CELEX: 62001CJ0243
Etableringsret
fri udveksling af tjenesteydelser
indsamling i en medlemsstat af indsatser i væddemål vedrørende sportsbegivenheder og videresendelse via Internettet til en anden medlemsstat
strafsanktioneret forbud
national ordning, der forbeholder visse organer retten til at indsamle indsatser i væddemål

Ved stævning af 30. marts 2001, indgået til Domstolen den 22. juni 2001, har Tribunale di Ascoli Piceno i medfør af traktatens
artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 43 EF og 49 EF.
Spørgsmålet er blevet rejst under en straffesag mod Gambelli og 137 andre personer (herefter »Gambelli m.fl.«), som er tiltalt
for ulovligt at have afholdt uautoriserede væddemål og for at eje centre, der driver virksomhed med indsamling og overførsel
af data vedrørende væddemål, hvilket udgør strafbart bedrageri mod staten.
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsretlige bestemmelser
Artikel 43 EF bestemmer:
»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat
i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat,
bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.
Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve
selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den i artikel 48 [stk. 2]
anførte betydning, på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.«
Artikel 48, stk. 1, EF bestemmer, at »[s]elskaber, som er oprettet i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning, og hvis
vedtægtsmæssige hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed er beliggende inden for Fællesskabet, ligestilles [...] med personer,
der er statsborgere i medlemsstaterne«.
Artikel 46, stk. 1, EF har følgende indhold: »Bestemmelserne i dette kapitel og de forholdsregler, der træffes i medfør heraf,
udelukker ikke anvendelse af love eller administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder særlige regler for fremmede
statsborgere, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.«
Artikel 49, stk. 1, EF lyder: »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer
fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i
et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse.«
Nationale bestemmelser
I medfør af artikel 88 i Regio Decreto nr. 773, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza af 18. juni 1931 (kongeligt
dekret nr. 773 om godkendelse af den konsoliderede lovtekst vedrørende lovene om den offentlige sikkerhed) (GURI nr. 146 af
26.6.1931, herefter »det kongelige dekret«), kan der ikke gives bevilling til indsamling af indsatser i væddemål, bortset
fra væddemål ved væddeløb, regattaer, bold- eller fodboldspil eller lignende sportskampe, såfremt væddemålene udgør en nødvendig
forudsætning for, at kampen kan gennemføres efter sit formål.
Bevilling til at drive erhvervsvirksomhed med væddemål gives ifølge Legge Finanziaria nr. 388 af 23. december 2000 (finanslov
nr. 388) (Almindeligt tillæg til GURI af 29.12.2000, herefter »lov nr. 388/00«) udelukkende til koncessionsindehavere eller
til dem, der har opnået tilladelse hertil gennem et ministerium eller et andet organ, som loven forbeholder retten til at
afholde eller formidle væddemål. Væddemålene kan dreje sig om resultaterne af sportsbegivenheder, der afvikles af Comitato
olimpico nazionale italiano (den italienske nationale olympiske komité, herefter »CONI«) eller af organisationer under denne,
eller om resultaterne af hestevæddeløb, der arrangeres af Unione Italiana per l’incremento delle razze equine (den nationale
sammenslutning til hesteavlens fremme, herefter »UNIRE«).
Artikel 4, 4a og 4b i lov nr. 401 af 13. december 1989 om indgreb over for uautoriseret afholdelse af spil og væddemål og
om korrekt gennemførelse af sportskampe (GURI nr. 294 af 18.12.1989), som ændret ved lov nr. 388/00 (herefter »lov nr. 401/89«),
der ved artikel 37, stk. 5, har indsat artikel 4a og 4b i lov nr. 401/89, har følgende indhold:
»Uberettiget deltagelse i afholdelse af spil og væddemål
Artikel 4
1.

Den, der uberettiget foranstalter afholdelse af lotterier, væddemål eller tipning, som ifølge loven er forbeholdt staten eller
koncessionerede organer, straffes med frihedsberøvelse fra seks måneder til tre år. Med samme straf straffes den, der afholder
væddemål eller tipning om sportsbegivenheder, der arrangeres af CONI, af de under CONI stående organer eller af UNIRE. Den,
der ulovligt deltager i offentlig afholdelse af væddemål om andre konkurrencer mellem personer eller dyr samt om færdighedsspil,
straffes med frihedsberøvelse fra tre måneder til et år samt med en bøde på mindst 1 mio. ITL.
2.

Den, der reklamerer for de konkurrencer, spil eller væddemål, der afholdes under de i stk. 1 nævnte omstændigheder, uden at
være medgerningsmand til en i samme stykke defineret forbrydelse, straffes med fængsel i højst tre måneder og en bøde på mellem
100 000 og 1 mio. ITL.
3.

Den, der deltager i konkurrencer, spil eller væddemål, der afholdes under de i stk. 1 nævnte omstændigheder, uden at være
medgerningsmand til en i samme stykke defineret forbrydelse, straffes med fængsel i højst tre måneder eller en bøde på mellem
100 000 og 1 mio. ITL.
[...]
Artikel 4a
De sanktioner, som er fastlagt i denne artikel, finder anvendelse på den, der i Italien uden den koncession, tilladelse eller
bevilling, der kræves ifølge artikel 88 i [det kongelige dekret], udøver virksomhed med henblik på at modtage eller indsamle,
henholdsvis medvirker ved modtagelsen eller indsamlingen, uanset på hvilken måde, af væddemål af enhver art, som indgås i
Italien eller i udlandet, uanset af hvem, herunder pr. telefon eller over Internettet.
