CELEX: 61991CJ0220
Recurso de casación
CECA
Responsabilidad extracontractual de la Comunidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de septiembre de 1991, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso de casación, con arreglo al artículo 49 del Estatuto CECA del Tribunal de Justicia, contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de junio de 1991, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisión (T-120/89, Rec. p. II-279), por haber declarado, por un lado, que varias Decisiones de la Comisión relativas a las cuotas de suministro de la empresa demandante entre 1985 y 1988 adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad y, por otro, que esta empresa sufrió un perjuicio directo y especial como consecuencia de dichas Decisiones y por haber impuesto a la Comisión la mayor parte de las costas del procedimiento.
2 Según las comprobaciones hechas por el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia (apartados 1 a 22), con arreglo a la Decisión General nº 234/84/CECA de la Comisión, de 31 de enero de 1984, por la que se prorroga el régimen de vigilancia y de cuotas de producción de determinados productos para las empresas de la industria siderúrgica respecto a los años 1984 y 1985 (DO L 29, p. 1; EE 13/15, p. 254), la Comisión fijó trimestralmente por empresa las cuotas de producción y la parte de dichas cuotas que podía comercializarse en el mercado común (en lo sucesivo, "cuota de suministro") basándose en producciones y cantidades de referencia aprobadas por dicha Decisión y después de aplicar a tales producciones y cantidades de referencia determinados tipos de reducción fijados trimestralmente.
3 El artículo 14 de dicha Decisión General permite a la Comisión adoptar determinadas disposiciones cuando las restricciones de producción o de suministro impuestas causaren dificultades excepcionales a una empresa. Consciente de las dificultades que experimentaba la empresa siderúrgica alemana Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (en lo sucesivo, "Salzgitter") como consecuencia de la relación desfavorable entre su cuota de suministro y su cuota de producción (relación denominada "I:P") la Comisión procedió a efectuar una adaptación de la cuota de suministro correspondiente a los tres últimos trimestres del año 1984. Mediante Decisión de 11 de junio de 1985, sin embargo, la Comisión se negó a conceder a dicha empresa adaptaciones de las cuotas para los dos primeros trimestres de 1985, basándose en que, en el cuarto trimestre de 1984, las autoridades de la República Federal de Alemania le habían concedido ayudas y en que sus resultados fueron positivos en su conjunto a partir de dicho momento.
4 Mediante una primera sentencia dictada el 14 de julio de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Comisión (103/85, Rec. p. 4131), el Tribunal de Justicia anuló la Decisión de la Comisión de 11 de junio de 1985, en la medida en que denegaba la adaptación de las cuotas de suministro de Salzgitter para el primer trimestre de 1985, a tenor del artículo 14 de la Decisión General nº 234/84. Dicha sentencia se basó, por un lado, en que, para la determinación de la existencia de dificultades excepcionales, la Comisión no podía tener en cuenta la situación de la empresa en su conjunto, sino tan sólo la situación prevalente en las categorías de productos objeto de un tipo de reducción elevado y, por otro lado, en que las ayudas de la República Federal de Alemania no podían ser consideradas como ayudas destinadas a cubrir pérdidas de explotación, que impidan la concesión de cuotas suplementarias.
5 Con independencia del desarrollo de este primer procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión manifestó en diversas ocasiones su voluntad de reconsiderar la cuestión de la relación I:P, antes de prorrogar por un nuevo período de dos años el régimen de cuotas. Previa consulta al Comité consultivo CECA, pidió al Consejo que diese su conformidad a las nuevas disposiciones que se preparaban al efecto.
6 Sin embargo, el Consejo se negó a dar su conformidad y la Comisión adoptó, el 27 de noviembre de 1985, la Decisión General nº 3485/85/CECA, por la que se prorroga el régimen de vigilancia y de cuotas de producción de determinados productos para las empresas de la industria siderúrgica respecto a los años 1986 y 1987 (DO L 340, p. 5; EE 08/03, p. 35). Esta Decisión General no supuso el reajuste de la relación I:P que la propia Comisión había propuesto al Consejo.
