmerken als „overtollige voorraden”. Dat maakt het mogelijk de belastingheffing op de houders van die voorraden te beperken tot alleen die gevallen waarin de vorming ervan de markt kan verstoren, en draagt bij tot de evenredigheid van de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregel ten aanzien van de nagestreefde doelstelling.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen niet heeft aangetoond dat de bepaling van het bedrag van de litigieuze belasting op basis van het op 1 mei 2004 geldende „erga omnes”-invoerrecht met het oog op het nagestreefde doel kennelijk ongeschikt of onevenredig was. Mitsdien moet het onderhavige middel worden afgewezen.
Tweede middel: schending van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen wijst erop dat zij anders wordt behandeld dan de toenmalige nieuwe lidstaten bij de uitbreiding van de Europese Unie in 1995. Anders dan het geval was bij de toenmalige overgangsmaatregelen, is het bedrag van de litigieuze belasting die wordt opgelegd aan de houders van op 1 mei 2004 aanwezige overtollige voorraden van de betrokken producten in het vrije verkeer, groter dan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de communautaire en de Poolse douanerechten op 30 april 2004. Bijgevolg was de vaststelling van de maatregel van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 in strijd met het non-discriminatiebeginsel.
De Republiek Polen is namelijk van mening dat de heffing van een recht dat beoogt ongerechtvaardigde voordelen te neutraliseren die voor de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten uit het bezit van overtollige voorraden zouden kunnen voortvloeien, en deze marktdeelnemers in een situatie te brengen die identiek is aan die van de vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers, de verschillende behandeling van deze twee types marktdeelnemers zou rechtvaardigen. Een dergelijke situatie was aan de orde in het arrest Weidacher, punt 89 supra. Door de litigieuze belasting worden de Poolse marktdeelnemers daarentegen in een minder gunstige situatie geplaatst dan die van de vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers, zonder dat dit gerechtvaardigd is.
Volgens de Republiek Polen kan de Commissie ter rechtvaardiging van een dergelijke discriminatie geen beroep doen op factoren zoals de omvang van de betrokken markten, de prijsverschillen voor de betrokken producten op die markten of het niveau van de uitvoerrestituties, aangezien het bedrag van de litigieuze belasting van nieuwe lidstaat tot nieuwe lidstaat had moeten verschillen indien de Commissie daadwerkelijk met die factoren rekening had gehouden bij de vaststelling van bedoeld bedrag. Anders dan het geval was voor de overgangsmaatregelen bij de uitbreiding van de Europese Unie in 1995, is het bedrag van de litigieuze heffing echter gelijk voor alle marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten.
Ten slotte is het volgens de Republiek Polen irrelevant dat artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 de nieuwe lidstaten een grote vrijheid laat bij de vaststelling of de voorraden het resultaat waren van een door normaal marktgedrag gerechtvaardigde activiteit of tevens van speculatieve activiteiten, aangezien het onderhavige middel betrekking heeft op het bedrag van de litigieuze belasting op de houders van overtollige voorraden.
De Commissie betwist deze argumenten.
— Beoordeling door het Gerecht
In het kader van het onderhavige middel merkt de Republiek Polen in de eerste plaats op dat het verschil in behandeling tussen de Poolse marktdeelnemers en de vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers een discriminatie op grond van de nationaliteit vormt.
In dat verband zij eraan herinnerd dat het verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap, dat op het gebied van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten in artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG is neergelegd, inhoudt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. De maatregelen die de gemeenschappelijke marktordening meebrengt, mogen derhalve slechts streeksgewijs of op basis van andere productie- of verbruikscondities worden gedifferentieerd, wanneer ter verzekering van een evenredige verdeling van voor- en nadelen tussen de betrokkenen, volgens objectieve maatstaven wordt te werk gegaan en tussen de lidstaten niet in territoriale zin wordt onderscheiden (arrest Hof van 20 september 1988, Spanje/Raad, 203/86, Jurispr. blz. 4563, punt 25).
De situatie van de landbouw in de nieuwe lidstaten was evenwel volstrekt anders dan die in de oude lidstaten (arrest Polen/Raad, punt 9 supra, punt 87). Vóór de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 waren deze twee categorieën marktdeelnemers immers onderworpen aan andere normen, quota en mechanismen ter ondersteuning van de productie. Overigens konden de gemeenschapsinstellingen de vorming van overtollige voorraden niet voorkomen op het grondgebied van de toekomstige lidstaten, terwijl zij dit binnen de Gemeenschap wel konden door middel van maatregelen in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten. Om die reden voorziet bijlage IV, hoofdstuk 4, leden 1 tot en met 4, van de Toetredingsakte in de verplichting voor de nieuwe lidstaten om hun overtollige voorraden op eigen kosten weg te werken, maar niet in een parallelle verplichting voor de oude lidstaten, wat de Republiek Polen heeft aanvaard bij ondertekening van de Toetredingsakte.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de situatie van de Poolse marktdeelnemers en die van de vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers niet kunnen worden geacht vergelijkbaar te zijn.
In de tweede plaats benadrukt de Republiek Polen dat zij anders is behandeld dan de staten die in 1995 tot de Europese Unie zijn toegetreden.
In dat verband kan worden volstaan met op te merken dat de bij iedere uitbreiding van de Europese Unie vast te stellen overgangsmaatregelen op het gebied van de landbouw aangepast moeten zijn aan de concrete gevaren van verstoring van de landbouwmarkten die deze uitbreiding kan meebrengen. Bijgevolg zijn de instellingen niet verplicht om vergelijkbare overgangsmaatregelen toe te passen in het kader van twee opeenvolgende uitbreidingen.
Een van de verschillen tussen de uitbreidingen van de Europese Unie in 1995 en in 2004 waarmee de Commissie rekening kon houden, was in het bijzonder het feit dat het doel van het voorkomen van verstoringen van de gemeenschapsmarkt door de vorming van overtollige voorraden in 2004 moeilijker kon worden bereikt, gelet op de omvang van de markten van de nieuwe lidstaten in 2004 en hun veel grotere productiecapaciteit, waarvan de Commissie in haar memories melding maakt zonder op dit punt door de Republiek Polen te zijn weersproken. Voorts waren ook de prijsverschillen tussen de Gemeenschap en de nieuwe lidstaten groter. De combinatie van deze twee elementen deed het gevaar van destabilisering van de landbouwmarkten aanzienlijk toenemen, zodat de vaststelling van strengere overgangsmaatregelen gerechtvaardigd was.
In dat verband stelt de Republiek Polen dat indien de Commissie daadwerkelijk met die factoren rekening had gehouden bij de vaststelling van het bedrag van de litigieuze belasting, dit bedrag van nieuwe lidstaat tot nieuwe lidstaat had moeten verschillen. Het is evenwel duidelijk dat met de omstandigheden van iedere nieuwe lidstaat rekening was gehouden bij de aanduiding van de producten waarvoor de litigieuze belasting gold, aangezien die lijst volgens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1972/2003, voor iedere nieuwe lidstaat verschilt, waardoor het argument van de Republiek Polen wordt ontkracht.
Mitsdien dient de conclusie te luiden dat de Republiek Polen niet heeft aangetoond dat het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is geschonden. Het onderhavige middel moet dus worden afgewezen.
Gelet op het voorgaande moet worden afgewezen de vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven categorieën uit Polen afkomstige landbouwproducten aan de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregel worden onderworpen.
Derde deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven producten worden toegevoegd aan de lijst van producten van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003
Argumenten van partijen
De Republiek Polen betoogt om te beginnen dat de overgangsmaatregelen die op grond van artikel 41 van de Toetredingsakte kunnen worden vastgesteld, primair tot doel hebben te voorkomen dat er in de nieuwe lidstaten overtollige voorraden zouden worden gevormd en dat de verschillende landbouwmarkten daardoor zouden worden verstoord. Deze overgangsmaatregelen moeten het die lidstaten dus gemakkelijker maken, om de krachtens bijlage IV, hoofdstuk 4, van de Toetredingsakte op hen rustende verplichting om die overtollige voorraden weg te werken, na te leven.
