CELEX: 61993TJ0472
Recours en annulation
Règlement
Alignement du prix du sucre en Espagne sur le prix commun
Absence de compensation pour les producteurs d'isoglucose
Recevabilité
Recours en indemnité
Acte normatif impliquant des choix de politique économique

Motifs de l'arrêt
Les faits à l' origine du litige
1 L' organisation commune des marchés dans le secteur du sucre est régie par le règlement de base (CEE) n  1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981 (JO L 177, p. 4, ci-après "règlement n  1785/81"), ultérieurement modifié à plusieurs reprises.
2 L' acte relatif aux conditions d' adhésion du royaume d' Espagne et de la République portugaise, annexé au traité relatif à l' adhésion du royaume d' Espagne et de la République portugaise à la Communauté économique européenne, signé le 12 juin 1985 (JO L 302, p. 9, ci-après "acte d' adhésion"), prévoit dans son article 70, paragraphe 3, sous a), applicable au sucre et à l' isoglucose en vertu de son article 108, que, si le prix d' un produit agricole est, en Espagne à la date d' adhésion, supérieur au prix commun, le prix plus élevé en vigueur en Espagne restera gelé à son niveau, le rapprochement des prix devant résulter de l' évolution des prix communs au cours des sept années suivant l' adhésion. Selon l' article 70, paragraphe 3, sous b), de l' acte d' adhésion, si, à la fin de la quatrième année suivant l' adhésion, le prix en Espagne d' un produit agricole est sensiblement plus élevé que le prix commun, le Conseil doit procéder à une analyse de l' évolution du rapprochement des prix, sur la base d' un avis de la Commission, accompagné, le cas échéant, de propositions adéquates.
3 L' alignement des prix visé par l' acte d' adhésion ne s' étant pas produit, le Conseil a, en conséquence, procédé à un examen des prix après les cinq premières années et a arrêté le règlement (CEE) n  1716/91, du 13 juin 1991, concernant le rapprochement des prix du sucre et de la betterave à sucre applicables en Espagne des prix communs (JO L 162, p. 18, ci-après "règlement n  1716/91").
4 Le Conseil a décidé, d' une part, de prolonger la période de rapprochement des prix jusqu' au 1er juillet 1995 et, d' autre part, d' introduire un rapprochement en deux étapes. Ainsi, l' article 2 du règlement n  1716/91 prévoit:
"La période de rapprochement des prix en Espagne est prolongée jusqu' au 1er juillet 1995 inclus. Le rapprochement visé à l' article 1er est effectué en deux étapes, la première étape comprenant les campagnes de commercialisation 1991/1992 et 1992/1993 et la deuxième étape comprenant les campagnes de commercialisation 1993/1994, 1994/1995 et 1995/1996."
5 En vertu du règlement (CEE) n  1718/91 du Conseil, du 13 juin 1991, fixant, pour la campagne de commercialisation 1991/1992, les prix d' intervention dérivés du sucre blanc, le prix d' intervention du sucre brut, les prix minimaux de la betterave A et de la betterave B, les prix de seuil, le montant du remboursement pour la péréquation des frais de stockage ainsi que les prix applicables en Espagne et au Portugal (JO L 162, p. 23), le prix d' intervention du sucre en Espagne a été baissé pour la campagne 1991/1992. Le règlement (CEE) n  1749/92 du Conseil, du 30 juin 1992, fixant, pour la campagne de commercialisation 1992/1993, les prix d' intervention dérivés du sucre blanc, le prix d' intervention du sucre brut, les prix minimaux de la betterave A et de la betterave B, les prix de seuil, le montant du remboursement pour la péréquation des frais de stockage ainsi que les prix applicables en Espagne et au Portugal (JO L 180, p. 14, ci-après "règlement n 1749/92"), a fait de même pour la campagne 1992/1993. L' abaissement était respectivement de 0,41 et de 1,72 écus par 100 kilogrammes de sucre blanc.
6 Le règlement (CEE) n  3814/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, modifiant le règlement (CEE) n  1785/81 et portant application en Espagne des prix dans le secteur du sucre prévus par ce règlement (JO L 387, p. 7, ci-après "règlement attaqué"), prévoit un alignement complet des prix dès le 1er janvier 1993 en vue de la réalisation du marché intérieur. Le prix d' intervention du sucre en Espagne a ainsi été réduit de 5,16 écus par 100 kilogrammes de sucre blanc, le nouveau prix remplaçant le prix plus élevé fixé dans le cadre des mesures transitoires prises en application de l' acte d' adhésion, à savoir, entre autres, le règlement n  1716/91, lequel a été en conséquence abrogé par le règlement attaqué.
7 Le règlement attaqué prévoit, dans son article 2, des aides transitoires et dégressives aux producteurs de betteraves et aux producteurs de canne à sucre en Espagne. Pour les producteurs de sucre, le règlement attaqué octroie une aide égale à 5,16 écus par 100 kilogrammes de sucre exprimés en sucre blanc aux produits relevant des quotas et se trouvant en stock, exception faite du stock minimal, à minuit le 31 décembre 1992, auprès des ayants droit au remboursement des frais de stockage en vertu de l' article 8 du règlement n  1785/81.
8 De plus, dans son article 1er, paragraphe 2, sous b), le règlement attaqué fixe, pour la période du 1er janvier 1993 au 30 juin 1993, en le réduisant, le nouveau prix minimal de la betterave qui est payé par les producteurs de sucre pour lesquels la betterave est une matière première.
9 Enfin, le règlement attaqué autorise, dans son article 3, l' Espagne à octroyer une aide d' adaptation, dans le cadre de plans de restructuration visant à rationaliser l' industrie du sucre en Espagne, aux entreprises productrices de sucre pendant les campagnes de commercialisation 1993/1994 à 1995/1996.
