CELEX: 61987CJ0210
Recupero a posteriori di un supplemento di prelievi agricoli non riscosso
Applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 27 maggio 1987 pervenuta in cancelleria il 9 luglio successivo, il tribunale civile e penale di Venezia ha sottoposto alla Corte, in forza dell' art . 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali volte a sapere se i principi di diritto comunitario della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento possano essere invocati da un soggetto contro una procedura di recupero a posteriori di un supplemento di prelievo agricolo comunitario avviata dall' amministrazione italiana in applicazione del diritto nazionale .
2 Dette questioni sono state sollevate nell' ambito di un' azione giudiziaria intentata da Remo Padovani ed eredi Mantovani contro l' Amministrazione delle finanze dello Stato, ed avente ad oggetto la rettifica, da questa operata, di una liquidazione inferiore al dovuto di prelievi agricoli riscossi su importazioni di cereali effettuate nel 1972 .
3 Secondo l' art . 15, n . 1, del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n . 120, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali ( GU 117, pag . 2269 ), nella cui disciplina rientrano le importazioni di cui è causa, i prelievi da riscuotere su dette importazioni sono quelli applicabili il giorno dell' importazione . In conformità al diritto nazionale, all' epoca l' amministrazione italiana ha riscosso i prelievi di cui è causa secondo la propria interpretazione della nozione di giorno dell' importazione, allora costante e non contestata . Secondo questa interpretazione, nel caso di variazione dell' aliquota del prelievo dopo l' accettazione della dichiarazione d' importazione da parte degli uffici doganali, su domanda dell' importatore l' amministrazione poteva applicare l' aliquota più favorevole, fino a quando la merce non fosse stata messa a disposizione dell' importatore stesso .
4 Questa interpretazione è stata poi infirmata dalla sentenza resa dalla Corte nel procedimento pregiudiziale Frecassetti ( sentenza 15 giugno 1976, causa 113/75, Racc . pag . 983 ), secondo la quale il giorno dell' importazione è quello in cui la dichiarazione d' importazione della merce viene accettata dagli uffici doganali, per cui il prelievo da riscuotere è quello applicabile in tale data, ad esclusione dell' aliquota di prelievo più favorevole vigente in data successiva .
5 A seguito di questa sentenza, il decreto del presidente della Repubblica italiana 22 settembre 1978, n . 695, ha escluso l' applicazione ai prelievi agricoli comunitari dell' aliquota più favorevole, ma ha limitato l' efficacia nel tempo del nuovo criterio, fissandone il termine iniziale all' 11 settembre 1976, data di pubblicazione del dispositivo della citata sentenza nella causa 113/75 sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ( GU C 214, pag . 14 ).
6 Il Consiglio ha poi adottato il regolamento 24 luglio 1979, n . 1697, relativo al recupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento ( GU L 197, pag . 1 ). Detto regolamento si propone, in particolare, di limitare, per esigenze di certezza del diritto, l' esercizio di azioni di recupero di dazi comunitari da parte delle amministrazioni nazionali .
7 Nel frattempo, l' amministrazione italiana aveva avviato contro gli attori nella causa principale una procedura di recupero della differenza fra il prelievo applicabile alla data di accettazione della dichiarazione d' importazione e quello, inizialmente considerato, corrispondente all' aliquota più favorevole . A tal fine, essa ha notificato nel dicembre 1977 una prima ingiunzione di pagamento agli attori nella causa principale . In seguito, essa ha interrotto il termine di prescrizione notificando nuove ingiunzioni, l' ultima delle quali nel 1986 .
8 Gli attori nella causa principale hanno allora proposto opposizione dinanzi alla giurisdizione di rinvio, sostenendo che la liquidazione e la riscossione del supplemento di prelievo in applicazione del nuovo criterio sono incompatibili coi principi di diritto comunitario della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento degli operatori economici .
9 La giurisdizione nazionale ha considerato che, nel caso di specie, gli attori nella causa principale non possono avvalersi di un principio di tutela del legittimo affidamento tratto dal diritto nazionale e che non si applicano le limitazioni poste dal citato regolamento n . 1697/79 al recupero da parte delle amministrazioni nazionali dei dazi non corrisposti dal debitore . Essa, tuttavia, non ha escluso che si possa comunque pervenire ad individuare nel diritto comunitario un principio generale di tutela invocabile nel caso di specie . La giurisdizione nazionale ha dunque deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :
1 ) "Se possa ritenersi operante nell' ambito dell' ordinamento comunitario, indipendentemente dalle specifiche ed espresse previsioni contenute nel regolamento CEE n . 1697 del Consiglio 24 luglio 1979, un principio di diritto concernente la tutela del legittimo affidamento degli operatori economici in relazione a prestazioni disciplinate dal diritto comunitario, applicabile anche in assenza di un corrispondente principio nell' ordinamento nazionale .