7 El artículo 5 de la Decisión General nº 3485/85 prevé que la Comisión había de fijar trimestralmente, por empresas, las cuotas de producción y la parte de estas cuotas que podía comercializarse en el mercado común, basándose en las producciones y cantidades de referencia previstas en otros preceptos, y aplicando a éstas los tipos de reducción establecidos en otro artículo. Autorizaba a la Comisión, con ciertos límites, a proceder, en caso necesario, a la adaptación de las cuotas fijadas de este modo, pero esta adaptación no podía dar lugar a cuotas que excedieran un determinado límite máximo por trimestre para la totalidad de categorías de una empresa. Con arreglo a dicho artículo 5, la Comisión dirigió a Salzgitter, los días 30 de diciembre de 1985 y 21 de marzo de 1986, sendas Decisiones individuales que fijaban, para los trimestres primero y segundo de 1986, las cuotas de suministro que le eran aplicables.
8 Mediante una segunda sentencia dictada asimismo el 14 de julio de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter y otros/Comisión (asuntos acumulados 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86, Rec. p. 4309), el Tribunal de Justicia anuló el artículo 5 de la Decisión General nº 3485/85, así como las citadas Decisiones individuales basadas en este artículo. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia recordó, en primer lugar, que el artículo 58 del Tratado CECA sólo exigía la conformidad del Consejo para el establecimiento y los elementos esenciales del régimen de cuotas y que correspondía a la Comisión, en virtud de su propia competencia, regular cuanto atañe a los detalles de dicho régimen al objeto de establecer las cuotas en forma equitativa. Además, el Tribunal de Justicia declaró que, al no proceder, de conformidad con el apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA, a la modificación de la relación I:P que la propia Comisión consideraba necesaria para establecer las cuotas en forma equitativa, la Comisión pretendió alcanzar un objetivo distinto al que le imponía dicha norma y, por ello, incurrió en una desviación de poder en detrimento de las empresas demandantes.
9 Otras decisiones individuales relativas a las cuotas de suministro de Salzgitter se adoptaron entre 1985 y 1988, año durante el cual se puso fin al régimen de cuotas. Estas decisiones no han sido objeto de un recurso de anulación. En efecto, para evitar un procedimiento innecesario, a la empresa le bastó con obtener garantías de que, respecto a dichas Decisiones, la Comisión extraería las mismas consecuencias que las derivadas, en su caso, de una anulación de las Decisiones efectivamente impugnadas ante el Tribunal de Justicia.
10 No obstante, debe precisarse que, mediante sentencia recaída el 14 de junio de 1989 (Hoogovens Groep y otros/Comisión, asuntos acumulados 218/87 y 223/87 y 72/88 y 92/88, Rec. p. 1711), el Tribunal de Justicia anuló el artículo 5 de la Decisión General nº 194/88/CECA de la Comisión, de 6 de enero de 1988, por la que se prorroga el régimen de vigilancia y de cuotas de producción de determinados productos para las empresas de la industria siderúrgica, respecto al primer semestre del año 1988 (DO L 25, p. 1), artículo que reproducía el contenido del artículo 5 de la Decisión General nº 3485/85 y que constituía el fundamento jurídico de las Decisiones individuales adoptadas por la Comisión para los trimestres primero y segundo de 1988.
11 Al poco tiempo de pronunciarse las dos sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia, Salzgitter intentó obtener, de conformidad con el párrafo primero del artículo 34 del Tratado CECA, una indemnización o una reparación equitativa por el perjuicio que le habían irrogado las Decisiones ilegales de la Comisión. Sin embargo, ni las reuniones que mantuvieron los colaboradores de la empresa con los servicios de la Comisión ni el intercambio de correspondencia entre los responsables de la sociedad y los representantes de la Comisión pudieron cristalizar en un acuerdo.
12 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de julio de 1989, remitido al Tribunal de Primera Instancia mediante auto de 15 de noviembre de 1989, con arreglo al artículo 14 de la Decisión del Consejo de 24 de octubre de 1988 por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, con fundamento, con carácter principal, en el artículo 34 del Tratado CECA y, con carácter subsidiario, en el artículo 40 del mismo Tratado, Salzgitter solicitó que se declarara que las Decisiones anuladas por el Tribunal de Justicia y las demás Decisiones relativas a sus cuotas de suministro entre 1985 y 1988, contra las que no se interpuso recurso de anulación, adolecían de faltas de naturaleza tal que comprometían la responsabilidad de la Comunidad, y que se condenara a la Comisión a indemnizarle por el perjuicio sufrido a causa de estas Decisiones ilegales y de carácter lesivo.