10 Les requérantes sont les seuls producteurs d' isoglucose en Espagne. Lors de l' instauration, à l' occasion de l' adhésion de l' Espagne, d' un régime de quotas en ce qui concerne la production d' isoglucose, les quotas pour les entreprises productrices d' isoglucose en Espagne (75 000 tonnes dans le cadre des quotas A et 8 000 tonnes dans le cadre des quotas B) ont été attribués aux requérantes. Les requérantes n' ont pas reçu d' aides communautaires lors de l' entrée en vigueur du règlement attaqué.
La procédure
11 C' est dans ces circonstances que les requérantes ont, le 23 mars 1993, introduit leur recours devant la Cour de justice.
12 Par ordonnance du président de la Cour du 13 septembre 1993, la Commission a été admise à intervenir dans l' affaire à l' appui des conclusions du Conseil.
13 Étant donné que, conformément à la décision 93/350/Euratom, CECA, CEE du Conseil, du 8 juin 1993, modifiant la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom instituant le Tribunal de première instance des Communautés européennes (JO L 144, p. 21), le recours relève, depuis le 1er août 1993, de la compétence de ce dernier, la Cour a renvoyé l' affaire devant le Tribunal par ordonnance du 27 septembre 1993.
14 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d' ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d' instruction préalables.
15 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l' audience du 8 juillet 1994.
Les conclusions des parties
16 Les requérantes concluent à ce qu' il plaise au Tribunal:
i) annuler le règlement attaqué;
ii) condamner le Conseil à réparer le préjudice subi par les requérantes du fait de ce règlement et évaluer le dommage à 3 540 650 écus pour Campo Ebro Industrial, SA, à 1 313 415 écus pour Levantina Agrícola Industrial, SA, et à 1 865 029 écus pour Cerestar Ibérica, SA, ou à tout autre montant que le Tribunal jugera approprié, majoré d' intérêts au taux de 8 % l' an à compter de la date du dépôt de la requête jusqu' à la date du paiement; et/ou
iii) condamner le Conseil à toute autre réparation que le Tribunal jugera appropriée en droit ou en équité;
iv) condamner le Conseil aux dépens.
17 Le Conseil conclut à ce qu' il plaise au Tribunal:
i) rejeter la demande en annulation présentée par les requérantes comme irrecevable, subsidiairement la rejeter comme non fondée;
ii) rejeter la demande en indemnité présentée par les requérantes comme non fondée;
et dans les deux cas:
iii) condamner les requérantes aux dépens de l' instance.
18 La Commission conclut à ce qu' il plaise au Tribunal:
i) rejeter la demande en annulation comme irrecevable ou, subsidiairement, comme non fondée;
ii) rejeter la demande en indemnité comme non fondée;
iii) condamner les requérantes aux dépens.
Sur la recevabilité de la demande en annulation
Arguments des parties
19 Le Conseil, sans pour autant soulever formellement une exception d' irrecevabilité au sens de l' article 114 du règlement de procédure, estime que la demande en annulation est irrecevable, le règlement attaqué ne constituant pas une décision qui, bien que prise sous l' apparence d' un règlement, concernerait les requérantes directement et individuellement.
20 Le Conseil souligne, d' abord, que le règlement attaqué est un acte de portée générale et que les requérantes ne sont atteintes qu' en leur qualité objective d' opérateurs économiques qui exercent une activité dans le secteur concerné.
21 Ensuite, le Conseil fait valoir que l' existence d' un régime de quotas dans le secteur de l' isoglucose ne suffit pas à démontrer que les requérantes sont atteintes "dans leur position juridique en raison d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et les individualise d' une manière analogue à celle d' un destinataire", ainsi que l' exige la jurisprudence de la Cour (voir, en particulier, l' arrêt du 24 février 1987, Deutz et Geldermann/Conseil, 26/86, Rec. p. 941, et les ordonnances du 24 mai 1993, Arnaud e.a./Conseil, C-131/92, Rec. p. I-2573, et du 21 juin 1993, Comafrica e.a./Conseil et Commission, C-282/93, non publiée au Recueil). Le Conseil rappelle qu' il ressort également de cette jurisprudence que "la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l' identité des sujets de droit auxquels s' applique une mesure n' implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, tant qu' il est constant que cette application s' effectue en vertu d' une situation objective de droit ou de fait définie par l' acte en cause".
22 De plus, le Conseil relève que les requérantes ont reconnu, dans leur mémoire en réplique, que tant les producteurs de sucre espagnols qu' elles-mêmes subiront tous de la même façon, du fait de l' adoption du règlement attaqué, une baisse de leur marge bénéficiaire dans leurs ventes. Ainsi, les requérantes ne seraient pas plus concernées "individuellement" par le règlement attaqué que les producteurs de sucre espagnols.
23 Le Conseil en conclut que, conformément à la jurisprudence de la Cour (voir les arrêts du 6 octobre 1982, Alusuisse/Conseil et Commission, 307/81, Rec. p. 3463, et du 24 novembre 1992, Buckl e.a./Commission, C-15/91 et C-108/91, Rec. p. I-6061), la demande en annulation doit être rejetée comme irrecevable, les requérantes n' étant pas individuellement concernées.
24 Les requérantes font valoir que les conditions de l' article 173, deuxième alinéa, du traité CEE sont remplies. Tout d' abord, le règlement attaqué serait directement applicable, ne laissant aux États membres aucune latitude dans le choix des modalités d' application. Ensuite, il les concernerait individuellement, conformément aux critères dégagés à cet égard par la Cour dans ses arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, Rec. p. 197), et du 17 janvier 1985, Piraïki-Patraïki e.a./Commission (11/82, Rec. p. 207).