Artikel 4b
[...] de i nærværende artikel fastlagte sanktioner finder anvendelse på den, der foretager indsamling eller registrering af
indsatser i lotto, tipning eller væddemål pr. telefon eller over Internettet uden at have tilladelse til benyttelse af disse
midler til at foretage sådan indsamling eller registrering.«
Hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at anklagemyndigheden og undersøgelsesdommeren ved Tribunale di Fermo (Italien) har
påvist eksistensen af et omfattende netværk af italienske agenturer, som via Internettet er forbundet med bookmakerfirmaet
Stanley International Betting Ltd (herefter »Stanley«), der er etableret i Liverpool (Det Forenede Kongerige), og hvilket
netværk Gambelli m.fl., der er tiltalt i hovedsagen, er en del af. De er tiltalt for at have overtrådt lov nr. 401/89 ved
på italiensk område at have samarbejdet med en udenlandsk bookmaker om at drive virksomhed med indsamling af indsatser i væddemål,
hvilket efter loven normalt er forbeholdt staten.
Denne virksomhed, der anses for at være i strid med CONI’s monopol på sportsvæddemål, og som udgør en lovovertrædelse som
omhandlet i artikel 4 i lov nr. 401/89, foregår på følgende måde: Den, der vædder, meddeler den ansvarlige for det italienske
agentur, hvilke kampe han ønsker at vædde om, og angiver den indsats, han agter at betale. Agenturet fremsender via Internettet
en anmodning om accept af væddemålet til den engelske bookmaker med angivelse af de omhandlede nationale fodboldkampe og de
indsatser, der er gjort. Bookmakeren fremsender omgående via Internettet en bekræftelse på, at væddemålet accepteres. Det
italienske agentur fremsender denne bekræftelse til den, der vædder, hvorefter vedkommende betaler agenturet det skyldige
beløb, der derpå indsættes på en særlig udenlandsk konto, der er åbnet til dette formål, og som tilhører den engelske bookmaker.
Stanley er et britisk kapitalselskab, som er registreret i Det Forenede Kongerige, og som driver bookmakervirksomhed i henhold
til en bevilling udstedt af Liverpool Kommune i medfør af Betting, Gaming and Lotteries Act. Selskabet har tilladelse til
at drive virksomhed i Det Forenede Kongerige og i udlandet. Det afholder og administrerer væddemål på grundlag af den britiske
bevilling, idet det udvælger sportsbegivenhederne og fastsætter odds samt påtager sig den økonomiske risiko. Stanley udbetaler
gevinsterne og erlægger forskellige skatter og afgifter i Det Forenede Kongerige samt skatter af lønninger og andre skatter.
Selskabet er underkastet streng kontrol med, at dets virksomhed udøves efter reglerne, og denne kontrol udføres af et privat
revisionsfirma samt af Inland Revenue og Customs & Excise.
Stanley udbyder et bredt sortiment af »fixed-odds«-væddemål vedrørende nationale, europæiske og internationale sportsbegivenheder.
Via forskellige kanaler, såsom Internet, fax eller telefon, har private mulighed for fra deres egen bopæl at deltage i de
væddemål, som selskabet afholder og administrerer.
Stanleys virksomhedsdrift i Italien foregår gennem handelsaftaler, der indgås med italienske erhvervsdrivende eller mellemmænd
om etablering af dataoverførselscentre. Disse centre giver brugerne adgang til elektroniske medier, indsamler og registrerer
væddemålsnumrene og videresender dem til Stanley.
De tiltalte i hovedsagen er optaget i Camera di Commercio (det italienske handelskammer) som indehavere af virksomheder, der
driver dataoverførselscentre og har opnået tilladelse fra Ministero delle Poste e delle Comunicazioni (ministeriet for post
og telekommunikation) til dataoverførsel.
Undersøgelsesdommeren ved Tribunale di Fermo har afsagt kendelse om foreløbig beslaglæggelse, og der er blevet foretaget kontroller
og ransagninger af de tiltaltes kontorer, boliger og køretøjer. En af de tiltalte, Garrisi, som er medlem af Stanleys bestyrelse,
er blevet varetægtsfængslet.
De tiltalte i hovedsagen har kæret kendelserne om beslaglæggelserne i deres dataoverførselscentre til Tribunale de Ascoli
Piceno.
Tribunale de Ascoli Piceno har henvist til Domstolens praksis og navnlig til dom af 21. oktober 1999, Zenatti (sag C-69/98,
Sml. I, s. 7289). Retten finder ikke, at de spørgsmål, som den sag, den er blevet forelagt, rejser, fuldt ud svarer til de
omstændigheder, som Domstolen har taget stilling til i Zenatti-dommen. De seneste ændringer af lov nr. 401/89 tilsiger, at
spørgsmålet undergives en fornyet behandling ved Domstolen.
Tribunale di Ascoli Piceno har i den forbindelse henvist til forarbejderne til lov nr. 388/00, hvoraf det fremgår, at de stramninger,
der ved denne lov blev indført i lov nr. 401/89, i første række var dikteret af hensynet til at beskytte sportstipsudbyderne
(»Totoricevitori«), som er private erhvervsdrivende. Retten har anført, at der ikke i forbindelse med disse stramninger ses
at være anført nogle overvejelser vedrørende den offentlige orden, som kan begrunde, at de rettigheder, der er garanteret
i fællesskabsretten og i forfatningen, indskrænkes.
Retten har fremhævet, at den omstændighed, at det kunne udledes af den oprindelige formulering af artikel 4 i lov nr. 401/89,
at virksomhed med at indsamle og videresende væddemål vedrørende udenlandske sportsbegivenheder var lovlig, havde ført til
oprettelse og udvikling af et net af erhvervsdrivende, som har investeret kapital og skabt infrastrukturer i spille- og væddemålssektoren.