13 Según la demandante, dicho perjuicio consistía en la diferencia entre los ingresos que habría podido obtener si la Comisión le hubiera asignado, conforme a Derecho, una cuota de suministro superior para el mercado comunitario, en el que los precios eran más elevados, y los ingresos que efectivamente obtuvo al estar obligada a vender a precios inferiores en países terceros. Lo estimó en la cantidad de 73.065.405 DM, más intereses. Posteriormente, aumentó sus pretensiones, fijándolas en la cantidad de 77.603.528 DM.
14 Mediante sentencia de 27 de junio de 1991, el Tribunal de Primera Instancia declaró que las citadas Decisiones de la Comisión adolecían de faltas de naturaleza tal que comprometían la responsabilidad de la Comunidad, y que la demandante había sufrido un perjuicio directo y especial como consecuencia de dichas Decisiones; desestimó por prematura la pretensión de Salzgitter; remitió los autos a la Comisión para que tomara las medidas necesarias para garantizar una reparación equitativa del perjuicio, y condenó a la Comisión a cargar con sus propias costas y el 90 % de las costas de la demandante.
15 Para pedir la anulación de dicha sentencia, la Comisión impugna la admisibilidad del recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, la naturaleza de la falta exigida para que se genere la responsabilidad de la Comunidad, las consecuencias de las ilegalidades declaradas por la primera sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988, las consecuencias de las ilegalidades declaradas por la segunda sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 y por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 1989 y, por último, la existencia de un perjuicio que dé derecho a indemnización.
16 Salzgitter solicita que se desestime el recurso de casación, sin recurrir la denegación de sus pretensiones de indemnización por parte del Tribunal de Primera Instancia.
17 Para una más amplia exposición del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad del recurso presentado ante el Tribunal de Primera Instancia
18 El Tribunal de Primera Instancia desestimó una excepción de inadmisibilidad basada en la falta de anulación previa de algunas de las Decisiones controvertidas. Consideró que podía extenderse a la aplicación del artículo 34 del Tratado CECA la solución que dio el Tribunal de Justicia en la sentencia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión (asuntos acumulados 97/86, 193/86, 99/86 y 215/86, Rec. p. 2181), para la aplicación del artículo 176 del Tratado CEE y que, en consecuencia, procedía asimilar al acto anulado los actos explícitos o implícitos que tengan básicamente el mismo contenido que el acto anulado y que hayan recaído entre la fecha de la entrada en vigor del acto anulado y la sentencia de anulación (apartado 47).
19 La Comisión impugna la desestimación, por parte del Tribunal de Primera Instancia, de la excepción de inadmisibilidad que había propuesto contra el recurso de Salzgitter. Esencialmente sostiene que la analogía entre el artículo 176 del Tratado CEE y el artículo 34 del Tratado CECA es sólo parcial y no afecta a los requisitos de admisibilidad de una acción de indemnización ante el Tribunal de Justicia previstos en este último artículo, que exige la previa anulación de las Decisiones controvertidas.
20 Salzgitter, por el contrario, aprueba el razonamiento seguido por el Tribunal a quo sobre el particular, pero alega que, aunque no procediera admitir su recurso con arreglo al artículo 34 del Tratado CECA, procedería hacerlo con arreglo al artículo 40, que había invocado con carácter subsidiario.
21 En efecto, debe recordarse que el Tratado CECA prevé dos vías para instar la responsabilidad de la Comunidad y que el Tribunal de Justicia ya declaró que la existencia de las disposiciones específicas del artículo 34 no puede impedir a la empresa que haya sufrido un perjuicio directamente causado por una Decisión comunitaria que no haya sido objeto de anulación, instar la responsabilidad de la Comunidad fundándose en el párrafo primero del artículo 40. Nada hay ni en la letra ni en la sistemática de esta disposición que permita limitar su ámbito de aplicación únicamente a los supuestos en que no se invoque la ilegalidad de Decisiones (sentencia de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, C-363/88 y C-364/88, Rec. p. I-359, apartados 15 y 16).
