CELEX: 62000CJ0329
FEOGA
Liquidación de cuentas
Ejercicios 1996 y 1997
Ayuda compensatoria a los productores de plátanos

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de septiembre de 2000, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación de la Decisión 2000/449/CE de la Comisión, de 5 de julio de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 180, p. 49; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que prevé una corrección financiera aplicable a los gastos declarados por el Reino de España en concepto de ayuda compensatoria a los productores de plátanos correspondiente a las campañas 1995 y 1996.
Marco jurídico
2 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70») establece lo siguiente en su artículo 5, apartado 2, letras b) y c):
«La Comisión, previa consulta al Comité del Fondo:
[...]
b) liquidará, antes del 30 de abril del año siguiente al ejercicio de que se trate, las cuentas de los organismos pagadores, basándose a tal fin en la información mencionada en la letra b) del apartado 1.
[...]
[La decisión de liquidación de cuentas] no obstará para que se adopte una decisión ulterior de conformidad con la letra c);
c) decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
[...]
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
No podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión. [...]»
3 Las directrices de la Comisión en materia de corrección financiera fueron definidas en el documento nº VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Orientaciones relativas al cálculo de las consecuencias financieras en la preparación de la decisión de liquidación de cuentas del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento nº VI/5330/97»). Cuando la información recabada mediante la investigación no permite evaluar las pérdidas sufridas por la Comunidad, cabe considerar una posible corrección a tanto alzado. Los tipos de corrección aplicables son del 2 %, del 5 % o del 10 % en función de la gravedad del riesgo de pérdidas. En casos excepcionales, pueden aplicarse correcciones superiores, que pueden llegar hasta excluir por completo los gastos de la financiación comunitaria.
4 La concesión de ayudas en el sector del plátano está regulada, en particular, por el Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47, p. 1), y por el Reglamento (CEE) nº 1858/93 de la Comisión, de 9 de julio de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 404/93 por lo que respecta al régimen de ayuda compensatoria por pérdida de ingresos de comercialización en el sector del plátano (DO L 170, p. 5), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 796/95 de la Comisión, de 7 de abril de 1995 (DO L 80, p. 17; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1858/93»).
5 El Reglamento nº 404/93 dispuso que se concediera a los productores comunitarios de plátanos una ayuda destinada a compensar las posibles pérdidas de ingresos producidas a raíz del establecimiento de la organización común de mercados en el sector del plátano.
6 A tenor del artículo 12, apartados 1 y 3 a 7, del Reglamento nº 404/93:
«1. Se concederá una ayuda compensatoria de la posible pérdida de ingresos a los productores comunitarios afiliados a una organización reconocida que comercialicen en el mercado de la Comunidad plátanos ajustados a las normas comunes. [...]
[...]
3. La ayuda compensatoria se calculará basándose en la diferencia entre:
- el "ingreso global de referencia" de los plátanos producidos y comercializados en la Comunidad, y
- el "ingreso de producción medio" obtenido en el mercado comunitario durante el año de que se trate por los plátanos producidos y comercializados en la Comunidad.
4. El "ingreso global de referencia" se determinará:
- basándose en el precio medio de los plátanos producidos en la Comunidad, comercializados durante un período de referencia anterior al 1 de enero de 1993, fijado por el procedimiento del artículo 27;
- deduciendo los costes medios de transporte y de entrega fob.
[...]
5. El "ingreso de producción medio" de los plátanos comunitarios se determinará anualmente:
- basándose en el precio medio de los plátanos producidos en la Comunidad, comercializados durante el año de que se trate;
- deduciendo los costes medios de transporte y de entrega fob.
6. Antes del 1 de marzo de cada año, la Comisión fijará por el procedimiento previsto en el artículo 27 la ayuda compensatoria correspondiente al año anterior.
[...]
7. Asimismo, mediante la prestación de una garantía, podrán pagarse anticipos sobre la base de la ayuda compensatoria concedida por el año anterior.»
7 El artículo 4, apartados 1, 3 y 5, del Reglamento nº 1858/93 dispone lo siguiente:
«1. Podrán presentarse solicitudes de anticipo con arreglo al calendario previsto en el apartado 2 del artículo 7.
[...]
3. El pago del anticipo estará supeditado a la constitución de una garantía cuyo importe se fija en el 50 % del anticipo.
[...]
