CELEX: 62005CJ0426
Elektronische communicaties
Netwerken en diensten
Gemeenschappelijk regelgevingskader
Artikelen 4 en 16 van richtlijn 2002/21/EG (kaderrichtlijn)
Beroep
Administratieve marktanalyseprocedure

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 4 en 16 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (
PB L 108, blz. 33
; hierna: „kaderrichtlijn”).
Dit verzoek is ingediend in een geding tussen Tele2 Telecommunication GmbH, voorheen Tele2 UTA Telecommunication GmbH, een Oostenrijkse onderneming die elektronische-communicatienetwerken en -diensten aanbiedt (hierna: „Tele2”), en de Telekom-Control-Kommission (commissie die toezicht houdt op de telecommunicatie; hierna: „TCK”), betreffende de weigering van laatstgenoemde om eerstgenoemde de hoedanigheid van partij in een administratieve marktanalyseprocedure toe te kennen.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
Punt 12 van de considerans van de kaderrichtlijn luidt als volgt:
„Elke partij die voorwerp is van een besluit van een nationale regelgevende instantie, moet het recht hebben in beroep te gaan bij een lichaam dat onafhankelijk is van de betrokken partijen, bijvoorbeeld bij een rechtbank. […]”
Artikel 4 van de kaderrichtlijn, „Recht van beroep”, bepaalt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat er op nationaal niveau doeltreffende regelingen voorhanden zijn krachtens welke iedere gebruiker of onderneming die elektronische-communicatienetwerken en/of -diensten aanbiedt, die door een beslissing van een nationale regelgevende instantie is getroffen, het recht heeft om tegen die beslissing beroep in te stellen bij een lichaam van beroep dat onafhankelijk is van de betrokken partijen. Dit lichaam, bijvoorbeeld een rechtbank, dient de nodige deskundigheid te bezitten om zijn taken te kunnen uitoefenen. De lidstaten dragen er zorg voor dat de feiten van de zaak op afdoende wijze in aanmerking worden genomen en dat er een doeltreffend mechanisme voor het instellen van beroep aanwezig is. Hangende de uitspraak van een dergelijk beroep blijft het besluit van de nationale regelgevende instantie van kracht, tenzij de beroepsinstantie anders beslist.
2.   Wanneer het in lid 1 genoemde lichaam van beroep geen rechtscollege is, moeten zijn beslissingen altijd schriftelijk met redenen worden omkleed. Voorts moet het in dat geval mogelijk zijn tegen die beslissingen beroep in te stellen bij een rechterlijke instantie in de zin van artikel 234 van het Verdrag.”
Artikel 6 van de kaderrichtlijn, „Raadpleging en transparantie”, luidt als volgt:
„Behoudens in gevallen die onder de artikelen 7, lid 6, 20 of 21 vallen, zorgen de lidstaten ervoor dat de nationale regelgevende instanties die voornemens zijn maatregelen in overeenstemming met deze richtlijn of de bijzondere richtlijnen te nemen die aanzienlijke gevolgen voor de relevante markt hebben de belanghebbenden in staat stellen om binnen een redelijke termijn hun zienswijzen te geven op de ontwerpmaatregel. De nationale regelgevende instanties publiceren hun nationale raadplegingsprocedures. De lidstaten dragen zorg voor de oprichting van een enkel informatiepunt waar inzage verkregen kan worden in alle lopende raadplegingsprocedures. De resultaten van de raadpleging worden door de nationale regelgevende instanties openbaar gemaakt, behalve in geval van vertrouwelijke informatie overeenkomstig het communautair en nationaal recht betreffende zakelijke vertrouwelijkheid.”
Artikel 7 van de kaderrichtlijn, „Consolidatie van de interne markt voor elektronische communicatie”, bepaalt:
„[…]
3.   Indien de nationale regelgevende instantie, naast de raadpleging als bedoeld in artikel 6, voornemens is een maatregel te nemen die:
a)
valt onder de artikelen 15 of 16 van de onderhavige richtlijn, de artikelen 5 of 8 van richtlijn 2002/19/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten] (toegangsrichtlijn) [(
PB L 108, blz. 7
; hierna: „toegangsrichtlijn”)] of artikel 16 van richtlijn 2002/22/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten] (universeledienstrichtlijn) [(
PB L 108, blz. 51
; hierna: „universeledienstrichtlijn”)]; en
b)
van aanzienlijke invloed is op de handel tussen de lidstaten,
stelt zij de Commissie en de nationale regelgevende instanties in de andere lidstaten in kennis van de ontwerpmaatregel, tezamen met de motivering voor de maatregel, overeenkomstig artikel 5, lid 3, en stelt zij de Commissie en de andere nationale regelgevende autoriteiten daarvan in kennis. Nationale regelgevende instanties en Commissie kunnen de betrokken nationale regelgevende instantie hun opmerkingen meedelen binnen maximaal één maand of binnen de in artikel 6 genoemde termijn indien deze langer is. De periode van één maand kan niet worden verlengd.