25 A l' appui de cette thèse, les requérantes soulignent, d' une part, qu' elles sont les seuls producteurs d' isoglucose en Espagne, suite à l' instauration du régime des quotas lors de l' adhésion de l' Espagne, et qu' elles le resteront dans un avenir prévisible et, d' autre part, qu' elles sont les seuls producteurs placés dans une situation particulièrement désavantageuse sur le plan de la concurrence à cause de la baisse du prix d' intervention du sucre. Les requérantes ajoutent, à cet égard, que, étant donné le rapport concurrentiel très étroit existant entre le prix d' intervention du sucre et le prix de vente de l' isoglucose, tel qu' il a été reconnu par le Conseil (voir, en particulier, les deuxième et troisième considérants du règlement n  1785/81 et l' arrêt de la Cour du 25 octobre 1978, Royal Scholten-Honig e.a, 103/77 et 145/77, Rec. p. 2037), elles ont été empêchées d' augmenter leurs prix de vente afin de tenir compte de la dépréciation du taux vert de la peseta, suite à la réduction du prix d' intervention du sucre. A la différence des producteurs de sucre, elles n' auraient reçu aucune compensation pour la baisse de leur marge bénéficiaire résultant du règlement attaqué.
26 Par ailleurs, le Conseil aurait été en mesure de savoir que, en adoptant le règlement attaqué sans prévoir de mesures transitoires en faveur des producteurs d' isoglucose, ce règlement n' affecterait que les intérêts des requérantes (voir l' arrêt Piraïki-Patraïki e.a./Commission, précité).
27 Enfin, les requérantes ont ajouté, dans leur mémoire en réplique, que la Cour, dans l' arrêt Alusuisse/Conseil et Commission, précité, en rejetant le recours comme irrecevable, a mis l' accent sur le fait que la requérante dans cette affaire étaient habilitée à attaquer devant les juridictions nationales les actes individuels pris par les autorités nationales pour l' application des règlements communautaires en cause. Or, les requérantes font observer que, en l' espèce, cette possibilité ne leur est pas ouverte.
28 La Commission, partie intervenante, se rallie, pour l' essentiel, à l' argumentation développée par le Conseil et ajoute que la situation des requérantes est analogue à celle de la requérante dans l' affaire AEFMA/Commission (ordonnance de la Cour du 12 juillet 1993, C-107/93, Rec. p. I-3999), dans laquelle la Cour a rejeté le recours comme irrecevable.
Appréciation du Tribunal
29 Il convient de rappeler que l' article 173, quatrième alinéa, du traité CE, lequel reprend les dispositions de l' article 173, deuxième alinéa, du traité CEE, permet aux personnes physiques ou morales d' attaquer les décisions dont elles sont les destinataires ou celles qui, bien que prises sous l' apparence d' un règlement ou d' une décision adressée à une autre personne, les concernent directement et individuellement. Toutefois, il résulte d' une jurisprudence constante qu' un recours en annulation formé par un particulier n' est pas recevable dans la mesure où il est dirigé contre un règlement de portée générale, au sens de l' article 189, deuxième alinéa, du traité, le critère de distinction entre le règlement et la décision devant être recherché, selon une jurisprudence établie, dans la portée générale ou non de l' acte en question (voir l' arrêt Alusuisse/Conseil et Commission, précité). Il y a donc lieu, en l' espèce, d' analyser la nature du règlement attaqué et, en particulier, les effets juridiques qu' il vise à produire ou produit effectivement.
30 Il ressort du règlement attaqué qu' il vise à modifier le règlement n  1785/81, règlement de base dans le secteur du sucre, et porte sur l' application en Espagne, dans ce secteur, des prix prévus par ledit règlement. Il prévoit un alignement des prix du sucre applicables en Espagne sur les prix communs, à savoir une réduction du prix d' intervention du sucre et du prix minimal de la betterave en Espagne. Pour faciliter l' alignement des prix, le règlement attaqué octroie, d' une part, des aides aux producteurs de betteraves et de canne à sucre et, d' autre part, une aide aux producteurs de sucre pour le sucre se trouvant en stock au 31 décembre 1992.
31 De telles dispositions se présentent comme des mesures de portée générale, au sens de l' article 189 du traité, qui s' appliquent à des situations déterminées objectivement et comportent des effets juridiques à l' égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite, à savoir les producteurs dans le secteur du sucre. Il convient de souligner que les producteurs d' isoglucose ne sont pas mentionnés dans lesdites dispositions.
32 Il convient, ensuite, de rappeler qu' il découle d' une jurisprudence bien établie que la portée générale et, partant, la nature réglementaire d' un acte n' est pas mise en cause par la possibilité de déterminer le nombre ou même l' identité des sujets de droit auxquels il s' applique à un moment donné, tant qu' il est constant que cette application s' effectue en vertu d' une situation objective de droit ou de fait définie par l' acte, en relation avec la finalité de ce dernier (voir, par exemple, l' arrêt Alusuisse/Conseil et Commission, précité, et l' ordonnance de la Cour du 12 juillet 1993, Gibraltar et Gibraltar Development/Conseil, C-128/91, Rec. p. I-3971, point 15).
33 Même si, en l' espèce, les requérantes sont actuellement, suite à l' instauration d' un régime de quotas, les seuls producteurs d' isoglucose en Espagne et, à supposer
qu' elles soient affectées par le règlement attaqué, pour autant qu' il s' applique à des situations futures, les requérantes ne seraient, en tout état de cause, affectées qu' en leur qualité objective de producteurs d' isoglucose, au même titre que tout autre opérateur économique dans le secteur du sucre se trouvant, actuellement ou potentiellement, dans une situation identique.
34 Quant à l' argument des requérantes, selon lequel elles sont les seuls opérateurs se trouvant dans une situation particulièrement désavantageuse sur le plan de la concurrence, puisqu' elles n' ont pas, contrairement aux producteurs de sucre espagnols, reçu de compensation à la suite de la réduction du prix d' intervention du sucre, il convient d' examiner si une telle situation peut être considérée comme constitutive de circonstances spécifiques au sens de l' arrêt de la Cour du 10 décembre 1969, Eridania e.a./Commission (10/68 et 18/68, Rec. p. 459).