5. La garantía se liberará en el momento en que las autoridades competentes paguen el importe definitivo de la ayuda.»
8 El artículo 7, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1858/93 establece que la solicitud de pago del saldo de la ayuda se presentará a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel para el que se haya solicitado la ayuda. El saldo incluirá la ayuda por los plátanos comercializados durante el período de noviembre a diciembre del año para el que se haya solicitado la ayuda y, en su caso, el ajuste que, sobre la base del importe definitivo de la ayuda, corresponda a las sumas que se hayan pagado por los plátanos comercializados durante los meses de enero a octubre de dicho año.
9 A tenor del artículo 10 del Reglamento nº 1858/93:
«En el plazo de dos meses a partir de la presentación de la solicitud, las autoridades nacionales competentes abonarán, previa comprobación de las solicitudes de ayuda y de los justificantes, el importe del anticipo o el importe definitivo de la ayuda, según corresponda.»
10 De conformidad con el artículo 4 del Reglamento nº 404/93, se adoptaron normas de calidad aplicables a los plátanos. Figuran en el Reglamento (CE) nº 2257/94 de la Comisión, de 16 de septiembre de 1994, por el que se fijan las normas de calidad para los plátanos (DO L 245, p. 6).
Hechos y procedimiento administrativo previo
11 Con motivo de una inspección efectuada en enero de 1997, los servicios de la Comisión comprobaron que, durante los años 1995 y 1996, cantidades significativas de plátanos que habían sido contabilizadas para calcular la ayuda comunitaria se habían vendido en el mercado local de las Islas Canarias a precios extremadamente bajos, inferiores a 10 pesetas por kilo y que podían incluso llegar a 1 peseta por kilo. Según los inspectores encargados, era posible que estos plátanos no hubieran sido comercializados en realidad o que no cumplieran los requisitos mínimos de calidad exigidos para tener derecho a la ayuda, es decir, las normas de calidad establecidas en el Reglamento nº 2257/94, y, por tanto, habida cuenta de las declaraciones de precios, las autoridades españolas deberían haber realizado controles adicionales de calidad.
12 Por lo que se refiere a los plátanos comercializados en 1995, los productores recibieron durante el año anticipos a cuenta de la concesión de una ayuda comunitaria. Al año siguiente, en 1996, se fijó el importe definitivo de la ayuda y se pagó el saldo correspondiente.
13 Mediante escrito de 8 de julio de 1997, la Comisión transmitió al Reino de España las observaciones formuladas por sus servicios durante la inspección y las dudas de éstos respecto a la conformidad de las ventas a precios extremadamente bajos realizadas en 1995 y en 1996 con los requisitos exigidos por la normativa comunitaria.
14 Los servicios de la Comisión llevaron a cabo una nueva inspección en noviembre de 1997.
15 Durante una reunión bilateral celebrada el 31 de marzo de 1998, la Comisión dio su acuerdo a las autoridades de la Comunidad Autónoma de Canarias para que efectuaran una auditoría de las empresas que supuestamente habían comprado plátanos a precio reducido durante la campaña de comercialización de 1996. Esta auditoría tuvo lugar en mayo de 1998 y afectó a diversas empresas de las que habían comprado plátanos a los productores en los meses de julio y agosto de 1996. El informe de auditoría, transmitido a la Comisión el 2 de julio de 1998, no desveló que estos intermediarios hubieran vendido a los minoristas ninguna partida por debajo de las 10 pesetas por kilo.
16 Los servicios de la Comisión consideraron que este informe corroboraba sus análisis.
17 Mediante escrito de 15 de junio de 1999, la Comisión propuso una corrección financiera basada en la diferencia entre la ayuda compensatoria pagada a los productores españoles y la que habrían recibido si se hubiesen excluido del cálculo de la ayuda media comunitaria, en todo o en parte, las cantidades de plátanos vendidos a precios extremadamente bajos y los precios correspondientes.
18 Mediante escrito de 4 de agosto de 1999, las autoridades españolas solicitaron la apertura de un procedimiento de conciliación.
19 El órgano de conciliación presentó su informe final el 4 de febrero de 2000. En él indica que resulta extremadamente difícil dirimir el debate entre las partes, en la medida en que sus posturas se basan más en suposiciones que en hechos probados. Señala que los elementos de los que tuvo conocimiento no permiten excluir que la calidad de los plátanos controvertidos fuera inferior a la prescrita por las normas comunes, pero que es poco probable que el defecto de calidad afectase a todas las partidas de que se trata. Añade que también es posible que se cometiera fraude sobre las cantidades realmente vendidas, pero no se presentó ninguna prueba concreta al respecto.