4.   Indien een maatregel als bedoeld in lid 3 betrekking heeft op:
a)
het definiëren van een relevante markt die verschilt van de markten die in de aanbeveling overeenkomstig artikel 15, lid 1, zijn gedefinieerd; of
b)
het al dan niet aanwijzen van een onderneming die, hetzij individueel of gezamenlijk met anderen, aanzienlijke marktmacht bezit overeenkomstig artikel 16, leden 3, 4 of 5,
en van invloed zou zijn op de handel tussen de lidstaten, en de Commissie de nationale regelgevende instantie heeft meegedeeld dat de ontwerpmaatregel een belemmering voor de interne Europese markt opwerpt of indien zij ernstige twijfels heeft omtrent de verenigbaarheid van de ontwerpmaatregel met het gemeenschapsrecht en met name met de in artikel 8 genoemde doelstellingen, wordt de vaststelling van de maatregel met nog eens twee maanden uitgesteld. Deze periode kan niet worden verlengd. Binnen deze termijn kan de Commissie, overeenkomstig de procedure van artikel 22, lid 2, het besluit nemen om van de betrokken nationale regelgevende instantie te verlangen dat zij haar ontwerpmaatregel intrekt. Dit besluit gaat vergezeld van een gedetailleerde en objectieve analyse van de redenen waarom de Commissie van mening is dat de ontwerpmaatregel niet moet worden genomen, tezamen met specifieke voorstellen tot wijziging van de ontwerpmaatregel.
5.   De betrokken nationale regelgevende instantie houdt zoveel mogelijk rekening met opmerkingen van andere nationale regelgevende instanties en van de Commissie en kan, uitgezonderd in de in lid 4 genoemde gevallen, de uiteindelijke ontwerpmaatregel goedkeuren en, in voorkomend geval, aan de Commissie meedelen.
[…]”
Artikel 8 van de kaderrichtlijn, „Beleidsdoelstellingen en regelgevingsbeginselen”, bepaalt in lid 2:
„De nationale regelgevende instanties bevorderen de concurrentie bij de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten, onder meer op de volgende wijze:
a)
zij zorgen ervoor dat de gebruikers, met inbegrip van gehandicapte gebruikers, maximaal profiteren wat betreft keuze, prijs en kwaliteit;
b)
zij zorgen ervoor dat er in de sector elektronische communicatie geen verstoring of beperking van de concurrentie is;
c)
zij moedigen efficiënte investeringen op het gebied van infrastructuur aan en steunen innovaties; en
d)
zij bevorderen efficiënt gebruik en zorgen voor een efficiënt beheer van de radiofrequenties en de nummervoorraad.”
Artikel 16 van de kaderrichtlijn, „Marktanalyseprocedure”, luidt als volgt:
„1.   Zo spoedig mogelijk na de aanneming van de aanbeveling of een bijwerking daarvan voeren de nationale regelgevende instanties, zoveel mogelijk met inachtneming van de richtsnoeren een analyse van de relevante markten uit. De lidstaten zorgen ervoor dat deze analyse, in voorkomend geval, in samenwerking met de nationale mededingingsinstanties wordt uitgevoerd.
2.   Wanneer een nationale regelgevende instantie krachtens de artikelen 16, 17, 18 of 19 van [de universeledienstrichtlijn], of de artikelen 7 of 8 van [de toegangsrichtlijn] moet bepalen of ten aanzien van ondernemingen verplichtingen moeten worden opgelegd, gehandhaafd, gewijzigd of ingetrokken, bepaalt zij overeenkomstig de richtsnoeren op basis van haar analyse volgens lid 1 van dit artikel of een relevante markt daadwerkelijk concurrerend is.
3.   Wanneer een nationale regelgevende instantie concludeert dat de markt daadwerkelijk concurrerend is, mag zij niet een van de specifieke wettelijke verplichtingen als beschreven in lid 2 opleggen of handhaven. Wanneer er reeds sectorspecifieke verplichtingen bestaan, trekt zij die verplichtingen van ondernemingen op die relevante markt in. Partijen die gevolgen ondervinden van het intrekken van die verplichtingen worden tijdig in kennis gesteld.
4.   Wanneer een nationale regelgevende instantie vaststelt dat een relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is, gaat zij na welke ondernemingen op die markt een aanmerkelijke marktmacht in de zin van artikel 14 hebben en legt zij de ondernemingen in kwestie passende specifieke wettelijke verplichtingen op als beschreven in lid 2 of handhaaft zij deze verplichtingen wanneer zij reeds bestaan.