35 Ainsi qu' il ressort de l' appréciation du Tribunal quant au fond de l' affaire en ce qui concerne la demande en indemnité (voir, ci-après, points 82 à 91), le choix de politique économique fait par le législateur communautaire a été basé sur des circonstances de fait particulières aux opérateurs économiques directement visés par le règlement attaqué. Le seul fait que les requérantes se trouveraient dans une situation concurrentielle prétendument désavantageuse ne peut, dès lors, constituer de circonstances spécifiques, de sorte qu' elles seraient individuellement concernées par le règlement attaqué, alors qu' elles se trouvent dans une situation de fait différente des situations déterminées objectivement par ce règlement.
36 En outre, il convient de relever que, à supposer même que les requérantes aient été visées par le règlement attaqué, il ressort de la jurisprudence que la circonstance qu' une disposition d' un acte puisse avoir des effets concrets différents pour les divers sujets de droit auxquels elle s' applique ne contredit pas son caractère réglementaire, dès lors que cette situation est objectivement déterminée (voir les arrêts de la Cour du 11 juillet 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conseil, 6/68, Rec. p. 595, et du 5 mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conseil et Commission, 101/76, Rec. p. 797). Cette jurisprudence est d' autant plus pertinente en l' espèce que le règlement attaqué n' est pas applicable aux requérantes. La question de savoir s' il aurait dû l' être relève d' ailleurs, conformément au système de voies de recours institué par le droit communautaire, d' un examen d' une éventuelle responsabilité non contractuelle de la Communauté.
37 Il découle de ces considérations qu' il y a lieu de rejeter la demande en annulation comme irrecevable.
Sur la demande en indemnité
Sur le fondement de la responsabilité
Arguments des parties
38 Les requérantes soutiennent que le Conseil, en adoptant le règlement attaqué, a commis une illégalité susceptible d' engager la responsabilité de la Communauté.
39 Elles estiment, tout d' abord, en se référant aux conclusions de l' avocat général M. VerLoren van Themaat sous l' arrêt de la Cour du 5 mars 1986, Tezi/Commission (59/84, Rec. p. 887, 889), que les conditions dégagées par la Cour en matière de responsabilité pour des actes normatifs ne sont pas applicables, le règlement attaqué constituant en réalité, à leur égard, une décision qui les concerne directement et individuellement. Le simple fait qu' il y ait eu violation des principes du droit communautaire engagerait la responsabilité de la Communauté quant au préjudice qui en découle, sans qu' il soit nécessaire d' examiner la gravité de l' infraction.
40 Le Conseil estime, pour sa part, que le règlement attaqué constitue une mesure normative, le règlement attaqué étant applicable à tous les opérateurs économiques présentant un lien économique avec le secteur du sucre en Espagne. Il s' agirait d' un choix de politique économique fait dans un contexte normatif, caractérisé par l' exercice d' un large pouvoir d' appréciation, indispensable à la mise en oeuvre de la politique agricole commune.
Appréciation du Tribunal
41 Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que, étant donné le cadre dans lequel le règlement attaqué a été adopté, à savoir l' organisation commune des marchés agricoles, il s' agit d' un acte normatif de portée générale qui implique un choix de politique économique. En outre, le Tribunal a déjà jugé, ci-dessus, que les requérantes ne sont, dès lors, pas directement et individuellement concernées par le règlement attaqué.
42 L' article 215, deuxième alinéa, du traité dispose que, en matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions dans l' exercice de leurs fonctions. S' agissant d' actes normatifs qui impliquent des choix de politique économique, la responsabilité de la Communauté ne saurait être engagée qu' en présence d' une violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers (voir les arrêts de la Cour du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt/Conseil, 5/71, Rec. p. 975, et du 19 mai 1992, Mulder e.a./Conseil et Commission, C-104/89 et C-37/90, Rec. p. I-3061).
43 Selon une jurisprudence constante, une violation suffisamment caractérisée implique, dans un contexte normatif comme celui de l' espèce, caractérisé par l' exercice d' un large pouvoir discrétionnaire, indispensable à la mise en oeuvre de la politique agricole commune, que la responsabilité de la Communauté ne puisse être engagée que si l' institution concernée a méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s' imposent à l' exercice de ses pouvoirs (voir les arrêts de la Cour du 25 mai 1978, HNL e.a./Conseil et Commission, 83/76 et 94/76, 4/77, 15/77 et 40/77, Rec. p. 1209, et Mulder e.a./Conseil et Commission, précité).
44 Il y a donc lieu de rechercher si, en l' espèce, une telle violation a été commise. Il convient, à cet égard, d' examiner les moyens avancés par les requérantes tirés d' une violation, respectivement, du principe de protection de la confiance légitime et du principe de non-discrimination.
Quant à la prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime
Arguments des parties
45 Les requérantes soutiennent, en se référant à l' arrêt de la Cour du 14 mai 1975, CNTA/Commission (74/74, Rec. p. 533), que le Conseil a violé le principe de protection de la confiance légitime en adoptant le règlement attaqué sans avertissement et sans prévoir de mesures transitoires à leur profit.
46 A l' appui de cette thèse, les requérantes avancent que le rapprochement des prix d' intervention du sucre aurait dû résulter de la mise en place des prix communs en Espagne au cours des sept années suivant l' adhésion. Cependant, la période de rapprochement a été prolongée, en deux étapes, jusqu' à la campagne de commercialisation 1995/1996, par le règlement n  1716/91, les prix communs n' ayant pas évolué comme prévu.
47 D' après les requérantes, leurs attentes légitimes concernant la fixation des niveaux de rapprochement pour la période restante de la première étape, c' est-à-dire du 1er janvier 1993 au 1er juillet 1993, sont incontestables. Bien que le règlement n  1716/91 n' ait arrêté aucune disposition précise quant à l' alignement des prix au cours de la seconde étape de rapprochement, il aurait étendu la période d' alignement des prix jusqu' à la campagne de commercialisation 1995/1996, ce qui aurait impliqué une introduction graduelle des modifications de prix tout au long de cette période.