20 Por tanto, según el órgano de conciliación, el razonamiento de las autoridades españolas también es verosímil. En particular, es posible que algunas cantidades de plátanos conformes a las normas comunes de calidad, que por lo demás serían reducidas, fueran vendidas por debajo del precio de coste, ya que su venta permitía a los productores percibir la ayuda compensatoria que, de lo contrario, habrían perdido. Afirma que esta práctica no está prohibida.
21 El órgano de conciliación concluye que no le ha sido posible aproximar las posturas de las dos partes. Sin embargo, insta a la Comisión a comprobar los fundamentos de su propuesta de corrección financiera a la luz de las observaciones presentadas.
22 El 15 de mayo de 2000, la Comisión adoptó su informe de síntesis. En él, concluía que las autoridades españolas no habían conseguido demostrar que se hubieran efectuado realmente las ventas a precios extremadamente bajos en 1995 y en 1996 ni que éstas cumplieran las normas comunes de calidad exigidas. La Comisión indicó que proponía una corrección financiera por importe del 100 % de la ayuda compensatoria correspondiente a las cantidades de plátanos comercializadas por debajo de 5 pesetas por kilo y por importe del 25 % de la ayuda compensatoria relativa a las cantidades de plátanos comercializadas entre 5 y 10 pesetas por kilo. Esta corrección implicaba rehacer el cálculo del pago compensatorio tras deducir la mercancía así contemplada para determinar el precio medio de salida de la nave de envasado y evitar que las ventas supuestamente realizadas tuvieran impacto en el importe final de la ayuda compensatoria. El importe total de la corrección ascendió a 428.882.534 pesetas.
23 El 5 de julio de 2000, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, por la que se imponía la corrección financiera mencionada en el informe de síntesis.
Sobre el primer motivo, basado en la aplicación errónea de la corrección a los pagos efectuados en 1995
Alegaciones de las partes
24 El Gobierno español sostiene que la Decisión impugnada incurre en un error al incluir los importes pagados en concepto de ayuda compensatoria entre el 1 de enero y el 15 de octubre de 1995, puesto que estos importes ya fueron liquidados por la Decisión 1999/187/CE de la Comisión, de 3 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (DO L 61, p. 37). Afirma que, por consiguiente, la Decisión impugnada vulnera el principio de respeto de la confianza legítima y el principio de seguridad jurídica.
25 El Gobierno español rechaza la afirmación de la Comisión según la cual los importes pagados en 1995 deben ser considerados anticipos que no podían ser liquidados por la Decisión 1999/187. La premisa en la que se basa la Comisión, a saber, que la ayuda compensatoria no podía considerarse definitivamente recibida hasta que se hubiera pagado el saldo de la ayuda y que ningún importe abonado antes del pago de este saldo podía ser objeto de liquidación, es falsa.
26 A juicio de dicho Gobierno, al contrario de lo que sucede en el régimen aplicable a las ayudas al desarrollo rural, que constituye un régimen especial según se desprende, en especial, del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, letra b), del Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103), los distintos pagos realizados antes del pago final en concepto de ayuda compensatoria en el sector del plátano no constituyen anticipos y pueden ser liquidados.
27 El Gobierno español se opone asimismo a las alegaciones mediante las cuales la Comisión, basándose en los considerandos duodécimo y último de la Decisión 1999/187, afirma que puede revisar determinados aspectos de la decisión de liquidación.
28 En lo que se refiere al duodécimo considerando de la Decisión 1999/187, el Gobierno español señala que remite al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en virtud del cual la Comisión puede excluir de la financiación comunitaria los gastos efectuados dentro de un plazo determinado si dichos gastos son contrarios a la normativa comunitaria. En su opinión, sin embargo, como esta disposición se basa en una modificación introducida en el Reglamento nº 729/70 por el Reglamento nº 1287/95, que no entró en vigor hasta el ejercicio financiero 1996, no se aplica a los pagos realizados durante el ejercicio financiero 1995.
29 Este Gobierno afirma que, en cualquier caso, aunque el Reglamento nº 1287/95 fuera aplicable en el presente asunto, únicamente podrían tenerse en cuenta los gastos posteriores al 8 de julio de 1995, es decir, los efectuados menos de veinticuatro meses antes del escrito de 8 de julio de 1997, que constituyó la primera comunicación por escrito remitida al Reino de España por la Comisión respecto al resultado de sus inspecciones. Pues bien, el citado Gobierno sostiene que, en dicha fecha, la mayor parte de los gastos efectuados durante el ejercicio financiero 1995 ya habían sido realizados. Se deduce de lo anterior que el procedimiento de corrección financiera ha prescrito en la medida en que se refiere a la mayoría de los gastos efectuados en 1995.