For disse erhvervsdrivende er der uventet rejst spørgsmål om lovligheden af deres virksomhed som følge af de ved lov nr. 388/00
vedtagne lovændringer, der indeholder strafsanktionerede forbud mod, at en person hvor som helst udøver virksomhed med indsamling,
modtagelse, registrering og videresendelse af tilbud om væddemål, navnlig vedrørende sportsbegivenheder, uden en koncession
eller tilladelse, der er udstedt af staten.
Den forelæggende ret finder det tvivlsomt, om proportionalitetsprincippet er overholdt, henset til på den ene side det indførte
forbuds strenghed – det er sanktioneret med straf, hvilket i praksis kan gøre det umuligt for lovligt oprettede virksomheder
og erhvervsdrivende i Fællesskabet at drive erhvervsvirksomhed inden for spille- og væddemålssektoren i Italien – og på den
anden side betydningen af de interne samfundshensyn, der beskyttes, og til fordel for hvilke de fællesskabsretlige friheder
er blevet tilsidesat.
Desuden finder Tribunale di Ascoli Piceno at måtte stille spørgsmålstegn ved den markante modsigelse, der synes at foreligge
mellem en national lovgivning, som stærkt begrænser udenlandske EF-virksomheders aktivitet med indgåelse af sportsvæddemål,
og den kraftige udvidelse af spil og væddemål, som den italienske stat tilstræber på det nationale plan for at tilvejebringe
indtægter til statskassen.
Retten har anført, at den sag, som den er blevet forelagt, dels rejser spørgsmål vedrørende national ret med hensyn til foreneligheden
mellem lovændringerne i artikel 4 i lov nr. 401/89 og den italienske forfatning, som beskytter det private erhvervslivs frihed
til at drive virksomhed, der ikke er undergivet et statsligt afgiftsmonopol, og dels rejser spørgsmål med hensyn til artikel
4’s forenelighed med etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser over grænserne. De spørgsmål, som sagen
rejser vedrørende national ret, har Tribunale di Ascoli Piceno forelagt for Corte costituzionale (Italien).
Under disse omstændigheder har Tribunale de Ascoli Piceno besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle
spørgsmål:
»Er en national lovgivning som den italienske, der i artikel 4, stk. 1 ff., artikel 4a og artikel 4b i lov nr. 401/89 (senest
ændret ved artikel 37, stk. 5, i lov nr. 388 af 23.12.2000) indeholder strafsanktionerede forbud mod, at en person hvor som
helst udøver virksomhed med indsamling, modtagelse, registrering og videresendelse af tilbud om væddemål, navnlig vedrørende
sportsbegivenheder, uden en koncession eller tilladelse som foreskrevet i national ret, uforenelig (med de deraf følgende
retsvirkninger i det nationale retssystem) med EF-traktatens artikel 43 ff. og artikel 49 ff. vedrørende etableringsfriheden
og den frie udveksling af tjenesteydelser over grænserne?«
Det præjudicielle spørgsmål
Indlæg indgivet til Domstolen
Gambelli m.fl. finder, at den lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, udgør en restriktion både for etableringsfriheden
og for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet italienske statsborgere forbydes at sætte sig i forbindelse med udenlandske
virksomheder via Internettet med henblik på at placere indsatser i væddemål og dermed modtage disse virksomheders tjenesteydelser,
idet italienske mellemmænd forbydes at udbyde de væddemål, som Stanley administrerer, idet Stanley forhindres i at etablere
sig i Italien med bistand fra disse mellemmænd og således i at udbyde sine tjenesteydelser i denne stat fra en anden medlemsstat,
og idet der, som følge heraf, skabes og vedligeholdes et monopol i spille- og væddemålssektoren. Denne restriktion kan ikke
begrundes med henvisning til Domstolens praksis i henhold til dom af 24. marts 1994, Schindler (sag C-275/92, Sml. I, s. 1039),
af 21. september 1999, Läärä m.fl. (sag C-124/97, Sml. I, s. 6067), og Zenatti-dommen, eftersom Domstolen ikke har haft lejlighed
til at tage stilling til de ændringer, der ved lov nr. 388/00 er indført i den omhandlede lovgivning, og ikke har behandlet
spørgsmålet i relation til etableringsfriheden.
De tiltalte i hovedsagen har i den forbindelse påpeget, at den italienske stat ikke forfølger nogen sammenhængende politik,
der har til formål at begrænse eller ligefrem afskaffe spillevirksomhed, jf. dommen i sagen Läärä m.fl., præmis 37, og Zenatti-dommen,
præmis 36. De overvejelser, som de italienske myndigheder har påberåbt sig vedrørende hensynet til at beskytte dem, der vædder,
mod at blive udsat for bedrageri, til at beskytte den offentlige orden eller til at reducere spillemulighederne for at undgå
de personlige og sociale skadevirkninger og det incitament til at bruge penge, der er forbundet med spil, savner grundlag,
eftersom staten samtidig udvider udbuddet af spil og væddemål og med henblik på at forhøje skatteindtægterne endog ansporer
folk til at deltage i disse spil ved at lette ordningen for indsamling af indsatser. At afholdelse af væddemål er reguleret
ved finansloven, viser, at de italienske myndigheders bevæggrunde i virkeligheden er af økonomisk karakter.
Formålet med den italienske lovgivning er tillige at beskytte koncessionsindehaverne inden for det nationale monopol, idet
dette gøres uigennemtrængeligt for erhvervsdrivende i de andre medlemsstater, fordi der i indkaldelserne af bud fastsættes
kriterier hvad angår ejerforholdene, som udelukkende kan opfyldes af en fysisk person, og ikke af et børsnoteret kapitalselskab,
og fordi der stilles krav om, at man skal råde over lokaler og være koncessionsindehaver gennem længere tid.
