CELEX: 62008CJ0034
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening van markten
Melkquota
Heffing
Geldigheid van verordening (EG) nr. 1788/2003
Doelstellingen van gemeenschappelijk landbouwbeleid
Non-discriminatiebeginsel en evenredigheidsbeginsel
Vaststelling van nationale referentiehoeveelheid
Criteria
Relevantie van criterium lidstaat met tekort

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (
PB L 270, blz. 123
) in het licht van de in artikel 33, lid 1, EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de ondernemingen Azienda Agricola Disarò Antonio e.a. (hierna: „verzoeksters in het hoofdgeding”) en Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl (hierna: „Cooperativa Milka”), betreffende de betwisting van de door die ondernemingen verschuldigde heffing voor de melkprijsjaren 1995/1996 tot en met 2003/2004 en de daaropvolgende melkprijsjaren.
Toepasselijke bepalingen
Wegens een aanhoudend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector is bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (
PB L 90, blz. 10
) in die sector een heffing ingesteld die verschuldigd is voor de hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden.
Die regeling is op 2 april 1984 van kracht geworden. Zij is bij herhaling verlengd, bij verordening nr. 1788/2003 laatstelijk tot en met .
Volgens punt 3 van de considerans van die verordening is het hoofddoel van de heffingsregeling in wezen het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen.
In punt 5 van de considerans van verordening nr. 1788/2003 wordt met name gesteld dat de producenten de lidstaat hun bijdrage in de louter wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid te betalen heffing verschuldigd moeten zijn.
Volgens punt 22 van de considerans van de verordening is het hoofddoel van de heffing de markt voor zuivelproducten te reguleren en te stabiliseren, zodat de opbrengst ervan moet worden gebruikt voor de financiering van de uitgaven in de zuivelsector.
Krachtens artikel 1, lid 1, van die verordening worden in bijlage I daarbij voor elke lidstaat jaarlijkse nationale referentiehoeveelheden vastgesteld. Volgens lid 3 van dat artikel kunnen die hoeveelheden worden herzien in het licht van de algemene marktsituatie en van bijzondere omstandigheden in bepaalde lidstaten.
Ingevolge artikel 1, lid 2, juncto artikel 6 van verordening nr. 1788/2003 worden aan de melkproducenten individuele referentiehoeveelheden toegewezen, waarvan de som de nationale referentiehoeveelheid niet overschrijdt. Bij overschrijding van de nationale referentiehoeveelheid moet de betrokken lidstaat krachtens artikel 3, lid 1, van de verordening aan de Europese Gemeenschap een heffing betalen, waarvan het bedrag afhangt van de omvang van de overschrijding.
Overeenkomstig artikel 4, eerste alinea, van de verordening wordt de heffing daarna volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de nationale referentiehoeveelheden. Volgens de tweede alinea van deze bepaling zijn de producenten de heffing verschuldigd louter wegens de overschrijding van hun beschikbare referentiehoeveelheden.
Artikel 6, lid 5, van de verordening bepaalt in wezen dat de individuele referentiehoeveelheden in voorkomend geval voor elk van de betrokken tijdvakken van twaalf maanden worden aangepast.
Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1788/2003 bepaalt in wezen dat de koper verantwoordelijk is voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de heffing en dat hij aan de bevoegde instantie van de lidstaat het bedrag van deze bijdragen betaalt die hij inhoudt op de aan de producenten die voor de overschrijding verantwoordelijk zijn betaalde melkprijs of die hij, bij gebreke daarvan, op een andere passende wijze int.
Volgens artikel 22 van de verordening wordt de heffing geacht deel uit te maken van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, en wordt de opbrengst van de heffing aangewend voor de financiering van uitgaven in de zuivelsector.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoeksters in het hoofdgeding, ondernemingen die melk produceren, zijn leden van Cooperativa Milka, een coöperatieve vennootschap die overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1788/2003 als „eerste koper” de heffing moet innen.
Van die ondernemingen worden uit hoofde van die heffing zeer grote bedragen gevorderd.