22 Procede recordar asimismo que en virtud de los propios términos del artículo 34 y del primer párrafo del artículo 40 del Tratado CECA, las dos vías que prevén dichas normas permiten instar la responsabilidad de la Comunidad fundándose en la misma exigencia, que es la existencia de una falta (véase la citada sentencia de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, asuntos acumulados C-363/88 y C-364/88, apartado 20).
23 En el caso de autos, como se deduce del apartado 23 de la sentencia impugnada y como señala el Tribunal de Justicia en el apartado 12 de la presente sentencia el recurso presentado ante el Tribunal de Primera Instancia tenía por objeto, con arreglo, con carácter principal, al artículo 34 del Tratado CECA y, con carácter subsidiario, al artículo 40 del mismo Tratado, la concesión de una indemnización por el perjuicio sufrido a causa de Decisiones de la Comisión supuestamente lesivas.
24 En lo que atañe al derecho a indemnización así invocado por Salzgitter, es indiferente aplicar uno u otro de los dos artículos invocados ya que ambas vías permiten obtener la indemnización de un perjuicio causado por Decisiones que adolecen de faltas de naturaleza tal que comprometen la responsabilidad de la Comunidad.
25 En estas circunstancias, no es preciso examinar si algunas de las Decisiones impugnadas podían asimilarse o no a las Decisiones anuladas por el Tribunal de Justicia y si, respecto al perjuicio causado por dichas Decisiones, podía o no generarse la responsabilidad de la Comunidad con arreglo al artículo 34 del Tratado CECA, que se aplica en caso de anulación. Independientemente de que, en cuanto a las Decisiones que no han sido anuladas por el Tribunal de Justicia, el fundamento jurídico de su pretensión fuera el artículo 34 o el artículo 40, en cualquier caso, Salzgitter tenía derecho a exigir la responsabilidad de la Comunidad para obtener la indemnización del perjuicio causado por dichas Decisiones.
26 Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo invocado por la Comisión.
Sobre la existencia de una falta de naturaleza tal que comprometa la responsabilidad de la Comunidad
27 Para garantizar lo mejor posible la aplicación uniforme del Derecho comunitario en materia de responsabilidad por actos normativos contrarios a Derecho, el Tribunal de Primera Instancia consideró adecuado interpretar el concepto de falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, a efectos de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 34 del Tratado CECA, a la luz de los criterios sentados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE (apartado 78).
28 Aunque acepta esta remisión, la Comisión critica la sentencia recurrida por desviarse en varios aspectos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la responsabilidad por ilegalidad de actos normativos y subraya que la aplicación de requisitos muy estrictos para que se genere esta responsabilidad no se debe tanto a la naturaleza normativa del acto controvertido como a la amplitud de la facultad de apreciación que ostenta la Institución comunitaria.
29 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que, para apreciar la naturaleza de la falta exigida para generar la responsabilidad de la Comunidad, ya sea en virtud del artículo 34 del Tratado CECA como del artículo 40 del mismo Tratado, ninguno de los cuales contiene precisión alguna a este respecto, procede referirse a los ámbitos y a las circunstancias en que interviene la Institución comunitaria. A este respecto deben tenerse en cuenta especialmente la complejidad de las situaciones que la Institución debe regular, las dificultades para aplicar las normas y el margen de apreciación de que dispone la Institución en virtud de dichas normas (sentencia de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, asuntos acumulados C-363/88 y C-364/88, antes citada, apartado 24).
30 Aunque el Tribunal de Primera Instancia pudo señalar fundadamente algunas semejanzas entre los regímenes de responsabilidad establecidos por los Tratados CECA y CEE y aunque acertadamente pudo inspirarse en principios comunes a distintas situaciones en las que, para solucionar problemas complejos, la Institución comunitaria ostenta una amplia facultad de apreciación, el Tribunal de Justicia debe comprobar, a la luz de los criterios establecidos para la aplicación de los artículos 34 y 40 del Tratado CECA, si, basándose en valoraciones y apreciaciones reservadas a su competencia exclusiva, el Tribunal a quo procedió a una correcta calificación jurídica de los hechos y si singularizó suficientemente la o las faltas de naturaleza tal que comprometen la responsabilidad de la Comunidad.