30 Por lo que respecta al último considerando de la Decisión 1999/187, según el cual «la presente Decisión no prejuzga tampoco las consecuencias financieras que, con motivo de una futura liquidación de cuentas, establezca la Comisión en casos que estén sujetos a investigación en la fecha de la presente Decisión», es decir, el 3 de febrero de 1999, el Gobierno español destaca que nadie discute que en la citada fecha las investigaciones relativas a los ejercicios 1996 y 1997 no habían terminado aún. Sin embargo, estas investigaciones no se referían en modo alguno a los gastos del ejercicio 1995, que habían sido liquidados y aceptados.
31 La Comisión sostiene en primer lugar que, como la ayuda se pagó de manera definitiva en 1996, la Decisión 1999/187, relativa al ejercicio financiero 1995, no liquidaba los anticipos pagados en 1995.
32 La Comisión afirma que para poder considerar que existe un derecho a la ayuda con arreglo al Reglamento nº 1858/93, debe disponer de todos los datos relativos al período anual que es objeto de examen, que corresponde a una campaña de comercialización y va del 1 de enero al 31 de diciembre del año de que se trate. Hasta que no está en posesión de dichos datos, finalizado el año, la Comisión no comprueba si concurren las circunstancias que justifican el pago de la ayuda, es decir, que los ingresos de producción han sido inferiores a los ingresos de referencia, y es entonces cuando fija la cuantía de la ayuda. Sólo en ese momento puede pagarse el saldo y pueden liberarse las garantías. Las cantidades pagadas antes de que se fije el importe de la ayuda no son más que meros anticipos provisionales, sujetos a ulterior revisión, y no pueden por tanto ser liquidadas.
33 En segundo lugar, la Comisión rechaza la alegación del Gobierno español basada en la interpretación del artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, letra b), del Reglamento nº 1258/1999, debido a que, por una parte, este Reglamento sólo es aplicable a los gastos efectuados después del 1 de enero de 2000, por lo que no es posible extraer de él una interpretación que pueda extrapolarse al caso de autos, y a que, por otra, la disposición invocada por dicho Gobierno se refiere a un sector diferente, a saber, el de las ayudas al desarrollo rural.
34 En tercer lugar, la Comisión se opone a la afirmación del Gobierno español según la cual, en virtud del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, no puede aplicarse corrección financiera, en cualquier caso, a los gastos anteriores al 8 de julio de 1995, que constituyen la parte esencial de los gastos efectuados en 1995 en concepto de ayuda compensatoria. La Comisión alega que, si bien los anticipos tuvieron lugar en 1995, la ayuda propiamente dicha no se pagó hasta 1996. Por consiguiente, el derecho a recuperar esta ayuda no ha prescrito.
35 En cuarto y último lugar, la Comisión, al contrario que el Gobierno español, sostiene que, como su investigación relativa a la ayuda compensatoria controvertida claramente no había terminado el 3 de febrero de 1999, cuando se adoptó la Decisión 1999/187, aunque sólo fuera porque aún no se había notificado su resultado final a las autoridades españolas, esta Decisión no le impedía, con arreglo a su último considerando, volver a examinar dicha ayuda, incluidos los importes pagados en 1995.
Apreciación del Tribunal de Justicia
36 Procede señalar que las disposiciones del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, a las que se refiere además el duodécimo considerando de la Decisión 1999/187, permitían a la Comisión excluir de la financiación comunitaria los gastos que no fueran conformes con las normas comunitarias, efectuados dentro de los veinticuatro meses anteriores a la comunicación escrita de los resultados de las verificaciones al Estado miembro afectado por parte de la Comisión.
37 Es necesario recordar que estas disposiciones, mediante las cuales el legislador estableció un procedimiento de corrección sometido a un plazo de veinticuatro meses, fueron introducidas en el Reglamento nº 729/20 por el Reglamento nº 1287/95.
38 El Tribunal de Justicia ha declarado que este procedimiento de corrección debe aplicarse a los ejercicios posteriores al 16 de octubre de 1992 que no hubieran sido objeto de una decisión de liquidación antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1287/95 (véase la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Grecia/Comisión, C-373/99, Rec. p. I-9619, apartado 80). En el caso de autos, dado que el ejercicio financiero de que se trata es el de 1995 y la decisión relativa a la liquidación de este ejercicio, a saber, la Decisión 1999/187, fue adoptada el 3 de febrero de 1999, es decir, después de la entrada en vigor del Reglamento nº 1287/95, se deduce que, al contrario de lo que alega el Gobierno español, el procedimiento de corrección debía aplicarse a dicho ejercicio financiero.