Verzoeksters hebben die bedragen betwist voor de nationale rechters, waarbij zij de geldigheid van verordening nr. 1788/2003 en het daarbij ingestelde criterium voor de verdeling van de gegarandeerde totale hoeveelheid voor de hele Europese Gemeenschap tussen de lidstaten ter discussie stelden, en inzonderheid de toepassing van dat criterium op de Italiaanse Republiek.
Zij stellen in dat verband met name schending van het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Aangaande de gestelde schending van het non-discriminatiebeginsel betogen zij dat de Gemeenschap voor de definitieve vaststelling van de gegarandeerde totale hoeveelheid voor de Italiaanse Republiek enkel rekening heeft gehouden met gegevens van het Istituto nazionale di statistica (nationaal instituut voor de statistiek) over de melkproductie van één referentiejaar, namelijk 1983, die als basis hebben gediend voor de berekening van die hoeveelheid voor de volgende jaren, waardoor de Italiaanse producenten ten onrechte als „producenten met een overschot” zijn aangemerkt.
Verordening nr. 1788/2003 behandelt lidstaten met een tekort en lidstaten met een overschot gelijk, hetgeen een schending van het non-discriminatiebeginsel oplevert die naar gemeenschapsrecht niet kan worden gerechtvaardigd. Een lidstaat heeft een tekort wanneer hij, gelet op de omvang van de binnenlandse vraag, melk moet invoeren uit andere lidstaten.
Aangaande de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel betogen verzoeksters in het hoofdgeding dat de niet-aanpassing van de productievolumes de kleine producenten bestraft, omdat dat hun ontwikkeling en hun structurele aanpassing belet en in sommige gevallen zelfs hun voortbestaan in gevaar brengt doordat de productiefactoren onvoldoende worden beloond.
In die omstandigheden heeft het Tribunale ordinario di Padova de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Is verordening […] nr. 1788/2003 […], waarbij een extra heffing is ingesteld op de productie van melk en zuivelproducten die het toegewezen nationale quotum overschrijdt, zonder periodieke aanpassing van de aan elke lidstaat toegewezen hoeveelheid na een concrete controle van hun productieomvang, verenigbaar met artikel 32 [EG] en met de daarin neergelegde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals de vergroting van de landbouwproductiviteit [door] de bevordering van de technische vooruitgang [en] door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, gelet op het feit dat dit mechanisme ook drukt op de Italiaanse melk- en zuivelproducenten, van wie het de levensstandaard en de ontwikkeling aantast door de ontoereikende beloning van de productiefactoren, daar in Italië in werkelijkheid te weinig wordt geproduceerd […] en het gedwongen is rauwe melk in te voeren om de bedrijven te ondersteunen die kwaliteitsproducten verwerken en afzetten […]?
2)
Is de aangehaalde verordening […] nr. 1788/2003 verenigbaar met artikel 33 [EG], dat voorziet in een gemeenschappelijke marktordening, maar tegelijkertijd elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluit, terwijl de eenvormige toepassing van de […] heffing, zonder dat onderscheid wordt gemaakt tussen producenten met een tekort en producenten met een overschot, neerkomt op discriminatie van de producenten uit Italië, een land dat te weinig produceert?
3)
Is de aangehaalde verordening […] nr. 1788/2003 verenigbaar met artikel 34 [EG], dat bepaalt dat bij het nastreven van de in artikel 33 EG omschreven doelstellingen‚elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap’ moet worden uitgesloten, terwijl deze discriminatie door de verordening wordt gecreëerd, die immers met het oog op de extra bijdrage een eenvormige bijdrage oplegt aan de producenten in zowel de landen die te veel produceren als in landen die te weinig produceren, zoals Italië?