[…]
6.   Voor de in de leden 3, 4 en 5 genoemde maatregelen gelden de procedures van de artikelen 6 en 7.”
Nationaal recht
Algemene wet inzake administratieve rechtspleging van 1991
§ 8 van de algemene wet inzake administratieve rechtspleging van 1991 (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, BGBl. 51/1991), in de versie van 2004 (BGBl. I, 10/2004), bepaalt:
„Personen die een overheidsinstantie verzoeken op te treden of waarop de activiteit van deze overheidsinstantie betrekking heeft, zijn belanghebbenden; voor zover zij ten aanzien van het voorwerp van deze activiteit over een recht of een juridisch belang beschikken, zijn zij partijen.”
Telecommunicatiewet van 2003
§ 37 van de telecommunicatiewet van 2003 (Telekommunikationsgesetz 2003, BGBl. I, 70/2003; hierna: „TKG”), „Marktanalyseprocedure”, die artikel 16 van de kaderrichtlijn omzet, bepaalt:
„1.   De regelgevende instantie voert met inachtneming van de bepalingen van de Europese Gemeenschappen ambtshalve regelmatig, maar met een tussenpoos van ten hoogste twee jaar, een analyse uit van de relevante markten die zijn vastgesteld bij de in § 36, lid 1, bedoelde verordening. Deze procedure heeft tot doel om specifieke verplichtingen in te trekken, te handhaven, te wijzigen of op te leggen, nadat is vastgesteld of op de betrokken relevante markt één of meerdere ondernemingen aanzienlijke marktmacht hebben dan wel of er daadwerkelijke mededinging heerst.
2.   Wanneer de regelgevende instantie tijdens deze procedure vaststelt dat op de relevante markt één of meerdere ondernemingen aanzienlijke marktmacht hebben en er derhalve geen daadwerkelijke mededinging heerst, legt zij deze onderneming of ondernemingen passende specifieke verplichtingen op als bedoeld in §§ 38 tot en met 46 of § 47, lid 1. Reeds bestaande specifieke verplichtingen voor ondernemingen worden, voor zover zij de relevante markt betreffen, door de regelgevende instantie in overeenstemming met de resultaten van de procedure en met inachtneming van de reguleringsdoelstellingen gewijzigd of opnieuw opgelegd.
3.   Wanneer de regelgevende instantie op grond van de procedure vaststelt dat op de relevante markt daadwerkelijke mededinging heerst en er derhalve geen onderneming met aanzienlijke marktmacht is, mag zij — onder voorbehoud van § 47, lid 2 — geen verplichtingen in de zin van lid 2 opleggen; in dit geval wordt de procedure met betrekking tot deze markt beëindigd bij een niet aan vormvoorschriften gebonden beschikking van de regelgevende instantie die wordt bekendgemaakt. Voor zover er voor ondernemingen op deze markt nog specifieke verplichtingen bestaan, worden deze bij beschikking ingetrokken. In deze beschikking wordt eveneens een passende termijn van niet langer dan zes maanden vastgesteld, waarna de opheffing van kracht wordt.
[…]
5.   In deze procedure heeft enkel de onderneming ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen worden opgelegd, gewijzigd of ingetrokken de hoedanigheid van partij.
[…]”
§ 128 TKG, „Raadplegingsprocedure”, luidt als volgt:
„1.   De federale minister van Verkeer, Innovatie en Technologie en de regelgevende instantie zorgen ervoor dat de belanghebbenden binnen een redelijke termijn hun zienswijzen kunnen geven op de ontwerpmaatregelen ter uitvoering van deze federale wet die aanzienlijke gevolgen zullen hebben voor de relevante markt. De overeenkomstig §§ 91, lid 4, 122 en 130 genomen maatregelen zijn hiervan uitgesloten. Voor zover § 125 niet anders bepaalt, worden de raadplegingsprocedures en de resultaten ervan door de betrokken instantie openbaar gemaakt.
[…]
4.   De federale minister van Verkeer, Innovatie en Technologie en de regelgevende instantie zorgen ervoor dat de belanghebbenden binnen een redelijke termijn hun zienswijzen kunnen geven op de rechten van eindgebruikers of consumenten in verband met openbare communicatiediensten. Voor zover dit aangewezen is, houden zij met deze zienswijzen rekening, in het bijzonder wanneer aanzienlijke gevolgen voor de markt te verwachten zijn.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 16 juli 2004 heeft Tele2 krachtens § 37 TKG TCK verzocht om toekenning van de hoedanigheid van partij alsmede van het recht op inzage van de stukken in een door deze laatste gevoerde administratieve marktanalyseprocedure.
Bij beslissing van 6 september 2004 heeft TCK dit verzoek afgewezen op grond dat volgens § 37, lid 5, TKG enkel ondernemingen ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen zijn opgelegd, gewijzigd of ingetrokken, met uitsluiting van alle andere ondernemingen, partij kunnen zijn in marktanalyseprocedures. Verzoekster bevindt zich juist niet in dit geval.