Sobre las consecuencias de las ilegalidades declaradas por la primera sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988
31 En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia consideró que, habida cuenta de la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1983 (Boël/Comisión, 317/82, Rec. p. 2041), en el momento de adoptar las Decisiones por las que se denegaba la adaptación de las cuotas, la Comisión no podía ignorar que no estaba autorizada a tener en cuenta, para determinar la existencia de las dificultades excepcionales, exigidas por el artículo 14 de la citada Decisión General nº 234/84, la situación de otras categorías de productos distintas de las cubiertas por las cuotas y que, por consiguiente, no podía legítimamente basar su denegación en la circunstancia de que la empresa obtuviese beneficios teniendo en cuenta la totalidad de sus actividades (apartado 89). De lo anterior extrajo la consecuencia de que la interpretación de la Comisión adolecía de error manifiesto a la vista de dicho artículo 14 y de la interpretación que de dicho artículo había efectuado el Tribunal de Justicia (apartado 90). El Tribunal a quo añadió que la gravedad de este error resultaba acentuada, al mismo tiempo, por la modificación del criterio manifestado por la Comisión y por la violación del principio de igualdad de trato entre todos los agentes económicos que ello supuso (apartados 91 y 92). En efecto, sobre este último punto señaló que, como el Tribunal de Justicia había declarado en su primera sentencia de 14 de julio de 1988, en varias ocasiones la Comisión había concedido cuotas suplementarias a empresas con beneficios.
32 A continuación, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1985 (Finsider/Comisión, 250/83, Rec. p. 131), la Comisión tampoco podía ignorar que el posible efecto que una ayuda sobre la cuenta de pérdidas y ganancias de una empresa no puede ser considerado como un criterio válido para identificar las ayudas destinadas a cubrir las pérdidas de explotación a que se refiere el citado artículo 14, habida cuenta de que toda ayuda puede tener como resultado compensar, en todo o en parte, eventuales pérdidas de explotación (apartados 93 y 94).
33 De dichas comprobaciones y apreciaciones el Tribunal a quo dedujo que al negar a Salzgitter la aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 de la Decisión General nº 234/84 con respecto a los cuatro trimestres de 1985, la Comisión cometió una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad (apartado 96).
34 Para refutar tales consecuencias que el Tribunal a quo extrajo de la ilegalidad declarada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Comisión (103/85, antes citada), la Comisión sostiene, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia no tuvo totalmente en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia supedita el hecho de que se genere la responsabilidad de la Comunidad a una inobservancia manifiesta y grave de los límites que se imponen al ejercicio de sus facultades. Además, reprocha al Tribunal a quo al haber asimilado esta exigencia de la jurisprudencia a un criterio de negligencia y el haber procedido mediante afirmaciones subjetivas siendo así que la aplicación de los criterios definidos por el Tribunal de Justicia depende de la existencia de circunstancias objetivas. Por último, alega que el Tribunal de Primera Instancia ignoró la práctica administrativa de la Comisión, que tomaba en consideración la totalidad de las actividades de las empresas y no sólo la de las categorías de productos de que se tratara.
35 No puede acogerse esta argumentación.
36 Sobre el primer extremo baste señalar que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia, que además, por las razones mencionadas en el apartado 30 de la presente sentencia, no estaba obligado a referirse precisamente a este criterio, no sólo trató el carácter manifiesto del incumplimiento imputado a la Institución sino que también examinó su gravedad, expresamente mencionada en el apartado 91.
37 Sobre el segundo extremo debe recordarse que la calificación de un error en el marco de un régimen de responsabilidad basado en la falta requiere una apreciación de las circunstancias derivada necesariamente de un planteamiento subjetivo.
38 En lo que atañe al tercer extremo, baste señalar que la práctica administrativa alegada por la Comisión, que por lo demás fue condenada por la primera sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988, no puede equipararse a una norma jurídica.