4)
Is verordening […] nr. 1788/2003 […] verenigbaar met het in artikel 5 [EG] neergelegde evenredigheidsbeginsel, dat ‚[h]et optreden van de Gemeenschap [beperkt tot] wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken’, terwijl de eenvormige toepassing van de […] heffing het doel van een gemeenschappelijke marktordening voorbijschiet, omdat zij voor de gemiddelde Italiaanse landbouwer een lage productiviteit, lage inkomsten en de noodzaak van permanente overheidsondersteuning bestendigt?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de omstandigheid dat verordening nr. 1788/2003 bij de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid geen rekening houdt met het feit dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft, kan afdoen aan de verenigbaarheid van die verordening met de met name in artikel 33, lid 1, sub a en b, EG genoemde doelstellingen.
Argumenten van partijen
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen dat de nationale referentiehoeveelheid die de Italiaanse Republiek in 1983 is toegewezen, was gebaseerd op onjuiste statistische gegevens, aangezien zij geen rekening hielden met het feit dat die lidstaat een tekort had. Zelfs nadat die hoeveelheid op grond van het mechanisme van verordening nr. 1788/2003 verschillende keren is verhoogd, beantwoordt de aan de Italiaanse Republiek toegewezen nationale referentiehoeveelheid dan ook slechts aan de helft van de behoeften van die staat. Daar de Italiaanse melkproducenten de doelstellingen van artikel 33 EG slechts kunnen bereiken door de nationale hoeveelheid te overschrijden, schendt verordening nr. 1788/2003 derhalve de doelstellingen van artikel 33 EG.
De Raad van de Europese Unie stelt dat verzoeksters in het hoofdgeding een regeling verlangen waarin de quota worden vastgesteld op grond van de omstandigheid dat de betrokken lidstaat een overschot of een tekort heeft. Hij herinnert er in dat verband aan dat verordening nr. 1788/2003, door het behoud van melkquota op gemeenschapsniveau, de markt niet op de door verzoeksters in het hoofdgeding verlangde wijze onderverdeelt omdat artikel 34 EG in een Europese ordening van de markt voorziet. Eisen dat een bijzondere regeling wordt ingesteld voor een lidstaat die, zoals de Italiaanse Republiek, een tekort heeft, is dan ook onjuist.
De Raad beklemtoont dat de geldende melkquotaregeling niet onverenigbaar is met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In artikel 33 EG wordt de gemeenschapswetgever gevraagd te zorgen voor de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie en een optimaal gebruik van de productiefactoren, en de markten te stabiliseren. Met het oog op dat laatste doel heeft de Raad de heffing op de in de handel gebrachte hoeveelheden melk ingesteld. Het Hof heeft immers geoordeeld dat de instellingen, gelet op de economische gegevenheden of omstandigheden, tijdelijk aan een van die doelstellingen voorrang kunnen verlenen.
De Raad meent dan ook dat de heffing uit hoofde van verordening nr. 1788/2003 niet indruist tegen de artikelen 33 EG en 34 EG, en dat zij van toepassing is, ongeacht de lidstaat waarin de betrokken producent is gevestigd.
De Commissie van de Europese Gemeenschappen betoogt dat de concrete kwestie van het evenwicht tussen de vraag en het aanbod van melk in een bepaalde lidstaat, om uit te maken of die staat al dan niet een tekort heeft, niet van belang is voor het bereiken van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het Hof heeft het betoog dat het tekort het beslissend criterium is voor de beoordeling van het nastreven van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid reeds afgewezen, en die redenering kan mutatis mutandis ook worden toegepast op een zaak als die in het hoofdgeding.
Volgens de Commissie strookt de instelling van de melkheffing met het doel van stabilisering van de markt. Met betrekking tot andere doelstellingen van artikel 33 EG, namelijk de toename van de productiviteit van de landbouw en de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie en een optimaal gebruik van de productiefactoren, voegt zij daaraan toe dat na de instelling van de quotaregeling en de heffing in Italië is gebleken:
—
dat het aantal producenten is gedaald van 182000 in 1988/1989 tot 49000 in 2006/2007;
—
dat het rendement per melkkoe is gestegen van 3900 tot 6000 liter per jaar, en
—
dat de gemiddelde melkprijs permanent werd overschreden.