De tiltalte i hovedsagen har gjort gældende, at det vanskeligt kan accepteres, at et selskab som Stanley, der driver en fuldt
ud lovlig virksomhed, og som bliver behørigt kontrolleret i Det Forenede Kongerige, i den italienske lovgivning behandles
på samme måde som en erhvervsdrivende, der arrangerer uautoriserede spil, når alle aspekter vedrørende almene hensyn er varetaget
ved den britiske lovgivning, og når de italienske erhvervsdrivende, der fungerer som mellemmænd, og som Stanley har indgået
kontrakt med, i deres egenskab af sekundære etableringer eller datterselskaber er indskrevet og registreret som udbydere af
tjenesteydelser hos ministeriet for post og telekommunikation, som de samarbejder med, og som med mellemrum kontrollerer og
undersøger dem.
Denne situation, hvor reglerne om etableringsfriheden finder anvendelse, er ifølge de tiltalte i hovedsagen i strid med princippet
om gensidig anerkendelse, der gælder på de områder, hvor der endnu ikke er gennemført en harmonisering. Den er tillige i strid
med proportionalitetsprincippet, ikke mindst fordi pålæggelse af straf burde udgøre det sidste middel, en medlemsstat kan
anvende, når andre foranstaltninger eller midler ikke er egnede til at sikre en tilstrækkelig beskyttelse af de goder, der
ønskes beskyttet. I medfør af den italienske lovgivning fratages en person, der vædder, og som befinder sig på det italienske
territorium, ikke alene muligheden for at benytte bookmakere, der er etableret i en anden medlemsstat – end ikke ved mellemkomst
af erhvervsdrivende, der er etableret i Italien – men vedkommende ifalder også strafansvar.
Den italienske, den belgiske, den græske, den spanske, den franske, den luxembourgske, den portugisiske, den finske og den
svenske regering samt Kommissionen har påberåbt sig Domstolens praksis, navnlig Schindler- og Zenatti-dommen og dommen i sagen
Läärä m.fl.
Den italienske regering har henvist til Zenatti-dommen som begrundelse for, at lov nr. 401/89 er forenelig med fællesskabsretten
både på området for fri udveksling af tjenesteydelser og på etableringsfrihedens område. Det forhold, som Domstolen tog stilling
til i den nævnte dom, nemlig at der kræves en administrativ tilladelse til at drive virksomhed med indsamling af indsatser
og administration af væddemål på italiensk territorium, og det forhold, der er rejst spørgsmål om i hovedsagen i den foreliggende
sag, nemlig at en sådan virksomhed er forbudt og udløser straf, hvis den udøves af erhvervsdrivende, der ikke arbejder inden
for statens monopol med hensyn til væddemål, forfølger begge det samme formål, nemlig at forbyde en sådan virksomhed og at
begrænse mulighederne for at deltage i spil ud over dem, der udtrykkeligt er angivet i loven.
Ifølge den belgiske regering vil et indre marked for pengespil kun anspore forbrugerne til større ødselhed og medføre betydelige
skadevirkninger for samfundet. Det ved lov nr. 401/89 indførte beskyttelsesniveau samt den restriktive tilladelsesordning
er egnede midler til at sikre virkeliggørelsen af formål vedrørende almene hensyn, nemlig ønsket om at begrænse og strengt
kontrollere udbuddet af spil og væddemål, og de er forholdsmæssige i forhold til disse hensyn uden at indebære forskelsbehandling
på grundlag af nationalitet.
Den græske regering finder, at organisering af hasardspil og væddemål om sportsbegivenheder skal forblive under statens kontrol
og udøves inden for et monopol. Såfremt sådanne spil organiseres af private virksomheder, vil dette få en række direkte skadelige
konsekvenser, såsom svækkelse af samfundsordenen, ansporelse til at begå kriminalitet samt udnyttelse af dem, der vædder,
og af forbrugerne generelt.
Den spanske regering har gjort gældende, at både tildelelse af særlige eller eksklusive rettigheder ved hjælp af en restriktiv
tilladelses- eller koncessionsordning, og et forbud mod at oprette filialer af udenlandske agenturer med henblik på at administrere
væddemål i andre medlemsstater er foreneligt med en politik om at begrænse udbuddet, såfremt disse foranstaltninger er blevet
vedtaget med det formål at reducere spillemulighederne og undgå, at efterspørgslen øges.
Den franske regering har gjort gældende, at den omstændighed, at indsamlingen af indsatser i væddemål i den foreliggende hovedsag
foregår pr. telematik, og at de sportsbegivenheder, som er genstand for væddemålene, udelukkende finder sted på italiensk
territorium – hvilket ikke var tilfældet i Zenatti-sagen – ikke kan drage Domstolens praksis i tvivl, i henhold til hvilken
en national lovgivning, som begrænser udøvelse af virksomhed i relation til pengespil, lotterier og spilleautomater, er forenelig
med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, såfremt den forfølger et almennyttigt formål, såsom at forebygge bedrageri
og beskytte dem, der vædder, mod deres egne dispositioner. Medlemsstaterne er således berettigede til at regulere de erhvervsdrivendes
virksomhed på væddemålsområdet på betingelse af, at der ikke udøves forskelsbehandling, idet begrænsningernes styrke og udstrækning
er en del af de skønsbeføjelser, som indrømmes de nationale myndigheder. Det tilkommer således de nationale domstole at vurdere,
om de nationale myndigheder har fundet den rette balance ved valget af de midler, der benyttes, i forhold til princippet om
fri udveksling af tjenesteydelser.
