CELEX: 61989CJ0300
Οδηγία περί των αποβλήτων της βιομηχανίας του διοξειδίου του τιτανίου
Νομική βάση

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Σεπτεμβρίου 1989, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, την ακύρωση της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ του' Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1989, για τον καθορισμό των τρόπων εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου με προοπτική την εξάλειψη της (
ΕΕ L 201, σ. 56
).
Η οδηγία αυτή την οποία εξέδωσε ομόφωνα το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης ΕΟΚ « καθορίζει (... ) τους τρόπους εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλείται από τα απόβλητα παλαιών βιομηχανικών εγκαταστάσεων, με σκοπό την εξάλειψη της, και αποβλέπει στη βελτίωση των όρων ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου » ( άρθρο 1 ). Προβλέπει δε προς τούτο εναρμονισμένα επίπεδα για την επεξεργασία των διαφόρων ειδών αποβλήτων της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου. Συγκεκριμένα, απαγορεύει πλήρως ορισμένα απόβλητα που προέρχονται από παλαιές εγκαταστάσεις οι οποίες χρησιμοποιούν συγκεκριμένες μεθόδους (άρθρα 3 και 4). Αντιθέτως, για άλλα απόβλητα προερχόμενα από παλαιές εγκαταστάσεις, η οδηγία καθορίζει ανώτατα όρια επιβλαβών ουσιών ( άρθρα 6 και 9 ).
Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η προσβαλλομένη πράξη πηγάζει από πρόταση οδηγίας την οποία υπέβαλε η Επιτροπή στις 18 Απριλίου 1983 και η οποία στηριζόταν στα άρθρα 100 και 235 της Συνθήκης ΕΟΚ. Μετά τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, η Επιτροπή τροποποίησε τη νομική βάση της προτάσεως της, την οποία και στήριξε στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ, που προστέθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη. Όμως, κατά τη σύνοδο του Συμβουλίου της 24ης και της 25ης Νοεμβρίου 1988 διαμορφώθηκε κοινή θέση κατά την έννοια της επιλογής του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης ΕΟΚ ως νομικής βάσεως της εκδοθησομένης οδηγίας. Παρά τις αντιρρήσεις που διατύπωσε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, τη γνώμη του οποίου είχε ζητήσει το Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 130 Ρ, και το οποίο είχε κρίνει κατάλληλη τη νομική βάση που πρότεινε η Επιτροπή, το Συμβούλιο εξέδωσε την εν λόγω οδηγία βάσει του άρθρου 130 Ρ.
Η Επιτροπή θεώρηση ότι η οδηγία 89/428 στερείται έγκυρης νομικής βάσης διότι στηρίζεται στο άρθρο 130 Ρ, ενώ έπρεπε να στηρίζεται στο άρθρο 100 Α, και άσκησε την υπό κρίση προσφυγή ακυρώσεως.
Με Διάταξη της 21ης Φεβρουαρίου 1990, επετράπη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να παρέμβει υπέρ της προσφεύγουσας.
Στην έκθεση ακροατηρίου εκτίθενται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς, η εξέλιξη της διαδικασίας καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται πιο κάτω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή, υποστηριζομένη από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ισχυρίζεται ότι η οδηγία συμβάλλει μεν στην προστασία του περιβάλλοντος, πλην όμως έχει ως « κύριο στόχο » ή « κέντρο βάρους » τη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού στη βιομηχανία του διοξειδίου του τιτανίου. Αποτελεί επομένως μέτρο που αφορά τη δημιουργία και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς κατά την έννοια του άρθρου 100 Α και επομένως έπρεπε να εκδοθεί με βάση την εξουσιοδότηση που παρέχει η διάταξη αυτή.
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι από το ίδιο το γράμμα των άρθρων 100 Α και 130 Ρ φαίνεται ότι η ανάγκη της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της εναρμονίσεως που πρέπει να επιτευχθεί βάσει του άρθρου 100 Α. Επομένως, το άρθρο 100 Α που σκοπεί τη δημιουργία και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς αποτελεί lex specialis σε σχέση με το άρθρο 130 Ρ το οποίο δεν σκοπεί την πραγμάτωση του στόχου αυτού.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το άρθρο 130 Ρ αποτελεί την ορθή νομική βάση της οδηγίας 89/428. Το Συμβούλιο δέχεται μεν ότι η οδηγία σκοπεί επίσης την εναρμόνιση των όρων του ανταγωνισμού στο συγκεκριμένο κλάδο της βιομηχανίας και ως εκ τούτου αποβλέπει στην προώθηση της δημιουργίας και της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, πλην όμως φρονεί ότι το « κέντρο βάρους » της προσβαλλομένης πράξεως συνίσταται στην εξάλειψη της μολύνσεως που προκαλείται από τα απόβλητα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου. Όμως, ο στόχος αυτός συγκαταλέγεται μεταξύ αυτών που προβλέπει το άρθρο 130 Π, οι οποίοι επιδιώκονται με μέτρα τα οποία θεσπίζονται δυνάμει του άρθρου 130 Ρ.