Bijgevolg concludeert de Commissie dat bij onderzoek van de eerste vraag niet blijkt van enig element dat de geldigheid van verordening nr. 1788/2003 kan aantasten wegens onverenigbaarheid met de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Antwoord van het Hof
— De omstandigheid dat een lidstaat een tekort heeft als een van de relevante elementen voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen in wezen dat de regeling voor de vaststelling van de „nationale referentiehoeveelheid” in de zin van verordening nr. 1788/2003 ook rekening had moeten houden met het feit dat de Italiaanse Republiek een tekort heeft. De Italiaanse Republiek heeft echter een referentiehoeveelheid die slechts beantwoordt aan ongeveer de helft van haar nationale behoeften, terwijl zij voor de rest melk moet invoeren uit andere lidstaten.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de omstandigheid dat een lidstaat een tekort heeft, geen element is dat relevant is voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid (zie in die zin arrest van 20 september 1988, Spanje/Raad, C-203/86, Jurispr. blz. 4563, punt 29).
Hoewel het in dat arrest ging om een verlaging van de nationale referentiehoeveelheid, moet worden beklemtoond dat die redenering ook geldt voor verhogingen daarvan. Het „hoofddoel” van verordening nr. 1788/2003 is volgens punt 3 van haar considerans immers om zowel door verlagingen als verhogingen van de referentiehoeveelheid het hoofd te bieden aan het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor zuivelproducten.
Om dat doel te bereiken is trouwens een gezamenlijke inspanning vereist waaraan alle producenten van de Gemeenschap gelijkelijk moeten bijdragen (zie arrest van 9 juli 1985, Bozzetti, 179/84, Jurispr. blz. 2301, punt 32, en arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 29). Het mechanisme van de gemeenschappelijke landbouwmarkt impliceert namelijk dat lidstaten waar de vraag naar melk groter is dan het aanbod die melk vooral kunnen invoeren uit lidstaten waar de vraag naar melk kleiner is dan het aanbod. Ter terechtzitting hebben verzoeksters in het hoofdgeding trouwens gesteld dat de totale referentiehoeveelheid van de Gemeenschap niet wordt overschreden, waaruit kan worden afgeleid dat zij niet betogen dat de totale vraag naar melk in de Europese Gemeenschap groter is dan het aanbod.
Daaruit volgt dat de omstandigheid dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft, niet relevant is voor de vaststelling van de „nationale referentiehoeveelheid” in de zin van verordening nr. 1788/2003 en dat het desbetreffende betoog van verzoeksters in het hoofdgeding moet worden afgewezen.
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen nog dat 1983 ten onrechte als referentiejaar is gebruikt, daar die referentie niet is vastgesteld volgens het criterium dat de betrokken lidstaat een tekort heeft.
In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat uit punt 34 van dit arrest blijkt dat het genoemde criterium geheel irrelevant is voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid. Die redenering geldt evenzeer met betrekking tot de relevantie van dat criterium bij de instelling van de regeling inzake referentiehoeveelheden bij verordening nr. 856/84.
In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak dat wanneer de tenuitvoerlegging door de Raad van een gemeenschappelijk beleid meebrengt, dat de Raad een ingewikkelde economische situatie heeft te beoordelen, de discretionaire bevoegdheid waarover hij beschikt, zich dan niet enkel uitstrekt tot de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, maar tot op zekere hoogte ook tot de vaststelling van de gegevens die eraan ten grondslag worden gelegd, en wel met name in dier voege, dat hij in voorkomend geval ook van globale vaststellingen mag uitgaan (zie met name arrest van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf,
C-248/95 en C-249/95, Jurispr. blz. I-4475
, punt 25).