For så vidt angår etableringsfriheden finder den franske regering ikke, at restriktionerne for den virksomhed, der udøves
af uafhængige italienske selskaber, der har indgået kontrakt med Stanley, kan rejse tvivl om, at denne bookmaker selv har
ret til frit at etablere sig i Italien.
Ifølge den luxemburgske regering udgør den italienske lovgivning en hindring for drift af virksomhed med afholdelse af væddemål
i Italien, idet den forbyder Stanley at drive sin virksomhed på italiensk område, både direkte ved brug af retten til fri
udveksling af tjenesteydelser over grænserne og indirekte ved mellemkomst af italienske agenturer, der er forbundet via Internettet.
Endvidere udgør denne lovgivning en hindring for etableringsfriheden. Imidlertid kan disse hindringer begrundes, for så vidt
som de forfølger almennyttige formål, såsom at kanalisere og kontrollere spillelysten, og er egnede til at virkeliggøre, samt
står i et rimeligt forhold til, disse mål, og for så vidt som de ikke medfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet,
fordi både italienske og udenlandske organer skal have den samme tilladelse fra finansministeren for at kunne drive virksomhed
med afholdelse og indgåelse af væddemål samt indsamling af indsatser på italiensk område.
Den portugisiske regering har anført, at den foreliggende hovedsag er af stor betydning for, at det i Italien og i alle de
andre medlemsstater er muligt at bevare lotteridrift inden for en offentlig monopolordning og opretholde en vigtig kilde til
indtægter for staten, der kan erstatte den tvangsmæssige inddrivelse af skatter og benyttes til at finansiere social- og kulturpolitikken
samt politikken på sportens område. Når det drejer sig om spillevirksomhed, vil markedsøkonomi og en fri konkurrence medføre
en omfordeling af de pengebeløb, der tjenes inden for rammerne af denne virksomhed, som vil stride mod samfundsordenen, fordi
disse pengebeløb vil have tendens til at bevæge sig fra de lande, hvor den samlede indsats, der spilles for, er beskeden,
til de lande, hvor indsatsen er større og gevinstbeløbene mere attraktive. De, der vædder i de små medlemsstater, vil således
finansiere de store medlemsstaters budget på det sociale og kulturelle område samt på sportens område, og i de mindste stater
vil nedgangen i indtægterne fra spil tvinge regeringerne til at finansiere de offentlige sociale tiltag samt statens andre
sociale, sportslige og kulturelle aktiviteter på anden vis, hvilket vil føre til skatteforhøjelser i disse stater og til skattenedsættelser
i de store stater. Desuden vil en opdeling af markedet for spil, lotteri og statslotteri mellem tre eller fire store erhvervsdrivende
i Den Europæiske Union medføre strukturelle forandringer i distributionsnettene for spil, der lovligt drives af staten, hvilket
vil resultere i et stort tab af arbejdspladser og skabe en spredning i arbejdsløshedsniveauet i de forskellige medlemsstater.
Den finske regering har navnlig henvist til dommen i sagen Läärä m.fl., hvor Domstolen har anerkendt, at det alene skal vurderes
under hensyn til de mål, der forfølges af de nationale myndigheder i den pågældende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau,
som de ønsker at sikre, om de bestemmelser, medlemsstaten har fastsat, er nødvendige og forholdsmæssige, og at det således
tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning, når henses til den måde, hvorpå den konkret gennemføres,
giver mulighed for at nå de mål, som den er begrundet med, og om restriktionerne er forholdsmæssige i forhold til målene,
idet lovgivningen dog skal anvendes uden forskel på alle erhvervsdrivende, hvadenten de er fra Italien eller fra en anden
medlemsstat.
Ifølge den svenske regering kan det ikke konkluderes, at indførelsen af restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser
er i strid med fællesskabsretten, fordi den har et skattemæssigt formål, såfremt restriktionerne er forholdsmæssige og ikke
giver anledning til forskelsbehandling af de erhvervsdrivende, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afgøre. Ændringerne
af den italienske lovgivning ved lov nr. 388/00 giver mulighed for at forhindre et organ, som i Italien er blevet nægtet tilladelse
til at indsamle indsatser i væddemål, i at udøve sin virksomhed fra en anden medlemsstat, og de forbyder udenlandske organer,
som afholder væddemål i deres eget land, at udøve deres virksomhed i Italien. Som Domstolen har fastslået i dommen i sagen
Läärä m.fl., præmis 36, og i Zenatti-dommen, præmis 34, kan den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning
end den, en anden medlemsstat har indført, ikke i sig selv påvirke bedømmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat på området,
er nødvendige og forholdsmæssige.
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber finder, at de lovændringer, som følger af lov nr. 388/00, alene klargør det, der
allerede var indeholdt i lov nr. 401/89, uden reelt at indføre en ny kategori af lovovertrædelser. De hensyn til samfundsordenen,
der har motiveret indgreb over for de skadelige virkninger af væddemål om fodboldkampe, og som begrunder, at den nationale
lovgivning forbeholder visse organer retten til at indsamle indsatser i disse væddemål, er de samme, uanset i hvilken medlemsstat
kampene finder sted. Det har ingen betydning, at de sportsbegivenheder, som væddemålene vedrørte, fandt sted i udlandet i
Zenatti-dommen, hvorimod de fodboldkampe, som hovedsagen drejer sig om, spilles i Italien. Kommissionen har tilføjet, at Europa-Parlamentets
og Rådets direktiv nr. 2000/31/EF af 8. juni 2000 om visse retlige aspekter af informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk
handel, i det indre marked (»direktivet om elektronisk handel«) (EFT L 178, s. 1) ikke finder anvendelse på væddemål, og at
spørgsmålet i denne sag derfor ikke skal besvares anderledes end i den nævnte dom.