2 ) In ipotesi di risposta affermativa al quesito che precede, se in caso di importazioni di prodotti agricoli effettuate anteriormente al 1° luglio 1980 - e quindi non assoggettate alla disciplina dell' art . 5 del regolamento CEE n . 1697/79 - possa trovare applicazione, al fine di evitare l' imposizione di un maggior prelievo, il principio del legittimo affidamento a favore di importatori che abbiano in buona fede versato i prelievi agricoli comunitari in misura inferiore a quella legalmente dovuta, attenendosi alla liquidazione costantemente ed uniformemente applicata all' epoca dalle autorità dell' amministrazione nazionale in adesione ad un indirizzo interpretativo desumibile anche da atti ufficiali della Comunità e seguito dalla giurisdizione nazionale, ma successivamente riconosciuto errato dalla Corte di giustizia ".
10 Per una più ampia esposizione dei fatti, dello svolgimento della procedura, nonché delle osservazioni scritte presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo saranno riportati in prosieguo solo ove necessario per seguire il ragionamento della Corte .
11 Le questioni poste dalla giurisdizione nazionale e che è opportuno esaminare congiuntamente mirano sostanzialmente a sapere se nel diritto comunitario operi, indipendentemente dalle specifiche disposizioni del citato regolamento n . 1697/79, un principio di legittimo affidamento che obblighi l' amministrazione nazionale ad astenersi dal recuperare, in conformità al diritto nazionale, un supplemento di prelievo agricolo che detta amministrazione inizialmente non aveva riscosso, attenendosi ad una prassi costante e non contestata ma successivamente infirmata da una sentenza della Corte, qualora in ragione di detta prassi gli operatori economici abbiano creduto in buona fede di dover versare solo l' importo del prelievo corrisposto inizialmente .
12 Occorre innanzitutto osservare che, secondo la giurisprudenza della Corte ( sentenza 27 marzo 1980, Salumi, cause riunite 66, 127 e 128/79, Racc . pag . 1237 ), l' interpretazione di una norma di diritto comunitario, data dalla Corte in sede di procedimento pregiudiziale, chiarisce e precisa il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore . Ne consegue che, salvo in via eccezionale, la norma così interpretata può, e deve, essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza interpretativa .
13 Al riguardo, è bene precisare che la citata sentenza 15 giugno 1976, causa 113/75, non ha apposto all' interpretazione della nozione di giorno dell' importazione dei limiti temporali, motivati da imperative esigenze di certezza del diritto .
14 D' altro canto, è importante rilevare che i limiti posti dal citato regolamento n . 1697/79 alle possibilità di recupero a posteriori dell' amministrazione nazionale non si applicano alle liquidazioni doganali effettuate in data anteriore al 1° luglio 1980 ( sentenza 12 novembre 1981, Salumi, cause riunite da 212 a 217/80, Racc . pag . 2735 ).
15 Ne consegue che, in linea di massima, le autorità nazionali erano tenute, in forza del diritto comunitario, a procedere al recupero della differenza fra l' importo dei prelievi effettivamente riscossi e quello che avrebbe dovuto essere richiesto .
16 Laddove la normativa comunitaria non abbia stabilito modalità e criteri di riscossione dei prelievi agricoli oggetto della causa principale, spetta all' ordinamento giuridico nazionale definire i criteri da applicare in materia, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario alla suddetta applicazione del diritto interno .
17 Nell' ambito delle modalità e dei criteri di riscossione si colloca il problema della tutela del legittimo affidamento . Si pone perciò la questione se detto problema sia disciplinato dal diritto comunitario o se quest' ultimo nulla dica al riguardo .
18 A tale proposito, si deve constatare che il principio della tutela del legittimo affidamento sancito dal diritto comunitario, indipendentemente dalle specifiche disposizioni del citato regolamento n . 1697/79, non si applica al recupero di crediti in circostanze quali quelle della causa principale .
19 Da un esame comparato delle pertinenti norme nazionali emerge, difatti, che non è possibile individuare negli ordinamenti giuridici degli Stati membri dei principi comuni, o generalmente ammessi, da cui possa trarsi un principio generale di diritto comunitario che obblighi un' amministrazione nazionale ad astenersi dal rettificare una liquidazione di prelievi comunitari in misura inferiore al dovuto al di là di un termine uniforme o nel caso di errore imputabile all' amministrazione .
20 Ciò considerato, i limiti apportati dal citato regolamento n . 1697/79 alle possibilità di recupero di crediti comunitari da parte delle autorità nazionali non possono essere considerati espressione di un principio comunitario di tutela del legittimo affidamento, preesistente all' entrata in vigore di detto regolamento .