48 Les requérantes font observer que le règlement n 1716/91, fondé sur une analyse du marché du sucre, conformément à l' article 70, paragraphe 3, sous b), de l' acte d' adhésion, a été adopté au moment où la nécessité d' établir le marché intérieur existait déjà. Or, le règlement attaqué, qui a été adopté en vue de la réalisation dudit marché, aurait constitué une surprise totale pour elles.
49 Le Conseil rappelle, tout d' abord, que les requérantes ont reconnu dans leur mémoire en réplique qu' elles n' ont pas baissé leurs prix de vente en pesetas au 1er janvier 1993, parce que la baisse du prix d' intervention du sucre en écus aurait entièrement été absorbée par la dépréciation du taux vert de la peseta. Comme les requérantes gèrent leur entreprise en monnaie nationale et comme leur confiance légitime alléguée réside, selon le Conseil, dans le fait qu' elles ont supposé, sur la base du règlement n 1716/91, que les prix du sucre (en pesetas) resteraient plus élevés en Espagne jusqu' à la campagne de commercialisation 1995/1996, il n' y aurait pas eu, en l' espèce, de confiance légitime qui ait pu être trompée.
50 A supposer même que tel n' ait pas été le cas, le Conseil rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, tout opérateur prudent et bien avisé doit s' attendre à des modifications de la réglementation pertinente qui s' imposent afin de tenir compte de l' évolution du marché (voir les arrêts du 1er février 1978, Luehrs, 78/77, Rec. p. 169, et du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, C-350/88, Rec. p. I-395) et que les opérateurs économiques ne peuvent invoquer de confiance légitime, digne de protection, dans le maintien d' un avantage économique qui leur a été accordé dans le cadre d' une organisation commune de marché et cela certainement pas lorsque la justification économique de cette mesure a entre-temps disparu. A cet égard, le Conseil affirme que la date du 1er juillet 1995, qui marque la fin de la prolongation de la période de rapprochement prévue par le règlement n 1716/91, n' aurait pas été de nature à engendrer une confiance légitime, cette prolongation ayant puisé sa justification dans la situation économique dans laquelle se trouvaient les producteurs de betteraves et les producteurs de sucre espagnols, situation qui, entre-temps, aurait changé de sorte à permettre un alignement anticipé des prix au 1er janvier 1993.
51 La Commission soutient les arguments du Conseil et ajoute que les dispositions en cause du règlement attaqué étaient identiques aux dispositions correspondantes de la proposition que la Commission avait adressée au Conseil le 11 novembre 1992 et qui a été analysée dans la presse espagnole dès juillet 1992.
Appréciation du Tribunal
52 Il ressort de la jurisprudence de la Cour qu' il y a violation du principe de protection de la confiance légitime lorsqu' une institution communautaire, en l' absence d' un intérêt public péremptoire en sens contraire, abolit avec effet immédiat et sans avertissement un avantage spécifique digne de protection pour les entreprises concernées sans adopter des mesures transitoires appropriées (voir l' arrêt CNTA/Commission, précité). Or, comme il ressort également de la jurisprudence, le champ d' application du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être étendu jusqu' à empêcher, de façon générale, une réglementation nouvelle de s' appliquer aux effets futurs de situations nées sous l' empire de la réglementation antérieure, et cela notamment dans un domaine comme celui des organisations communes de marchés dont l' objet comporte précisément une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (voir l' arrêt de la Cour du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil, 203/86, Rec. p. 4563).
53 Il appartient ainsi au Tribunal de vérifier si la réglementation antérieure au règlement attaqué a engendré, pour les opérateurs économiques dans le secteur concerné, une confiance légitime.
54 A cet égard, il convient de constater, en premier lieu, qu' il ressort de l' article 70, paragraphe 3, sous a), de l' acte d' adhésion qu' une période transitoire de sept années suivant l' adhésion a été prévue pour le rapprochement entre les prix du sucre applicables en Espagne et les prix communs, les prix communs étant applicables, sans préjudice des dispositions du paragraphe 3, sous b), au moment du septième rapprochement. La période transitoire devait se terminer, selon le troisième considérant du règlement n  1716/91, lors de la campagne de commercialisation 1992/1993.
55 Le Tribunal constate, en second lieu, qu' il découle de l' article 70, paragraphe 3, sous b), de l' acte d' adhésion que, si les prix du sucre en Espagne étaient sensiblement plus élevés que les prix communs, le Conseil devait procéder, à la fin de la quatrième année suivant l' adhésion, à une analyse de l' évolution du rapprochement des prix, sur la base d' un avis de la Commission, accompagné, le cas échéant, de dispositions adéquates. Le Conseil pouvait notamment prolonger la période de rapprochement des prix ainsi qu' arrêter d' autres méthodes de rapprochement accéléré des prix.
56 Il s' ensuit que le Conseil était habilité, après les quatre premières campagnes de commercialisation, à adopter une méthode de rapprochement différente et, au moins à partir du septième rapprochement suivant l' adhésion, à procéder à un alignement complet des prix du sucre par voie de règlement. Dès lors, les requérantes n' ont pu, en vertu de l' acte d' adhésion, légitimement s' attendre à ce qu' une période transitoire de rapprochement reste garantie au-delà du début de la campagne de commercialisation 1992/1993.
57 Il convient, ensuite, d' apprécier si l' adoption du règlement n  1716/91 a pu engendrer une confiance légitime dans le chef des requérantes.