In de derde en laatste plaats zij erop gewezen dat uit de negende overweging van de considerans van verordening nr. 856/84 blijkt dat de nationale referentiehoeveelheid voor de Italiaanse Republiek is vastgesteld op basis van uiterst gunstige criteria. 1983 is immers als referentiejaar gekozen omdat de melkaanvoer in die staat in 1981 de laagste was geweest van de afgelopen tien jaar, de gemiddelde opbrengst per koe er lager lag dan het communautaire gemiddelde en de schijnbare verhoging van de leveringen tussen 1981 en 1983 voor een zeer belangrijk deel verband hield met een structurele ontwikkeling die bestond in een vermindering van de directe leveringen welke werd gecompenseerd door een verhoging van de leveringen aan de melkfabrieken.
Het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding betreffende de keuze van 1983 als referentiejaar moet dan ook worden afgewezen.
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen evenwel dat volgens het arrest van 14 maart 2002, Italië/Raad (
C-340/98, Jurispr. blz. I-2663
), de omstandigheid dat de betrokken lidstaat te weinig produceert, in het kader van het gemeenschappelijk melkbeleid op dezelfde wijze in aanmerking moet worden genomen als in dat van het gemeenschappelijk suikerbeleid.
Dienaangaande volstaat de vaststelling dat het genoemde criterium uitdrukkelijk is opgenomen in de gemeenschapsregeling inzake suiker die in die zaak aan de orde was. Indien de gemeenschapswetgever de omstandigheid dat de betrokken lidstaat te weinig produceert had willen opnemen als een van de criteria voor de vaststelling van de „nationale referentiehoeveelheid” in de zin van verordening nr. 1788/2003, had hij dat met een verwijzing in de verordening gemakkelijk kunnen doen. Nu dat niet is gebeurd, moet het betoog in kwestie worden afgewezen.
Ook het argument van verzoeksters in het hoofdgeding dat zij overschotten waarvoor zij niet verantwoordelijk zijn, mee moeten financieren, moet worden afgewezen. Volgens punt 5 van de considerans en artikel 4 van verordening nr. 1788/2003 moeten immers alle producenten die tot de overschrijding bijdragen de lidstaat hun bijdrage in de louter wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid te betalen heffing verschuldigd zijn, zodat niet nader kan worden bepaald welke producenten of lidstaten verantwoordelijk zijn voor een eventuele overproductie van melk.
Uit al het voorgaande volgt dat de omstandigheid dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft, niet kan worden beschouwd als een van de criteria die relevant zijn voor de vaststelling van de „nationale referentiehoeveelheid” in de zin van verordening nr. 1788/2003.
— Overeenstemming van verordening nr. 1788/2003 met de doelstellingen van artikel 33, lid 1, EG
Allereerst zij eraan herinnerd dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 34 EG tot en met 37 EG toegekende politieke verantwoordelijkheid (arrest van 17 januari 2008, Viamex Agrar Handel en ZVK, C-37/06 en 58/06, Jurispr. blz. I-69, punt 34).
Wat meer bepaald de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft, moeten de instellingen van de Gemeenschap voortdurend ervoor zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen, en moeten zij, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen (zie met name arrest van 19 maart 1992, Hierl, C-311/90, Jurispr. blz. I-2061, punt 13 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens artikel 33, lid 1, EG heeft het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten doel:
„[…]
a)
de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;
b)
aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn;
c)
de markten te stabiliseren;
d)
de voorziening veilig te stellen;
e)
redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.”
Verordening nr. 1788/2003 past in het kader van het doel van stabilisering van de markten, dat uitdrukkelijk wordt genoemd in artikel 33, lid 1, sub c, EG (zie mutatis mutandis arrest Hierl, reeds aangehaald, punt 10).
Blijkens punt 4 van dit arrest heeft die verordening de regeling met betrekking tot de heffing over geleverde hoeveelheden melk die een per lidstaat vastgestelde referentiehoeveelheid te boven gaan, verlengd.
Verder is het hoofddoel van de regeling volgens punt 3 van de considerans van verordening nr. 1788/2003 het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. Volgens punt 22 van de considerans van de verordening is het doel van de daarbij ingestelde heffing trouwens de markt voor landbouwproducten te stabiliseren.