Volgens de Republiek Polen heeft die verplichting om de overtollige voorraden weg te werken evenwel slechts betrekking op de producten waarvan de hoeveelheid op nationaal niveau het niveau overschrijdt van wat als normale overdrachthoeveelheid kan worden beschouwd. Bijgevolg is het weliswaar noodzakelijk om de door individuele marktdeelnemers aangehouden voorraden van betrokken producten te bepalen om vast te stellen of er sprake is van overtollige voorraden in de nieuwe lidstaten, maar deze vaststelling moet worden gedaan op het niveau van het land op de datum van toetreding. Zouden de voorraden van een bepaald product op nationaal niveau niet groter zijn dan normaal, dan zou de verplichting om ze weg te werken alsook de belasting op de houders ervan dus zonder voorwerp raken bij gebrek aan een gevaar van verstoring van het handelsverkeer in landbouwproducten door de toetreding, waarbij het bezit van een grote hoeveelheid van de betrokken producten door een marktdeelnemer zou worden gecompenseerd door het ontbreken van deze producten bij andere marktdeelnemers.
De Republiek Polen merkt evenwel op dat niet werd vastgesteld dat er op 1 mei 2004 en op nationaal niveau sprake was van overtollige voorraden van de producten op de lijst van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003, met inbegrip van de aan de orde zijnde producten die zijn toegevoegd bij verordening nr. 735/2004. Bedoelde lijst omvat zelfs producten waarvoor de Poolse productie in 2003 lager dan normaal was. Bijgevolg is de Republiek Polen van mening dat de Commissie door de vaststelling van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003, de bevoegdheid heeft overschreden die haar bij artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte is toegekend en een maatregel heeft vastgesteld die onevenredig is aan het beoogde doel, te weten het voorkomen van de vorming van overtollige voorraden met speculatieve doeleinden.
De Republiek Polen verklaart tevens dat indien er geen gevaar van verstoring van het handelsverkeer in landbouwproducten zou bestaan omdat er in de nieuwe lidstaten geen sprake is van overtollige voorraden op nationaal niveau, het doel van de litigieuze maatregel erin zou kunnen bestaan, te voorkomen dat een in Polen gevestigde marktdeelnemer een ongerechtvaardigd economisch voordeel verkrijgt ten opzichte van de vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers. Dat doel is evenwel niet vermeld in de considerans van verordening nr. 1972/2003 en niet toegelaten op grond van artikel 41 van de Toetredingsakte. Bovendien zou daarmee niet worden verhinderd dat deze maatregel onevenredig zou zijn, aangezien hij niet alleen de neutralisering meebrengt van de ongerechtvaardigde voordelen die voor de Poolse marktdeelnemers met overtollige voorraden van bedoelde producten voortvloeien uit het bestaan van een verschil tussen de invoerrechten in de Gemeenschap en in de nieuwe lidstaten, maar bedoelde marktdeelnemers ook bestraft door hen te onderwerpen aan de litigieuze belasting
.
Ten slotte merkt de Republiek Polen op dat de opslag van landbouwproducten met speculatieve doeleinden vooral zijn oorsprong heeft in de invoer van die producten als gevolg van het verschil tussen de communautaire invoerrechten en de in nieuwe lidstaten geldende nationale invoerrechten. De toevoeging van de betrokken producten aan de lijst producten van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003 zou echter meebrengen dat de houders ervan worden onderworpen aan een op 1 mei 2004 toepasselijk „erga omnes”-invoerrecht, hoewel bepaalde producten reeds in Polen waren onderworpen aan invoerrechten die van toepassing waren op 30 april 2004 en niet lager waren dan de op die datum geldende communautaire invoerrechten.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
Beoordeling door het Gerecht
De Republiek Polen betwist de wettigheid van de wijziging van de lijst van producten van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003 op grond van verschillende argumenten die achtereenvolgens moeten worden onderzocht.
In de eerste plaats stelt de Republiek Polen dat de overgangsmaatregelen die op grond van artikel 41 kunnen worden vastgesteld, primair tot doel hebben te voorkomen dat er overtollige voorraden worden gevormd, waarvan het bestaan op nationaal niveau moet worden vastgesteld, zodat, indien de voorraden van een product in een lidstaat op nationaal niveau niet groter zijn dan normaal, de marktdeelnemers die individueel voorraden hebben gevormd die groter zijn dan bij hen gebruikelijk is, niet verplicht zouden zijn om deze weg te werken, bij gebrek aan een gevaar van verstoring van het handelsverkeer. In dat verband is de toevoeging van de betrokken producten aan de lijst van producten van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003 onwettig, aangezien zij producten betreft waarvoor het bestaan van overtollige voorraden niet op nationaal niveau is vastgesteld, en zelfs bepaalde producten waarvoor de Poolse productie in 2003 lager was dan normaal.
Het Gerecht is van oordeel dat de stelling van de Republiek Polen is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van bijlage IV, hoofdstuk 4, bij de Toetredingsakte en dat zij moet worden afgewezen.
Overeenkomstig lid 2 van dat hoofdstuk, waarin is bepaald dat alle, zowel particuliere als openbare, productvoorraden, die zich op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden en die het niveau overschrijden van wat als normale overdrachthoeveelheden kan worden beschouwd, op kosten van de nieuwe lidstaten moeten worden weggewerkt, geldt de verplichting om overtollige voorraden weg te werken immers ongeacht of deze individueel voor iedere marktdeelnemer, dan wel voor alle marktdeelnemers op nationaal niveau worden vastgesteld.
Bovendien kunnen zowel het voorkomen van de vorming van voorraden voor speculatieve doeleinden als de neutralisering van de economische voordelen van de marktdeelnemers die tegen een lage prijs overschotvoorraden hebben gevormd, de vaststelling door de Commissie van een maatregel op grond van artikel 41 van de Toetredingsakte rechtvaardigen (zie punt 101 supra). Hieruit volgt dat de Commissie op grond van die bepaling onder meer overgangsmaatregelen kan vaststellen die ertoe strekken te voorkomen dat individuele marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten vóór 1 mei 2004 overtollige voorraden van de betrokken producten vormen om deze vanaf die datum tegen hogere prijzen te verkopen.
Tevens moet worden benadrukt dat het Hof in het arrest Weidacher, punt 89 supra, van oordeel was dat de in die zaak aan de orde zijnde belasting op overtollige voorraden evenredig was en in overeenstemming met de in de Toetredingsakte omschreven doelstellingen. Deze belasting was geïnd bij een individuele marktdeelnemer uit een toenmalige nieuwe lidstaat, wegens de overtollige voorraad waarover hij beschikte, zonder dat het bestaan van voorraden op nationaal niveau was vastgesteld.
Bovendien moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1972/2003 er juist toe strekte, zoals in punt 111 supra is benadrukt, de vorming van overtollige voorraden te voorkomen. Om die reden heeft de Commissie aangevoerd, zonder op dit punt door de Republiek Polen te zijn weersproken, dat zij rekening heeft gehouden met de door de Republiek Polen zelf verstrekte statistische gegevens om de categorieën producten te identificeren die zich leenden voor opslag met speculatieve doeleinden. In dat verband kan de Commissie niet worden verweten dat voor een aantal van de betrokken producten het bestaan van overtollige voorraden op nationaal niveau niet was vastgesteld op 1 mei 2004. Deze omstandigheid kan immers het gevolg zijn van het afschrikkend effect van de verordening zelf.
Ten slotte moet worden opgemerkt dat de gevolgen van de vorming van overtollige voorraden voor de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten onbillijk en onvoorzienbaar zouden zijn indien als voorwaarde voor de belasting op de door individuele marktdeelnemers gehouden overtollige voorraden van de aan de orde zijnde producten zou gelden dat het bestaan van dergelijke voorraden op nationaal niveau was vastgesteld.
Een dergelijke situatie zou immers bepaalde marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten ertoe kunnen aanzetten om vóór 1 mei 2004 extra voorraden van de betrokken producten te vormen teneinde deze na die datum op de gemeenschapsmarkt af te zetten, in de hoop dat de voorraden op nationaal niveau niet groter dan normaal zouden zijn. In een dergelijk geval zouden deze marktdeelnemers op 1 mei 2004 in een gunstigere situatie verkeren dan andere marktdeelnemers uit die lidstaat die geen extra voorraden van de betrokken producten met speculatieve doeleinden zouden hebben gevormd en die aldus hadden bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1972/2003, alsook van de doelstellingen van bijlage IV, hoofdstuk 4, van de Toetredingsakte, hetgeen niet kan worden aanvaard.