39 Por consiguiente, la Comisión no ha demostrado que, a través de las comprobaciones y apreciaciones de los hechos realizadas por el Tribunal de Primera Instancia, basadas, por lo demás, en comprobaciones y apreciaciones hechas por el Tribunal de Justicia en las sentencias mencionadas, el Tribunal de Primera Instancia, habida cuenta de las normas sobre la responsabilidad de la Comunidad, procediera a una incorrecta calificación jurídica de tales hechos al considerar que eran constitutivos de una falta de suficiente gravedad para generar dicha responsabilidad.
Sobre las consecuencias de las ilegalidades declaradas por la segunda sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 y por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 1989
40 Para comprender dichas ilegalidades, debe recordarse, con carácter preliminar, el reparto de competencias que establece el artículo 58 del Tratado CECA. El apartado 1 de este artículo prevé la posibilidad de que la Comisión establezca un régimen de cupos, ya sea por propia iniciativa, previa consulta al Comité consultivo y con el dictamen conforme del Consejo, o bien a requerimiento de este último, que decidirá, por unanimidad, cuando, a falta de iniciativa de la Comisión, cualquiera de los Estados miembros le someta el asunto. Según el apartado 2, corresponde a la Comisión, basándose en estudios realizados en colaboración con las empresas y las asociaciones de empresas, establecer los cupos en forma equitativa, habida cuenta de los principios enunciados en los artículos 2, 3 y 4 del Tratado.
41 En lo que atañe a las consecuencias de las ilegalidades declaradas por la segunda sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 y por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 1989, en primer lugar el Tribunal de Primera Instancia destacó la declaración que hizo el Tribunal de Justicia en su segunda sentencia de 14 de julio de 1988 de que, al no haber procedido a la modificación de la relación I:P que ella misma consideraba necesaria para el establecimiento de las cuotas en forma equitativa, la Comisión incurrió en una desviación de poder. Consideró que, al declarar que el artículo 5 de la Decisión General nº 3485/65 adolecía de una ilegalidad consecuencia de una desviación de poder, era evidente que el Tribunal de Justicia había censurado un acto normativo caracterizado por el ejercicio de una facultad discrecional, y que esta observación valía también para el artículo 5 de la Decisión General nº 194/88, anulada por idénticos motivos mediante la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 1989 (apartado 109). Asimismo consideró que las Decisiones individuales adoptadas con arreglo a dichas Decisiones Generales adolecían necesariamente de la misma desviación de poder que la que viciaba las disposiciones que constituían su base legal (apartado 110).
42 Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia consideró que, en las circunstancias del caso de autos, tanto la desviación de poder declarada por el Tribunal de Justicia como la vulneración manifiesta del apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA y del principio de igualdad de trato constituyen una falta de naturaleza tal que puede comprometer la responsabilidad de la Comunidad (apartado 111).
43 Para justificar esta calificación, el Tribunal a quo puso de relieve en primer lugar que, en su sentencia de 11 de mayo de 1993, Kloeckner-Werke/Comisión (244/81, Rec. p. 1451), el Tribunal de Justicia había determinado con claridad que tan sólo se requería el consentimiento del Consejo para instaurar el régimen de cuotas de producción establecido según el artículo 58 del Tratado CECA (apartado 112).
44 El Tribunal de Primera Instancia señaló en segundo lugar que la propia Comisión había considerado, en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 1982 (Kloeckner-Werke/Comisión, 119/81, Rec. p. 2627), a tenor del apartado 4 de dicha sentencia, "que se habrá cumplido el requisito del dictamen conforme que prevé el artículo 58 cuando el Consejo haya dado su consentimiento de principio a la instauración de un régimen de cuotas" y que "no resulta necesario que el Consejo se pronuncie sobre los detalles de las modalidades de dicho régimen" (apartado 113).
45 El Tribunal de Primera Instancia puso de relieve, en tercer lugar, que, en la sentencia de 21 de febrero de 1984 (Walzstahl-Vereiningung y Thyssen/Comisión, asuntos acumulados 140/82, 146/82, 221/82 y 226/82, Rec. p. 951), el Tribunal de Justicia había indicado con claridad que las facultades que el Tratado CECA atribuye a la Comisión no se ajustan a su finalidad legal cuando resulte que la Comisión las ha utilizado con la finalidad exclusiva, o cuando menos determinante, de eludir el procedimiento que el Tratado prevé específicamente para paliar las circunstancias a las que debe hacer frente dicha Institución (apartado 114).