Kommissionen finder ikke, at denne sag skal behandles i lyset af etableringsfriheden, da de agenturer, som drives af de tiltalte
i hovedsagen, er uafhængige og handler som centre for indsamling af indsatser i væddemål og som mellemmænd i forholdet mellem
deres italienske kunder og Stanley uden på nogen måde at indgå i et underordnelsesforhold til sidstnævnte. Selv om det antages,
at bestemmelserne om etableringsfriheden finder anvendelse, vil restriktionerne i den italienske lovgivning dog være begrundet
i de samme samfundspolitiske hensyn som dem, Domstolen har anerkendt i Schindler- og Zenatti-dommen og i dommen i sagen Lärää
m.fl. hvad angår restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Under retsmødet har Kommissionen oplyst Domstolen om, at den har iværksat en traktatbrudsprocedure mod Den Italienske Republik
vedrørende liberalisering af sektoren for væddemål i forbindelse med hestevæddeløb, der arrangeres af UNIRE. Hvad angår lottosektoren,
som er blevet liberaliseret, har Kommissionen gjort opmærksom på dom af 26. april 1994 i sagen Kommissionen mod Italien (sag
C-272/91, Sml. I, s. 1409), hvori Domstolen fastslog, at Den Italienske Republik ikke havde overholdt sine forpligtelser bl.a.
i henhold til EF-traktaten, idet den bestemte, at kun institutioner, selskaber, konsortier og sammenslutninger, hvis kapital
hver for sig eller samlet overvejende ejedes af det offentlige, kunne deltage i et udbud vedrørende koncessionen på et system
til automatisering af lotto-spil.
Domstolens besvarelse
Der skal for det første tages stilling til, om en lovgivning som lov nr. 401/89, der er omhandlet i hovedsagen, udgør en restriktion
for etableringsfriheden.
Det bemærkes, at der i henhold til artikel 43 EF er forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i
frit at etablere sig på en anden medlemsstats område, herunder restriktioner, der hindrer oprettelsen af agenturer, filialer
eller datterselskaber.
Hvis et selskab – som f.eks. Stanley – der er etableret i én medlemsstat, driver virksomhed med indsamling af indsatser i
væddemål og hertil som mellemmand benytter en organisation af agenturer – som f.eks. de agenturer, der tilhører de tiltalte
i hovedsagen – der er etableret i en anden medlemsstat, udgør de restriktioner, som pålægges disse agenturers virksomhed,
hindringer for etableringsfriheden.
Desuden har den italienske regering som svar på de spørgsmål, som Domstolen stillede i retsmødet, anerkendt, at den italienske
lovgivning om indkaldelse af bud vedrørende væddemålsvirksomhed i Italien indeholder restriktioner. Ifølge den italienske
regering kan den omstændighed, at intet organ har opnået godkendelse til virksomhed af denne art, bortset fra det organ, som
har monopol på området, forklares med, at den italienske lovgivning er udformet således, at kun bestemte personer kan få tildelt
en koncession.
Såfremt fraværet af udenlandske erhvervsdrivende blandt koncessionsindehaverne i sektoren for væddemål om sportsbegivenheder
i Italien skyldes den omstændighed, at den italienske lovgivning om udbud i praksis gør det umuligt for kapitalselskaber,
der er noteret på de officielle børser i de andre medlemsstater, at opnå koncessioner, udgør en sådan lovgivning umiddelbart
en restriktion for etableringsfriheden, og dette er også tilfældet, selv om denne restriktion uden forskel pålægges alle kapitalselskaber,
der kunne have interesse i sådanne koncessioner, uanset om de er etableret i Italien eller i en anden medlemsstat.
Det kan således ikke udelukkes, at også de betingelser, der stilles i den italienske lovgivning for at kunne deltage i udbud
med henblik på at få tildelt de nævnte koncessioner, udgør en hindring for etableringsfriheden.
For det andet skal det undersøges, om denne lovgivning udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Artikel 49 EF forbyder restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, for så vidt angår
statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af den pågældende ydelse. Artikel 50 EF
definerer »tjenesteydelser« som ydelser, der normalt udføres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne
vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer.
Domstolen har allerede fastslået, at indførsel af reklamer for og lodsedler til et lotteri til en medlemsstat med det formål
at give indbyggerne i denne medlemsstat adgang til at deltage i et lotteri, der arrangeres i en anden medlemsstat, har tilknytning
til en virksomhed med »tjenesteydelser« (Schindler-dommen, præmis 37). Virksomhed, der består i at give statsborgere i en
medlemsstat adgang til at deltage i væddemål, der afholdes i en anden medlemsstat, har, selv om væddemålene vedrører sportsbegivenheder,
der arrangeres i førstnævnte medlemsstat, analogt hermed tilknytning til en virksomhed med »tjenesteydelser« i artikel 50
EF’s forstand.
Domstolen har tillige fastslået, at artikel 49 EF skal fortolkes således, at den omfatter tjenesteydelser, som tjenesteyderen
telefonisk tilbyder potentielle modtagere etableret i andre medlemsstater, og som han uden nogen flytning yder fra den medlemsstat,
hvor han er etableret (dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 22).