Bovendien moet worden opgemerkt dat indien het bestaan van overtollige voorraden van de betrokken producten op nationaal niveau op 1 mei 2004 had moeten worden vastgesteld, de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten die extra voorraden van die producten hadden gevormd, vóór die datum niet konden weten of zij aan de litigieuze belasting waren onderworpen, waarvan het bedrag in voorkomend geval aanzienlijk kan zijn. Dit zou een element van onzekerheid invoeren in hun economische planning alsook in het geheel van de markten voor de betrokken producten, daar aanzienlijke prijswijzigingen mogelijk zouden zijn omdat een deel van de productie in voorkomend geval aan een bijzondere belasting zou kunnen worden onderworpen.
In de tweede plaats voert de Republiek Polen aan dat de litigieuze belasting op de producten bedoeld in artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003 onevenredig is, aangezien zij niet alleen de neutralisering meebrengt van de ongerechtvaardigde voordelen die voor de Poolse marktdeelnemers met overtollige voorraden van bedoelde producten voortvloeien uit het bestaan van een verschil tussen de invoerrechten in de Gemeenschap en in de nieuwe lidstaten, maar bedoelde marktdeelnemers ook bestraft door hen te onderwerpen aan de litigieuze belasting.
Om dit argument af te wijzen kan worden volstaan met eraan te herinneren dat de neutralisering van die voordelen niet het enige legitieme doel is van de bij verordening nr. 1972/2003 ingevoerde maatregelen. Andere legitieme doelen zijn het voorkomen van de vorming van overtollige voorraden en het voorkomen dat door de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten tegen een lage prijs voorraden worden gevormd om deze vervolgens na de uitbreiding tegen een hogere prijs op de markt te brengen.
Overigens, voor zover het argument van de Republiek Polen in wezen schending stelt van het non-discriminatiebeginsel, zij verwezen naar de punten 127 tot en met 136 van het onderhavige arrest.
In de derde plaats voert de Republiek Polen aan dat de opslag van landbouwproducten met speculatieve doeleinden vooral zijn oorsprong vindt in de invoer van die producten als gevolg van het verschil tussen de douanerechten in de Gemeenschap van de Vijftien en de douanerechten in de nieuwe lidstaten. Dienaangaande merkt zij op dat krachtens artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003, zoals gewijzigd, bepaalde producten aan de litigieuze belasting werden onderworpen terwijl de op 30 april 2004 geldende Poolse invoerrechten niet lager waren dan de communautaire invoerrechten.
Dit argument kan niet slagen.
Er moet immers worden benadrukt dat de Republiek Polen niets aanvoert dat de conclusie wettigt dat de voornaamste reden voor de speculatieve opslag van landbouwproducten zou bestaan in een eventueel verschil tussen de invoerrechten in de Gemeenschap van de Vijftien en de invoerrechten in de nieuwe lidstaten.
Hoe dan ook zou, zelfs indien die bewering juist zou zijn, het een feit blijven dat de doelstellingen van de maatregelen van verordening nr. 1972/2003 ruimer zijn dan alleen het voorkomen van de vorming van voorraden met speculatieve doeleinden als gevolg van een verschil tussen de invoerrechten voor een bepaald product in de Gemeenschap en in de nieuwe lidstaten, dan wel van het bestaan, in die staten, van van rechten vrijgestelde invoercontingenten, maar ook het voorkomen van de vorming van overtollige voorraden afkomstig uit de binnenlandse productie omvatten (zie de punten 111-116 supra). Deze laatste doelstelling, die rechtstreeks voortvloeit uit bijlage IV, hoofdstuk 4, bij de Toetredingsakte, zou niet volledig worden verwezenlijkt indien artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003 zich ertoe zou beperken slechts die producten aan de litigieuze belasting te onderwerpen waarvoor de Poolse invoerrechten lager waren dan de communautaire invoerrechten, zoals reeds is opgemerkt in de punten 114 en 115 supra.
Gelet op een en ander moet het onderhavige middel worden afgewezen.
Eerste deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven extra producten worden onderworpen aan de maatregelen van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003
Bijlage IV, hoofdstuk 5, van de Toetredingsakte bepaalt:
„[…] Verordening […] nr. 2913/92 en verordening (EEG) nr. 2454/93 zijn in de nieuwe lidstaten van toepassing onder de volgende voorwaarden:
1.
Niettegenstaande artikel 20 van verordening […] nr. 2913/92 zijn goederen die op de datum van toetreding zich in tijdelijke opslag bevinden of vallen onder één van de hieronder in de artikelen 4, 15 ter en 16 ter t/m octies van die verordening vermelde douaneregelingen en -procedures in de uitgebreide Gemeenschap, dan wel in de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen, vrijgesteld van douanerechten en andere douanemaatregelen wanneer zij in het vrije verkeer worden gebracht, mits de volgende bewijzen zijn geleverd […]”
Er zij aan herinnerd dat artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 juist in afwijking van de hierboven aangehaalde bepaling en van de artikelen 20 en 214 van verordening nr. 2913/92 van toepassing is.
Aldus wordt op grond van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 op in artikel 4, lid 5, van die verordening genoemde producten die zich vóór 1 mei 2004 in de Gemeenschap van de Vijftien of in een nieuwe lidstaat in het vrije verkeer hebben bevonden en die op 1 mei 2004 in de uitgebreide Gemeenschap in tijdelijke opslag zijn of onder een van de in artikel 4, punten 15, sub b, en 16, sub b-g, van verordening nr. 2913/92 bedoelde douanebestemmingen of -regelingen vallen dan wel na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen binnen de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd, het „erga omnes”-invoerrecht geheven dat geldt op de datum waarop deze producten in het vrije verkeer worden gebracht. Het voorgaande geldt evenwel niet voor uit de Gemeenschap van de Vijftien uitgevoerde producten indien de importeur bewijst dat geen uitvoerrestitutie is aangevraagd voor de producten uit het land van uitvoer.
Bovendien wordt op grond van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 op de in artikel 4, lid 5, genoemde producten die afkomstig zijn uit derde landen, op 1 mei 2004 in een nieuwe lidstaat onder de in artikel 4, punt 16, sub d, van verordening nr. 2913/92 bedoelde regeling actieve veredeling of de in artikel 4, punt 16, sub f, van die verordening bedoelde regeling tijdelijke invoer vallen en op of na die datum in het vrije verkeer worden gebracht, het invoerrecht geheven dat op de datum van vrijgave voor het vrije verkeer geldt voor uit derde landen afkomstige producten.
Er zij enerzijds op gewezen dat de douanebestemming bedoeld in artikel 4, lid 15, sub b, van verordening nr. 2913/92 die is van het binnenbrengen van goederen in een vrije zone of in een vrij entrepot, en anderzijds dat het bij de in artikel 4, lid 16, sub b-g, van verordening nr. 2913/92 bedoelde douaneregelingen achtereenvolgens gaat om douanevervoer, douane-entrepot, actieve veredeling, behandeling onder douanetoezicht, tijdelijke invoer, en passieve veredeling.
Krachtens artikel 166, sub a, van verordening nr. 2913/92 zijn de vrije zones en vrije entrepots met name delen van het douanegebied van de Gemeenschap of zich in dit gebied bevindende ruimten die van de rest van dit gebied zijn afgescheiden en waarin niet-communautaire goederen voor de toepassing van de rechten bij invoer en de handelspolitieke maatregelen bij invoer worden geacht zich niet op het douanegebied van de Gemeenschap te bevinden, voor zover zij niet in het vrije verkeer zijn gebracht of onder een andere douaneregeling zijn geplaatst of worden ge- of verbruikt onder andere voorwaarden dan in de douanewetgeving vermeld.