46 En consecuencia, el Tribunal a quo hizo constar que la Comisión, a pesar de que en el seno del Comité consultivo de 25 de septiembre de 1985 se había llegado a la conclusión de que las relaciones I:P habían de reajustarse para fijar las cuotas con arreglo a una base equitativa, sin embargo, no adoptó, con arreglo al apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA, las disposiciones que habría exigido la efectividad de dicha conclusión. En efecto, a pesar de que el Consejo había dado ya su consentimiento al principio de la instauración de un régimen de cuotas, la Comisión se limitó a someter al Consejo un proyecto basado en el apartado 1 del artículo 58, siendo así que no podía ignorar que no era necesario que el Consejo se pronunciase sobre la fijación de las producciones y cantidades de referencia para determinar las cuotas, y posteriormente, al no haber obtenido el dictamen conforme del Consejo sobre el particular, adoptó las Decisiones Generales nos 3485/85 y 194/88 sin introducir en ellas ninguna modificación relativa al régimen de cuotas de suministro (apartados 115 y 116).
47 Atendida la totalidad de estas consideraciones, el Tribunal de Primera Instancia estimó, por una parte, que la Comisión no podía ignorar que tenía la obligación de fijar, bajo su exclusiva responsabilidad, las cuotas de suministro con arreglo a una base equitativa y, por otra, que no podía ignorar que debido al incumplimiento por su parte de esta obligación, el principio del reparto equitativo de las cuotas de suministro no regía con respecto a un número limitado de empresas cuya relación I:P era excepcionalmente desfavorable (apartado 117). De lo anterior dedujo el Tribunal de Primera Instancia que, al adoptar los artículos 5 de las Decisiones Generales nos 3485/85 y 194/88, así como las Decisiones individuales basadas en dichos artículos, la Comisión cometió una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad en el sentido del Tratado CECA (apartado 118).
48 La Comisión reprocha al Tribunal a quo, en primer lugar, que no investigara ni determinara la existencia de una falta conforme al artículo 34 del Tratado CECA, en segundo lugar, que no comprobara si su comportamiento rayaba en lo arbitrario y, por último, que ignorara el alcance de la facultad de apreciación que le otorga el artículo 58 del propio Tratado y que considerara como una falta grave un mero error referente a cuestiones de procedimiento.
49 No puede acogerse esta argumentación.
50 En primer lugar, baste hacer constar que, en el apartado 108 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia analizó si la Decisión controvertida era el resultado de una consideración errónea, pero excusable, o de un error inexcusable; posteriormente, tras realizar las comprobaciones anteriormente indicadas, en los apartados 111 y 118 hizo constar que la desviación de poder comprobada por el Tribunal de Justicia y los demás hechos aducidos contra la Comisión constituían una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad conforme al artículo 34 del Tratado.
51 En segundo lugar, por las razones mencionadas en el apartado 30 de la presente sentencia, el Tribunal de Primera Instancia no está obligado a referirse a los criterios elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para exigir la responsabilidad de la Comunidad debido a actos normativos ilegales en el marco del Tratado CEE. Por otra parte, procede señalar que el concepto de arbitrariedad, según se observa únicamente en las sentencias de 5 de diciembre de 1979, Amylum/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 116/77 y 124/77, Rec. p. 3497) y Koninklijke Scholten-Honig/Consejo y Comisión (143/77, Rec. p. 3583), la última de las cuales invoca la Comisión, no permite considerar que la comprobación de una conducta que raya en la arbitrariedad constituya una condición ni una formulación necesarias para que, en el marco del Tratado CEE, pueda generarse la responsabilidad de la Comunidad según la citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
52 Por último, las comprobaciones y apreciaciones de los hechos por parte del Tribunal a quo, por lo demás, basadas en comprobaciones y apreciaciones del Tribunal de Justicia en las citadas sentencias, especialmente sobre el conocimiento que tenía la Comisión del alcance exacto del artículo 58 del Tratado CECA, permitían al Tribunal de Primera Instancia considerar que estos hechos eran constitutivos de una falta suficientemente caracterizada para generar la responsabilidad de la Comunidad. Por lo tanto, la Comisión no puede impugnar tal calificación jurídica en relación con las normas en materia de responsabilidad.