Πρέπει να παρατηρηθεί, προκαταρκτικώς, ότι στο πλαίσιο του συστήματος αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως δεν μπορεί να εξαρτάται μόνο από την πεποίθηση ενός οργάνου ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε στοιχεία αντικειμενικά και δεκτικά ενδίκου ελέγχου ( βλ. απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987,
45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1987, σ. 1493
, σκέψη 11 ). Μεταξύ των στοιχείων αυτών είναι ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως.
Όσον αφορά τον επιδιωκόμενο σκοπό, το άρθρο 1 της οδηγίας 89/428 ορίζει ότι η οδηγία σκοπεί, αφενός, την εναρμόνιση των προγραμμάτων μειώσεως της ρυπάνσεως με προοπτική την εξάλειψη της, που προκαλείται από τα απόβλητα παλαιών εγκαταστάσεων της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου και, αφετέρου, τη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού στον εν λόγω τομέα. Επιδιώκει δηλαδή διπλό σκοπό, την προστασία του περιβάλλοντος και τη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της, η οδηγία 89/428 απαγορεύει την απόρριψη αποβλήτων που προέρχονται από παλαιές βιομηχανικές εγκαταστάσεις του συγκεκριμένο τομέα ή επιβάλλει τη μείωση της, βάσει συγκεκριμένων παραμέτρων, ορίζει δε επίσης προθεσμία για την εφαρμογή των διαφόρων διατάξεων. Επιβάλλοντας δηλαδή υποχρεώσεις όσον αφορά την επεξεργασία των αποβλήτων που προέρχονται από τη διαδικασία παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου, η οδηγία είναι ικανή συγχρόνως να μειώσει τη μόλυνση και να δημιουργήσει περισσότερο ομοιόμορφους όρους παραγωγής και, συνεπώς, ανταγωνισμού, δεδομένου ότι οι εθνικοί κανόνες που διέπουν την επεξεργασία των αποβλήτων, την εναρμόνιση των οποίων σκοπεί η οδηγία, έχουν επιπτώσεις στο κόστος της παραγωγής της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου.
Επομένως, κατά τον σκοπό και το περιεχόμενο της όπως προκύπτουν από την ίδια τη διατύπωση της, η οδηγία αφορά ταυτόχρονα την προστασία του περιβάλλοντος και την εξάλειψη των ανομοιοτήτων στους όρους του ανταγωνισμού.
Το άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης προβλέπει ότι το Συμβούλιο αποφασίζει για τη δράση που θα αναλάβει η Κοινότητα στον τομέα του περιβάλλοντος. Το άρθρο 100 Α, παράγραφος 1, της Συνθήκης αφορά τη θέσπιση από το Συμβούλιο μέτρων για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Κατά το άρθρο 8 Α, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης η αγορά αυτή περιλαμβάνει έναν « χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποία εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων ». Κατά τα άρθρα 2 και 3 της Συνθήκης, η αγορά αυτή προϋποθέτει ανόθευτους όρους ανταγωνισμού.
Για την υλοποίηση των θεμελιωδών ελευθεριών του άρθρου 8 Α, οι διαφορές μεταξύ των εννόμων τάξεων των κρατών μελών επιβάλλουν τη λήψη μέτρων εναρμονίσεως στους τομείς όπου υπάρχει κίνδυνος οι διαφορές αυτές να δημιουργήσουν ή να διατηρήσουν νοθευμένους όρους ανταγωνισμού. Για τον λόγο αυτό, το άρθρο 100 Α παρέχει στην Κοινότητα την εξουσία να θεσπίζει, κατά τη διαδικασία που προβλέπει το ίδιο άρθρο, τα μέτρα για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών.
Επομένως, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού και του περιεχομένου της, η επίδικη οδηγία παρουσιάζει συγχρόνως τον χαρακτήρα δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος κατά την έννοια του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης και μέτρου εναρμονίσεως που έχει ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς κατά την έννοια του άρθρου 100 Α της Συνθήκης.
Όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988,
165/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου ( Συλλογή 1988, σ. 5545, σκέψη 11 )
, καθόσον η αρμοδιότητα ενός θεσμικού οργάνου στηρίζεται σε δύο διατάξεις της Συνθήκης, το όργανο αυτό υποχρεούται να εκδίδει τις αντίστοιχες πράξεις στηριζόμενο στις δύο εν λόγω διατάξεις. Ωστόσο, η νομολογία αυτή δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω.
Συγκεκριμένα, μία από τις επίδικες διατάξεις εξουσιοδοτήσεως, δηλαδή το άρθρο 100 Α, επιβάλλει τη διαδικασία της συνεργασίας, που προβλέπει το άρθρο 149, παράγραφος 2, της Συνθήκης, ενώ η άλλη διάταξη, δηλαδή το άρθρο 130 Ρ, επιβάλλει την ομόφωνη ψήφιση από το Συμβούλιο κατόπιν απλής διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Στην περίπτωση αυτή η σώρευση νομικών βάσεων θα ήταν ικανή να εξουδετερώσει τη διαδικασία της συνεργασίας.