Volgens artikel 91 van verordening nr. 2913/92 maakt de regeling extern douanevervoer het vervoer mogelijk van een plaats in het douanegebied van de Gemeenschap naar een andere plaats in het douanegebied van de Gemeenschap:
a)
van niet-communautaire goederen zonder dat deze goederen aan rechten bij invoer en andere belastingen of aan handelspolitieke maatregelen worden onderworpen;
b)
van communautaire goederen die het voorwerp zijn van een communautaire maatregel die hun uitvoer naar derde landen noodzakelijk maakt en waarvoor de overeenkomstige douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld.”
Op grond van artikel 98 van verordening nr. 2913/92 kunnen onder het stelsel van douane-entrepots in douane-entrepot worden opgeslagen, enerzijds, niet-communautaire goederen, zonder dat deze aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen worden onderworpen, en anderzijds, communautaire goederen waarvoor specifieke communautaire wetgeving, wegens plaatsing in een douane-entrepot, voorziet in maatregelen die in beginsel aan de uitvoer van goederen zijn verbonden.
Op grond van artikel 114, sub a, van die verordening kunnen niet-communautaire goederen die bestemd zijn om in de vorm van veredelingsproducten uit het douanegebied van de Gemeenschap te worden wederuitgevoerd, in het douanegebied van de Gemeenschap onder de regeling actieve veredeling een of meer veredelingshandelingen ondergaan, zonder dat deze goederen aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen onderworpen zijn.
Volgens artikel 130 van verordening nr. 2913/92 maakt de regeling behandeling onder douanetoezicht het mogelijk niet-communautaire goederen in het douanegebied van de Gemeenschap een behandeling te doen ondergaan die de soort of de staat ervan wijzigt, zonder dat zij aan rechten bij invoer of aan handelspolitieke maatregelen worden onderworpen, en de door deze behandeling verkregen producten in het vrije verkeer te brengen tegen de daarvoor geldende rechten bij invoer.
Volgens artikel 137 van verordening nr. 2913/92 maakt de regeling tijdelijke invoer het mogelijk om in het douanegebied van de Gemeenschap met gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer en zonder dat zij aan handelspolitieke maatregelen worden onderworpen, niet-communautaire goederen te gebruiken die zijn bestemd om te worden wederuitgevoerd zonder wijzigingen te hebben ondergaan, met uitzondering van hun normale waardevermindering ten gevolge van het gebruik dat ervan is gemaakt.
Volgens artikel 145, lid 1, van verordening nr. 2913/92 maakt de regeling passieve veredeling het mogelijk communautaire goederen tijdelijk uit het douanegebied van de Gemeenschap uit te voeren ten einde deze aan veredelingshandelingen te onderwerpen en de uit die handelingen voortkomende veredelingsproducten met gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer in het vrije verkeer te brengen.
Uit de vorige punten blijkt dat de douanebestemmingen en -regelingen waarnaar artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 verwijst, met name situaties betreffen waarin goederen de grenzen van de Gemeenschap overschrijden zonder dat de desbetreffende douanerechten moeten worden betaald, en dit omdat er nog geen beslissing is genomen over hun uiteindelijke bestemming, dan wel omdat zij bestemd zijn voor een markt buiten de Gemeenschap. Die goederen, die op 1 mei 2004 communautaire goederen zouden zijn geworden, zoals ook de goederen die in de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen, worden krachtens de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 vervatte maatregel onderworpen aan het „erga omnes”-invoerrecht dat geldt op de datum waarop zij in het vrije verkeer worden gebracht.
Eerste middel: schending van het beginsel van het vrije verkeer van goederen
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen is van mening dat er bij de bij artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 ingestelde rechten sprake is van douanerechten, zoals blijkt uit het enkele feit dat zij door de douanediensten en in het kader van douaneprocedures worden geïnd voor de producten waarvoor bij de overschrijding van de grenzen van de Gemeenschap een schorsingsregeling geldt. Dat er van douanerechten sprake is, wordt volgens de Republiek Polen ook bevestigd, ten eerste, door de omstandigheid dat die maatregelen volgens lid 1 van de betrokken bepaling een afwijking zijn van de Toetredingsakte, die voorziet in de vrijstelling van douanerechten wanneer de producten in het vrije verkeer worden gebracht, ten tweede, door de motivering van een soortgelijke bepaling, te weten artikel 5 van verordening (EG) nr. 60/2004 van de Commissie van 14 januari 2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije (
PB L 9, blz. 8
), zoals deze door de Commissie is gegeven in punt 6 van de considerans van die verordening, en ten derde door het feit dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 uitdrukkelijk vermeldt dat „op […] producten […] het ‚erga omnes’-invoerrecht [wordt] geheven”.
De Republiek Polen merkt op dat in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking — ongeacht of zij door de lidstaten of door de gemeenschapsinstellingen zijn ingesteld — volgens artikel 25 EG tussen de lidstaten verboden zijn, zonder dat zij door hun doel kunnen worden gerechtvaardigd.
Op grond van het absolute karakter van dat verbod heeft het Hof volgens de Republiek Polen vastgesteld dat de gemeenschapsinstellingen bij het uitoefenen van de hun toegemeten bevoegdheden in het kader van het communautair landbouwbeleid, in elk geval na het einde van de overgangsperiode, geen gebruik mogen maken van maatregelen die de afschaffing van douanerechten en kwantitatieve beperkingen of heffingen en maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten tegenwerken (arrest Hof van 20 april 1978, Les Commissionnaires Réunis en Les Fils de Henri Ramel, 80/77 en 81/77, Jurispr. blz. 927, punt 35). Evenzo moet iedere uitzondering op dat verbod duidelijk zijn vastgesteld en strikt worden geïnterpreteerd (arrest Les Commissionnaires réunis en Les Fils de Henri Ramel, punt 24). In het bijzonder moeten de in de toetredingsverdragen opgenomen afwijkingen van het beginsel van het vrije verkeer van goederen duidelijk en ondubbelzinnig zijn toegestaan en strikt worden uitgelegd (arrest Hof van 3 december 1998, KappAhl, C-233/97, Jurispr. blz. I-8069, punten 18 en 21).
Bijgevolg is de Republiek Polen van mening dat de Commissie de ingestelde rechten niet kan rechtvaardigen op grond van de noodzaak om de gevolgen van de in artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 vervatte regels betreffende de overtollige voorraden te vermijden. Voorts merkt de Republiek Polen op dat deze laatste maatregel ertoe strekt speculatieve handelingen te voorkomen en dat er geen enkel verband bestaat tussen de ingestelde douanerechten en dergelijke handelingen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
— Beoordeling door het Gerecht
De stelling van de Republiek Polen kan niet worden aanvaard. Anders dan de Republiek Polen betoogt, is de inning van de door artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 opgelegde belasting immers niet in strijd met het in artikel 25 EG neergelegde verbod van douanerechten en heffingen van gelijke werking, aangezien die belasting geen door een lidstaat eenzijdig vastgestelde heffing is, doch een tijdelijke maatregel die van gemeenschapswege is genomen om het hoofd te bieden aan bepaalde moeilijkheden die voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid uit de toetreding van tien nieuwe staten tot de Europese Unie voortvloeien (zie in die zin arrest Hof van 25 mei 1978, Racke, 136/77, Jurispr. blz. 1245, punt 7).
Bovendien moet worden opgemerkt dat de Commissie verordening nr. 1972/2003 en dus ook artikel 3 van die verordening heeft vastgesteld op basis van een bepaling die het haar mogelijk maakt de nodige overgangsmaatregelen vast te stellen ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, te weten artikel 41 van de Toetredingsakte. Die overgangsmaatregelen kunnen evenwel met name afwijken van de voorschriften die anders op een bepaalde juridische situatie toepassing zouden vinden, zoals artikel 25 EG. Het Gerecht dient dus slechts na te gaan, of de door artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 ingevoerde maatregelen een integrerend deel zijn van de overgangsmaatregelen die op grond van die bepaling van de Toetredingakte kunnen worden vastgesteld. Wanneer dat het geval is, kan immers niet worden gesteld dat die regeling in beginsel in strijd is met de in het Verdrag en in de Toetredingsakte neergelegde bepalingen betreffende het verbod van douanerechten (zie in die zin arrest Hof van 20 oktober 1987, Spanje/Raad en Commissie, 119/86, Jurispr. blz. 4121, punt 15).