Overigens wordt dat doel slechts gedurende een beperkte tijd nagestreefd, namelijk, zoals uit punt 4 van dit arrest blijkt, tot 31 maart 2015.
Door tijdelijk voorrang te verlenen aan het doel van „stabilisering van de markten” in de zin van artikel 33, lid 1, EG, heeft de Raad bij de vaststelling van verordening nr. 1788/2003 dus niet de grenzen van zijn „beoordelingsvrijheid” in de zin van de in punt 45 van dit arrest aangehaalde rechtspraak overschreden.
Overigens is de stabilisering van de markten niet het enige doel van verordening nr. 1788/2003. Uit het in punt 3 van de considerans van die verordening gehanteerde begrip „hoofddoel” blijkt immers reeds impliciet dat daarmee niet slechts één doel wordt nagestreefd.
Wat meer bepaald de door de verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding aangehaalde doelstellingen betreft, is het vaste rechtspraak dat het stelsel van de heffing bedoeld is om het evenwicht tussen vraag en aanbod op de door structurele overschotten gekenmerkte zuivelmarkt te herstellen door een beperking van de melkproductie. Deze maatregel past dus in het kader van een rationele ontwikkeling van de melkproductie en doordat hij bijdraagt tot stabilisatie van het inkomen van de betrokken landbouwbevolking, dient hij tevens het behoud van een redelijke levensstandaard voor die bevolking (arrest van 25 maart 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi e.a., C-480/00–C-482/00, C-484/00, C-489/00–C-491/00 en C-497/00–C-499/00, Jurispr. blz. I-2943, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals de Commissie beklemtoont, kan verder sinds de instelling van de heffing in Italië onder meer een grote stijging van het rendement per melkkoe en een permanente overschrijding van de gemiddelde melkprijs worden vastgesteld.
Met de Commissie en de Raad moet daaraan worden toegevoegd dat voor de periode 1984/1985 tot 2006/2007 de som van de nationale referentiehoeveelheden van de tien lidstaten met in totaal 2% is gedaald, terwijl de referentiehoeveelheid van de Italiaanse Republiek met 6% is gestegen en in bijlage I bij verordening nr. 1788/2003 is vastgesteld op 10530060 ton.
Artikel 1, lid 3, van die verordening bepaalt trouwens dat de in bijlage I vastgestelde nationale referentiehoeveelheden kunnen worden herzien in het licht van de algemene marktsituatie en van bijzondere omstandigheden in bepaalde lidstaten, zodat volgens de laatste wijziging bij verordening (EG) nr. 248/2008 van de Raad van 17 maart 2008 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1234/2007 wat de nationale melkquota betreft (
PB L 76 blz. 6
), de referentiehoeveelheid voor alle lidstaten is verhoogd en voor de Italiaanse Republiek is vastgesteld op 10740661,2 ton. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat de verhoging van die referentiehoeveelheid overeenkomstig artikel 6, lid 5, van verordening nr. 1788/2003 er ook toe heeft geleid dat in die staat de individuele referentiehoeveelheden zijn verhoogd.
Gelet op hetgeen voorafgaat, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de omstandigheid dat verordening nr. 1788/2003 bij de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid geen rekening houdt met het feit dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft, niet kan afdoen aan de verenigbaarheid van die verordening met de met name in artikel 33, lid 1, sub a en b, EG genoemde doelstellingen.
Tweede en derde vraag
Met deze vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 1788/2003 het non-discriminatiebeginsel schendt doordat bij de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid geen rekening wordt gehouden met het feit dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft.
Argumenten van partijen
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen in wezen dat het non-discriminatiebeginsel ook verbiedt om verschillende situaties gelijk te behandelen. In de hoofdzaak leidt verordening nr. 1788/2003 tot een gelijke behandeling van situaties die niet gelijk waren en dat ook thans niet zijn, aangezien geen rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat de Italiaanse productie duidelijk te klein is, zodat de verordening het non-discriminatiebeginsel schendt.