Såfremt denne fortolkning overføres til problemstillingen i hovedsagen, følger det heraf, at artikel 49 EF omfatter tjenesteydelser,
som en tjenesteyder som Stanley, der er etableret i én medlemsstat, i dette tilfælde Det Forenede Kongerige, tilbyder via
Internettet – og således uden nogen flytning – til modtagere, der er etableret i en anden medlemsstat, i dette tilfælde Den
Italienske Republik, således at alle restriktioner for denne virksomhed udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser,
der udøves af en sådan tjenesteyder.
Desuden indebærer den frie udveksling af tjenesteydelser ikke kun en ret for tjenesteyderen til at tilbyde og udføre tjenesteydelser
til og for modtagere etableret i en anden medlemsstat end den, på hvis område tjenesteyderen befinder sig, men også en ret
for den, som ydelsen er rettet til, til at modtage eller drage fordel af tjenesteydelser, som tilbydes af en tjenesteyder,
der er etableret i en anden medlemsstat, og dette må ikke hindres af restriktioner (jf. i denne retning dom af 31.1.1984,
forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, præmis 16, og af 26.10.1999, sag C-294/97, Eurowings Luftverkehr,
Sml. I, s. 7447, præmis 33 og 34).
Som svar på Domstolens spørgsmål i retsmødet har den italienske regering imidlertid bekræftet, at aktivitet, som udøves af
en privat person, der via Internettet fra sin bopæl sætter sig i forbindelse med en bookmaker, der er etableret i en anden
medlemsstat, og herved bruger sit kreditkort som betalingsmiddel, udgør en lovovertrædelse, der er strafbar i medfør af artikel
4 i lov nr. 401/89.
Et sådant strafsanktioneret forbud mod at deltage i væddemål, der afholdes i andre medlemsstater end den, på hvis område den,
der vædder, er hjemmehørende, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Det samme gælder med hensyn til det strafsanktionerede forbud mod, at mellemmænd, som de tiltalte i hovedsagen, medvirker
ved udveksling af tjenesteydelser vedrørende væddemål om sportsbegivenheder, der afholdes af en tjenesteyder som Stanley,
der er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori disse mellemmænd driver deres virksomhed, idet et sådant forbud udgør
en restriktion for bookmakerens ret til frit at udveksle tjenesteydelser, og dette gælder, selv om mellemmændene er etableret
i den samme medlemsstat som modtagerne af tjenesteydelserne.
Det må således konstateres, at en national lovgivning som den italienske lovgivning om væddemål, navnlig artikel 4 i lov nr. 401/89,
udgør en restriktion for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Herefter skal der tages stilling til, om sådanne restriktioner kan tillades, fordi de er omfattet af de undtagelser, der udtrykkeligt
er nævnt i artikel 45 EF og 46 EF, eller om de, i overensstemmelse med Domstolens praksis, kan begrundes i tvingende almene
hensyn.
For så vidt angår de argumenter, som navnlig den græske og den portugisiske regering har anført for at begrunde restriktioner
med hensyn til hasardspil og væddemål, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af fast retspraksis, at tab af eller
nedgang i skatteindtægter ikke er et af de hensyn, der er anført i artikel 46 EF, og ikke udgør et tvingende alment hensyn,
der kan påberåbes som begrundelse for en restriktion for etableringsfriheden eller for den frie udveksling af tjenesteydelser
(jf. i denne retning dom af 16.7.1998, sag C-264/96, ICI, Sml. I, s. 4695, præmis 28, og af 3.10.2002, sag C-136/00, Danner,
Sml. I, s. 8147, præmis 56).
Som det fremgår af præmis 36 i Zenatti-dommen, skal en restriktion under alle omstændigheder modsvare ønsket om virkeligt
at reducere spillemulighederne, og finansieringen af sociale aktiviteter via en afgift på indtægter fra tilladte spil skal
kun være en ekstra fordel som følge af den gennemførte restriktive politik og ikke den egentlige begrundelse herfor.
Som det er anført både af de regeringer, der har afgivet indlæg, og af Kommissionen, har Domstolen i Schindler- og Zenatti-dommen
og i dommen i sagen Läärä m.fl. imidlertid også bemærket, at de moralske, religiøse og kulturelle særegenheder samt de moralsk
og økonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sig til spil og væddemål, kan begrunde,
at de nationale myndigheder tildeles et skøn, der omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne
og samfundsordenen.
Restriktionerne for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser skal dog under alle omstændigheder for
at være begrundet opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus,
Sml. I, s. 1663, præmis 32, og af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37).
Ifølge denne praksis skal restriktionerne være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen
af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål. Restriktionerne skal
under alle omstændigheder anvendes uden forskelsbehandling.
Det påhviler den forelæggende ret at afgøre, om restriktionerne for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser,
der er indført ved lov nr. 401/89, i den foreliggende hovedsag opfylder disse betingelser. Med henblik herpå skal retten tage
de bemærkninger, der er anført i de følgende præmisser, i betragtning.
For det første bemærkes, at selv om Domstolen i Schindler- og Zenatti-dommen og i dommen i sagen Läärä m.fl. har anerkendt,
at restriktioner for spillevirksomhed kan være begrundet i tvingende almene hensyn, såsom beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse
af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed, skal de
restriktioner, der baseres på sådanne hensyn og på hensynet til at forebygge forstyrrelser af samfundsordenen, være egnede
til at sikre virkeliggørelsen af disse formål, i den forstand at restriktionerne på en sammenhængende og systematisk måde
skal medvirke til at begrænse væddemålsvirksomhed.
I den forbindelse har den forelæggende ret med henvisning til lov nr. 388/00’s forarbejder anført, at den italienske stat
på det nationale plan forfølger en politik, hvorefter spille- og væddemålsvirksomhed udvides kraftigt med henblik på at opnå
indtægter til staten, og at den tillige beskytter koncessionsindehaverne under CONI.