Tele2 heeft bij het Verwaltungsgerichtshof beroep ingesteld tegen deze beslissing. Zij is namelijk van mening dat een beslissing van TCK in het kader van een marktanalyseprocedure een beslissing in de zin van de kaderrichtlijn is waardoor niet alleen de onderneming ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen zijn opgelegd, gewijzigd of ingetrokken, maar ook de concurrenten daarvan worden „getroffen”. Het resultaat van deze marktanalyse heeft volgens haar immers een rechtstreekse invloed op de rechten die een concurrent van de onderneming met een machtspositie tegen deze laatste geldend kan maken.
In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de volgende twee prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Moeten de artikelen 4 en 16 van [de kaderrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat onder ‚getroffen’ partijen [(betroffene)] of ‚partijen die gevolgen ondervinden’ [(betroffene)] ook de op de relevante markt concurrerende ondernemingen moeten worden begrepen ten aanzien waarvan in een marktanalyseprocedure geen specifieke verplichtingen worden opgelegd, gehandhaafd of gewijzigd?
2)
Zo ja:

Staat artikel 4 van [de kaderrichtlijn] in de weg aan een nationale bepaling die in een marktanalyseprocedure de hoedanigheid van partij enkel toekent aan de onderneming ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen worden opgelegd, gewijzigd of ingetrokken?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „getroffen” gebruiker of onderneming (betroffen) in de zin van artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn en het begrip partij „die gevolgen ondervindt” (betroffene) in de zin van artikel 16, lid 3, van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet alleen betrekking kunnen hebben op een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt en het voorwerp uitmaakt van een in het kader van een marktanalyseprocedure in de zin van artikel 16 van deze richtlijn genomen beslissing van een nationale regelgevende instantie die tot haar gericht is, maar ook op de gebruikers en de concurrenten van deze onderneming die zelf geen adressaat van deze beslissing zijn, maar hierdoor in hun rechten worden aangetast.
Vooraf dient te worden vastgesteld dat het blijkens de verwijzingsbeslissing in het hoofdgeding gaat om het recht om partij te zijn in een niet-contentieuze administratieve procedure, meer bepaald in een marktanalyseprocedure die door TCK wordt gevoerd krachtens § 37 TKG, die de omzetting vormt van artikel 16 van de kaderrichtlijn. Artikel 4 van deze richtlijn, dat eveneens door de verwijzende rechter wordt aangehaald, regelt daarentegen een kwestie die valt onder het administratief procesrecht en bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat er op nationaal niveau doeltreffende regelingen voorhanden zijn krachtens welke iedere gebruiker of onderneming die elektronische-communicatienetwerken en/of -diensten aanbiedt en door een beslissing van een regelgevende instantie is getroffen, het recht heeft om tegen die beslissing beroep in te stellen bij een lichaam van beroep dat onafhankelijk is van de betrokken partijen, bijvoorbeeld bij een rechtbank. Wanneer het lichaam van beroep geen rechtscollege is, moeten zijn beslissingen altijd schriftelijk met redenen worden omkleed. Voorts moet het in dat geval mogelijk zijn tegen die beslissingen beroep in te stellen bij een rechterlijke instantie in de zin van artikel 234 EG.
Verder blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat naar Oostenrijks procesrecht aan de hoedanigheid van partij in een marktanalyseprocedure het recht is verbonden om aan deze procedure deel te nemen. Zo heeft een partij het recht op inzage van het administratieve dossier, het recht om te worden gehoord, het recht om kennis te nemen van de resultaten van de bewijsprocedure en om daarover opmerkingen in te dienen, alsook het recht om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de beslissing waarmee deze procedure wordt afgesloten.
Gelet op de formulering van artikel 4 van de kaderrichtlijn, zoals deze in punt 17 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, dient ter beantwoording van de eerste vraag van de verwijzende rechter te worden nagegaan welke de draagwijdte is van het begrip gebruiker of onderneming die door een beslissing van een nationale regelgevende instantie is „getroffen” in de zin van dit artikel.
Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat de kaderrichtlijn dit begrip niet definieert.
Volgens de Belgische regering wijst het feit dat de artikelen 4, lid 1, en 16, lid 3, van de richtlijn in de Engelse en de Duitse versie ervan dezelfde term hanteren, namelijk respectievelijk „affected” (getroffen) en „betroffen” (geraakt), erop dat deze twee bepalingen betrekking hebben op een en hetzelfde begrip en dat de Nederlandse uitdrukkingen „getroffen” en „die gevolgen ondervinden” in respectievelijk deze artikelen 4, lid 1, en 16, lid 3, dezelfde betekenis hebben.
Ook de verwijzende rechter is van oordeel dat, aangezien de artikelen 4, lid 1, en 16, lid 3, van de Duitse versie van de kaderrichtlijn dezelfde term „betroffenen” hanteren, beide artikelen dezelfde draagwijdte hebben.
Het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter kan evenwel niet uit deze vaststellingen worden afgeleid.