Bijgevolg kan de Republiek Polen zich ter betwisting van de wettigheid van de door artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 ingestelde rechten niet met succes beroepen op schending van het beginsel van het vrije verkeer van goederen en in het bijzonder van artikel 25 EG. Zij zou hooguit kunnen stellen dat de bij artikel 3 van die verordening ingevoerde afwijking van de regels van het Verdrag de grenzen overschrijdt van de bij artikel 41 van de Toetredingsakte aan de Commissie toegekende bevoegdheden. Zij voert dit aan in het kader van het tweede middel, dat derhalve direct moet worden onderzocht.
Tweede middel: onbevoegdheid van de Commissie en schending van de artikelen 22 en 41 van de Toetredingsakte
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen voert aan dat de Toetredingsakte het resultaat is van de onderhandelingen tussen de staten die kandidaat waren voor toetreding tot de Europese Unie en deze laatste. Zij brengt in herinnering dat artikel 22 van de Toetredingsakte bepaalt dat „de in bijlage IV van deze Akte opgesomde maatregelen op de in die bijlage bepaalde wijze [worden toegepast]”. Volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1972/2003 is deze bepaling „in afwijking van bijlage IV, hoofdstuk 5, bij de Toetredingsakte” van toepassing, wat erop wijst dat de Commissie zichzelf het recht toekent om de conclusies van de toetredingsonderhandelingen eenzijdig te wijzigen, wat in strijd is met de procedures voor de wijziging of de schorsing van de bepalingen van de Toetredingsakte waarin is voorzien bij de artikelen 7 tot en met 9 van die Akte.
De Republiek Polen meent dat artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte slechts de grondslag kan vormen voor overgangsmaatregelen die noodzakelijk zijn ter vergemakkelijking van de overgang naar de regeling welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onder de in de Toetredingsakte vermelde voorwaarden. De overgangsmaatregelen waarin is voorzien bij artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 hebben evenwel niet tot doel de Toetredingsakte aan te vullen, maar strekken ertoe afwijkende oplossingen in te voeren die haar verhinderen de maatregelen als bedoeld in bijlage IV, hoofdstuk 5, van die Akte vast te stellen, en die de toetredingsvoorwaarden op een voor haar nadelige wijze wijzigen.
Volgens de Republiek Polen kan de Commissie niet stellen dat zij slechts de inhoud van de Toetredingsakte heeft gepreciseerd, aangezien de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 vervatte maatregel voorziet in een afwijking van de in bijlage IV, hoofdstuk 5, van de Toetredingsakte vastgestelde toepassingsvoorwaarden voor de schorsingsregelingen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
— Beoordeling door het Gerecht
Het staat vast dat de Commissie de bepalingen van de Toetredingsakte niet mag wijzigen buiten het daartoe in het Toetredingsverdrag en de Toetredingsakte vastgestelde normatieve kader. Zoals de Commissie terecht opmerkt, blijft het evenwel een feit dat zij op grond van artikel 41 van die Akte alle maatregelen mag vaststellen die noodzakelijk zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Tevens zij eraan herinnerd dat, zoals hierboven reeds is gebleken, het in artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 vastgestelde stelsel van belastingheffing op overtollige voorraden producten die zich op 1 mei 2004 in de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden, dat met name voorziet in de belastingheffing op door individuele marktdeelnemers gehouden overtollige voorraden, een van de overgangsmaatregelen is die de Commissie op grond van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte kan vaststellen.
Bijgevolg moeten ook de maatregelen die noodzakelijk zijn om het nuttige effect van dat stelsel van belastingheffing te verzekeren onder die laatste bepaling vallen, omdat anders de door het betrokken stelsel op de gemeenschappelijke markt nagestreefde doelstellingen niet zouden worden verwezenlijkt, hoewel zij noodzakelijk zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Bijgevolg moet worden onderzocht of, zoals de Commissie in haar antwoord op het eerste middel betoogt, de onderwerping van producten waarvoor een schorsingsregeling geldt of die in de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen, aan het „erga omnes”-invoerrecht dat geldt op de datum waarop deze producten in het vrije verkeer worden gebracht, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003, absoluut noodzakelijk is om het nuttige effect van artikel 4 van die verordening te verzekeren.
In dat verband zij eraan herinnerd dat de Commissie over ruime bevoegdheden beschikt bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (arresten Hof van 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 22, en 11 september 2003, Oostenrijk/Raad, C-445/00, Jurispr. blz. I-8549, punt 81). De onwettigheid van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 kan dus slechts worden vastgesteld indien de conclusie is dat de daarin vervatte maatregel kennelijk overbodig om het nuttige effect van artikel 4 van die verordening te verzekeren.
Zoals de Commissie opmerkt, zouden de in de nieuwe lidstaten gevestigde marktdeelnemers bij ontbreken van de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregelen hun overtollige voorraden van de betrokken producten op kunstmatige wijze kunnen doen afnemen door deze vóór 1 mei 2004 in een of meer oude of nieuwe lidstaten onder de schorsingsregeling te plaatsen. Door aldus te handelen zouden die marktdeelnemers zich onttrekken aan de verplichting om in hun land van herkomst de bij artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 ingestelde belasting te betalen, aangezien zij daar op 1 mei 2004 niet in het bezit zouden zijn van overtollige voorraden.
De onder een schorsingsregeling vallende producten zouden evenwel nog steeds in andere lidstaten ter beschikking van de hierboven bedoelde marktdeelnemers staan, die deze producten na 1 mei 2004 in de uitgebreide Gemeenschap in het vrije verkeer zouden kunnen brengen zonder de litigieuze belasting te moeten betalen, waardoor artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 inhoudsloos zou worden.
Mitsdien dient de conclusie te luiden dat maatregelen zoals die waarin is voorzien bij artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 noodzakelijk zijn om het nuttig effect van artikel 4 van die verordening te verzekeren.
Voor zover de Republiek Polen in het kader van het onderhavige middel de bevoegdheid zelf betwist waarover de Commissie beschikt om de lidstaten te verplichten om een belasting te heffen op de op 1 mei 2004 op hun grondgebied aanwezige producten waarvoor een schorsingsregeling geldt, en niet de voorwaarden of de evenredigheid van deze belastingheffing, dient de conclusie dus te luiden dat het onderhavige middel moet worden afgewezen.
Derde middel: schending van het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen merkt op dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 bepaalt dat de heffing van het „erga omnes”-invoerrecht niet geldt voor uit de Gemeenschap van de Vijftien naar Polen uitgevoerde producten indien de importeur bewijst dat geen uitvoerrestitutie is aangevraagd voor de producten uit het land van uitvoer, maar dezelfde vrijstelling niet aanvaardt voor de producten die vanuit Polen worden uitgevoerd naar de Gemeenschap van de Vijftien.
De Republiek Polen voegt daaraan toe dat de Commissie naar aanleiding van de uitbreiding van de Europese Unie in 1995 geen soortgelijke discriminerende maatregelen heeft ingevoerd.
De Republiek Polen meent dat ter rechtvaardiging van die discriminatie niet kan worden aangevoerd dat het speculatiegevaar vooral voortvloeide uit de goederenstromen vanuit Polen naar de Gemeenschap van de Vijftien, hetgeen op geen enkele wijze is aangetoond. Zelfs indien er daadwerkelijk een speculatiegevaar bestond dat voornamelijk voortvloeide uit de goederenstromen vanuit Polen, dan zou dit overigens nog geen grond opleveren voor de vastgestelde maatregelen, aangezien zij niet alleen betrekking hebben op de „overtollige voorraden”, maar op alle voorraden van die producten. Zou het speculatiegevaar daarin hebben bestaan, dat Poolse landbouwproducten onder schorsingsregelingen werden geplaatst om te speculeren op het in het vrije verkeer brengen van die producten in de uitgebreide Gemeenschap, dan zou de verdere toepassing van de vóór de toetreding geldende preferentiële douanerechten op de op 1 mei 2004 onder een schorsingsregeling vallende producten een afdoende preventiemaatregel zijn geweest.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
— Beoordeling door het Gerecht
Zoals in de punten 128 tot en met 130 supra in herinnering is gebracht, houdt het in artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG neergelegde verbod van discriminatie tussen landbouwproducenten van de Gemeenschap weliswaar in, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is, maar dat neemt niet weg dat op 1 mei 2004 de situatie van de landbouw in de nieuwe lidstaten volstrekt anders was dan die in de oude lidstaten.