58 Quant à la première étape de rapprochement, prévue par ce règlement, le Tribunal rappelle, à titre liminaire, que le règlement attaqué a modifié le régime des prix du sucre au cours de la campagne de commercialisation 1992/1993, tel qu' il était fixé par le règlement n  1749/92 dans le cadre des articles 3 et 4 du règlement n  1716/91. Il incombe donc au Tribunal d' examiner si cette modification du régime des prix constitue une abolition, avec effet immédiat et sans avertissement, d' un avantage spécifique digne de protection.
59 A cet égard, il convient de rappeler qu' il ressort des quatrième et cinquième considérants du règlement n  1716/91 que la période de rapprochement des prix est prolongée d' une période couvrant cinq campagnes de commercialisation, jusqu' au 1er juillet 1995, afin, d' une part, de ne pas affecter en particulier les exploitants agricoles par une réduction trop rapide des prix de la betterave et, d' autre part, de tenir compte de la situation extrêmement difficile dans le secteur du sucre en Espagne que l' analyse effectuée à l' époque avait fait apparaître.
60 Il ressort, également, du règlement attaqué que le législateur communautaire, au moment de l' adoption de l' acte attaqué, a estimé (voir le troisième considérant du règlement) qu' un alignement total des prix, à partir du 1er janvier 1993, était possible si l' on compensait à la fois le revenu des producteurs espagnols de betteraves et, le cas échéant, le revenu des producteurs de canne à sucre par l' octroi d' une aide transitoire et dégressive. Le législateur communautaire a, en effet, considéré que la réalisation du marché unique au 1er janvier 1993 rendait souhaitable l' élimination des obstacles aux échanges (voir le premier considérant du règlement).
61 Il convient, en outre, de rappeler que, selon une jurisprudence établie, les institutions communautaires disposent d' un large pouvoir d' appréciation en matière de politique agricole commune et que les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d' une situation existante qui peut être modifiée par des décisions prises par ces institutions dans le cadre de leur pouvoir d' appréciation (voir l' arrêt Delacre e.a./Commission, précité).
62 Sur la base de ces constatations, le Tribunal considère que le Conseil n' a pas, par le choix de politique économique qu' il a effectué, dépassé les limites de son pouvoir d' appréciation. En effet, la motivation de l' acte attaqué démontre que l' octroi de l' aide a été basé sur des considérations ne dépassant pas les limites de son pouvoir d' appréciation. La décision de supprimer la période de rapprochement a été, dès lors, un choix de politique économique légitime, s' inscrivant parmi les actes normatifs que la Communauté pouvait prendre dans l' intérêt supérieur de la réalisation du marché intérieur.
63 En outre, bien que le règlement n  1716/91 prolongeant la période de rapprochement ait été adopté après l' entrée en vigueur de l' Acte unique européen, le Tribunal considère que des opérateurs économiques prudents et avisés devaient escompter que la réalisation du marché unique pourrait également avoir comme incidence un alignement anticipé des prix d' intervention du sucre, les écarts de prix existant dans ce secteur ayant abouti à l' instauration d' un régime de montants compensatoires "adhésion" susceptible, contrairement à l' objectif de la réalisation du marché intérieur, de maintenir des obstacles aux échanges entre les États membres.
64 Cela est d' autant plus vrai dans le cas d' espèce, où les propositions que la Commission a présentées au Conseil le 11 novembre 1992 et qui ont conduit à l' adoption du règlement attaqué ont été analysées préalablement dans la presse espagnole au mois de juillet 1992.
65 Le Tribunal constate, dès lors, que les requérantes n' ont pas, en ce qui concerne la première étape de rapprochement, démontré l' existence, dans leur chef, d' une confiance légitime qui a été trompée.
66 Quant à la seconde étape de rapprochement, il suffit de constater qu' il ressort, tant du septième considérant que de l' article 7 du règlement n  1716/91, que les conditions de rapprochement pour cette période n' ont pas été fixées lors de l' adoption dudit règlement. Selon l' article 7, le Conseil devait arrêter, avant le 1er janvier 1993, les conditions de rapprochement pour cette seconde étape. Cette raison permet à elle seule d' exclure que les requérantes aient pu placer une confiance légitime digne de protection dans les conditions dans lesquelles s' effectuerait le rapprochement des prix à partir de la campagne de commercialisation 1993/1994.
67 Il s' ensuit que les requérantes n' ont pas démontré l' existence, dans leur chef, d' une confiance légitime qui a été trompée par le rapprochement total du prix du sucre opéré à partir du 1er janvier 1993.
68 En conséquence, le moyen tiré d' une violation du principe de protection de la confiance légitime doit être rejeté.
Quant à la prétendue violation du principe de non-discrimination
Arguments des parties
69 Les requérantes font valoir que le règlement attaqué a été adopté également en violation du principe de non-discrimination énoncé par l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.
70 En premier lieu, les requérantes avancent que la différence de traitement entre opérateurs économiques n' est pas objectivement justifiée, le règlement attaqué ne contenant aucune motivation de cette différence. En conséquence, il devrait, pour cette seule raison, être annulé pour violation de l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.
71 En deuxième lieu, les requérantes rappellent que la Cour a jugé, dans son arrêt Royal Scholten-Honig e.a., précité, que le sucre et l' isoglucose doivent, en principe, être traités de la même manière. Le règlement attaqué, en revanche, traiterait les deux produits différemment: à la différence des requérantes, les producteurs de sucre pourraient, en effet, bénéficier à la fois d' une aide aux produits en stock au 1er janvier 1993 (article 2, paragraphe 2) et d' une réduction du prix de la betterave, qui constitue l' une de leurs matières premières [article 1er, paragraphe 2, sous b)].
72 A cet égard, les requérantes relèvent, d' une part, que la question du stockage, soulevée par le Conseil, est dénuée de pertinence, étant donné que tant les producteurs de sucre qu' elles-mêmes subissent une perte de marge bénéficiaire sur les ventes effectuées depuis l' entrée en vigueur du règlement attaqué, quelle que soit la proportion des quantités en stock au 1er janvier 1993. D' autre part, les requérantes seraient aussi obligées d' acheter leurs matières premières, à savoir des céréales, à des prix minimaux dans le cadre de l' organisation commune du marché des céréales, laquelle institue un prix d' intervention qui définit le prix plancher sur le marché.