Voor die ongelijke behandeling is er ook geen objectieve rechtvaardiging. Enerzijds is de verwijzing naar solidariteit tussen landbouwers geen objectieve reden die de gelijke behandeling van verschillende situaties rechtvaardigt. Anderzijds is het niet juist te stellen dat alle Europese producenten gelijkelijk bijdragen aan de inspanning om de markt te stabiliseren, aangezien de producenten zonder overschot lasten moeten dragen die hun ten dele niet toekomen.
De Raad stelt dat zijn opmerkingen betreffende de eerste vraag ook gelden voor de tweede en de derde vraag.
De Commissie stelt in wezen dat in een gemeenschappelijke markt de verplichting om melk in te voeren als zodanig geen uiting kan zijn van een ongelijke behandeling. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het criterium voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheden, net als de verlaging daarvan, niet kan leiden tot de discriminatie van een lidstaat omdat hij te weinig produceert.
De Italiaanse Republiek is bij de vaststelling van haar referentiehoeveelheden door de Gemeenschap hoe dan ook gunstig behandeld, om rekening te houden met haar specifieke situatie.
De Commissie stelt ook dat de regeling voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheden in verordening nr. 1788/2003 strookt met het beginsel van regionale specialisatie, dat vereist dat kan worden geproduceerd op de plaats waar dat vanuit economisch oogpunt het beste is. Dat beginsel staat eraan in de weg dat de omstandigheid dat in een lidstaat minder van een bepaald product wordt geproduceerd dan geconsumeerd, relevant kan zijn om „discriminatie” in de zin van artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG uit te sluiten.
Volgens de Commissie is verordening nr. 1788/2003 dan ook niet ongeldig in het licht van het non-discriminatiebeginsel.
Antwoord van het Hof
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen in wezen dat doordat in Italië te weinig melk wordt geproduceerd, hun situatie verschilt van die van de andere melkproducenten, inzonderheid die van de lidstaten met een overschot. Die verschillende behandeling benadeelt met name de kleine producenten.
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten. Volgens vaste rechtspraak vereist het non-discriminatiebeginsel dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (arrest van 23 oktober 2007, Polen/Raad, C-273/04, Jurispr. blz. I-8925, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot het genoemde betoog volstaat de opmerking dat uit de punten 30 tot en met 43 van dit arrest blijkt dat de omstandigheid dat een lidstaat een tekort heeft, geheel irrelevant is voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid, zodat verzoeksters in het hoofdgeding niet kunnen stellen dat zij zich om die reden in een andere situatie bevinden dan de melkproducenten van andere lidstaten.
Zelfs indien verordening nr. 1788/2003, die zonder onderscheid van toepassing is op allen die over een referentiehoeveelheid beschikken, kleine producenten zwaarder zou treffen dan grote, moet worden vastgesteld, dat de omstandigheid dat een in het kader van een gemeenschappelijke marktordening genomen maatregel verschillende gevolgen kan hebben voor bepaalde producenten, al naargelang hun individuele productie, niet als een discriminatie kan worden beschouwd, wanneer die maatregel is gebaseerd op objectieve criteria, die zijn aangepast aan wat voor de algemene werking van de gemeenschappelijke marktordening vereist is. Dit is het geval met de regeling van de melkquota en de heffing, die aldus is opgezet dat de individuele referentiehoeveelheden zo zijn vastgesteld, dat het totaal ervan de gegarandeerde totale hoeveelheid van iedere lidstaat niet overschrijdt (zie mutatis mutandis arrest Hierl, reeds aangehaald, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daaruit volgt dat, nu er geen sprake is van een verschillende situatie, op de tweede en de derde vraag moet worden geantwoord dat bij de toetsing van verordening nr. 1788/2003 aan het non-discriminatiebeginsel niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van die verordening kunnen aantasten.
Vierde vraag
Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 1788/2003 het evenredigheidsbeginsel schendt doordat de eenvormige toepassing van de heffing het doel van een gemeenschappelijke marktordening voorbijschiet, omdat zij voor de gemiddelde Italiaanse landbouwer een lage productiviteit en lage inkomsten bestendigt.