Hieruit volgt dat het loutere feit dat er op de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten andere normen worden toegepast dan op de marktdeelnemers uit de oude lidstaten, geen discriminatie kan opleveren.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, hebben de bepalingen van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1972/2003, wat de producten van oorsprong uit de nieuwe lidstaten betreft, in het onderhavige geval weliswaar tot doel, te verhinderen dat de marktdeelnemers door gebruikmaking van een van de vormen van schorsingsregeling, de vóór 1 mei 2004 gevormde voorraden op kunstmatige wijze kunnen doen afnemen, teneinde deze na die datum als niet aan invoerrechten onderworpen producten in het vrije verkeer te brengen, maar zij hebben kennelijk een ander doel waar het gaat om producten van oorsprong uit de Gemeenschap die onder een schorsingsregeling vallen of na aan uitvoerformaliteiten te zijn onderworpen binnen de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd.
Aangezien die laatste producten niet onderworpen zijn aan de in artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde litigieuze heffing, kunnen de bepalingen van artikel 3, lid 2, van die verordening er, wat die producten betreft, immers niet toe strekken het nuttige effect van de betrokken heffing te verzekeren.
Integendeel, het doel van artikel 3, lid 2, van die verordening bestaat er met name in te voorkomen dat landbouwproducten die vóór 1 mei 2004 met uitvoerrestituties uit de Gemeenschap zijn uitgevoerd, vervolgens, na de uitvoerformaliteiten, onder een schorsingsregeling worden geplaatst of binnen de uitgebreide Gemeenschap worden vervoerd, en zich op het grondgebied van de Europese Unie in het vrije verkeer bevinden zonder dat rechten zijn betaald, aangezien opnieuw uitvoerrestituties zouden kunnen worden verleend voor die producten, zonder dat daarvoor een grond bestaat. Die doelstelling wordt in punt 4 van de considerans van verordening nr. 1972/2003 vermeld, waarin het heet:
„Voorkomen moet worden dat voor goederen waarvoor vóór 1 mei 2004 een uitvoerrestitutie is betaald, een tweede restitutie wordt toegekend bij uitvoer naar derde landen na 30 april 2004.”
Dat is de enige reden waarom artikel 3, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1972/2003 voorziet in een vrijstelling indien de marktdeelnemer bewijst dat voor die producten nog geen uitvoerrestitutie is verleend.
Aangezien de twee doelstellingen van de bepalingen van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 noodzakelijkerwijs worden verwezenlijkt via verschillende regelingen voor de onder een schorsingsregeling geplaatste producten van oorsprong uit, enerzijds, de nieuwe lidstaten, en anderzijds, de Gemeenschap van de Vijftien, kan de toepassing van verschillende regelingen op deze twee categorieën producten niet als discriminerend worden aangemerkt.
Wat ten slotte het argument van de Republiek Polen betreft, dat de Commissie naar aanleiding van de uitbreiding van de Europese Unie in 1995 geen soortgelijke discriminerende maatregelen heeft ingevoerd, volstaat de loutere vaststelling dat, zoals in punt 132 supra is vermeld, de bij iedere uitbreiding van de Gemeenschap vast te stellen overgangsmaatregelen op het gebied van de landbouw aangepast moeten zijn aan de concrete gevaren van verstoring van de landbouwmarkten die deze uitbreiding kan meebrengen. Bijgevolg zijn de instellingen niet verplicht om vergelijkbare overgangsmaatregelen toe te passen in het kader van twee opeenvolgende uitbreidingen.
Mitsdien moet het onderhavige middel worden afgewezen.
Vierde middel: onjuiste of ontoereikende motivering
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen voert aan dat de invoering van de discriminerende maatregelen van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1972/2003 de kern vormt van artikel 3 van die verordening, zonder dat in dat verband enige motivering is gegeven.
Zij wijst in het bijzonder de opvatting af, dat de motivering voor de uit hoofde van artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 ingevoerde maatregel naar analogie kan worden toegepast op de maatregelen die op grond van artikel 3 van die verordening zijn ingevoerd, aangezien daarbij andere overgangsmaatregelen worden ingevoerd.
De Republiek Polen meent dat de motivering van de bij artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 ingevoerde maatregelen in elk geval de beschrijving zou moeten bevatten van de omstandigheden die grond opleveren voor de invoering, met betrekking tot een bepaalde groep producten, van bijzondere bepalingen inzake de schorsingsregeling, alsook de omschrijving van de wijze waarop de vastgestelde maatregel bijdraagt tot de verwezenlijking van de in artikel 41 van de Toetredingsakte vastgestelde doelstellingen, en de redenen die het verschil in behandeling tussen de onderdanen van de Gemeenschap van de Vijftien en de onderdanen van de nieuwe lidstaten rechtvaardigen.
De Republiek Polen voert tevens aan dat de overgangsmaatregel die krachtens verordening nr. 3108/94 bij de uitbreiding van de Europese Unie in 1995 is ingevoerd, een nauwkeuriger motivering bevatte dan die welke in punt 2 van de considerans van verordening nr. 1972/2003 is gegeven voor de bij artikel 3 van die verordening ingevoerde maatregelen. Die maatregel is overigens minder restrictief dan die welke is ingevoerd bij artikel 3 van verordening nr. 1972/2003, wat de verplichting om die laatste maatregel te motiveren, nog versterkt, aangezien een gemeenschapsinstantie, wanneer zij veel verder gaat dan in eerdere beslissingen het geval was, haar beweegredenen met zoveel woorden dient te vermelden (arresten Hof van 26 november 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commissie, 73/74, Jurispr. blz. 1491, punt 31, en 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie, C-350/88, Jurispr. blz. I-395, punt 15).
Ten slotte stelt de Republiek Polen dat een soortgelijke overgangsmaatregel was vastgesteld in artikel 5 van verordening nr. 60/2004 en specifiek was gemotiveerd in punt 6 van de considerans van die verordening.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
— Beoordeling door het Gerecht
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG geëiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest Hof van 24 november 2005, Italië/Commissie,
C-138/03, C-324/03 en C-431/03, Jurispr. blz. I-10043
, punt 54, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dat vereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Italië/Commissie, punt 214 supra, punt 55, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Betreft het een verordening, dan kan in de motivering worden volstaan met de vermelding in het algemeen van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen (arresten Hof van 3 juli 1985, Abrias e.a./Commissie, 3/83, Jurispr. blz. 1995, punt 30, en 10 maart 2005, Spanje/Raad, C-342/03, Jurispr. blz. I-1975, punt 55).
Indien het door de instelling nagestreefde doel, wat het wezenlijke betreft, uit een handeling van algemene toepassing blijkt, zou het bovendien te ver gaan om voor elke technische keuze van die instelling een specifieke motivering te verlangen (zie arrest Hof van 7 september 2006, Spanje/Raad, C-310/04, Jurispr. blz. I-7285, punt 59, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het licht van die overwegingen moet worden vastgesteld of verordening nr. 1972/2003 voldoende is gemotiveerd op het punt van de onderwerping van de uit de nieuwe lidstaten afkomstige producten aan de maatregelen van artikel 3 van die verordening.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de motivering van verordening nr. 1972/2003, wat het wezenlijke betreft, is opgenomen in de punten 1 tot en met 6 van de considerans van die verordening.
In punt 1 van de considerans van verordening nr. 1972/2003 is uiteengezet dat overgangsmaatregelen dienen te worden vastgesteld om te voorkomen dat de toetreding zou kunnen leiden tot verleggingen van het handelsverkeer die de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten nadelig beïnvloeden.
De punten 2 en 4 van de considerans betreffen maatregelen in verband met uitvoerrestituties.
In punt 3 van de considerans wordt uiteengezet dat het bij verleggingen van het handelsverkeer die de gemeenschappelijke marktordeningen kunnen verstoren, vaak gaat om producten die met het oog op de uitbreiding kunstmatig worden verplaatst en niet behoren tot de normale voorraden van de betrokken staat. Hieraan voegt dat punt toe dat overtollige voorraden ook het gevolg zijn kunnen van binnenlandse productie, zodat dient te worden voorzien in de heffing van afschrikkende belastingen op die voorraden.