73 Enfin, les requérantes rappellent, en ce qui concerne l' autorisation donnée à l' Espagne d' octroyer, sous certaines conditions, une aide d' adaptation aux entreprises productrices de sucre, qu' elles sont confrontées à des problèmes comparables à ceux de ces dernières, suite à une réduction d' environ 30 % de leur capacité de production lors de l' instauration du régime des quotas.
74 Le Conseil conteste que le règlement attaqué viole le principe de non-discrimination, la situation dans laquelle se trouvaient les producteurs de sucre étant objectivement différente de celle des producteurs d' isoglucose.
75 Le Conseil considère, d' abord, que l' aide versée pour le sucre se trouvant en stock était justifiée par des raisons objectives, puisque les producteurs d' isoglucose, à l' inverse des producteurs de sucre, ne sont pas obligés d' entretenir des stocks, comme conséquence inéluctable du processus de transformation, étant donné que l' isoglucose doit être utilisé tout de suite après sa fabrication. En effet, les producteurs de sucre avaient, pour le sucre en stock au 1er janvier 1993, payé les betteraves de la récolte 1992 au prix minimal plus élevé applicable pendant la campagne de commercialisation 1991/1992 et n' avaient donc pas profité de la diminution du prix des betteraves suite à l' entrée en vigueur du règlement attaqué. Les producteurs d' isoglucose seraient, en revanche, libres d' acheter leurs matières premières sans être obligés de payer un prix minimal fixé par la Communauté.
76 En ce qui concerne, ensuite, l' aide nationale que l' article 3 du règlement attaqué autorise l' Espagne à verser aux producteurs de sucre afin de faciliter les adaptations structurelles, le Conseil affirme que les producteurs d' isoglucose ne rencontrent pas de problèmes structurels comparables. En effet, les producteurs d' isoglucose espagnols disposeraient de méthodes et d' installations plus adaptées et plus modernes que celles utilisées par les producteurs de sucre.
77 Enfin, le Conseil conteste qu' il existe un lien de causalité entre l' entrée en vigueur du règlement attaqué et les pertes que les requérantes prétendent avoir subies. Le Conseil rappelle, d' une part, que les requérantes ont reconnu qu' elles n' ont pas baissé leurs prix de vente en pesetas après l' entrée en vigueur du règlement attaqué et, d' autre part, que les données fournies par les requérantes semblent contredire leur allégation selon laquelle elles auraient augmenté leurs prix de vente si le règlement attaqué n' avait pas été adopté.
78 La Commission relève que le règlement attaqué n' a pas véritablement accordé une aide aux producteurs de sucre, comme le prétendent les requérantes. Outre l' aide versée aux détenteurs de stocks au 31 décembre 1992, l' aide aux producteurs de sucre se limiterait à l' aide nationale autorisée par l' article 3 du règlement attaqué dans le cadre du plan de restructuration. Si une aide avait été accordée aux producteurs d' isoglucose dans ce règlement, ils auraient alors été traités de manière différente par rapport aux producteurs de sucre, dès lors qu' ils n' avaient aucun besoin d' une aide à la restructuration.
Appréciation du Tribunal
79 Le Tribunal rappelle, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence bien établie, la motivation, exigée par l' article 190 du traité, doit être adaptée à la nature de l' acte en cause. Elle doit faire apparaître d' une façon claire et non équivoque le raisonnement de l' autorité communautaire, auteur de l' acte incriminé, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d' exercer son contrôle (voir arrêt de la Cour du 30 septembre 1982, Amylum/Conseil, 108/81, Rec. p. 3107).
80 Le règlement attaqué indique comme motivation, d' une part, "que la réalisation du marché unique au 1er janvier 1993 rend souhaitable l' élimination des obstacles aux échanges", "que, dans le secteur du sucre, des montants compensatoires d' adhésion sont applicables dans les échanges entre l' Espagne et les autres États membres jusqu' à la fin de la campagne 1994/1995" et, d' autre part qu' "un alignement anticipé des prix au 1er janvier 1993 et, par conséquent, l' élimination à cette date de tout montant compensatoire d' adhésion sont possibles si l' on compense le revenu des producteurs espagnols de betteraves par l' octroi d' une aide transitoire et dégressive". Enfin, il ressort des considérations dudit règlement "que la situation du marché de l' Espagne conduit à appliquer dans ce pays les prix prévus par le présent règlement".
81 Cette motivation, pour laconique qu' elle soit, satisfait à l' exigence posée par l' article 190 du traité. En effet, on ne saurait exiger que le règlement attaqué indique pourquoi il ne prévoit pas des mesures transitoires en faveur des producteurs qui pourraient être affectées d' une manière indirecte par le règlement. L' argument des requérantes, selon lequel le règlement attaqué est entaché d' un manque de motivation doit, dès lors, être rejeté.
82 Il convient, ensuite, de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de non-discrimination veut que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu' une différenciation ne soit objectivement justifiée (voir, en dernier lieu, l' arrêt de la Cour du 21 février 1990, Wuidart e.a., C-267/88 à C-285/88, Rec. p. I-435).
83 A cet égard, le Tribunal relève, en premier lieu, que, en ce qui concerne l' existence d' un rapport concurrentiel entre l' isoglucose et le sucre, il ressort des deuxième et troisième considérants du règlement n  1785/81 que "... l' isoglucose est un produit de substitution directe du sucre liquide issu de la transformation de la betterave ou de la canne à sucre; que, dès lors, les marchés du sucre et de l' isoglucose sont d' autant plus étroitement liés; ... et que toute décision communautaire concernant l' un des ces produits a nécessairement des répercussions sur l' autre; ... que ces garanties de prix données au sucre bénéficient de fait également aux sirops de saccharose comme à l' isoglucose dont les prix sont fonction de ceux du sucre".