39 No obstante, el Gobierno español sostiene que, aunque el procedimiento de corrección fuera aplicable al ejercicio financiero 1995, del plazo de veinticuatro meses que establece resulta que, en el caso de autos, la corrección no podía aplicarse a todos los importes pagados durante este ejercicio.
40 Es necesario, por tanto, comprobar si, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión respetó el plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70.
41 A este respecto, las partes están de acuerdo en que la comunicación escrita de la Comisión está fechada el 8 de julio de 1997, por lo que es ésta la fecha que debe tomarse en consideración para contar el plazo de veinticuatro meses contemplado en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70. En consecuencia, la Comisión podía, en su caso, aplicar el procedimiento de corrección a los gastos realizados por el Reino de España a partir del 8 de julio de 1995.
42 Debe señalarse asimismo que el Gobierno español no niega que el importe definitivo de la ayuda compensatoria relativa a los plátanos comercializados en 1995 fue fijado en 1996 y su saldo fue pagado el mismo año.
43 Pues bien, procede considerar que esta fecha es determinante para la aplicación del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70. En efecto, como alega acertadamente la Comisión, los importes pagados durante el año anterior, aunque puedan aparecer en la decisión de liquidación de cuentas, no constituyen más que pagos provisionales supeditados a la constitución de una garantía y, por tanto, no son pertinentes para determinar la fecha en la que se realiza el gasto de la ayuda, a efectos de la aplicación del plazo de veinticuatro meses.
44 Es necesario señalar que el gasto de la ayuda se efectuó en 1996, es decir, dentro del plazo de veinticuatro meses anterior a la comunicación escrita de la Comisión de 8 de julio de 1997.
45 De lo anterior se desprende que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión no incumplió el plazo de veinticuatro meses contemplado en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 por lo que respecta a la corrección de la ayuda fijada en 1996 en relación con la campaña de comercialización 1995.
46 Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que, al corregir el gasto de la ayuda efectuado en 1996 relativo a los plátanos comercializados en 1995, la Decisión impugnada no vulneró los principios de seguridad jurídica y de respeto de la confianza legítima en detrimento del Reino de España.
47 Por tanto, debe desestimarse por infundado el primer motivo formulado por el Gobierno español, basado en la aplicación errónea de la Decisión impugnada a los pagos efectuados durante el ejercicio financiero 1995.
Sobre el segundo motivo, basado en la utilización de datos erróneos y en un error de interpretación
Alegaciones de las partes
48 El Gobierno español sostiene, en primer lugar, que la Comisión utilizó erróneamente los datos relativos a la comercialización durante los ejercicios financieros 1996 y 1997, aplicándolos a las campañas de comercialización 1995 y 1996, que corresponden a los años naturales y no coinciden temporalmente con los ejercicios financieros elegidos.
49 La Comisión responde que utilizó los datos que le suministraron las autoridades españolas y alega que les propuso en numerosas ocasiones que le facilitaran otros datos más precisos, indicando que estaba dispuesta a rehacer los cálculos.
50 En segundo lugar, el Gobierno español rechaza las conclusiones de la Comisión que, sobre la base de los precios de venta extremadamente bajos comprobados, sostiene que las autoridades españolas se limitaron a realizar controles administrativos y que existe un riesgo real de que las facturas emitidas correspondieran bien a plátanos que no fueron efectivamente comercializados, bien a plátanos de calidad inferior a las normas comunes.
51 En primer lugar, el Gobierno español subraya que los «precios reducidos» afectan a cantidades muy pequeñas. Así, por lo que se refiere al ejercicio 1995, los plátanos vendidos a un precio inferior a 5 pesetas por kilo y los vendidos a un precio comprendido entre 5 y 10 pesetas por kilo constituyen, respectivamente, el 0,48 % y el 0,40 % del volumen total de plátanos para los que se solicitó ayuda compensatoria en este ejercicio. Por lo que respecta al ejercicio 1996, representan, respectivamente, el 0,90 % y el 0,50 % del volumen total de plátanos para los que se solicitó ayuda compensatoria en dicho ejercicio.