21 Poiché il diritto comunitario non disciplina la condizione del recupero relativa alla tutela del legittimo affidamento degli operatori economici, la materia è disciplinata dal diritto nazionale .
22 Pronunciandosi su fattispecie in cui il diritto nazionale, applicabile alle modalità e criteri di recupero, tutelava il legittimo affidamento degli operatori economici, la Corte ha dichiarato che il diritto comunitario non osta all' applicazione di un simile principio di diritto interno al fine di escludere il recupero di questi crediti nei confronti di operatori di buona fede, purché l' applicazione del diritto nazionale non pregiudichi la portata e l' efficacia del diritto comunitario ed avvenga secondo modalità non discriminatorie rispetto alle procedure di risoluzione di controversie dello stesso genere, ma puramente nazionali ( sentenze 5 marzo 1980, Ferwerda, causa 265/78, Racc . pag . 617, e 21 settembre 1983, Deutsche Milchkontor, cause riunite da 205 a 215/82, Racc . pag . 2633 ).
23 In proposito, la Corte ha rilevato che non sarebbe conforme al diritto comunitario una normativa nazionale speciale, relativa alla riscossione di crediti comunitari, che attribuisse all' amministrazione nazionale, per la riscossione di detti crediti, poteri più limitati di quelli ad essa attribuiti per la riscossione di tasse od oneri nazionali dello stesso genere ( sentenza 27 marzo 1980, già citata ).
24 Inversamente, finché i criteri e le modalità di diritto interno applicati dalle autorità nazionali in materia di recupero di crediti comunitari sono gli stessi di quelli applicati da detta autorità in casi analoghi relativi a crediti puramente nazionali, in linea di principio non si può supporre che tali criteri e modalità siano contrari all' obbligo delle autorità nazionali di garantire l' esecuzione sul loro territorio della normativa comunitaria e che ledano, pertanto, l' efficacia del diritto comunitario ( vedasi sentenza 21 settembre 1983, già citata ).
25 Per contro, nella diversa ipotesi in cui nel diritto nazionale, applicabile alle modalità e criteri di recupero, non operi un principio di tutela del legittimo affidamento, il diritto comunitario non osta all' applicazione del suddetto diritto interno quale esso è, sempre tuttavia, a condizione che la disciplina dei crediti analoghi puramente nazionali non si fondi su di un diverso principio .
26 E ben vero che, come fatto valere dagli attori nella causa principale, l' assenza di norme comunitarie su modalità e criteri del recupero può comportare una disparità di trattamento fra gli operatori economici dei diversi Stati membri .
27 Tuttavia, come ha riconosciuto la Corte nella citata sentenza 21 settembre 1983, allo stadio di evoluzione allora raggiunto dal diritto comunitario simili differenze erano inevitabili . In quell' occasione, la Corte ha rilevato che, ove le disparità fra le normative nazionali fossero tali da compromettere la parità di trattamento fra gli operatori economici dei vari Stati membri, da provocare distorsioni o da nuocere al funzionamento del mercato comune, sarebbe spettato alle istituzioni comunitarie competenti adottare le disposizioni necessarie per ovviare a tali disparità . Da allora, queste disposizioni si sono effettivamente concretate nel citato regolamento n . 1697/79 al quale, peraltro, il legislatore comunitario non ha ritenuto di dover conferire efficacia retroattiva .
28 In considerazione di quanto precede, si deve dunque rispondere alla giurisdizione nazionale che il principio di tutela del legittimo affidamento sancito dal diritto comunitario, indipendentemente dalle specifiche disposizioni del regolamento n . 1697/79, non obbliga l' amministrazione nazionale ad astenersi dal recuperare, in applicazione del diritto nazionale, un supplemento di prelievo agricolo inizialmente non riscosso in conformità con una prassi amministrativa costante e non contestata, ma successivamente infirmata da una sentenza della Corte, qualora in ragione di detta prassi gli operatori economici abbiano creduto in buona fede di dover versare solo l' importo del prelievo corrisposto inizialmente .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
29 Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione . Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE ( sesta sezione ),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal tribunale civile e penale di Venezia, con ordinanza 27 maggio 1987, dichiara :
Il principio di tutela del legittimo affidamento sancito dal diritto comunitario, indipendentemente dalle specifiche disposizioni del regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n . 1697, non obbliga l' amministrazione nazionale ad astenersi dal recuperare, in applicazione del diritto nazionale, un supplemento di prelievo agricolo inizialmente non riscosso in conformità ad una prassi amministrativa costante e non contestata, ma successivamente infirmata da una sentenza della Corte, qualora in ragione di detta prassi gli operatori economici abbiano creduto in buona fede di dover versare solo l' importo del prelievo corrisposto inizialmente .