Argumenten van partijen
Verzoeksters in het hoofdgeding stellen in wezen dat de melkquotaregeling in Italië met name aan de kleine producenten grote schade berokkent, omdat zij hun ontwikkeling belemmert. De ondernemingen kunnen op de markt namelijk enkel overleven door een structurele aanpassing, die een productieverhoging vereist maar door de quotaregeling verboden is.
Bovendien is die regeling geheel ongeschikt om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bereiken. Het enige doel dat daarmee — ten nadele van de andere — wordt nagestreefd, is de stabilisering van de markten. De quotaregeling schendt dus de communautaire beginselen van redelijkheid en evenredigheid.
De Raad stelt dat de gemeenschapswetgever over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, met name wat de keuze betreft van de maatregelen om uitvoering te geven aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bovendien kan aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel, hetgeen bij verordening nr. 1788/2003 niet het geval is.
De Commissie stelt dat de verwijzingsbeslissing niets bevat waaruit blijkt dat verordening nr. 1788/2003 kennelijk ongeschikt is. Volgens haar heeft de quota- en heffingsregeling de markt gestabiliseerd en is zij deugdelijk gebleken om het probleem van de overproductie op te lossen; zij is ook verenigbaar met andere doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Antwoord van het Hof
Daar verordening nr. 1788/2003 een integrerend onderdeel is van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, moet eraan worden herinnerd dat de Raad op dat gebied over een discretionaire bevoegdheid beschikt, en dat de rechter bij de toetsing van die bevoegdheid enkel kan nagaan of een op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie in die zin arresten van 16 maart 2006, Emsland-Stärke, C-94/05, Jurispr. blz. I-2619, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en , Frankrijk/Raad, C-479/07, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de punten 47 tot en met 49 van dit arrest blijkt dat de stabilisering van de zuivelmarkt het hoofddoel is van verordening nr. 1788/2003, dat strookt met het in artikel 33, lid 1, sub c, EG uitdrukkelijk genoemde doel van stabilisering van de markten. Volgens de punten 4 en 50 van dit arrest wordt dat doel trouwens slechts gedurende een beperkte tijd nagestreefd.
Uit punt 49 van dit arrest volgt meer bepaald dat verordening nr. 1788/2003 moest worden vastgesteld om het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen, zodat een beter marktevenwicht tot stand zou komen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 9 en 67 van haar conclusie opmerkt, heeft de gemeenschapswetgever als alternatief voor de heffing overwogen de steunprijs te verlagen, hetgeen voor het inkomen van de melkproducenten veel ongunstiger zou zijn geweest dan de invoering van de heffing.
In de punten 30 tot en met 43 van dit arrest is er overigens op gewezen dat de omstandigheid dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft, irrelevant is voor de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid.
Volgens punt 57 van dit arrest strookt verordening nr. 1788/2003 ook met de doelstellingen van artikel 33, lid 1, sub a en b, EG.
Verordening nr. 1788/2003 is dus niet kennelijk ongeschikt om het doel van stabilisering van de markten te bereiken.
Uit een en ander moet worden geconcludeerd dat bij de toetsing van verordening nr. 1788/2003 aan het evenredigheidsbeginsel niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van die verordening kunnen aantasten.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
De omstandigheid dat verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten bij de vaststelling van de nationale referentiehoeveelheid geen rekening houdt met het feit dat de lidstaat in kwestie een tekort heeft, kan niet afdoen aan de verenigbaarheid van die verordening met de met name in artikel 33, lid 1, sub a en b, EG genoemde doelstellingen.

2)
Bij de toetsing van verordening nr. 1788/2003 aan het non-discriminatiebeginsel is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van die verordening kunnen aantasten.

3)
Bij de toetsing van verordening nr. 1788/2003 aan het evenredigheidsbeginsel is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van die verordening kunnen aantasten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.