52 En segundo lugar, el Gobierno español alega que el respeto de las normas comunes de calidad está garantizado por la aplicación de los controles previstos en el Reglamento (CE) nº 2898/95 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1995, por el que se establecen disposiciones relativas al control de la aplicación de las normas de calidad en el sector del plátano (DO L 304, p. 17). Este Gobierno afirma que se realizaron otros controles como consecuencia de problemas coyunturales, denuncias e indicios de irregularidades. Además, existe un sistema de «alarma automática» que implica la realización de controles específicos cuando los informes elaborados por los servicios de la Administración autonómica indican que los precios han descendido por debajo de un umbral determinado.
53 El Gobierno español señala que, además de los controles mencionados, la Intervención General de la Administración del Estado y el Servicio de Inspección Financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias realizaron controles a posteriori a beneficiarios perceptores de la ayuda compensatoria. Dichos controles permitieron acreditar la realidad de las operaciones de comercialización de plátanos a precio reducido y la conformidad de los plátanos vendidos con las normas comunes de calidad.
54 En tercer lugar, el Gobierno español se remite a la observación del órgano de conciliación según la cual es poco probable que se comercializaran plátanos de calidad inferior a las normas comunes en una situación de oferta excedentaria. En efecto, este Gobierno explica que, en tales circunstancias, los compradores prefieren comprar plátanos ligeramente más caros, pero con una calidad conforme a las citadas normas.
55 En cuarto lugar, el citado Gobierno afirma que el bajo nivel de precios en el mercado insular puede deberse a diversas causas de carácter coyuntural, tales como el exceso de oferta en el mercado continental, la aparición en el mercado de otras frutas sustitutivas a precios más bajos y ciertos factores climáticos. Las variaciones considerables de precios que se produjeron a lo largo del año se ven confirmadas por las listas de precios semanales practicados por los mayoristas en el mercado canario, listas que fueron presentadas ante el órgano de conciliación y adjuntadas a las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia.
56 En quinto lugar, el Gobierno español destaca que, según el órgano de conciliación, es perfectamente posible que cantidades reducidas de plátanos conformes con las normas de calidad se comercializaran a precios inferiores a su precio de coste, ya que su venta permitía a los productores cobrar la ayuda compensatoria que en caso contrario no habrían podido percibir.
57 En sexto y último lugar, el Gobierno español sostiene que en el caso de autos no se cumplen en modo alguno los criterios exigidos en el documento nº VI/5330/97 para aplicar una corrección a tanto alzado.
58 La Comisión sostiene que la necesidad de una corrección financiera resulta de las conclusiones a las que llegaron sus servicios tras controlar aleatoriamente una muestra de más de cien expedientes de pago. Considera que determinados precios comprobados, inferiores a 5 pesetas o situados entre 5 y 10 pesetas, podían calificarse de «simbólicos». La Comisión señala que, por comparación, el precio medio anual de comercialización de los plátanos ascendió a 16 pesetas por kilo en 1995 y a 22,7 pesetas por kilo en 1996; desde un punto de vista semanal, la media más baja fue de 10 pesetas por kilo en 1995 y de 18 pesetas por kilo en 1996, aunque en la semana 14 de 1996 se observó una caída de los precios hasta 9,47 pesetas por kilo.
59 Según la Comisión, las explicaciones proporcionadas por las autoridades canarias revelaron que el control de las operaciones de venta no había superado un nivel puramente administrativo y superficial. Además, de los elementos comprobados se deducía que las facultades de control de que disponían los servicios regionales de agricultura habían sido escasamente utilizadas. En cuanto al sistema denominado «de alarma automática», no entró en vigor hasta 1997, cuando las campañas objeto de liquidación, relativas a los años 1995 y 1996, ya habían terminado.
60 La Comisión menciona que, ante tales datos, consideró que los precios simbólicos correspondían a ventas ficticias o a ventas de productos que no cumplían las normas comunes de calidad, aunque admitía que podía existir una duda razonable por lo que respecta a las cantidades comercializadas entre 5 y 10 pesetas por kilo.
61 La Comisión precisa que durante una reunión bilateral aceptó que las autoridades canarias organizaran una auditoría destinada a comparar las compras de plátanos por parte de los intermediarios y las ulteriores ventas de esos plátanos por parte de éstos. El informe elaborado como resultado de dicha auditoría, que se refería a los meses de julio y agosto de 1996, período durante el cual los precios tienen tendencia a bajar, ponía de manifiesto que los precios de los plátanos «de segunda», es decir, de menor calidad, se mantenían en un margen entre 10 y 50 pesetas por kilo. En consecuencia, el informe no logró probar, según la Comisión, la existencia real de ventas por debajo de 10 pesetas. Las aclaraciones sobre el informe presentadas posteriormente por el Gobierno español tampoco demostraron la realidad de las ventas.