Sobre el perjuicio
53 El Tribunal de Primera Instancia consideró, por una parte, que la causa que generó el perjuicio que alega Salzgitter fue el comportamiento culposo de la Comisión (apartado 126), por otra, que este mismo comportamiento había afectado a un grupo restringido y bien delimitado de operadores y que el perjuicio alegado rebasaba los límites de los riesgos económicos inherentes a las actividades del sector de que se trata (apartado 136).
54 La Comisión sostiene, en primer lugar, que la simple diferencia entre los ingresos que pueden obtenerse en el mercado comunitario y los efectivamente obtenidos en los mercados de países terceros no puede considerarse como un perjuicio a efectos de lo previsto en el artículo 34 del Tratado CECA. Además, reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber ignorado el balance global, para Salzgitter, de la aplicación del régimen de cuotas, que para esta empresa ha supuesto más ventajas que inconvenientes. Por último, la Comisión considera que el perjuicio alegado no puede calificarse como especial por cuanto, contrariamente a lo que consideró el Tribunal de Primera Instancia, no ha superado los límites de los riesgos económicos inherentes a las actividades de las empresas en el sector de que se trata.
55 No puede acogerse esta argumentación.
56 En primer lugar, aunque alega que una relación I:P desfavorable no deriva del régimen de cuotas sino de la estructura de producción y de venta de la propia empresa, la Comisión admite que, por una parte, la adaptación de las cuotas y, por otra, la modificación de la relación I:P que ella misma había propuesto al Consejo constituyen medidas destinadas a paliar las dificultades inhabituales de las empresas afectadas en el marco de la aplicación del régimen de cuotas. Por lo tanto, no puede sostener fundadamente que el Tribunal de Primera Instancia no investigó si existía un nexo de causalidad directo entre la falta de dichas medidas y el perjuicio sufrido por Salzgitter.
57 En segundo lugar, como se deduce de las sentencias de 4 de octubre de 1979, especialmente Ireks-Arkady/Consejo y Comisión (238/78, Rec. p. 2955) e Interquell Staerke-Chemie/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 261/78 y 262/78, Rec. p. 3045), citadas por la Comisión, la estimación del perjuicio debe tener en cuenta todos los elementos que guardan relación con los hechos causantes del perjuicio y que, en su caso, pueden compensarse. Sin embargo, en el caso de autos, el origen del perjuicio sufrido por Salzgitter se halla exclusivamente en las Decisiones controvertidas y no en la aplicación del régimen de cuotas en su conjunto. Por lo tanto, la Comisión no puede reprochar al Tribunal de Primera Instancia no haber tenido en cuenta las ventajas que la empresa obtuvo de dicho régimen considerando la totalidad de sus actividades.
58 Por último, dado que el perjuicio deriva de ilegalidades constitutivas de faltas de la Comisión, no podía incluirse entre las previsiones normales de la empresa. Por lo demás, el Tribunal de Primera Instancia destacó en el apartado 132 de la sentencia impugnada, la comprobación efectuada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 14 de julio de 1988, según la cual "es evidente que dichas relaciones I:P desfavorables ocasionan a las demandantes excepcionales dificultades económicas" y en el apartado 134, el volumen del tonelaje adicional que, para el año 1985, habría podido permitir la aplicación del artículo 14 de la Decisión General nº 234/84 y que la propia Comisión valoró en 1988. Por lo tanto, ésta no puede sostener que el perjuicio sufrido por Salzgitter no superase los riesgos inherentes a las actividades de la empresa ni negar la gravedad de dicho perjuicio alegando que su propio punto de vista sobre la cuestión en 1985 era "erróneo y subjetivo".
59 De todo cuanto antecede se deduce que procede desestimar el recurso de casación interpuesto por la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
60 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas a la Comisión.