I det omfang myndighederne i en medlemsstat ansporer og opmuntrer forbrugerne til at deltage i lotterier, hasard- eller væddemålsspil
med henblik på, at de offentlige finanser kan drage fordel heraf på det økonomiske plan, kan myndighederne i den pågældende
stat imidlertid ikke påberåbe sig, at hensynet til den offentlige orden gør det nødvendigt at reducere spillemulighederne,
som begrundelse for foranstaltninger som dem, der er omhandlet i hovedsagen.
De restriktioner, der gælder i medfør af den italienske lovgivning på udbudsområdet, skal dernæst anvendes uden forskel i
den forstand, at de på samme måde og ud fra ens kriterier skal finde anvendelse på erhvervsdrivende, der er etableret i Italien,
og erhvervsdrivende fra andre medlemsstater.
Det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til, om betingelserne for at deltage i udbud af koncessioner på udøvelse
af væddemålsvirksomhed vedrørende sportsbegivenheder er fastsat på en sådan måde, at de i praksis lettere kan opfyldes af
italienske erhvervsdrivende end af udenlandske erhvervsdrivende. Såfremt dette er tilfældet, overholder betingelserne ikke
kriteriet om, at der ikke må udøves forskelsbehandling.
Endelig må de restriktioner, der gælder i medfør af den italienske lovgivning, ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for
at opnå det formål, der forfølges. I så henseende skal den forelæggende ret i lyset af Domstolens praksis (jf. dom af 29.2.1996,
sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, præmis 34-39, og af 25.7.2002, sag C-459/99, MRAX, Sml. I, s. 6591,
præmis 89-91) sikre sig, at den straf, der pålægges den, der indgår væddemål via Internettet fra sin bopæl i Italien med en
bookmaker, der er etableret i en anden medlemsstat, ikke er en uforholdsmæssig sanktion, navnlig i betragtning af den tilskyndelse,
der gives til at deltage i væddemål, når deltagelsen har forbindelse med de spil, der afholdes af godkendte nationale organer.
Desuden skal den forelæggende ret tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den omstændighed, at mellemmænd – der medvirker
ved udvekslingen af tjenesteydelser, som leveres af en bookmaker, der er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelserne
præsteres, idet de i deres lokaler stiller Internetforbindelsen med bookmakeren til rådighed for dem, der vædder – pålægges
restriktioner, hvortil der er knyttet bestemmelser om straf på op til ét års fængsel, udgør en restriktion, der går ud over,
hvad der er nødvendigt for at bekæmpe bedrageri, navnlig når tjenesteyderen i etableringsstaten er undergivet regler om kontrol
og sanktioner, når mellemmændenes agenturer er lovligt stiftet, og når disse mellemmænd, før lovændringerne i medfør af lov
nr. 388/00, var af den opfattelse, at de var berettiget til at formidle væddemål vedrørende udenlandske sportsbegivenheder.
For så vidt angår den italienske lovgivnings forholdsmæssighed i forhold til etableringsfriheden synes udelukkelsen af kapitalselskaber,
der er noteret på de andre medlemsstaters officielle børser, fra at opnå koncession til at administrere sportsvæddemål, at
kunne betragtes som en foranstaltning, der går ud over, hvad der er nødvendigt for at bekæmpe bedrageri, navnlig når der findes
andre midler, hvormed sådanne selskabers regnskaber og virksomhed kan kontrolleres, også selv om det formål, der forfølges
af medlemsstatens myndigheder, er at undgå risikoen for, at indehaverne af koncession på spillevirksomhed bliver inddraget
i kriminalitet eller bedrageri.
Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning under hensyn til den måde, hvorpå den konkret gennemføres,
virkelig har de formål, der kunne begrunde den, og om de restriktioner, som den pålægger, ikke virker uforholdsmæssige i forhold
til disse formål.
Henset til samtlige disse bemærkninger må det forelagte spørgsmål besvares således, at en national lovgivning, der – under
trussel om straf – indeholder et forbud mod udøvelse af virksomhed med indsamling, modtagelse, registrering og videresendelse
af tilbud om væddemål, navnlig vedrørende sportsbegivenheder, uden en koncession eller tilladelse, der er udstedt af den pågældende
medlemsstat, udgør en restriktion for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser i medfør af artikel
43 EF, henholdsvis artikel 49 EF. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning under hensyn til
den måde, hvorpå den konkret gennemføres, virkelig har de formål, der kunne begrunde den, og om de restriktioner, som den
pålægger, ikke virker uforholdsmæssige i forhold til disse formål.
Sagens omkostninger
De udgifter, der er afholdt af den italienske, den belgiske, den græske, den spanske, den franske, den luxembourgske, den
portugisiske, den finske og den svenske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes.
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Tribunale di Ascoli Piceno ved kendelse af 30. marts 2001, for ret:
En national lovgivning, der – under trussel om straf – indeholder et forbud mod udøvelse af virksomhed med indsamling, modtagelse,
registrering og videresendelse af tilbud om væddemål, navnlig vedrørende sportsbegivenheder, uden en koncession eller tilladelse,
der er udstedt af den pågældende medlemsstat, udgør en restriktion for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser
i medfør af artikel 43 EF, henholdsvis artikel 49 EF. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning
under hensyn til den måde, hvorpå den konkret gennemføres, virkelig har de formål, der kunne begrunde den, og om de restriktioner,
som den pålægger, ikke virker uforholdsmæssige i forhold til disse formål.
Skouris
Jann
Timmermans
Cunha Rodrigues
Edward
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 6. november 2003.
R. Grass
V. Skouris
Justitssekretær
Præsident
–
Processprog: italiensk.