62 La Comisión considera que ni el exceso de oferta, ni la presencia de productos sustitutivos en el mercado, ni las causas climáticas explican la aplicación de precios tan bajos en el mercado.
63 La Comisión reconoce que algunos productores podían desear vender su producción a cualquier precio con el fin de cobrar una ayuda compensatoria. Añade, no obstante, que las ventas han de ser en cualquier caso reales y corresponder a plátanos de calidad controlada. Pues bien, a los precios reseñados, no le parece posible que se reunieran ambas condiciones.
64 La Comisión alega que sus argumentos no quedan en modo alguno desvirtuados por las listas de precios aportadas por el Gobierno español. Éstas demuestran la existencia de variaciones considerables en el precio del plátano canario, pero no por ello explican los precios de venta excepcionalmente bajos comprobados por sus servicios. Además, estas listas se refieren a precios al por mayor, mientras que la corrección impuesta se basa en los precios de venta entre productores y mayoristas. Por tanto, la Comisión considera que dichas listas no pueden constituir una prueba pertinente.
65 La Comisión sostiene que las referencias que el Gobierno español hace a determinados criterios establecidos en el documento nº VI/5330/97 son irrelevantes, dado que se refieren a correcciones a tanto alzado. Pues bien, la Comisión no ha aplicado en el presente asunto este tipo de corrección, ya que podía evaluar el perjuicio causado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
66 En lo que se refiere a la supuesta utilización de datos incorrectos, es necesario señalar que la Comisión pidió a las autoridades españolas que le proporcionasen información sobre los años 1995 y 1996. Tras recibir datos relativos a los ejercicios financieros 1995 y 1996, que van del mes de octubre de cada año al mes de septiembre del año siguiente, y no a los años de comercialización, que corresponden a los años naturales, instó en varias ocasiones a dichas autoridades a que rectificasen la información comunicada. Sin embargo, éstas no remitieron ninguna corrección.
67 Por tanto, procede considerar que la Comisión no cometió error alguno al pedir información referente a los años 1995 y 1996 y al utilizar después los únicos datos que las autoridades españolas le proporcionaron y que no rectificaron ni siquiera después de que la Comisión les instase a ello.
68 Por lo que respecta al supuesto error de interpretación cometido por la Comisión en relación con los resultados de sus comprobaciones, debe recordarse que, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase, en especial, la sentencia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C-247/98, Rec. p. I-1, apartados 7 a 9).
69 En el presente asunto, procede considerar que, habida cuenta de los precios anormalmente bajos que había comprobado en el mercado canario, la Comisión pudo albergar una duda seria sobre la eficacia de los controles establecidos, sobre la realidad de las ventas supuestamente efectuadas y sobre la conformidad de los plátanos vendidos con las normas comunes de calidad.
70 Por tanto, correspondía al Gobierno español probar de manera detallada y completa la realidad de las ventas supuestamente efectuadas y la conformidad de los productos vendidos con las normas comunes de calidad. Le incumbía demostrar, en particular, que el sistema de control aplicable habría detectado las eventuales anomalías.
71 A este respecto, el Gobierno español proporcionó información, por una parte, sobre el sistema de control existente y, por otra, sobre la realidad de las ventas y sobre la conformidad de los plátanos vendidos con las normas comunes de calidad.
72 Procede comprobar si esta información constituye una prueba suficiente.
73 En lo que se refiere a los controles, en primer lugar, de las observaciones del Gobierno español resulta que el sistema denominado «de alarma automática» no entró en vigor hasta 1997. Se deduce de ello que este sistema no es pertinente a efectos de examinar el carácter adecuado de los controles relativos a los años 1995 y 1996. En segundo lugar, si bien existía un sistema general de control, de las citadas observaciones no se desprende que estuvieran previstos generalmente controles específicos en caso de que se comprobase la existencia de precios anormalmente bajos en el mercado ni que en el caso de autos tuvieran lugar tales controles. Se deriva de esto que la Comisión pudo considerar acertadamente que los controles efectuados eran insuficientes.