Verschillende taalversies van de kaderrichtlijn, namelijk de Duitse, de Engelse, de Bulgaarse, de Deense, de Spaanse, de Griekse, de Italiaanse, de Letse, de Litouwse, de Poolse, de Slovaakse, de Zweedse en de Tsjechische versie, hanteren immers in de artikelen 4, lid 1, en 16, lid 3, van de richtlijn een en dezelfde term, terwijl andere taalversies in dezelfde bepalingen verschillende termen hanteren. Zo is bijvoorbeeld in de Franse versie van deze bepalingen respectievelijk sprake van de „utilisateur ou entreprise ‚affecté(e)’” en de „parties ‚concernées’”.
Volgens vaste rechtspraak moeten de verschillende taalversies van een communautaire tekst eenvormig worden uitgelegd en moet de betrokken bepaling, indien er verschillen tussen deze versies bestaan, dus worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arresten van 13 april 2000, W. N.,
C-420/98, Jurispr. blz. I-2847
, punt 21, en 14 juni 2007, Euro Tex,
C-56/06, Jurispr. blz. I-4859
, punt 27).
Het is eveneens vaste rechtspraak dat de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een bepaling van gemeenschapsrecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Gemeenschap autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie met name arresten van 18 januari 1984, Ekro,
327/82, Jurispr. blz. 107
, punt 11; 19 september 2000, Linster,
C-287/98, Jurispr. blz. I-6917
, punt 43, en 18 oktober 2007, Österreichischer Rundfunk,
C-195/06, Jurispr. blz. I-8817
, punt 24).
De draagwijdte die de gemeenschapswetgever heeft willen geven aan het begrip gebruiker of onderneming die door een beslissing van een nationale regelgevende instantie is „getroffen” in de zin van artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn, moet dus worden beoordeeld in het licht van het doel dat dit artikel 4 in de context van de richtlijn nastreeft.
Evenwel dient te worden vastgesteld dat, ook al zou een onderneming in een situatie als die van verzoekster in het hoofdgeding onder artikel 16, lid 3, van de kaderrichtlijn vallen, hieruit niet automatisch zou volgen dat deze onderneming binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 1, ervan kan vallen. Zoals de advocaat-generaal in punt 19 van zijn conclusie heeft opgemerkt, streeft artikel 4, lid 1, geheel andere doelstellingen na dan artikel 16, lid 3.
Wanneer een onderneming onder eerstgenoemde bepaling valt, heeft dit immers tot gevolg dat zij het recht heeft beroep in te stellen tegen de beslissingen van een regelgevende instantie waardoor zij wordt getroffen, terwijl zij krachtens laatstgenoemde bepaling het recht heeft tijdig in kennis te worden gesteld van een beslissing waarbij verplichtingen van de onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, worden ingetrokken.
Zoals de advocaat-generaal in punt 22 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt artikel 4 van de kaderrichtlijn een uitdrukking van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (arrest van 13 maart 2007, Unibet,
C-432/05, Jurispr. blz. I-2271
, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en krachtens hetwelk de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechterlijke bescherming dienen te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen (arrest Unibet, reeds aangehaald, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het in artikel 4 van de kaderrichtlijn bedoelde geval moeten de lidstaten ter bescherming van de rechten die de gebruikers en de ondernemingen aan de communautaire rechtsorde ontlenen, voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen bij een rechterlijke instantie.
Hieruit volgt dat het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming, waarvan artikel 4 van de kaderrichtlijn uitgaat, ook moet gelden voor gebruikers en ondernemingen die rechten aan de communautaire rechtsorde, met name aan de telecommunicatierichtlijnen, kunnen ontlenen en die door een beslissing van een nationale regelgevende instantie in hun rechten worden aangetast.
Vastgesteld moet dus worden of de gebruikers en de concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, rechten aan de communautaire rechtsorde, met name aan de telecommunicatierichtlijnen, kunnen ontlenen en door een niet tot hen gerichte beslissing van de nationale regelgevende instantie in hun rechten kunnen worden aangetast, in welk geval zij een recht van beroep zouden moeten hebben en deze beslissing door de rechter zouden moeten kunnen laten toetsen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 29 van zijn conclusie heeft opgemerkt en zoals ook verzoekster in het hoofdgeding stelt, vormen bepaalde specifieke verplichtingen die krachtens artikel 16, leden 3 en 4, van de kaderrichtlijn en de daarin genoemde bepalingen van de toegangsrichtlijn zijn opgelegd aan ondernemingen met aanzienlijke macht op de relevante markt, beschermende maatregelen die in het belang van de gebruikers en de concurrenten van deze ondernemingen zijn vastgesteld, en kunnen zij hun dus rechten verlenen. Tot deze maatregelen behoren met name die welke krachtens artikel 8 van de toegangsrichtlijn door de nationale regelgevende instantie kunnen worden vastgesteld, alsook de door de artikelen 10 en 12 van deze richtlijn opgelegde verplichtingen om concurrenten gelijk te behandelen en om hun toegang tot en een recht tot gebruik van bepaalde netwerkfaciliteiten te verlenen.