Συναφώ ς πρέπει να σημειωθεί ότι, κατά τη διαδικασία της συνεργασίας, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία οσάκις προτίθεται να δεχθεί τις τροποποιήσεις στην κοινή θέση του στις οποίες προέβη το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και έχει περιλάβει η Επιτροπή στην επανεξετασθείσα πρόταση της, ενώ οφείλει να επιτυγχάνει ομοφωνία όταν αποφαίνεται μετά την απόρριψη της κοινής θέσεως από το Κοινοβούλιο ή οσάκις προτίθεται να τροποποιήσει την επανεξετασθείσα πρόταση της Επιτροπής. Το ουσιώδες αυτό στοιχείο της διαδικασίας συνεργασίας θα κινδύνευε αν, λόγω της ταυτόχρονης αναφοράς στα άρθρα 100 Α και 130 Ρ, το Συμβούλιο όφειλε, εν πάση περιπτώσει, να αποφασίσει ομόφωνα.
Κατ' αυτόν τον τρόπο θα κινδύνευε το ίδιο το αντικείμενο της διαδικασίας συνεργασίας που συνίσταται στην ενίσχυση της συμμετοχής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία της Κοινότητας. Όπως έκρινε το Δικαστήριο με τις αποφάσεις της 29ης Οκτωβρίου 1980,
138/79, Roquettes Frères κατά Συμβουλίου ( Rec. 1980, σ. 3333, σκέψη 33)
139/79, Maizena κατά Συμβουλίου (Rec. 1980, σ. 3393, σκέψη 34)
, η συμμετοχή αυτή αποτελεί την απήχηση, στο επίπεδο της Κοινότητας, μιας θεμελιώδους δημοκρατικής αρχής, της αρχής ότι οι λαοί συμμετέχουν στην άσκηση της εξουσίας μέσω συνελεύσεως των αντιπροσώπων τους.
Συνεπώς, αποκλείεται εν προκειμένω η χρησιμοποίηση της διπλής νομικής βάσεως των άρθρων 100 Α και 130 Ρ και πρέπει να ερευνηθεί ποια από τις δύο διατάξεις αποτελεί την κατάλληλη νομική βάση.
Επ' αυτού πρέπει να σημειωθεί, πρώτον, ότι κατά το άρθρο 130 Π, παράγραφος 2, δεύτερη φράση, της Συνθήκης « οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας ». Η αρχή αυτή συνεπάγεται ότι ένα κοινοτικό μέτρο δεν εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 130 Ρ για μόνο τον λόγο ότι επιδιώκει επίσης και στόχους προστασίας του περιβάλλοντος.
Σημειωτέον εν συνεχεία ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με τις αποφάσεις της 18ης Μαρτίου 1980,
91/79, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Rec. 1980, σ. 1099, σκέψη 8)
, και
92/79, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Rec. 1980, σ. 1115, σκέψη 8 )
, οι διατάξεις τις οποίες υπαγορεύουν οι περί το περιβάλλον θεωρήσεις μπορεί να επιβαρύνουν τις επιχειρήσεις στις οποίες εφαρμόζονται και, ελλείψει προσεγγίσεως των σχετικών εθνικών διατάξεων, να νοθεύσουν αισθητά τον ανταγωνισμό. Επομένως, η δράση που σκοπεί την προσέγγιση των εθνικών κανόνων, οι οποίοι αφορούν τους όρους παραγωγής σε συγκεκριμένο κλάδο της βιομηχανίας, προς τον σκοπό της εξαλείψεως των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στον κλάδο αυτό, είναι ικανή να συμβάλλει στην πραγμάτωση της εσωτερικής αγοράς και για τον λόγο αυτό εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Α, διάταξη που είναι ιδιαιτέρως προσαρμοσμένη προς τον σκοπό της ολοκληρώσεως της εσωτερικής αγοράς.
Πρέπει να σημειωθεί τέλος ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 3, υποχρεώνει την Επιτροπή να λάβει ως βάση στις προτάσεις της για μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών, που έχουν ως σκοπό την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, ένα υψηλό σημείο προστασίας, μεταξύ άλλων, όσον αφορά το περιβάλλον. Η διάταξη αυτή υποδεικνύει δηλαδή ρητώς ότι οι στόχοι της προστασίας του περιβάλλοντος στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 130 Π μπορούν να επιδιωχθούν αποτελεσματικά με μέτρα εναρμονίσεως που θεσπίζονται βάσει του άρθρου 100 Α.
Από τις προεκτεθείσες σκέψεις προκύπτει ότι η προσβαλλομένη πράξη έπρεπε να στηριχθεί στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης και επομένως πρέπει να ακυρωθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή το Συμβούλιο ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα περιλαμβανομένων και των εξόδων του παρεμβαίνοντος.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει την οδηγία 89/428/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1989, για τον καθορισμό των τρόπων εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου με προοπτική την εξάλειψη της.

2)
Καταδικάζει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και των εξόδων του παρεμβαίνοντος.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Κακούρης
Joliét
Schockweiler
Zuleeg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 11 Ιουνίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
Ο. Due
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.