74 Por lo que respecta a los datos proporcionados en relación con las ventas controvertidas, el Gobierno español sostiene que las listas de precios semanales correspondientes a los años 1995 y 1996 demuestran las variaciones significativas de precios existentes en el mercado del plátano. No obstante, es necesario señalar que, si bien es cierto que dichas listas revelan variaciones de precios considerables, no demuestran la realidad de las ventas controvertidas. Además, estas listas se refieren a los precios aplicados por los mayoristas y no por los productores. Sin embargo, la ayuda se concede a los productores en función de sus precios de venta y no sobre la base de los precios facturados por los mayoristas. Por tanto, dichas listas no constituyen, en cualquier caso, una prueba decisiva.
75 El Gobierno español se basa asimismo en los resultados de la auditoría interna relativa a los meses de julio y agosto de 1996. Pues bien, dado que esta auditoría reveló unos precios que eran todos ellos superiores a 10 pesetas, pudo reforzar las dudas iniciales de la Comisión. Por otro lado, el citado Gobierno no ha logrado demostrar de manera concreta que las ventas que fueron objeto de la auditoría se realizaran a precios inferiores a 10 pesetas.
76 Los comentarios del órgano de conciliación a los que hace referencia el Gobierno español tampoco constituyen elementos de prueba, sino únicamente explicaciones posibles de los precios anormalmente bajos comprobados en el mercado.
77 Así pues, el Gobierno español no ha presentado pruebas tangibles de la realidad de las ventas a precios anormalmente bajos ni de la conformidad de los plátanos objeto de dichas ventas con las normas comunes de calidad. En tales circunstancias, procede considerar que la Comisión no cometió ningún error al mantener sus conclusiones iniciales sobre la improbabilidad de que las ventas controvertidas hubieran tenido lugar de conformidad con la normativa comunitaria y sobre la necesidad de aplicar una corrección financiera.
78 Por lo que se refiere al importe de la corrección aplicada y, en particular, al reproche formulado por el Gobierno español contra la Comisión de no haber respetado los criterios aplicables a las correcciones a tanto alzado, basta con señalar que, como ha observado acertadamente la Comisión, la corrección aplicada en el presente asunto no es a tanto alzado, sino que corresponde a una evaluación de la pérdida sufrida por el FEOGA. Se deduce de ello que los criterios relativos a la corrección a tanto alzado previstos en el documento nº VI/5330/97 no eran aplicables.
79 Por tanto, debe desestimarse por infundado el segundo motivo, basado en la utilización de datos erróneos y en un error de interpretación.
Sobre el tercer motivo, basado en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
80 El Gobierno español sostiene que la Decisión impugnada carece de motivación suficiente. Considera que la Comisión no ha explicado, ni en ésta ni a lo largo de todo el procedimiento previo a su adopción, las razones por las cuales los porcentajes de plátanos excluidos de la financiación comunitaria son, por una parte, el 100 % de los comercializados a un precio inferior a 5 pesetas por kilo y, por otra, el 25 % de los comercializados a un precio comprendido entre 5 y 10 pesetas por kilo. Este Gobierno afirma que la Decisión impugnada carece totalmente de motivación al respecto, lo que le impide conocer la justificación de la medida adoptada.
81 La Comisión se opone al motivo invocado por el Gobierno español. Recuerda que la jurisprudencia no exige una motivación detallada, puesto que el Estado miembro está estrechamente asociado al proceso de elaboración de la decisión. Menciona que, en el presente asunto, el Gobierno español sabía desde el 15 de junio de 1999, e incluso antes, que el motivo de la corrección era el nivel excepcionalmente bajo de los precios de venta.
82 La Comisión señala, además, que las autoridades españolas no impugnaron en ningún momento del procedimiento el método de determinación de los porcentajes de corrección y que siempre entendieron la razón de la misma.
Apreciación del Tribunal de Justicia
83 Es necesario recordar que, según jurisprudencia reiterada, en el contexto concreto de la elaboración de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (véase la sentencia de 22 de noviembre de 2001, Italia/Comisión, C-147/99, Rec. p. I-8999, apartado 57).
84 A este respecto, del procedimiento seguido por la Comisión y recordado en los apartados 10 a 22 de la presente sentencia se desprende que las autoridades españolas estuvieron estrechamente asociadas al proceso de elaboración de la Decisión y que conocían las dudas de la Comisión y las razones por las cuales tenía intención de aplicar una corrección financiera. Por tanto, procede considerar que la Comisión no incumplió la obligación de motivación tal como se establece en el artículo 253 CE y desestimar el tercer motivo del Gobierno español por infundado.
85 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe desestimarse el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
86 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas al Reino de España y que han sido desestimados en su totalidad los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso en su totalidad.
2) Condenar en costas al Reino de España.