Wat met name de verplichting betreft om toegang tot en een recht tot gebruik van netwerkfaciliteiten te verlenen, bepaalt artikel 12, lid 1, van de toegangsrichtlijn dat „[e]en nationale regelgevende instantie […] exploitanten overeenkomstig artikel 8 de verplichting [kan] opleggen in te gaan op redelijke verzoeken om toegang tot en gebruik van bepaalde netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten, onder andere wanneer de nationale regelgevende instantie van mening is dat het weigeren van toegang of het opleggen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte detailhandelsmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn”. Evenals het discriminatieverbod van artikel 10 van deze richtlijn heeft deze verplichting om de concurrenten toegang tot en een recht tot gebruik van bepaalde netwerkfaciliteiten te verlenen tot doel om de belanghebbende concurrenten voordeel te laten halen uit deze toegang.
Hieruit volgt dat de gebruikers of de concurrenten van een onderneming met aanzienlijke macht op de relevante markt moeten worden geacht aanspraak te kunnen maken op de rechten die voortvloeien uit de specifieke wettelijke verplichtingen die door een nationale regelgevende instantie krachtens artikel 16 van de kaderrichtlijn en de daarin genoemde telecommunicatierichtlijnen aan deze onderneming met aanzienlijke marktmacht worden opgelegd. Deze gebruikers en ondernemingen kunnen dus worden geacht te zijn „getroffen” in de zin van artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn door de beslissingen van deze instantie waarbij deze verplichtingen worden gewijzigd of opgeheven.
Verder moeten de nationale regelgevende instanties volgens artikel 8, lid 2, van de kaderrichtlijn de concurrentie bij de levering van elektronische-communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten bevorderen, onder meer door ervoor te zorgen dat er in de sector elektronische communicatie geen verstoring of beperking van de concurrentie is.
Zoals de advocaat-generaal in punt 24 van zijn conclusie heeft opgemerkt en zoals ook de Deense regering stelt, is een enge uitlegging van artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn, in die zin dat slechts de adressaten van de beslissingen van de nationale regelgevende instanties hiertegen beroep kunnen instellen, moeilijk verzoenbaar met de algemene doelstellingen en de regelgevingsbeginselen die deze instanties ingevolge artikel 8 van deze richtlijn in acht dienen te nemen, met name om de mededinging te bevorderen.
Hieruit volgt dat artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het ook een recht van beroep verleent aan andere personen dan de adressaten van een door een nationale regelgevende instantie in het kader van een marktanalyse genomen beslissing. De gebruikers en de concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de betrokken markt, moeten dus worden geacht te zijn „getroffen” in de zin van deze bepaling wanneer zij door een dergelijke beslissing in hun rechten kunnen worden aangetast.
Verder bepaalt artikel 16, lid 3, derde volzin, van de kaderrichtlijn dat partijen „die gevolgen ondervinden” van het intrekken van sectorspecifieke verplichtingen, tijdig in kennis moeten worden gesteld. Een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, is adressaat van de beslissing waarbij deze verplichtingen worden ingetrokken, zodat het voor zich spreekt dat deze beslissing aan haar moet worden betekend. Hetzelfde geldt voor beslissingen waarbij dergelijke verplichtingen aan deze onderneming worden opgelegd, ook al is dit niet uitdrukkelijk in artikel 16, lid 4, van de richtlijn vermeld. Anderzijds krijgt de kennisgeving waarin artikel 16, lid 3, van de richtlijn voorziet slechts haar volle zin voor zover de concurrenten die voordeel haalden uit de verplichtingen die worden ingetrokken, hiervan in kennis worden gesteld. Hieruit volgt dat de gemeenschapswetgever, door in een dergelijke kennisgeving te voorzien, vooral de concurrenten van de onderneming die aanzienlijke marktmacht heeft (of had), als partijen „die gevolgen ondervinden” heeft willen beschermen. Bovendien zou de gemeenschapswetgever in het tegenovergestelde geval in deze bepaling niet de uitdrukking partijen „die gevolgen ondervinden” hebben gebruikt, maar de term „ondernemingen”, die voorkomt in de tweede zin van dit lid.
Bijgevolg worden de rechten van de concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, beschermd door artikel 16, lid 3, van de kaderrichtlijn en deze laatsten moeten dus worden geacht zowel onder deze bepaling als onder artikel 4, lid 1, van deze richtlijn te vallen.
Verder gelden volgens artikel 16, lid 6, van de kaderrichtlijn voor de krachtens deze bepaling genomen maatregelen de procedures van onder meer artikel 6 van deze richtlijn en verleent deze laatste bepaling de belanghebbenden met name het recht om binnen een redelijke termijn hun zienswijzen op de ontwerpmaatregel te geven.