Ten slotte is in de punten 5 en 6 van de considerans slechts uiteengezet dat de in verordening nr. 1972/2003 vervatte maatregelen nodig, passend, en in overeenstemming met het advies van alle betrokken comités van beheer zijn, en dat zij op uniforme wijze moeten worden toegepast.
Hieruit volgt dat in geen van de aangehaalde punten van de considerans met zoveel woorden de specifieke gronden worden uiteengezet waarom de Commissie voor de uit de nieuwe lidstaten afkomstige producten de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 vervatte maatregelen heeft vastgesteld.
Dienaangaande heeft de Republiek Polen betoogd dat de Commissie andere maatregelen die vergelijkbaar zijn met die vervat in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 uitdrukkelijk heeft gemotiveerd.
De Republiek Polen verwees om te beginnen naar de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 3108/94, die volgens haar betrekking heeft op artikel 4, lid 3, tweede streepje, van die verordening. Deze bepaling, volgens welke niet-communautaire goederen die zich op 1 januari 1995 onder de regeling douane-entrepot, actieve veredeling of tijdelijke invoer bevinden, worden onderworpen aan een extra heffing die in voorkomend geval bovenop de heffing van de nieuwe lidstaat op die datum komt, wanneer de goederen vanaf die datum in het vrije verkeer worden gebracht, vertoont volgens haar gelijkenissen met de bepaling van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003. Anders dan de Republiek Polen betoogt, wordt die bepaling evenwel niet nauwkeurig gemotiveerd in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 3108/94. Daarin wordt immers slechts toegelicht, dat met het oog op vereenvoudiging een regeling dient te worden toegepast die uitgaat van het beginsel dat voor intracommunautaire transacties die vóór 1 januari 1995 zijn begonnen, de bepalingen van toepassing blijven die vóór die datum golden.
Tevens verwees zij naar punt 6 van de considerans van verordening nr. 60/2004. Volgens haar wordt daarin een specifieke motivering gegeven voor artikel 5 van die verordening, die wat de suikersector betreft, voorziet in een met artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 vergelijkbare maatregel. Zo is in punt 6 van de considerans van verordening nr. 60/2004 uiteengezet, dat in bijlage IV, hoofdstuk 5, bij de Toetredingsakte is bepaald dat goederen die op de toetredingsdatum onder een van de verschillende schorsingsregelingen vallen, zijn vrijgesteld van douanerechten wanneer zij in het vrije verkeer worden gebracht, mits bepaalde voorwaarden zijn vervuld. Tevens wordt daarin toegelicht, dat er in de sector suiker echter een groot risico bestaat dat deze mogelijkheid voor speculatieve doeleinden zal worden gebruikt, en dat dit de marktdeelnemers in staat zou stellen tot het omzeilen van de bij die verordening vastgestelde verplichting om de door de autoriteiten van de nieuwe lidstaten bepaalde overtollige hoeveelheden suiker of isoglucose op hun kosten van de markt weg te werken of om belastingen te betalen indien het bewijs van de wegwerking van die hoeveelheden niet kan worden geleverd. Ten slotte stelt dat punt van de considerans dat producten waarvoor een dergelijk risico bestaat, daarom moeten worden onderworpen aan de invoerrechten die gelden op de datum waarop zij in het vrije verkeer worden gebracht.
Het feit dat er een uitdrukkelijke motivering wordt gegeven voor een latere maatregel die vergelijkbaar is met die vervat in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003, betekent evenwel nog niet dat het ontbreken van een dergelijke precisering in deze laatste verordening noodzakelijkerwijs impliceert dat de motivering ervan ontoereikend is op het punt van de in artikel 3 ervan bedoelde maatregelen.
Om deze vraag te beantwoorden moeten die maatregelen in de context ervan worden bezien. Zoals blijkt uit punt 3 van de considerans van verordening nr. 1972/2003, bestaat een van de hoofddoelstellingen van die verordening in het voorkomen van het door de vorming van overtollige voorraden veroorzaakte gevaar van verleggingen van het handelsverkeer die de gemeenschappelijke marktordening kunnen verstoren.
Aan deze doelstelling wordt, volgens de opzet van verordening nr. 1972/2003, uitvoering gegeven door de in artikel 4 van die verordening bedoelde belastingheffing op de in de nieuwe lidstaten aanwezige overtollige voorraden, waarbij in punt 3 van de considerans van die verordening uitdrukkelijk wordt verwezen naar het feit dat die belasting geschikt is om dat doel te bereiken.
Artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 heeft, wat de onder een schorsingsregeling geplaatste producten van oorsprong uit de nieuwe lidstaten betreft, uitsluitend tot doel de bij artikel 4 van die verordening ingestelde belastingregeling aan te vullen, en meer bepaald het nuttig effect ervan te verzekeren.
Wat de betrokken producten van oorsprong uit de nieuwe lidstaten betreft, is de noodzaak van de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 vervatte maatregelen ter vervollediging van de belastingregeling evident, aangezien het, zoals in de punten 191 tot en met 193 supra is beklemtoond, duidelijk is dat bij ontbreken van die maatregelen iedere marktdeelnemer met producten waarop de bij artikel 4 van die verordening ingestelde belasting van toepassing zou kunnen zijn, zich aan de verplichting om die belasting te betalen zou kunnen onttrekken door de betrokken producten in een andere lidstaat onder een van de in artikel 3 van die verordening bedoelde douaneregelingen te plaatsen.
Hieruit volgt dat, wat de betrokken producten van oorsprong uit de nieuwe lidstaten betreft, de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregelen slechts een technische keuze van de Commissie zijn die ertoe strekt het nuttig effect van artikel 4 van die verordening te verzekeren, welke bepaling dan weer de voornaamste technische keuze van de Commissie is om haar doelstelling te verwezenlijken, te weten het voorkomen van de vorming van overtollige voorraden in de nieuwe lidstaten.
Mitsdien moet worden geconcludeerd dat de Commissie, gelet op de in de punten 216 en 217 supra aangehaalde rechtspraak, niet verplicht was om de noodzaak van de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregelen nauwkeuriger te motiveren, aangezien de motivering van die verordening uitdrukkelijk verwijst naar de doelstelling van voorkoming van de vorming van overtollige voorraden, de noodzaak van de invoering van een stelsel van belastingheffing op die voorraden (punt 3 van de considerans), en de algemene omstandigheden die tot de vaststelling van die verordening hebben geleid (punt 1 juncto punt 3 van de considerans). De motivering moet dus worden geacht in dat verband toereikend te zijn.
Deze conclusie wordt verder onderbouwd door de context waarin verordening nr. 1972/2003 is vastgesteld. De Republiek Polen betwist immers niet dat zij nauw werd betrokken bij de totstandkoming van die verordening, aangezien zij als waarnemer had deelgenomen aan de verschillende bijeenkomsten van het comité waarin de vaststelling van die verordening werd besproken. De Republiek Polen heeft overigens betreffende deze kwestie met de Commissie een uitvoerige briefwisseling gevoerd. Ten slotte blijkt uit het dossier dat de Commissie zich vóór de vaststelling van de verordening bereid heeft getoond om de verschillende vragen betreffende die verordening te bespreken en om eventuele aanpassingen te overwegen.
Voorts moet erop worden gewezen dat uit het dossier blijkt dat de Commissie met de Republiek Polen specifiek overleg heeft gepleegd betreffende, enerzijds, de vraag of de vaststelling van de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregelen onder de bevoegdheden viel waarover die instelling op grond van artikel 41 van de Toetredingsakte beschikt, en anderzijds, de redenen voor de vaststelling van die maatregelen.
Op grond van het voorgaande moet het onderhavige middel worden afgewezen.
Vijfde middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
— Argumenten van partijen
De Republiek Polen betoogt dat met de vaststelling van de maatregelen van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 inbreuk is gemaakt op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, doordat zij voor bepaalde producten voorzien in invoerrechten die hoger zijn dan die welke voortvloeiden uit de tijdens de periode direct vóór haar toetreding tot de Europese Unie geldende preferentiële douaneregeling.