84 Il convient, en second lieu, de rappeler que la Cour, dans son arrêt Royal Scholten-Honig e.a., précité, dans une affaire relative à l' instauration d' un régime de cotisation à la production d' isoglucose, a considéré, en se référant aux considérants des règlements en cause relatifs à l' existence d' un lien concurrentiel entre les deux produits ° considérants ultérieurement reproduits, en substance, dans ceux du règlement n  1785/81 °, que le sucre et l' isoglucose se trouvaient dans des situations comparables.
85 Le Tribunal considère, néanmoins, qu' on ne saurait exclure qu' il peut exister des circonstances particulières à la production de sucre, susceptibles de justifier, le cas échéant, un traitement différent des producteurs de sucre par rapport aux producteurs d' isoglucose.
86 Il appartient donc au Tribunal d' examiner si une éventuelle différence de traitement existe entre les producteurs de sucre et les producteurs d' isoglucose et, le cas échéant, dans quelle mesure une telle différence de traitement est justifiée.
87 Tout d' abord, en ce qui concerne l' aide que l' Espagne est autorisée à verser aux entreprises productrices de sucre dans le cadre des plans de restructuration visant à rationaliser l' industrie du sucre, le Tribunal relève que les requérantes n' ont fourni aucun élément permettant de réfuter l' argumentation du Conseil. Sur la base des raisons indiquées par celui-ci (voir, ci-dessus, point 76), le Tribunal considère donc que le législateur communautaire, en autorisant cette aide, n' a pas méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s' imposent à l' exercice de ses pouvoirs.
88 Quant à l' aide versée aux producteurs de sucre détenant des stocks au 31 décembre 1992, il convient, ensuite, de rappeler que, comme le Conseil l' a souligné à juste titre, cette aide vise à fournir une compensation aux producteurs de sucre qui avaient, pour les produits détenus en stock à cette date, payé les betteraves de la récolte 1992 au prix minimal plus élevé en vigueur avant l' entrée en vigueur du règlement attaqué.
89 Il ressort du dossier, et il n' a pas été contesté par les requérantes, que les producteurs de sucre sont, comme conséquence inéluctable du processus de transformation en sucre (récolte de betteraves en automne d' une année donnée, transformation subséquente des betteraves en sucre et commercialisation graduelle tout au long de la campagne), obligés, en fait, de maintenir des stocks et que la totalité du sucre qui devait être vendue dans la suite de la campagne de commercialisation 1992/1993 se trouvait en stock le 31 décembre 1992. Or, les requérantes ont reconnu, lors de la procédure écrite, que seule une partie limitée, à savoir environ 7 % (Cambo Ebro Industrial), 2 % (Levantina Agrícola Industrial) et 1 % (Cerestar Ibérica), de leurs produits, qui devait être vendue pendant les derniers six mois de la campagne de commercialisation susmentionnée, se trouvait en stock lors de l' entrée en vigueur du règlement attaqué. En outre, il ressort également du dossier que la production d' isoglucose n' entraîne pas, par sa nature même, nécessairement la constitution de stocks du produit fini, et que, à l' inverse du sucre, l' isoglucose ne se prête pas, par ses caractéristiques, à être stocké pendant une longue période.
90 De plus, il y a lieu de constater que les producteurs d' isoglucose ne sont pas, à la différence des producteurs de sucre, soumis à l' obligation de payer un prix minimal fixé par la Communauté pour leurs matières premières. En effet, l' argumentation développée par les requérantes devant le Tribunal lors de la procédure orale démontre qu' elles ont payé, pour leurs matières premières, un prix déterminé par les conditions du marché, parmi lesquelles le prix d' intervention n' était qu' un élément.
91 Enfin, en ce qui concerne la réduction du prix minimal de la betterave, en vertu de l' article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement attaqué, il y a lieu de rappeler que, même si la production d' isoglucose est soumise, tout comme celle du sucre, à un régime de quotas, les producteurs d' isoglucose ne sont pas, comme il l' a été constaté ci-dessus, soumis à l' obligation d' acheter leurs matières premières à un prix minimal fixé par la Communauté. Les requérantes peuvent, dès lors, le cas échéant, profiter directement des éventuelles améliorations des conditions sur le marché des céréales, alors que les producteurs de sucre n' ont pas la même possibilité en ce qui concerne leurs matières premières.
92 Dans ces circonstances, le Tribunal estime qu' il n' est pas démontré que le Conseil, sans prendre de semblables mesures transitoires en faveur des producteurs d' isoglucose, a méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s' imposent à l' exercice de ses pouvoirs, dès lors que les requérantes se trouvaient dans une situation objectivement différente de celle des producteurs de sucre.
93 Il s' ensuit que le moyen tiré d' une violation du principe de non-discrimination doit également être rejeté.
94 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent qu' aucune violation caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers ne peut être relevée contre le Conseil. Sans qu' il soit nécessaire d' examiner si le dommage allégué dépasse les limites des risques économiques normaux inhérents au secteur concerné, il y a donc lieu de rejeter la demande en indemnité comme non fondée.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
95 Aux termes de l' article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé en leurs conclusions, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, qui a conclu en ce sens.
96 La Commission, qui est intervenue au soutien des conclusions présentées par le Conseil, supportera, conformément à l' article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, ses propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté comme irrecevable, pour autant qu' il tend à l' annulation du règlement (CEE) n  3814/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, modifiant le règlement (CEE) n  1785/81 et portant application en Espagne des prix dans le secteur du sucre prévus par ce règlement.
2) Le recours est rejeté comme non fondé, pour autant qu' il tend à l' allocation de dommages-intérêts.
3) Les requérantes supporteront leurs propres dépens ainsi que, solidairement, les dépens exposés par le Conseil.
4) La Commission supportera ses propres dépens.