Uit al het bovengaande volgt dat het begrip „getroffen” gebruiker of onderneming in de zin van artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn en het begrip partij „die gevolgen ondervindt” in de zin van artikel 16, lid 3, van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet enkel betrekking kunnen hebben op een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt en die het voorwerp is van een in het kader van een marktanalyseprocedure in de zin van artikel 16 van deze richtlijn genomen beslissing van een nationale regelgevende instantie die tot haar is gericht, maar ook op de gebruikers en de concurrenten van deze onderneming die zelf geen adressaat van deze beslissing zijn, maar hierdoor in hun rechten worden aangetast.
De stelling van de Oostenrijkse en de Sloveense regering dat reeds uit artikel 4, lid 1, en punt 12 van de considerans van de kaderrichtlijn, in hun onderling verband beschouwd, kan worden afgeleid dat deze richtlijn slechts in een beroepsmogelijkheid voorziet voor de persoon die daadwerkelijk het voorwerp is van een beslissing van de nationale regelgevende instantie die tot hem is gericht, kan dus niet worden aanvaard.
Het is juist dat in deze overweging van de considerans wordt verklaard dat „[e]lke partij die voorwerp is van een besluit van een nationale regelgevende instantie, […] het recht [moet] hebben in beroep te gaan bij een lichaam dat onafhankelijk is van de betrokken partijen, bijvoorbeeld bij een rechtbank”. Daarmee wordt in deze overweging van de considerans enkel aangegeven dat eenieder die door een beslissing van een nationale regelgevende instantie wordt geraakt, hiertegen beroep kan instellen. Het loutere feit dat in deze overweging wordt gewezen op de mogelijkheid voor de adressaat van een beslissing om hiertegen beroep in te stellen, impliceert evenwel geenszins dat een dergelijk beroep uitgesloten is voor andere ondernemingen, zoals de concurrenten van deze adressaat.
De Oostenrijkse en de Sloveense regering stellen verder dat bij de uitlegging van de bepalingen waarop de onderhavige prejudiciële vraag betrekking heeft, rekening moet worden gehouden met het in het gemeenschapsrecht vervatte doeltreffendheidsbeginsel, dat ook betrekking heeft op de snelheid waarmee specifieke administratieve besluiten kunnen worden uitgevoerd. Hiermee lijken deze regeringen te willen aangeven dat de mogelijkheid om de „belanghebbenden” in de zin van artikel 8 van de algemene wet inzake administratieve rechtspleging van 1991, zoals gewijzigd in 2004, rechten te verlenen die aan de „partijen” zijn voorbehouden, kan leiden tot een aanzienlijke verlenging van de totale duur van de marktanalyseprocedure, dit terwijl de nationale regelgevende instantie zo snel mogelijk dient te reageren om potentiële onevenwichten op snel veranderlijke markten te verhelpen.
Dit betoog kan niet worden aanvaard. Zoals in punt 17 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, legt artikel 4 van de kaderrichtlijn immers de verplichting op om te voorzien in een beroep in rechte, maar betreft het geenszins de niet-contentieuze administratieve procedure die aan de instelling van een dergelijk beroep voorafgaat.
Gelet op al het bovenstaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat het begrip „getroffen” gebruiker of onderneming in de zin van artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn en het begrip partij „die gevolgen ondervindt” in de zin van artikel 16, lid 3, van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet enkel betrekking kunnen hebben op een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt en die het voorwerp uitmaakt van een in het kader van een marktanalyseprocedure in de zin van artikel 16 van deze richtlijn genomen beslissing van een nationale regelgevende instantie die tot haar is gericht, maar ook op de gebruikers en de concurrenten van deze onderneming die zelf geen adressaat van deze beslissing zijn, maar hierdoor in hun rechten worden aangetast.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of uit artikel 4 van de kaderrichtlijn volgt dat, wanneer een onderneming zoals verzoekster in het hoofdgeding beschikt over een recht van beroep tegen de beslissingen die na een administratieve marktanalyseprocedure door een nationale regelgevende instantie worden genomen, haar op die grond tevens de hoedanigheid van partij in de niet-contentieuze marktanalyseprocedure dient te worden verleend.
Dienaangaande dient eraan te worden herinnerd dat artikel 4 van de kaderrichtlijn niet bepaalt wie partij is in de in artikel 16 van deze richtlijn bedoelde niet-contentieuze administratieve procedure. De tekst van deze laatste bepaling bevat ook geen aanwijzingen dat een onderneming als verzoekster in het hoofdgeding het recht zou moeten hebben om als partij aan deze marktanalyseprocedure deel te nemen. Artikel 16, lid 3, derde volzin, van de kaderrichtlijn bepaalt immers enkel dat partijen die gevolgen ondervinden van het intrekken van specifieke verplichtingen, tijdig in kennis moeten worden gesteld.