De Republiek Polen is van mening dat zij, alsook de Poolse marktdeelnemers, gerechtigd was erop te vertrouwen dat de procedure voor goederen die in tijdelijke opslag zouden zijn, onder een van de douaneregelingen zouden vallen, of vanaf 1 mei 2004 binnen de uitgebreide Gemeenschap zouden worden vervoerd, in overeenstemming met de in bijlage IV, hoofdstuk 5, van de Toetredingsakte neergelegde beginselen zou verlopen, en dat de op 30 april 2004 geldende douanerechten na haar toetreding in ieder geval niet zouden worden verhoogd, ook al was het maar tijdelijk.
In dat verband stelt de Republiek Polen, dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen weliswaar niet in de weg staat aan toekomstige wijzigingen en aanpassingen aan evoluerende omstandigheden, maar dat de betrokken overgangsmaatregelen verder gaan dan een aanpassing, en een nieuwe regeling van de situatie vormen, die tevoren werd geregeld door de Toetredingsakte.
De Republiek Polen is van mening dat de Commissie in haar verweer erkent dat voorzichtige marktdeelnemers de vaststelling van de bestreden handeling niet konden voorzien, en merkt op dat de Commissie uitsluitend stelt dat zij hun activiteit konden aanpassen aan de uit die handeling voortvloeiende voorwaarden. Enerzijds werd verordening nr. 1972/2003 evenwel niet in het Pools bekendgemaakt vóór de toetreding, en anderzijds kon de eventuele aanpassing van de marktdeelnemers aan de litigieuze maatregel bestaan in de beperking van hun handelsactiviteit, hetgeen ten koste gaat van hun normale handelsactiviteit, dan wel in de betaling van „erga omnes”-invoerrechten.
Overigens ontberen de argumenten van de Commissie betreffende het doel van de invoering van invoerrechten waarvan het bedrag overeenstemt met „erga omnes”-rechten elke grond, aangezien die rechten geen enkel verband houden met de voorkoming van speculatie.
Ten slotte is elke verwijzing naar het arrest Weidacher, punt 89 supra, ter rechtvaardiging van de bestreden maatregel totaal ongegrond, aangezien daarin geen enkele bepaling aan de orde is die overeenkomt met die van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
— Beoordeling door het Gerecht
Er zij aan herinnerd dat volgens de rechtspraak een beroep op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen tegenover een gemeenschapsregeling slechts mogelijk is voor zover de Gemeenschap zelf voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan wekken (zie arrest Weidacher, punt 89 supra, punt 31, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft de Gemeenschap evenwel voordien geen situatie geschapen die bij de Republiek Polen of bij de Poolse marktdeelnemers een gewettigd vertrouwen kon wekken.
Om te beginnen heeft de Gemeenschap op generlei wijze, door enige handeling of enig nalaten, in de betrokken kringen te verstaan gegeven dat in het kader van de uitbreiding op 1 januari 2004 geen overgangsmaatregelen zouden worden vastgesteld ter verzekering van het nuttig effect van de maatregelen ter voorkoming van verstoringen van de gemeenschappelijke markt ten gevolge van de vorming van overtollige voorraden.
Vervolgens moet worden opgemerkt dat iedere normaal voorzichtige marktdeelnemer die vóór 1 mei 2004 producten onder een van de in artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 bedoelde regelingen had geplaatst, sinds de bekendmaking van de Toetredingsakte in het Publicatieblad had moeten weten dat de Commissie krachtens artikel 41, eerste alinea, van die Akte bevoegd was overgangsmaatregelen te nemen om de in de nieuwe lidstaten bestaande regelingen aan te passen aan de gemeenschappelijke marktordening, welke maatregelen in voorkomend geval gevolgen konden hebben voor overtollige voorraden die ten tijde van de bekendmaking van verordening nr. 735/2004 reeds waren gevormd alsook voor onder een schorsingsregeling vallende producten (zie in die zin arrest Weidacher, punt 89 supra, punt 33). Overigens waren de voorgenomen maatregelen in het onderhavige geval door de Commissie aan de Republiek Polen meegedeeld in het kader van het comité waarin de vaststelling van verordening nr. 1972/2003 werd besproken. De Republiek Polen kan dus niet aanvoeren dat inbreuk is gemaakt op haar gewettigd vertrouwen.
Mitsdien moet het middel ontleend aan schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen worden afgewezen.
Vierde deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven extra producten aan alle litigieuze maatregelen worden onderworpen
Argumenten van partijen
De Republiek Polen merkt op dat de litigieuze maatregelen in weerwil van de door artikel 41 van de Toetredingsakte gestelde eisen, niet dienen ter vergemakkelijking van de overgang van Polen naar de regeling welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid overeenkomstig de in de Toetredingsakte vastgestelde voorwaarden. Zij strekken er uitsluitend toe de Gemeenschap van de Vijftien, gelet op het agrarische potentieel van de nieuwe lidstaten, te beschermen tegen de mededinging als gevolg van de toestroming van landbouwproducten uit die lidstaten
.
In de eerste plaats betoogt de Republiek Polen dat artikel 3 van verordening nr. 1972/2003 tot gevolg heeft dat op landbouwproducten die vanuit Polen in de Gemeenschap van de Vijftien worden ingevoerd, een belasting wordt geheven waarvan het bedrag overeenstemt met de „erga omnes”-douanerechten van de Gemeenschap, terwijl geen belasting wordt geheven in de omgekeerde situatie. In de tweede plaats stelt zij dat ingevolge de maatregelen van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 rechten ten laste van de Poolse houders van overtollige voorraden worden gebracht, waarvan het bedrag aanzienlijk hoger is dan de winst die met speculatie zou kunnen worden verkregen. In de derde plaats wijst zij erop dat zij op grond van de maatregelen vermeld in artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003 verplicht is om belastingen te heffen op de houders van overtollige voorraden landbouwproducten waarvoor geen speculatiegevaar bestaat en waarvoor de vorming van overtollige voorraden niet op nationaal niveau is vastgesteld. De Republiek Polen is van mening dat in die omstandigheden slechts kan worden geconcludeerd dat het werkelijke doel van de litigieuze maatregelen erin bestaat de Gemeenschap van de Vijftien te beschermen tegen de rechtmatige mededinging van de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten, zodat er sprake is van misbruik van bevoegdheid door de Commissie.
De Commissie meent dat het onderhavige middel moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Gerecht
Vastgesteld moet worden dat de Republiek Polen in het kader van het onderhavige middel slechts in het kort de stellingen herhaalt die in de vorige delen van haar verzoekschrift zijn opgenomen en reeds zijn behandeld in het kader van het onderhavige arrest.
Mitsdien moet worden geconcludeerd dat het onderhavige middel geen autonome betekenis heeft, zodat het om dezelfde redenen moet worden afgewezen als de middelen waarvan het een samenvatting is.
Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer — uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Republiek Polen wordt veroordeeld in haar eigen kosten alsook in die van de Commissie.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 juni 2009.
Ondertekeningen
Inhoud

Aan het geding ten grondslag liggende feiten

Procedure

Ontvankelijkheid

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Ten gronde

Tweede deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven extra producten worden onderworpen aan de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003 bedoelde maatregel

Eerste middel: schending van artikel 41 van de Toetredingsakte en van het evenredigheidsbeginsel

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Tweede middel: schending van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Derde deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven producten worden toegevoegd aan de lijst van producten van artikel 4, lid 5, achtste streepje, van verordening nr. 1972/2003

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Eerste deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven extra producten worden onderworpen aan de maatregelen van artikel 3 van verordening nr. 1972/2003

Eerste middel: schending van het beginsel van het vrije verkeer van goederen

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Tweede middel: onbevoegdheid van de Commissie en schending van de artikelen 22 en 41 van de Toetredingsakte

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Derde middel: schending van het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Vierde middel: onjuiste of ontoereikende motivering

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Vijfde middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Vierde deel van het beroep: vordering tot nietigverklaring van verordening nr. 735/2004, voor zover daarbij zeven extra producten aan alle litigieuze maatregelen worden onderworpen

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Pools.