Bij gebreke van een communautaire regelgeving ter zake is het dus een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels vast te stellen voor rechtsvorderingen die worden ingesteld ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie met name arresten van 14 december 1995, Peterbroeck,
C-312/93, Jurispr. blz. I-4599
, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 september 2002, Grundig Italiana,
C-255/00, Jurispr. blz. I-8003
, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de lidstaten volgens het gemeenschapsrecht niet a priori verplicht zijn alle gebruikers en concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, de mogelijkheid te bieden om als partij in de zin van het toepasselijke Oostenrijkse procesrecht — die beschikt over de in punt 18 van het onderhavige arrest genoemde voorrechten — deel te nemen aan een marktanalyseprocedure als bedoeld in artikel 16 van de kaderrichtlijn. Het staat aldus aan de nationale wetgever om te preciseren of een onderneming zoals verzoekster in het hoofdgeding de hoedanigheid van partij in deze niet-contentieuze administratieve procedure heeft en, zo ja, om te bepalen of aan deze onderneming andere procedurele rechten kunnen worden verleend dan die welke uitdrukkelijk in artikel 16 zijn vastgesteld en dan de uitdrukkelijk in artikel 6 van deze richtlijn vastgestelde rechten die inherent zijn aan de raadplegingsprocedure.
Een bepaling van nationaal recht die de hoedanigheid van partij in een dergelijke procedure slechts verleent aan ondernemingen die aanzienlijke macht hebben (of hadden) op de relevante markt en ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen worden opgelegd, gewijzigd of ingetrokken, is dus in beginsel niet in strijd met artikel 4 van de kaderrichtlijn.
De nationale procesregels voor vorderingen die worden ingesteld ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mogen de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Peterbroeck, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Grundig Italiana, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, op basis waarvan verzoekster in het hoofdgeding aanspraak maakt op het recht om deel te nemen aan de betrokken administratieve marktanalyseprocedure, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat elk geval waarin de vraag rijst of een nationaal procedurevoorschrift de uitoefening van door de communautaire rechtsorde aan particulieren verleende rechten onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht rekening houdend met de plaats van dit voorschrift in de gehele procedure en met het verloop en de bijzonderheden van deze procedure voor de verschillende nationale instanties. Daartoe moet in voorkomend geval rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale rechtsplegingssysteem ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure (zie in die zin arrest Peterbroeck, reeds aangehaald, punt 14, en arrest van 7 juni 2007, van der Weerd e.a.,
C-222/05–C-225/05, Jurispr. blz. I-4233
, punt 33).
Het staat dus aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen of het nationale procesrecht de rechten die de gebruikers en de concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, aan de communautaire rechtsorde ontlenen, even goed beschermt als vergelijkbare rechten van interne aard en geen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van de door artikel 4 van de kaderrichtlijn gewaarborgde rechtsbescherming van deze gebruikers en ondernemingen.
In deze omstandigheden dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat een bepaling van nationaal recht die de hoedanigheid van partij in een niet-contentieuze marktanalyseprocedure slechts verleent aan ondernemingen die aanzienlijke macht hebben (of hadden) op de relevante markt en ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen worden opgelegd, gewijzigd of ingetrokken, in beginsel niet in strijd is met artikel 4 van de kaderrichtlijn. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of het nationale procesrecht de rechten die de gebruikers en de concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, aan de communautaire rechtsorde ontlenen, even goed beschermt als vergelijkbare rechten van interne aard en geen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van de door artikel 4 van de kaderrichtlijn gewaarborgde rechtsbescherming van deze gebruikers en ondernemingen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
Het begrip „getroffen” gebruiker of onderneming in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) en het begrip partij „die gevolgen ondervindt” in de zin van artikel 16, lid 3, van deze richtlijn moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet enkel betrekking kunnen hebben op een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt en die het voorwerp uitmaakt van een in het kader van een marktanalyseprocedure in de zin van artikel 16 van deze richtlijn genomen beslissing van een nationale regelgevende instantie die tot haar is gericht, maar ook op de gebruikers en de concurrenten van deze onderneming die zelf geen adressaat van deze beslissing zijn, maar hierdoor in hun rechten worden aangetast.

2)
Een bepaling van nationaal recht die de hoedanigheid van partij in een niet-contentieuze marktanalyseprocedure slechts verleent aan ondernemingen die aanzienlijke macht hebben (of hadden) op de relevante markt en ten aanzien waarvan specifieke verplichtingen worden opgelegd, gewijzigd of ingetrokken, is in beginsel niet in strijd met artikel 4 van richtlijn 2002/21. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of het nationale procesrecht de rechten die de gebruikers en de concurrenten van een onderneming die aanzienlijke macht heeft (of had) op de relevante markt, aan de communautaire rechtsorde ontlenen, even goed beschermt als vergelijkbare rechten van interne aard en geen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van de door artikel 4 van richtlijn 2002/21 gewaarborgde rechtsbescherming van deze gebruikers en ondernemingen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.